7164 370 4 by Sveriges Kommuner och Landsting

Framtidens infrastruktur

FOTO: Björn Hårdstedt

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Förord Ett hållbart och väl fungerande transportsystem är en grundförutsättning för en god tillväxt och därmed för möjligheterna att skapa en god välfärd. Under 2008 är arbetet för att åstadkomma ökade investeringar i vägar och järnvägar en av Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) prioriterade frågor. Genom olika inspel till regeringen har förbundet lyft behovet av att dels öka resurserna till transportinfrastrukturen och att dels utveckla planerings- och finansieringsmodeller som är mer hållbara än dagens. SKL har även efterlyst en statlig utredning med uppdrag att tydliggöra finansieringsalternativ och ansvarsfördelning mellan stat och lokal och regional nivå. Från våra medlemmar har vi upplevt en stor frustration över att gång på gång hamna i situationer som i sig är tecken på att det nuvarande systemet inte fungerar. Det handlar såväl om att infrastrukturprojekt ständigt försenas på grund av att finansieringssystemet inte är hållbart, som om bristande handlingsutrymme för att hitta bra lösningar för en god och attraktiv stadsmiljö. Trots att det är staten som har ett huvudansvar för investeringar i transportinfrastrukturen tvingas kommuner, landsting och regioner till att förskottera statliga investeringar för att undvika senareläggning och omkullkastning av lokala och regionala planer. Dessutom möts man av krav på kommunal och regional medfinansiering av statlig infrastruktur. Ansvarskommittén har i sitt betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) redovisat förslag till

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

en omfördelning av ansvaret för transportinfrastrukturen, med en tydligare roll för de föreslagna regionkommunerna. Motiveringen är att transportsystemet har en nyckelroll för att genom regionförstoring skapa större och bättre fungerande arbetsmarknadsregioner och åstadkomma samplanering av trafiken. Liksom ansvarskommittén anser SKL att ett eventuellt medfinansieringsansvar från lokal och regional nivå måste bygga på att ett relevant finansiellt utrymme skapas för regionerna. En förändring av planerings- och finansieringsansvaret måste därför föregås av en bred analys och diskussion om möjliga lösningar. Som ett bidrag till debatten anordnar SKL under almedalsveckan 2008 ett seminarium med rubriken Mer pengar till vägar och järnvägar! Till seminariet har förbundet uppdragit till VTI och forskningschef Gunnar Lindberg att belysa frågan om framtida ansvarsfördelning, planering och finansiering av transportinfrastruktur. Resultatet av uppdraget redovisas i denna rapport. Det är författaren som står för faktamaterial och förslag. Stort tack till Gunnar Lindberg som arbetat med en närmast orimligt kort tidsplan. Vi hoppas att rapporten och seminariet kan vara en startpunkt för en diskussion om ett mer hållbart och trovärdigt ansvars-, planerings och finansieringssystem för transportinfrastruktur i Sverige. Sveriges Kommuner och Landsting i juni 2008 Gunilla Glasare

Innehåll 1. Infrastrukturens karaktär

2. Sverige idag

Resandet Planering av infrastrukturåtgärder Finansiering Genomförande Utgångspunkter för en diskussion

3. Internationell utblick

5 7 12 15 15

Vägplanering i Norden Finansiering av vägar i andra länder Väghållning i några länder Järnvägen Inget färdigt system att kopiera

4. Ändrat ansvar

18 19 23 27 28

Principer Alternativa ansvarsfördelningar Bör prioritering och finansiering gå hand i hand?

Slutord

29 29 33

© Sveriges Kommuner och Landsting 2008 118 82 Stockholm • Tfn 08-452 70 00 Webbplats: www.skl.se ISBN: 978-91-7164-370-4 Tryckeri: Alfa Print, Sundbyberg Text: Gunnar Lindberg • Projektledare: Åsa Zetterberg Foto: Sid 22: Hans Eklund, övriga: Björn Hårdstedt Form och produktion: Björn Hårdstedt Distribution: Tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, www.skl.se/publikationer

Framtidens infrastruktur

1. Infrastrukturens karaktär Låt oss börja med att kort fastställa infrastrukturens ekonomiska karaktär. Det lägger en enkel grund till frågan om varför vi måste behandla dessa frågor om offentlig finansiering, regional och statlig planering mm som en del av en marknadsekonomi. Vägar och järnvägar (och mycket annan transportinfrastruktur) uppvisar betydande stordriftsfördelar. Det innebär att det är effektivare att bygga en bred väg än två parallella halvbreda vägar. Kostnaden för den trafikering som man kan skapa kommer att bli lägre. Den väghållare som har skaffat den breda vägen kan konkurrera ut de andra genom att per definition vara effektivare i produktionen och vi kommer att få en monopolsituation. Å ena sidan säger det oss att någon form av reglering antagligen kommer att växa fram för att förhindra monopolet, när det är ensamt eller inte hotat av nya producenter, att höja priset och ta ut monopolvinster. Å andra sidan säger det oss att en effektiv prissättning som motsvarar produktionskostnaden på marginalen inte kommer att kunna täcka producentens samlade kostnader. Den effektiva prissättningen för samhället ger ett finansiellt underskott. Den senare slutsatsen bygger på antagandet att det inte finns någon betydande trängsel eller att väghållaren inte har rätt att ta hand om till exempel miljöavgifter.

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

För att täcka de resterande finansiella kostnaderna finns i huvudsak två alternativ; i) trafikanten betalar genom ett påslag eller ii) det allmänna finansierar genom andra skatter*. Om trafikanten betalar påslaget på varje enskild vägsträcka skulle varje sträcka kunna finansiera sig själv. Men som vi sett kommer priset att bli för högt, efterfrågan på transporter kommer att bli för liten och väg- eller järnvägsnätet kommer att bli för glest jämfört med det samhällsekonomiskt riktiga. Återstår då att ta in pengarna via ett större kollektiv av trafikanter (till exempel via fordonsskatt) eller via allmänna skatter. I båda dessa senare fall krävs en geografisk samordning av finansieringsansvaret. Infrastruktur knyter samman, dels andra delar av infrastrukturen och dels andra samhällssektorer. Det krävs någon form av samordning över ett geografiskt område för att infrastrukturen ska kunna fungera. Vilken är då det optimala geografiska området och vem ska ha ansvaret för planeringen och finansiering av infrastruktur?

* Det finns ett tredje alternativ som kan vara aktuellt i vissa fall och det är att t ex en markägare kan finansiera de resterande kostnaderna från en ökad vinst pga. den förbättrade tillgängligheten. Men huvudfallet är att trafikanten betalar eller det allmänna betalar.

Framtidens infrastruktur

2. Sverige idag Vi gör i det följande en genomgång av resande, planering, finansiering och, summariskt, genomförande inom den svenska landinfrastrukturen (väg- och järnvägsnätet). Baserat på en sådan genomgång pekar vi på några problemområden som vi kommer att diskutera lösningar på i kapitel 4.

Resandet Totalt uppgår transportarbetet för personer årligen till ca 125 miljarder personkilometer (2002). Vägtrafiken står för 87 procent av persontransportarbetet i Sverige med 76,5 procent av personbilsresandet och 10,7 procent övrig vägtrafik inkluderande kollektivtrafik. Järnvägen har 9,5 Storstäder Förortskommuner Större städer Pendlingskommuner Glesbygdskommuner Varuproducerande kommuner Övriga mer än 25 000 inv Övriga 12 500–25 000 inv Övriga mindre än 12 500 inv Hela Sverige

procent av persontransportarbetet, luftfarten 2,6 procent och sjöfarten 0,7 procent. Av det totala godstransportarbetet (tonkm) står vägtrafiken för 41 procent, sjöfarten för 37 procent och järnvägstrafiken för 22 procent. Vägtrafiken har en kraftig dominans. Den genomsnittliga arbetsresan är 16 km lång enligt den nationella resvaneundersökningen RES 2005–2006 (se tabell 1). Reslängden är kortats i storstadsregionerna men tog där längst tid. Bilen är det dominerande färdsättet men kollektivtrafiken är betydande i storstäderna. Den genomsnittliga arbetsresan är längst i pendlingskommunerna med 20 km.

Reslängd (km) 13 19 15 20 17 14 18 15 17 16

Andel bil 41 % 61 % 62 % 75 % 76 % 66 % 65 % 69 % 78 % 61 %

Andel kollektivtrafik 32 % 26 % 9% 8% 3% 3% 7% 3% 4% 14 %

Tabell 1: Arbetsresornas restid och reslängd (Källa: SIKA Statistik 2007:19)

Bil Flyg Tåg Buss Övrigt Summa

100–200 km 7 126 1 837 447 174 8 585

200–400 km 7 564 1 05 1 031 765 149 9 614

400–600 km 3 670 646 958 298 41 5 613

>600 km 1 988 2 838 766 304 67 5 963

Totalt 20 349 3 593 3 594 1 814 433 29 783

Tabell 2: Långväga (över 10 mil) inrikes transportarbete efter färdlängd och färdsätt (miljoner personkilometer 2001) Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Framtidens infrastruktur

Den genomsnittliga reslängden för alla typer av resor är för en personbilskörande man 19 km och för en kvinna 13 km. Bussresan är i genomsnitt 15 respektive 16 km lång medan tunnelbane- eller spårvagnsresan är 7 respektive 6 km lång. Gångoch cykelresorna är mellan 1 och 3 km långa i genomsnitt. Tågresorna uppgår till 61 respektive 66 km. Resandet domineras alltså av många korta resor som i många fall är inom-kommunala och i de flesta fallen inom-regionala. För de s k långväga resorna över 10 mil står biltrafiken också för den dominerande andelen med två tredjedelar av transportarbetet år 2001 (se tabell 2). Bilen dominerar totalt i intervallet 10–20 mil. Tågresorna har sin största andel i intervallet 40–60 mil (17 procent) och flyget dominerar över 60 mil. Vi kan notera att huvuddelen av resorna är korta. Närmare 80 procent av resorna startade, slutade och hade mål i samma kommun.

