7164 273 8

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Brytpunkt POLITIKENS ROLL I FRAMTIDEN

Diskussions­underlag

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Diskussionsunderlag från brytpunktsprojektet

Beredningen för demokratifrågor

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting Grafisk form och produktion Ordförrådet Tryck åtta.45, Solna 2007 isbn

978-91-7164-273-8

Förord

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas? Hur kan man utveckla en representativ demokrati som både kan visa handlingskraft och skapa legitimitet? Vilka vägval behöver kommuner och landsting göra för att möta morgondagens krav på att förena demokrati och effektivitet?

Dessa frågor har stått i fokus för det programarbete som Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets gemensamma Demokrati- och självstyrelseberedning bedrev under föregående mandatperiod. Programarbetet hade rubriken ”Brytpunkt – politikens roll i framtiden” och resulterade i åtta idéer för hur det demokratiska systemet i kommuner och landsting kan förnyas. En viktig utgångspunkt för arbetet har varit att partierna förutsätts spela en fortsatt viktig roll i den lokala och regionala demokratin.

Sveriges Kommuner och Landstings nya beredning för demokratifrågor vill med denna rapport från programarbetet bjuda in till breda diskussioner om den lokala och regionala demokratins framtid. Vi vill understryka att förbundet inte tagit ställning till förnyelseidéerna utan att rapporten är ett diskussionsunderlag. Vår förhoppning är att rapporten ska stimulera till en diskussion som inte stannar vid att beskriva och analysera olika brister och problem i den lokala och regionala demokratin utan som också söker utforma konstruktiva lösningsförslag. Vi ser förslagen som en idébank och hoppas att kommande diskussioner ska leda till att förslagen vidareutvecklas och att fler förslag kommer fram.

Stockholm augusti 2007 Beredningen för demokratifrågor

Sven-Åke Thoresen Ordförande

Lars Persson Vice ordförande

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Innehåll 3

Förord

5

Brytpunkt – politikens roll i framtiden

7

Sammanfattning

12

Hur kan det lokala och regionala demokratiska systemet förnyas?

16

Dilemman i den lokala demokratin

21

Omvärldstrender som kan påverka det framtida demokratiska systemet

29

Medborgarnas inflytande i kommuner och landsting

Alternativa förslag för att utveckla demokratin A. Systematiska medborgarkonsultationer

43

B. Förstärkt folkinitiativ om kommunala folkomröstningar

52

C. Direktvalda områdesstyrelser i bostadsområden och bygder

59

D. Medborgerlig konsumentmakt

66

E. Stärk fullmäktige som högsta beslutande organ

72

F. Fullmäktige utan styrelse

79

G. Majoritetsstyre

84

H. Tydligare ansvar för styrelsens ordförande och möjlighet till direktval 92

99

Avslutande diskussion

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Brytpunkt – politikens roll i framtiden Brytpunkt är ett projekt som inspirerats av att vi tycks befinna oss i en brytningstid i spänningsfältet mellan demokratiideal och effektivitetssträvanden när det gäller frågor om hur uppdrag, ledarskap och relationer i den politiska organisationen ser ut nu och i framtiden. Projektet har varit en del av förbundens prioriterade område ”Demokrati och självstyrelse” under 2006–2007. Idén har varit att bedriva arbetet i nära samspel med förbundens medlemmar.

Demokrati- och självstyrelseberedningen har varit styrgrupp för projektet och har inom sig utsett en programgrupp bestående av Monica Selin (kd), Ingrid Amrén (s), Carin Högstedt (v), Elisabeth Lindén Brandt (c), Kenth Lövgren (fp, Sven-Åke Thoresen (s) och Jan-Erik Wallin (m) som har tagit fram denna rapport. En projektgrupp med tjänstemän inom Sveriges Kommuner och Landsting har fungerat som programgruppens sekretariat. I projektgruppen har Anna Lindström (projektledare), AnnaKarin Berglund, Bo Per Larsson (rapporttext), Märit Melbi, Jesper Stenberg och Gerd Sundström ingått. Vi vill tacka de förtroendevalda, forskare och övriga experter som på olika sätt har bidragit till arbetets innehåll och kvalitet.

Projektet har bedrivits i fyra delvis parallella faser: Fokusgrupper: Under våren 2005 genomfördes samtal med förtroendevalda runt om i landet. Syftet med fokusgrupperna var att få en bredare och fördjupad kunskap om möjligheter och svårigheter med att vara förtroendevald samt att identifiera och renodla centrala frågeställningar och dilemman i kommun- och landstingspolitiken.

Omvärldsbevakning: Under hela projektet har det varit viktigt att ta del av kunskaper och erfarenheter hos förtroendevalda och tjänstemän i andra länder, bl. a Kanada, Katalonien, Danmark, Norge, Schweiz, Portugal samt aktuell forskning inom området.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Scenariofas: För att identifiera viktiga vägval vid förnyelse av den lokala och regionala demokratin genomfördes en scenariopocess under våren 2006. Hans Bandhold vid Karios Future AB medverkade med processtöd.

Scenarioarbetet resulterade i åtta idéer till förnyelse som beredningen beslutade att utreda.

Utredningsfas: Under hösten 2006 har programgruppen i samspel med projektgruppen utrett de åtta idéerna. Arbetet har inneburit att idéerna belysts med hjälp av forskning och internationella erfarenheter, diskuterats och vidareutvecklats för att slutligen redovisas i denna rapport.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Sammanfattning Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets Demokrati- och självstyrelseberedning redovisar i denna rapport sitt programarbete med rubriken ”Brytpunkt – politikens roll i framtiden”. Rapporten diskuterar behovet av en förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Utgångspunkten är inte att demokratin befinner sig i kris utan att kommuner och landsting har ett viktigt och krävande demokratiuppdrag och att förändringar i omvärlden får konsekvenser för det demokratiska systemet. Det finns dessutom ett glapp mellan de demokrati­ ideal som motiverar utformningen av nuvarande system och hur systemet fungerar i verkligheten.

Den kommunala självstyrelsen förutsätts förverkliga såväl demokratisom effektivitetsvärden. Rapporten redovisar olika dilemman mellan ideal och praktik i den kommunala demokratin samt olika trender som kan förväntas påverka det demokratiska systemet framöver. Vidare diskuteras vilka möjligheter som medborgare har att utöva inflytande över förhållandena i sina kommuner och landsting samt vilka möjligheter som de politiska institutionerna har att agera så att medborgarviljan förverkligas?

En viktig utgångspunkt har varit att partierna förutsätts spela en fortsatt viktig roll i den lokala och regionala demokratin.

Åtta förnyelseidéer Programarbetet har resulterat i åtta idéer till förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Avsikten är att öppna för konkreta demokratiförsök där olika idéer prövas av intresserade kommuner och landsting. En sådan försöksverksamhet förutsätter förändringar i kommunallagen och kan förväntas öka kunskapen om vilka konsekvenser som de olika förslagen har.

A. Systematiska medborgarkonsultationer Fullmäktige ges ett lagstadgat ansvar för att medborgarna konsulteras i viktiga frågor och avgör vilka frågor det gäller. Det handlar i första hand om frågor som är av långsiktig karaktär, har stor principiell betydelse och har betydande ekonomiska konsekvenser. Konsultationerna är rådgivan­de i förhållande till de beslutande organen. Syftet är att stärka kommuner-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

nas och landstingens medborgerliga förankring, att ta in medborgarnas kunskaper och erfarenheter i beslutsprocessen, att få ett bättre beslutsunderlag och att öka medborgarnas kunskaper och inflytande. Förslaget om konsultationer kan därmed bidra till ett ökat medborgarinflytande i olika frågor mellan valen.

B. Förstärkt folkinitiativ om kommunala folkomröstningar Medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning förstärks.

Det innebär att en kommunal folkomröstning i en fråga ska genomföras om tio procent av de röstberättigade medborgarna begär det. En förutsättning är att den rör ett sådant ärende som kan handläggas av fullmäktige och att förslaget inte står i strid med lag eller internationell konvention som Sverige ställt sig bakom.

Fullmäktige kan lägga ett motförslag till det förslag som väcks genom ett folkinitiativ. Det betyder att medborgarna i folkomröstningen kommer att ta ställning till antingen folkinitiativets eller fullmäktiges förslag.

Fullmäktige kan liksom idag själv ta initiativ till en folkomröstning. En folkomröstning är alltid rådgivande oavsett om den tillkommit genom ett folkinitiativ eller efter beslut i fullmäktige. Det innebär att fullmäktige har det politiska ansvaret även för beslut om förslag som varit föremål för en folkomröstning. Det är sedan varje partis sak att avgöra om man vill göra några politiska utfästelser inför omröstningen och hur man ska förhålla sig till resultatet.

Syftet med att stärka folkinitiativet är att ge medborgare ytterligare en möjlighet att påverka beslut och att föra upp frågor på den politiska dagordningen. Förslaget förutsätter en förändring av kommunallagens bestämmelser om folkinitiativ om folkomröstning.

C. Direktvalda områdesstyrelser i bostadsområden och bygder Direktvalda områdesstyrelser i bostadsområden, bygder eller kommundelar ska kunna införas i en kommun genom beslut i fullmäktige och med utgångspunkt i ett uttalat önskemål från invånarna i området. Syftet är att medborgarna ska få ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor gentemot kommunen och andra aktörer och som medverkar till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Där kan invånarna prata sig samman, hantera skilda intressen och ta initiativ för områdets utveckling.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Genom att invånarna väljer sina företrädare i områdesstyrelserna vid allmänna val får dessa en starkare legitimitet. Genom att allas röster har samma tyngd baseras områdesstyrelserna på principen om politisk jämlikhet. Förslaget innebär också att man skapar en direkt koppling mellan fullmäktige och områdesstyrelse. Förslaget förutsätter förändringar i kommunallagen och i vallagen.

D. Medborgerlig konsumentmakt Medborgaren ges makt att själv kunna välja utförare och/eller utformning av de välfärdstjänster som kommunen eller landstinget har ansvar för och som medborgaren har rätt att ta i anspråk. Denna rätt avgörs dels utifrån nationell lagstiftning, dels utifrån lokala eller regionala prioriteringsbeslut och professionella behovsbedömningar. Det handlar således om offentligt finansierade tjänster som erbjuds efter behov och på lika villkor.

Syftet är att ge den enskilde medborgaren ökad makt över de tjänster som har störst betydelse för hans/hennes välfärd. Till medborgarens val kopplas en ”medborgarpeng” som kan baseras på olika typer av ersättnings­system.

För att medborgarnas val ska bli meningsfulla krävs att det finns ett antal utförare eller servicealternativ att välja mellan. Dessa kan vara både offentliga och privata och ackrediteras eller upphandlas av kommunen eller landstinget. Det är viktigt att kunna presentera relevant information om utförarna så att medborgarna kan göra aktiva och väl underbyggda val.

E. Stärk fullmäktige som högsta beslutande organ Fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ stärks. Fullmäktige tar över beredningsansvaret från styrelsen genom att inrätta särskilda beredningar. Fullmäktiges presidium tilldelas det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. Fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare utvecklas. Antalet fullmäktigeledamöter får minskas till hälften samtidigt som varje ledamot ges mer resurser för sitt uppdrag och bättre förutsättningar att sätta sig in i ärenden, ta initiativ, ge uppdrag till och utkräva ansvar av styrelse och nämnder.

Förslaget syftar till att ge fullmäktige reella förutsättningar att fungera som kommunens eller landstingets högsta beslutande organ och att öka ledamöternas delaktighet. Det kräver ändringar i kommunallagen. Förslaget innebär inte att styrelsen försvagas som verkställande organ. Men rollfördelningen mellan fullmäktige och styrelse blir tydligare och fullmäktige mer aktivt.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

10

F. Fullmäktige utan styrelse Styrelsens uppgifter inordnas under fullmäktige som får både en beredande och verkställande roll. Antalet fullmäktigeledamöter får minska till hälften samtidigt som varje ledamot ges mer resurser för sitt uppdrag. Ärenden kan delegeras till utskott, i första hand samordnings- och ekonomiutskottet.

Förslaget syftar till att ge fullmäktige en tydligare roll som kommunens högsta beslutande organ med ett samlat politiskt ledningsansvar och att öka ledamöternas delaktighet. Det förutsätts i första hand vara aktuellt i mindre kommuner. Förslaget kräver ändringar i kommunallagen.

I förslagen om stärkt fullmäktige och fullmäktige utan styrelse förs en diskussion om antalet fullmäktigeledamöter. Förslagen innehåller en argumentation för färre ledamöter med bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag – men redovisar också invändningar mot ett sådant förslag. Det överordnade målet är att förtroendeuppdraget kan göras mer meningsfullt.

G. Majoritetsstyre Majoritetsstyre eller kommunparlamentarism införs så att styrelsen enbart består av ledamöter från det eller de partier som ingår i den styrande majoriteten. Syftet är att tydliggöra det politiska ansvaret, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och göra fullmäktige till den viktigaste arenan för politisk debatt.

Styrelsens ordförande leder dess arbete och företräder kommunen utåt vid strategiska överläggningar. Styrelsens övriga ledamöter har ett övergripande ansvar för olika politikområden och kan även utses till ordföranden i berörda verksamhetsnämnder. Fullmäktige inrättar inom sig olika beredningar med uppgift att bereda styrelsens förslag. Beredningarnas ledamöter utses liksom ledamöterna i nämnderna proportionellt utifrån antalet mandat i fullmäktige. Ett nödvändigt villkor för majoritetsstyre är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. Styrelsen kan avsättas genom misstroendevotum i fullmäktige om den förlorar sitt parlamentariska stöd. Majoritetsstyre förutsätter förändringar i kommunallagen bland annat när det gäller bestämmelserna om proportionella val. Även oppositionens ställning behöver regleras för att säkra insyn och resurser.

H. Tydligare ansvar för styrelsens ordförande och möjlighet till direktval Styrelsens ordförande får ett tydligare ansvar som innefattar att leda styrelsens arbete, företräda kommunen respektive landstinget utåt och utö-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

va den politiska ledningen av förvaltningen. Fullmäktige får möjlighet att återkalla uppdraget om det inte fullgörs på ett godtagbart sätt. Förslaget syftar till att stärka det politiska ledarskapet och att skapa en effektivare politisk styrning av förvaltningen men också att underlätta för fullmäktige att utkräva ansvar. Ordförandens ansvar behöver regleras i kommunallagen liksom fullmäktiges möjligheter att återkalla ordförandens uppdrag. Förslaget är en anpassning till att kommunernas och landstingens omvärldsberoende ökar och att många av de samarbeten och projekt där kommunen och landstinget är involverade kan kräva ett snabbt och självständigt agerande från i första hand ordförandens sida.

Kommunen eller landstinget ska kunna besluta om att införa direktval av styrelsens ordförande. Det innebär att denne utses av väljarna vid ett särskilt ordförandeval i samband med det allmänna valet till fullmäktige.

Förslaget syftar till att ge medborgarna ett direkt inflytande över vem som ska leda kommunen. Det kan dock medföra problem om ordföranden inte tillhör fullmäktiges och styrelsens majoritet, men i mindre kommuner med starka konsensustraditioner behöver detta inte vara något stort problem. Införande av direktval av styrelsens ordförande kräver särskild re­ glering i kommunallagen och vallagen. Övrigt Förnyelseidéerna är tänkta att kunna genomföras i form av frivilliga försök i intresserade kommuner och landsting. De flesta av dem kan genomföras parallellt. Majoritetsstyre (G) kan dock inte förenas med fullmäktige utan styrelse (F) eller med direktvald ordförande (H). Det är lämpligt att balansera förslag där tonvikten ligger på att stärka det politiska ledarskapet och att öka handlingskraften med förslag som innebär att fullmäktige stärks och medborgarnas inflytande ökar.

Det bör även på längre sikt vara möjligt att tillämpa olika lösningar i olika kommuner och landsting. Det finns stora fördelar med att formerna för medborgarnas inflytande och de demokratiska institutionerna får variera mellan olika kommuner och landsting och att därmed den kommunala självstyrelsen stärks.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

11

12

Hur kan det lokala och regionala demokratiska systemet förnyas?

Kommuner och landsting har en viktig roll i det svenska samhället och svarar för en stor del av det offentliga åtagandet. Motiven för denna decentraliserade samhällsmodell är att människor ska få större möjligheter till inflytande över sin vardag och över den lokala och regionala samhällsutveck­lingen. De ges möjlighet att delta såväl i samtal om avvägningar och prioriteringar som praktisk problemlösning. Ett brett ansvar för kommuner och landsting möjliggör en helhetssyn på hur olika behov och rättigheter ska kunna tillgodoses utifrån befintliga resurser. Vidare innebär ett decentraliserat ansvar att en effektiv verksamhet kan formas utifrån varierande lokala och regionala förutsättningar.

Diskussionen om kommunernas och landstingens roll handlar i första hand om vilken välfärd som ska erbjudas, om verksamheten bedrivs effektivt och om resurserna används optimalt. Det finns därmed en risk att man enbart betraktar dem som organisationer som tillhandahåller välfärdstjänster och annan samhällsservice. Men kommuner och landsting är först och främst medborgarnas forum för att hantera gemensamma uppgifter och problem. Genom självstyrelsen förenas människors ansvar och inflytande.

I Sverige är den kommunala självstyrelsen ett demokratiskt kulturarv med djupa historiska rötter. Dagens kommuner och landsting bygger på en lång historisk tradition där människor deltagit i diskussioner och beslutsfattande på stämmor och i vardagens praktiska genomförande . Idag är det gemensamma ansvaret inte lika påtagligt. Beslutsfattandet har delegerats till fullmäktigeförsamlingar som i sin tur delegerar det vidare till styrelse, nämnder och tjänstemän. Genomförandet sker i stora, professionella och personalintensiva förvaltningar. Men även om medborgarens roll är mer indirekt och mindre påtaglig så har den fortfarande en avgörande betydelse. Medborgarnas röster bestämmer vilken politik som ska föras och deras skatter styr resursernas storlek. Frågan är dock om detta är tillräckligt.

Aronsson, P. (2001), Lokalt självstyre – kulturarv som utmanar. Svenska kommunförbundet.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Denna rapport diskuterar behovet av en förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Utgångspunkten är att den lokala och regionala demokratin står inför stora utmaningar. Anledningen är inte att demokratin befinner sig i kris. Det anser vi inte att den gör även om ett lågt valdeltagande i vissa grupper, färre partimedlemmar, politikermisstro och avhopp från politiska uppdrag är tecken på allvarliga brister och tillkortakommanden. Däremot finns det anledning att reflektera över om den medborgerliga förankringen är tillräckligt stark. Förverkligar kommuner och landsting det demokratiuppdrag som är motivet för deras framträdande roll i den svenska samhällsorganisationen? Har medborgare möjligheter att utöva inflytande över förhållandena i sina kommuner och landsting? Agerar de politiska institutionerna så att medborgarviljan förverkligas i en effektiv verksamhet?

Ytterligare ett skäl för att diskutera den lokala och regionala demokratins former är de förändringar som äger rum i vår omvärld. Hur påverkar olika trender förutsättningarna för den kommunala demokratin? När den kommunala rösträtten firar sitt hundraårsjubileum år 2021 kommer vi att finna nya generationer bland såväl väljare som förtroendevalda. Vilka krav på förnyelse kommer detta att innebära?

Rapporten innehåller förnyelseidéer i form av förslag till förändringar av det lokala och regionala demokratiska systemet. Med förslagen vill vi stimulera till en diskussion som inte stannar vid att beskriva och analysera olika brister och problem utan som också söker konkreta lösningar. Vi vill även skapa beredskap för att pröva dessa i den egna kommunen eller landstinget. Flera av förslagen förutsätter förändringar i kommunallagen.

Men vi förespråkar inte en stor demokratireform som genomförs i full skala. Vi vill i stället se konkreta demokratiförsök där olika förslag prövas av intresserade kommuner och landsting. Därmed blir det möjligt att pröva olika lösningar. Förutsättningarna för framgångsrika demokratiförsök varierar mellan olika kommuner och landsting. En lösning kan fungera bra i en kommun men dåligt i en annan. Ett förslag kan fungera bra inom landstingen men dåligt i kommunerna. Med försöksverksamhet får kommuner och landsting möjlighet att pröva sådana lösningar som motsvarar deras förutsättningar. En försöksverksamhet kan därmed förväntas öka kunskapen om vilka – positiva och negativa – konsekvenser som de olika förslagen har. Det yttersta syftet är att utveckla en representativ demokrati som kan både visa handlingskraft och skapa legitimitet.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

13

14

Olika demokratiideal kan förenas När forskare beskriver vad som utmärker en god demokrati renodlar de gärna olika perspektiv. Begrepp som valdemokrati, deltagardemokrati och samtalsdemokrati är väl kända exempel på olika demokratiideal. Ibland anas en frustration över att kommuner och landsting inte entydigt ansluter sig till den ena eller andra demokratisynen eller att de inte har ett renodlat perspektiv i sina program för att utveckla demokratin. Men orsaken är nog att den kommunala demokratins traditioner och dess successiva utveckling inneburit en sammansmältning av olika demokratideal.

Den kommunala representativa demokratin utgör grunden för medborgarnas politiska inflytande. Den ger medborgarna möjlighet att genom allmänna val utse företrädare, utkräva ansvar och ange riktlinjer för politikens fortsatta inriktning. Den ger robusta spelregler för konflikt- och problemlösning baserade på att alla människor är lika mycket värda och att deras röster har samma tyngd. Dess beslutande församlingar utgör forum där olika intressen kan vägas samman men där ändå majoriteten har det slutliga avgörandet i sin hand. Så långt har valdemokratins ideal en dominerande ställning i kommuner och landsting.

Samtidigt finns ett starkt stöd för idén om att en levande demokrati bärs upp av många människors engagemang. Den representativa demokratin behöver därför hämta näring från en levande dialog där medborgare kan tala och lyssna, ge och ta argument, söka nya lösningar och ta ställning till konkreta förslag. Samråd och rådslag i olika former anses bidra till fördjupade insikter och ett bredare engagemang när fler involveras i beslutsprocessen. De folkvalda får därmed bättre underlag för att väga samman åsikter och argument utifrån sitt helhetsansvar. Med brukarråd, lokala utvecklingsgrupper och föreningar breddas deltagandet i gemensamma angelägenheter. Därmed kan ett socialt kapital skapas och förvaltas och en hög tillit mellan människor bidra till ett väl fungerande samhälle. Det ses därför som en viktig uppgift att stimulera till dialog och deltagande.

Samtals- och deltagardemokratiska ideal tycks således kunna leva sida vid sida med valdemokratin.

Det finns samtidigt en oro för ett deltagande som framför allt gynnar grupper och individer som redan har en stark ställning i samhället och för att idealet om politisk jämlikhet hotas. Denna oro kan leda till två radikalt olika slutsatser. Den ena är att medborgarnas in­flytande bör begränsas till valen där ändå det stora flertalet deltar. Den andra är att oförtröttligt söka

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

nya vägar för att involvera de grupper som är politiskt passiva, har ett lågt valdeltagande och även är underrepresenterade i politiska partier och beslutande församlingar.

Det finns ytterligare en starkt grundad uppfattning om vad som utmärker en väl fungerande demokrati: Lyhördhet måste förenas med handlingskraft, demokrati med effektivitet. Det räcker således inte med att besluten speglar folkviljan. Folkviljan måste även kunna förverkligas.

När olika perspektiv på vad som utmärker en god demokrati ska samsas och när olika målkonflikter ska hanteras uppstår lätt olika dilemman. Vi kommer i nästa avsnitt att redovisa förtroendevaldas syn på dilemman som präglar det lokala demokratiska systemet utifrån fokusgrupper som har genomförts.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

15

16

Dilemman i den lokala demokratin I projektets inledningsskede genomfördes ett antal fokusgruppsintervjuer med förtroendevalda från kommuner och landsting . Syftet var att generera idéer och attityder som rör spänningsfältet mellan demokratiideal och effektivitetssträvanden samt frågor om hur roller, ledarskap och relationer i den politiska organisationen ser ut nu och i framtiden. Syftet var också att undersöka hypotesen att vi befinner oss i en brytningstid mellan rådande demokratideal, dagens verklighet och morgondagens utmaningar.

Med dessa utgångspunkter diskuterades bl.a. följande tematiska frågor: • Vad innebär brytningstiden?

• Vilka värden eller demokratiideal är inte ”förhandlingsbara”?

• Kan man som kommun eller landsting organisera och styra på ett sätt som klarar av att möta framtidens behov och förväntningar, ett sätt som fördjupar demokratin men som även kan innebära ett nytt innehåll i en stark och välmående demokrati.

Fokusgrupperna planerades tillsammans med politiker ur Demokrati- och självstyrelseberedningen. Målet för sammansättningen i fokusgrupperna var att få spridning i kön och partitillhörighet och att både kommunoch landstingspolitiker skulle vara representerade. Projektteamet bestod alltid av två personer och intervjuerna bandades och transkriberades. Ur textmaterialet har sedan analyser genomförts och dilemman tagits fram.

De dilemman som nedan presenteras är den generella bilden från samtliga fokusgrupper. Dessa dilemman har sedan varit vägledande för det fortsatta utredningsarbetet.

Deltagare I fokusgrupperna har 5 landsting/regioner och 17 kommuner deltagit (Västra Götalandsregionen, Landstinget Dalarna, Landstinget Gävleborg, Landstinget Kronoberg, Jämtlands läns landsting, Uppvidinge, Älmhult, Växjö, Bollnäs, Älvkarleby, Gävle, Ovanåker, Söderhamn, Nordanstig, Hudiksvall, Gullspång, Skövde, Partille, Lycksele, Gagnef, Rättvik och Vansbro).

