7164-514-2

Kvalitet i kommunal revision En inspirations och erfarenhetsskrift

Kvalitet i kommunal revision En inspirations och erfarenhetsskrift

Upplysningar om innehållet: Caroline Nyman, caroline.nyman@skl.se och Karin Tengdelius, karin tegdelius@skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting, 2010 ISBN: 978-91-7164-514-2 Författare: Caroline Nyman och Karin Tengdelius Intervjutext: Jolin Boldt Illustration: Ninni Oljemark Produktion: Kombinera AB Tryck: Ljungbergs Tryckeri, Klippan

Förord Revisorerna i kommuner och landsting ska leverera ett stabilt och väl underbyggt underlag till ansvarsprövningen i fullmäktige. Uppdragsgivare och andra ska kunna lita på att revisorernas bedömning är saklig och välgrundad.

Förväntningarna på revisorerna är höga och ytterst bedöms revisionens trovärdighet utifrån kvaliteten på granskningen och uttalandet i revisionsberättelsen. Det är därför viktigt att revisorerna arbetar med att säkra sitt arbete och kvaliteten i revisionen.

Att arbeta med att utveckla sin kvalitet handlar inte givet om ett merarbete utan mer om att arbeta smartare – att bygga in eftertanke, uppföljning och lärande i arbetet.

Den här skriften förmedlar fakta och erfarenheter från ett utvecklingsprojekt om kvalitet i kommunal revision. Projektet har drivits tillsammans med en projektgrupp med förtroendevalda revisorer från Grästorp, Göteborg, Karlstad, Köping och Söderhamns kommuner och landstingen i Kalmar, Örebro och Östergötland.

Vår förhoppning är att materialet ska ge inspiration, tankar och stöd i det lokala arbetet med att stärka kvaliteten i den kommunala revisionen.

Vi vill rikta ett stort tack till deltagarna i projektgruppen som förutom att bidra i de gemensamma diskussionerna i gruppen har prövat och testat på hemmaplan.

För projektledning och denna skrift svarar Caroline Nyman och Karin Tengdelius på SKL. Journalisten Jolin Bolt har bidragit med intervjuer och vissa texter i materialet.

Stockholm i februari 2010 Lennart Hansson Sektionen för demokrati och styrning

Innehåll

Förord

7 Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring!

8 Höga förväntningar!

8 Revisorerna ska arbeta enligt god revisionssed!

9 Revisorerna är självständiga!

9 Revisorerna ska anlita sakkunniga!

9 Ett kvalitetsarbete behöver utvecklas!

10 En kort guide till skriften

15 Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

15 Vad är kvalitet i kommunal revisionen?

16 Vad betyder kvalitet?

18 Teoretiskt eller enkelt?

19 Vad är ett kvalitetsarbete?

25 Vad behöver kvalitetssäkras?

25 En kvalitetskarta kan visa vägen 27 Kvalitetsarbetet utgår från God revisionssed 31 VAD kan behöva kvalitetssäkras?

36 Liten verktygslåda 36 Kvalitetskartan 37 SWOT-analys (Strength Weakness Opportunities Threaths) 39 Jämförande kvalitetsnätverk 40 Kollegiegranskning 41 Fokusgrupper 41 Checklistor 42 Utvärderingsfrågor 43 Enkäter

KAPIT EL

1

Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring!

Revisorernas ställning och uppdrag har steg för steg utvecklats och stärkts. Det finns höga förväntningar från fullmäktige, nämnder och medborgare på att uppdraget ska genomföras på ett tillförlitligt sätt som leder till säkra och välgrundade bedömningar. Lagstiftaren har formulerat kraven på kvalitet i termer av god revisionssed. Ett revisionsarbete enligt god revisionssed är därför grundläggande. För att säkra detta behöver ett lokalt kvalitetsarbete utvecklas.

Starkare uppdrag och ställning! Den kommunala revisionen har genomgått en stor utveckling under de senaste 20 åren. Flera statliga utredningar har lett till att den kommunala revisionens ställning och uppdrag stärkts. Revisorernas oberoende har steg för steg förtydligats. Revisorerna har också blivit fler – från minst tre till minst fem. Det tillför fler perspektiv och en bredare förankring.

