7164 330 8

Analysrapporten. April 2008 Avtalspensioner i kommuner och landsting

Siv Stjernborg

Analysrapporten. April 2008 Avtalspensioner i kommuner och landsting

Siv Stjernborg

2 Analysrapporten. April 2008

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, april 2008 Text och beräkningar Siv Stjernborg Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Tryck LjungbergsTryckeri ab, Klippan Papper MultiDesign Original ivory 250 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl. isbn 978-91-7164-330-8 issn 1653-3976

3

Förord Pensioner och den kommunala pensionsskulden har diskuterats mycket under senare år. Det är komplicerade frågor som har stor ekonomisk betydelse för den kommunala ekonomin och för individen. Det finns därför behov av ett mer lättillgängligt material som förklarar hur saker och ting hänger ihop. Denna rapport ger en översiktlig beskrivning av de kommunala avtalspensionerna.

Hanteringen av tjänstepensioner har en egen historia i vår skattefinansierade sektor. I kommuner och landsting finns en stor pensionsskuld till anställda intjänad före 1998. Betalningar på denna belastar den kommunala ekonomin idag och än mer de närmaste decennierna, då allt fler av de anställda går i pension.

Hur man bäst bör hantera pensionsskulden framöver är inte självklart. Här görs ett försök att belysa problematiken och sätta den i ett samhälls- och kommunalekonomiskt perspektiv.

Stockholm i april 2008 Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys Avdelningen för ekonomi och styrning

4 Analysrapporten. April 2008

Innehåll 1. Pensioner och pensionssystem 5 Var kommer pensionen ifrån? 5 Hur bestäms pensionens storlek? 6 Hur finansieras och tryggas pensionen? 8 Många miljarder blir det 9 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 11 Kärt barn har många namn! 11 Kommunala avtalen krångliga 12 Pensionsskulden – ett historiskt arv 13 Tillbakablick på pensioner i kommuner och landsting 15 P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld 16 Redovisning av pensioner – från kassa till periodisering 17 3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 20 Långtidskalkyl – belastningen ökar de närmaste tio åren 20 Kommuner 21 Landsting och regioner 23 Belastningen från »gamla« pensionsskulden ökar från 65 till 85 öre på skatten 24 4. God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden 26 Många kommuner har planerat för framtida pensionsutbetalningar 27 Landstingen har mindre tillgångar än kommunerna 29 5. Enskilda kommuner och landsting 31 Kostnadsutjämningen kompenserar för befolkningsminskning hos kommunerna 31 Mindre spridning i pensionsskuld hos landstingen 33 Även för statligt anställda finns en pensionsskuld 34 Kan en kommun eller ett landsting gå i putten? 34 6. Sammanfattande diskussion 36 Förkortningar 38

5

1.

Pensioner och pensionssystem Många tycker pensioner är krångligt och nästan obegripligt. En anledning är att det är många begrepp som används. För att öka förståelsen och även för att sätta de kommunala avtalspensionerna i ett större sammanhang kommer här en övergripande beskrivning av pensioner.

Var kommer pensionen ifrån?

Pensioner är till för att den äldre icke aktiva generationen ska få vad den behöver av den aktiva generationens produktion. Pensionsrättigheter är ett slags inteckning på det som produceras i ekonomin i framtiden. Värdet av de intjänade pensionsrättigheterna beror i huvudsak på hur mycket som produceras, vilket i sin tur beror på hur många som arbetar och hur produktiva de är. Ju högre tillväxt i ekonomin desto större kaka att dela på. Pensionen fungerar även som ett slags försäkring. Det är svårt att själv spara »rätt« för sin ålderdom, eftersom man inte vet hur länge man lever. Pensionen är således en riskutjämnare för olika livslängd.

Hur många som arbetar och hur många som blir försörjda avgör vilken standard man kan få som pensionär och som förvärvsarbetande.

Diagram 1 (på sidan 6) visar antalet personer i arbetsför ålder i förhållande till antalet pensionärer. De senaste decennierna har det gått 3 ½ person i åldern 20–64 år per person över 65 år.

Tidsperioden med relativt gynnsam åldersstruktur hos befolkningen går nu mot sitt slut. I diagrammet ser vi att de i aktiv ålder i förhållande till pensionärer minskar rejält framöver; ned till cirka 2 ½ person i aktiv ålder per pensionär om tjugo år. Andelen faktiskt sysselsatta i förhållande till de äldre är ännu lägre och minskade även under 1990-talet, då sysselsättningen föll kraftigt (se den röda linjen). Eftersom vi både lever och dessutom studerar allt längre, tenderar den aktiva perioden att bli kortare i förhållande till den passiva. Det ser ut som att det kommer att bli en tuffare situation framöver, då färre ska försörja fler.

Huvuddelen av pensionen kommer från det allmänna pensionssystemet. Det finansieras över skattsedeln med arbetsgivar- och pensionsavgifter. Motsvarande 18,5 procent av lönen under inkomsttaket 1 betalas in till pension. Av detta placeras 2,5 procentenheter i fonder (ppm) som den enskilda arbetstagaren får välja. Över dessa placeringar råder 1. Inkomsttaket är 7,5 inkomstbasbelopp i det allmänna pensionssystemet, inkomster under taket ger pensionsrättigheter.

6 Analysrapporten. April 2008

Diagram 1. Antal förvärvsaktiva i ålder 20–64 år per pensionär under åren 1968–2050 Antal personer Antal sysselsatta i åldern 20–64 år/ antal 65 +

Antal i åldern 20–64 / antal 65+

Antal personer

5

4

3

2

1

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: scb och egna bearbetningar.

Diagram 2. Var kommer pensionen ifrån, som andel av inkomsten?

Procent Allmänna pensionen (inkl. PPM)

Tjänstepensionen

Privat pensionssparande

70 60

Procent

50

den enskilde, men pengarna är inte tillgängliga förrän vid pensionen. Merparten, motsvarande 16 procent av lönesumman för de aktiva, används till att betala dagens pensionärer. Hanteringen sköts av apfonderna, som tar in avgifterna och betalar ut pensioner. ap-fonderna fungerar som buffertfonder.

Om avgiften är större än utbetalningarna förräntas överskottet där, medan när pensionsbetalningarna blir högre än pensionsavgifterna tas medel ur dessa fonder.

Tjänstepensionen (avtalspensionen) som kommunen respektive landstinget svarar för, i egenskap av arbetsgivare, är en komplettering till den allmänna pensionen. Denna är obligatorisk och kollektivavtalad. Alla avtalsområden har numera tjänstepension.

För den enskilde individen är tjänstepensionen viktig, då den ger en betydande komplettering till den allmänna pensionen. För normalinkomsttagaren har tjänstepensionen hittills motsvarat cirka 10 procent av inkomsten. För de med inkomster över taket i det allmänna pensionssystemet ger den betydligt mer.

För att ytterligare komplettera sin pension kan man spara själv i privata pensionsförsäkringar eller i någon annan tillgång. Det krävs dock ett stort privat sparande för att ge en pension att tala om när man sparar privat.

40

Hur bestäms pensionens storlek?

30 20 10 0

Normalinkomsttagare

Källa: Egna uppskattningar.

Höginkomsttagare ink 50 000

De vanliga formerna för pension är förmånsbestämd respektive avgiftsbestämd pension. Man kan även tänka sig att pensionen bestäms utifrån behov.

Historiskt var de flesta avtalspensioner förmånsbestämda. Men trenden går mot att det blir mer vanligt med avgiftsbestämda pensioner.

En avgiftsbestämd pension betyder att pensionen bestäms utifrån hur mycket som betalats in i premie. Om den avgiftsbestämda pensionen brukar sägas att det är »raka rör« mellan vad man betalar in och vad man får ut. Hur mycket man får i pension beror naturligtvis även på hur det man betalat in förräntat sig.

Då pensionens storlek bestäms utifrån lönen de sista anställningsåren är den förmånsbestämd. Det brukar sägas att fördelen med förmånsbestämd

1. Pensioner och pensionssystem 7

pension är att arbetstagaren vet hur mycket hon får. Men även om man vet hur mycket man får i förhållande till lönen de sista anställningsåren, är det inte säkert att man vet vad man kommer att ha för anställning och lönenivå då. Det finns också problem för rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom olika sektorer har olika villkor för hur anställningstid räknas etc. En nackdel med förmånsbestämda system är att det kan vara svårt att beräkna intjänandet under anställningstiden. Det är vanligt att kostnaden för arbetsgivaren beräkningstekniskt tungt belastar de sista anställningsåren.

I den kollektivavtalade pensionen för anställda i kommuner och landsting finns en förmånsbestämd pension för inkomster över taket i det allmänna pensionssystemet (28 700 kr/månad år 2007) 2. På inkomsten därutöver fås motsvarande cirka 55 procent i pension, om man har varit anställd i sektorn minst 30 år. För inkomster under inkomstgränsen är pensionen helt avgiftsbestämd. Arbetsgivaren betalar cirka 4 procent av lönesumman till den avgiftsbestämda pensionen. Merparten av de kommun- och landstingsanställda tjänar enbart in en avgiftsbestämd tjänstepension.

Den allmänna pensionen är avgiftsbestämd och arbetstagaren får inkomsträttigheter utifrån hur mycket han/hon tjänat. Det finns dock vissa undantag: kan få inkomsträttigheter utan att ha haft någon inkomst (för studieår, barnaår etc). Men i huvudsak är det allmänna pensionssystemet numera avgiftsbestämt och bygger på livsinkomstprincipen. Det gamla atp-systemet var i större utsträckning förmånsbestämt.

Det finns även en statlig garantipension. Det är en lägsta nivå på pensionen som man har rätt till oavsett tidigare inkomst – ett slags behovsbestämd pension skulle man möjligen kunna kalla det. Det är statskassan som är ansvarig för garantipensionen och inte det allmänna pensionssystemet.

I det allmänna pensionssystemet (förutom ppm) är förräntningen lika med den genomsnittliga inkomstökningen i hela ekonomin; det är logiskt att man bara kan konsumera det som produceras. Tillväxten och demografin är därför avgörande för pensionen från det allmänna pensionssystemet.

När det gäller de avgiftsbestämda delarna som placeras i fonder, är det storleken på premieinbetalningarna och deras avkastning som avgör pensionens storlek. Såväl i ppm som i den avgiftsbestämda tjänstepensionen är det värdeutvecklingen av fonderna man placerat i som avgör hur stor pensionen blir. Här gäller det att placera klokt för att få så bra pension som möjligt. Den kommunala tjänstepensionens årliga premieinbetalning för den anställde är ungefär dubbelt så stor som premieinbetalningen till ppm.

2. Gränsen för att få rätt till förmånsbestämd pension är 7,5 inkomstbasbelopp. I det allmänna pensionssystemet tjänar man in pensionsrättigheter upp till 8,07 inkomstbasbelopp, men man får bara inkomsträttigheter upp till 7,5 inkomstbasbelopp (då egenavgiften räknas bort).