Dilemman i politiken (2005). Sveriges Kommuner och Landsting.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Dilemman och frågeställningar Begreppet dilemman visar på de svårigheter som uppstår i mötet mellan de ideal som finns i samhället och de krav som verkligheten ställer. Nedan följer en presentation av de generella mönstren i ett antal dilemman, exemplifierade genom citat.

Dilemma 1 – Maktbalansen i den politiska organisationen: Styrelse vs fullmäktige – Jag är en ledare för en stor organisation.

Fullmäktige måste göras till en viktig arena.

I praxis har en situation utvecklats där styrelsen är det organ som i huvudsak kontrollerar dagordningen, som fattar beslut och som verkställer politiken. Fullmäktige är relativt maktlöst och svagt och uppfattas som en ”transportsträcka” i beslutsprocessen. Idealbilden bygger fortfarande på idén om fullmäktige som det tyngsta politiska organet.

Dilemma 2 – Få vs många politiker – Jag har alltid sagt att vi måste vara fler förtroendevalda, men jag kan svära i kyrkan/.../ det är inte alltid ett ideal med många förtroendevalda.

I praxis har vi redan infört ett system där det är relativt få politiker som har inflytande och makt. Det innebär att färre förtroendevalda är med och fattar beslut. Detta förhållande ställs mot ett demokratiideal där inflytande och makt är fördelade på hela politikerkåren.

Dilemma 3 – Konsensus vs tydligt ansvar – Hos oss har man kallat det för Skövdeandan, dvs. vi är över partigränserna överens om tagen. Man har tidigt varit med och lagt sin syn och också fått gehör. Från annat (medborgarna) håll hör man: – Vi ser ingen opposition, var är den?

I praxis har många kommuner etablerat olika former av samverkan och koalitioner vilket ger förutsättningar för långsiktiga beslut som inte rivs upp vid varje val. Vi får en stabilitet som medger långsiktig politik och genomförande. Baksidan är att detta förhållande skapar stor otydlighet för medborgarna. Partiernas olika profiler och ideologier tenderar att plana ut och flyta samman.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

17

18

Dilemma 4 – Målstyrning vs detaljstyrning – Att målstyra är svårare. Svårare att formulera ett mål som ska vara konkret och mätbart. Speciellt när det gäller mjuka verksamheter.

Målstyrning versus detaljstyrning är ett dilemma som förtroendevalda brottas med i det dagliga politiska arbetet. Frågan återkommer i fokusgruppsamtalen som till stor del handlar om hur roller och ansvarsområden fördelas politiker emellan. Målstyrning upplevs som mer krävande medan detaljstyrning lockar genom sina många gånger konkreta och synliga resultat.

Dilemma 5 – Politikerrollen vs tjänstemannarollen – Vem ska man företräda – medborgaren eller verksamheten? Det är lätt att falla in i rollen som verksamhetsföreträdare istället för att företräda allmänheten i verksamheten.

Demokratiidealet utgår från den svenska förvaltningsmodellen som i sin tur utgår från en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän där tjänstemannen förväntas vara den politiska organisationens lojala tjänare och leverantör av faktaunderlag för beslut.

I praxis upplever många förtroendevalda att tjänstemännen har stor makt.

Fritidspolitiker kan känna sig maktlösa när tjänstemän initierar frågor, utreder handlingsalternativ och presenterar färdiga förslag till beslut.

Ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnder riskerar att förlora det politiska initiativet. Många förtroendevalda upplever enligt en undersökning att deras roll begränsas till att godkänna tjänstemännens förslag.

I samma undersökning uppger 30 procent av de förtroendevalda att beslutsunderlagen inte är lätta att förstå. Ledande politiker kan utifrån sitt perspektiv uttrycka behovet av tydligare rågångar mellan rollerna, dels för att få bättre kontroll över verksamheterna och uppföljningen, dels för att tydliggöra ansvarsfördelningen samt öka följsamheten i förhållande till politiska beslut.

Dilemma 6 – Nationell ideologi vs lokal legitimitet – Finns det någon demokratiförlust om partiernas ställning och roll försvinner från det lokala styret?

Idag innebär kommun- och landstingsvalen fortfarande ett val mellan ideologier och partiprogram. Samtidigt utgör ledande politikers person-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

lighet och popularitet ett väsentligt argument i valet. Vi ser genom exempel från bland andra Fagersta, Mönsterås och Markaryd att väljare kan se bort ifrån ideologi och fokusera mer på en persons trovärdighet/duglighet som företrädare för befolkningsgrupper och som politisk ledare. I fokusgrupperna kommer många tankar till uttryck om att vi går mot en framtid där partiernas ideologier planar ut och där personval kan komma att dominera.

Dilemma 7 – Parti vs särintresse – Det är ingen lekstuga. Uppdraget innehåller ansvar.

Vi skapar partier med helhetsgrepp, men vill någon vara med där?

Allt färre i väljarkåren är medlemmar i ett politiskt parti. Många väljare upplever att partierna lokalt blir allt mer lika varandra och att de inte längre är tydliga representanter för sociala grupper. Väljargrupperna förändras och nya behov växer fram. Det civila samhället är rikt på sammanslutningar, nätverk och intressegrupper som står utanför partiväsendet och inte driver frågan om att bilda egna partier.

Dilemma 8 – Representativ demokrati vs deltagardemokrati – Partierna har abdikerat. Det är kommunen som för dialogen med medborgarna istället – det som var partiernas uppgift förut.

Den representativa demokratin är välförankrad i partisystemet. Samtidigt ses medborgarnas medskapande som viktigt och nya former för delaktighet som medel för att minska misstro, förakt och avstånd mellan medborgare och politiker. Medborgarförslag, folkinitiativ om folkomröstningar, öppna nämnder och medborgardialog är alla exempel på hur det representativa systemet försöker öppna för deltagardemokratiska inslag.

Tre utmaningar – en konklusion Huvudfrågorna innehåller ett antal gemensamma nämnare, vilka nedan formulerats som tre utmaningar: maktdelning, legitimitet och generationsväxling. Utmaningarna rör sig i spänningsfältet mellan demokrati och effektivitet.

En första utmaning handlar om maktdelning. Med maktdelning menar vi här bl.a. maktbalansen mellan fullmäktige och styrelse, relationen mellan politik och förvaltning, ansvar och befogenheter hos styrelsens respek-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

19

20

tive fullmäktiges ordförande och fritidspolitiker respektive heltidspolitiker. Ska vi ha många eller få politiker och kan deltagande kanaliseras på andra sätt än via partipolitik?

En andra utmaning är kravet på legitimitet för de demokratiska institutionerna. Samtalen visar på dilemman som relationen mellan nationella ideologier och lokala intressen. Detta tar sig bl.a. uttryck i ett ökat antal lokala partier, att förtroende för en person kan ge ett parti stort genomslag och att partiidentifikationen avtar. Konsensuslösningar leder till svårighet att se vem som ska ställas till svars och vad olika lokala politiker står för. Om medborgarna upplever ett meningsfullt deltagande på jämlika villkor stärks däremot legitimiteten.

För det tredje visar analysen på att generationsväxlingen i politiken kommer att ställa nya krav. När valdeltagandet hos unga minskar och andra värderingar ges möjlighet att ta plats i politiken måste det finnas möjlighet till anpassning och förnyelse i samhället samtidigt som viktiga demokratiska värden inte får sättas åt sidan. Vi återkommer till dessa utmaningar längre fram i rapporten.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Omvärldstrender som kan påverka det framtida demokratiska systemet Programgruppen har identifierat ett antal trender i omvärlden som kan förväntas få konsekvenser för det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Några av trenderna har en generell karaktär och påverkar samhällsutvecklingen inom olika områden. Andra har en mer direkt betydelse för kommuner och landsting och för den kommunala demokratin. Vi ger en kortfattad och – med nödvändighet – förenklad beskrivning av dessa trender. Vår avsikt är inte i första hand att göra en heltäckande trendanalys utan att uppmärksamma tendenser som kan komma att ha betydelse för den lokala och regionala demokratin i ett längre tidsperspektiv.

Tunga drivkrafter

Globaliseringen tilltar

IT påverkar kommunikation

Maktförskjutning Maktförskjutning uppåt

Medias påverkan ökar

Ökat behov av samverkan

Idéutveckling utanför partierna

Varor billigare än tjänster

Politikens ramar Minskad tilltro

Nya ”gräsrötter” Människors politiska resurser ökar

Jag-stark ung generation

Aktiva medborgare

Ökat engagemang för enskilda frågor

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Färre partimedlemmar

Väljarna gör sina val allt senare och friare

Avigsidor Flerdimensionellt utanförskap Extrema och antidemokratiska krafter

21

22

Globaliseringen tilltar Företag och koncerner blir i ökande grad globala, och näringslivet i Sverige blir allt mer beroende av resten av världen. Ekonomiska beslut fattas allt längre bort från dem som berörs och händelser långt utanför landets gränser påverkar grundvalarna för den lokala och regionala utvecklingen.

Beslut om att flytta tillverkningen från en fabrik till en annan får dramatiska konsekvenser för berörda orter. Samtidigt sker oväntade etableringar av företag och andra verksamheter runt om i Sverige. Allt fler människor i såväl Sverige som andra länder betraktar hela världen som sitt hemland och väljer därför att studera, arbeta och bo där det för ögonblicket är mest lovande och lönsamt.

Maktförskjutning uppåt i samhället Allt fler beslut fattas allt längre bort från invånarna. Den kommunala självstyrelsen utmanas i takt med att nationell och överstatlig lagstiftning ökar. Det ses som viktigt att åstadkomma en harmonisering av lagar och regler för att stödja den ekonomiska utvecklingen. Gränsöverskridande och komplexa frågor såsom internationella kriser och krigstillstånd, mänskliga rättigheter, miljöfrågor och organiserad brottslighet motiverar inter­natio­nell samverkan och beslut på överstatlig nivå. Behov av att samla resurser och kompetens leder till ökad centralisering.

Varor blir billigare och tjänster dyrare Produktivitets­ökningen förändrar förhållandet mellan varor och tjänster.

För verksamheter som är beroende av mötet mellan människor är möjligheterna att öka produktiviteten små. De personalintensiva tjänsterna i kommuner och landsting kan inte rationaliseras på samma sätt som varu­ produktionen samtidigt som möjligheten att ta ut ökade kostnader i form av pris- eller skatteökningar är begränsade. Välfärdstjänsternas finansiering kommer därför att vara en central fråga på alla politiska nivåer och leda till diskussioner om det offentliga åtagandets gränser, formerna för dess finansiering och vad som bör prioriteras.

IT påverkar kommunikationen i samhället allt mer Övergången till digital teknik påverkar sam­hället på flera olika sätt. Vi har fått digitalteve, digital mobiltelefoni och digitala datanät, och den digitala kommunikationen ger oss ständigt nya användnings­områden. Internet ger tillgång till hundratusentals tidningar, tidskrifter och radio- och tevekanaler som kan konsumeras när helst användaren önskar det. Skillnaden

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

mellan att vara medieproducent och mediekonsument minskar och en ensam bloggare kan få fler läsare på nätet än en etablerad författare eller journalist. Olika sökmotorer utvecklas för att hjälpa mediekonsumenten att hitta just sina favoriter.

Oberoende av intresse kan man idag få information och knyta kontakter med likasinnade varhelst på jorden dessa befinner sig. Samma typer av argument och åsikter finns i snart sagt alla jordens länder och åsikter som tidigare inte fanns i Sverige dyker upp på den politiska arenan. Mängden av olika politiska, religiösa och ideologiska alternativ kan skapa en ovilja att välja bara ett. Traditionella informationsövertag försvinner och både politiker och myndigheter känner sig tvungna att använda marknadens alla medel för att ha en chans att nå ut med sitt budskap.

Mediernas påverkan ökar Människors verklighets­uppfattning for­mas av intryck som förmedlas via olika mediekanaler. Samtidigt ser vi en ökad fragmentering där mediernas samman­hållande effekt på sam­hället blir svagare i takt med att var och en väljer sin egen mediemix . Olika grupper i samhället får olika slags information. Den gemensamma sfären blir mindre och risken för kunskapsklyftor ökar. I denna störtflod av intryck ställs allt större krav på den som vill nå ut med ett budskap, antingen det är politiskt, ideellt eller kommer­siellt.

Det offentliga politiska samtalet förflyttas från den lokala samlingslokalen och partimötet till tevestudion. Via medier där fakta och underhållning smälter samman måste makthavare söka sin legitimitet . Medier och lobbyister pressar på och vill ha snabba svar på aktuella frågor. Långsiktiga frågor trängs undan till förmån för frågor som kräver omedelbar hantering. Ökat behov av samverkan Kommuner och landsting har av tradition själva bedrivit de verksamheter och producerat den service som de ansvarar för. Ökad kostnadspress, komplexa problem, svårigheter att klara kvalitetskrav och långsiktig kompetensförsörjning leder till ett ökat behov av samverkan med andra aktörer.

Men även viljan att skapa utveckling och tillväxt och att kunna förverkliga mer krävande satsningar leder till samverkan med andra kommuner och/eller landsting och med myndigheter, näringsliv och civilsamhälle.

Hvitfelt, H. och Nygren, G. (red) (2005), På väg mot medievärlden 2010. Studientlitteratur AB. Runsiö, F och Nilsson, K-O. (2005), Mediedrev – så överlever du. Blue Publishing, Stockholm.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

23

24

Samverkan skapar bättre förutsättningar att klara olika åtaganden och att erbjuda en god samhällsservice. Samtidigt ställer samverkan nya krav på ledarskap, förankring och styrning när frågor hanteras av indirekt valda organ eller avgörs vid informella förhandlingar och i partnerskap.

Färre partimedlemmar De senaste årtiondena har inneburit en kraftig nedgång i partiernas medlemstal, och kristermer har använts för att beskriva utvecklingen. År 1980 var närmare 14 procent av befolkningen medlemmar i politiska partier. Sedan dess har andelen minskat till mindre än sju procent idag och andelen aktiva medlemmar till ca två procent. Fler män än kvinnor är medlemmar men skillnaderna mellan könen har minskat över tid. Skulle minskningen fortsätta i samma takt som i nuläget skulle medlemssiffrorna vara ner på noll år 2017! Trots den negativa medlemsutvecklingen har partierna en fortsatt stark roll i den svenska demokratin och inom den kommunala politiken. En del bedömare anser att partierna är på väg att omvandlas från medlemspartier till kampanjpartier som är mer beroende av andelen väljare än antalet medlemmar. Ökad rörlighet bland väljarna Osäkerheten inför politiska val har ökat under senare år då väljarna tar ställ­ning allt senare och är mer oberoende av tidigare partilojaliteter.

Förut­säg­barheten vad gäller valresultat och röstetal har minskat. Antalet personer som byter parti mellan valen har ökat från 16 procent 1970 till drygt 32 procent vid 2002 års val och andelen som bytte politiskt block var nästan 9 procent. Andelen som bestämde sitt partival under valrörelsen ökade från ca 25 procent 1970 till nästan 60 procent 2002, och de som bestämde sig under den sista veckan ökade från drygt 10 procent 1970 till 35 procent idag. Unga väljare är klart mer rörliga än äldre och kvinnor något mer rörliga än män.

Politiska idéer utvecklas utanför de politiska partierna Partierna anses inte längre vara den viktigaste arenan för politiskt nytänkande. Istället har tankesmedjor och lobbyorganisationer skaffat sig en viktig roll när det gäller att utveckla nya idéer och att påverka den politiska debatten. De är ofta löst sammanhållna organisationer för att samla tänkare, debattörer och skriftställare med en gemensam värde­grund.

Dessa organisationer kan ha sin förankring i ett parti, en grupp av partier, andra organisationer eller i en bredare idémiljö.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Människors politiska resurser ökar Den ökade utbildningsnivån ger fler människor möjlighet att delta i det politiska livet. Flertalet medborgare vet hur man tar tillvara sina rättigheter. En stigande andel medborgare uppger att de själva kan författa en skrivelse eller överklaga ett myndighetsbeslut . Skillnaden i kunskap mellan politiker och medborgare är liten och åtskilliga medborgare har en djupare kunskap i specialfrågor än en heltidspolitiker.

Många politiska frågor blir dock mer komplexa och ställer stora krav på dem som vill vara med och påverka. Unga, låginkomsttagare och lågutbildade liksom äldre och utlands­födda upplever sig ha dåliga kunskaper om hur man påverkar beslut . Även om det sker en utveckling mot ökad politisk jämlikhet mellan könen är män fort­farande betydligt mer aktiva än kvinnor i politiska diskussioner och kontakter med kommunala tjänstemän. Ökat engagemang för enskilda frågor Vi ser ett ökat engagemang för enskilda frågor i samhället, och många ser nya och effektivare möjligheter att påverka utvecklingen och politiska beslut. Medierna stöder en trend där enskilda frågor får större utrymme i samhällsdebatten. ”Gräsrötter mot makten” är en tacksam vinkling i nyhetsmedierna. Risken är att medborgarna kommer att driva allt smalare frågor med allt större engagemang och kunskap, medan de övergripande framtidsfrågorna diskuteras av allt färre.

Jagstark ung generation När materiell välfärd uppnås i samhället blir andra värden centrala för människor. En öppen, individualiserad och sekulariserad värld ger nya intryck som påverkar våra värderingar. Dagens unga upplever att de har rätt att styra sitt eget liv och själva forma sina åsikter och attityder. De förväntar sig god service, maximala valmöjligheter, flexibelt och individuellt bemötande. Inte bara när de går på restaurang och när de söker jobb, utan även i kontakter med samhälle, politiker och myndigheter. Många av dem ogillar kollektiva lösningar och har en stark tilltro till sin egen förmåga medan de betraktar auktoriteter och traditioner med stor skepsis. De värnar sin frihet att välja och ställer krav på alla som försöker ”sälja något”, även om det är politiker eller politiska partier som är ”säljarna” .

Persson, J. (2003), Politiska resurser och aktiviteter 1992–2000, Levnadsförhållanden Rapport nr 102. SCB. Persson, J. (2003), Politiska resurser och aktiviteter 1992–2000, Levnadsförhållanden Rapport nr 102. SCB.

Lindgren, M., Fürth, T. och Lüthi, B. (2005), The MeWe Generation, Kairos Future AB. BookHouse Publishing.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

25

26

De unga vill bli betraktade som individer vilket syns i en ökande mångfald av livsstilar och i olika former för självförverk­ligande. Deras drivkrafter är inte primärt jakten på materiellt välstånd utan i första hand relationer och upplevelser som är personligt och individuellt tillfredsställande. Det är en jagstark ung generation som skapar sin egen tillhörighet.

Flerdimensionellt utanförskap hos en allt större grupp i samhället Arbetslöshet och sjukfrånvaro, löneskillnader, bostadssegregering och politisk passivitet skapar en ny indelning mellan de som är med i samhället och de som står utanför. Trots att svenskarna över lag har fått det bättre ökar skillnaderna mellan olika socioekonomiska grupper såväl utifrån etnicitet som ålder och kön. Ungdomar, utrikesfödda och ensamstående mödrar har en sämre ställning . Klyftan mellan invandrartäta och icke invandrartäta bostadsområden ökar. Utvecklingen är starkt kopplad till utanförskap på arbetsmarknaden och en låg utbildningsnivå. Samma grupper upplever att de har mindre inflytande i arbetslivet, på bostadsmarknaden och i det politiska livet. De deltar i mindre utsträckning i val och andra politiska aktiviteter, är mindre aktiva i föreningar och har ett lägre politiskt självförtroende.

Framväxt av extrema och antidemokratiska krafter Konflikter mellan olika grupper parat med utanförskap skapar grogrund för extrema och antidemokratiska krafter. Tendensen har varit tydlig i övriga Europa där högerpopulistiska partier och extrema vänstergrupper har fått fotfäste under de senaste tre decennierna. Även här i Sverige har vi en liknande om än svagare utveckling. Risken förefaller uppenbar att extrema och antidemokratiska krafter kommer spela en större roll i europeisk och svensk politik.

Minskad tilltro till politiker och politiska partier Vid olika studier av medborgarnas förtroende för olika samhällsinstitutioner hamnar flera av de politiska institutionerna i botten. Lägst kommer partierna med elva procent mycket stort eller ganska stort förtroende samt EU-kommissionen och Europaparlamentet med tio procent vardera. Även andra politiska institutioner möts av en begränsad tilltro, och andelen negativa svar överstiger de positiva. Även för de förtroendevalda kan en nedåtgående tendens noteras. Påståenden som ”partierna är bara

SOU 2001:79 (2001), Välfärdsbokslut för 1990-talet. Socialdepartementet, Stockholm.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter” och ”de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker” möts av ett allt starkare instämmande. Närmare 60 procent uppger att de allmänt sett har ett ganska litet eller mycket litet förtroende för svenska politiker.

Konsekvenser för det demokratiska systemet De trender som beskrivits påverkar kommuner och landsting i allmänhet och den kommunala demokratin i synnerhet på en rad olika sätt. Vi vill särskilt lyfta fram några konsekvenser: • Flera av trenderna ökar kommuners och landstings beroende av beslut som fattas utanför den egna organisationen. Det gäller i synnerhet tilltagande globalisering, maktförskjutningen uppåt och ökad samverkan.

Det innebär att det blir viktigare för den politiska ledningen att agera utåt i olika sammanhang för att skapa goda betingelser i kommunen eller landstinget. Det handlar inte i första hand om traditionella uppvaktningar utan om att delta i formella och informella diskussioner och samarbeten med en rad olika aktörer. De kommunala företrädarnas förmåga att se, skapa och ta tillvara möjligheter i dessa sammanhang kommer att ha en avgörande betydelse för den framtida utvecklingen.

Men det innebär samtidigt att de kan komma att behöva agera snabbt utan vare sig direktiv eller beslut från fullmäktige eller ens styrelse. Utmaningen är å ena sidan att ge kommunens eller landstingets ledning mandat att agera i de sammanhang som beskrivits och å andra sidan att ge dess högsta beslutande organ en styrande roll som är anpassad efter de nya förutsättningarna.

• Andra trender beskriver nya synsätt bland medborgarna. Det handlar om aktiva medborgare med politiskt självförtroende och kompetens i sakfrågor och en jagstark ungdomsgeneration med delvis andra värderingar än tidigare generationer. Det är människor som kan och vill påverka men som i första hand fokuserar på egna intressen i enskilda frågor. Utmaningen är här att skapa former för att ta tillvara dessa medborgares engagemang men också att skapa förståelse hos dem för behovet av avvägningar och prioriteringar utifrån olika intressen och behov och befintliga resurser. Den utmaningen ska ses i perspektivet av att allt färre medborgare är aktiva medlemmar i något politiskt parti och har tillgång till partiföreningarnas diskussioner.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

27

28

• Alla medborgare tillhör inte den resursstarka grupp som har beskrivits i flera av trenderna. Det flerdimensionella utanförskapet och det faktum att vissa grupper har begränsade socioekonomiska och politiska resurser utgör också en utmaning utifrån idéer om politisk jämlikhet och ett gemensamt ansvarstagande för lokalsamhället. Den stora utmaningen är inte att företräda de medborgare som befinner sig i denna situation utan att ge dem reella möjligheter att själva kunna göra sina röster hörda, ta ansvar och utöva inflytande.

• Frågan om synen på och förtroendet för de folkvalda har diskuterats mycket. En rad studier har uppmärksammat den paradox som det innebär att människor har förtroende för demokratin och verksamheterna i kommuner och landsting i betydligt större utsträckning än för de politiker som de själva har valt. Den kommunala självstyrelsen kan inte fungera utan en stark medborgerlig förankring och en hög legitimitet.

Utmaningen är att skapa former för inflytande och demokratiska institutioner som långsiktigt kan återskapa det politiska förtroendet.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Medborgarnas inflytande i kommuner och landsting Kommuner och landsting har en viktig roll i människors vardag likaväl som i den svenska samhällsorganisationen. Den kommunala självstyrelsen förutsätts förverkliga såväl demokrati- som effektivitetsvärden. Vi kommer i det följande att diskutera i vilken utsträckning demokratin i kommuner och landsting lever upp till denna roll och utgår från två frågeställningar: • Vilka möjligheter har medborgare att utöva inflytande över förhållandena i sina kommuner och landsting?

• Vilka möjligheter har de politiska institutionerna att agera så att medborgarviljan förverkligas?

Båda frågeställningarna tar sin utgångspunkt i Regeringsformens konstaterande att all offentlig makt utgår från folket . Därmed är det naturligt att diskutera den lokala och regionala demokratin utifrån medborgarnas perspektiv. Frågeställningarna speglar också medborgarnas intresse av att kraven på såväl demokrati som effektivitet tillgodoses. Det handlar dels om att ha inflytande över besluten, dels om att besluten genomförs.

Medborgarnas engagemang och värderingar En grundläggande förutsättning för den kommunala demokratin är att den har stöd hos medborgarna och att de är intresserade av att ta ansvar för och utöva inflytande över sina gemensamma angelägenheter. Olika undersökningar visar att en stor majoritet ansluter sig till normer som uttrycker ansvarstagande för det gemensamma10. Man anser att det är viktigt att hålla sig informerad om vad som händer i kommunen, att rösta i de kommunala valen och att bemöta andra invånare med respekt oavsett etnicitet, religion och sexuell läggning. En mycket stor grupp är positiv till att ta egna initiativ och att vara med och ta gemensamt ansvar för de invånare som har det sämre. De anser sig även ha en stark lokal förank

Regeringsformen 1:1.

Jag hör av mig när jag känner mig redo (2004). Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet.