Revisorerna har gått från att i huvudsak ha granskat räkenskaper till att också granska verksamhetens ändamålsenlighet och ekonomiska effektivitet samt den interna kontrollen på ett fördjupat sätt. Såväl revisorernas som fullmäktiges ansvarsprövning har utvecklats och förtydligats.

Kvalitet i kommunal revision 7

Kapitel 1. Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring

Höga förväntningar!

Den granskning som revisorerna utför ska med rimlig säkerhet leda fram till de slutsatser som revisorerna drar och den bedömning de gör i ansvarsfrihetsfrågan. Det ställer krav på revisorernas förhållningssätt och på arbete och processer i granskningen – från risk- och väsentlighetsanalysen till uttalandet i revisionsberättelsen. Det ställer också krav på revisorernas förutsättningar och grundstrukturer. Revisorerna ska kunna agera både tillsammans och självständigt och fungera som en tydlig uppdragsgivare till de sakkunniga.

Det finns en förväntan, främst från fullmäktige men också från dem som granskas och från medborgarna, att revisorerna ska utföra uppdraget på ett tillförlitligt och förtroendeingivande sätt. I takt med att uppdraget blir allt starkare höjs förväntningarna på revisionen.

Revisorerna ska arbeta enligt god revisionssed!

Det lagstadgade kravet på en god revisionssed kan sägas uttrycka lagstiftarens krav på enhetlighet och kvalitet.

God revisionssed är en praxis som växer fram successivt över tid bland revisorerna själva. Den gemensamma uppfattningen om aktuell revisionspraxis i kommunal verksamhet dokumenteras återkommande (av Sveriges Kommuner och Landsting) i skriften God revisionssed i kommunal verksamhet. Den goda seden har de senaste 10 åren blivit alltmer omfattande och tydlig – det höjer kraven på det lokala revisionsarbetet.

I skriften God revisionssed har god sed definierats som de föredömliga och goda principer och tillvägagångssätt som är allmänt vedertagna där revision utförs1. ”Allmänt vedertagna” innebär den praxis som råder i en kvalitativt representativ krets.

Att arbeta enligt god revisionssed är en grundförutsättning för god kvalitet och kvalitetssäkring i revisionen.

Eftersom god sed speglar ett fortlöpande förbättringsarbete i en representativ krets revisorer, bygger den på revisorernas egen vilja och drivkraft att utmana sitt arbete och ständigt förbättra revisionen. Det räcker därför inte att endast följa den fastställda seden för att driva på en kvalitetsutveckling.

Arbetet behöver också regelbundet utmanas för att flytta fram positionerna.

Det kan bl. a. ske genom ett medvetet kvalitetsarbete.

Den dokumenterade seden är inte detaljrik, den ger mer ett övergripande raster av principer och tillvägagångssätt som närmast förutsätter komplet1

8 Kvalitet i kommunal revision

God revisionssed i kommunal verksamhet 2006. Sveriges Kommuner och Landsting, sid 10.

terande lokala val, uttolkningar och fördjupningar, utifrån behov och förutsättningar. God sed behöver kompletteras med lokala preciseringar som förtydligar hur revisorernas arbete ska bedrivas och följas upp för att säkra kvaliteten.

Revisorerna är självständiga!

De förtroendevalda revisorerna är självständiga i förhållande till varandra med rätt och möjlighet att göra egna val och bedömningar. Samtidigt understryker god revisionssed att revisorerna ska sträva efter samverkan och enighet för att bli starka och trovärdiga. Här finns en inbyggd spänning som revisorerna måste hantera och som därför utmanar deras förhållningssätt, arbete, kommunikation m.m.

I praktiken innebär det att revisorerna behöver lägga kraft på att diskutera och bli överens om sitt arbetssätt så långt det är möjligt. Revisorerna behöver också återkommande följa upp och utmana sitt arbetssätt för att förbättra det ytterligare.

Revisorerna ska anlita sakkunniga!

I granskningen ska revisorerna anlita sakkunniga i den omfattning de själva anser att de behöver. De sakkunnigas arbete stärker revisorernas uppdrag och ställning och är mycket viktigt för den kommunala revisionens kvalitet och trovärdighet. Att ställa krav på kompetens och kvalitet hos de sakkunniga och följa upp detta är därför av avgörande betydelse.