8 Analysrapporten. April 2008

Hur finansieras och tryggas pensionen?

I det föregående avsnittet beskrevs hur pensionen bestäms. En inte mindre viktig aspekt är att pengar finns när pensionen ska betalas ut.

Med andra ord, hur finansieras pensionen och hur säkerställs att medel finns då pensionen ska betalas ut? Vilken finansiering som är möjlig beror på tryggandet. Enligt tryggandelagen3, kan företag trygga pensioner genom att fondera medel i en försäkring eller stiftelse samt via kommunal borgen.4 Stat, kommuner och landsting anses genom sin beskattningsrätt garantera att de kan betala pensioner.

För stat och kommun finns därför två vägar att finansiera pensionsutbetalningarna: • Fonderat system pengar sparas för varje anställd till när personen blir pensionär • Fördelningssystem de aktiva betalar (via skatt/arbetsgivaravgifter) för dagens pensionärer Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem. Det bygger på att medborgarna tror på systemet, arbetar, betalar skatt och litar på att nästa generation fortsätter att göra så. Även den offentliga sektorns avtalspensioner bygger på förtroendet för samhället, genom att pensionerna säkerställs med beskattningsrätten. I praktiken är det dock en del kommuner och landsting som även sätter av medel i fonder och försäkringar. För privata företag och försäkringsbolag finns det tryggandekrav på att pensionsmedel ska finnas sparade i säkra placeringar eller försäkringar.

En viktig sak som skiljer de två finansieringssätten är tidsaspekten.

Med ett fördelningssystem, där den aktiva generationen betalar direkt till den passiva, kan man få igång ett pensionssystem utan att behöva spara till det först. Men med fondering bygger man upp fonder under den anställdes aktiva tid och pensionen kommer sedan från dessa fonder. Ett av argumenten för atp var att man ville bygga upp ett system som kunde ge den äldre generationen som inte hade haft möjlighet att spara till sin pension, del av den allmänna tillväxten. Så sent som för 50 år sedan hade 70 procent av arbetarna enbart folkpension, på en mycket låg nivå.

Med fondering kan vi få del av tillväxten i världen!

Om kapitalavkastningen i ekonomin är lika hög som tillväxten spelar det inte någon roll om medlen är fonderade eller inte. Det kan vara ett rimligt antagande att tro att det är så. De senaste årtiondenas globalise3. Regler för hur pensionerna ska tryggas övervakas av Finansinspektionen. För att få göra skatteavdrag för pensioner krävs att företagen följer tryggandelagen och använder de tryggandegrunder som finansinspektionen rekommenderar.

4. Företag som sparar i egen balansräkning kan dock genom en premie till en egen försäkringsrörelse (pri) trygga pensionen och därmed behålla pensionskapitalet i sin verksamhet (pensionsskuld utan extern fondering).

1. Pensioner och pensionssystem 9

ring har dock lett till att det utvecklats en internationell ränta, vilket innebär att man kan få ta del av hela världens tillväxt. Eftersom tillväxten internationellt kan vara högre än inom landet är det möjligt att via »säker« kapitalplacering få del av denna. Det har även konstaterats att avkastningen på aktieplaceringar över tiden är högre än ränteavkastningen. Med aktieplaceringar finns en risk som är relaterad till tidshorisonten. När det gäller pensionssparande är dock tidshorisonten i allmänhet mycket lång. Att tillväxten är högre i andra länder än i Sverige skulle kunna leda till att vi har råd med högre pensioner.

När atp infördes hade vi i Sverige reglerade kapitalmarknader och valutareglering. Då gjordes bedömningen att valet mellan fondering eller fördelningssystem avkastningsmässigt var ungefär likvärdigt. Att välja fördelning gav fördelen att snabbt få igång ett system som gjorde tillvaron dräglig för de äldsta. En fondering skulle också ställa stora krav på ett undandragande av kapital från efterfrågan/ekonomin och ett stort sparande som skulle förvaltas.

En fördel (eller nackdel) med fondering är att varje generation betalar för sig. Det kan då vara lättare för stora generationer att få del av det man tjänat in. Det kan kännas rimligt och beslutmässigt riktigt att man får pension utifrån vad man bidragit med. Å andra sidan kan det vara tufft för en till antalet liten generation att ge den service som en äldre och större generation har råd med. Att gå över från fördelningssystem till fondering kan vara knepigt, eftersom det handlar om att en generation i praktiken får betala dubbelt; såväl till den egna som till den tidigare generationens pension.

Många miljarder blir det Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem (förutom ppm). Det innebär att det byggts upp en pensionsrättighet utan motsvarande fondering. De intjänade pensionsrättigheterna motsvarar idag cirka 7 000 miljarder kronor, vilket kan jämföras med att bnp är cirka 3 000 miljarder. De intjänade pensionsrättigheterna i den allmänna pensionen motsvarar således närmare 2,5 års produktion av varor och tjänster i Sverige. Som tur är ska de betalas ut under en mycket lång tid. Någon egentlig fondering finns inte men det finns en buffert i form av apfonderna, vilka ska underlätta för demografiska svängningar i utbetalningarna. ap-fonderna har ett kapital av cirka 1 000 miljarder.

I ppm-systemet finns tillgångar motsvarande cirka 300 miljarder kronor. Det är de placerande individerna som har detta kapital placerat hos fondbolagen. Kapitalet är tillgängligt tidigast vid 61 års ålder. Även i de av arbetsgivarna utbetalade avgiftsbestämda tjänstepensionerna har individerna tillgångarna placerade i de olika fondbolagen. Uppskattningsvis rör det sig om tillgångar för i storleksordningen 60–80 miljarder för de kommun- och landstingsanställda.

10 Analysrapporten. April 2008

Värdet av tjänstepensionsrättigheterna uppgår till cirka 1 600 miljarder kronor. Heltäckande statistik är svår att få tag på inom området.

Men beloppen i tabell 1 ger en grov uppfattning om storleksordningen.

I den offentliga sektorn är tjänstepensionen historiskt icke fonderad, medan i den privata sektorn merparten är fonderad. Det finns dock en pensionsskuld även i den privata sektorn. Det är stora företag som har pensionsskulden som arbetande kapital i sin balansräkning, i kombination med en kreditförsäkring.

Tabell 1. Pensionsskulder och dess fondering i »runda slängar«, avser 2006 Miljarder kronor Fonderat

7 000

Allmänna pensionssystemet Kollektivavtalad Tjänstepension – Privat anställda – Statligt anställda – Kommun- och landstingsanställda

Icke fonderat

1 000 1 000

600 100 (pri) 200 300

Källor: European Federation for Retirement Provision (efrp), scb, Försäkringskassan, afa, Försäkringsförbundet samt egna uppskattningar.

11

2.

Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting Här beskrivs de kommunala avtalspensionerna och de system som hanterar dessa. Det handlar om kollektivavtal som reglerar förmånens storlek, riktlinjer för hur pensionsskulden beräknas och hur det hela redovisas; hur det ser ut idag och en tillbakablick på pensionens historia.

Kärt barn har många namn!

De kollektivavtalade anställningsförmånerna är vår sektors förkortningsgissel. Vi brukar vanligen benämna våra kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting efter avtalets namn. Dessa namn är i allmänhet bokstavskombinationer av samma bokstäver i olika ordning.

Inte helt enkelt att ha koll på! Det idag aktuella pensionsavtalet heter kap-kl och gäller från 2006.

Tabell 2. Huvuddragen i KAP-KL Avgiftsbestämd del

Till anställds pensionskonto utbetalas 2007 4,0 %, 2008–2009 4,25 % och 2010 4,5 % av lönesumman.

Förmånsbestämd ålderspension (FÅP)

För inkomster utöver 7,5 ibb resp. 20 ibb ges en förmån av 55 % resp. 27,5 % av slutlön.

För årgångar födda mellan 1947–1966 mellan 62,5 % och 55,3 %.

Krävs 30 anställningsår för hel pension.

Särskild ålderspension (SAP) Pension före 65 år enligt överenskommelse med arbetsgivare.

Räddningstjänst (SAP-R)

Pension mellan 58–65 år förmånsnivå 73,5 % av inkomst upp till 7,5 ibb.

Krävs 30 år i räddningstjänst.

kap-kl är liksom det föregående avtalet pfa (som kom 1998) i huvudsak avgiftsbestämt. Tidigare pensionsavtal före 1998, exempelvis pa-kl, var helt förmånsbestämda och dessutom bruttosamordnade med atp.

Den kommunala pensionen fyllde då på atp-pensionen så att den totala pensionen kom upp i den förmånsbestämda nivån. Den kommunala tjänstepensionen var starkt knuten till den allmänna pensionen och hur atp-poängen utvecklades hade betydelse för utfallet av kostnaden för den kommunala tjänstepensionen. Det skedde alltså en sys-

12 Analysrapporten. April 2008

temförändring år 1998, då den kommunala avtalspensionen blev ett fristående komplement till den allmänna pensionen.

Avgörande för att få förmånsbestämd pension (fåp) är att man har inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp (ibb). År 2007 är golvet för att få en fåp 28 700 kr i månadslön. Med det nya avtalet kap-kl (2006) höjdes inkomstgränsen betydligt, då inkomstgränsen tidigare var relaterad till prisbasbelopp (pbb) som är lägre än ibb. Men eftersom tjänstepensionen ska komplettera den allmänna pensionen och taket för den allmänna pensionen är kopplad till inkomstbasbeloppet, var det en nödvändig anpassning av tjänstepensionens inkomstgräns. De flesta kommunanställda tjänar idag enbart in avgiftsbestämd pension.

Nedan följer en Sudokoliknade tabell för er som känner att ni vill ha struktur och gillar att få något att bita i!

Tabell 3. Exempel på några pensionssystem Förmånsbestämd

Avgiftsbestämd

Fördelningssystem

atp, pensionsavtal i kommunerna före 1998.

Allmänna pensionssystemets inkomsträttigheter.

Extern fondering

itp 2 (gamla itp).

ppm, avgiftsbest. delen kap-kl, pfa:s individuella del, itp 1.

Intern fondering (upptaget i kommunernas kostnadsredovisning)

pfa och kap-kl för inkomster över inkomstgränsen.

pfa:s avgiftsbestämda del 1998–1999 (idag utbetalt i de flesta kommuner och landsting).

Kommunala avtalen krångliga De kommunala pensionsavtalen har varit föremål för många förhandlingar med många olika motparter. I besvärliga förhandlingssituationer har man försökt finna vägar för att skydda olika grupper. Det har inneburit många övergångsregler och tolkningsproblem. Eftersom pensionsförmåner är livsvariga har komplexiteten tilltagit, och arbetstagaren kan knappast själv räkna ut pensionen när det gäller den förmånsbestämda delen. Bristande överskådlighet och intjänanderegler som gynnar den som stannar till pension innebär att de olika förmånsbestämda systemen bidrar till inlåsning på arbetsmarknaden. Det gäller inte bara det kommunala systemet utan kommer av bristande samverkan mellan de olika avtalssystemen; det finns en oförutsägbarhet, eftersom förmånen är baserad på ett antal villkor som är kända först när personen går i pension.