10

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

29

30

ring, känner gemenskap med människorna i sitt bostadsområde, tycker att de kan lita på människor som bor i kommunen och är intresserade av kommunala samhällsfrågor. En relativt hög andel kan uttrycka sina åsikter inför främmande människor och vet vart de ska vända sig för att påverka beslut.

Förtroende för demokrati och politiker Medborgarnas tilltro till demokratin kan betraktas som stark. SOM-institutets årliga mätningar av hur väl medborgarna tycker att demokratin fungerar visar sedan mitten av 1990-talet en utveckling mot mer positiva omdömen och efter hand ett stabiliserat stöd. Det gäller i första hand den nationella demokratin men stödet för demokratin i kommuner och i landsting är också relativt starkt och visar under senare år en svagt uppåtgående tendens11.

Däremot är förtroendet för kommunens politiker relativt lågt. En stor grupp (drygt 40 procent) ifrågasätter om kommunpolitikerna gör bra avvägningar mellan olika intressen och anser att kommunpolitikerna inte lyssnar till de synpunkter som medborgarna för fram. Nästan lika många anser inte att kommunpolitikerna är ärligt intresserade av vårt allmänna bästa. Särskilt de senare svaren uttrycker en djup misstro mot de förtroendevaldas motiv i sin politiska gärning12. Skillnaderna mellan könen är små. Kvinnor har ett något lägre förtroende för de demokratiska institutionerna och ett något högre förtroende för politiker än män.

Medborgare med svag förankring i demokratin Samtidigt som det finns ett utbrett engagemang så finns det ett mindre men ändå ansenligt antal medborgare som har en svag förankring i den kommunala demokratin. De saknar politiskt självförtroende, tillit, gemenskap och återfinns inte i vare sig föreningar eller den lokala demokratin.

Det tycks röra sig om ungefär en fjärdedel av medborgarna. Andelen är större bland unga, utomeuropeiska invandrare, ensamstående utan barn, lågutbildade och kvinnor. Här framträder konturerna av ett ”fjärdedelssamhälle” av medborgare med begränsade politiska resurser och en svag social anknytning i närsamhället13.

Eriksson, C. (2006), Medborgarna och den lokala demokratin. www.skl.se/brytpunkt Jag hör av mig när jag känner mig redo (2004). Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet.

13 Persson, J. (2003), Politiska resurser och aktiviteter 1992–2001. Levnadsförhållanden Rapport nr 102. SCB. 11

12

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Förändrade värderingar En världsomfattande, regelbundet återkommande studie över hur människors värderingar förändras (World Value Survey) visar att svenskar är de medborgare i världen som är minst auktoritetsbundna och som i störst utsträckning ger uttryck för frihetsvärden, dvs. individuell identitet, självförverkligande, acceptans av minoriteter, tillit till andra och medverkan i protesthandlingar. Allt fler medborgare ansluter sig till aktivistiska värderingar. Det innebär att en växande andel vill delta i utformningen av samhället och dess spelregler, men också att motståndet mot att under­ordna sig regler som andra formulerat blir starkare. Utvecklingen från ett folk av undersåtar till förändringsinriktade aktivister har enligt värderingsforskarna varit mycket påtaglig under de senaste decennierna, och den kommer sannolikt att fortsätta14.

Medborgarnas inflytande genom allmänna val Vi har tidigare konstaterat att den kommunala representativa demokratin utgör grunden för människors inflytande. Den förverkligas i första hand genom valen där varje röstberättigad medborgare kan påverka politikens inriktning, utkräva ansvar och utse de företrädare som ska styra kommunen eller landstinget under den närmaste mandatperioden.

I Sverige finns en omfattande valforskning som i första hand fokuserar på de nationella valen. Denna forskning visar att människor har relativt goda kunskaper om vad partierna anser i olika frågor på nationell nivå15. Det finns också undersökningar som visar att många människor är intresserade av, sätter sig in i och diskuterar kommunalpolitiska frågor och anser att kommunvalet är viktigt16. Valdeltagandet ligger i princip på samma nivå i kommun- och landstingsvalen som i riksdagsvalet men är betydligt lägre bland de utländska medborgare som har kommunal rösträtt. Den höga andelen röstande är en indikator på att väljarna tycker att valet är ett viktigt medel för att påverka vad som händer i kommuner och landsting. Det faktum att en dryg fjärdedel av väljarna röstar på olika partier i de olika valen17 tyder på att de gör självständiga ställningstaganden i varje val.

16

17

14

15

Pettersson, T., Anförande vid Kommun- och landstingsdagen 2006.

Holmberg, S., Weibull, L. (2006), Du stora nya värld. SOM-rapport 39, Göteborgs universitet.

Johansson, F., Nilsson, L., Strömberg, L. (2001), Kommunal demokrati under fyra decennier. Liber.

Holmberg, S., Oscarsson, H. (2004), Väljare, Norstedts Juridik.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

31

32

Vad betyder en röst?

Det finns samtidigt flera faktorer som begränsar väljarnas möjligheter att påverka politiken genom valet. En faktor handlar om vilka frågor som kommuner och landsting kan påverka. Stora delar av kommunernas och landstingens uppgifter regleras ytterst genom nationell lagstiftning, och ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner och landsting är långt ifrån glasklar. Det kan därför vara svårt för väljaren att veta i vilket av de tre valen han eller hon ska rösta för att få till stånd önskade förändringar.

Till det kommer att kommuner och landsting i till exempel utvecklingsoch näringspolitiska frågor påverkas av faktorer som ligger utanför politikens möjligheter att påverka.

En annan faktor handlar om att väljarna behöver fullgod information om partiernas kommunal- eller lands­tingspolitiska ståndpunkter och om hur de har agerat och avser att agera i olika frågor. Här har de politiska partierna ett självklart huvudansvar. Men det är också viktigt att medierna har en kunnig och inträngande bevakning som ger goda insikter i det politiska skeendet så att väljaren kan dra sina egna slutsatser. Det försvåras när mediernas valbevakning domineras av rikspolitiska frågor och ett antal förorts- och glesbygdskommuner befinner sig i ständig medieskugga18.

En tredje faktor handlar om otydliga skiljelinjer mellan de politiska partierna. Den samförståndsanda som kännetecknar det politiska livet i många kommuner har stora fördelar. Den försvårar dock väljarens möjligheter att bedöma vad en röst på det ena eller andra partiet betyder för besluten i olika frågor under den kommande mandatperioden.

Ytterligare en faktor handlar om partiernas möjligheter att få gehör för sin politik i den koalition som bildas efter ett val. Det gäller i synnerhet om koalitionen består av partier som inte tagit fram ett gemensamt program före valet, som inte har samarbetat tidigare och står långt ifrån varandra politiskt eller har program som främst fokuserar på ett fåtal frågor. Väljaren kan då få svårt att känna igen sitt partis program i den politik som koalitionen för.

Skilda valdagar Frågan om skilda valdagar utreds av den sittande grundlagsutredningen som ska lägga fram sitt förslag redan under 2008 och diskuteras inte vidare i denna rapport. Vi begränsar oss till att konstatera att skilda valdagar Nord, L., Nygren G. (2006), Mediernas bild av den lokala valrörelsen. Sveriges Kommuner och Landsting.

18

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

kan ses som ett sätt att skapa tydligare fokus på de lokala och regionala frågorna så att dessa inte får en alltför undanskymd plats. Samtidigt tyder internationella erfarenheter på att skilda valdagar leder till ett lägre valdeltagande i de lokala och regionala valen19. Dessa kan också komma att präglas av den nationella politiska debatten och ses som en opinionsmätning av stödet för den sittande regeringen. Diskussionen om denna mycket viktiga demokratifråga lär fortsätta.

Mindre stabila styren Vi kan se en utveckling mot mindre stabila styren i många kommuner. Det tar längre tid att bilda en majoritet som kan styra kommunen, lokala partier ingår i styret och otraditionella majoritetskonstellationer bildas. Skälen kan vara både vara politiska och personliga. Vi har också sett att fler maktskiften äger rum under en mandatperiod. Det kan bero på att partierna i en koalition inte längre är överens men också på att förtroendevalda lämnar sitt parti och därmed medverkar till att en knapp majoritet spricker.

Person eller parti?

I ett antal mindre kommuner tycks väljarna lägga större vikt vid vilken person som blir ordförande i kommunen än vilket (eller vilka) parti(er) som styr. Detta kan tolkas som att de inte uppfattar partiskillnaderna som tillräckligt tydliga eller betydelsefulla för att avgöra hur de ska rösta. Det har lett till att det parti som kommunstyrelsens ordförande tillhör får en betydligt större röstandel i kommunalvalet än i riksdagsvalet20.

I övrigt har personvalet inte varit någon framgång. För varje val har andelen som kryssar en person på valsedeln minskat. Den andel som har blivit invald i fullmäktige genom andelen kryss uppgår till knappt en procent. Även denna fråga utreds av grundlagsutredningen och behandlas inte ytterligare i vår rapport.

Hur väl fungerar den representativa demokratin?

Vi anser att den representativa demokratin i huvudsak fungerar väl och att väljaren genom att rösta kan påverka kommunens respektive landstingets politik under den kommande mandatperioden. Det styrks också av ett relativt högt valdeltagande och ett relativt starkt förtroende för den kommunala demokratin.

SOU 2001:65, Oscarsson, H., Skilda valdagar och vårval?

Valet 2002 (2002). Svenska kommunförbundet/Landstingsförbundet.

19

20

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

33

34

Samtidigt kan valet vara ett trubbigt instrument när det gäller att påverka politiken. Detta är en ofrånkomlig del av varje demokratiskt system. De politiska partierna måste kompromissa för att få till stånd en majoritet eller ibland ett ännu bredare stöd för mer långsiktiga beslut. Förändrade förutsättningar kräver nya lösningar. Det är de politiska partiernas ansvar att förklara och tydliggöra för människor vad en röst på det egna partiet betyder jämfört med en röst på något annat parti. Detta blir särskilt viktigt när det bildas koalitioner utan tydliga politiska program och när enfrågepartier får en tyngre roll, men också när de politiska skillnaderna är svåra att urskilja. Det finns dessutom anledning att fundera över vilka kanaler som behövs för att ge medborgarna inflytande mellan valen.

Medborgarens inflytande mellan valen Inflytande genom partierna Valen är medborgarnas viktigaste men inte enda medel för att utöva politiskt inflytande. Valutslaget ger inte alltid en tydlig vägledning om den samlade medborgarviljan, särskilt inte i frågor som haft en undanskymd plats i valrörelsen eller som dyker upp under en mandatperiod. Det gäller även när ändrade konjunkturer och andra yttre faktorer påverkar förutsättning­ arna för partiernas politik på ett sätt som inte förutsågs i valrörelsen.

Partierna anses av tradition vara medborgarnas viktigaste kanal för att påverka politiken mellan valen, antingen genom att man blir medlem i ett parti eller genom kontakter med den lokala partiföreningen. Vid medlemsmöten kan man diskutera och söka påverka hur partiet ska agera i de frågor som står på dagordningen. Eftersom alla väljare har röstat på ett parti är detta en rimlig uppfattning. Men med tanke på att mindre än hälften av medborgarna ser sig som anhängare av ett parti, 18 procent som övertygade anhängare, sju procent är medlemmar och drygt två procent aktiva är det inte överraskande att det är få medborgare som utnyttjar denna kanal för påverkan under mellanvalsperioden21. Här står de politiska partierna inför en utomordentligt stor utmaning.

Inflytande genom förtroendevalda Medborgarna har också möjlighet att påverka politiken genom att vända sig direkt till sina förtroendevalda. Det är en möjlighet som relativt många människor utnyttjar. De gör det ofta med det uttryckliga syftet Holmberg, S., Oscarson, H. (2004), Väljare, Norstedts Juridik; Väljartrender, SCB 2004.

21

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

att påverka politiken i en enskild fråga. Dessutom pågår kontinuer­ligt en spontan vardagskontakt – till exempel på arbetsplatser, i föreningar eller i snabbköpskassan – där förtroendevalda fångar upp vilka frågor som medborgarna tycker är viktiga och hur de tycker att politikerna ska agera22.

Det behövs flera kanaler för inflytande Såväl partierna som de förtroendevalda kommer att förbli viktiga länkar för medborgarnas försök att påverka politiken mellan valen. Frågan är om de är tillräckliga. I en studie uppger närmare 8o procent – nästan lika många som de som röstade i det senaste valet – att de under de senaste två åren på något sätt har försökt att påverka politiken i sin kommun23. Flertalet av dessa har skrivit på en namninsamling men flera har också kontaktat en kommunal tjänsteman eller politiker, demonstrerat, varit med på utfrågningar med politiker eller deltagit i byalag eller ut­veck­lingsgrupper. Ännu fler uppger att de kan tänka sig att ta till sådana åtgärder om det skulle finnas anledning. De värderingsförändringar som har beskrivits tidigare tyder på att detta inte är någon tillfällighet utan att allt fler människor kommer att vilja vara med och påverka frågor som berör dem.

Erfarenheterna pekar på att medborgare framför allt försöker påverka besluten i enskilda frågor som ligger dem själva nära. När denna typ av påverkan organiseras av aktionsgrupper och tar formen av kampanjer blir trycket gentemot beslutsfattarna mycket starkt och gör det svårare för dem att även väga in sådana intressen som inte har samma förmåga att höras. Och om de förtroendevalda går emot en välorganiserad opinionsgrupp kan denna mycket väl dyka upp i ny skepnad i form av ett lokalt parti och bli en tung maktfaktor i fullmäktigeförsamlingen.

Nya former för medborgarinflytande Systematisk medborgarkonsultation En levande lokal och regional demokrati behöver ge medborgarna inflytande i frågor som de inte har kunnat påverka genom valet, och samtidigt utforma beslutsprocesser som ger dem en större förståelse för behovet av avvägningar mellan olika intressen och behov och en starkare vilja att ta ansvar för helheten.

Wohlgemuth, D. (2004), Påverkan med vilken verkan? Sveriges Kommuner och Landsting.

Jag hör av mig när jag känner mig redo (2004). Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet.

22 23

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

35

36

Detta är fullt möjligt att åstadkomma genom att medborgarna systematiskt konsulteras i alla viktiga och principiella frågor innan beslut fattas.

Metoderna kan variera men det handlar om att ge enskilda och grupper av medborgare tillgång till information så att de kan sätta sig in i olika aspekter av en fråga. Det handlar också om att skapa forum där de kan diskutera med både andra medborgare och beslutsfattare. Framför allt är det sedan nödvändigt att det som kommer fram vid konsultationerna förs vidare och vägs in i beslutsunderlaget. Systematisk medborgarkonsultation beskrivs i förslag A. Förstärkt folkinitiativ om kommunala folkomröstningar Vissa frågor kan ha så stor betydelse och väcka ett så starkt engagemang hos medborgarna att det är naturligt att låta konsultationen följas av en folkomröstning. Även bland medborgarna kan det finnas intresse av att en fråga blir föremål för folkomröstning. Redan idag har de möjlighet att väcka ett sådant förslag. Om fem procent av dem kräver att en fråga blir föremål för folkomröstning ska fullmäktige behandla förslaget. Flertalet sådana folkinitiativ har dock inte resulterat i någon folkomröstning.

Det är olyckligt med en ordning som ger sken av att medborgarna kan initiera en folkomröstning men som i praktiken inte ger en sådan möjlighet.

Flera demokratiutredningar har därför uttalat att folkinitiativet antingen bör förstärkas eller tas bort. Frågan är om det inte är dags att skaffa sig mer handfasta erfarenheter av ett förpliktigande folkinitiativ. Det skulle göra det möjligt för medborgare likaväl som för kommuner och landsting att initiera folkomröstningar. Förstärkt folkinitiativ om kommunala folkomröstningar beskrivs i förslag B. Direktvalda områdesstyrelser för bygder och bostadsområden Vi har hittills diskuterat frågor som har ett allmänt intresse, som rör alla invånare och som avgörs av fullmäktige. Det finns dock andra frågor som har stor betydelse för människorna i ett visst bostadsområde eller en särskild bygd. Det är då viktigt att ge dem ett forum för att samordna behov och intressen i området och för att själva fatta beslut i dessa frågor. Det sker genom att medborgarna i området vid allmänna val utser ledamöter till en områdesstyrelse En sådan styrelse kan förväntas stärka människors egenmakt och tilliten till det politiska systemet. Direktvalda områdesstyrelser för bostadsområden och bygder beskrivs i förslag C.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Medborgerlig konsumentmakt Många gånger handlar medborgarens intresse om att påverka utformningen av eller tillgängligheten till en tjänst som denne själv nyttjar eller vill kunna nyttja. Det rör sig ibland om frågor som en enskild brukare kan ta upp med berörd personal. Men det kan också behövas andra former av ett mer övergripande individuellt inflytande över en viss verksamhet. Brukarråd eller brukarstyrelser liksom brukarkooperativ eller självförvaltningsorgan kan ge gruppen brukare ett inflytande och ansvar över verksamheten. En annan form av inflytande följer av att den enskilde ges möjlighet att välja var eller på vilket sätt som han eller hon kan få tillgång till en viss tjänst. Genom att knyta ersättningen för tjänsten till en ”check” som följer den enskildes val förstärks dennes makt ytterligare. I förslag D beskrivs ökad medborgerlig konsumentmakt som kopplas till möjligheten att välja.

Vilka möjligheter har de demokratiska institutionerna att förverkliga medborgarnas vilja?

Vi har hittills diskuterat medborgarnas möjligheter att utöva inflytande över sina gemensamma angelägenheter i kommuner eller landsting. I den diskussionen har vi underförstått att det finns demokratiska institutioner med makt och legitimitet att fatta beslut i medborgarnas intresse och att besluten sedan verkställs. Den demokratiska beslutsprocessen måste leda till att medborgarnas önskningar och behov såsom de tolkas av den beslutande församlingen omsätts i handling. Dessutom behöver det finnas mekanismer för granskning, först och främst för att kunna åtgärda de brister som har konstaterats men också för att kunna pröva om var och en har fullgjort sitt ansvar. De direktvaldas ansvar utkrävs av väljarna på valdagen. Ansvaret för övriga politiska organ och för förvaltningen utkrävs av deras uppdragsgivare, fullmäktige, med stöd av revisionen. Vi kommer nu att gå över till att diskutera hur dessa institutioner fungerar och peka på några av de utvecklingsbehov som har aktualiserats inom ramen för Brytpunktsprojektet.

Nya styrformer Stärk fullmäktige som högsta beslutande organ Fullmäktige är kommunens respektive landstingets högsta beslutande organ. Men fullmäktige brukar också beskrivas som ett organ utan reell makt eftersom de förslag som ledamöterna ska ta ställning till redan är

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

37

38

avgjorda när de hamnar på fullmäktiges bord. Fullmäktigedebatten blir därmed många gånger en välregisserad och förutsägbar uppvisning av partiernas positioner inför medier och allmänhet. Därför är det inte underligt att fullmäktiges ledamöter är den grupp förtroendevalda som är minst tillfreds med sitt uppdrag24.

Denna kritik måste tas på största allvar. För att komma till rätta med problemen räcker det inte med förändringar av arbets- och debattformer – även om sådana också kan vara viktiga. Frågan är inte heller så enkel som att man minskar styrelsens och dess ordförandes makt för att i stället öka fullmäktiges. För att medborgarnas vilja ska omvandlas till handling krävs att både det beslutande och det verkställande organet fungerar väl och kan agera med kraft.

Vi anser att man behöver skapa en tydligare makt- och ansvarsfördelning som ger fullmäktige en starkare roll som högsta beslutande organ. En åtgärd är att fullmäktige självt bereder alla ärenden, förslagsvis genom att permanenta beredningar inrättas. En annan åtgärd handlar om att ge presidiet en mer aktiv roll i planeringen av fullmäktigearbetet. Vidare behöver fullmäktiges roll som uppdragsgivare tydliggöras. När fullmäktige delegerar makt och ansvar till styrelse eller nämnder bör tid också läggas på olika former av återrapportering för att ge en bild av hur uppdragen har fullgjorts. I dessa frågor behöver fullmäktiges presidium samarbeta med revisorerna för att dra nytta av deras granskningar.

En utveckling och förstärkning av fullmäktiges roll aktualiserar också en omprövning av antalet fullmäktigeledamöter. Ett fullmäktige som utgör forum för strategiska och framtidsinriktade diskussioner och som svarar för den politiska beredningen av de beslut som ska fattas måste ha en storlek som möjliggör detta. Här ställs vi inför ett dilemma. En stor fullmäktigeförsamling ger fler åsikter och fler partier möjlighet att bli representerade liksom olika grupper och kategorier. Ett stort antal ledamöter innebär också att dessa tillsammans representerar en större kontaktyta gentemot medborgarna. Samtidigt innebär stora fullmäktigeförsamlingar att det blir svårare att skapa arbetsformer som främjar delaktighet.

Lampinen, J., Berglund, A-K. (2005), Makten och möjligheten i kommunpolitiken. En enkätstudie om förtroendevalda i 17 kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting.

24

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Avgörande i detta sammanhang är att fullmäktige utgör ett reellt fungerande politiskt organ där varje ledamot har ansvar och inflytande. Det är därför rimligt att göra det möjligt att minska antalet ledamöter med hälften i förhållande till dagens situation. I gengäld bör dessa ledamöter få mer tid än idag, för att dels sätta sig in i ärenden och aktivt delta i beredningsarbetet, dels få mer utrymme för medborgarkontakter. Ett stärkt fullmäktige med färre ledamöter beskrivs i förslag E. Fullmäktige utan styrelse Ett helt annat sätt att reducera en otydlig rollfördelning mellan fullmäktige och styrelse är att ge fullmäktige ett samlat ledningsansvar och att avskaffa styrelsen. Denna lösning kan vara särskilt intressant i mindre kommuner. Styrelsens uppgifter inordnas under fullmäktige som därmed både får en beredande och verkställande roll. Ett särskilt samordningsoch ekonomiutskott och även andra fullmäktigeutskott hanterar löpande ärenden. Fullmäktige utan styrelse beskrivs i förslag F. Majoritetsstyre Samtidigt som fullmäktiges roll och förutsättningar förändras behöver styrelsens roll som verkställande organ förbli stark. Styrelsen bör otvetydigt vara kommunens eller landstingets regering och ordföranden dess regeringschef. Majoritetsstyre innebär att enbart de partier som bildar majoritet (eller styrande minoritet) ingår i kommunens eller landstingets styrelse. Det innebär att de politiska skiljelinjerna blir tydligare och underlättar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar. Samtidigt stärks den politiska styrningen av förvaltningen. Majoritetsstyre beskrivs i förslag G. En tydligare roll för styrelsens ordförande Det är också angeläget att skapa goda förutsättningar för det politiska ledarskapet. Det innebär att ordförandens ansvar och befogenheter tydliggörs så att denne får ett formellt mandat att företräda kommunen eller landstinget vid olika externa förhandlingar. Ordföranden bör även ha en tydligare ledningsroll gentemot förvaltningen. Dessa ökade befogenheter bör matchas med en regelbunden uppföljning från fullmäktiges sida och med ökade möjligheter att avsätta ordföranden. Det bör också finnas en möjlighet att införa direktval av styrelsens ordförande. Ett tydligare ansvar för styrelsens ordförande och möjlighet till direktval beskrivs i förslag H.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

39

40

Frivilliga demokratiförsök som förändringsstrategi Denna rapport innehåller förslag till förändringar av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Det yttersta syftet är att utveckla en representativ demokrati som både kan visa handlingskraft och skapa legitimitet. Vi kommer i följande avsnitt att beskriva åtta olika förnyelseidéer som kan bidra till att stärka demokratin i kommuner och landsting.

Frivilliga försök ger praktiska erfarenheter Med förslagen vill vi stimulera till en diskussion som inte stannar vid att beskriva och analysera olika brister och problem i den lokala och regionala demokratin utan som i stället lägger tonvikten vid att utforma konstruktiva lösningsförslag. Vi vill också stimulera till konkreta demokratiförsök där olika förslag prövas av intresserade kommuner och landsting. Genom praktiska erfarenheter förväntas kunskapen öka om vilka – positiva och negativa – konsekvenser som de olika förslagen har för kommunernas och landstingens demokrati och effektivitet.

Vi tror att förutsättningarna för framgångsrika demokratiförsök varierar mellan olika kommuner och landsting. En lösning kan fungera bra i en kommun men dåligt i en annan. Ett förslag kan fungera bra inom landstingen men dåligt i kommunerna. Det ligger därför ett värde i att kommuner och landsting får möjlighet att pröva sådana lösningar som de själva bedömer kan bidra till att stärka demokratin utifrån de egna förutsättningarna. En framgångsrik försöksverksamhet förutsätter ju att de kommuner och landsting som deltar tror på förslagen och är beredda att satsa helhjärtat.

Alla förslag går inte att kombinera Några av förnyelseidéerna kan genomföras parallellt medan andra inte går att förena. Vart och ett av de fyra förslagen om nya former för medborgarinflytande går att förena med samtliga övriga förslag. Däremot går några av förslagen om nya styrformer inte att förena.

• Majoritetsstyre (G) kan inte förenas med fullmäktige utan styrelse (F) • Majoritetsstyre (G) kan inte förenas med direktvald ordförande (H) Detta gäller förslagen i sin helhet. Det är däremot fullt möjligt att använda sig av och kombinera inslag även från de förslag som inte går att kombinera. Dessutom är det lämpligt att kombinera förslag som innebär att

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

ordförande och styrelse får en mer framträdande roll eller där fullmäktigeledamöterna blir färre med förslag som skapar nya former för medborgarinflytande. Därmed kan man undvika att förslag där tonvikten ligger på ökad handlingskraft leder till en minskad medborgerlig förankring.