Revisorerna anlitar sakkunniga på olika sätt. Flertalet upphandlar tjänster från revisionsbyråer eller andra konsultföretag på marknaden. Ett antal kommuner och landsting har valt att anställa egna sakkunniga och kompletterar dessa med upphandlade konsulter.

När revisorerna upphandlar sakkunniga är kvalitetsaspekten så gott som alltid ett viktigt utvärderingskriterium. Att precisera kvalitetskraven i upphandlingsunderlaget är grundläggande för att kunna utvärdera dessa vid upphandlingstillfället och senare följa upp kraven i det löpande arbetet. Motsvarande kravspecifikationer behöver givetvis göras i de fall revisorerna väljer att anställa egna sakkunniga.

Ett kvalitetsarbete behöver utvecklas!

Det finns – som vi kommenterat ovan – många motiv till ett skarpt och säkert revisionsarbete. Frågan är om revisorerna i praktiken säkrar och utvärderar sitt arbete i tillräcklig utsträckning för att möta krav och förväntningar?

Kvalitet i kommunal revision 9

Kapitel 1. Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring

Vi har valt att utforska den frågan i ett utvecklingsprojekt tillsammans med förtroendevalda revisorer från fem kommuner och tre landsting. I fortsättningen kallar vi dessa för projektgruppen. Att utforska och utveckla revisorernas kvalitetsarbete har vi bedömt som mycket viktigt, eftersom det ytterst påverkar revisionens legitimitet och förtroende.

Målet med arbetet i projektet har varit att stärka de förtroendevalda revisorerna i kvalitetstänkande och kvalitetssäkring av det egna arbetet och som beställare av revisionstjänster från de sakkunniga biträdena. Vi har velat göra det genom att utveckla en begreppsapparat, ett angreppssätt och metoder för utvärdering och uppföljning av kvalitet.

Arbetet har varit inriktat på att utforska begreppet kvalitet insatt i ett kommunalt revisionssammanhang och hur en arbetsmodell skulle kunna se ut.

Deltagarna har också prövat själva på hemmaplan genom att utforska och testa någon dimension av kvalitetssäkring som de bedömt som särskilt viktig eller intressant.

Vi har nu valt att göra halt i projektet för att dokumentera resultatet så här långt. Vi vill snabbt sprida ett material som förhoppningsvis kan inspirera och starta processer på fler håll. Därifrån kan vi ta avstamp och driva ett fortsatt gemensamt utvecklingsarbete med fler revisorsgrupper.

En kort guide till skriften I detta första avsnitt inringar vi motiven till ett arbete med kvalitet och kvalitetssäkring.

Avsnitten ”Vad är kvalitet och kvalitetsarbete” och ”Vad kan kvalitetssäkras” förmedlar fakta, referenser och förslag varvade med resultat av projektgruppens resonemang och arbete. I avsnitten ges illustrationer av att kvalitet i kommunal revision kan ses utifrån minst två perspektiv; dels i revisorernas egna arbetsprocesser och dels i resultat och effekt av revisionen.

För att stimulera till tankar och diskussioner har vi lagt in reflektionsfrågor i de olika avsnitten. Tanken är också att en revisorsgrupp ska kunna läsa och bearbeta skriften gemensamt och få stöd i ett arbete med att utveckla sin kvalitet. Frågorna kan ge draghjälp i ett sådant arbete.

Det finns risk att texter om kvalitet och kvalitetssäkring kan uppfattas som teoretiska och abstrakta. För att konkretisera har vi varvat in intervjuer med projektgruppen och med två revisorsgrupper som arbetat med att utveckla kvaliteten i sitt arbete. Det är journalisten Jolin Bolt som har genomfört intervjuerna och står för texterna.

Till sist bjuder vi på en liten verktygslåda som innehåller några metoder att pröva i ett kvalitetsarbete.