Statliga vägar varav Stamvägar varav Övriga statliga vägar varav Övriga riksvägar varav Primära länsvägar varav Övriga länsvägar Kommunala vägar Enskilda vägar varav med statsbidrag Övriga TOTALT

Väglängd (km) 98 317 8 044 90 273 7 341 10 978 71 954 41 000 285 609 75 609 210 000 42 4926

Planering av infrastrukturåtgärder Det finns idag två offentliga huvudaktörer inom planering och finansiering av landtransport infrastrukturen – staten och kommunerna. ✹✹ Staten, genom Vägverket, upprättar nationella planer och fördelar medel till regioner via så kallade länsplaner. Länsplanerna genomförs av självstyrelseorgan, samverkansorgan eller länsstyrelser. ✹✹ Staten, genom Banverket, upprättar en nationell plan för järnvägarna. ✹✹ Kommunerna ansvarar för driften och investeringar i det kommunala vägnätet. ✹✹ Kommuner, landsting och regioner har också ett ansvar för den regionala och lokala kollektivtrafiken.

Vägnätet Det finns tre väghållare i Sverige; staten, kommuner och enskilda. Staten ansvarar för ett vägnät som är nästan 100 000 km långt, kommunernas vägnät är 41 000 km och det enskilda Antal fordonskm (miljarder ) 52 22 30 11 8 11 22 – – – 74

Andel av(exkl enskilda vägar) Väglängd Fordonskm 71 % 70 % 6% 30 % 65 % 40 % 5% 14 % 8% 11 % 52 % 15 % 29 % 30 % – – – – – – 100 % 100 %

Tabell 3: Sveriges vägnät 2007. Källa: SCB Statistisk Årsbok 2008 samt Vägverkets Årsredovisning 2007. Beräkning av trafikarbete stamvägar samt fördelningen primär och övrig länsvägar.

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Framtidens infrastruktur

vägnätet 285 000 km varav en stor del är skogsbilvägar. Övriga enskilda väghållare är fastighetsägare och vägsamfälligheter. Det statliga och kommunala vägnätet trafikeras årligen av 74 miljarder fordonskilometer varav 70 procent på det statliga och 30 procent på det kommunala vägnätet. De nationella stamvägarna utgör 6 procent av väglängden men är de mest högtrafikerade vägarna i Sverige och bär 30 procent av trafikarbetet Vägverket ansvarar för planeringen av stamvägarna samt drift och underhåll av hela det statliga vägnätet. Vägverket har också ett sektorsansvar för vägtrafiksystemet. Verkets planeringsprocess består av en långsiktig strategisk planering och en kortsiktig verksamhetsplanering. Den kortsiktiga planeringen sker utifrån det årliga ekonomiska utrymme som finns och som varje år beslutas av riksdagen. Den långsiktiga planeringen syftar till att visa hur de transportpolitiska målen kan nås på lång sikt och resulterar i planer som visar vilka åtgärder som kommer att prioriteras och genomföras under en planeringsperiod, som normalt avser en period på 10–12 år. Den nationella väghållningsplanen omfattar: ✹✹ investeringar i stamvägnätet, ✹✹ trafiksäkerhetsåtgärder i stamvägnätet, ✹✹ åtgärder för bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion på hela det statliga vägnätet,

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

✹✹ drift och underhåll av hela det statliga väg nätet, ✹✹ åtgärder för förbättrad miljö längs hela det statliga vägnätet, ✹✹ sektorsuppgifter. Parallellt med att Vägverket upprättat en nationell plan för vägtransportsystemet upprättar även länen (regionala självstyrelseorgan, samverkansorgan eller länsstyrelse) planer över åtgärder på det regionala vägnätet samt statsbidrag, s k länsplaner. Länsplanerna för regional transportinfrastruktur innefattar: ✹✹ investeringar i statliga vägar som inte är stamvägar, ✹✹ trafiksäkerhetsåtgärder på statliga vägar som inte är stamvägar, ✹✹ statsbidrag till vissa kollektivtrafikanläggningar med mera, ✹✹ i vissa län även investeringar i järnvägar och statsbidrag till enskilda vägar. Medan länen har ansvaret för att upprätta planerna har Vägverket ansvaret för genomförandet av planerna. På det kommunala vägnätet ansvarar kommunerna för väghållningen vilket inkluderar både investeringar och drift och underhåll. Kommunerna har också möjlighet att i detaljplaner överlåta ansvaret åt enskilda fastighetsägare som därmed blir väghållare för ett enskilt vägnät.

Framtidens infrastruktur

Järnvägsnätet Det svenska järnvägsnätet omfattar totalt hela 17 000 kilometer spår inklusive det kapillära nätet med industri- och hamnspår m m (tabell 4). Det statliga järnvägsnätet utgör 80 procent av det totala järnvägsnätet. För de övriga näten ansvarar företag, kommuner eller föreningar. Banverket förvaltar infrastrukturen för den statliga järnvägen. Ansvaret innefattar drift, underhåll, om- och tillbyggnad av järnvägen, samt kapacitetstilldelning och trafikledning. Dessutom har verket sektorsansvar för järn vägen vilket omfattar såväl vanlig järnväg som tunnelbana och spårväg. Banverket genomför på samma sätt som Vägverket en planering på lång- respektive kort sikt. I samband med den långsiktiga plan som presenterades 2004 tog Banverket över planeringsansvaret för den regionala järnvägsinfrastruktur som tidigare låg i den regionala planeringen. Planen omfattar: ✹✹ investeringar i stomjärnvägar och regionala järnvägar, ✹✹ drift och underhåll av järnvägsnätet, ✹✹ bidrag till regionala kollektivtrafikanläggningar och spårfordon. Banverket hanterar ansökningar om statsbidrag till regionala kollektivtrafikanläggningar som

Järnvägar (trafikerad banlängd) varav normalspåriga varav elektrifierade varav stomjärnvägar Spårvägar Tunnelbana Industri-, hamnspår m m

har anknytning till järnvägstransportsektorn samt statsbidrag till regionala spårfordon. Statsbidrag beviljas i normalfallet till 50 procent av den bidragsgrundande investerings- eller hyreskostnaden. Exempel på investeringar där bidrag kan beviljas är bland annat investeringar i resecentra och stationer samt investering eller hyra av spårfordon.

Kollektivtrafiken I princip finns det i varje län i Sverige, en ansvarig s k trafikhuvudman som organiserar den lokala och regionala kollektivtrafiken. Trafikhuvudmannen upphandlar kollektivtrafik från bland annat buss- och järnvägsföretag som bedriver trafiken. Flera trafikhuvudmän samverkar också om trafik inom och mellan länen. Normalt bestämmer trafikhuvudmännen omfattningen av trafiken och vilka biljettpriser som ska gälla. Kostnaden för kollektivtrafiken uppgick 2006 till 27 miljarder kronor. Av detta stod landstingen för 8,1 mdr, kommunerna för 3 mdr och staten för 250 milj kr. Biljettintäkterna uppgick till 14 mdr kr. SJ AB har 40 procent av den totala tågtrafiken i Sverige, och har ensamrätt till interregional persontrafik på järnväg som bedrivs på kommersiella grunder. Denna trafik omfattar ett Banlängd km 11 017 10 952 7 737 6 693 126 109 1 130

Tågkilometer milj 128 – – – 13 12 –

Tabell 4: Sveriges järnvägsnät 2003. Källa: SCB Statistiks Årsbok 2008 samt för industri & hamn ung. uppgift från SIKA Årsbok 2005

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

fåtal linjer, framför allt tågtrafiken StockholmGöteborg, Stockholm-Malmö, Göteborg-Malmö och Stockholm-Sundsvall samt viss regionaltrafik, bland annat i Mälardalen. Under perioden 2009–2016 har regeringen på försök tilldelat Skånetrafiken, Hallandtrafiken, Västtrafik och Länstrafiken i Kronoberg gemensam trafikeringsrätt för Öresundstågen. Interregional persontrafik som inte kan bedrivas på kommersiella grunder, upphandlas av myndigheten Rikstrafiken sedan 1999. Dessa upphandlingar är öppna för alla transportföretag.

Finansiering Finansieringsformer Finansiering av infrastruktur kan ske med statliga anslag, lån i riksgälden eller finansiering genom partnerskap – offentligt privat partnerskap, (OPP) och infrastrukturavgifter.