Flera förslag förutsätter författningsändringar Flera av förslagen kan inte genomföras om inte kommunallagen förändras. Eftersom vi inte föreslår obligatoriska förändringar i alla kommuner och landsting utan frivilliga försök i några av dem behövs lagstiftning som möjliggör just försök. De förslag som innebär försök med ändrade styrformer bör genomföras i anslutning till ett val.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

41

42

Alternativa fรถrslag fรถr att utveckla demokratin

Behรถver den lokala och regionala demokratin fรถrnyas?

A. Systematiska medborgarkonsultationer Förslag till försöksverksamhet Fullmäktige ges ett lagstadgat ansvar för att medborgarna konsulteras i viktiga frågor. Fullmäktige avgör i vilken typ av frågor som medborgarna ska konsulteras. Det handlar i första hand om frågor som är av långsiktig karaktär, har stor principiell betydelse och har betydande ekonomiska konsekvenser. Konsultationerna är rådgivande i förhållande till de beslutande organen. Syftet är att stärka kommunernas och landstingens medborgerliga förankring, att ta in medborgarnas kunskaper och erfarenheter i beslutsprocessen, att få ett bättre beslutsunderlag och att öka medborgarnas kunskaper och inflytande.

Bakgrund I den aktuella demokratidebatten har begreppet samtalsdemokrati eller deliberativ demokrati rönt ett ökat intresse. Det ses som en styrka i en demokrati att medborgarna är intresserade och kunniga och att de känner ansvar för gemensamma angelägenheter. Genom att skapa tillfällen till samtal mellan förtroendevalda och medborgare och även medborgare emellan förväntas detta uppnås. Samtalsdemokratins ideal anknyter väl till traditionerna från sockensjälvstyrelsens stämmor och städernas rådstugor med livliga diskussioner och praktisk problemlösning men motsvarar också kraven från dagens medborgare på inflytande och ökad insyn.

Behovet av dialog förstärks av ett minskat engagemang i politiska partier, ett större upplevt gap mellan politiker och medborgare och av skillnader i politiskt deltagande mellan individer, grupper och områden. De förtroendevalda behöver därför bredda sina kunskaper om olika medborgares syn på den offentliga verksamheten och om deras önskemål och behov. Mot denna bakgrund är det en angelägen uppgift för kommuner och landsting att genomföra konsultationer med medborgarna.

Medborgarkonsultation innebär att medborgare tillfrågas om sin mening i en fråga innan beslut fattas. Konsultation kan innebära att människor

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

43

44

får möjlighet att ge sina synpunkter i en viss fråga antingen på ett tidigt stadium i processen eller först när det finns ett färdigt förslag. Konsultationer kan rikta sig till alla medborgare inom en kommun eller ett landsting eller enbart till de medborgare som bedöms vara särskilt berörda av en fråga.

Medborgarkonsultation förekommer i olika former Medborgarkonsultation i någon form förekommer i varje kommun och landsting. Det är vanligt med permanenta råd där kommunen eller landstinget regelbundet träffar företrädare för en viss grupp, till exempel handikappråd, pensionärsråd eller ungdomsråd. Det är också vanligt med träffar med företrädare för till exempel företagare, föreningar eller patientorganisationer. Därtill kommer öppna möten dit alla medborgare inbjuds för att diskutera en aktuell fråga eller ett konkret förslag till beslut.

Under senare år har formerna för att ta reda på medborgarnas uppfattning och deras kunskaper och erfarenheter utvecklats genom bland annat enkäter, opinionsundersökningar, fokusgrupper, medborgarjury och medborgarpaneler. Även nya former för dialog har tagits i bruk såsom rådslag, stormöten, dialogmöten, sökkonferenser och open space. Syftet är att ge kommunens eller landstingets beslutsfattare kunskaper om medborgarnas värderingar och att bredda beslutsunderlaget. Ett annat syfte är att ge medborgarna mer information om förutsättningarna för ett beslut och därmed en djupare förståelse för behovet av prioriteringar och avvägningar mellan olika gruppers intressen och behov.

Krav på samråd enligt Plan- och bygglagen Kommunallagen innehåller inte några krav på att kommuner och landsting ska konsultera medborgarna inför viktiga beslut. Däremot ska nämnderna verka för att samråd sker med dem som brukar deras tjänster. Vidare innehåller Plan- och bygglagen ett tydligt krav på samråd25. Där föreskrivs att kommunen ska samråda med berörda kommuner och myndigheter när förslag till översiktsplan eller ändring av planen upprättas. Även de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Syftet är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet redovisas motiv och planeringsunderlag av betydelse för förslaget samt Plan- och bygglagen (1987:10), Kap 4 § 3, 4 och 21.

25

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

dess innebörd och konsekvenser. Även när det gäller detaljplaner och områdesbestämmelser finns krav på att bostadsrättsinnehavare, hyresgäster och boende som berörs samt myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd.

Blandade erfarenheter Erfarenheterna av dagens former för medborgarkonsultation är blandade.

När det gäller det lagstadgade samrådet utifrån Plan- och bygglagen har kommunerna väl upparbetade rutiner för att medborgarna ska ges möjlighet till inflytande i dessa frågor. Samrådet äger oftast rum utifrån ett färdigt förslag, men det finns också exempel på innovativa metoder där kommuner gör mer än vad lagen föreskriver.

Det finns även i övrigt en rad goda exempel på att syftet med en konsultation kan uppnås, konflikter lösas och missförstånd redas ut. Det finns också mer nedslående erfarenheter av att medborgarna inte har varit särskilt intresserade av att delta vid konsultationer på ett tidigt stadium i en beslutsprocess. När däremot förslag läggs om besparingar, nedläggningar eller kontroversiella lösningar har intresset varit stort men förutsättningarna för dialog begränsade. Bland medborgarna finns å andra sidan en föreställning om att de undanhålls viktig information och att politiker och tjänstemän inte är intresserade av att lyssna på deras synpunkter.

Många gånger tycks frågan om vad resultatet av konsultationerna ska användas till hamna i skymundan. Detta kan vara en förklaring till att medborgarnas engagemang och motivation för att delta i dialoger ibland upplevs som lågt. Dialoger som har rönt framgång har ofta fokuserat på frågor som berört människor i deras vardag, och det har också funnits en uttalad politisk viljeinriktning att använda resultatet av dialogen i beslutsprocessen.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

45

46

Exempel canada

I Toronto i Canada är konsultationerna med medborgarna systematiska och välplanerade med tydliga syften, oavsett om det handlar om stadens budget eller om att utveckla ett policydokument eller ett bostadsområde.

I Toronto saknar politikerna en partipolitisk plattform och väljs i stället genom renodlade personval. Det blir därför särskilt viktigt för dem att samtala med medborgarna för att få deras åsikter inför beslut. Medborgarna blir inbjudna till dialog via stadens hemsida, annonsering i press och plakat ute på stan.

Dialogerna leds av professionella processledare. Under dialogen är politikernas uppdrag att lyssna, ställa följdfrågor och dra lärdom. Som underlag för dialogen har fakta om den aktuella frågan tagits fram. Det finns inte något färdigt förslag från politikerna utan diskussionen är förutsättningslös. Dialogerna sker vid flera tillfällen så att alla grupper i samhället ska ha möjlighet att delta.

Som stöd för dialogerna finns ett kommunsekretariat som ansvarar för logistik, administration, dokumentation och återkoppling till medborgarna. En viktig del i Torontos medborgardialoger är att olika intressegrupper deltar vid samma möte och på så vis får kunskap om varandras syn på frågan. Särskilt när grupperna har olika intressen skapas möjligheter för dem att diskutera frågan tillsammans för att finna en gemensam lösning. spanien

I Kataloniens lagstiftning ställs krav på att kommunerna ska konsultera medborgarna före viktiga beslut. För Spanien som ung demokrati anses det viktigt att så många medborgare som möjligt deltar i samhällets utveckling. Kommunen tar därför inför varje beslut ställning till på vilket sätt medborgarna ska konsulteras i den aktuella frågan.

I Barcelona bjuds medborgarna in till rådslag. Inför mötet tar experter fram underlag om den aktuella frågan. För att få en bred representation bjuder kommunen in olika grupper i samhället som kyrka, föreningar, näringsliv, speciella intresseorganisationer och vanliga medborgare. Syftet är att motverka ensidig lobbying och att tvinga deltagarna att möta och diskutera olika gruppers intressen och argument i den aktuella frå-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

gan. Under rådslaget finns experter tillgängliga för att svara på frågor.

Rådslaget avslutas med att deltagarna enas om en rekommendation till de förtroendevalda. Därefter behandlar dessa frågan och lägger fram ett förslag till beslut. Vid ett andra rådslag diskuterar medborgarna förslaget och enas om en ny rekommendation till de förtroendevalda. Om det råder alltför stor oenighet mellan rådslagets rekommendation och de förtroendevaldas förslag kan ytterligare rådslag ske för att uppnå en högre grad av konsensus. england

I Storbritannien har centrala och lokala myndigheter genomfört medborgarråd och rådslag i anslutning till olika utvecklingsprogram. Syftet har varit att engagera medborgarna i besluts­processen för att utveckla den offentliga servicen utifrån deras behov. Medborgarråd innebär att en slumpvis utvald grupp av medborgare inbjuds till ett möte. Där får de skriftlig information om det sakområde som de ska ta ställning till och möjlighet att ställa frågor till en panel med sakkunniga. Därefter diskuterar och enas gruppen om en rekommendation till beslut till de förtroendevalda.

I Storbritannien prövar man även konsultationer med medborgarmöten där deltagarna använder mentometer för att rösta på olika förslag och konsultationer där man når fler medborgare med hjälp av IT. norrmalms stadsdelsnämnd , stockholm

Norrmalms stadsdelsnämnd anordnade för flera år sedan ett möte om utformningen av en park. I stort sett alla som brukade utnyttja parken – omkring 120 personer – deltog i mötet: Första timmen ägnade medborgarna åt att ösa ur sig all frustration över hur parken såg ut och användes. Barnfamiljerna klagade över bristen på lekytor och pensionärerna över att blomsterplanteringarna mosades av bollspelande barn. Förskolan klagade på att deras uppställda vagnar inte fick vara ifred och bostadsrättsföreningarna över att barnen lät för mycket.

Alla klagade på politikernas oförmåga att lösa deras problem.

Andra timmen började det uppdagas att det inte fanns en lösning eftersom de olika intressenterna hade olika problem. Det var förskolan mot bostadsrättsföreningen, trädgårdsgruppen mot fotbollsungdomarna och alla mot krögaren som hade sin restaurang i ena hörnet.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

47

Tredje timmen började man diskutera hur parken skulle utformas för att minimera problemen och hitta en balans mellan de olika intressena. De närvarande politikerna lotsade fram processen mot ett någorlunda enigt ställningstagande kring var gångar skulle läggas, buskar planteras och sandlådor och gungor placeras26.

48

En slutsats är att människor själva kan ta ansvar för att hantera konflikter och problem på ett bra sätt om politiken skapar arenor där olika intressen kan mötas och anger de yttre ramarna – t.ex. hur mycket pengar som finns till förfogande och vilka ändringar som kan göras utan ny detaljplan. Förutsättningen är att det handlar om en avgränsad fråga som berör ett hanterligt antal medborgare.

Sigtuna kommun Sigtuna kommun genomförde under 2005 och 2006 tio rådslag om olika planärenden i kommunen27. Rådslagen behandlade frågor som partierna inte hade gått till val på, utan där majoriteten ansåg sig behöva kunskap om medborgarnas åsikter. Frågorna rörde exempelvis hur en närbelägen park skulle användas när en ny skola skulle byggas, om en avstängd väg skulle öppnas, hur strandlinjen vid Mälaren skulle användas och hur höga hus som skulle byggas i ett område.

Inför varje rådslag tog tjänstemännen i kommunen fram faktaunderlag och förslag till alternativ som medborgarna kunde rösta på. Medborgarna kunde avge sin röst antingen över Internet eller via brev. För varje rådslag fastställdes vilka av kommunens medborgare som var berörda av frågan.

Dessa gavs möjlighet att delta i rådslaget och fick information om den aktuella frågan utskickad med valalternativ och kod för att kunna avge sin röst. Valalternativen bestod av ett ja- och ett nej-alternativ eller ett A- och ett B-alternativ.

Under valperioden, som bestod av ett antal veckor för varje rådslag, genomfördes informationsinsatser i berörda stadsdelar/områden av både tjänstemän och förtroendevalda. Kommunen försökte också åskådliggöra förslagen visuellt på olika sätt. Till exempel sattes ballonger upp för att åskådliggöra förslagen om hur höga de planerade husen skulle bli. De för Nilsson, E. (2006), Tolv politikers tankar om demokratiutveckling genom medborgardialog.

Sveriges Kommuner och Landsting.

27 http://www.sigtuna.se/templates/Page____3574.aspx 26

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

troendevalda lovade att följa resultaten av rådslagen oavsett hur många som deltog. Som mest deltog 64 procent och som minst 27 procent av de röstberättigade.

Erfarenheterna från rådslagen visar att tydliga frågor som är lokalt förankrade skapar engage­mang hos medborgarna. De förtroendevaldas närvaro i områdena innebar att medborgarna tog chansen att diskutera den aktuella frågan. Men många tog också tillfället i akt att föra fram sina synpunkter kring andra frågor. De förtroendevalda upplevde den nära kontakten med med­borgarna som mycket positiv.

Diskussion Ett demokratiskt samhälle kräver aktiva medborgare som vill och kan ta ansvar. Genom konsultationer inför viktiga beslut kan människor få ökade kunskaper om hur beslutsproces­sen i kommuner och landsting går till och uppleva att deras röst tas på allvar. Alla kommuner och landsting använder idag någon form av konsultationer med medborgarna men ofta utan att koppla dem till kommunens eller landstingets styrning.

Vi anser att det är viktigt att skapa en ökad målmedvetenhet och systematik för dialogen med medborgarna och föreslår att fullmäktige ges ett lagstadgat ansvar för att medborgarna konsulteras före viktiga beslut.

Detta ska inte uppfattas som en begränsning av den kommunala självstyrelsen utan som ett tydligt åtagande från kommunen och landstinget gentemot sina medborgare. Vi anser att detta kan bidra till ett mer systematiskt förhållningssätt för att få fram kunskap om medborgarnas åsikter, värderingar och behov. Det innebär i sin tur att besluten blir bättre förankrade och att de lättare kan accepteras av medborgarna. Lagstift­ ningen bör utformas så att fullmäktige själv avgör vilken typ av frågor som ska betraktas som viktiga och bli föremål för konsultationer. Det är rimligt att medborgarna konsulteras i frågor som är av långsiktig karaktär, har stor principiell betydelse och betydande ekonomiska kon­sekvenser. Även frågor som har en mer begränsad betydelse men som uppfattas som viktiga för de medborgare som särskilt berörs bör kunna bli föremål för konsultation. Fullmäktiges ansvar innebär att medborgarna inte kan överklaga beslut för att de har fattats utan föregående konsultation.

Det är vidare viktigt att fullmäktige eller den berörda nämnden beslutar om hur konsultationen ska genomföras. Man bör tidigt i processen inför

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

49

50

varje enskilt beslut ta ställning till om medborgarna ska konsulteras, vilka medborgare som ska inbjudas att delta, vilka former som ska användas och hur resultaten ska tas till vara. Frågans karaktär avgör vilka medborgare och grupper som ska konsulteras. Det är angeläget att grupper med olika intressen och uppfattningar ges möjlighet att mötas för att diskutera sina åsikter och synpunk­ter med varandra. Detta kan förväntas leda till ökade kunskaper om behovet av att göra avväg­ningar mellan olika intressen och därmed till en ökad förståelse för de förtroendevaldas hel­hetsansvar. Det är särskilt viktigt att nå grupper och enskilda som normalt har svårt att göra sina röster hörda och att lägga upp strategier för hur de ska involveras.

Faktaunderlag som innehåller ekonomiska och andra förutsättningar eller juridiska begräns­ningar presenteras för deltagarna innan konsultationen startas. I övrigt bör konsultationen vara förutsättningslös och genomföras innan politiska förslag har tagits fram. De förtroendevalda äger konsultationsprocessen medan tjänstemännen stöder den med faktaunderlag, logistik, administration och dokumentation. De synpunkter som kommer fram vid konsultationerna sammanställs och bearbetas för att fungera som underlag inför beslut i de politiska organen.

Information om konsultationens resultat Man kan inte förvänta sig att alla berörda medborgare ska delta i de konsultationer som genomförs. Det är dock viktigt att även övriga medborgare känner till att en konsultation genomförs och vad den handlar om.

Därför bör kommunikationen kring en konsultation planeras med omsorg och innehålla information om vägen från konsultation till beslut, vilka synpunkter som kom­mit fram och hur de har påverkat det slutgiltiga förslaget till beslut. Det är också viktigt att informera om de olika partiernas syn på det som kommit fram.

Tid och resurser för konsultation Systematiska medborgarkonsultationer innebär med största sannolikhet att mer tid och resur­ser måste avsättas. Konsultationsprocessen måste få den tid som krävs för att intresserade och berörda medborgare ska ha möjlighet att delta. Med en noggrann planeringsprocess där kon­sultationer ingår som en självklar del bör detta normalt inte leda till att beslutsprocessen tar längre tid än tidigare. Det kan dock uppstå situationer där det som framkommer vid konsul­tationerna kräver en längre och mer omfattande beredning och medför ökade kostnader.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Partiernas roll De politiska partierna har en viktig roll om konsultationen med medborgarna ska bli framgångsrik. Det handlar om att ha mod att låta medborgarna förutsättningslöst få ge sin syn på en aktuell fråga. Resultatet av konsultationen kan i dessa fall vara ett värdefullt underlag vid diskussionen inom varje parti om hur man ska ställa sig i frågan. Det politiska ställningstagandet som grundar sig i partiernas program och ideologier kan sedan ge medborgarna ökade kunskaper om politiska skiljelinjer och därmed om demokratins förutsättningar. Det finns naturligtvis frågor där de partipolitiska skiljelinjerna i en viktig fråga redan från början är klara och tydliga. I dessa fall kan konsultationen av medborgarna kompletteras med information om partiernas ståndpunkter och partierna ges en mer direkt roll vid konsultationerna.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

51

52

B. Förstärkt folkinitiativ om kommunala folkomröstningar Förslag till försöksverksamhet Medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning förstärks. Det innebär att en kommunal folkomröstning i en fråga ska genomföras om tio procent av de röstberättigade medborgarna begär det. En förutsättning är att den rör ett sådant ärende som kan handläggas av fullmäktige och att förslaget inte står i strid med lag eller internationell konvention som Sverige ställt sig bakom.

Fullmäktige kan lägga ett motförslag till det förslag som väcks genom ett folkinitiativ. Det betyder att medborgarna i folkomröstningen kommer att ta ställning till antingen folkinitiativets eller fullmäktiges förslag. Fullmäktige kan liksom idag själv ta initiativ till en folkomröstning. En folkomröstning är alltid rådgivande oavsett om den tillkommit genom ett folkinitiativ eller efter beslut i fullmäktige. Det innebär att fullmäktige har det politiska ansvaret även för beslut om förslag som varit föremål för en folkomröstning. Det är sedan varje partis sak att avgöra om man vill göra några politiska utfästelser inför omröstningen och hur man ska förhålla sig till resultatet.

Syftet med att stärka folkinitiativet är att ge medborgare möjlighet att påverka beslut och att föra upp nya frågor på den politiska dagordningen. Förslaget förutsätter en förändring av kommunallagens bestämmelser om folkinitiativ om folkomröstning.

Bakgrund Allmänt om folkomröstningar Runt om i världen finns olika modeller för medborgarnas direkta medverkan i det politiska beslutsfattandet. En folkomröstning erbjuder väljarna att ta ställning i en enskild sakpolitisk fråga till skillnad från allmänna val då man väljer parti och/eller kandidat. Ett folkinitiativ är ett förslag till lagstiftning eller folkomröstning, som stöds av en på förhand bestämd andel av de röstberättigade. Folkinitiativet ställer krav på att bemötas eller behandlas av de förtroendevalda. Folkomröstningar kan vara beslutande

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

eller rådgivande. Då ett folkomröstningsutfall är beslutande måste den folkvalda församlingen respektera och följa utslaget. Vid en rådgivande folkomröstning tar den ställning till om den ska följa resultatet. Det förekommer dock att de utfäster sig att följa en rådgivande folkomröstning.

I en del länder har beslutande folkomröstningar krav på kvorum, det vill säga att en viss andel av de röstberättigade ska delta i folkomröstningen eller att något valalternativ ska få en viss andel av rösterna för att folkomröstningen ska vara giltig28.

Konsultation eller folkomröstning?

I det föregående förslaget om medborgarkonsultation har vi skisserat en ordning där kommuner och landsting systematiskt inhämtar medborgarnas synpunkter inför viktiga beslut. Dessa konsultationer innebär att medborgarnas idéer och synpunkter samlas upp, dokumenteras och utgör en viktig del av beslutsunderlaget. Konsultationerna innebär också att forum skapas för dialog mellan företrädare för olika åsikter och intressen om vilka avvägningar och prioriteringar som behöver göras. Förutsättningarna bör därmed vara goda för att konsultationen ska medverka till en väl fungerande samtalsdemokrati och en ökad legitimitet för de representativa organen.

Det kan dock finnas frågor där fullmäktige inte bedömer att en medborgarkonsultation ger tillräcklig information inför beslutet. Det kan handla om frågor där det är viktigt för de folkvalda att veta hur starkt stöd som olika alternativ har bland medborgarna innan de fattar sitt beslut. Det gäller till exempel om en kommun ska delas eller läggas samman med en annan kommun eller om man ska införa biltullar. Det kan också finnas frågor där det inte föreligger några tydliga partipolitiska skiljelinjer men där meningarna bland de berörda invånarna går starkt isär – till exempel när det gäller vissa stads- och trafikplaneringsfrågor. Det finns också exempel på att en fråga har blivit infekterad eller att partierna är delade i frågan på ett sätt som försvårar en vanlig beslutsprocess. I dessa situationer kan en folkomröstning ge fullmäktige tydligare vägledning än en medborgarkonsultation. En folkomröstning kan dessutom innebära att ett beslut i en fråga som är starkt polariserad får högre legitimitet och att det blir lättare för människor att acceptera ett beslut som går dem emot.

Jungar, A-C. (2006), PM ang. kommunala folkomröstningar. Sveriges Kommuner och Landsting.

28

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

53

54

Kommunala folkomröstningar Kommunallagen ger fullmäktige de möjligheter som krävs för att kunna utlysa folkomröstning i en fråga. Genom att det är fullmäktige som tar ställning till hur valalternativen formuleras säkrar fullmäktige att de är genomförbara och inte står i strid med befintlig lagstiftning. Genom att en folkomröstning i Sverige alltid är rådgivande är det också fullmäktige som har det politiska ansvaret för det beslut som fattas, oavsett om utslaget i folkomröstningen följs eller inte. Fullmäktige är alltså i sin fulla rätt att fatta ett beslut som avviker från resultatet i en folkomröstning.

Ett skäl kan till exempel vara ett lågt valdeltagande i kombination med ett jämnt resultat. Erfarenheten är dock att fullmäktige så gott som alltid följer utslaget i en folkomröstning.

Sedan möjligheten infördes år 1977 har 105 kommunala folkomröstningar genomförts. Antalet har ökat markant under 2000-talet. Valdeltagandet har varierat. Under perioden 1977–2004 uppgick det genomsnittliga valdeltagandet till 62 procent. Vid folkomröstningar som har hållits i samband med allmänna val har deltagandet generellt sett varit högre. Det lägsta valdeltagandet, 33 procent, registrerades i Karlstad i en folkomröstning om enskild barnomsorg år 2002. Högst deltagande hade Ekerö 1991 då 91 procent av de röstberättigade röstade om en vägled.

Under 1980- och 1990-talen behandlade de flesta kommunala folkomröstningar indelningsärenden, medan trafikfrågor blivit vanligare under 2000-talet, inte minst på grund av folkomröstningarna i Stockholmsområdet om trängselskatt. En annan tendens under 2000-talet är att flera folkomröstningar har hållits i frågor där kommunerna inte själva fattar det slutgiltiga beslutet. Detta gäller förutom trängselskatten frågor om kommunalt vårdnadsbidrag och rovdjursjakt.

Folkinitiativ Kommunallagen ger även medborgarna möjlighet att ta initiativ till en folkomröstning. Det måste vara minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna för att väcka ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga. Det finns dock inte någon skyldighet för kommunen eller landstinget att genomföra en folkomröstning i enlighet med initiativet. Bestämmelserna om folkinitiativ infördes 1994. Sedan dess har samman­lagt 122 folkinitiativ lagts fram som har haft stöd av minst fem procent av medborgarna i den aktuella kommunen.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Endast tolv fall har lett till att kommunfullmäktige har beslutat att genomföra en folkomröstning.

Diskussion Varför avslås folkinitiativ?

Det har redovisats en rad olika skäl för att avslå initiativ om folkomröstning. Några av dessa skäl är principiella. Folkomröstningar anses innebära att den representativa demokratin urholkas, till exempel om de handlar om frågor som har diskuterats och spelat en framträdande roll under den senaste valrörelsen. Vissa frågor anses inte lämpa sig för en folkomröstning. En fråga kan vara alltför komplicerad för att rymmas i två enkla svarsalternativ. Ett förslag kan få omfattande konsekvenser för andra frågor på ett sätt som inte kan fångas upp genom en folkomröstning. I vissa fall är skälen mycket konkreta. Beslut i den aktuella frågan har nyligen fattats och till och med genomförts. Frågan är föremål för förhandling med andra aktörer (det handlar ofta om en större väg eller järnväg) och det anses olyckligt att binda kommunens förhandlare vid ett alternativ.