10 Kvalitet i kommunal revision

Reflektera Vi har formulerat ett antal reflektionsfrågor för att stimulera till tankar och diskussioner. Idén är också att en revisorsgrupp ska kunna läsa och bearbeta skriften gemensamt och få stöd i ett arbete med att utveckla sin kvalitet. Frågorna kan ge draghjälp i ett sådant arbete.

Frågorna här nedan anknyter till innehållet i det inledande avsnittet ”Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring!”.

Reflektera om Förväntningar

• Hur uppfattar och stämmer revisorerna av förväntningar från fullmäktige, de som granskas och medborgarna?

• Hur möter och säkrar revisorerna sitt

arbete gentemot dessa förväntningar?

God revisionssed

De egna arbetsformerna

• Har revisorerna diskuterat och kom-

mit överens om gemensamma arbetsformer?

• Hur ofta utmanar och följer revi-

sorerna upp sitt arbetssätt och sina överenskommelser?

• Arbetar revisorerna efter den praxis

• Vad händer med arbetssätt och över-

• Gör revisorerna uppföljning av det

De sakkunnigas kvalitet

som skriften God revisionssed förmedlar?

egna arbetet gentemot god sed?

• Räcker det att följa god sed för att

uppnå god kvalitet och därmed ha kvalitetssäkrat sig?

• På vilket sätt kompletterar revisorerna god sed med lokala preciseringar?

enskommelser när det kommer in en ny revisor i gruppen?

• Hur har revisorerna formulerat kvali-

tetskraven på de sakkunnigas insatser?

• Hur vet revisorerna vilken kvalitet

de sakkunniga levererar i praktiken, i förhållande till vad som offererats/avtalats i upphandling eller anställning?

• Vad utgår de sakkunniga ifrån då de

kvalitetssäkrar sitt arbete? Är grunder och metoder relevanta för den kommunala revisionen?

Kvalitet i kommunal revision 11

Nej, det är inte alls trist Kvalitetssäkring i kommunal revision.

Låter det inte lite… grått?

I ett sammanträdesrum i Stockholm sitter en grupp herrar och grubblar över kvalitetsfrågor. De kommer från kommuner och landsting i hela Sverige och har träffats och resonerat många gånger, nu börjar det vara dags för sammanfattning.

Sällskapet som har samlats är faktiskt ganska gråhårigt. Men stämningen i mötesrummet på Sveriges Kommuner och Landsting är uppsluppen. Under ett år har tolv förtroendevalda revisorer regelbundet rest hit från hela landet för att prata om kvalitetssäkring.

Vad är det som är så kul? Buden blir många – de börjar med att tala om själva uppdraget: – Revision är roligt, lärorikt, allmänbildande, spännande, du får hjälpa till att göra det bättre, ta reda på hur det verkligen förhåller sig, ständigt lära känna nya områden.

De tror på systemet med förtroendevalda revisorer, tycker att det har skett stora förbättringar i den kommunala revisionen, men är också klara över att en god revision kräver att man inte slår sig till ro, utan sliter med att förbättra arbetet och kvaliteten.

Att många förtroendevalda revisorer är gamla rävar i politiken är inte så underligt. Man behöver ofta ha en gedigen erfarenhet av hur kommunpolitik och förvaltning fungerar, för att göra ett schyst jobb. Och antagligen är det också därför det än så länge inte finns så många kvinnor bland revisorerna – jämställdheten har inte alltid varit så stor inom politiken, rekryteringsunderlaget alltså haltande – ett kvalitetsproblem, konstaterar många av dem, men säger också att det börjar bli bättre.

Fast något nedtrappningsuppdrag är det inte, tvärtom, konstaterar gruppen. Det är krävande och intensivt.

Och ändå använder de alltså tid på att dessutom slita med kvalitetsutveckling. Varför?

De lockas av möjligheten att ifrågasätta, få skärskåda sig själva, de talar om att växa i uppdraget, få självkänsla. God revisionssed är nu inte en gång för alla given, den utvecklas hela tiden. ”Det ligger i människans natur att vilja göra saker bättre” säger en av dem. Det låter betryggande.

Skönt att växa i uppdraget

Kvalitetssäkring är konkret

De är alla välformulerade, roliga och engagerade.