För den anställde gäller i allmänhet att hon arbetat under många olika avtal. Om hon dessutom bytt sektor under sitt arbetsliv handlar det om krångliga beräkningar innan man kommer fram till tjänstepensio-

2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 13

nens storlek. Ett stort skifte är övergången från förmånsbestämt och bruttosamordnat till ett i huvudsak avgiftsbestämt system.

I det enklaste fallet, för en trogen kommunal tjänsteman med inkomster under inkomstgränsen, finns till att börja med en intjänad pensionsrätt per 1997-12-31 från det gamla förmånsbestämda systemet.

Därefter har hon sitt placerade avtalspensionssparande att vänta i tjänstepension. I de fall en person har högre inkomst finns även en förmånsbestämd pension från arbetsgivaren intjänad efter 1997. Har personen dessutom haft jobb inom någon annan sektor blir det att räkna ihop det som är intjänat därifrån också. Övergången mellan olika sektorers förmånsbestämda avtal kan vara ogynnsam för individen. Den förmånsbestämda pensionen räknas på slutlönen. Men för att få hel pension krävs att man fullgjort ett visst antal tjänsteår, annars reduceras pensionen. Ett jobbyte kan därför innebära att man inte får med hela lönekarriären i sin pension. Livräntan för en avslutad anställning räknas normalt enbart upp med prisbasbelopp och i vissa fall, exempelvis vid statlig livränta, först när pensionen börjar tas ut.

Pensionsskulden – ett historiskt arv Pensionsskuld hos arbetsgivaren uppkommer när denne förvaltar intjänade pensionsmedel. Det har främst förekommit i förmånsbestämda pensionssystem. Om avgift/premie betalats ut till en extern förvaltare blir det ingen pensionsskuld hos arbetsgivaren, utan den anställde har istället en fordran på sin pensionsförvaltare. I avgiftsbestämda system görs vanligtvis en premieinbetalning, och därmed har arbetsgivaren fullgjort sitt åtagande. Men när den avgiftsbestämda delen infördes i och med pfa-avtalet (1998) betalades till en början bara en mindre del av premien ut. Resten avsattes och förräntades på kommunens skuldsida. Det allmänna pensionssystemet räknas som avgiftsbestämt, men det är fortfarande (förutom ppm) ett fördelningssystem med växande pensionsskuld.

Arbetsgivarsidan har länge velat ha avgiftsbestämda pensioner och trenden är att det går mot alltmer avgiftsbestämda pensionssystem. På den privata sidan har det nyligen slutits en överenskommelse om ett helt avgiftsbestämt tjänstepensionssystem. Men det tar tid att byta system. Det nya helt avgiftsbestämda systemet gäller i princip bara för de årgångar som ännu inte börjat omfattas av de förmånsbestämda delarna i det gamla avtalet, det vill säga personer födda 1979 och senare.

Reformeringen av det allmänna pensionssystemet till ett avgiftsbestämt system bidrog till att kommunerna med pfa-avtalet 1998 lade om tjänstepensionssystemet, från att vara helt förmånsbestämt och samordnat med den allmänna pensionen, till att bli ett fristående komplement. Under förmånstaket i det allmänna systemet blev tjänstepensionen också helt avgiftsbestämd. Eftersom den avgiftsbestämda delen

14 Analysrapporten. April 2008

Diagram 3. Pensionsskuld intjänad före och efter 1998 i kommuner och landsting år 2007 (inkl. löneskatt) Miljarder kronor Före 1998: ansvarsförbindelse

Efter 1998: avsättning

350

Miljarder kronor

300 250 200 150 100 50 0

Kommuner

Landsting

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Sektorn

numera betalas ut direkt till den anställdes pensionskonto byggs det inte upp någon pensionsskuld hos kommunerna och landstingen för denna del.6 Det är enbart den förmånsbestämda delen av avtalspensionen som idag genererar skulduppbyggnad i kommunerna. Med undantag för den särskilda avtalspensionen, som främst omfattar räddningstjänsten, är det idag bara höginkomsttagare som tjänar in en förmånsbestämd pension. Det är enbart cirka 6 procent av de anställda i kommunerna som har inkomster över inkomstgränsen.

Merparten av pensionsskulden avser således intjänande före 1998. I diagram 3 ser vi att skulden som avser pensionsintjänande före 1998 (ansvarsförbindelsen) dominerar kraftigt. Denna uppgick år 2007 till cirka 195 miljarder kronor (inklusive löneskatt) i kommunerna. Pensionsskulden på balansräkningen är betydligt mindre, enbart cirka 16 miljarder och avser intjänande efter 1998. I kommunerna sammantaget motsvarar ansvarsförbindelsen cirka ett års lönesumma, medan skulden på balansräkningen enbart motsvarar mindre än 10 procent av lönesumman.

I de flesta kommuner kan man säga att pensionsskulden nu är ett historiskt arv. För dagens anställda byggs i stort sett ingen skuld upp. Lejonparten av pensionsförmånen betalas ut direkt via den avgiftsbestämda delen. Även hos landstingen är skulduppbyggnaden nu mer beskedlig, eftersom en stor del av pensionsintjänandet sker via den avgiftsbestämda delen. Landstingen har dock betydligt större andel högavlönade; cirka 20 procent av de anställda har inkomster över inkomstgränsen. Sektorn har också många med löner som kraftigt överstiger inkomstgränsen. Den förmånsbestämda ålderspensionen (fåp) har därför fortfarande betydelse i landstingen och pensionsskulden ökar en del även efter 1998. Den gamla skulden (ansvarsförbindelsen) uppgår till cirka 135 miljarder kronor medan skulden på balansräkningen är cirka 30 miljarder. Sammantaget motsvarar ansvarsförbindelsen närmare två års lönesumma och skulden på balansräkningen motsvarar knappt hälften av lönesumman i landstingen.

6. Till en början betalades bara 1 procentenhet ut och resterande återlånades i kommunerna och förräntades för de anställda med statslåneräntan.

2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 15

Pensionsskulden är idag över 300 miljarder kronor i kommuner och landsting. Man kan säga att pensionsskulden smög sig på. Under tiden då skulden byggdes upp var man inte riktigt medveten om dess storlek. Skulden ökade också kraftigt då staten i efterhand påförde en löneskatt som numera uppgår till 24,26 procent år.7 Hur gick det till när sektorn blev skuldsatt och är det ett problem med vår stora pensionsskuld i sektorn?

Tillbakablick på pensioner i kommuner och landsting

7. I samband med skattereformen 1990 infördes en särskild löneskatt på arbetsgivarens kostnader för avgift för tjänstepensionsförsäkring och avsättningar för trygganden av pensionsutfästelser. För pensionsutfästelse som inte tryggas ska den särskilda löneskatten tas ut när pensionen betalas ut. Eftersom de kommunala pensionerna inte är tryggade innebar det att löneskatten påfördes retroaktivt för hela pensionsskulden.

Diagram 4. Antal sysselsatta under åren 1900–2000 Tusental personer Offentliga tjänster

Totalt hela ekonomin

Totalt privat sektor

5000

4000

Tusental personer

Finansieringen av tjänstepension i den kommunala sektorn har sett olika ut över tiden. När tjänstepensionen infördes på 1920-talet avsattes vanligen medel i pensionsfonder. Bland annat fanns det en kommunal pensionskassa. Mer omfattande blev tjänstepensionen först senare, då den kommunala verksamheten ökade i omfattning. Diagram 4 visar att det skedde en mycket kraftig expansion av kommunal sektor från 1960- till 1980-talet. Antalet sysselsatta ökade från knappt 500 000 till över 1 300 000 år 1980.

Det pågick säkert en diskussion om hur man skulle se på de offentliganställdas pensioner. Men det som kom att bli dominerande var att se på de offentliganställdas pensioner på samma sätt som på pensionerna i det allmänna pensionssystemet. Kommuner och landsting är liksom staten skattefinansierade. Tanken var möjligen att de också i princip kunde låna på tillväxten, eller åtminstone låna till investeringsbehoven i sektorn, med hjälp av de medel som annars skulle reserveras till de framtida pensionerna.

Införandet av atp innebar att belastningen på den kommunala tjänstepensionen minskade, eftersom den kommunala tjänstepensionen var förmånsbestämd och bruttosamordnad med den allmänna pensionen. Den kommunala pensionen garanterade

3000

2000

1000

0 1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Källa: Rodney Edvinsson, fil. dr. i ekonomisk historia vid Stockholms universitet.

16 Analysrapporten. April 2008

en nivå och i den utsträckning den allmänna pensionen med atp inte räckte till den garanterade nivån, fyllde den kommunala pensionen på.

Det var därför svårt att beräkna hur stor den kommunala utfyllnaden skulle bli innan den allmänna pensionen var uträknad.

Dessutom fanns det ett »sista hands-ansvar« det vill säga att det var den sista offentliga arbetsgivaren (kommun, stat, landsting) som ansvarade för pensionsutbetalningen. »Sista hands-ansvaret« gjorde det svårare att prognostisera pensionsskulden och löpande beräkna intjänandet. Metoden att ta kostnaden vid pensionsutbetalning var därför en lämplig lösning ur flera perspektiv.

P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld Under åren har det kommit ett antal utredningar med instruktioner för hantering av pensionsskuld och kostnader. Dessa har benämnts P-finken efter kommitténamnet Pensionsfinansieringskommittén. Styrelserna för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet rekommenderade sina medlemmar att följa dessa. Men svårigheter med »sista hands-ansvar« och bruttosamordning gjorde att beräkningarna fluktuerade en del och ansågs som osäkra. Efter omläggningen till ett fristående tjänstepensionssystem 1998 blev problemet dock mindre.

Den hittills intjänade pensionsförmånen för alla aktiva beräknades då och fastställdes som en intjänad pensionsrätt 1997-12-31 (ipr). För att ipr ska kunna beräknas riktigt krävs uppgifter om alla anställdas anställningshistorik, så kallad aktualisering – ett Sisofysarbete som man i många kommuner och landsting arbetat med under det senaste decenniet.