Ibland har frågan inte ansetts vara tillräckligt viktig eller kostnaden för att genomföra en folkomröstning vara alltför stor.

De skäl som redovisas är som synes olika till sin karaktär. Från ett principiellt ställningstagande mot folkomröstningar som sådana till en mer konkret värdering av vad en folkomröst­ning om en viss fråga skulle innebära. Problemet är att folkinitiativet väcker förhoppningar som sedan inte infrias. Detta skapar i sin tur besvikelse och missnöje så att avståndet mellan medborgare och politiker ökar. Flera demokratiutredningar har diskuterat denna problematik och det har sagts att folkinitiativet antingen borde förstärkas så att det blir lättare att få till stånd en folkomröstning eller också att det utmönstras ur kommunallagen. För närva­rande har grundlagsutredningen uppdraget att utreda frågan om kommunala folkomröstningar.

Principiell diskussion om folkomröstningar Argumentationslinjerna är relativt klara. Det finns å ena sidan uppfattningen att folkomröstningar bör undvikas, framför allt sådana som kommer till stånd genom folkinitiativ. Man fruktar att relativt små befolkningsgrupper ska tvinga fram folkomröstningar i frågor som partierna klarar av att hantera inom den representativa demokratin. Folkomröst-

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

55

56

ningar kan också försvåra möjligheten att fatta långsiktiga beslut om viktiga strukturförändringar eller akuta beslut om nödvändiga besparingsåtgärder. Genom folkomröstningar riskerar fullmäktiges mandat att företräda medborgarna att urholkas och deras beslutsansvar bli otydligt.

Det finns å andra sidan uppfattningen att folkinitiativet är bra och bör förstärkas. Det anses vara viktigt att medborgarna har möjlighet att mellan valen framföra sin uppfattning i frågor som tillräckligt många tycker är viktiga. Folkinitiativet erbjuder medborgarna en viktig kanal för direkt påverkan inom ramen för det representativa systemets beslutsformer. Det går också att se folkomröstningar som folkbildningsprojekt som bidrar till att öka det politiska intresset och medborgarnas kunskap. Det finns även en positiv uppfattning om människors förmåga att fatta genomtänkta och ansvarsfulla beslut. Visserligen kan beslutsprocessen komma att ta längre tid men i gengäld blir det slutliga beslutet väl förankrat. Folkomröstningar kan enligt denna uppfattning medverka till att partierna blir mer synliga mellan valen och leda till en ökad förståelse för politikens villkor och till att fler engagerar sig politiskt.

Behöver folkinitiativet förstärkas?

Detta är några av de argument som redovisats för och emot folkomröstningar och ett förstärkt folkinitiativ. Frågan kan säkert utredas ytterligare, inte minst utifrån de erfarenheter som föreligger av kommunala folkomröstningar i andra länder. Frågan är dock om det inte är dags att skaffa sig mer handfasta erfarenheter från ett antal svenska kommuner och landsting. Därför förespråkar vi försök med ett förstärkt folkinitiativ.

Detta bör utformas så att en kommunal folkomröstning i en fråga ska genomföras när ett folkinitiativ samlar ett tillräckligt antal underskrifter.

Det är angeläget att stödet för att få till stånd en så kraftfull åtgärd som en folkomröstning är någorlunda starkt. Vi vill därför öka kravet på den andel röstberättigade medborgare som förespråkar en folkomröstning från nuvarande fem till tio procent.

Fullmäktige fastställer datum för när en folkomröstning ska genomföras.

Fullmäktige bör ha möjlighet att lägga ett motförslag till det förslag som väcks genom folkinitiativet. På så sätt kan de gå en opinion till mötes utan att acceptera alla delar av förslaget. Det betyder att medborgarna i folkomröstningen kommer att ta ställning till antingen folkinitiativets eller fullmäktiges förslag.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Folkomröstningar om frågor där fullmäktige har beslutskompetens Det förekommer att folkomröstningar genomförs trots att frågan ligger utanför den kommunala kompetensen. Syftet blir snarast att manifestera kommuninvånarnas stöd för att lagstiftningen ska förändras eller att regionala frågor ska hanteras annorlunda. Sådana omröstningar kan ändå ligga innanför den kommunala kompetensen. Kommunen har ju rätt att lämna förslag till den nationella nivån. Det är i sådana fall viktigt att medborgarna inser att kommunen eller landstinget inte kan avgöra frågan, och att de inte känner sig lurade när ett tydligt folkomröstningsresultat inte leder till en snabb förändring. Detta ställer krav både på hur frågan formuleras och på informationsinsatserna i samband med folkomröstningen. Ett absolut krav är att kommunala folkomröstningar begränsas till frågor där fullmäktige har beslutskompetens. Folkomröstningar får inte heller stå i strid med lag eller internationell konvention som Sverige ställt sig bakom, handla om myndighetsutövning eller enskild person eller om rena verkställighetsfrågor som tillsättningsärenden.

Folkomröstningar är rådgivande En folkomröstning är alltid rådgivande oavsett om den har tillkommit genom ett folkinitiativ eller genom ett initiativ från fullmäktige. Det innebär att det alltid är fullmäktige som har ett odelat, politiskt ansvar för beslut som fattas efter en folkomröstning. Det är sedan varje partis sak att avgöra om partiet vill göra några politiska utfästelser inför omröstningen och hur partiet vill förhålla sig till resultatet.

Valnämnden säkrar processen Det är viktigt att kontrollera att underskrifter av ett initiativ är korrekta och kommer från röstberättigade medborgare. Vidare är det viktigt att det inte uppstår problem med att tolka folkomröstningens resultat på grund av frågans formulering. Valnämnden bör få ansvar för att såväl folkinitiativ som folkomröstningar genomförs i enlighet med lagstiftningen. Valnämnden bör även erbjuda stöd till initiativtagarna med formuleringen av frågan. Överhuvudtaget är det angeläget att utveckla rutiner som gör att processen uppfattas som rättvis av alla aktörer.

Förslaget om folkomröstningar rymmer både hot och möjligheter. Det finns risk för större oförutsägbarhet och mindre partipolitisk påverkan.

Samtidigt ger förslaget medborgarna möjligheter att lyfta frågor som

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

57

58

inte har berörts under valrörelsen och att ta ett kraftfullt initiativ när de upplever att de traditionella kanalerna inte fungerar tillfredsställande.

Ingenting tyder på att folkomröstningar skulle bli särskilt vanligt förekommande, särskilt inte med ett fungerande system för medborgarkonsultationer.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

C. Direktvalda områdesstyrelser i bostadsområden och bygder Förslag till försöksverksamhet Direktvalda områdesstyrelser i bostadsområden, bygder eller kommundelar ska kunna införas i en kommun genom beslut i fullmäktige och med utgångspunkt i ett uttalat önskemål från invånarna i området.

Syftet är att medborgarna ska få ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor gentemot kommunen och andra externa aktörer och som medverkar till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Genom att invånarna väljer sina företrädare i områdesstyrelserna får dessa en starkare legitimitet. Genom att allas röster har samma tyngd baseras områdesstyrelserna på principen om politisk jämlikhet.

Områdesstyrelsen utses direkt av medborgarna genom allmänna val. Detta förutsätter förändringar i kommunallagen och i vallagen.

Bakgrund Medborgare söker nya vägar för att engagera sig i vardagsnära frågor och för att utveckla samhället. De deltar i olika typer av brukarstyrelser eller råd inom barnomsorg, grundskola och gymnasium eller i lokala samhällsföreningar, utvecklingsgrupper och lokala aktionsgrupper. Det finns också ett engagemang som kanaliseras i samhällsmedveten konsumtion för till exempel miljövänliga produkter eller i nya sociala rörelser kring global rättvisa eller djurens rätt. Det finns även exempel på att medborgare engagerar sig i föräldradrivna förskolor och skolor, att äldreomsorg drivs av lokala utvecklingsgrupper och vårdcentraler av en lokal intresseförening29.

Trots detta engagemang saknas för det mesta en arena för gemensamma diskussioner och beslut inom ett bostadsområde eller en bygd. Medborgarnas engagemang utvecklas i olika sammanslutningar, med utgångs Montin, S. (2006), Politisk styrning och demokrati i kommunerna. Åtta dilemman i ett historiskt ljus.

Sveriges Kommuner och Landsting, Stockholm.

29

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

59

60

punkt i olika invånargrupper och särintressen i samhället. Några har en agenda som relaterar till den kommunala verksamheten och kompetensen. Andra har ett innehåll som rör etik, tro eller livsstil.

Medborgargrupperna rör sig idag i mer eller mindre åtskilda sociala sfärer. Klyftan mellan resursstarka och resurssvaga invånargrupper är tydlig.

Resursstarka medborgare kan stärka sin position genom olika aktiviteter medan medborgare som saknar självförtroende, erfarenheter av mötesteknik och politisk kompetens har svårare att ta för sig.

Exempel Det finns erfarenheter av råd, styrelser och nämnder som har eller har haft ett mer sammanhållet ansvar för ett område och som har givit inspiration till vår styrelsemodell. Här följer några sådana exempel: områdesråd under storstadssatsningen i södertälje kommun 30

Under åren 2000–2004 arbetade Södertälje kommun för att invånarnas behov och engagemang skulle styra utvecklingen inom stadsdelarna.

Initialt etablerades områdesgrupper baserade på de större föreningarna.

Interimsstyrelser utsågs och så småningom företogs val av styrelseledamöter. I stadsdelarna Geneta, Hovsjö och Ronna utsågs representanter till styrelsen genom allmänna val. Detta skedde efter en nomineringsprocess där alla inbjöds att föreslå personer till styrelsen eller att själva kandidera. Sedan man hade förvissat sig om att personerna var valbara och intresserade, genomfördes en valkampanj med affischering av kandidaterna med namn, ålder, intressen och yrke. Rösträttsåldern fastställdes till 16 år. Nio ordinarie ledamöter och nio suppleanter valdes in i styrelsen, och mandatperioden var två år. De nybildade styrelserna fick utbildning i sammanträdesteknik. I stadsdelen Fornhöjden utgjorde hyresgäst- och bostadsrättsföreningarna basen för nomineringsarbetet till styrelsen.

Idag är det bara Fornhöjdens områdesråd som finns kvar. Svårigheterna i de övriga stadsdelarna bestod i att det inte fanns kunskap och erfarenhet av politiska beslutsprocesser. Oklarheter om rådens mandat bidrog till att skapa orealistiska förväntningar på vad som skulle kunna genomföras

(1) Lawson, Adolphe (2002), Storstadssatsningen i Södertälje och Huddinge. Delrapport i utvärderingen av storstadssatsningen. Södertörns Högskola. (2) Samtal med Eva Bjurholm, ansvarig tjänsteman i stadsdelsförnyelsen, Södertälje kommun.

30

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

inom områdesrådet och en besvikelse över svagt gensvar och långsamma beslutsprocesser. Fornhöjdens områdesstyrelse hade ett bättre utgångsläge genom sin förankring inom föreningslivet. Genom att styrelsen utvidgades med representanter för näringsliv och andra aktiva föreningar stärktes dess legitimitet i området. kosternämnden , strömstad kommun 31

På öarna Nordkoster och Sydkoster finns 320 invånare och elva olika intresseföreningar. År 1997 inbjöds samtliga invånare till ett öråd som två gånger om året träffades för att diskutera olika gemensamma frågor. Detta räckte dock inte för att klargöra medborgarnas åsikter. Därför bildades Kosternämnden för att företräda invånarnas majoritetsuppfattning i viktiga frågor.

Kosternämnden består av nio ledamöter som utses genom ett lokalt val där alla mantalsskrivna invånare från 16 år har rösträtt. Valet till Kosternämnden äger rum samtidigt som det allmänna valet. Om någon ledamot avsäger sig sin plats går nästa person på listan in. Den som har fått flest röster utses till ordförande. Styrelsemedlemmarna tar inte ut något arvode, men kommunen svarar för ersättning för resor och direkta kostnader för styrelsearbetet. Valet ogiltigförklaras om valdeltagandet understiger 50 procent, och nämnden läggs ned efter två ogiltiga val i rad. Kosternämnden driver inga egna verksamheter utan utgör ett organ för öarnas invånare och föreningar i lokala frågor. Nämnden ska väga samman intressen, söka majoritetsuppfattningen i olika frågor och företräda öarna gentemot kommunen. Underlag och synpunkter inhämtas främst vid Örådet som hålls två gånger om året och är öppet för samtliga invånare på Koster­öarna. svågadalen , hudiksvalls kommun 32

Hudiksvalls kommunfullmäktige beslöt i februari 1996 att inrätta en partiopolitisk nämnd under fullmäktige i kommunens nordvästra del, Svågadalen. Tanken är att nämndens ledamöter väljs utifrån personligt förtroende. Nämnden förvaltar skattemedlen för området och står i tät http://tmbl.gu.se/kosterhavet/kosternamnden/kosternamnden.html http://www.skargardsbryggan.com/dokument/demokratifragorhono20060325.pdf#search=%22Kostern%C3%A4m nden%22

31

http://www.svagadalen.com/svaganamnden/

32

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

61

62

och nära kontakt med medborgarna. Nämnden ansvarar för skola, barnomsorg, äldreomsorg samt kultur och fritid och är permanent från och med augusti 2002. Det finns ett rikt föreningsliv med fem aktiva byalag samlade i en intresseförening. Nämnden samarbetar med dessa för marknadsföring, trivsel och diverse projekt och utbildningar.

De sju ledamöterna och deras ersättare utses av invånarna i Svågadalen genom ett eget lokalval. Valet genomförs en månad efter det allmänna valet och de som har fått flest röster utses därefter som nämndledamöter av Hudiksvalls kommunfullmäktige. Konstruktionen med en direktvald, opolitisk kommundelsnämnd har inget stöd i kommunallagen utan vilar på en överenskommelse mellan partierna i fullmäktige. Svågadalsnämnden har öppna sammanträden varje månad. Inför sammanträdena hålls även öppna förmöten där befolkningen inbjuds att delta med frågor, kritik, förslag och initiativ. områdesstyrelsen i kall , åre kommun 33

Områdesstyrelsen i Kall i Åre kommun utformades genom ett demokratiprojekt som inleddes 1995 och instiftades på begäran av bygdens invånare.

Avsikten var att icke partianslutna medborgare skulle ges större möjlighet till inflytande i den lokala politiken. Områdesstyrelsen är permanent sedan 2003 och fungerar formellt som en kommundelsnämnd med särskilt reglemente. Den består av tre partipolitiker utsedda av kommunfullmäktige samt tre direktvalda ledamöter utan partianknytning från bygden Kall. De direktvalda ledamöterna utses formellt av kommunfullmäktige.

Styrelsen har ansvar för förskola och skola upp till årskurs 6 och för omsorgen om äldre och funktionshindrade.

Styrkan med områdesstyrelsen ligger i kunskapen om lokala förhållanden och närheten till invånarna. Det bedöms vara en tillgång att ha dels lokala representanter och dels partipolitiker som kan koppla Kallbygdens behov och önskemål till kommunpolitiken i styrelsen. Det anses också vara en styrka att man kan avstå från partipolitiska diskussioner och sätta bygdens intressen främst. Områdesstyrelsens beslut uppfattas som väl förankrade genom lokala mötesplatser, dialoger och enkätundersökningar. http://www.regeringen.se/content/1/c6/06/02/92/2a5d44d8.pdf#search=%22Omr%C3%A5desstyrelsen%20i %20Kall%22 http://mail.are.se/omradesstyrelse/Omr%C3%A5desstyrelsen%202005-09-01.pdf?FCItemID=0012512B-01312340 #search=%22Omr%C3%A5desstyrelsen%20i%20Kall%22 33

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Områdesstyrelsen innebär kortare beslutsvägar, mindre byråkrati och en mer lättöverskådlig ekonomi.

Diskussion Direktvalda områdesstyrelser för bostadsområden och bygder införs genom beslut i kommunfullmäktige med utgångspunkt i ett uttalat önskemål från invånarna i området. Fullmäktige beslutar om geografisk indelning och upprättar ett reglemente som klargör organisation, ansvarsområden, befogenheter, beslutsvägar, resurser och hur förhållandet till kommunfullmäktige och förvaltning ska fungera. Fullmäktige kan dessutom träffa avtal med områdesstyrelsen om särskilda åtaganden och resurser. Fullmäktige utser en kontaktperson för varje områdesstyrelse bland sina ledamöter. Den kommunala revisionen granskar styrelsen utifrån dess uppdrag från fullmäktige.

Områdesstyrelsen utses genom allmänna val av kommunmedlemmar inom området. Ledamöterna utses inte genom partilistor utan genom ett renodlat personval. Ett nomineringsförfarande kan vara lämpligt, särskilt då antalet boende i området är stort. Rösträttsåldern är densamma som vid övriga val men kommunfullmäktige bör ges möjlighet att sänka rösträttsåldern till 16 år. Den som har rösträtt vid valet till styrelsen är också själv valbar.

Områdesstyrelsen har ansvar för lokala frågor som rör den fysiska och sociala miljön. Ansvaret består dels i att företräda invånarna gentemot kommunen och andra externa aktörer, dels i att initiera aktiviteter och att prioritera mellan olika satsningar som rör områdets miljö. Genom områdesstyrelsen får invånarna inflytande över lokala frågor som till exempel rör gator, parker, trygghet, miljö, kulturaktiviteter, offentliga mötesplatser och lokal utveckling. Styrelsen kan även arbeta med den lokala miljön ur barns, ungdomars, handikappades och äldres perspektiv och med att motverka utanförskap i området. Områdesstyrelsen kan bilda arbetsgrupper där fler boende är engagerade på frivillig basis i konkreta aktiviteter och projekt. Den kan med fördel samspela med de föreningar och företag som är verksamma i området. Områdesstyrelsen är remissinstans och legitim samtals- och samverkanspart till kommunen, landstinget och olika myndigheter i frågor som rör den lokala fysiska och sociala miljön. Kommunalt mötesarvode utgår till ledamöterna i medborgarstyrelsen.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

63

64

Vi har tidigare konstaterat att det finns ett starkt engagemang bland medborgarna men att det ofta utvecklas i olika sammanslutningar och med utgångspunkt i olika invånargrupper och särintressen. Det saknas många gånger en arena för gemensamma diskussioner och för beslut för ett bostadsområde eller en bygd. Samtidigt finns det behov av en sådan arena.

Där kan människor hantera konflikter, lösa problem, diskutera satsningar och formulera sina intressen. Där kan föreningar, organisationer och företag som är verksamma i området förena sina krafter eller söka jämka sina skilda intressen. Det handlar om frågor som sällan har en partipolitisk dimension och vars räckvidd är så geografiskt avgränsad att inte fullmäktigeförsamlingen är ett naturligt beslutsforum.

En direktvald styrelse har möjlighet att skapa social sammanhållning och att vara en brygga mellan olika socioekonomiska grupper, åldrar, kön, etnicitet och särintressen. Den direktvalda styrelsens ansvarsområde har i sin grundmodell begränsats till att gälla lokala frågor som rör den fysiska och sociala miljön. För den enskilda kommunen som beslutar att införa förslaget finns naturligtvis möjlighet att avtala om fler ansvarsområden än vad förslaget innehåller. Därutöver ger kommunallagens bestämmelser om självförvaltningsorgan och villkorad delegation möjligheter till ett direkt inflytande för de medborgare som är brukare av kommunala verksamheter.

Förslaget om direktvalda områdesstyrelser kan såväl utmana den etablerade partistrukturen som bidra till att vitalisera partierna och den lokala demokratin. I Hudiksvalls kommun har man till exempel erfarenheten att nya människor söker medlemskap i de etablerade partierna efter en tid i den partioberoende och direktvalda Svågadalsnämnden. Det kan tolkas som att den direktvalda nämnden utgör en skola och inspiration till att ta klivet in i kommunalpolitiken. Den kan också medverka till att vidga förståelsen för den representativa demokratin i kommuner och landsting.

Förslaget om direktvalda områdesstyrelser är konstruerat för kommuner.

Det är utformat för att passa såväl storstadskommuner som medelstora kommuner och kommuner i glesbygd. Hur väl styrelsen klarar sitt uppdrag beror på hur dess uppgifter anpassas till de lokala behoven och hur väl samspelet mellan fullmäktige, områdesstyrelse, medborgargrupper och enskilda boende fungerar.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Förslaget om direktvalda områdesstyrelser baserar sig på frivillighet. Det är därför inte självklart att en organisation med områdesstyrelser täcker en hel kommun. Dessutom kan olika styrelser i en kommun ha olika uppgifter och inriktning beroende på att deras ambitionsnivåer varierar.

Direktvalda områdesstyrelser kan medverka till att stärka resurssvaga gruppers position. Genom att styrelsen tillsätts genom val där alla har möjlighet att rösta finns en grund för politisk jämlikhet. Det betyder att medborgarna får ett gemensamt organ för lokala frågor och ett forum för att samordna behov och intressen i området. Styrelsen, med en given legitimitet, har potential att stärka förtroendet mellan människor, att utveckla relationer och nätverk och att överbrygga olika grupptillhörigheter i området.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

65

66

D. Medborgerlig konsumentmakt Förslag till försöksverksamhet Medborgaren ges makt att själv kunna välja utförare och/eller utformning av de välfärdstjänster som kommunen eller landstinget har ansvaret för och som medborgaren har rätt att ta i anspråk. Denna rätt avgörs dels utifrån nationell lagstiftning, dels utifrån lokala eller regionala prioriteringsbeslut och professionella behovsbedömningar. Det handlar således om offentligt finansierade tjänster som erbjuds efter behov och på lika villkor.

Syftet är att ge medborgaren ökad makt över de tjänster som har den största betydelsen för hans/hennes välfärd. Till medborgarens val kopplas en ”medborgarpeng” som baseras på olika typer av ersättningssystem. För att medborgarnas val ska bli meningsfulla krävs att det finns ett antal utförare eller servicealternativ att välja mellan. Dessa kan vara både offentliga och privata och ackrediteras eller upphandlas av kommunen eller landstinget. Det är viktigt att kunna presentera relevant information om utförarna så att medborgarna kan göra aktiva och väl underbyggda val.

Bakgrund Varje medborgare kan genom sin rösträtt påverka politiken i sin kommun och sitt landsting. Det hindrar inte att medborgaren har ett särskilt intresse av att mer direkt kunna påverka just den samhällsservice som han eller hon själv tar i anspråk. Medborgaren uppträder ju även som konsument av offentliga tjänster som produceras av kommuner och landsting och kan till exempel vara patient i sjukvården, elev i skolan eller klient inom socialtjänsten.

Det är en politisk och professionell utmaning att utforma individuella välfärdstjänster så att de tillgodoser enskilda medborgares varierande önskemål och behov. Genom kvalitetssystem, tjänstegarantier, klagomålshantering, patientnämnder, medborgarombud, brukarråd och medborgardialoger kan en medborgare ges möjlighet att föra fram synpunkter och därmed påverka den service han eller hon tar i anspråk. För vissa verksamheter kan brukare dessutom erbjudas ett kollektivt inflytande genom brukarstyrelser eller självförvaltningsorgan.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Diskussion I det följande diskuteras ytterligare en form av individuellt inflytande över den samhällsservice som man har rätt att ta i anspråk. Det handlar om att ge medborgaren makt att agera som konsument genom att själv välja vem som ska utföra den tjänst han eller hon efterfrågar, vad den ska innehålla eller hur den ska utföras. Till denna makt att välja knyts en peng eller check så att de offentliga medel som avsätts för att utföra tjänsten slussas till den utförare som medborgaren väljer.

Motivet är att den enskilde medborgaren genom möjligheten att välja ska kunna skaffa sig ett större inflytande över tjänsten. Aktiva och välutbildade medborgare skaffar sig redan idag information om till exempel olika behandlingsmetoder eller utbildningsalternativ och ställer krav på att kunna välja service som tillgodoser deras önskemål och behov. Men det finns också medborgare som har en svag ställning i samhället, som inte självklart utnyttjar traditionella kanaler för att påverka och som inte har anhöriga som kan föra deras talan. För dessa medborgare kan valmöjligheten ge en chans att välja bort en utförare som inte är tillräckligt lyhörd eller respektfull i sitt bemötande. Möjligheten att välja kan för dessa medborgare bli ett viktigt maktmedel när de upplever att de inte får ett tillräckligt stöd från konsumentorganisationer, ombudsmän eller genom olika kvalitetssystem.

Konsumentmakt förutsätts leda till att verksamhetens företrädare är mer följsamma mot individens krav. En förväntad konsekvens är att såväl offentliga som privata utförare av tjänster blir mer lyhörda för medborgarnas önskemål och utformar sina tjänster därefter. Ökad konsumentmakt kan därför vara ett sätt att stimulera till nya lösningar för tjänsternas utformning och innehåll och till ett mer mångfacetterat utbud. Samma lösningar passar inte alla. När exempelvis medborgare med utomnordisk bakgrund ska nyttja äldreomsorgens tjänster är det inte självklart att de efterfrågar det utbud som traditionellt finns att tillgå.

Inte en marknad Det system som har beskrivits har stora likheter med en marknad. Medborgaren väljer bland olika utförare och alternativa former av service. När han eller hon har gjort sitt val får utföraren ersättning via en check eller en peng som om medborgaren har betalat för den utförda tjänsten.

Men det råder samtidigt viktiga principiella skillnader i förhållande till en marknad.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

67

68

• Medborgaren kan inte utan vidare ta en viss tjänst i anspråk. Förutsättningen är att det finns politiska beslut och ibland en professionell diagnos eller bedömning.