Kvalitetssäkring är ett lite diffust ord – vad handlar det om egentli-

12 Kvalitet i kommunal revision

gen? Revisorsgruppen är genast med – de vill gärna konkretisera det abstrakta: – Att reflektera över rutinerna, föreslår en.

– Lägga ner krut på uppföljning, och göra den väl.

– Sätta av tid att fundera – det ges sällan tid att ta uppföljning på allvar.

– Det handlar om metoder. En verktygslåda.

– Ordning och reda – att alla vet konkret vad de förväntas göra. Den enskilda revisorn behöver arbetsordning och struktur, ”checklistor” kan ge trygghet.

– Det handlar om att vässa bra verktyg.

Och synonymerna till vad kvalitetssäkring är blir många: verksamhetsutveckling, en kritisk blick på verksamheten, pålitlighet, trovärdighet.

Bråkar vi tillräckligt?

Associationerna kring kvalitetssäkring övergår snabbt i resonemang om uppdraget.

– Vi kritiserar ofta nämnder som går över sina ekonomiska ramar.

Men bråkar vi med dem som inte gör slut på pengarna? Sköter de sin verksamhet? Gör de tillräckligt? frågar Kågan Karlsson från Göteborg, och andra nickar instämmande.

Och också detta är en del av kvalitetssäkringen – att reflektera över revisionsuppdraget och ifrågasätta det man gör och inte gör. Inte bara lunka på i gamla spår, utan föra en

dialog om vad som är väsentligt.

Viktigt med inskolning Hur blir man en bra revisor?

– Det är viktigt att känna trygghet i uppdraget, att känna ”vi kan vår granskningsroll”, säger Bo Lennhammar från landstinget i Östergötland. De nya revisorerna som kommer skolas in. Det är också en kvalitetssäkring.

Många kommuner har ett slags fadderverksamhet för de nya, men det kan bli problem om de nya är för många, konstaterar gruppen. Två– tre nykomlingar är inget problem i en storstad som Göteborg med 22 revisorer, i en liten kommun, med kanske bara fem personer i gruppen, kan det bli slitsamt.

Kjell-Arne Magnusson från Grästorp minns att det inte var så enkelt i början: – När jag började som revisor hade jag suttit ett par mandatperioder i fullmäktige, jag kände pulsen i det politiska livet. Men revisor – vad var det?

Oberoende är viktigast Vad är det viktigaste i uppdraget?

Vad ska man framför allt sträva efter? ”Oberoendet!” säger flera spontant. Att bli revisor innebär att man lägger politiska och andra lojaliteter åt sidan – revisorerna måste klara att skilja det partipolitiska engagemanget från uppdraget.

Att frigöra sig från partipolitiken har varit en lättnad för några i

Kvalitet i kommunal revision 13

Kapitel 1. Den kommunala revisionen behöver arbeta med kvalitetssäkring

sällskapet, svårare för andra. Just frågan om hur engagerad man kan vara i partiarbetet är något många av dem har grubblat över. Var går gränsen? Ska man avsäga sig alla andra uppdrag? Flera uppfattar att det är en gråzon, och skulle gärna se tydligare regelverk – också det en kvalitetsfråga för revisorerna.

Flera talar också om betydelsen av att skapa förtroende, hos fullmäktige och hos allmänheten.

Och Martin Nyström från Östergötland sammanfattar samtalet om kvalitetssäkring: – Att ständigt fråga sig: ”Kan vi göra det bättre?”

14 Kvalitet i kommunal revision

Deltagare i samtalet var projektgruppens deltagare: Kjell-Arne Magnusson Grästorp, Gerhard Annvik Göteborg, Kågan Karlsson Göteborg, Åke Mandell Karlstad, George Lövelius Köping, Nils Westling Söderhamn, Anders Björkman Landstinget Kalmar län, Martin Nyström Landstinget Östergötland, Bo Lennhammar Landstinget Östergötland, Ulf Wilén Landstinget Örebro.

Ej närvarande i detta samtal men i projektet: Barbro Thunér Karlstad, Berit Magnusson Köping.

Sammankallande på SKL: Caroline Nyman och Karin Tengdelius.