Pensionsskulden är en summering av alla intjänade framtida pensionsutbetalningar, räknat i dagens pris- och lönenivå och omräknat till nuvärde. Antagande om kalkylränta och livslängd har därför mycket stor betydelse för pensionsskuldens storlek; ju längre livslängd desto fler pensionsutbetalningar och högre pensionsskuld. Kalkylräntan verkar åt andra hållet; ju högre kalkylränta desto lägre nuvärdesberäknad skuld, eftersom det krävs mindre pengar avsatta idag för att betala den framtida utbetalningen då avkastningen är högre. År 2006 kom det nya avtalet kap-kl. I samband med det har Sveriges Kommuner och Landsting (skl) sett över hur regelverket för pensionsåtagandet ska beräknas. De nya riktlinjerna (rips) som togs av skl:s styrelse i juni 2007 ger förutsättningar för enhetliga och begripliga beräkningar av pensionsskulden.8 I och med de nya riktlinjerna sågs de försäkringstekniska villkoren över. En modell med en kalkylränta som bygger på åtagandets värdesäkring infördes och en uppdatering av modellen för livslängder genomfördes. rips följer den av Finansinspektionen rekommenderade generationsmodell som togs fram år 2007.

8. Se skriften Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld – rips 07, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007, som kan laddas ner från www.skl.se.

2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 17

Livslängden ökar jämfört med tidigare livslängdsantagande, som var från början av 1990-talet. rips07 rekommenderas från år 2007 och innebär att den nuvärdesberäknade skulden beräknas öka betydligt detta år. Framförallt ökar skulden intjänad före 1998, eftersom kalkylräntan på den intjänade pensionsrätten (ipr) sänkts 9. Merparten av denna ökning är dock enbart en periodisering, eftersom nuvärdet av skulden blir högre med en lägre kalkylränta. Men å andra sidan blir uppräkningen fram till utbetalning lägre, medan pensionsutbetalningarna blir desamma. Det är enbart den längre livslängden som innebär högre pensionskostnader.10 Men sammantaget handlar det om skuldökningar på mer än 40 miljarder kronor i den kommunala sektorn; en ökning av skulden som beror på att den är mer korrekt beräknad än tidigare.

Redovisning av pensioner – från kassa till periodisering Frågan hur man bör redovisa pensionskostnaderna i kommuner och landsting är en långdragen följetong. Det har på intet sätt varit självklart hur man ska hantera pensionskostnaderna redovisningsmässigt i kommuner och landsting.

Frågan var till en början inte så stor; sektorn växte och de utbetalade pensionerna var små. Enligt rekommendationer från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet tillämpades ett fördelningssystem, det vill säga kostnaderna bokfördes vid utbetalningstillfället och finansierades löpande med skatteintäkter.

Men i och med att redovisningssystemen i kommunsektorn lades om till att bygga på bokföringsmässiga grunder, uppmärksammades problemet med den växande pensionsskulden. Referensgruppen för redovisning kom i början av 1990-talet ut med en anvisning om redovisning av pensionsskuld, som innebar att årets pensionsskuldsförändring kostnadsbokförs och att det framtida pensionsåtagandet redovisas som en skuld i balansräkningen. Pensionsutbetalningarna ses då som en amortering. Detta brukar benämnas fullfonderingsmodellen. Allt fler kommuner började då ta med pensionsskulden i sina balansräkningar, och vid mitten av 1990-talet tillämpade så gott som alla kommuner och landsting fullfonderingsmodellen. År 1998 bestämdes emellertid i lagen om kommunal redovisning att all pension intjänad före 1998 enbart ska tas upp som en not på balansräkningen, så kallad ansvarsförbindelse, medan pensionsintjänandet från 1998 ska bokföras som en avsättning på balansräkningen. Intjänandet från och med 1998 tas upp som en kostnad, medan pensioner in9. Eftersom ipr för de aktiva värdesäkras med inkomstutvecklingen i ekonomin, vilket normalt är en starkare värdesäkring än utgående pensioner som är värdesäkrade med prisökningstakten.

10. Det nya livslängdsantagandet ökar skulden med 2–5 procent i kommuner och landsting, medan den sänkta kalkylräntan 2007 betyder att den nuvärdesberäknade ansvarsförbindelsen ökar med 10–12 procent.

18 Analysrapporten. April 2008

Tabell 4. Kommuner och landsting som redovisar enligt fullfondering Fr.o.m. år

Östergötlands landsting * Linköping * Ånge 2000 Vara 2003 Lerum 2004 Lund 2004/2005 Helsingborg 2005 Härnösand 2005 Svenljunga 2005 Tranemo 2005 Örkelljunga 2005 Härryda 2006 Höganäs 2006 Kungsbacka 2006 Kungälv 2006 Strömsund 2006 Gällivare 2007 Stenungsund 2007 Åstorp 2007 *ej använt blandmodellen.

Källa: enligt våra enkäter.

tjänade dessförinnan kostnadsbokförs när de betalas ut. Detta brukar benämnas den blandade modellen. Tidpunkten sammanfaller med när man gick ifrån ett helt förmånsbestämt system och till ett, till stora delar, avgiftsbestämt system. På det sättet bokförde man det nya pensionsintjänandet bland personalkostnaderna för de anställda, och man fortsatte att kostnadsbokföra det tidigare intjänandet vid pensionsutbetalningen, det vill säga en blandning mellan fondering och fördelningssystem. Införandet av den blandade modellen genomfördes i kölvattnet av 1990-talskrisen och samtidigt med införandet av det lagstadgade balanskravet i kommuner och landsting. Ett antal kommuner och landsting skulle vid den tidpunkten ha haft svårt att klara balanskravet med fullfondering.

Allt fler väljer att fullfondera På senare år har några kommuner och ett landsting, trots lagen, valt att ta upp skulden för pensioner intjänade före 1998 på sin balansräkning och återigen redovisa pensionerna enligt den så kallade fullfonderingsmodellen (se tabell 4). Flertalet av dem visar dock pensionskostnader både enligt lagens blandade modell och enligt fullfonderingsmodellen.

En fördel med fullfondering är att det är mer redovisningsmässigt och informativt riktigt att ha hela skulden noterad på balansräkningen.

Men fullfondering låter mer förtroendegivande än det är. Det innebär inte någon egentlig fondering, men fullfondering kombinerat med po-

2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 19

Diagram 5. Pensionskostnader i kommuner som andel av lönesumman Procent Blandmodell

Procent

sitiva resultat kan ses som ett slags fondering. En övergång till fullfondering från dagens blandmodell innebär de facto att man kostnadsbokför lägre pensionskostnader åren framöver, eftersom utbetalningarna på den redan uppkomna skulden (ansvarsförbindelsen) ses som en amortering. I princip innebär övergången att man lyfter in skulden i balansräkningen och att eget kapital försämras.

Sedan blandmodellen infördes 1998 har pensionsutbetalningarna varit lägre än värdeuppräkningen av den gamla skulden. Med andra ord har en redovisning enligt fullfondering »belastat resultatet« mer än blandmodellen. Nu ökar emellertid utbetalningarna kraftigt och skulden börjar snart minska.

Kring år 2014 beräknas pensionsutbetalningarna på den gamla skulden bli större än värdeuppräkningen av den. Det innebär att fullfonderingsmodellen ger en lägre kostnad än blandmodellen i framtiden.

Men de faktiska pensionsutbetalningarna belastar likviditetsmässigt, varför en kommun med resultatet i balans kan behöva låna till pensionsutbetalningarna. En eventuell övergång till fullfondering innebär därför även att balanskravets formulering behöver ses över.

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

2010

2015

Fullfonderingsmodell

2020

2025

2030

2035

2040

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2045

20 Analysrapporten. April 2008

3.

Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver?

Det talas ofta om att utgifterna för pensioner kommer att öka dramatiskt i framtiden. Redan idag »betalar« kommunerna dubbelt för pensioner; dels pensionsutbetalningarna (avseende intjänande före 1998) för dagens pensionärer, dels för de nuvarande anställdas intjänande.

Byte från fördelningssystem till fondering innebär att belastningen blir dubbel. Det är dagens skattebetalare som får betala »dubbelt« och som därför får mindre kommunal verksamhet för sina skattepengar.

Belastningen kommer dessutom att öka det närmaste decenniet, eftersom antalet »kommunala« pensionärer ökar. Närmare 30 procent av de idag kommunalt anställda kommer att gå i pension den närmaste tioårsperioden (se diagram 6 på sidan 21). Många av dem har tjänat in en stor del av sin pension under perioden före 1998.

Ibland uttrycks en oro över att kommunerna inte skulle ha råd att betala avtalspensioner. Den oron är obefogad. Pensionsutbetalningarna är icke förhandlingsbara och går inte att prioritera bort. Däremot kan det vara berättigat med en oro över hur den kommunala servicen ska klara behovsökningarna. Ett ökat antal äldre ställer allt högre krav på kommunal service. Det ökade behovet av kommunal omsorg för en åldrande befolkning är av betydligt större vikt än de stigande pensionskostnaderna. Men de ökade pensionskostnaderna kommer, utöver den belastning som äldreomsorgen innebär, som grädde på moset.

Långtidskalkyl – belastningen ökar de närmaste tio åren För att få perspektiv på problemet har vi gjort en simulering av pensionsskulden och kostnader för pensioner 40 år framåt. Det är kpa som på vårt uppdrag har utfört beräkningarna.11 Simuleringen är gjord för såväl kommuner som landsting. Det är viktigt att komma ihåg att långtidskalkyler bygger på ett flertal antaganden och utgör därför ingen exakt sanning, men de kan ändå ge en bild av framtiden.

Trots att kommuner och landsting har samma pensionsavtal leder den olika lönestrukturen i de två sektorerna till skilda kostnader för kollektivavtalade pensioner. Generellt kan sägas att den ekonomiska belastningen av avtalspensioner är större bland landstingen än hos kommunerna. Det finns även vissa skillnader mellan enskilda kommuner

11. Framskrivningarna baseras på ett tioprocentsurval av de kommunanställda samt på samtliga landsting. Simuleringen bygger på ett oförändrat antal anställda.

3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 21

respektive landsting. I redogörelsen över långtidsframskrivningarna belyses sektorerna var för sig.

Diagram 6. Medarbetarnas åldersfördelning i kommunerna år 2006 Tusental personer 25

Kommuner

12. Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnaderna när man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg).

Om man satt av medel för pensionskostnader bör det finnas en motsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativt återlån i verksamheten.

Tusental personer

Som tidigare redovisats kostnadsbokförs idag såväl de anställdas pensionsintjänande som pensionsutbetalningar på den gamla skulden. I dagsläget motsvarar kostnaderna för de anställdas pensionsintjänande cirka 6–7 procent av lönesumman i kommunerna. Medan det historiska intjänandet som belastar via utbetalningar till pensionärer motsvarar cirka 3,5 procent av lönesumman. Av pensionskostnaden svarar således nyintjänandet för dagens anställda för cirka två tredjedelar, medan utbetalningen på den gamla skulden svarar för cirka en tredjedel.

Kostnaden varierar något mellan olika kommuner; mindre kommuner har ofta en något tyngre belastning från ansvarsförbindelsen medan växande kommuner, särskilt i storstadsområden, har en något större andel nyintjänande. Spridningen i kostnaden totalt ligger från 9–12 procent.