• Det är inte medborgaren som betalar ur sin egen ficka utan tjänsten finansieras av offentliga medel.

• Medborgaren kan inte genom ett högre pris köpa sig bättre service eller ökad tillgänglighet. Däremot kan en medborgare med särskilda behov få mer resurser för att dessa behov ska kunna tillgodoses.

Mindre makt till politik och profession När en kommun eller ett landsting beslutar att ge medborgarna ökad konsumentmakt beslutar man samtidigt att lämna från sig makt från den politiska församlingen och professionen till den enskilde brukaren. Därmed accepterar man att sfären för enskilda individers beslut ska tillåtas öka på bekostnad av gemensamma politiska beslut. Samtidigt handlar det om offentliga åtaganden som ska utföras med offentliga medel. Det är därför viktigt att skilja ut vad som är politikens ansvar och uppgifter och vilka beslut som kan fattas av individen.

Politiken fastställer spelregler för medborgarnas konsumentmakt Medborgarnas rätt att ta i anspråk olika typer av välfärdstjänster avgörs dels utifrån nationell lagstiftning, dels utifrån lokala eller regionala prioriteringsbeslut och professionella behovsbedömningar. Detta är en grundläggande förutsättning för att erbjuda medborgarna möjligheten att välja viss service och att klart kunna beskriva vilken typ och omfattning av service som de har rätt att få.

Vidare måste medborgaren kunna vara säker på att det inte går att köpa sig en bättre plats på en väntelista eller till en eftersökt utförares verksamhet. Kommuner och landsting behöver därför försäkra sig om att service erbjuds på lika villkor och på ett rättssäkert sätt och utforma de regler och riktlinjer som detta kräver.

Alla medborgare vill inte eller har inte förmåga att välja. Rätten att välja måste även omfatta rätten att avstå från att göra ett aktivt val. Kommuner och landsting behöver därför utforma tydliga spelregler för var och hur dessa medborgare kan få den service de har rätt till.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Utförare måste godkännas Den enskilde konsumenten måste kunna lita på att de alternativ som står till buds uppfyller grundläggande kompetens- och kvalitetskrav. De politiska organen har därför ansvar för att pröva olika utförares förmåga att tillhandahålla samhällsservice av tillräckligt hög kvalitet. Det kan ske genom ackreditering och/eller genom ett upphandlingsförfarande. För vissa verksamheter sker en särskild tillståndsprövning av berörd statlig myndighet (t.ex. för friskolor). I detta ansvar ligger också att kontinuerligt följa utförarnas verksamhet.

Information om valalternativ För att medborgarna ska kunna göra välgrundade val måste de ha tillgång till vederhäftig och lättillgänglig information om utförarnas kvalitet. Det förutsätter öppenhet och transparens som ger god insyn i olika utförares verksamheter. Men det krävs också systematiska jämförelser som underlättar för den enskilde att bedöma olika utförares prestationer.

Det finns klara fördelar med någon form av nationell samordning av de informationssystem som krävs. Det gäller till exempel hur man mäter kvalitet för olika typer av tjänster, hur man använder begrepp för att beskriva kvalitet på ett enhetligt sätt och utveckling av analysverktyg till stöd för kommuner och landsting. Samtidigt är det kommunen eller landstinget som ansvarar för att lokala utförares prestationer mäts, analyseras och presenteras för medborgarna i den lokala miljön. Det viktiga är att medborgarna kan få tillgång till lättillgänglig information om olika utförares resultat så att de kan göra väl underbyggda val.

System för ersättning Systemen för ersättning från kommuner och landsting till olika utförare kan utformas på en rad olika sätt. Det är inte troligt att samma system passar i alla sektorer. Logiken för sjukvården är annorlunda än för till exempel skolområdet och det bör få konsekvenser för konstruktionen av systemet. En del tjänster har en sådan karaktär att medborgare med större behov förutsätts få mer omfattande och därmed kostnadskrävande insatser. Det är en uppgift för de politiska organen att utforma ersättningssystemen och att vikta pengen så att detta beaktas.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

69

70

Erfarenheter som måste beaktas Det finns en rad praktiska erfarenheter av svårigheter som måste beaktas och motverkas när man planerar för medborgerlig konsumentmakt34.

• Konsumentmakten fungerar inte alltid i glesbygd eller i mindre samhällen eftersom det inte är säkert att det där finns underlag för fler än en utförare av en viss service.

• Det är svårt att utforma ersättningssystemen så att de tar hänsyn till medborgares olika behov.

• Det är svårt att få ut relevant information till alla brukare. Det gäller till exempel information som rör olika utförares kvalitet eller möjligheten att byta utförare.

• För att det ska finnas en reell möjlighet att välja är det önskvärt med en viss överkapacitet hos utförarna vilket kan leda till ökade kostnader.

• Konsumentmakt leder inte alltid till ekonomiska besparingar eftersom utförare konkurrerar med kvalitet snarare än med pris. Det kan också tillkomma merkostnader för att skapa och underhålla de informationsoch ersättningssystem som krävs.

• Möjligheten att byta leverantör kan behöva begränsas beroende på att det finns omställningsproblem inom olika verksamheter. Inom skolområdet har till exempel vissa huvudmän infört en begränsning som innebär att byte av skola inte kan ske när som helst under terminstid.

Dessa och andra erfarenheter måste beaktas när system för medborgerlig konsumentmakt utformas praktiskt i enlighet med vårt förslag och när en kommun eller ett landsting tar ställning till om man vill satsa på ett sådant försök. Det gäller i synnerhet som det finns diametralt olika synsätt på vilka effekter som det beskrivna systemet för medborgerlig konsumentmakt kan ha. En mer omfattande försöksverksamhet kan förväntas ge ett bättre underlag för denna diskussion.

Pihlquist, S., Swennson, T. (2001), Kundvalssystemet inom Stockholms hemtjänst.

Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet.

34

Eliasson, L., Spånt Enebuske, A. (2003), Hur vi möter framtidens äldreomsorg – idéer till förändring.

Kooperativa institutet och Nutek.

Damsgaard, N., Nilsson, T. (2002), Valfrihet på äldre dagar. Reforminstitutet.

Vårda och skapa konkurrens. Konkurrensverkets rapportserie 2002:2.

Utvärdering av kundvalsmodellen för hemtjänst, ledsagning och avlösning i Stockholms stad. Tjänsteutlåtande.

2004-03-04, Dnr: 327-1166/204.

Charpentier, C. (2003), Kundvalets effekter och funktionssätt. EFI Working paper 2004:1.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Till sist Förslaget förutsätter ett fundamentalt nytt synsätt på medborgaren som konsument och på dennes möjlighet att nå ett större inflytande i förhållande till det demokratiska systemets aktörer. Att stärka medborgarnas makt som konsumenter av offentliga tjänster har konsekvenser för såväl politik som profession. Därför behöver en rad olika åtgärder av det slag vi har beskrivit vidtas för att systemet ska fungera på ett sätt som stärker medborgarnas makt.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

71

72

E. Stärk fullmäktige som högsta beslutande organ Förslag till försöksverksamhet Fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ stärks. Fullmäktige tar över beredningsansvaret från styrelsen genom att inrätta särskilda beredningar.

Fullmäktiges presidium tilldelas det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. Fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare utvecklas.

Antalet fullmäktigeledamöter får minskas till hälften samtidigt som varje ledamot ges mer resurser för sitt uppdrag.

Syftet är att ge fullmäktige reella förutsättningar att fungera som kommunens eller landstingets högsta beslutande organ och att öka ledamöt­ernas delaktighet. Förslaget kräver ändringar i kommunallagen.

Bakgrund Fullmäktige är kommunens respektive landstingets högsta beslutande organ. Men fullmäktige brukar också beskrivas som ett organ utan reell makt. När frågor hamnar på fullmäktiges bord är de i praktiken redan avgjorda. När de diskuteras vid fullmäktiges partigruppsmöten handlar det snarare om att de ska förankras än förutsättningslöst prövas av ledamöterna. Fullmäktigedebatten blir därmed en välregisserad och förutsägbar uppvisning av partiernas positioner inför medier och allmänhet. Det finns en rad orsaker till att fullmäktiges ställning uppfattas som svag: • Styrelsen bereder de frågor som ska behandlas av fullmäktige. Eftersom partierna utser sina tyngsta politiker till styrelsen är det naturligt att den avgörande diskussionen äger rum där i stället för i fullmäktige. Den utpräglade konsensuskultur som råder i många kom­muner och landsting innebär att partierna ofta pratar sig samman i styrelsen. Och i de fall man inte kommer överens har man åtminstone lagt fast sina positioner. Även styrelsen kan dock uppleva att frågor har avgjorts tidigare – t.ex. av arbetsutskottet, presidiet, råden eller partiföreningens styrelse.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

• Det växande samarbetet med externa aktörer för att främja kommunens utveckling kräver många gånger en snabb beslutsprocess. Fullmäktiges beslut innebär då endast att man formellt bekräftar redan träffade överenskommelser.

• Fullmäktiges storlek försvårar meningsfulla diskussioner och traditionella arbetsformer leder till en låg delaktighet.

• Allt färre beslut fattas av fullmäktige. Många ärenden befinner sig i en gråzon där det inte är självklart om fullmäktige ska besluta självt eller delegera ärendet. Ett stort antal viktiga frågor har därför delegerats till styrelse och nämnder. Detta har minskat fullmäktiges beslutsmakt och i en del kommuner inneburit att fullmäktigesammanträden fått ställas in på grund av brist på ärenden.

• Det sker en generell utveckling i samhället där beslutsfattandet förutsätter allt mer komplexa analyser och sakkunskaper. En studie visar att två tredjedelar av de förtroendevalda anser att det är praktiskt möjligt att hinna bilda sig en uppfattning i ärenden inför beslut men att lika många upplever att de skriftliga beslutsunderlagen är alltför omfattande. Förslagens konsekvenser beskrivs inte tillräckligt och alternativa förslag är ovanliga. Närmare 60 procent av de förtroendevalda anser att deras roll ofta begränsar sig till att godkänna tjänstemännens förslag. De tycks uppleva att de snarare tar ställning till förslag som tjänstemän har utformat än att de själva är med och formar förslagen. Svaren vittnar om att en relativt stor andel förtroendevalda inte har tillräckligt med tid och kapacitet att klara sitt uppdrag35. Ekvationen tycks inte gå ihop.

Mot den här bakgrunden är det inte underligt att fullmäktiges ledamöter är den grupp förtroendevalda som är minst tillfreds med sitt uppdrag.

Det är också bland fullmäktiges ledamöter som andelen som överväger att lämna sina uppdrag är störst.

Många försök har gjorts för att vitalisera och stärka fullmäktige. Utlokalisering av sammanträden, arrangemang med offentliga frågestunder, tillsättning av särskilda beredningsgrupper och utskott, nya modeller för debatt- och beslutsformer, ändrad nämndorganisation och öppna nämndsammanträden, medborgerlig initiativrätt och motionsrätt. Resultaten har varierat men försöken har sällan medfört någon avgörande förändring.

Lampinen, J., Berglund, A-K. (2005), Makten och möjligheten i kommunpolitiken. En enkätstudie om förtroendevalda i 17 kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting.

35

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

73

74

Diskussion Tydligare makt- och ansvarsfördelning Denna situation måste tas på största allvar. Det är inte acceptabelt att kommunens respektive landstingets högsta och enda direktvalda organ inte fungerar som det är tänkt. Men för att komma till rätta med problemen räcker det inte med förändringar av arbets- och debattformer även om sådana också kan vara viktiga. Lösningen är inte heller så enkel som att minska styrelsens och dess ordförandes makt för att i stället öka fullmäktiges. För att medborgarnas vilja ska omvandlas till handling så krävs att både det beslutande och det verkställande organet fungerar väl och kan agera med kraft. Detta förslag handlar först och främst om att skapa en tydligare makt- och ansvarsfördelning som ger fullmäktige förutsättningar att leva upp till rollen som högsta, beslutande organ. I förslag F är lösningen i stället att föra samman fullmäktiges och styrelsens uppgifter i ett enda folkvalt organ.

Ge fullmäktige eget beredningsansvar En första åtgärd är att fullmäktige själv bereder alla ärenden. Det förutsätter att permanenta beredningar bildas som täcker in olika politikområden i en kommun eller ett landsting. Därutöver kan tillfälliga beredningar bildas för att förbereda särskilda kraftsamlingar eller analysera särskilt viktiga frågor. Det finns goda skäl för att fullmäktige även i fortsättningen ska inhämta styrelsens och de berörda nämndernas yttranden i ärenden där fullmäktige ska fatta beslut. De utgör då underlag för fullmäktiges beredningar.

Precisera presidiets roll En annan åtgärd är att ge fullmäktiges presidium en mer aktiv roll när det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen, gärna i samarbete med partiernas gruppledare. Detta innebär att fullmäktige kan få tidig information i ärenden och bättre möjligheter att styra det fortsatta beredningsarbetet. Det är en förutsättning för att fullmäktige ska kunna fungera som initiativtagare och som forum för strategiska diskussioner.

Fullmäktige ger uppdrag och utkräver ansvar Vidare behöver fullmäktiges roll som uppdragsgivare tydliggöras. När fullmäktige delegerar makt och ansvar till styrelse eller nämnder så bör

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

de också avsätta tid för olika former av återrapportering för att få en bild av hur viktiga frågor har hanterats, t.ex. genom utfrågning av ansvariga politiker och tjänstemän. Ytterst handlar det om att fullmäktige i sin egenskap av uppdragsgivare ska kunna utkräva ansvar. Fullmäktiges ansvarsprövning utifrån revisorernas berättelse ska därför ses som ett av de viktigaste ärendena under ett verksamhetsår. Fullmäktige bör även i övrigt samarbeta med revisorerna och söka dra nytta av deras granskningar.

Fullmäktiges roll att ge uppdrag och utkräva ansvar aktualiserar också frågan om det är lämpligt att en fullmäktigeledamot samtidigt är ledamot av styrelsen eller av en nämnd. Kan fullmäktige agera som ett kraftfullt ansvarsutkrävande organ om ledamöterna sitter på dubbla stolar? Frågan är berättigad. Vi anser dock inte att det är vare sig nödvändigt eller realistiskt att införa ett generellt förbud för fullmäktigeledamöter att ha styrelse- och nämnduppdrag. Kommunallagens bestämmelser om jäv förhindrar att ledamöter deltar i beslut som rör ansvarsprövningen av egna uppdrag. Viktigare är att partierna i nomineringsarbetet tillmäter olika fullmäktigeuppdrag större tyngd. Att ingå i fullmäktiges presidium kommer, med våra förslag, att vara ett tyngre uppdrag än att vara ledamot i kommunstyrelsen. Att leda en fullmäktigeberedning blir likvärdigt med att vara ordförande för en nämnd.

Förslaget förändrar inte nämndernas roll jämfört med idag och påverkar inte heller de kommuner som har valt att avskaffa sina verksamhetsnämnder för att i stället inrätta utskott under styrelsen.

Fullmäktiges storlek En utveckling och förstärkning av fullmäktiges roll förutsätter en diskussion om fullmäktiges storlek och antalet fullmäktigeledamöter. Kan dagens, i ett europeiskt perspektiv, stora fullmäktigeförsamlingar ikläda sig rollen som kommunens högsta beslutande organ? Innebär ett minskat antal ledamöter att viktiga demokrativärden går förlorade? Frågorna är kontroversiella.

Antalet förtroendevalda minskar kontinuerligt Kommunreformerna under 1950- och 1960-talen medförde att antalet förtroendeuppdrag i kommunerna minskade kraftigt. Ett stort antal förtroendevalda har allt sedan dess framstått som ett ideal, framför allt i primärkommunerna. Flera demokratiutredningar har markerat behovet

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

75

76

av fler förtroendevalda. Riksdagen har till och med angivit som ett första delmål att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting ska öka med 10 000 fram till år 201036. Skillnaden mellan ideal och verklighet är dock påtaglig när det gäller utvecklingen av antalet förtroendevalda. Parallellt med att statliga demokratiutredningar har argumenterat för fler uppdrag har kommunerna dragit ner antalet. Jämfört med föregående mandatperiod har antalet platser i kommunfullmäktige minskat med 182 från 13 274 till 13 09237.

Risk för sämre representativitet Här ställs vi inför ett dilemma: En stor fullmäktigeförsamling har bättre möjligheter att säkra att olika åsikter och fler partier blir representerade liksom olika grupper och kategorier. Risken är påtaglig att redan underrepresenterade grupper får sämre möjligheter att representeras om antalet ledamöter minskar. Färre ledamöter kan dessutom innebära att kontakt­ ytan gentemot medborgarna minskar.

Sämre delaktighet i stora fullmäktigeförsamlingar Samtidigt innebär stora fullmäktigeförsamlingar att det blir svårare att skapa arbetsformer som främjar delaktighet. Avgörande i detta sammanhang är att fullmäktige utgör ett reellt fungerande politiskt organ där varje ledamot har ansvar och inflytande. Det ställs höga krav på fullmäktiges ledamöter – även om alla inte kan allt om alla frågor och var och en har sina specialområden. Ledamöterna ska självständigt kunna sätta sig in i och ta ställning i komplexa ärenden och förklara sina beslut för medborgare som många gånger är mycket väl insatta i samhällsfrågor. De ska både före och efter beslut kunna diskutera frågorna med sina väljare för att fånga upp åsikter och idéer och också kunna förklara avvägningar och ställningstaganden. Både beslutsfattande och medborgardialog ställer krav på de förtroendevaldas kompetens. Det förutsätter i sin tur att de förtroendevalda har rimliga förutsättningar att skaffa sig den kompetens som krävs. Det handlar till exempel om goda insikter i vad förtroendeuppdraget innebär, i hur styrprocessen fungerar, i den kommunala ekonomin liksom i de olika verksamhetsområdena och i systemet i stort. Det handlar också om att kunna avsätta tillräckligt med tid för uppdraget, både för beslutsprocessen och för dialogen med medborgarna.

Regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik. www.valmyndigheten.se

36 37

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Allt detta talar för mindre fullmäktigeförsamlingar. Med ett mindre fullmäktige kan den enskilde ledamoten förväntas bli mer känd och uppdraget tydligare för medborgarna. Mer tid och resurser för uppdraget och ökad delaktighet i berednings- och beslutsprocesser gör att den enskilde kan axla ett större ansvar och uppleva uppdraget som mer meningsfullt.

Sänk gränsen för minsta antalet ledamöter Vi föreslår att kommunallagens bestämmelser ändras så att det blir möjligt att minska antalet ledamöter med hälften i förhållande till dagens situation. I gengäld bör dessa ledamöter få mer tid än idag, dels för att sätta sig in i ärenden och aktivt delta i beredningsarbetet, dels för att ha mer tid för medborgarkontakter. Vi vill pröva om ett sådant fullmäktige kan fungera bättre som kommunens högsta beslutande organ och som forum för strategiska och framtidsinriktade diskussioner. De nya miniminivåerna för antalet fullmäktigeledamöter framgår av sammanställningen nedan.

Miniminivå för antalet fullmäktigledamöter i kommuner, landsting och regioner: Minst 15 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 12 000 röstberättigade invånare Minst 21 i kommuner med 12 000–24 000 röstberättigade invånare Minst 25 i kommuner med 24 000–36 000 röstberättigade invånare Minst 31 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare (utom Stockholms stad) Minst 15 i landsting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder Minst 25 i landsting med 140 000–200 000 röstberättigade invånare Minst 35 i landsting med 200 000–300 000 röstberättigade invånare Minst 51 i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare (samt i Stockholms stad)

Motverka negativa konsekvenser Vi vill samtidigt peka på att det krävs ett antal åtgärder för att undvika de problem som kan uppstå när antalet ledamöter minskar. Vissa av dessa åtgärder kräver förändrad lagstiftning. Med mindre fullmäktigeförsamlingar blir representationströskeln högre. Ju färre ledamöter desto högre

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

77

78

blir tröskeln för att ett parti ska bli representerat i fullmäktige. Det skulle försämra små partiers möjligheter att komma in i fullmäktige. Även om det inte finns någon särskild spärregel måste partiet få tillräckligt många röster för att få ett mandat. Med 15 fullmäktigeledamöter krävs 6,7 procent av rösterna för ett mandat, med 21 ledamöter 4,8 procent, 25 ledamöter 4 procent och 31 ledamöter 3,2 procent för ett mandat. Detta innebär att tröskeln höjs i förhållande till idag och att fler partier riskerar att inte bli representerade i fullmäktige. Detta kan å andra sidan hanteras genom att valallianser bildas mellan samverkande partier. En annan möj­lighet kan vara att ge det eller de partier som inte blir representerade i fullmäktigeförsamlingen men som får mer än tre procent av rösterna en insynsplats med rätt att närvara vid fullmäktiges sammanträden och att erhålla information och sammanträdesersättning. Konsekvenserna av den höjda tröskeln bör under alla omständigheter uppmärksammas inför en förändring.

För andra åtgärder vilar ansvaret på de politiska partierna som till exempel att eftersträva en god representativitet när kandidaterna rangordnas på valsedlarna till fullmäktige. En annan möjlighet är att bjuda in även de kandidater på partiets valsedlar som inte valdes in i fullmäktige till gruppmötena inför fullmäktiges sammanträden. På så sätt kan partierna bidra till att skapa en bred kontaktyta gentemot medborgarna, samtidigt som risken minskar för att små fullmäktigegrupper bidrar till toppstyrning inom partierna.

Ett mindre fullmäktige innebär färre förtroendevalda men inte att antalet ledamöter i nämnderna behöver minska. Vi vill dessutom påminna om att de förslag som presenterats tidigare för att öka medborgarnas inflytande liksom andra åtgärder med liknande syfte kan införas parallellt med att antalet ledamöter i fullmäktige minskar. Därmed går det också att motverka att ett mindre fullmäktige leder till en sämre medborgerlig förankring.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

F. Fullmäktige utan styrelse Förslag till försöksverksamhet Styrelsens uppgifter inordnas under fullmäktige som får både beredande och verkställande uppgifter. Antalet fullmäktigeledamöter minskar till hälften samtidigt som varje ledamot får mer resurser för sitt uppdrag. Ärenden kan delegeras till utskott, i första hand samordnings- och ekonomiutskottet.

Syftet är att ge fullmäktige en tydligare roll som kommunens högsta beslutande organ med ett samlat politiskt ledningsansvar och att öka ledamöternas delaktighet. Förslaget förutsätts i första hand vara aktuellt i mindre kommuner.

Förslaget kräver ändringar i kommunallagen. Kravet på att en styrelse ska inrättas tas bort och fullmäktige tar över styrelsens nuvarande uppgifter. Antalet ledamöter tillåts minska.

Bakgrund Fullmäktige är den folkvalda församlingen och kommunens respektive landstingets högsta beslutande organ. Enligt kommunallagen ska fullmäktige besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller av stor vikt för kommunen eller landstinget. Fullmäktige har dock i realiteten sällan denna tunga roll utan beskrivs ofta som ett organ utan reell makt där förslagen redan är avgjorda när de hamnar på fullmäktiges bord.

Vi har i avsnitt E redovisat ett antal orsaker till fullmäktiges försvagade ställning. Vi har också konstaterat att olika försök med att utveckla fullmäktiges arbete inte på något avgörande sätt förändrat dess roll i förhållande till styrelse och förvaltning. Under senare mandatperioder har ett antal kommuner och landsting tagit bort sina verksamhetsnämnder. Ett mål har varit att stärka fullmäktiges uppdrag och legitimitet. Fullmäktiges arbete tycks också uppfattats som mer meningsfullt med ett antal fasta och projektbaserade beredningar. Samtidigt har nämndernas uppgifter tagits över av utskott till styrelsen vilket bidragit till att minska sektorstänkandet och att skapa helhetssyn.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

79

80

Demokrati i krympande kommuner I Sverige finns tretton kommuner med mindre än 5 000 invånare, 73 kommuner med mindre än 10 000 invånare och 103 kommuner med mindre än 12 000 invånare. Det mesta pekar på att många av de små kommunerna kommer att fortsätta att krympa. Enligt Statistiska Centralbyrån kommer över trettio av dagens kommuner att år 2030 ha mindre än 5 000 invånare. Dessa finns till stor del i Norrlands inland men även i andra delar av landet.

För närvarande förs ingen diskussion om att genomföra en ny storkommunreform. Vi kan också notera en betydande motvilja bland de små kommunerna att slås samman till större enheter. Av en rapport till Ansvarskommittén framgår att befolkningsminskningen inte behöver innebära något avgörande kommunalekonomiskt problem38. De flesta kommunala verksamheter är sådana att det svårligen kan uppnås några egentliga stordriftsfördelar i geografiskt vidsträckta kommuner. Inte heller problem som personal- och kompetensförsörjning hanteras mer effektivt genom kommunsammanslagningar. Så länge det finns ett kommunalt utjämningssystem kommer trycket att slå samman kommuner inte att vara särskilt stort.

Samtidigt är det inte komplikationsfritt att upprätthålla de demokratiska systemen i en kommun med 5 000 invånare eller färre. Enligt kommunallagen måste ett kommunfullmäktige ha minst 31 ledamöter. Jämfört med större kommuner innebär det betydligt fler förtroendevalda per invånare i små kommuner. I Stockholm finns 27 gånger så många invånare per förtroendevald som i Bjurholm som är landets minsta kommun. I kommuner med färre än 10 000 invånare går det en politiker på 82 medborgare, medan det går en politiker på 448 invånare i kommuner med fler än 80 000 invånare39. Samtidigt har varje förtroendevald i genomsnitt fler uppdrag i de minsta kommunerna.