KAPIT EL

2

Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

Kvalitet och kvalitetsarbete är inte något märkligt eller nytt fenomen, det är inte heller en mirakelkur som en framgångsrik organisation går igenom. Människor lägger också olika innebörd i begreppet kvalitet – det har inte en entydig och allmänt accepterad definition. Därför behöver vi var och en reflektera kring och förhålla oss till kvalitetsbegreppet. Ett kvalitetsarbete kan lika gärna kallas verksamhetsutveckling. Det handlar förenklat om att styra och bedöma om en verksamhet uppnår sina mål och om den gör bästa möjliga resultat med de resurser som finns tillgängliga i form av t ex pengar, personal, kunskap, metoder och teknik etc. Kvalitetssäkring handlar om att följa och följa upp och att arbeta med ständiga förbättringar.

Vad är kvalitet i kommunal revisionen?

När avnämare och intressenter uppfattar revisionen som oberoende och trovärdig och har förtroende för dess förmåga att leverera värde och nytta har den troligen en hög kvalitet. Men att exakt mäta av kvaliteten i den kommunala revisionen med kvantitativa och kvalitativa mått låter sig troligen inte göras på ett enkelt sätt och räcker inte heller som värdemätare. Upplevelse och känsla har stor betydelse för den som bedömer och värderar kvaliteten.

Kvalitet i kommunal revision 15

Kapitel 2. Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

Samtidigt är det inte så enkelt att en nöjd avnämare eller intressent betyder att kvaliteten är tillräckligt god. Revisionen är en lagstadgad institution och därför är också revisionens förmåga att leva upp till lagar, riktlinjer och god revisionssed avgörande för kvaliteten. Detta är mer objektivt och synligt för omvärlden och påverkar hur revisionens resultat upplevs av avnämare och intressenter.

Det är alltså inte självklart vad eller vem som kan eller ska definiera eller ställa krav på kvalitet inom revisionsområdet. Olika perspektiv kan och måste väljas vid olika tillfällen – utifrån lagstiftning, god revisionssed, lokala förhållanden, från revisorerna själva, uppdragsgivare, medborgare, de som granskas, externa intressenter etc.

Reflektera

• Vilka krav ställer revisorerna själva på en god kvalitet i revisionen?

• Vilka krav ställer andra?

• När är kvaliteten god i revisionen?

Vilka är kännetecknen?

• Hur vet revisorerna vilken kvalitet det egna arbetet håller?

Vilka uppföljningar sker?

• Mot vad kan kvaliteten värderas och jämföras?

Vad betyder kvalitet?

Idag handlar inte kvalitet primärt om att göra ”rätt saker” eller ”saker rätt” utan om att ha en helhetssyn på det resultat som ska levereras. Kvalitet rör inte bara den vara eller tjänst som levereras utan också det som är runt omkring – processer och metoder, kontakter och relationer, information och kommunikation – allt det som kan finnas mellan den som levererar och den som är intressent eller avnämare på något sätt.

Begreppet kvalitet har inte heller en entydig och allmänt accepterad definition. Människor lägger olika innebörd i begreppet. Vissa tänker på det som är litet extra och lyxigt, andra på grundläggande krav och prestanda, medan ytterligare någon kanske tänker på olika vedertagna metoder för ett systematiskt kvalitetsarbete som ISO-certifiering, kvalitetscirklar, TQM etc.

Framförallt förknippar många begreppet kvalitet med en egen upplevelse och känsla.

16 Kvalitet i kommunal revision

En definition av begreppet kvalitet är: ”alla sammantagna egenskaper hos en vara, tjänst eller process som ger dess förmåga att tillfredsställa uttalade, underförstådda och omedvetna behov 2” De uttalade behoven är de som intressenter/avnämare uttryckligen förväntar sig och upplever som viktiga. Det kan t ex vara formulerat i lagtext eller avtal.

De underförstådda behoven är helt nödvändiga baskrav som är självklara och grundläggande för tjänsten och därför inte alltid uttrycks/formuleras.

De omedvetna behoven är det som skulle kunna beskrivas som överraskande kvalitet, något som kan tillfredsställs genom en positiv överraskning.