Anslagsfinansiering med direktavskrivning är den vanligaste finansieringsformen för infrastrukturinvesteringar idag i Sverige. Denna finansieringsform innebär att investeringar finansieras med anslagsmedel i takt med att utgifter uppstår och utgifterna direktavskrivs. Anslagens storlek beslutas årligen av riksdagen. Lånefinansiering kan efter särskilda beslut av riksdagen användas för större väg- och järnvägsprojekt. Lånen tas från Riksgäldskontoret och återbetalas med upplupen ränta med anslags medel över en förutbestämd amorteringsperiod. Ett syfte med lånefinansiering är att sprida kostnaderna för investeringen över en längre tids period. En vanligt förekommande invändning mot lånefinansiering är att framtida anslag intecknas för betalning av räntor och amorteringar och att kommande riksdagars politiska hand-

lingsutrymme härigenom minskar. Exempel på projekt som har lånefinansierats är Botniabanan och Södra länken.

Finansiering genom partnerskap , offentligt privat partnerskap (OPP) innebär att projekt genomförs i form av ett partnerskap mellan privata entreprenörer och staten. De privata entreprenörerna ansvarar vanligtvis för finansiering samt drift och underhåll av infrastrukturen. För att tillhandahålla den funktion som staten upphandlat erhåller projektbolaget under drifttiden en årlig ersättning från staten. I Sverige har i modern tid ett större järnvägsprojekt, Arlandabanan, genomförts som ett OPP-projekt. Infrastrukturavgifter kan användas oavsett hur investeringsutgiften har finansierats. Det är viktigt att priset för att nyttja infrastrukturen sätts så att anläggningen utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Exempel på avgifter är vägtullen som tas ut på förbindelserna över Öresund och Svinesund, trängselskatten i Stockholm och vägavgiften, den s k eurovinjetten, som tas ut av tung trafik. Kommuner, landsting, regioner och näringsliv har även tillskjutit medel till statliga infrastruktursatsningen. Å ena sidan i form av lån för att statliga infrastrukturprojekt, s k förskottering. Vid utgången av 2007 omfattade den totalt beviljade förskotteringsvolymen till statliga vägar cirka 2,9 miljarder kronor (65 vägprojekt) och till järnvägar cirka 460 miljoner kronor (11 järnvägsprojekt). Dessutom finns fall där kommuner, landsting och regioner har medfinansierat statliga infrastrukturprojekt, till exempel Citytunneln i Malmö, Götaleden i Göteborg och Söderleden i Norrköping. Det saknas dock sammanställningar över den totala omfattningen av detta. Framtidens infrastruktur

Utgifter Utgifterna för den svenska landinfrastrukturen uppgår till drygt 40 miljarder kronor per år om vi sammanfattar det som det offentliga bekostar. Staten direktavskriver sina investeringar i infrastruktur varför investeringskostnaderna här avser faktiska utgifter för byggande etc under året och är inte fördelade som en kostnad under infrastrukturens livslängd. Staten satsade år 2006 15 miljarder på statliga vägar och lika mycket på järnvägsnätet. Samma år satsade kommunerna 10 miljarder på det kommunala vägnätet (se tabell 5). Till det kommer utgifterna för de enskilda vägarna, till vilka kommunerna ger bidrag. För år 2005 uppskattades detta bidrag till 400 milj kr.

Statliga vägar A) varav stamvägar varav övriga riksvägar Kommunala vägar B) Enskilda vägar A) Statliga järnvägar C) Totalt

Investeringar 7 905 4 208 3 697 5 600 – 7 464 20 969

Jämför vi dessa utgifter med vad som planerats inom vägsektorn för regionerna kan vi notera att planerna är mer optimistiska än den faktiska tilldelningen. Av de 14,5 miljarder kronor som planerats för perioden 2004–2009 har t o m 2007 57 procent utbetalats (se tabell 6). Det innebär att om samma trend håller i sig under planens resterande två år, kommer 85 procent av den planerade finansieringen att ha realiserats. Det är stor skillnad i genomförandegraden för olika län. Lägst genomförandegrad har Gävleborg med 37 procent medan Jämtland har högst med 110 procent. I det senare fallet beror det på kostnads överskridanden vilket belyser komplexiteten i enkla nyckeltal.

Drift och underhåll 7 490 – – 4 800 – 7 464 19 754

Bidrag – – – – 730 – 730

Summa 15 395 4 208 3 697 10400 730 14 928 41 453

Andelar 37 %

25 % 2% 36 % 100 %

Tabell 5: Utgifter för investeringar, drift och underhåll av landinfrastruktur (milj kr år 2006). Källa: A) SCB Statistisk Årsbok 2008, B) Sveriges Kommuner och Landsting, C) Banverkets Årsredovisning 2008.

Väinvesteringar Mötesseparering och mindre trafiksäkerhetsåtgärder Övriga åtgärder Bidrag trafiksäkerhet och miljö Bidrag Kollektivtrafik Bidrag Enskilda vägar Summa

Summa 2004-2007 5 702

Plan 2004-2009 10 228

Genomförandegrad 56 %

Planuppfyllelse trend 84 %

1 387

1 739

80 %

120 %

239 422 441 18 8 209

538 692 1 254 0 14 451

44 % 61 % 35 %

67 % 91 % 53 %

57 %

85 %

Tabell 6: Plan och tilldelning till Vägverket för regionala planer (Mkr) Källa: VV årsredovisning 2007. OBS: för plan avses prisnivå 2004

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Motsvarande utveckling för den nationella vägplanen redovisas i tabellen 7 nedan. Genomförandegraden är 29 procent jämfört med vad som planerats för perioden 2004–2015. Planuppfyllelse blir cirka 88 procent med en trendframskrivning på de hittills tilldelade medlen. Andra sammanställningar visar liknande resultat med en planering som överstiger faktisk tilldelning med 5–10 procent för de nationella planerna och 12 procent för de regionala planerna.

Intäkter I Sverige finansieras i huvudsak infrastruktur med generella skatteintäkter. Det finns inga direkta öronmärkningar av skatter och nyttjandet av avgifter är begränsat. I de fall ”avgifter” införts som till exempel kring Stockholm har de

Väginvesteringar Bärighet och Tjälsäkring Mötesseparering och mindre trafiksäkerhetsåtgärder Miljöåtgärder Övriga åtgärder Summa

kommit att definieras som nationell beskattning och det finns därmed ingen direkt koppling till användandet av intäkterna. Den svenska finansiella grundprincipen är att …ta in skatter där de ger minst störningar på ekonomin och använd dem där de ger mest samhällsnytta. Alla kopplingar mellan skatteintäkter och utgifter i sektorer eller regioner riskerar att underminera en sådan princip. Naturligtvis finns det landstings- och kommunalskatter men en sådan regional beskattningsrätt är kompletterad med ett utjämningssystem. Däremot finns det i några fall exempel på att det finns indirekta kopplingar mellan ett utgiftspaket (till exempel bärighetssatsningar på vägnätet) och en höjning av en specifik skatt (fordonsskatt på tunga fordon).

Summa 2004-2007 7 329 5 057 3 156

Plan 2004-2015 30 600 17 000 4 900

634 301 16 477

3 000 800 56 300

Genomförandegrad

Planuppfyllelse trend

24 % 30 % 64 %

72 % 89 % 193 %

21 % 38 % 29 %

63 % 113 % 88 %

Tabell 7: Plan och tilldelning till Vägverket för Nationell plan (Mkr). Källa: VV årsredovisning 2007. OBS: för plan avses prisnivå 2004.

Energiskatt bensin Koldioxidskatt bensin Energiskatt diesel Koldioxidskatt diesel Fordonsskatt Vägavgift Banavgifter Summa

Intäkt (Mkr) 15 185 11 315 2 500 6 300 9 600 600 472 45 972

Andel 33 % 25 % 5% 14 % 21 % 1% 1% 100 %

Tabell 8: Skatter och avgifter på landbaserad trafik (Mkr år 2005). Källa: Vägverket samt Banverkets Årsredovisning 2007

Framtidens infrastruktur

Med detta sagt kan vi ändå redovisa vad trafiken som nyttjar den landbaserade infrastrukturen betalar i skatter och avgifter. Den helt dominerande intäktskällan är beskattning av drivmedel där beskattningen av bensin står för 58 procent av intäkterna och diesel för 19 procent. Fordonsskatten ger knappt 10 miljarder kronor eller 21 procent av de samlade intäkterna medan väg- respektive banavgifter är försumbara (tabell 8). Vägavgifterna avser ”Eurovignetten” som tas ut på tunga vägfordon medan ban avgifter avser de avgift som järnvägsoperatörerna betalar till Banverket.

Genomförande Förverkligandet av planerna sker genom Vägoch Banverkets försorg när det gäller statlig vägoch baninfrastruktur. Trafikverken upphandlar all produktion på anläggningsmarknaden och från årsskiftet 2008/09 kommer den egna produktionsverksamheten att ligga i bolag. Kommunerna handlar upp eller sköter den egna infrastrukturen.