Risken för jävsituationer ökar i små kommuner samtidigt som möjligheten till politisk pluralism blir mindre. Erfarenheten från små kommuner visar också att partierna har svårt att fylla sina listor, och att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i andra kommuner. Det kan därför finnas anledning att ställa frågor kring de framtida demokratiska strukturerna i just små kommuner.

Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar. Ansvarskommitténs skriftserie, mars 2006.

Karlsson, D. (2007), Kommunstorlek och demokrati. Sveriges Kommuner och Landsting.

38 39

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Exempel danmark

I Danmark regleras kommunens styrelse och organisation framför allt genom Den kommunale Styrelselov40. De mer detaljerade besluten fattas, liksom i Sverige, av kommunalbestyrelsen (kommunfullmäktige). Kommunalbestyrelsen har det överordnade ansvaret för hela den kommunala organisationen. I praktiken delas ansvaret mellan kommunalbestyrelsen, de stående utvalgen (nämnderna), borgmästaren och förvaltningen. Den danska borgmästaren är både ledare för kommunalbestyrelsen och för administrationen.

Flertalet kommuner har ett ekonomiutvalg samt ett antal stående utvalg vars medlemmar är kommunalbestyrelseledamöter. Ekonomiutvalget har borgmästaren som ordförande. Antalet ledamöter i ett utvalg är oftast fem eller sju. Utöver stående utvalg finns möjligheten att tillsätta tillfälliga projektutvalg. Kommundirektören är den högsta tjänstemannen och har borgmästaren som chef.

Diskussion Vi har tidigare diskuterat behovet av att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Det är angeläget att forma en politisk organisation där varje förtroendevald har ett reellt ansvar, tid för uppdraget och resurser för kompetensutveckling. Vi föreslog i avsnitt E en tydligare ansvarsfördelning mellan fullmäktige och styrelse. Här går vi ett steg längre och tar bort styrelsen. Vi lägger styrelsens uppgifter på fullmäktige och skapar ett sammanhållet politiskt organ. Därmed blir det i fullmäktige som debatten förs och viktiga beslut utformas.

Utskott och beredningar För att inte fullmäktige ska drunkna i en mängd detaljfrågor föreslås att ett samordnings- och ekonomiutskott inrättas. Detta leds av fullmäktiges ordförande. Denne kommer för övrigt att vara motsvarigheten till dagens styrelseordförande men behöver ha en mer formell roll i förhållande till förvaltningen. Antalet nämnder påverkas inte av förslaget som går att förena med en traditionell nämndorganisation. Även kommuner som ta Hansen, E. (2006), Kommunernes styrelse i Danmark. www.skl.se/brytpunkt

40

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

81

82

git bort sina verksamhetsnämnder och lagt nämndernas uppgifter under kommunstyrelsen skulle kunna gå över till den föreslagna modellen. För dessa kommuner kan det vara aktuellt att inrätta fler utskott i fullmäktige eller särskilda nämnder för ärenden som man inte vill föra till fullmäktige. Ledamöterna i utskotten utses bland fullmäktiges ledamöter. Det är också möjligt att inrätta fullmäktigeberedningar. I dessa kan även andra förtroendevalda ingå än de som är ledamöter av fullmäktige. Till mer projektinriktade fullmäktigeberedningar kan även företrädare för berörda grupper och intresserade medborgare knytas.

Då fullmäktige och samordnings- och ekonomiutskott har samma ordförande och ledamöter måste systemet med den kommunala revisionen ses över så att större fokus läggs på politikens genomslag i förvaltningen.

Oavsett hur den politiska organisationen utformas kommer det antagligen att vara nödvändigt med en omfattande delegation till tjänstemän och förvaltning.

Risk för maktkoncentration?

En risk med den föreslagna förändringen är att den leder till ökad maktkoncentration på grund av att antalet ledamöter minskar. Vi bör dock komma ihåg att även med en halvering av antalet förtroendevalda går det tre gånger så många invånare per förtroendevald i de små kommunerna än i de största kommunerna. Visserligen minskar de förtroendevaldas kontaktyta med medborgarna i takt med antalet. Men med en ändå relativt hög andel förtroendevalda, med möjligheter att knyta medborgare till fullmäktiges beredningar och att genomföra andra åtgärder för att stärka kontakten med medborgarna bör den risken kunna motverkas. Det gäller i synnerhet som varje ledamot får mer tid för medborgarkontakter.

En annan risk är att förändringen leder till en ny motsättning, den mellan samordnings- och ekonomiutskottet och fullmäktige. Ett fullmäktige med 15 ledamöter kommer dock att ha helt andra diskussionsförutsättningar än ett med dubbelt så många ledamöter. I och med att ledamöterna ges mer tid för sitt uppdrag så kommer de att ha goda förutsättningar att tillsammans leda kommunen. Det bör därför vara lättare att upprätthålla maktbalansen mellan fullmäktige å ena sidan och samordnings- och ekonomiutskottet och dess ordförande å den andra.

Det förefaller således möjligt att utan stora svårigheter kunna hantera dessa risker. I gengäld kan man förvänta sig att fullmäktige kan utvecklas till en vital och effektiv arena för politisk debatt och beslutsfattande.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Inte bara ett förslag för mindre kommuner Förslaget är i första hand utformat utifrån de små kommunernas förutsättningar. Det hindrar inte att förslaget kan övervägas såväl i större kommuner som i landsting. I så fall bör antalet ledamöter kunna minska med mer än hälften. Det är tveksamt om förslaget skulle fungera väl med en fullmäktigeförsamling med fler än 25–30 ledamöter. Vidare bör det finnas en beredskap i dessa kommuner att arbeta mer aktivt med olika former av medborgarinflytande samt med en utvidgad delegation till tjänstemän och förvaltning.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

83

84

G. Majoritetsstyre Förslag till försöksverksamhet Majoritetsstyre eller kommunparlamentarism införs så att styrelsen enbart består av ledamöter från det eller de partier som ingår i den styrande majoriteten. Syftet är att tydliggöra det politiska ansvaret, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och göra fullmäktige till den viktigaste arenan för politisk debatt.

Styrelsens ordförande leder dess arbete och är den som i första hand företräder kommunen utåt vid strategiska överläggningar. Styrelsens övriga ledamöter har ett övergripande ansvar för olika politikområden och kan även utses till ordföranden i berörda verksamhetsnämnder. Fullmäktige inrättar inom sig olika beredningar med uppgift att bereda styrelsens förslag. Beredningarnas ledamöter utses liksom ledamöterna i nämnderna proportionellt utifrån antalet mandat i fullmäktige. Ett nödvändigt villkor för majoritetsstyre är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. Styrelsen kan avsättas genom misstroendevotum i fullmäktige om den förlorar sitt parlamentariska stöd.

Majoritetsstyre förutsätter att kommunallagens bestämmelser om proportionella val ändras. Vidare behövs nya bestämmelser som reglerar processen att bilda respektive att efter misstroendeförklaring avsätta en styrelse. Även oppositionens ställning behöver regleras för att säkra insyn och resurser.

Bakgrund I dagens svenska kommuner och landsting fördelas platserna i styrelser och nämnder pro­portionellt mellan partierna utifrån valresultatet. Flertalet partier blir därmed representerade i styrelsen som, förutom att styra kommunen eller landstinget, även bereder de frågor som ska behandlas av fullmäktige. Den utpräglade konsensuskultur som råder i många kom­muner och landsting innebär att partierna i styrelsen ofta pratar sig samman. Det leder till att besluten är väl övervägda och förankrade vilket underlättar genomförandet. Men det innebär samtidigt att den enskilde medborgaren har svårt att se hur de olika partierna har agerat och påverkat det slutgiltiga beslutet. Därmed försvåras medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar och att be­döma hur partierna kan förväntas agera framöver.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

En annan konsekvens är att utrymmet för fullmäktige att påverka beslut begränsas. Partierna har ju redan gjort upp i styrelsen som oftast består av deras tyngsta företrädare. I de fall partierna inte har kommit överens så har de åtminstone lagt fast sina positioner. Därmed uteblir debatten i fullmäktige eller blir bara en uppvisning av färdiga ståndpunkter.

Motiv för majoritetsstyre Ett system med majoritetsstyre tar sikte på att hantera dessa demokratiproblem. Motivet är i första hand att tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och att synliggöra politiska skiljelinjer så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar. Ett annat motiv är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Styrelsens sammansättning och de ”ministerroller” som skapas kan förväntas leda till ökad handlingskraft. Samtidigt blir den politiska styrningen av verksamheterna tydligare och ansvarsfördelningen mellan de ledande majoritetspolitikerna rimligare. Eftersom inte oppositionen ingår i styrelsen kan antalet ledamöter minska. De resurser som därmed frigörs bör användas för att stärka oppositionens roll.

Tidigare diskussioner om majoritetsstyre Under 1970-talet fördes diskussioner om att införa kommunal parlamentarism i svenska kommuner41. Förespråkarna ansåg att parlamentarism skulle medföra en livligare politisk debatt. Ansvaret för den förda politiken skulle bli tydligare, partierna skulle stimuleras att föra ut sina skilda meningar till offentligheten och väljarna få tydliga politiska alternativ att ta ställning till. Ett mer långtgående majoritetsstyre med större inslag av parlamentarism skulle därmed underlätta väljarnas ansvarsutkrävande av politikerna. Bakgrunden till diskussionen om majoritetsstyre var att det i ett samlingsstyre inte alltid klart framgår hur de olika partierna har agerat och att den offentliga debatten i fullmäktige hämmas av att partierna ofta är uppbundna av sina ställningstaganden i styrelsen. Ett majoritetsstyre skulle innebära ökad effektivitet. Kompromissandet i ett samlingsstyre ansågs leda till urvattnade beslut. Med majoritetsstyre skulle däremot olika handlingsalternativ kunna övervägas på sina egna meriter i förhållande till uppsatta mål.

SOU 1972:32. Utredningen om den kommunala demokratin; Bäck, H. (2006), Komparativ kommunal konstitutionspolitik.

41

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

85

86

Motståndarna argumenterade för samförstånd Motståndarna mot kommunparlamentarism förespråkade å sin sida en bibehållen samförståndsmodell där kompromissen framställdes som det ideala sättet att lösa politiska motsättningar. Politiska strider som skärper motsättningarna och som skymmer det man har gemensamt borde helst undvikas eftersom de kommunala frågorna ansågs ha en praktisk och närmast opolitisk karaktär. Frågorna skulle helst avgöras i samförstånd efter sakliga diskussioner där olika synpunkter fått göra sig gällande. Genom att fler deltar skulle besluten bli bättre. Man befarade dessutom att en livligare debatt i ett majoritetssystem bara skulle bli ett slags uppvisning – till skillnad från den sakliga diskussionen i ett samlingsstyre. Vidare framhölls betydelsen av att kommunen visar enighet utåt för att bli effektiva företrädare för det lokala territoriet och dess intressen.

Det förekom även andra argument mot majoritetsstyre. Det hävdades att kommunalpolitik egentligen är opolitisk och att de ideologier som partierna bygger på saknar relevans i kommunalpolitiken. De motsättningar som majoritetsstyret skulle frammana sågs alltså som ett slags konstlade motsättningar eftersom kommunmedlemmarna i grunden har gemensamma intressen. Ett annat argument var att det fanns kommuner där något eller några partier dominerade och även kunde förväntas fortsätta dominera under överskådlig framtid. I sådana kommuner skulle ett majoritetssystem innebära att stora medborgargrupper var utestängda från representation i styrelsen under mycket lång tid.

Majoritetsmarkeringar och politiska överenskommelser Några lagändringar som möjliggjorde en renodlad kommunal parlamentarism genomfördes aldrig på 1970-talet. Däremot spred sig bruket att, inom ramen för bestämmelserna om proportionella val, göra majoritetsmarkeringar. Det innebär att samtliga nämndordföranden och (förste) vice ordföranden hämtas från majoritetspartiet eller en majoritetsgruppering av partier. Därmed följer också uppdrag som heltidsengagerade förtroendevalda (kommunalråd och motsvarande).

Det har även blivit vanligare med politiska överenskommelser mellan majoritetspartierna och att majoritet respektive opposition presenterar alternativa förslag till budget. För att inte försvåra oppositionens arbetsvillkor brukar systemet kompletteras med andre vice ordförandeposter och heltidsengagerade oppositionsråd vikta för minoriteten. Denna modell slog igenom på bred front i kommunerna under 1970-talet och är idag självklar.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Exempel norge

I Norge finns sedan två decennier praktiska erfarenheter av en mer renodlad form av kommunparlamentarism. I Oslo kommun genomfördes 1986 ett parlamentariskt styrsystem42. Den norska kommunallagen från 1993 har därefter gjort det möjligt för alla kommuner att välja mellan den traditionella formannskapsmodellen, som i mycket liknar svenska kommuners styrningsmodell, och den parlamentariska modellen. Två kommuner och en fylkeskommun (Oslo, Bergen och Nordland fylke) tillämpar parlamentarism, medan övriga har valt det traditionella samregerandet.

Oslos parlamentariska modell innebär att kommunstyrelsen (byrådet) tillsätts genom majoritetsval av fullmäktige (bystyret). Ledamöterna av byrådet ansvarar för olika verksamhetssektorer. Oslomodellen innebär att det inte finns några facknämnder vid sidan av byrådet och att den sektorsvisa kopplingen mellan politiska organ och förvaltning har brutits.

Oppositionen ingår inte i byrådet. Däremot håller sig bystyret med beredande utskott (bystyrekomitéer) där också oppositionen har säte. Bystyret kan genom misstroendeomröstning avsätta byrådet, och byrådet kan ställa kabinettsfråga i bystyret.

Fylkestinget i Nordland beslöt i oktober 1999 att försöksvis införa parlamentarism. Fylkesrådet har fem medlemmar: fylkesrådets ledare samt fylkesråd för näringsverksamhet och samfärdsel, ekonomi, kultur och miljö samt för utbildning. Utmärkande för det första fylkesrådet var att det bildades av en bred koalition i fylkestinget. Fem partier representerande 68 procent av fylkestinget ingick i fylkesrådet43. I Bergen, som tillämpar en form av parlamentarism som i mycket liknar den i Oslo, har också de parlamentariska majoriteter som bildats varit breda och partipolitiskt brokiga.

Ett betydelsefullt drag i den norska kommunparlamentarismen är att den också rör förhållandet mellan politik och administration. Med införandet av parlamentarism i de norska kommunerna försvagades kommundirektörens (rådmannens) centrala roll, som i stället övertogs av ”kommunregeringen” (byrådet eller fylkesrådet).

Lund, B. H. (2003), Styringssystemet i Oslo kommune, Kommuneforlaget.

Saxi, H. P. (2002), Parlamentarisme i Nordland Fylkeskommune, Mål och effekter. Högskolen i Bodö.

42

43

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

87

88

Ökad politisk styrning av förvaltningen Det har gjorts flera forskarutvärderingar av den kommunparlamentariska modellen i Norge. Bland annat genomfördes 1999 en utvärdering som omfattade en jämförelse mellan Oslo och tre andra större städer som hållit fast vid den klassiska formannskapsmodellen44.

När det gäller relationerna mellan byrådet och bystyret drar utvärderarna slutsatsen att bystyrekomittéerna fått ett större inflytande än nämnderna (udvalgen) i formannskapsmodellen. Analysen visar på en tydlig maktdelning mellan bystyre och byråd och i huvudsak tecknar den en bild av ett vitalt politiskt system med reell beslutsförmåga i både byråd och bystyre.

Bystyrets relativt starka ställning kan dock till en del förklaras av att det var en minoritetsparlamentarism som tillämpades. Det är naturligt att parlamentets makt ökar när regeringen har ett svagt parlamentariskt underlag.

Förväntningarna om tydligare skiljelinjer mellan politik och administration har i stor utsträckning infriats, även om skillnaderna gentemot städerna med formannskapsstyre inte bör överdrivas. I viss mån har den parlamentariska modellen medfört ett större folkvalt inflytande över förvaltningens arbete. Den viktigaste orsaken är den centrala ställning som fackbyråden (”ministrarna”) fått. Förutsättningarna för att anlägga ett helhetsperspektiv i bedömningar och beslut har helt klart ökat genom att allianserna mellan nämndpolitiker och sektorsadministration har brutits.

Samtidigt har minoritetsparlamentarismen lett till att enskilda sakfrågor fått stort utrymme i bystyret. Utvärderarna konstaterar att politikerna inte har avstått från möjligheten att ingripa i enskilda frågor – även om de har genomfört en omfattande delegation av ärenden från den politiska till den administrativa sfären. Utvärderingen visar att medborgarnas kunskaper om styrsystemet har förbättrats. Däremot märks inte några påtagliga effekter på deras politiska deltagande eller uppfattningar om systemets legitimitet.

Forskarna finner att parlamentarismen i Oslo lett till en tydligare ansvarsfördelning och ett större politiskt inflytande över administrationen. Däremot är det inte säkert att politiken i större utsträckning har kommit att präglas av helhetssyn eller att medborgarnas deltagande har stimulerats. Även andra utvärderingar som genomförts framhåller den ökande politis Hagen, T. P. m fl (1999), Parlamentarism eller formannskapsmodell? Det parlamentariske styrningssystemet i Oslo.

Pluss-serie 1993:3, NIBR, Oslo.

44

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

ka styrningen av förvaltningen som den mest betydelsefulla konsekvensen45. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhållanden har däremot inte infriats i så stor utsträckning vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen varit mycket bred.

Majoritetsstyre i svenska kommuner och landsting Vi ska något mer ingående beskriva hur ett system med majoritetsstyre skulle kunna utformas. Efter ett val inbjuder fullmäktiges ordförande partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Därefter ger fullmäktigeordföranden en av gruppledarna i uppdrag att som ordförande söka bilda en ny styrelse. Förslaget underställs sedan det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt utser styrelsen. Denna består enbart av företrädare från det parti eller de partier som har stöd av (eller tolereras av) majoriteten i det nya fullmäktige.

Styrelsens ordförande leder dess arbete och är den som i första hand företräder kommunen utåt vid strategiska överläggningar. Styrelsens övriga ledamöter har ett övergripande ansvar för olika politikområden och det är lämpligt att de också utses som ordföranden i berörda verksamhetsnämnder. Styrelsen har ett gemensamt ansvar för de beslut som fattas och de förslag som läggs till fullmäktige. Fullmäktige inrättar inom sig olika beredningar med uppgift att bereda styrelsens förslag. Beredningarna har också till uppgift att följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde och att föra en kontinuerlig dialog med medborgare och intressenter. Beredningarnas ledamöter utses proportionellt utifrån antalet mandat i fullmäktige.

Ett nödvändigt villkor för majoritetsstyre är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. I fullmäktiges debatter, i dess beredningar och vid utfrågningar av styrelsens ordförande och övriga ledamöter förutsätts oppositionen vara synlig utåt gentemot medborgarna. Förutom att den är representerad i fullmäktiges beredningar så garanteras den särskilda kansli- och utredningsresurser för att kompensera det kunskapsövertag som majoriteten annars kan skaffa sig. Det är också viktigt att oppositionen ges möjlighet att redovisa sin syn i utåtriktat informationsmaterial och att den kan delta i olika externa överläggningar. Styrelsen kan avsättas genom misstroendevotum i fullmäktige om den förlorar sitt parlamentariska stöd.

Roiseland, A. (2003), Partivitalisering eller politikerstyring, Kommunal ekonomi och politik.

45

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

89

90

Diskussion Ett system med majoritetsstyre tycks ha goda förutsättningar att hantera den kommunala representativa demokratins mest centrala uppgifter. Politiska skiljelinjer tydliggörs så att väljarna lättare kan påverka vilken politik som bör föras. Likaså blir ansvaret för den politik som har förts tydligare så att väljarna lättare kan utkräva ansvar. Genom att fullmäktige blir den politiska arena där majoritet och opposition möts i en öppen debatt kan medborgarna få väsentligt ökade möjligheter till insyn i politiken.

Majoritetsstyre ger samtidigt kommun- eller landstingsstyrelsen förutsättningar att driva sin politiska linje och utöva ett tydligt politiskt ledarskap som är synligt för såväl medborgare som förvaltning. Genom att ledamöterna i styrelsen får ett politiskt ledningsansvar för olika verksamheter och politikområden kan fler ledande förtroendevalda stiga fram. Ett system med majoritetsstyre bör därmed kunna tillgodose krav på såväl demokrati som effektivitet.

Partiernas förutsättningar förändras Viktiga frågor som ska behandlas i fullmäktige och styrelse behöver diskuteras i partigrupper och föreningar. Mot styrelsens, majoritetspartiernas, förslag lägger oppositionen fram sina motförslag. Genom att fullmäktige blir huvudarenan för den politiska debatten får partierna tillfälle att synliggöra sin politik för medborgarna. Sammantaget innebär den parlamentariska modellen såväl utmaningar som möjligheter för partierna.

Framför allt kan fullmäktigearbetet bli en viktig drivkraft för att utveckla såväl den interna partidiskussionen som kontakten med medborgarna.

Förhållandet mellan politiker och tjänstemän påverkas Erfarenheterna från Norge visar att systemet leder till en starkare politisk styrning. När det enbart är majoriteten som ingår i styrelsen blir de politiska signalerna gentemot förvaltningen tydligare. När enskilda styrelseledamöter får ett tydligt ledningsansvar för särskilda politikområden kan dessa också styras med större kraft – även om nämndordförandena kan spela en liknande roll idag. Genom att den som är politiskt ansvarig för ett område också ingår i styrelsen skapas ett tydligare ansvar för helheten.

Det bör göra det lättare att tydliggöra rollfördelningen mellan politiker och chefstjänstemän.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

En möjlig konsekvens av majoritetsstyre är att konsensustänkandet försvagas. En sådan förändring kan sannolikt vara både på gott och på ont.

En intensiv politisk debatt kan leda till att nya idéer kommer fram. Men den kan också leda till polarisering, låsningar och personmotsättningar som minskar såväl effektivitet som legitimitet.

Fungerar bäst där skiljelinjerna är påtagliga En självklar förutsättning för att ett system med majoritetsstyre ska vara framgångsrikt är att det finns reella politiska skiljelinjer så att sådana inte behöver uppfinnas. En skarp debatt om likartade förslag ger knappast några demokrativinster. Det är därför naturligt att kommunparlamentarism fungerar bättre i kommuner där skiljelinjerna är påtagliga och där det förs en ideologisk debatt mellan partierna. Detta gäller troligen i högre grad för storstäder och större kommuner samt för landstingen. Det är i så fall i första hand där som modellen bör prövas.

En annan synpunkt är att modellen med fördel kan prövas i kommuner eller landsting där styrkeförhållandet mellan de politiska blocken eller andra majoritetskonstellationer är någorlunda jämnt. Då kan både majoritet och opposition förvänta sig återkommande maktskiften. En iakttagelse är för övrigt att maktskiften förekommer i allt fler kommuner, antingen genom att styrkeförhållandena har blivit jämnare eller genom att nya typer av majoritetskonstellationer skapas.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

91

92

H. Tydligare ansvar för styrelsens ordförande och möjlighet till direktval Förslag till försöksverksamhet Styrelsens ordförande får ett tydligare ansvar som innefattar att leda styrelsens arbete, företräda kommunen respektive landstinget utåt och utöva den politiska ledningen av förvaltningen. Fullmäktige får möjlighet att återkalla uppdraget om det inte fullgörs på ett godtagbart sätt. Syftet är att stärka det politiska ledarskapet och att skapa en effektivare politisk styrning av förvaltningen men också att underlätta för fullmäktige att utkräva ansvar.

Därutöver ska kommunen eller landstinget kunna besluta om att införa direktval av styrelsens ordförande. Det innebär att denne utses av väljarna vid ett särskilt ordförandeval i samband med det allmänna valet till fullmäktige. Förslaget syftar till att ge medborgarna ett direkt inflytande över vem som ska leda kommunen.

Ordförandens ansvar behöver regleras i kommunallagen liksom fullmäktiges möjligheter att återkalla ordförandens uppdrag. Införande av direktval av styrelsens ordförande kräver särskild reglering i kommunallagen och vallagen.

Bakgrund Det politiska ledarskapet framhålls ofta som avgörande för hur väl kommuner och landsting lyckas hantera de utmaningar de ställs inför. Ledarskapet anses ha minst lika stor betydelse för utvecklingen som strukturella förutsättningar och yttre påfrestningar. Det finns därmed ett starkt medborgarintresse att främja ett tydligt ledarskap i kommunen eller landstinget. Det finns också påtagliga tecken på att medborgarna själva tillmäter i första hand kommunstyrelsens ordförande stor betydelse och i vissa fall låter valet av parti styras av förtroendet för en viss politiker.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Europeisk utveckling mot stärkt borgmästarmakt I flera europeiska länder pågår sedan några decennier en utveckling mot att införa eller stärka system med borgmästare46. Det sker genom direktval av borgmästare och också genom att borgmästarens exekutiva makt stärks. I Italien, Grekland, Österrike, Tyskland, England, Ungern, Polen, Portugal och Schweiz förekommer direktvalda borgmästare, och i Norge tillämpar drygt 30 kommuner ett system med direktvalda ordföranden.

Exekutiva borgmästare som till exempel utser kommunchef och/eller förvaltningschefer förekommer i Frankrike, Spanien, Italien, Grekland, Österrike, Polen och Portugal. Bakom reformerna ligger en ambition att stärka det politiska ledarskapet för att åstadkomma ökad handlingskraft och legitimitet.