På grund av ett ökat antal kommunala pensionärer med anställningstid före 1998, kommer enligt våra beräkningar kostnaden för »gamla skulden« att öka de närmaste tio åren och som mest uppgå till 4,5 procent av lönesumman. Därefter minskar utbetalningarna långsamt och de uppgår till mindre än 1 procent av lönesumman år 2045.

Om man lägger ihop dagens intjänande och utbetalningarna från ansvarsförbindelsen är den genomsnittliga kostnaden för pensioner i kommunerna cirka 10 procent av lönesumman. Enligt prognoserna kommer pensionskostnaden att öka och uppgå till cirka 11 procent om ett antal år.

Vi ser i diagram 7 att den avgiftsbestämda delen dominerar pensionsintjänandet. Nyintjänandet av den förmånsbestämda ålderspensionen (fåp) och den finansiella kostnaden12 är av liten och minskan-

15

10

5

0

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

Ålder

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 7. Pensionskostnad i kommuner som andel av lönesumman (inkl. löneskatt), åren 2007–2047 Proent Gamla utbetalningar

Avgiftsbestämd del

2010

2020

Intjänad FÅP m.m.

Finansiell kostnad

12 10 8

Procent

En tredjedel av pensionskostnaderna avser gårdagens anställda

20

6 4 2 0

2015

2025

2030

2035

2040

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2045

22 Analysrapporten. April 2008

de betydelse. Förekomsten av fåp varierar dock en del mellan de olika kommunerna. Exempelvis är intjänandet av fåp betydligt större i storstads- och förortskommunerna, eftersom det är förhållandevis fler högavlönade där.

På längre sikt minskar kostnaden för pensioner.

När den gamla pensionsskulden är färdigamorterad är det bara nyintjänandet som ska kostnadsbokföras. Enligt kalkylen går kostnaden för avtalspensioner ned till cirka 7 procent av lönesumman. Simuleringar så långt i framtiden är osäkra eftersom de förutsätter oförändrade spelregler. Det är också svårt att få med olika lönekarriärer i sådana framtidssimuleringar.

Oron för pensionsutbetalningarna på »gamla skulden« överdriven Diagram 8. Pensionsutbetalningar på ansvarsförbindelsen i kommuner Miljarder kronor 15

Miljarder kronor

12

9

6

3

0

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2045

Diagram 8 visar pensionsutbetalningarna på ansvarsförbindelsen i samtliga kommuner. Utbetalningarna kommer att öka i rask takt från dagens 6 miljarder kronor till 14 miljarder år 2025, för att därefter avta. Det ser ut att vara en mycket kraftig kostnadspåfrestning, men då måste vi komma ihåg att diagrammet visar kostnader många år framåt i tiden och i löpande priser. Eftersom alla inkomster och utgifter på lite längre sikt ökar kraftigt, måste pensionsutbetalningarna ställas i relation till en real utveckling. När det gäller pensioner brukar vi vanligtvis se hur kostnader förhåller sig till lönesumman. Intjänandet av pension är en del av personalkostnaden som oftast följer lönesummans utveckling. Men här handlar det om en skuld på ett gammalt intjänande. Sedan dess kan saker ha skett.

Till exempel har kommuner i olika utsträckning valt att producera verksamheten i extern regi, som i bolag. Det är därför bättre att sätta skuldens storlek i relation till hur den ska finansieras, det vill säga de intäkter kommuner och landsting har i framtiden. I kommuner och landsting är det skatteintäkter och generella statsbidrag som är den helt dominerande intäktskällan.

I de långsiktskalkyler som görs brukar skatter och bidrag öka med ungefär 4 procent. Därför har denna ökningstakt använts för skatteintäkterna, förutom för de fyra närmaste åren då skl:s aktuella skattunderlagsprognos använts. För att få en bild av

3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 23

Landstingen har en stor andel högutbildade med förhållandevis höga löner och därmed högre kostnader för tjänstepensioner än kommunerna. I landstingen motsvarar pensionskostnaderna inklusive den finansiella kostnaden 13 drygt 16 procent av lönekostnaden. Sammantaget ökar kostnaden den närmaste tioårsperioden med ett par procentenheter, därefter klingar kostnaden av när pensionsutbetalningen på den gamla skulden minskar (diagram 10). Även hos landstingen svarar nyintjänandet för cirka två tredjedelar av pensionskostnaden. I landstingen utgör den förmånsbestämda ålderspensionen fortfarande en betydande del av pensionsintjänandet. Kostnaden för fåp-intjänandet är mindre än för den avgiftsbestämda delen. Om man lägger till den finansiella kostnaden är kostnaden ungefär lika stor. Den avgiftsbestämda delen betalas ut och ger därför ingen skuld hos landstingen. Men eftersom intjänandet på den förmånsbestämda delen fortfarande är av betydande omfattning innebär det att pensionsskulden fortsätter att öka i landstingen.

Diagram 11 visar pensionsutbetalningarna på »ansvarsförbindelsen« i samtliga landsting och regioner.

Utbetalningarna ökar i rask takt från dagens 4 mil13. Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnaderna när man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg). Om man satt av medel för pensionskostnader bör det finnas en motsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativt återlån i verksamheten.

I löpande priser

Deflaterad med skatteintäkter

Deflaterad med KPI

15

Mijlarder kronor

12

9

6

3

0

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

Diagram 10. Pensionskostnad i landsting som andel av lönesumman (inkl. löneskatt), åren 2007–2047 Procent Gamla utbetalningar

Avgiftsbestämd del

2010

2020

Intjänad FÅP m.m.

Finansiell kostnad

20

15

Procent

Landsting och regioner

Diagram 9. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i kommuner, löpande och fasta priser, åren 2007–2047 Miljarder kronor

10

5

0

2015

2025

2030

2035

2040

2045

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

Diagram 11. Utbetalningar på ansvarsförbindelsen i landsting, åren 2006–2047 Miljarder kronor 10

8

Miljarder kronor

den framtida belastningen av pensionsutbetalningarna är dessa relaterade till utvecklingen av skatteintäkterna. Som en jämförelse har jag även tittat på kostnaderna i förhållande till utvecklingen av kpi, vilket är den vanliga fastprisdeflatorn för varor och tjänster.

Det är den nedersta kurvan i diagram 9 som visar den relevanta framtida belastningen, eftersom det är skatteintäkterna som ska betala denna utgift. Utvecklingen ser då inte lika oroande ut; pensionsutbetalningarna kommer att bli mer kännbara den närmaste tioårsperioden relativt skatteintäkterna.

Men redan idag har en stor del av den totala extra belastning som betalningen på den gamla pensionsskulden ger inträffat.

6

4

2

0

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2045

24 Analysrapporten. April 2008

Diagram 12. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i landsting, löpande och fasta priser, åren 2007–2047 Miljarder kronor I löpande priser

Deflaterad med skatteintäkter

Deflaterad med KPI

10

Miljarder kronor

8

6

4

2

0

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

jarder kronor till drygt 9 miljarder år 2025 i löpande priser. En drastisk utveckling kan tyckas. Men eftersom alla inkomster och utgifter på lite längre sikt ökar kraftigt nominellt, måste detta ställas i relation till en real utveckling. Liksom för kommunernas utbetalningar väljer vi att se hur denna belastning utvecklas i förhållande till skatteintäkterna. Då blir bilden betydligt mindre dramatisk. Liksom i kommunerna ökar belastningen de närmaste tio åren från knappt 4 miljarder kronor idag till motsvarande cirka 5 miljarder, räknat i dagens skatteintäktsvärde. Mer intäktsutrymme blir således låst för att betala på den gamla skulden. Men framtidsscenariot ser betydligt mindre skrämmande ut.

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

Diagram 13. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen motsvarar kronor på skatten i kommuner och landsting, åren 2006–2025 Kronor 1,0

Kronor

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2023

2025

Belastningen från »gamla« pensionsskulden ökar från 65 till 85 öre på skatten Det har länge varnats för de ökade utbetalningarna av pensioner från ansvarsförbindelsen. Men som vi såg i diagram 9 och 12 är problemet betydligt mindre, då det sätts i relation till den finansiering som finns.

Om man relaterar pensionsutbetalningarna till skattekronan motsvarar utbetalningarna på ansvarsförbindelsen i kommuner och landsting sammantaget 65 öre på skatten idag. Enligt kalkylen kommer pensionsutbetalningarna att öka till att som mest motsvara cirka 85 öre på skatten år 2018. Det är en ökning med knappt 10 öre i landstingen och drygt 10 öre i kommunerna.

För att summera kan vi säga att eftersom pensionerna före 1998 var förmånsbestämda och i allmänhet inte fonderade så finns en betydande ofinansierad pensionsskuld i kommuner och landsting. Pensionsskulden finns noterad på balansräkningen som en så kallad ansvarsförbindelse.14 Utbetalningen på denna belastar de kommunala ekonomierna extra idag och under en lång period framöver. Belastningen från pensionsskulden motsvarar idag 65 öre i skattesats och denna ökar upp 14. Namnet ansvarsförbindelse antyder att det är en mer osäker skuld. En pensionsskuld tillhör de förpliktelser som, om den är korrekt beräknad, med all sannolikhet förfaller till utbetalning.

Det skulle därför vara mer informativt riktigt att ha det noterat som en avsättning på balansräkningen. Den redovisningsmässiga hanteringen är dock reglerad i lagen om kommunal redovisning.

3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 25

till 85 öre den närmaste tioårsperioden. Att vi skjutit på att betala för pensionerna betyder att vi får avstå motsvarande kommunal verksamhet. Kostnaden i kommuner och landsting sammantaget för gårdagens pensioner motsvarar ungefär lika mycket som budgeten till kultur. Den totala kostnaden för avtalspensioner motsvarar cirka 2 skattekronor, varav cirka en tredjedel härrör från gamla skulden

Hur stor är utbetalningspuckeln?

Diagram 14. Utbetalning av pensioner från ansvarsförbindelsen i kommuner som andel av skatteintäkter, åren 2007–2029 Procent 2,5

2,0

Procent

Likviditetsmässigt innebär det en belastning när mer tjänstepensioner ska betalas ut. Det är emellertid en förutsägbar belastning som har en extra puckel de närmaste åren. Hela ansvarsförbindelsen är för stor för att enkelt fondera eller försäkra bort.

Men om man nöjer sig med att reservera medel för att inte behöva betala mer än idag, hur stor fondering behövs då? Kommuner och landsting har idag utrymme i sin ekonomi för att betala ut pensionerna för intjänandet före år 1998. Hur många år är utbetalningarna större än år 2007 och hur mycket större är de? Diagram 14 visar kommunernas pensionsutbetalningar i förhållande till skatteintäkterna. Om vi utgår ifrån idag är puckeln 20 år lång, eftersom pensionsutbetalningarna de närmaste 20 åren kommer att bli större än idag. Pensionsutbetalningen från ansvarsförbindelsen motsvarar idag cirka 2 procent av skatteintäkterna. Toppen är om cirka tio år, då det rör sig om cirka 2,5 procent av skatteintäkterna. I genomsnitt uppgår utbetalningar till cirka 2,3 procent, det vill säga 0,3 procent över dagens nivå. För hela perioden blir det cirka 6 procent av skatteintäkterna. För att inte belastas mer än vad man gör idag av den gamla pensionsskulden krävs således ett kapital motsvarande 6 procent av skatteintäkterna. För kommunerna sammantaget handlar det om cirka 20 miljarder kronor. Puckelns storlek varierar en del i de olika kommunerna.