Statliga järnvägar Investering, drift och underhåll

Utgångspunkter för en diskussion Vi kan konstatera att resandet framförallt är kortväga. Biltrafiken dominerar kraftigt både för korta och långa resor. Vi kan vänta oss att användningen även på de största nationella vägarna och järnvägarna till stor del utgörs av r egional eller lokal trafik. För de långa resorna är tåg och flyg betydande. Planeringsansvaret är uppdelat på nationell, regional eller kommunalnivå, och finansieringen kommer i huvudsak från generella statliga eller kommunala skatteintäkter. Genomförandet sker via Väg- och Banverket respektive kommuner men upphandlas i stor utsträckning. Nuläget när det gäller ansvar, planering och finansiering illustreras i tabell 9 och diskuteras nedan.

Användare/problemidentifiering. För delar av järnvägsnätet, kanske huvuddelen, och för delar av vägnätet, stamvägnätet, finns ett nationellt resande som medför att eventuella problem upplevs av resenärer från fler olika regioner och nyttan av en åtgärd faller därmed på innevånare

Användare

Planering

Finansiering

Genomförande

Nation, region, lokalt

Banverket

Staten

Banverket

Statliga vägar Investeringar

Stamvägar

Nation, region, lokalt

Vägverket

Staten

Vägverket

Övr statl vägar

Nation, region, lokalt

Region

Staten

Vägverket

Statliga vägar Drift och underhåll

Stamvägar

Nation, region, lokalt

Vägverket

Staten

Vägverket

Övr statl vägar

Nation, region, lokalt

Vägverket

Staten

Vägverket

Kommunala vägar Investering, drift och underhåll

Nation, region, lokalt

Kommun

Tabell 9: Nuläge - ansvar, planering och finansiering av infrastruktur. Under användare markeras främsta problemidentifierare med fet stil

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

i olika regioner, dvs nationellt. För övriga statliga vägar är antagligen trafikanterna framförallt regionalt boende och problemet identifieras på den regionala nivån. Drift och underhåll av de statliga vägarna behandlar idag både stamvägarna och de regionala vägarna. Perspektivet är därför antagligen en sammanblandning av

regionala och nationella problembilder. På det kommunala gatu- och vägnätet bedömer vi att problemen upplevs lokalt och nyttan faller ut kommunalt om en åtgärd genomförs.

Planeringen av järnvägar och stamvägar genomförs centralt och är ett statligt ansvar (utan att förringa alla samverkansinsatser som genomFramtidens infrastruktur

förs). Drift och underhållsplaneringen på vägnätet genomförs centralt. Däremot är planeringen av övriga riksvägar en regional verksamhet genom länstransportplanerna. Kommunerna planerar sitt eget gatu- och vägnät.

En lösning på det första problemområdet – uppblåsta behov och oförmågan att uppfylla planerna – skulle kunna vara en regional med finansiering. Motiven för en sådan skulle kunna formuleras som att:

Finansiering kommer från statligt håll för all infrastruktur förutom viss kommunal och regional förskottering och medfinansiering samt den kommunala väghållningen som finansieras med kommunala skatter.

✹✹ Staten kräver medfinansiering för att avslöja betalningsviljan för ett projekts regionala nytta. ✹✹ Regionen låser upp den planerande statsmakten med ett medfinansieringsavtal som hindrar att projektet skärs bort när planerna ska realiseras.

Genomförandet innehåller idag huvudsakligen upphandling som genomförs av Ban- respektive Vägverket och kommunerna. Ur denna rapports perspektiv är det framförallt i gränslandet diskussionen kommer att hämta sin kraft. Det är två saker man kan konstatera utifrån gränsen mellan region och stat på det övriga statliga vägnätet: ✹✹ Det måste vara frestande för regioner att blåsa upp sina behov för att säkerställa en stor ram. ✹✹ Det finns inget säkert löfte från staten att verkligen följa de regionala planerna. Inom drift och underhåll på det statliga vägnätet finns en gräns mellan stat/region i problemidentifieringen och planeringen: ✹✹ Regionen har inget formellt inflytande över drift och underhåll på det regionala vägnätet. Vi kan också identifiera gränsen mellan drift och underhåll på det statliga vägnätet respektive planeringen av de övriga vägnätet: ✹✹ Det är olika nivåer som är ansvariga för investeringsbeslutet respektive drift och underhållsbeslutet på det regionala vägnätet.

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Utredningen ”Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt” (Ds 2008:11) pekar på ett antal fall där medfinansiering från kommuner kan bli aktuella; det gäller exploatering i form av företagsetablering eller bostadsbyggande, en vilja att samordna kommunal planering med nationell infrastrukturplanering samt att ”…de årliga budgetanslaget inte alltid motsvarar de behov som finns i infrastrukturplaneringen. Då blir kommunal medfinansiering eller förskottering ett sätt att tidigarelägga investeringen”. Andra skäl till medfinansiering är den stora regionala nyttan som ett projekt kan ha. Dagens krav på medfinansiering kan ses som ett tecken på problemen i den rådande ansvars fördelningen. I det fortsatta arbetet ska vi inte vidare diskutera medfinansiering men konstaterar bara att medfinansiering i dagens system kan få oönskade konsekvenser på en effektiv prioritering och bidra till en otydlighet i ansvars fördelningen mellan olika samhällsnivåer.

3. Internationell utblick I det följande tar vi avstamp i Norden med ett fokus på den danska utvecklingen innan vi diskuterar finansieringsfrågor och granskar några enskilda länder. Sist i kapitlet sammanfattas några slutsatser rörande järnvägsnätens finansiering. I tabell 10 framgår att statens ansvar för det allmänna vägnätet varierar stort i våra grannländer. Sverige utmärker sig med ett stort statligt ansvar på 71 procent.

Vägplanering i Norden Att få ett samlat grepp över vägplaneringen är ingen lätt uppgift. Nedan har vi sammanställt uppgifter från Nordiska Vägtekniska Föreningen. Baserat på det materialet har vi valt att studera den danska utvecklingen lite grundligare. ✹✹ I Danmark finns för närvarande inte ett samlat långsiktigt plandokument för det statliga vägnätet. Planer på kortare sikt upprättas dock löpande. I stället för långsiktiga planer görs ofta politiska överenskommelser för Danmark 15 %

Finland 75 %

några år framåt i Riksdagen. Vejdirektoratet bedriver en intern planering för att skapa en beredskap för dessa överenskommelser. En systematisk planering på projektnivån görs också. ✹✹ I Finland definierar kommunikationsministeriet långsiktiga riktlinjer i trafikpolitiken. På basis av dessa riktlinjer upprättar trafikverken sina egna långtidsplaner. Dessa planer är inte formella eller obligatoriska. På basis av dessa långtidsplaner av verken utarbetar ministeriet fyråriga transportinfrastrukturplaner där de stora investeringarna är definierade. Trafikverken gör sina egna fyraåriga mer detaljerade planer. De fyråriga planerna hör till det formella planeringssystemet. Riksdagen tar ställning till dessa planer endast vid beslut om finansieringen av investeringar i årsbudgeten. ✹✹ I Norge bedrivs en trafikslagsövergripande inriktningsplanering. Den mynnar ut i en tioårig nationell transportplan som revideras vart fjärde år. I planen, som beslutas av Stor-

Norge 59 %

Sverige 71 %

Holland 2,5 %

Tyskland 23 %

Tabell 10: Statens ansvar av det allmänna vägnätet. Källa: Vägverket

Väglängd (km) Trafikarbete (Mdr fordonskm) Budget (Mdr dkr) Väglängd enl ny ansvarfördelning (km)

Vejdirektoratet 1 660 12,7 2,0 3 665

Amter 10 025 15,3 2,4 0

Kommuner 60 335 19,2 6,7 68 355

Tabell 11: Vägansvaret i Danmark 2003 och nya förändringar Källa: Trafikministeriets sektorsanalys av vejområdet. Mars 2003. Trafikministeriet Danmark.

Framtidens infrastruktur

tinget, pekas åtgärder ut. Mer konkreta listor över vilka åtgärder som ska genomföras tas sedan fram i nationella och regionala handlingsprogram. ✹✹ I Sverige bedrivs en trafikslagsövergripande inriktningsplanering som samordnas av myndigheten SIKA. Riksdagen beslutar sedan om inriktningen för planeringen för den närmaste tioårsperioden, däremot pekar de normalt inte ut några åtgärder. Åtgärderna beslutas i stället genom att nationella och regionala åtgärdsplaner tas fram av Vägverket och andra myndigheter. Planerna revideras vart fjärde år.

Danmark Vi fokuserar här på den danska vägplaneringen (se tabell 11). Vägansvaret har en helt annan fördelning än i Sverige där det danska Vägverket år 2003 ansvarade för enbart 2 procent av vägnätet medan Amterna ansvarade för 14 procent och kommunerna för 84 procent Från detta tredelade väghållaransvar kommer Danmark att införa ett tvådelat väghållaransvar – stat och kommun. Bakgrunden är en önskan att föra besluten närmare medborgarna. De tidigare Amtsvägarna förs i huvudsak till kommunerna (80 procent) medan vissa viktigare vägar läggs till central nivå vilket medför ett samlat ansvar på kommunerna motsvarande 95 procent av vägnätet medan endast 5 procent ligger på statlig nivå. Ungefär en tredjedel av trafikarbete kommer att ske på de statliga vägarna i framtiden. De vägar som staten tar ansvar för är de viktigaste transportkorridorerna för näringslivet, vägar av internationell betydelse och vägar som sammanbinder landsdelar. Den danska förändringen är ett led i en större förändring av den danska

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

geografiska indelningen. På liknande sätt tänker man sig en fördelning av Amtsbanorna till stat respektive kommun liksom förändringar inom andra transportslag.