Kommunstyrelsens ordförande – en svensk ”borgmästare” Titeln borgmästare har historiskt inte förknippats med någon folklig förankring eller politisk makt i Sverige. Den har förekommit sedan 1200-talet och var ursprungligen en titel för den främste medlemmen i de medeltida städernas styrande råd, men under 1600-talet blev borgmästare en statlig befattning på lokal nivå. Den sista funktionen som en borgmästare hade var som ordförande i rådhusrätten, en funktion som försvann 1971. I vissa kommuner förekommer denna titel för kommunfullmäktiges ordförande och avser i första hand den traditionella ceremoniella och representationsmässiga funktionen. Det närmaste en modern typ av borgmästare vi kan komma i Sverige är kommunstyrelsens ordförande – även om de institutionella skillnaderna i förhållande till andra europeiska länder är avsevärda och de svenska ordförandena varken har direkt mandat från folket eller någon formell exekutiv makt47.

Ordförandens otvetydigt starka ställning Kommunstyrelsens ordförande har ändå en otvetydigt stark ställning i svenska kommuner. Styrelseordföranden är som regel gruppledare för det största partiet inom den styrande majoriteten. Ordföranden har även en stark roll gentemot förvaltningen och företräder ofta kommunen vid strategiskt viktiga förhandlingar, överläggningar eller samarbeten med andra offentliga och privata aktörer. Ofta är det ordföranden som ställs till svars av medierna för vad som gjorts respektive inte gjorts i kommunen. Detta gäller i lika hög grad för landstingsstyrelsens ordförande.

Bäck, H. (2006), Komparativ kommunal konstitutionspolitik; Lidström, A. (2003), Kommunsystem i Europa, Liber.

Montin, S. (2006), Politisk styrning och demokrati i kommunerna. Sveriges Kommuner och Landsting.

46 47

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

93

94

I flera enkätstudier där kommunens förtroendevalda fått värdera olika aktörers inflytande intar styrelseordföranden förstaplatsen48. När ordförandena själva gör motsvarande värdering blir resultatet detsamma: Styrelseordföranden är kommunens i särklass mest inflytelserika politiker49.

Ledande politiker har alltid haft stor betydelse för enskilda kommuners utveckling. Under efterkrigstidens expansion av den kommunala sektorn kunde enskilda politiker skapa starka lokala regimer. Många kan berätta om ”kommunalpampen” – en man som under 1950- och 1960-talen med hårda nypor och stort förtroende bland folkflertalet byggde välfärdskommunen50. Hans idéer avvek inte från partiets ideologi eller nationella program. Snarare handlade det om att på ett snabbt och effektivt sätt genomföra de nationellt beslutade reformprogrammen och samtidigt sätta en egen prägel på kommunens utveckling. På sin ålders höst kunde han guida runt besökare och peka ut bostadsområden, en simhall, ett bibliotek, kommunhuset, en skola och en del annat. Allt detta hade han åstadkommit med kommuninvånarnas bästa för ögonen och den kommunala besluts- och förvaltningsorganisationen i sin hand.

Diskussion I jämförelse med borgmästare i många andra europeiska länder har dock den svenska styrelseordföranden en svag konstitutionell ställning51. I kommunallagen förväntas ingenting av ordföranden utöver att leda kommunstyrelsens sammanträden. Detta står i stark kontrast till vad som i praktiken ligger i uppdraget. Det kan vara problematiskt när ansvar informellt knyts till en funktion utan att detta är uttalat och utan att ansvar kan utkrävas.

En tydligare reglering av styrelseordförandens ansvar och befogenheter och av hur ansvar ska kunna utkrävas skulle därför skapa en mer tillfredsställande situation. Det betyder inte att ordförandens uppgifter fördenskull behöver detaljregleras eller att möjligheterna att forma en ledarroll utifrån den person som innehar uppdraget begränsas. Vi vill här peka på Lampinen, J., Berglund, A-K. (2005), Makten och möjligheten i kommunpolitiken. En enkätstudie om förtroendevalda i 17 kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting.

49 Bäck, H. (2005), Borgmästarens makt. Kommunal ekonomi och politik 9; Karlsson, D. (2006), Den svenske borgmästaren, Förvaltningshögskolans rapport 80. Göteborgs universitet.

50 Strömberg, T. (1994), Folkhemmets familjefader, Bebyggelsehistorisk tidskrift, nr 28; Sahlström, O. (2003), Den röde patriarken. Atlas.

51 Bäck, H. (2006), Komparativ kommunal konstitutionspolitik. Sveriges Kommuner och Landsting.

48

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

två områden där en tydligare reglering är särskilt angelägen. Det gäller dels rollen gentemot förvaltningen, dels mandatet vid externa förhandlingssituationer.

Tydligare ansvar stärker det politiska ledarskapet Kommunstyrelsens ordförande har inte något formellt mandat att ”lägga sig i” vad förvaltningen gör. Det hindrar inte att ordföranden ändå kan ha ett starkt inflytande över förvaltningen. Det gäller i synnerhet när ordföranden har ett gott samarbete med kommundirektören. Detta samspel mellan styrelseordförande och kommundirektör utgör då en viktig ingrediens i den politiska styrningen. På många håll skapar sig ordföranden ett mer handfast utrymme för detaljstyrning av tjänstemannaorganisationen. Men när samspelet inte fungerar och det uppstår konflikter mellan ledande politiker och tjänstemän kan situationen bli destruktiv.

Förhoppningen att en gång för alla kunna göra en optimal rollfördelning är antagligen orealistisk. Ett tydligare mandat för styrelseordföranden gentemot förvaltningen borde dock kunna skapa bättre förutsättningar för en reell politisk styrning. Det betyder inte att ordföranden förvandlas till chefstjänsteman utan kan snarare jämföras med ministrar som är departementschefer.

Ett formellt mandat kan inte ifrågasättas Svenska styrelseordföranden anser att deras viktigaste uppgift är att företräda kommunen utåt. Denna uppgift handlar i ökande grad om att vid informella förhandlingar söka företräda kom­munens intressen. Det kan handla om att påverka statliga myndigheters prioriteringar och insatser. Det kan också handla om att få tillgång till projektmedel från EU, att skapa förutsättningar för en företagsetablering i kommunen eller att diskutera fram en gemensam strategi för ett antal samverkande kommuner eller med olika privata och offentliga aktörer för hur olika frågor ska hanteras. Det viktiga är inte de formella beslut som kommunen fattar och som rör dessa förhandlingssituationer utan hur styrelseordföranden förmår hävda kommunens intressen. Det är därför viktigt för kommunen att ordföranden har ett starkt och tydligt mandat att utifrån fullmäktiges riktlinjer agera i sådana sammanhang.

Visserligen kan styrelseordföranden, trots en formellt oklar ställning, lyckas skapa hög lokal legitimitet genom att förankra prioriteringar och utveckla samarbete med aktörer som andra kommuner eller företrädare

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

95

96

för företag och föreningsliv. Men med ett formellt mandat kan ordförandens kapacitet att företräda kommunen i olika förhandlingssituationer inte ifrågasättas. Detta bör kunna öka förutsättningarna för ordföranden att med framgång hävda kommu­nens intressen.

Det som sagts ovan gäller även landstingsstyrelsens ordförande. Även här finns det anledning att förtydliga ansvar och befogenheter när ordföranden företräder landstinget såväl utåt som gentemot förvaltningen.

Fullmäktige får ökat mandat att utkräva ansvar Fullmäktige riskerar att med förslaget förlora formell makt till styrelseordföranden. Samtidigt ger ett sådant mandat uppdragsgivaren, det vill säga fullmäktige, större möjligheter att utkräva ansvar. Därmed kan sådana situationer undvikas där fullmäktige ”tvingas” godkänna redan fattade beslut. Fullmäktige kan till exempel genomföra regelbundna hearingar om olika aktuella frågor med styrelseordföranden för att följa hur denne utför sitt uppdrag. Genom sådana nya former för gransk­ning av ordförandens utåtriktade arbete får fullmäktige snarast en mer styrande roll än idag. I detta ligger också att fullmäktige kan uttala kritik och till och med återkalla uppdraget som ordförande – under förutsättning att denne inte är direktvald.

Medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar Kommunstyrelsens ordförande är tveklöst den mest kände politikern.

Människor har ofta en bättre bild av vad deras styrelseordförande uträttat och hur han eller hon har skött sitt uppdrag än hur partierna har agerat.

Det gäller i synnerhet i mindre kommuner där det gemensamma arbetet för kommunens överlevnad och utveckling överskuggar partipolitiska skiljelinjer.

Det finns redan idag ett antal kommuner där ett parti har lyckats få betydligt fler röster i kommunvalet än i riksdagsvalet52. Där kan valframgången ofta relateras till att det finns ett starkt förtroende för styrelseordföranden. Det finns också exempel på att en sådan framgång i ett val kan utraderas i nästa val om den politik som förts inte motsvarat förväntningarna eller om en uppskattad ordförande avgår. Detta antyder att en styrelseordförande med ett tydligare mandat skulle kunna ge bättre möjligheter för medborgarna att påverka och utkräva ansvar. Det gäller i synnerhet Valet 2002 (2002), Sveriges Kommuner och Landsting.

52

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

om det finns en stark konsensustradition och det är svårt för väljarna att urskilja kommunalpolitiska meningsmotsättningar mellan partierna.

Det finns alltså skäl för att diskutera medborgarnas möjligheter att påverka valet av ordförande. Detta kan ske med mer eller mindre genomgripande metoder. Partierna kan åläggas (eller förbinda sig) att före ett val ange vem som är dess kandidat till posten som styrelseordförande, lämpligen genom att placera honom eller henne överst på partiets lista.

Det skulle också vara möjligt att utvidga personvalet så att väljarna även får kryssa sin ordförandekandidat på partiets valsedel.

Särskilda ordförandeval ger direkt påverkan En mer genomgripande förändring består i införandet av särskilda ordförandeval parallellt med valet till fullmäktige. Det skulle ge medborgarna möjlighet att direkt påverka vem som ska leda kommunen. Samtidigt får de möjlighet att utkräva ansvar om de inte är nöjda med hur kommunen leds. Vi har tidigare nämnt att det redan idag finns exempel från framför allt mindre kommuner där medborgarna har röstat på det parti som har den, i deras tycke, bästa ordförandekandidaten. Antagligen värderar medborgarna i dessa fall det politiska ledarskapet högre än de lokala partiskillnaderna. De bedömer sannolikt också möjligheten att utkräva ansvar som lika god som gentemot ett parti eller en partikonstellation. Samtidigt tar medborgaren i dessa fall en risk. Om den tilltänkta ordföranden lämnar kommunen för ett uppdrag på nationell nivå eller av andra skäl avgår så intas posten av någon annan och rösten får inte avsedd effekt.

Särskilt lämpligt i mindre kommuner med konsensuskultur Det finns även nackdelar med ett system med direktvalda styrelseordförande. Om ordföranden tillhör ett parti eller en gruppering av partier som saknar stöd av fullmäktiges majoritet är risken stor för att det politiska ledarskapet försvagas genom att fullmäktige blockerar dennes arbete. Därmed går vinsterna med en kraftfull och synlig politisk ledare förlorade. Å andra sidan har en styrelseordförande med starkt folkligt stöd och god förmåga att skapa samarbete över parti- och blockgränser goda förutsättningar att överbrygga sådana svårigheter. Det gäller i synnerhet om de politiska skiljelinjerna i kommunen är små. Det talar för att det i första hand är i mindre kommuner med en hög grad av konsensus som ett system med direktvalda ordförande ska provas.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

97

98

Det finns även motiv för direktval av landstingsstyrelsens ordförande.

I landstingen finns visserligen inte samma ”borgmästareffekter” som i kommunerna. Sådana effekter är för övrigt inte heller vanliga i större kommuner. Däremot har flera studier visat att landstingens politiker inte är särskilt kända53. Direktval av ordföranden skulle sannolikt kunna medverka till att göra honom eller henne mer känd och ge honom eller henne ökad legitimitet att företräda landstinget utåt.

Hot och möjligheter för de politiska partierna Ett system med direktvalda ordföranden kan innebära att partiernas ställning försvagas. Partiernas nomineringsrätt blir inte lika självklart utslagsgivande som tidigare. Uppgiften att vaska fram en bra ordförandekandidat och driva en kampanj för att denne ska bli vald, kan konkurrera med uppgiften att föra ut partiets program. Inför ordförandevalet kan kandidater behöva göra utfästelser som attraherar väljare utanför den vanliga väljargruppen. Efter valet kommer en direktvald ordförande att kunna ha en mer självständig ställning gentemot partiet i kraft av det mandat han eller hon har fått. Å andra sidan kan starka ordförandekandidater attrahera fler väljare och på det sättet stärka det vinnande partiets ställning.

Sammantaget rymmer systemet både hot och möjligheter ur de politiska partiernas perspektiv.

En annan invändning mot direktval av en ordförande är att makten ytterligare förskjuts till en person. Här är erfarenheterna inte entydiga. Forskning på området pekar på att system med starka borgmästare visserligen kan leda till ett tydligare visionärt ledarskap, men också till ett auktoritärt, inåtvänt ledarskap54. Maktbefogenheter som är tydliga och reglerade kan dock granskas och ifrågasättas på ett helt annat sätt än informell makt utan formellt ansvar. Det är under alla omständigheter viktigt att ett tydligt ledarskap kombineras med starka mekanismer för granskning och ansvarsprövning.

Holmberg, S. (2004), Västragötaländsk demokrati i Svensk samhällsorganisation i förändring.

SOM-institutet och CEFOS. 54 Bäck, H. (2006), Komparativ kommunal konstitutionspolitik. Sveriges Kommuner och Landsting.

53

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Avslutande diskussion Denna rapport har diskuterat behovet av en förnyelse av det demokratiska systemet i kommuner och landsting. Utgångspunkten är att den lokala och regionala demokratin står inför stora utmaningar. Anledningen är att kommuner och landsting har ett viktigt och krävande demokratiuppdrag och att förändringar i omvärlden får konsekvenser för det demokratiska systemet. Det finns dessutom ett glapp mellan de demokratideal som motiverar nuvarande system och hur systemet fungerar i verkligheten.

Viktigt att ifrågasätta Ingen ifrågasätter att det finns ett kontinuerligt behov av att utveckla den kommunala verksamheten så att medborgarna kan erbjudas en god samhällsservice. Detta förutsätter att man kritiskt granskar verksamheten och genomför de förändringar som krävs. Det finns anledning att tänka i samma banor när det gäller demokratins utveckling. Vi måste våga ifrågasätta hur demokratin fungerar. Och vi måste – precis som när det gäller skola, hälso- och sjukvård, äldreomsorg och andra kommunala verksamheter – vara beredda att pröva nya lösningar. Det är särskilt viktigt att ledande förtroendevalda i kommuner och landsting är aktiva i denna process och inte överlåter initiativet till andra aktörer.

Vi är väl medvetna om att det finns en stark tröghet när det gäller att förändra det demokratiska systemet. Det behöver inte vara av ondo. Den kommunala demokratin har utvecklats under lång tid och rymmer värden, erfarenheter och traditioner som är en stor tillgång. Men det finns tydliga tecken på att vi står inför en brytpunkt där förändringar är nödvändiga.

Olika lösningar stärker självstyrelsen Vi har tidigare i rapporten presenterat åtta idéer för att utveckla demokratin. Idéerna är inte tänkta som en demokratireform som vid en given tidpunkt genomförs i Sveriges samtliga kommuner och landsting utan en meny där olika idéer kan anpassas efter olika situationer och behov. Några av dem kan inte genomföras samtidigt – man måste välja. En grundidé är att det ska vara möjligt att tillämpa olika lösningar i olika kommuner och landsting. Detta behöver inte begränsas till en försöksperiod. Vi ser

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

99

100

stora fördelar med att formerna för medborgarnas inflytande och för de demokratiska institutionerna kan variera mellan olika kommuner och landsting och vi anser att detta bidrar till att stärka den kommunala självstyrelsen.

En annan grundidé är att det handlar om ett frivilligt försök där man prövar och sedan utvärderar hur idéerna fungerar i verkligheten. Vi går i så fall från en förändringsstrategi som bygger på återkommande utredningar till experiment och utvärderingar i en kontinuerlig lärprocess.

Medborgarnas inflytande Vilka effekter kan då våra förnyelseidéer förväntas få? Vilka demokratiproblem, dilemman och omvärldsförändringar kan de hantera bättre än dagens system? Förslaget om konsultationer bidrar till ett ökat medborgar­ inflytande i olika frågor mellan valen. Samtidigt har medborgarna kunskaper och erfarenheter som kan bidra till bättre beslut. De beslutande församlingarna ger tillbaka en del av den makt som medborgarna tidigare delegerat till dem. På köpet får man kunskap som kompletterar den expertkunskap som förvaltningen besitter.

Folkinitiativ om att genomföra folkomröstningar har en delvis annan karaktär. Förslaget innebär att man slipper dagens halvhjärtade folkinitiativ.

Det handlar om att kunna föra upp viktiga frågor på den politiska agendan. Men det handlar också om att ge medborgarna en kanal som de kan använda om de anser att den politiska församlingen brister i lyhördhet och negligerar politiska opinioner. Här finns en risk och en möjlighet.

Risken är att relativt begränsade opinioner får ett oproportionerligt stort inflytande. Eller att viktiga men utmanande förändringar blockeras. Å andra sidan talar mycket för att ett system med konsultationer och ett förstärkt folkinitiativ ger folkvalda och partier möjligheter att med framgång argumentera så att ansvarslösa förslag och snäva särintressen inte får medborgarnas stöd.

Förslaget om direktvalda områdesstyrelser innebär ett folkvalt, lokalt medborgarforum där invånarna kan prata sig samman, hantera skilda intressen och ta initiativ som kan utveckla det egna området. Det allmänna valet ger områdesstyrelserna legitimitet och innebär en tydlig markering av principen om politisk jämlikhet. Förslaget innebär också att man skapar en direkt koppling mellan fullmäktige och områdesstyrelse som underlättar dialog utan att hota styrelsens oberoende och integritet.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Förslaget om medborgerlig konsumentmakt handlar om att ge den enskilde egen makt i förhållande till den offentligt finansierade samhällsservicen – inte genom att ingå i råd eller styrelser utan genom möjligheten att välja. Det innebär att politiken återlämnar makt till enskilda medborgare.

Vår samlade bedömning är att vart och ett av förslagen på olika sätt kan ge medborgarna ett ökat inflytande. Det är upp till enskilda kommuner och landsting att värdera hur stort inflytande förslagen ger, vilka negativa konsekvenser de kan leda till och hur dessa i så fall kan hanteras.

Demokratins institutioner De övriga fyra förslagen handlar om den lokala och regionala demokratins institutioner. Därmed berör även de medborgarnas inflytande men framför allt de förtroendevaldas förutsättningar, förhållandet mellan beslutande och verkställande organ, förutsättningarna för det politiska ledarskapet och (i någon mån) relationerna mellan politik och förvaltning.

Ett centralt tema är hur fullmäktige ska kunna fungera som högsta beslutande organ. Förslagen representerar tre olika strategier för att förverkliga detta mål och samtidigt skapa goda förutsättningar för de förtroendevalda att fullgöra sina uppdrag.

Förslaget om ett stärkt fullmäktige innebär att beredningsansvaret flyttas från styrelsen till fullmäktige vars ledamöter får bättre förutsättningar att sätta sig in i ärenden, ta initiativ, ge uppdrag och utkräva ansvar från styrelse och nämnder. Detta förslag innebär inte att styrelsen försvagas som verkställande organ. Men rollfördelningen mellan fullmäktige och styrelse blir tydligare och fullmäktige mer aktivt.

Förslaget om fullmäktige utan styrelse innehåller en helt annan strategi.

Här läggs styrelsen samman med fullmäktige – om man nu inte ska beskriva förslaget som att vi får en direktvald styrelse. En del av det verkställande ansvaret kan hanteras av ett eller flera fullmäktigeutskott. Förslaget skulle kunna vara särskilt intressant för mindre kommuner.

I förslaget om majoritetsstyre införs kommunparlamentarism så att enbart partierna i den styrande majoriteten (eller minoriteten) ingår i styrelsen. Här blir ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och styrelse ännu tydligare – det är i fullmäktige som debatten förs mellan majoritet och opposition.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

101

102

I förslagen om stärkt fullmäktige och fullmäktige utan styrelse förs en diskussion om antalet fullmäktigeledamöter. Förslagen innehåller en argumentation för färre ledamöter med bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag – men redovisar också invändningar mot ett sådant förslag.

Det är svårt är att föreställa sig att ett fullmäktige utan styrelse fungerar annat än med väsentligt färre ledamöter än idag. Den fortsatta diskussionen får utvisa vilka andra vägar som kan finnas för att skapa ökad delaktighet bland fullmäktiges ledamöter. Vi hävdar dock att det inte får bli ett självändamål att ha ett stort antal ledamöter. Vad är vunnet om det är många ledamöter som inte upplever att uppdraget är meningsfullt och som väljer att lämna det?

Det politiska ledarskapet Det sista förslaget berör det politiska ledarskapet och det uppdrag som normalt är förenat med mest makt, styrelsens ordförande. Det är tveksamt om förslaget innebär att ordförandens reella makt ökar i förhållande till dagens situation. Däremot så tydliggörs ansvaret och därmed också fullmäktiges förutsättningar att utöva kontroll och att utkräva ansvar.

Förslaget är en anpassning till att kommunernas och landstingens omvärldsberoende ökar och att många av de samarbeten och projekt som kommunen och landstinget är involverade i kräver ett självständigt agerande från i första hand ordförandens sida. Detta är knappast någon nyhet men utvecklingen har varit snabb och lär knappast stanna av. Förslaget innebär också att ordföranden får en tydligare roll gentemot förvaltningen. Det kan i sig innebära att ordförandens makt ökar på bekostnad av tjänstemännens men lika mycket att rollerna blir tydligare och därmed förutsättningarna att skapa ett bra samspel.

Förslaget om direktvalda styrelseordföranden innebär med all sannolikhet att dennes makt ökar. Förslaget kan medföra problem om ordföranden inte tillhör fullmäktiges och styrelsens majoritet och om relationerna blir konfliktfyllda. Men i något mindre kommuner med starka konsensustraditioner behöver detta inte vara något stort problem. Och förslaget ger onekligen väljarna ett starkare inflytande än vad som följer av dagens personval.

En fortsatt stark roll för de politiska partierna Vi har i rapporten konstaterat att antalet medlemmar i de politiska partierna har minskat liksom förtroendet för dessa. Samtidigt har partierna

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

en stark ställning i det politiska livet på alla samhällsnivåer. I vår rapport har vi utgått från att det är önskvärt att den kommunala demokratin även i fortsättningen bygger på de politiska partierna. Detta ställningstagande är inte självklart. Partipolitiken är relativt ny i svenska kommuner. I flera länder har partierna en mindre framträdande roll än i Sverige, många förtroendevalda är partipolitiskt obundna och i en del länder saknas politiska partier på den lokala nivån55. Våra institutionella förslag utgår dock från att partierna har en fortsatt viktig roll. I förslaget om majoritetsstyre till och med stärks denna. Förslaget om direktvalda styrelseordföranden kan visserligen medverka till att begränsa partiernas inflytande över nomineringsprocessen. Å andra sidan är partierna redan idag beroende av att lansera kandidater som kan vinna väljarnas stöd.

Förslagen om ökat medborgarinflytande kan alla ses som en inskränkning av partiernas inflytande och särskilt förslagen om förstärkt folkinitiativ och direktvalda områdesstyrelser. Förslaget om folkinitiativ innebär att politiken överlämnar en begränsad men inte oväsentlig del av makten över agendan till medborgarna. Förslaget om områdesstyrelser innebär att medborgarna vid allmänna val utser företrädare utan partibeteckning.

Det må vara att det rör relativt avgränsade områden där partilistor sannolikt inte skulle upplevas som ändamålsenliga.

Vi anser dock att man inte bör övervärdera den inskränkning av partiernas inflytande som förslagen skulle kunna innebära. För det första är inskränkningen begränsad. För det andra kan partierna må väl av att kunna lägga sina krafter på annat än att sköta ett förankringsarbete som skulle bli betungande utan de inflytandeformer som vi föreslår. Och för det tredje kan dessa former bidra till att öka det politiska intresset och därmed rekryteringsbasen för de politiska partierna.

Slutord Så här kan man fortsätta att resonera om förnyelseidéerna. Vi ser fram mot intensiva diskussioner framöver om i vilken utsträckning som de ökar medborgarnas inflytande, medverkar till att förtroendeuppdraget blir mer meningsfullt, stärker fullmäktiges ställning, tydliggör det politiska ledarskapet och påverkar partiernas ställning.

Bäck, H. (2006), Komparativ kommunal konstitutionspolitik. Sveriges Kommuner och Landsting.

55

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

103

104

Till sist vill vi påminna om att Sveriges Kommuner och Landstings verksamhet enligt stadgarna vilar på demokratins och självstyrelsens grund.

Det är därför naturligt och nödvändigt att Sveriges Kommuner och Landsting också tar initiativ till diskussioner om hur demokratin ska utvecklas.

Det är vår förhoppning att denna rapport kan stimulera till debatt om vilka vägval som behöver göras för att vårt demokratiska system ska klara dagens och morgondagens utmaningar och till ett experimenterande utifrån dessa vägval.

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?

Hur kan man utveckla en representativ demokrati som både kan visa handlingskraft och skapa legitimitet? Vilka vägval behöver kommuner och landsting göra för att möta morgondagens krav på att förena demokrati och effektivitet?

Dessa frågor står i fokus i denna rapport som också innehåller åtta idéer för hur det demokratiska systemet i kommuner och landsting kan förnyas. Det handlar både om att öka medborgarnas inflytande och att utveckla de demokratiska institutionerna. Avsikten med rapporten är att väcka debatt och att stimulera till försöksverksamhet.

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. isbn 978-91-7164-273-8

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se