1,5

1,0

0,5

0,0

2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

26 Analysrapporten. April 2008

4.

God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden Efter ett svårt 1990-tal och en tuff inledning på 2000-talet har nu de flesta kommuner och landsting sin ekonomi under kontroll. Den starka konjunkturen har stärkt skatteintäkterna och år 2006 var det enbart åtta kommuner och två landsting som inte klarade balanskravet. Det ännu preliminära bokslutet för år 2007 tyder på att det är något fler, ett trettiotal kommuner och två landsting, som inte klarar ett positivt resultat. Det ligger i ekonomins funktionssätt att en stark konjunktur inte varar för evigt. Skatteintäkterna kommer därför att återgå till en mer normal ökningstakt och därmed är förutsättningarna för ekonomin inte lika gynnsamma. Men de närmaste åren ser det ut som om det blir förhållandevis goda resultat i sektorn. Bakom de sektorsvisa resultaten döljer sig skillnader mellan enskilda kommuner och landsting. En del har större överskott och intresset bland dem är nu stort för att konsolidera sig inför framtiden, bland annat genom att reservera medel till utbetalningspuckeln av avtalspensioner. Det finns också ett intresse från försäkringsbolagen att sälja försäkringslösningar; en marknad som har ökat de senaste åren.

I kommunsektorn som helhet ser resultatet bra ut även de närmaste åren, medan prognosen för landstingen åter visar underskott år 2010 (se diagram 15 på sidan 27). Ett vanligt finansiellt mål för kommunerna är att de ska ha ett plusresultat på 2 procent av skatter, utjämning och generella statsbidrag. Ett av motiven för detta är att överskotten ska täcka ej bokförda pensionskostnader 15. Men det finns även andra motiv till att överskott behövs. Exempelvis bör man ha marginaler för att kunna finansiera investeringar och hantera prognososäkerheter och andra oförutsedda händelser.

I kommunerna som helhet påverkar redan betalningarna på den gamla pensionsskulden resultatet. De motsvarar cirka 2 procent av skatteintäkterna. Vi såg i diagram 14 att belastningen av pensionsutbetalningarna väntas öka till 2,5 procent. Betalningen på den gamla pensionsskulden skulle därmed som mest kunna motivera att man behöver ta höjd för ytterligare 0,5 procent i kostnader som genomsnitt i kommunerna.

Med tanke på att de demografiska förutsättningarna är mer gynnsamma idag än i framtiden skulle man kunna tänka sig att belasta dagens generationer hårdare och sätta av medel för att få lägre kostnader 15. Enligt den blandade modellen tas inte värdeökningen av ansvarsförbindelsen med i resultatet.

4. God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden 27

framöver. I en situation med god ekonomi skulle det vara en möjlighet.

Diagram 15. Kommunernas och landstingens resultat 1997–2010 före extraordinära poster Miljarder kronor Kommuner

Många kommuner har planerat för framtida pensionsutbetalningar

16. Umeå kommun.

14

Miljarder kronor

12 10 8 6 4 2 0 –2 –4 –6 –8

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 16. Kommuner som har öronmärkta tillgångar till pensioner, andel i förhållande till det totala pensionsåtagandet Procent 50 40

Procent

I en enkät som gjordes av skl förra året frågade vi ekonomicheferna om kommunen hade öronmärkt tillgångar för att möta framtida pensionsutbetalningar. 109 kommuner svarade Ja på denna fråga, medan 150 kommuner svarade Nej. Det bokförda värdet för de kommuner som öronmärker tillgångar var 11,3 miljarder kronor. Marknadsvärdet var, i de fall de angavs i enkäten, cirka 10 procent större.

I genomsnitt har de kommuner som har öronmärkta medel för pensionsskulden tillgångar som motsvarar drygt 20 procent av »pensionsskulden« (ansvarsförbindelsen plus avsättning efter 1998).

Det finns dock stora skillnader; ett tiotal kommuner har öronmärkt tillgångar som motsvarar mer än halva ansvarsförbindelsen. Kommunen i topp har enligt enkäten tillgångar som överstiger storleken på ansvarsförbindelsen. Även landstingen har reserverat medel till de kommande pensionsutbetalningarna. Enligt årsredovisningarna avseende år 2006 är det femton landsting som sammantaget placerat cirka 16 miljarder kronor i pensionsfonder eller på annat sätt öronmärkt medel för detta ändamål. I förhållande till de totala pensionsförpliktelserna rör det sig om cirka 10 procent. Landstingen har förhållandevis en större andel av pensionsskulden på sin balansräkning, eftersom skulden från 1998 är betydligt mer omfattande än i kommunerna.

Många kommuner har bestämt att de ska ha ett positivt resultat för att klara de framtida pensionsutbetalningarna. De har då helt enkelt budgeterat för ett större plusresultat än vad som krävs för att uppfylla balanskravet. Någon kommun planerar att bilda en stiftelse för pensionsmedel för att lättare kunna hantera pensionskostnadspuckeln.16 Det är vanligt att kommuner som har sålt en tillgång, till exempel energibolag, mark eller ett köpcentrum, utnyttjat försäljningsintäkten till att gardera sig för de framtida pensionsutbetalningarna.

Landsting

16

30 20 10 0

> 50 %

30–50 %

20–30 %

10–20 %

n = 109 kommuner.

Källa: Enkät 2006, Sveriges Kommuner och Landsting.

< 10 %

28 Analysrapporten. April 2008

Oavsett om man öronmärkt tillgångar till pensioner eller ej är det kommunens samlade ekonomiska situation och långsiktiga betalningsförmåga som avgör hur väl man kommer att kunna hantera de framtida ekonomiska utmaningarna.

Försäkringslösning allt vanligare även i kommuner På senare år har det blivit allt vanligare med försäkringslösningar. Kommunen löser av en del av pensionsskulden/pensionsintjänandet mot att man betalar en försäkringspremie hos försäkringsbolaget. Försäkringslösningen kan, om placeringen lönar sig väl, även täcka framtida värdesäkringar av pensionsutgifter. Men värdesäkring är inte garanterat i försäkringen. Vanligt är att man exempelvis försäkrat bort en årgång anställda i ansvarsförbindelsen, ofta en årgång nära pensionsåldern. Omkring 75 kommuner uppgav i vår enkät att de har försäkrat bort en del av pensionsförpliktelsen.17 I förhållande till pensionsskulden är detta dock av relativt liten omfattning. Enligt vår enkät omfattade de inbetalade försäkringspremierna år 2005 cirka 800 miljoner kronor. En försäkringslösning innebär att skulden återfinns hos försäkringsbolaget istället för hos kommunen. 18 En del kommuner har även försäkrat bort den förmånsbestämda pensionen intjänad efter 1998.

Det kan tyckas vara en klok strategi att spara i ladorna i goda tider för att ta ur dem när tiderna blir sämre. Pensioner är ett juridiskt bindande åtagande som inte kan prioriteras bort och det kan vara bra att ha denna kostnadspost under kontroll. Men det är viktigt att inte glömma proportionerna. Det är egentligen ännu mer angeläget att ha framförhållning för de mer omfattande åtagandena för exempelvis äldreomsorgen, som kommer framöver.

Äldreomsorgen större utmaning än pensionsskulden För att åskådliggöra den slutsatsen kan vi se på hur kostnaden för äldreomsorg i kommunerna beräknas öka fram till år 2020.19 Diagram 17 (på nästa sida) visar hur kostnadnen för äldreomsorg ökar jämfört med idag.

I samma diagram finns den ökade kostnadern för den gamla pensionsskulden, allt mätt i förhållande till skattekronor. Staplarna i diagram 17 är talande. Jämfört med kostnaden för utbetalningarna år 2007 kommer det som mest krävas cirka 10 öre mer i skatt för att finansiera de ökade pensionsutbetalningarna på ansvarsförbindelsen hos kommunerna. För att finansiera de ökade prognostiserade behoven av äldreomsorg kommer det enligt bedömningen att år 2020 krävas cirka 80 öre högre skattesats jämfört med idag.

17. Enkät om avtalspensioner 2006 avseende år 2005.

18. Det är dock enbart ett fastställt belopp som försäkras bort och juridiskt sett, om mot förmodan försäkringsbolaget skulle komma på obestånd, är kommunen fortfarande ansvarig för pensionstagarens pension.

19. Enligt en långtidsbedömning gjord av skl.

4. God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden 29

Landstingen har mindre tillgångar än kommunerna

Diagram 17. Ökad kostnad jämfört med år 2007 för äldreomsorg och för pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen Skattekronor Pensionsutbetalningar

Äldreomsorg

0,8 0,7 0,6

Kronor

En anledning till det stora intresse som idag finns för att agera i pensionsfrågan är att resultaten i kommunerna är bättre än på länge. För att man ska kunna reservera medel för att utjämna kommande pensionsutbetalningar bör man ha en ekonomi i balans. Att låna externt för att säkra pensioner som ska betalas ut mycket långt fram i tiden är att gå över ån efter vatten.

0,5 0,4 0,3 0,2 0,1

När det gäller tillgångar och skulder ser vi att det är stor skillnad i förutsättningar mellan kommuner och landsting. Kommuner har i allmänhet både tillgångar och skulder av betydligt större omfattning än landsting. Den kommunala verksamheten har en sådan karaktär att den kräver mer lokaler, som skolor, äldreboende med mera. Huvudparten av landstingens verksamhet är sjukvård och som alla känner till så är det korta perioder man idag ligger på sjukhus. Behovet av lokaler är därför betydligt lägre i landstingen än i kommunerna.

Kommunerna har därför en större tillgångsmassa jämfört med landstingen (tabell 5). Det är också vanligt att kommunerna har tillgångar i koncernen.20 Tillgångarna i kommunerna är värderade enligt anskaffningsvärde (eller lägst värde). Det finns därför tillgångar som gott och väl motsvarar storleken på den pensionsförpliktelse som man lovat sina anställda. Kommunerna sammantaget har ett positivt eget kapital, även när man inkluderar ansvarsförbindelsen bland skulderna. Det är dock många kommuner som har en svagare finansiell situation. Över 100 kommuner får negativt eget kapital när ansvarsförbindelsen inkluderas i balansräkningen.