Finansiering av vägar i andra länder I det följande gör vi sammanställning över främst skatter och avgifter på vägtrafik i ett antal länder. Det bör betonas att sådana uppgifter är osäkra. Detta beror bland annat på blandningen av olika finansieringskällor och utgiftskategorier på olika administrativa nivåer. Men man kan dela in beskattningen av vägtrafiken i följande huvudkategorier: Skatter och avgifter på vägtrafiken relaterade till: ✹✹ användning av vägnätet – utgörs till övervägande delen av bränsleskatter men kan också bestå av tullar eller kilometerskatter, ✹✹ skatter på ägande (fordonsskatter) och ✹✹ skatter på inköp eller förvärvande av fordon. Diagram 1 (på sid 21) visar intäkterna från skatter som tas ut i vägsektorn per fordonskilometer (i respektive land) år 1998 i några valda europeiska länder. I dessa 17 länder kommer i genomsnitt 66 procent av intäkterna från bränsleskatter, 17 procent från årliga fordonsskatter, 9 procent från försäljnings och registreringsskatter medan 5 procent kommer från tullar och 1 procent från vignetter (årliga avgifter knutna till nyttjande av en viss del av vägnätet). Dessutom har några länder skatt på försäkringspremierna (1 procent av intäkterna). Övrigt består av bland annat bilradioskatt (Belgien). Vi har exkluderat moms. De länder med störst intäkter från tullar är Frankrike (15 procent), Portugal (9 procent), Spanien (8 procent) och Italien (8 procent). Men även i dessa länder dominerar bränsleskatten

Intäkter från vägtrafikrelaterade skatter och avgifter i Europa 12 Vignetter Euro per 100 fordonskm

Tullar

Bränsle

Årlig fordonsskatt

Försäljning/Registrering Övrigt

Försäkring Be lgi e Da n nm ar k Fin lan d Fr an kri ke Gr ek lan d Irl an d Ita l ien Lu xe mb Ne u de rg rlä nd er na Po rtu ga l Sc hw eiz Sp an St or ien br ita nn ien Sv er ige Ty sk lan d Un ge rn Ös te rri ke

Diagram 1: Intäkter från vägtrafikrelaterade skatter och avgifter i några europeiska länder 1998

som intäktskälla. För Österrike och Schweiz utgjorde intäkterna från deras dåvarande system ca 6 procent av intäkterna. Oberoende vilket finansieringssystem man har för vägnätet utgör bränsleskatten den dominerande intäktskällan. Intäkterna från de vägrelaterade skatterna utgör kring 3 procent av BNP i de flesta länder inklusive Sverige. Den totala vägskatten i relation till totala statliga intäkter har sin största andel i Frankrike och Finland medan Nederländerna och Österrike har en relativt liten total vägskatt i förhållande till de totala statliga intäkterna om vi tittar över Europeiska länder. Sveriges andel är drygt 9 procent och medianvärdet är strax under 8 procent. Vägtrafikens skatter är alltså en väsentlig del av de offentliga intäkterna. De medel som avsätts för investeringar i och underhåll av vägnätet utgör normalt endast en bråkdel av de samlade intäkterna från väghållningen. Stater runt om i världen använder därför vägsektorn som en källa för att ta in intäkter till andra verksamheter i offentlig sektor. Även

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

om de vägrelaterade skatterna ger ett finansiellt överskott för staten kan man inte utifrån detta argumentera att de är för höga. Ett skäl är att en stor del av de vägrelaterade skatterna syftar till att korrigera för s k externa effekter, dvs miljö och olyckskostnader. Ser vi på totala utgifter för vägnätet som andel av totala vägskatter har Island (80 procent) och Schweiz (60 procent) de högsta utgifterna. Belgiens, Nederländernas och Storbritanniens utgifter för vägnätet utgör däremot endast cirka 15 procent av intäkterna. Sveriges andel är cirka 35 procent.

Vägnätsavgifter ökar En utveckling som man måste förhålla sig till är utvecklingen av vägnätsavgifter – vignetter. Det är huvudsakligen för tung trafik som denna utveckling har tagit fart som en del av ett Europeiskt direktiv som reglerar avgifterna för tunga fordon (det sk. Eurovignettedirektivet). Grunden är att säkerställa icke-snedvridande beskattning av gränsöverskridande godstransporter – samma princip som man vill använda

för utländska fordon måste man använda för inhemsk trafik. Då tunga fordon i de flesta fall kan passera ett land utan att tanka fungerar inte bränsleskatten som ett sätt att avgiftsbelägga den tunga internationella trafiken. Alternativet har varit tullvägar som är dyra att administrera och bara täcker vissa delar av vägnätet. Höga avgiftsnivåer på enskilda vägobjekt ger också upphov till oönskade styreffekter på trafiken. I samband med utveckling av ny teknik har därför vägnätsavgifter kommit att bli allt vanligare. Den första moderna vägavgiften infördes 2001 i Schweiz. Avgiften betalas för hela vägnätet av alla fordon över 3,5 ton och systemkostnaden uppskattas till cirka 8 procent. Österrike införde sitt system år 2004 och tar betalt för färd på motorvägs- och motortrafikvägnätet. Liksom för Schweiz betalar fordon över 3,5 ton och systemkostnaden uppskattas till 12 procent. Tyskland satsade mycket på ett system som blev förföljt av problem och först år 2005 startades deras system som avser fordon över 12 ton och bara täcker motorvägsnätet. Systemkostnaden uppskattas till 20 procent. År 2007 införde Tjeckien vägnätsavgifter på fordon över 12 tons vikt och ett enklare vignette-system för lätta fordon på motorvägs- och motortrafikvägnätet. Vidare har Slovenien, Slovakien och Ungern planer på liknande system. Kartan i figur 2 antyder vilken geografisk placering som tycks gynna införandet av avgiftssystem. Intäkterna från vägnätsavgifter är ofta öronmärkta. I det schweiziska systemet går en tredjedel till kollektivtrafikinvesteringar (inkl järnväg) och en tredjedel till kantonerna. I Österrike är intäkterna öronmärkta till motorvägar liksom i Tjeckien. Tyskland avsätter medlen till transportsektorn generellt.

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Figur 2: Befintliga och planerade vägnätsavgifter i Europa 2007.

Väghållning i några länder USA The Federal Highway Administration (FHWA) är en del av Department of Transportation och finansierar konstruktion och reinvesteringar av urbana och interurbana huvudvägar. Det federala ansvaret innebär bland annat att man utformar anvisningar för vilken standard nybyggda vägar etc ska ha, att man undersöker och beviljar delstaternas förslag till investeringar, man bistår med teknisk assistans och ser till att lagar följs. Men den centrala uppgiften består i att anslå federala medel till delstaterna för konstruktion och förbättring, men inte för underhåll. FHWA ansvarar även för vägar till nationalparker och andra publika områden.

The (Federal) Highway Trust Fund (HTF) fick redan år 1956 till uppgift att finansiera “interstate system” och att bistå vid finansieringen av primära, sekundära och urbana vägar. Intäkterna till fonden kommer från bränsleskatt och ”highway user fees” (bland annat skatt på däcksförsäljning och skatt på försäljning av tunga fordon). De fonderade medlen har dock inte bara använts till vägar utan delar har också använts för täcka federala budgetunderskott etc. Fonden delfinansierar alltså också vägprojekt i delstaterna. I tillägg till dessa federala medel används också intäkter från lokala myndigheter (30 procent), lokala egendomsskatter (13 procent), obligationer (10 procent) och lokala bränsleskatter (4 procent) och tullar (2 procent) som finansieringskälla för vägväsendet. Den beskrivna fördelningen är generell och skiljer sig åt mellan stater och år. Som ett exempel på avvikelse från beskrivningen ovan finansierade Nevada och New Hampshire år 1997 över 60 procent av sina kostnader för väghållning med ”highway-user fees”, en samlingsbeteckning för olika skatter och avgifter på väganvändningen. Samtidigt avstod under samma år 20 delstater att ta in några sådana avgifter. Delstaterna har två roller. De ska dels välja, planera och utforma nya vägar, dels ansvara för att bygga, underhålla och driva huvudvägnätet. De flesta stater har en egen organisation för underhållsåtgärder. Man kan hyra in en annan lokal myndighet eller – vilket håller på att bli allt vanligare – upphandla underhåll i konkurrens.

Japan I Japan finansieras väghållningen av en blandning av traditionell finansiering via skattsedeln och en öronmärkning av ett antal olika skatter.

De öronmärkta skatterna stod för knappt 30 procent av kostnaderna under år 2000. Denna typ av lösning har sitt ursprung i den vägfond som introducerades 1954. Fonden baseras på ett komplicerat system av öronmärkta nationella och lokala skatter för att finansiera byggande och underhåll av nationella, regionala och lokala vägar. På den nationella nivån fördelas de öronmärkta skatterna enligt följande: ✹✹ Hela bensinskatten (cirka 2 kr 50 öre per liter) går till ett konto för vägförbättringar. Upp till en fjärdedel av detta kan föras vidare till lokala vägar. ✹✹ Hälften av motorfordonsskatten, ”LPG tax”, (drygt 80 öre per kg) går till ett speciellt konto och den andra hälften går till lokala myndigheter. ✹✹ Tre fjärdedelar av ”Motor Vehicle Tonnage tax” (300 kr per halvt ton och år) går till ett speciellt konto medan resten går till de lokala myndigheterna.

Schweiz Schweiz är ett av de länder som har öronmärkta skatter. Det mest intressanta här är utvecklingen av den schweiziska HVF (heavy vehicle fee) som nämnts tidigare. Redan på 70-talet fördes diskussioner om att införa km-skatter av den typ som då fanns i Sverige. År 1985 introducerade man en fast avgift för tunga fordon (vignette) som en tillfällig lösning innan man skulle övergå till en rörlig avgift. Efter ett par politiska bakslag under processen introducerades slutligen systemet 2001. Avgiften betalas per kilometer körd sträcka på det schweiziska vägnätet och beror i sin slutliga version på emissionsklass och totalvikt. Bussar betalar en fast avgift per kilometer. Samtidigt med introduktionen höjdes maxvikten på forFramtidens infrastruktur

don från 12 ton till 34 ton (Schweiz har haft en maxvikt på 12 ton. Som en del i förhandlingarna med EU har man ökat maxvikten men samtidigt infört det nya avgiftssystemet). Den schweiziska situationen är speciell. Man har dels ett geografiskt läge som innebär mycket transittrafik, dels ett högt miljömedvetande med en vilja att föra över transporter till järnväg. Dessutom är man inte medlem i EU eller EEA. Möjligheten att införa avgiften har varit beroende av alla dessa specifika komponenter. Konstitutionen föreskriver att vägarna ska vara avgiftsfria i Schweiz vilket innebar att införandet av den tidigare vignetten krävde ett tillägg för att kunna ta ut ’öronmärkta skatter för både offentliga och privata transporter’. Det ursprungliga lagförslaget för HVF år 1994 innehöll många av de komponenter som sedan kom att bli genomförda: ✹✹ distansberoende avgift beroende på vikt ✹✹ tas ut på alla vägar ✹✹ avgiften baseras på kostnaderna (inkl externa kostnader) ✹✹ kantonerna erhåller en del av nettoinkomsten ✹✹ federationens intäkter används för vägprojekt Men intressantare är att se vilka förändringar som krävdes för att förslaget skulle gå igenom. Det slutliga lagförslaget (1998) kom dessutom att innehålla; ✹✹ kantonernas andel av intäkterna en fastställd andel (en tredjedel) ✹✹ federationens intäkter (två tredjedelar) går direkt till järnvägsinvesteringar ✹✹ differentiering efter emissionsklass

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Tyskland Den tyska transportpolitiken avseende prissättning domineras av de aktuella finansiella problemen. I september 2000 presenterades en utredning om finansiering av infrastrukturen (Pällman-Kommissionen). Den närmaste framtiden kan summeras som en övergång från budgetfinansiering till brukarfinansiering inom vägtrafiken men med ett ökat inslag av rörliga avgifter som dock avvägs för totalkostnadstäckning. Inom järnvägen har en tvådelad tariff införts 1998 vilket motsvarar marginalkostnadsprissättning under en budgetrestriktion men ett nytt prissystem håller på att utarbetas. Tyskland är det dominerade landet som infört ett kilometerbaserat avgiftssystem (LKW-Maut). Intäkterna öronmärks till infrastrukturinvesteringar men en del kommer också att användas till att kompensera minskade skatteintäkter när andra skatter sänks och Eurovignetten avskaffas. Avgiftsnivån är baserad på de genomsnittliga infrastrukturkostnaderna på cirka 15 €cents per fordonskm. Denna genomsnittskostnad är differentierad efter miljöklass och antalet axlar. I Tyskland tas dessutom en särskild skatt ut per liter såld bensin som används till kommunala gator samt kollektivtrafik i städerna.

Österrike I Österrike har ett särskilt statsägt bolag, ASFINAG, ansvaret för ett motorvägsnät (motorväg och expressway) vilket har en längd om 1 770 km. Bakgrunden till detta är EU-kriterier över hur stor statsskulden för ett land får vara vilket gjorde att Österrike år 1997 skapade ASFINAG som tog över skulder och tillgångar för motorvägsnätet.

Avgifter har sedan slutet av 1960-talet använts för att finansiera tunnlar och broar i vanlig tullform. Dessutom används tidsrelaterade avgifter (vignette) för bilar. År 1996 skapades det legala ramverket för avgiftssättning på motorvägsnätet. Alla fordon över 3,5 ton måste betala avgifter på detta vägnät. På sektioner med tidigare tullar, dvs främst passager genom Alperna, tas en högre avgift ut. Eftersom den gällande EU-lagstiftningen enbart tillåter avgifter upp till infrastrukturkostnaderna utgör dessa begränsningen. Intäkterna från systemet (600 milj € per år) går till ASFINAG. Detta, tillsammans med intäkterna från personbilsvignetterna och tullarna, utgör ASFINAG:s intäktsström och ska täcka bolagets kostnader för underhåll och utveckling av det Österrikiska vägnätet. Tullsystemet, som är helt elektroniskt, drivs av ett privat bolag (Autostrada S.p.a.) på ett tioårigt kontrakt. Enheten i fordonen kostar fordonsägaren enbart 5 €. Man kan välja på två olika betalsätt i det österrikiska systemet, endera ’pre-pay’ där man laddar ett betalkort, eller ’post-pay’ där pengarna dras från ett konto efter man har passerat. Närmare 85 procent av användarna har valt det senare.

Järnvägen Den europeiska järnvägssektorn är mitt i en förändringsfas där man genom uppdelningen i banhållare och operatör hoppas kunna öka sektorns konkurrenskraft. Genom den lagstiftning som införts på europanivå regleras nu banavgifterna till något som kan liknas vid marginalkostnader men med tillåtelse för ett påslag i vissa situationer med kapacitetsproblem. Diagrammet nedan (figur 3) visar banavgifterna år 2004 i Europa. Den svenska renodlade marginalkostnadsprincipen på ett relativt glest trafikerat järnvägsnät och där man inte ens tagit med alla relevanta marginalkostnader leder till den ena extremen i skalan. Den andra extremen utgörs av de reformerade järnvägsförvaltningarna i de forna öststaterna med hårda kostnadstäckningskrav. Den resulterande kostnadstäckningsgraden följer i stort den spridningen i avgiftsnivå. Marginalkostnadsbaserade avgifter kan för järnvägssektorn förväntas ge intäkter motsvarande 15 till 20 procent av kostnaderna (inte utgifterna utan kostnaderna räknade som ränta och avskrivningar).

Banavgifter i Europa 2004 9 8

Euro per tåg-km

7 6

Godstrafik

Persontrafik

5 4 3 2 1

Figur 3: Banavgifter (€/tågkm) 2004

er ige Ne de No rlä rge nd e Fr rna an kri k Be e lgi Po en rtu g Sc al hw eiz It Slo alien ve n Ty ien sk lan Fin d l Da and nm a St Öste rk or br rrik ita e nn i Tj en ec k i Bu en lga Ru rien mä nie Un n ge Es rn tla Le nd ttl an Lit d au en P Slo olen va kie n

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Inget färdigt system att kopiera Det första vi kan lära av en internationell utblick är att det inte finns ett allenarådande alternativt system att kopiera. Snarare har alla länder olika system och brottas med samma frågeställningar. Vi kan notera att inom de nordiska länderna ligger mycket ansvar av planeringen på regionala nivån men större delen av finansiella resurserna kommer från den centrala nivån. Den danska förändringen är ett uttryck för en utökad decentralisering. I federala stater finns en tydlig ansvarsfördelning federalstaten och delstaterna. Federalstaten är viktig bidragsgivare i vissa fall

medan delstaten själv står för en större del av finansiering i andra. Och det är inte ovanligt med öronmärkning av en del av bränsleskatten till regional nivå. En regionalisering av finansieringsansvaret för väghållningen skulle bli starkt beroende av en regional bränsleskatt. Vidare ser vi att vägrelaterade skatter, främst bränsleskatt, utgör en betydande intäkt för staten. I de fall man infört vägavgifter, vilket tycks bli vanligare, är det inte ovanligt med olika former av öronmärkningar kopplade till besluten. Slutligen har vi sett att spridningen i avgifter och finansieringsgrad är betydande inom järnvägstrafiken. Framtidens infrastruktur

4. Ändrat ansvar Det finns idag två nivåer som ansvarar för infrastrukturen – staten och kommunerna. Till den regionala nivån (regionala självstyrelseorgan, samverkansorgan eller länsstyrelser) har staten delegerat ansvaret för prioritering av den regionala infrastrukturen, men inget finansieringsansvar. De regionala organen utvecklas alltmer mot självstyrande regioner. Det innebär att man kan diskutera utifrån möjligheterna av ett tredelat ansvar: ✹✹ Stat ✹✹ Region ✹✹ Kommun Här fokuserar vi på ansvarsfördelningen stat–region. Men det finns också intressanta gränsytor mellan kommun och region som kan diskuteras utifrån liknande resonemang. Till exempel har Danmark kommit till slutsatsen att man bara ska ha två nivåer, stat – kommun, men där den senare fått en betydligt större geografisk täckning.