Landstingen har förhållandevis lite tillgångar och skulder. Det är helt enkelt pensionsförpliktelserna som dominerar. Det är inget landsting som år 2006 visar på ett positivt eget kapital om man räknar med ansvarsförbindelsen. Än mer oroväckande är utvecklingen. Någon stark koncern att luta sig mot finns inte heller i flertalet av landstingen.

20. De flesta kommuner har tillgångar även i koncernen, varför det egentligen är mer intressant att se på den konsoliderade balansräkningen. Även en del landsting har betydande tillgångar i koncern, men flertalet saknar sådana.

0,0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 5. Tillgångar och skulder i kommuner och landsting år 2006 Miljarder kronor

Materiella anläggningstillgångar Långfristiga skulder Skulder totalt Tillgångar totalt Eget kapital Ansvarsförbindelsen avseende pensionsskuld Eget kapital inkl. pensionsskuld före 1998 Soliditet (inkl. pensionsskuld), %

Kommun

Landsting

260 117 222 520 277

72 9 84 114 30

172

125

105

–95

53 (20)

26 (–83)

Källa: scb och Sveriges Kommuner och Landsting.

30 Analysrapporten. April 2008

Diagram 18. Soliditet inklusive ansvarsförbindelsen i landsting år 2000 respektive 2006 Procent 2006

–50 –100

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Summa

Norrbotten

Jämtland

Västerbotten

Västernorrland

Dalarna

Gävleborg

Örebro

Västmanland

Värmland

V:a Götaland

Skåne

Halland

Kalmar

Blekinge

Jönköping

Kronoberg

Östergötland

Uppsala

Sörmland

Stockholm

–200

–150

Procent

0

50

2000

Det finns ett intresse av att använda olika företagsekonomiska mått även när man analyserar den offentliga sektorn. Måtten har dock ofta en annan innebörd i kommuner och landsting än vad de har i företagssektorn. Ett mått som ofta tas fram när man pratar om pensionsskulden är soliditeten. Om landstingen skulle vara företag med aktieägare skulle den soliditet vi ser inklusive den gamla pensionsskulden nog skapa en oro på börsen. Men i värderingen av tillgångar finns inte den för vår sektors särart så unika beskattningsrätten med. En marknadsvärdering av den framtida beskattningsrätten vore en utmaning för finansanalytikerna! Är soliditet då något att bry sig om i en skattefinansierad sektor? Soliditet är ett mått som i företagsvärlden försöker beskriva om företaget långsiktigt kan finansiera sin verksamhet. En negativ soliditet innebär att företaget har mindre tillgångar än skulder. Risken är då överhängande att det går i konkurs. I en skattefinansierad sektor anses inte detta vara en reell risk. Det är även svårt att tolka soliditetsmåttet i kommunal sektor eftersom förmögenheter egentligen inte ska byggas upp, utan intäkterna ska användas till produktion av välfärdstjänster.

För att tillhandahålla dessa kan det dock behövas visst kapital i form av skolor, sjukhus, vattenverk med mera. Landstingen har en liten balansomslutning i kombination med en stor pensionsskuld och därmed en kraftigt negativ soliditet. Kommuner har i allmänhet mer fasta tillgångar för sin verksamhet, som därmed balanserar skuldsättningen.

Det intressanta för kommuner och landsting är att man kan finansiera verksamheten. Belastningen av pensionsskulden finns under en lång tid och är därför möjlig att hantera.

Men en situation där soliditeten kontinuerligt försvagas är ändå ett orostecken. Det betyder att vi inte tar ut skatt eller annan finansiering i den utsträckning som behövs för att finansiera produktionen eller att kostnaderna är för stora. I diagram 18 ser vi att soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen försvagats betydligt i landstingen mellan år 2000 och 2006. Samtliga landsting visar en nedgång i soliditeten, dock i olika omfattning. I kommunerna sammantaget har soliditeten under samma period varit oförändrad.

31

5.

Enskilda kommuner och landsting Beskrivningen hitintills har mestadels berört kommuner och landsting som helhet. Men det är den enskilda kommunen respektive landstinget som är ansvarig för sina pensionslöften. Eftersom utbetalningen på ansvarsförbindelsen rör gammalt pensionsintjänande, blir utbetalningar mer kännbara för de kommuner och landsting vars befolkning minskat. Det är dagens skattebetalare som betalar för pensionsutbetalningarna och därmed egentligen för gårdagens konsumtion

Kostnadsutjämningen kompenserar för befolkningsminskning hos kommunerna Tidigare har vi använt oss av miljarder kronor när vi pratat pensionsskulden. Nu när vi går ned på kommunnivå är det mer intressant att se på skulden i kronor per invånare. Genomsnittsskulden år 2007 är cirka 21 000 kronor per invånare i kommunerna och cirka 15 000 kronor per invånare i landstingen. Det betyder cirka 36 000 kronor per invånare.

Som jämförelse vill jag påminna om att skulden i det allmänna pensionssystemet är cirka 750 000 kronor per invånare! Skulden för ansvarförbindelsen varierar mellan kommunerna från 10 000 till 39 000 kronor per invånare. Det stora flertalet, 90 procent av kommunerna, har en skuld på mellan 17 000 och 30 000 kronor per invånare.

Tabell 6. Fördelning av genomsnittlig pensionsskuld (ansvarsförbindelsen) i kommuner och landsting år 2007, ovägt Kronor per invånare

Kommun Landsting

1 kvartil

2 kvartil

3 kvartil

4 kvartil

17 700 13 100

21 300 15 000

23 800 17 300

28 300 19 000

Genomsnitt ovägt vägt

22 700 16 100

21 300 14 700

Källa: scb och egna beräkningar.

Det är ofta små kommuner med redan hög skatt som har stor skuld per invånare. Glesbygdskommuner ofta belägna i norra delen av landet ligger i skuldtoppen.

I diagram 19 (sidan 32) ser vi ansvarsförbindelsen i kronor per invånare och befolkningsutvecklingen den senaste tioårsperioden. Vi ser att det finns ett tydligt samband som visar att skulden per invånare är stör-

32 Analysrapporten. April 2008

Diagram 19. Ansvarsförbindelsen och befolkningsförändring åren 1996–2006 Tusental kronor per invånare, Index 1=oförändrad 35

Pensionssskuld i tkr/inv.

30

25

20

15

10

0,7

0,8

0,9

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

Befolkningsutveckling, index

n = 287 kommuner.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

re i kommuner med negativ befolkningsutveckling.

Det är uppenbart ett bekymmer för kommuner med minskad befolkning att ett allt mindre skatteunderlag ska bära kostnader för pensioner avseende gångna års verksamhet.

I diagram 19 och tabell 7 ser vi ett tydligt samband mellan befolkningsminskning och storleken på pensionsskulden. De kommuner som har minskat sin befolkning kraftigt den senaste tioårsperioden har 4 400 kronor mer i skuld per invånare än genomsnittet i riket. De har också högre pensionsutbetalningar.

Det finns emellertid en faktor i det kommunala utjämningssystemet som tar hänsyn till de kostnader som en befolkningsminskning medför. Pensionsskulden är en viktig förklaring till att det blir ökade kostnader i kommuner med en minskande befolkning. Andra förklaringar är att kostnaderna för investeringar i lokaler i förhållande till antalet invånare är höga och att det kan vara dyrare att bedriva verksamhet med minskande befolkning. Faktorn för befolkningsminskning ger ett bidrag på 100 kronor per invånare per procent befolkningsminskning utöver 2 procent under den senaste tioårsperioden. Det betyder att en kommun som minskat med 12 procent får 1 000 kronor per invånare i kostnadsbidrag.

Om man ser på hur belastande utbetalningarna på ansvarsförbindelsen är idag, så varierar de totala pensionsutbetalningarna från 400 till cirka 1 400 kronor per invånare. Genomsnittet är cirka 770 kronor per invånare. I dessa siffror finns det dock med en del andra pensionsutbetalningar, exempelvis utbe-

Tabell 7. Befolkningsförändringar, pensionsskulder och kostnader Befolkningsförändring 1996–2006

Kraftig minskning Minskning Oförändrad Ökning Kraftig ökning Alla

Intervall, %

Antal kommuner

Ansvarsförbindelse, kr/inv 2006

Pensionsutbetalning kr/inv 2006

>10 10–2 +/– 2 2–10 >10

42 115 43 71 17

24 094 20 479 18 822 17 611 15 469

1 027 788 714 694 570

288

19 712

771

Schablonberäknad komp. för befolkn. minskning, kr/inv

1 050 250 – – –

Källa: Egna beräkningar och rs, de nya kommunerna Knivsta och Nykvarn inte med.

5. Enskilda kommuner och landsting 33

talningar för särskilda avtalspensioner och visstidspensioner. Uppskattningsvis är cirka 75–80 procent utbetalningar på ansvarsförbindelsen, men detta kan variera i kommunerna.21 Tabell 7 visar att de 42 kommuner som har kraftigast befolkningsminskning betalar cirka 300 –400 kronor per invånare mer i pensionsutbetalningar än genomsnittet. Idag får dessa kommuner i genomsnitt cirka 1 050 kronor per invånare i kompensation från utjämningssystemet på grund av befolkningsminskningsfaktorn.

Jämfört med vad kommuner med befolkningsminskning får i bidrag, verkar det som den merkostnad som pensionsutbetalningarna ger idag kan anses vara kompenserad via kostnadsutjämningssystemet. I långsiktsberäkningarna såg vi att det framöver kommer att bli stora ökningar av pensionsutbetalningarna. Dessa kan förstärka skillnaderna mellan olika kommuner och det är inte lika självklart att befolkningsminskningsbidraget räcker till att kompensera för detta. Bidraget för befolkningsminskning ses i ett perspektiv av tio år, medan pensionsutbetalningarna har en betydligt längre tidshorisont. Det är därför viktigt att följa utvecklingen framöver.

Mindre spridning i pensionsskuld hos landstingen Jämtland (landstinget som minskat mest under den senaste tioårsperioden) har tappat mer än 6 procent av sin befolkning, medan Stockholms läns landsting (det landsting som ökat klart mest) har ökat sin befolkning med nära 10 procent. Befolkningsomflyttningen är inte lika stor i landstingen som mellan kommunerna. Det är inte ovanligt att man flyttar till en större ort inom samma landsting.

När utjämningskommittén (år 2003) studerade behovet av en extra utjämning på grund av befolkningsförändringar i landstingen, fann man att de huvudsakliga merkostnaderna täcktes av sjukvårdsmodellen.22 Däremot såg man att de krympande landstingen fick en tyngre börda av pensionsutbetalningar. När expertkommittén kvantifierade effekterna blev dock den uppskattade kostnaden så pass liten att man ansåg att det inte var aktuellt att införa en sådan kompensation.

I diagram 20 (sidan 34) ser vi pensionsskulden för såväl ansvarsförbindelsen som för avsättningen på balansräkningen, fördelad i kronor per invånare i de olika landstingen. Ytterligheterna går från Hallands läns landsting med en pensionsskuld av cirka 14 000 kronor per invånare, till Västerbottens 23 000 kronor per invånare. Men flertalet landsting har en pensionsskuld kring 18 000–21 000 kronor per invånare. Det är mindre skillnad mellan landstingens pensionsskulder per invånare än mellan kommunernas.