Principer Utifrån vilka utgångspunkter ska man diskutera en förändring av ansvaret? Nedan sammanfattar vi sex principiella utgångspunkter som är vägledande för en diskussion om lämpligt ansvar. Vi baserar merparten av dem på en norsk rapport som diskuterar eventuella förändringar i ansvaret för den norska infrastrukturen: ✹✹ Närhetsprincipen – Om uppgiften löses så nära som möjligt de som berörs kan lösningen anpassas till de lokala förhållandena och bör därmed bli bättre anpassad efter behoven

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

✹✹ Effektiv resursallokering – Ansvaret bör ligga så att besluten säkerställer att samhällets samlade resurser används på mest effektiva sätt. ✹✹ Effektiv problemlösning – Olika lösningar på problemet bör ställas mot varandra inom samma process ✹✹ Specialistkompetens – För vissa frågor behövs specialistkompetens som man bara kan förväntas finns tillgängligt på nationell nivå ✹✹ Nätverkseffekter – Transportinfrastrukturen hänger ihop och olika indelningar ger olika stora problem med samordning vid gränserna. Det finns även samordningsfrågor mellan till exempel bebyggelseplanering och infrastrukturen etc. ✹✹ Övriga hänsyn – ansvaret bör läggas så att till exempel alla transportpolitiska mål beaktas i besluten.

Alternativa ansvarsfördelningar Med utgångspunkt i de beskrivna principerna och med fokus på uppdelningen stat – region, kommer vi nedan att diskutera en förändring av dels finansieringsansvaret för de regionala infrastrukturinvesteringarna och dels planerings- och finansieringsansvaret för driftoch underhåll av den regionala infrastrukturen. Dessa två föreslagna förändringar är markerade med olika färg i tabell 12. Med regional infrastruktur menar vi här i första hand de statliga vägar som inte är stamvägar.

Användare

Planering

Finansiering

Genomförande

Nation, region, lokalt

Banverket

Staten

Banverket

Stamvägar

Nation, region, lokalt

Vägverket

Staten

Vägverket

Övr statl vägar

Nation, region, lokalt

Region

Region/Vägverket

Stamvägar

Nation, region, lokalt

Vägverket

Staten

Vägverket

Övr statl vägar

Nation, region, lokalt

Region

Region/Vägverket

Kommunala vägar Investering, drift och underhåll

Nation, region, lokalt

Kommun

Statliga järnvägar Investering, drift och underhåll Statliga vägar Investeringar Statliga vägar Drift och underhåll

Tabell 12: Förslag: ändrat ansvar för infrastrukturen. Under användare markeras främsta problemidentifierare med fet stil

Alternativ I – Regionalt väghållaransvar för investeringar I detta alternativ (blå rutor) tänker vi oss bara förändringar kring frågor som rör investeringar. Redan idag har regionen ett ansvar för prioritering av den regionala infrastrukturen. Kärnpunkterna i detta förslag är:

Princip Närhetsprincipen Effektiv resursallokering Effektiv problemlösning Specialistkompetens Nätverkseffekter

Övriga hänsyn

✹✹ Flytta ansvaret för finansiering av investeringar av det regionala vägnätet från staten till respektive region. ✹✹ Utforma finansieringen som en generell tilldelning till regionen baserat på nyckeltal. Effekterna av en sådan förändring diskuteras i tabell 13 nedan baserat på tidigare nämnda principer. Den största förändringen jämfört med idag har med effektiv resursallokering att göra.

Effekt Planerings och finansieringsansvaret kommer närmare nyttjarna Om regionen själv får avgöra prioriteringar mellan samhällssektorer finns mindre risk för överoptimistiska kalkyler. Effektiviteten förutsätter kloka nyckeltal. Ingen förändring Beroende på hur genomförande löses. Troligen ingen förändring eftersom beställarkompetens delvis kan vara sektorsövergripande Gränsdragning stamvägar – regionala vägar blir ett problem. Samordnad samhälls- och trafikplanering blir lättare att genomföra. Blir lättare med en regional helhetssyn på transporter, dvs. såväl infrastruktur som kollektivtrafik. Lokala miljöhänsyn bättre tillvaratagna medan nationella miljöhänsyn kan förväntas bli sämre tillvaratagna

Tabell 13: Konsekvenser av ett regionalt väghållaransvar för investeringar

Framtidens infrastruktur

Beroende på hur finansieringen konstrueras kommer regionen att göra mindre överoptimistiska investeringskalkyler. I och med ett ökat regionalt ansvar kan man förvänta sig en ökad lyhördhet för lokala problem (närhetsprincipen) på bekostnad av nationella nätverkseffekter och miljöeffekter/övriga hänsyn.

Alternativ II – Regionalt väghållaransvar för investeringar, driftoch underhållsåtgärder Här kompletterar vi det förra alternativet (blå rutor) med ett planerings- och finansierings ansvar även för driftoch underhållsåtgärder (röda rutor) på det regionala vägnätet. ✹✹ Flytta ansvaret för planering av drift och underhåll på det regionala vägnätet från staten till respektive region. ✹✹ Flytta ansvaret för finansiering av drift och underhåll på det regionala vägnätet från staten till respektive region. ✹✹ Flytta ansvaret för finansiering av investeringar på det regionala vägnätet från staten till respektive region.

Närhetsprincipen Effektiv resursallokering Effektiv problemlösning Specialistkompetens Nätverkseffekter Övriga hänsyn

✹✹ Utforma finansieringen som en generell tilldelning till regionen baserat på nyckeltal. Jämfört med alternativ I kommer både driftoch underhållsfrågor liksom investeringar närmare nyttjarna (se tabell 14). Hur stor denna effekt är och om den finns beror på hur bättre en region kommer vara i dialogen med trafikanter jämfört med dagens Vägverksregioner. Däremot är det tydligt att problemlösningen kommer att bli effektivare genom att man i en samlad prioritering med samlat ansvar kan behandla åtgärder såväl inom driftoch underhåll som inom investeringar. Det större regionala ansvaret kring driftoch underhåll kan leda till en olikartad standard på vägarna mellan olika regioner. En nationell normgivning minskar det problemet samtidigt som det fråntar regionen friheten. Vidare innebär alternativen en ökad decentralisering av driftoch underhållsansvaret vilket ställer ytterligare krav på regional specialistkompetens. Samtidigt kan regionen antagligen sektorsövergripande skapa en hög beställarkompetens.

Alternativ II jämfört med alternativ I Planerings och finansieringsansvaret kommer närmare nyttjarna för både investeringar och drift och underhåll = Avvägning mellan investeringar och drift och underhåll på regional nivå sker med samma prioritering Troligen svårare eftersom ny driftoch underhållskompetens behövs. Men som ovan är beställarkompetensen viktig och kan troligen vara sektorsövergripande. Olika driftoch underhållsstandard kan uppkomma på olika regionala vägar =

Tabell 14: Konsekvenser av ett regionalt väghållaransvar för investeringar som kompletteras med ansvar för drift och underhåll.

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Bör prioritering och finansiering gå hand i hand? Den som ansvarar för prioriteringen bör också bära alternativkostnaden (dvs vad man kunde gjort för pengarna istället) för sina avvägningar. Det verkar som ett (nödvändigt) villkor för effektiva prioriteringar. Vad innebär då detta i vårt sammanhang? Alternativkostnaden beror på i vilket sammanhang prioriteringen görs. Dels kan vi tala om fall när det finns en fast finansieringsram och dels kan vi tala om fall där ramen är ”mjukare” eller att man verkar helt i avsaknad av finansieringsram. ✹✹ Om regionerna tilldelas en fast finansieringsram från staten uppstår avvägningen av alternativkostnader på den nationella nivån där transportinfrastrukturen ska konkurrera med andra statliga utgiftsområden. För den regionala nivå är frågan efter vilka kriterier den nationella potten ska fördelas mellan olika regioner. Det finns inga incitament regionalt att göra överoptimistiska bedömningar av enskilda projekt om det inte kan påverka ramen. ✹✹ Om regionen får en ram för infrastrukturinvesteringar som den kan komplettera med egna resurser (alternativt bara använda egna resurser) uppstår diskussionen om alternativa kostnader i den regionala verksamheten. Nivån på infrastrukturåtgärderna måste då avvägas mot annan regional verksamhet, till exempel sjukvård. ✹✹ Genom att tillåta att regionerna kompletterar ramen med trafikantavgifter flyttas frågan om alternativa kostnader delvis från

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

det offentliga till de personer och företag som utnyttjar infrastrukturen. Nivån på infrastrukturåtgärderna måste då avvägas mot den störning trafikavgifter kan medföra.

Hur ändrar regioner beteende vid ändrat ansvar? Vad säger då studier i verkligheten av hur regioner kommer att förändra sitt beteende om deras ansvar ändras? Det finns inget självklart entydigt svar. Den traditionella teorin om fiskal federalism pekar på att en högre grad av decentralisering borde innebära mer investeringar i gemensamma nyttigheter som ger avkastning regionalt (infrastruktur, sjukvård) och i investeringar som ger lokala nyttigheter. Skattekonkurrens leder till slutsatsen att andelen icke-produktiva investeringar pressas ned om skattekonkurrens skapas. I en nyligen presenterad studie genomförd av forskare vid Europeiska Investeringsbanken analyseras offentliga investeringar i ett stort antal Europeiska länder och hur sammansättningen förändras om ansvaret är decentraliserat (fiskal federalism). Den första slutsatsen av studien är att uppgifter om offentliga investeringar är notoriskt svåra att jämföra. Den andra slutsatsen är att andelen infrastrukturinvesteringar i offentliga investeringar är mindre än hälften. Övriga delar består av sjukvård och skolor, andra kollektiva investeringar samt omfördelningar. Figur 5 på sid 35 visar hur fördelningen ser ut mellan central statlig finansiering (blå) och regional finansiering (röd) vad gäller infrastruktur.

Finansiering av infrastruktur 100 90 80

Procent

70 Regional

Central

50 40 30 20 10 d Sv er ige Gr ek lan d

lan Fin

k ar

nie Ne n de rlä nd er na

Sp a

kri ke

sk la

rtu

lie n

Ita

Irl an

Be lgi en Ös te rri St ke or br ita nn ien

Figur 5: Central (statlig) respektive regional finansiering av infrastruktur. Källa: Bearbetning av Kappeler and Välilä (2007)

Den empiriska analysen av sambandet mellan graden av decentraliserad finansiering och sammansättningen av de offentliga investeringarna pekar på att en ökad fiskal decentralisering ökar andelen ”produktiva” offentliga investeringar (infrastruktur och sjukvård) på bekostnad av andelen mindre ”produktiva” investeringar. Dessutom tycks den totala nivån på offentliga investeringar öka med ökad decentralisering. Detta är naturligtvis inget självklart slutligt svar på frågan men belyser en viktig framtida frågeställning – hur kan man förvänta sig att regioner beter sig vid ändrade ansvarsregler.

Finansieringsdimensionen I de två alternativa ansvarsmodeller som presenterats tidigare i denna rapport, har vi antagit en ramfördelning från central nivå som regionen kan använda generellt. Det finns ett antal alternativ till den principen som är applicerbart både på alternativ I och alternativ II. Vi bortser

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

här från möjligheterna av ett helt eget regional beskattningssystem. Vi kan sammanfatta de möjliga finansieringsformerna:

1. Fördela ut generella skatteintäkter med nyckeltal till regioner. 2. Fördela ut vägrelaterade skatteintäkter med nyckeltal till regioner. 3. Avsätt till regionen en del av vägrelaterade skatter betalade i regionen. 4. Avsätt till regionen en del av vägrelaterade avgifter betalade i regionen. 5. Regionala vägavgifter. Generellt kan vi säga att ju närmare trafikanten finansieringskällan kopplas, dvs längre ned i listan ovan, desto större blir sambandet mellan finansieringsutrymmet och trafikvolymerna. Samtidigt vet vi att ju närmare trafikanten avgiften sätts, och om den sätts över marginalkostnaden, kommer den att verka mer störande på trafiksystemet och samhällsekonomin. I

situationer med betydande trängsel kan vi dock förvänta oss att marginalkostnadsbaserade skatter kommer att kunna täcka finansieringen.

Fokus i värderingen av finansieringsalternativ ligger i effektiv resursallokering. Tabell 15 nedan sammanställer några slutsatser.

Alternativ

Fördelar

Nackdelar

1. Generella skatteintäkter – nyckeltal

Innebär ingen inskränkning i frihetsgraderna Kräver ett tydligt och oomkullkastligt regelverk för i det befintliga skattesystemet ramfördelning

2. Vägrelaterade skatteintäkter nyckeltal

Länkar ramfördelnings-modellen till faktiska Se ovan trafikrelaterade skatter i regionen men tillåter en regional utjämning

3. Vägrelaterade skatter betalda i regionen

Länkar finansieringen direkt till regionens Det är inte självklart att de mest samhällsnyttiga trafikrelaterade skattebas. Fungerar troligen åtgärderna ligger i de regioner med högst skattebas. Kan innebära effektivitetsförluster. bra för driftoch underhållskostnaderna som är klart trafikberoende. Skapar en oomkullkastlig ram.

4. Vägrelaterade avgifter betalda i regionen

Länkar finansieringen direkt till regionens trafikrelaterade avgifter. Fungerar troligen bra för driftoch underhållskostnaderna som är klart trafikberoende. Skapar en oomkullkastlig ram.

Se ovan

5. Regionala vägavgifter

Ger regionen möjlighet att påverka intäktsvolymerna genom avgiftsnivåer.

För att kunna täcka infrastrukturkostnaderna kommer avgiften att behöva vara så hög att den verkar störande på trafikvolymer och samhällsekonomin med undantag för regioner med hög trängsel

Tabell 15: För- och nackdelar med olika finansieringslösningar

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

Slutord Infrastrukturen är en gemensam angelägenhet. Denna gemensamma omtanke uppkommer av krassa ekonomiska fundamenta kretsande kring teknikens stordriftsfördelar. Det innebär att ansvar och finansiering av infrastruktur i huvudsak kommer att ske inom ramen för ett offentligt åtagande. Effektiva tullfinansierade vägar kan endast åstadkommas i situationer med kraftig trängsel. Den här rapporten har gått igenom ansvaret för infrastrukturen och pekar på några områden där man kan förvänta sig problem i ansvarsfördelningen. Fokus ligger på ansvaret för det regionala vägnätet – eller ”statligt vägnät som inte utgörs av stamvägar”. Rapporten diskuterar två möjliga förändringar, varav det andra ska ses som ett eventuellt komplement till det första. ✹✹ Flytta ansvaret för finansiering av investeringar på det regionala vägnätet från staten till respektive region. ✹✹ Flytta ansvaret för prioriteringar och finansiering av drift och underhåll på det regionala vägnätet från staten till respektive region. En sådan förändring skulle skapa en renodlad tredelning av ansvaret: stat – region – kommun. Det finns fördelar när det gäller närheten till medborgarna, en ökad effektivitet genom att

Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering

regionerna får ta ansvar för egna prioriteringar och problemlösningarna samlas på samma nivå. Det kan finnas problem kring nätverkseffekter och specialistkompetens. Vidare finns det en inneboende konflikt mellan lokala/regionala miljömål och nationella miljömål. Hur ska då en sådan förändring finansieras? En internationell genomgång visar dels att drivmedelsskatter är den dominerande trafikrelaterade skatten men också att den är en dominerande intäktskälla för staten. Olika vägavgifter utgör bara en liten intäktskälla även om de blir vanligare. Olika former av regionala öronmärkningar av skatter och avgifter är inte ovanliga. Finansieringen av en förändring kan endera ske genom ramar som fastställs med nyckeltal eller med en öronmärkning av delar av drivmedelsbeskattningen, eller eventuellt med nya vägavgifter. Rena tullvägslösningar blir knappast aktuella. Man kan också tänka sig en tudelning där driftoch underhållskostnader länkas till drivmedelsbeskattning eller nya vägavgifter eftersom dessa utgifter är tydligt kopplade till användningen av infrastrukturen och investeringar kopplas till en politisk prioriteringsprocess som idag.

Framtidens infrastruktur Idéer om ansvarsfördelning, planering och finansiering Sverige har stora problem med infrastrukturen: otillräckliga statliga anslag, tveksamma finansieringslösningar, fördyringar, förseningar, trängsel, störningar i trafiken och onödig miljöpåverkan Sverige förtjänar bättre infrastruktur och det behövs nya lösningar. Därför har Sveriges Kommuner och Landsting gett forskningsledare Gunnar Lindberg vid Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) i uppdrag att titta på möjliga alternativa modeller för ansvar, planering och finansiering av infrastruktur. Rapporten diskuterar främst två förändringar för det regionala vägnätet, dvs det vägnät som inte är stamvägar: ✹✹ Flytta ansvaret för finansiering av investeringar på det regionala vägnätet från staten till respektive region. ✹✹ Flytta ansvaret för planering och finansiering av drift och underhåll på det regionala vägnätet från staten till respektive region. Det finns flera fördelar med föreslagna förändringar. Ansvaret stat-region-kommun renodlas, närheten till medborgarna förbättras, och det gör även effektivitet och förutsättningar för problemlösning och samordning. Finansieringen av förändringen kan endera ske genom ramar som fastställs med nyckeltal, med en öronmärkning av delar av drivmedelsbeskattningen eller eventuellt med nya vägavgifter. ISBN: 978-91-7164-370-4

118 82 Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 Tfn: 08-452 70 00. Webbplats: www.skl.se Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 eller förbundets publikationswebbplats www.skl.se/publikationer