21. Räkenskapsstatistiken från scb innehåller inte pensionsutbetalningar uppdelat.

Det kommer från och med nästa år. Men i en enkätundersökning som skl gjorde avseende år 2005 var det 75–80 procent av betalningarna som utgjorde betalning av den gamla skulden.

22. sou 2003:88.

34 Analysrapporten. April 2008

Även för statligt anställda finns en pensionsskuld Diagram 20. Pensionsskuld och avsättningar i landstingen år 2007 Kronor per invånare Avsättning

20 15 10 5

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Norrbotten

Vägt medel

Jämtland

Västerbotten

Västernorrland

Dalarna

Gävleborg

Örebro

Västmanland

Värmland

V:a Götaland

Skåne

Halland

Kalmar

Blekinge

Jönköping

Kronoberg

Östergötland

Uppsala

Sörmland

Stockholm

0

Tusental kronor per invånare

25

Ansvarsförbindelse

De statliga myndigheterna har historiskt hanterat pensionerna för sin anställda på liknande sätt som kommunerna. Även statens redovisning har gått från kassamässig till periodisering av kostnader.

Pensionsskulden för de statligt anställda är cirka 200 miljarder kronor. Myndigheterna har dock i egenskap av arbetsgivare fullgjort sina förpliktelser. I statsbudgeten arbetar man sedan 1998 med en modell där myndigheterna får anslag för pensionskostnader. Anslagen används till premieinbetalning till Statens pensionsverk (spv) och sätts av i en portfölj som ger avkastning i takt med utvecklingen av statsobligationsräntan. Det är spv som hanterar myndigheternas pensioner och den pensionsförpliktelse som uppkommit. Modellen försöker efterlikna en försäkringsmarknad. Men såväl premier som portfölj och avkastning är fiktiv. Pensionsskulden återfinns inte hos myndigheterna utan hos spv och motsvaras av en fordran på statsverket.

Det är inte de statliga myndigheterna som är ansvariga för sina före detta anställdas pensioner. De har belastat sina budgetar med pensionskostnaderna och överlåtit hanteringen till spv. Det är staten som helhet som är ansvarig för pensionsåtagandet för de statligt anställda. Staten har skulden på sin balansräkning och förändringen i skulden bokförs i resultaträkningen.

5. Enskilda kommuner och landsting 35

Kan en kommun eller ett landsting gå i putten?

Att de statligt anställdas pensioner skulle vara osäkra är inget som diskuteras. Såväl stat som kommun tryggar sina pensionsförpliktelser med beskattningsrätten. Kan det vara så att en enskild kommun eller ett enskilt landsting kan missköta sin ekonomi så att pensionsutbetalningarna äventyras? Ifall en enskild kommuns ekonomi skulle vara mycket svag, och tillgångar saknas är det då kommunmedborgarna som ska ta smällen?

Kommuner och landsting är skattefinansierade – medborgarna ska ju ha rätt till likvärdig service oavsett i vilken kommun/landsting de bor.

En kommun kan inte gå i konkurs! Det finns sätt att hjälpa och hantera kommuner i kris. Men samtidigt måste incitamenten vara sådana att långsiktigt ansvar tas och ekonomin sköts.

Under 1990-talets djupa kris öppnade staten först en bankakut, sedan en bostadsakut och därefter en kommunakut. Sedan år 2000 finns ett lagstadgat krav att kommuner och landstings ekonomi ska vara i balans.

Krisåren är över och statens budget visar stora överskott. För närvarande är ekonomin i den kommunala sektorn starkare än på många år, vilket hänger samman med en stark konjunktur med ökande sysselsättning. Men kärvare tider väntar framöver då vi har en mer ogynnsam ålderstruktur på befolkningen och kanske en svagare konjunktur.

Pensionsskulden är mer betungande i vissa kommuner, särskilt i de med minskande befolkning. I dagsläget får kommuner med kraftigt minskad befolkning ett betydande bidrag via utjämningssystemet. Det gäller att de ekonomiska resurserna används klokt – allt för att se till att medborgarna får förutsättningar för en likvärdig välfärdsservice oavsett var de bor.

36 Analysrapporten. April 2008

6.

Sammanfattande diskussion Sedan 1998 bokförs kostnaden för avtalspensioner vid intjänandet.

Kostnaden för pensioner är en del av arbetskraftskostnaden för att producera kommunala tjänster. Det är rimligt att alla kostnader beaktas då man fattar beslut om resurser till verksamheter. Idag gör vi således rätt när det gäller de nya pensionslöften som ställs ut. I utgångsläget existerar dock en icke skuldbokförd pensionsförpliktelse. Utbetalningarna från denna är betalning för en konsumtion som redan är gjord. Hur den »gamla skulden« klokast ska hanteras har varit föremål för mycket diskussion.

Nu hanteras pensionsskulden genom den »blandade redovisningsmodellen«. Det innebär att kommuner och landsting kostnadsför gårdagens intjänade pensioner först när dessa betalas ut, samtidigt som man kostnadsför pensionsintjänandet för dagens anställda. Det diskuteras att gå över till den så kallade fullfonderingsmodellen. För tillfället skulle det innebära en något högre pensionskostnad, eftersom skulden fortfarande ökar. Men redan om fem–sex år kommer utbetalningarna på ansvarsförbindelsen att överstiga värdeuppräkningen och skulden kommer att minska. En eventuell övergång till fullfondering innebär då att kostnadsbelastningen blir mindre än likviditetsbelastningen.

Ur ett informationsperspektiv finns det fördelar med en fullfondering men en förändrad redovisningsmodell ändrar inte det faktum att pensionsutbetalningarna måste finansieras.

Idag finns en tendens till att den privata försäkringsmarknaden tar över den finansiella hanteringen, givetvis med den ekonomiska kompensation som det innebär. En försäkringslösning av delar av ansvarsförbindelsen eller extra avsättningar innebär i praktiken att den blandande modellen frångås, därför att premien då kostnadsförs i stället för utbetald pension. Vi hamnar snart i en bland/bland-modell.

Att inte belasta framtida generationer är en viktig grundprincip för god ekonomisk hushållning. Men då ska vi komma ihåg att skattebetalarna faktiskt redan idag är dubbelt belastade. Den generation som inte betalade fullt ut för den kommunala servicen var i huvudsak skattebetalarna under 1970-, 1980- och 1990-talen. Frågan är hur mycket av den kostnaden som ska tas idag och vad är rimligt att betala framöver?

6. Sammanfattande diskussion 37

Diagram 21. Pensionsskulden intjänad före 1998 i kommuner och landsting, åren 2007–2047 Miljarder kronor respektive procent I löpande priser

Som andel av skatteunderlaget 25

400 350

20

300 250

15

200 10

150 100

5

50 0

0 2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa.

2045

Procent

Miljarder kronor

I de flesta kommuner och landsting har man diskuterat och resonerat kring detta, och upprättat olika strategier för att hantera den ökade belastningen från den gamla pensionsskulden. Pensioner är mycket långsiktiga åtaganden, varför belastningen av den historiskt uppkomna pensionsskulden finns kvar in på 2040-talet. Men belastningen på den kommunala ekonomin kommer att vara som störst om cirka tio år. Jämfört med idag innebär den ökade belastningen ändå inte mer än motsvarande 10 öres skattehöjning vardera i landstingen respektive kommunerna.

Problemet är kanske inte pensionsskulden och dess belastning i sig utan svårigheten att prognostisera och att få grepp om dess betydelse för kommunens ekonomi. Särskilt då eftersom det rör sig om tekniskt komplicerade beräkningar och snårig redovisning. Det är viktigt att strategin för pensionsskuldshanteringen inte tar alltför stort utrymme från den ekonomiska styrningen och långsiktsplaneringen. Ekonomiskt sett kommer kommuner och landsting att kunna hantera pensionsutbetalningarna framöver. Men de måste givetvis vara vaksamma när det gäller ekonomin. Det är viktigt att se till helheten – de stora utmaningarna framöver handlar om äldreomsorg och sjukvård, inte om pensionsskulden.

Avslutningsvis vill vi trycka på vikten av att kommuner och landsting har tjänstepensioner som går att prognostisera och begripa ur ett ekonomiskt perspektiv. Inte minst viktigt är att tjänstepensionerna fungerar på en modern arbetsmarknad och ger den trygghet som de anställda har rätt att förvänta sig. Avtalspensionerna är för närvarande under omstöpning mot att bli helt avgiftsbestämda och externt fonderade. Blandningen mellan förmånsbestämda och icke samordnade avtalspensioner kan ge mycket konstiga effekter för den enskilde individens pension vid rörlighet på arbetsmarknaden. Angeläget är att vi nu får ett system för tjänstepensioner som är rättvist, funktionellt och begripligt!

38 Analysrapporten. April 2008

Förkortningar Lista på de förkortningar som förekommer i rapporten.

AP

Allmän pension

ATP

Allmän tilläggspension

BNP

Bruttonationalprodukt

FÅP

Förmånsbestämd pension

IBB

Inkomstbasbelopp

IPR

Intjänad pensionsrätt

KAP-KL Kollektivavtalad pension – Kommuner och Landsting (från 2006) KPA

f.d. Kommunernas PensionsAnstalt, numera kpa

KPI

Konsumentprisindex

PA-KL

Pensionsavtal – Kommuner och Landsting (före 1998)

PBB

Prisbasbelopp

PFA

Pensions- och försäkringsavtal (mellan 1998 och 2005)

PO

Personalomkostnad(s-pålägg)

PPM

Premiepensionsmyndigheten

RIPS

Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld

SKL

Sveriges Kommuner och Landsting

SPV

Statens pensionsverk

En utförligare och mera omfattande ordlista finns att tillgå i Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld – rips 07, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007, som kan laddas ner från www.skl.se.

I kommuner och landsting finns en stor pensionsskuld till anställda intjänad före 1998. Betalningarna på denna belastar den kommunala ekonomin idag och än mer de närmaste decennierna, då allt fler av de anställda går i pension.

Hur man bäst bör hantera pensionsskulden framöver är inte självklart. Det finns därför behov av ett mer lätttillgängligt material som förklarar hur saker och ting hänger ihop. Denna rapport ger en översiktlig beskrivning av de kommunala avtalspensionerna, försöker belysa problematiken och sätta den i ett samhälls- och kommunalekonomiskt perspektiv.

Analysrapporten. April 2008 – Avtalspensioner i kommuner och landsting kan beställas från förbundets förlag, via telefon 020-31 32 30 eller på fax 020-31 32 40.

Priset är 100 kr exklusive moms och porto.

Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se.

ISBN 978-91-7164-330-8 ISSN 1653-3976

118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se