Kvalitet påverkas eller utgörs alltså inte bara av de egenskaper tjänsten eller varan har utan även av de behov den fyller hos den som utnyttjar tjänsten/varan. Det innebär att kvalitet bedöms olika beroende på vem som gör bedömningen t ex användaren/kunden eller leverantören. En användare kan bedöma en vara eller tjänst utifrån vad den utför eller tillför i nytta, medan den som tillverkar eller levererar ser till produkten eller tjänsten som sådan.

Om vi överför detta resonemang till den kommunala revisionen så bedömer revisorerna själva, de som granskas och uppdragsgivaren revisionens kvalitet utifrån olika behov, bestämningar och perspektiv, se nedan.

Revisorerna bedömer själva revisionens kvalitet utifrån olika bestämningar och parametrar i god revisionssed, t ex • är revisionfrågan besvarad?

• är materialet faktaavstämt?

• har revisionfrågan bäring på ansvarsprövningen?

De granskade bedömer revisionen främst utifrån nyttan

i deras egen verksamhet, t ex • kan vi använda revisionens iakttagelser i vårt utvecklingsarbete?

• är revisorerna lyhörda för vår unika situation?

Uppdragsgivaren bedömer revisionen utifrån dess

trovärdighet, t ex • är revisionens bedömningar väl underbyggda för en säker ansvarsprövning?

Revisionens kvalitet värderas olika av revisorerna, de som granskas och av uppdragsgivaren.

2

Sörqvist, 2001, Kvalitetsbristkostnader – ett hjälpmedel för verksamhetsutveckling, sid 13.

Kvalitet i kommunal revision 17

Kapitel 2. Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

Det räcker alltså inte med att revisorerna själva är nöjda med sitt revisionsarbete och bedömer att de lever upp till egna kvalitetskrav, för att tjänsten ska anses ha en god kvalitet. Behoven och förväntningarna hos dem som granskas och hos uppdragsgivaren måste också i tillräcklig utsträckning bli tillfredsställda. Därför har revisorerna en viktig uppgift i att informera och kommunicera om revisionen och dess syfte för att förväntningarna ska bygga på relevanta fakta och tillräckliga insikter.

För projektgruppen blev dessa dubbla perspektiv på revisionens kvalitet mycket tydliga. De valde därför att definiera kvalitet i kommunal revision utifrån två olika perspektiv. Definitionen markerar att revisorerna behöver arbeta från fler håll och med olika perspektiv för att säkra sin kvalitet. De visar också att det är möjligt att beskriva kvalitet på flera olika sätt.

Kvalitet i revisionen enligt projektgruppen Kvalitet i den egna arbetsprocessen.

Revisorernas förmåga att, med en effektiv resursanvändning och ett överenskommet arbetssätt, genomföra en väl underbyggd granskning enligt God revisionssed.

Kvalitet i resultat och effekt.

Revisorernas förmåga att, med en effektiv resursanvändning och ett överenskommet arbetssätt, kommunicera resultat, generera effekter och nå uppsatta mål med sin granskning.

Teoretiskt eller enkelt?

Det kan lätt uppfattas som både teoretiskt och luddigt att definiera kvalitetsbegreppet. Kanske är det därför såväl praktiker som forskare alltmer väljer att använda andra och mera tydliga begrepp. Istället för kvalitetssäkring används ofta verksamhetsutveckling, som på ett självklart och enkelt sätt inringar vad det handlar om egentligen. Det finns också stora likheter med resonemang och definitioner runt begreppet intern kontroll.

Reflektera

• Hur associerar du/ni till begreppet

• Vems/vilkas perspektiv på kvalitet i revi-

• Hur vill du/ni definiera kvalitet i kom-

• Vilka behov och förväntningar finns på

kvalitet?

munal revision?

18 Kvalitet i kommunal revision

sionen är väsentliga att ta hänsyn till?

revisionen? Hur vet man?

Vad är ett kvalitetsarbete?

Ett systematiskt kvalitetsarbete består ofta av tre steg – planläggning, styrning och förbättring. Här beskriver vi stegen och ger exempel på vad det kan innebära i ett kvalitetsarbete för den kommunala revisionen.

kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk Planläggning

Styrning

Förbättring

Vad ska kvalitetssäkras?

hur ska det ske?

Framgångsfaktorer

uppföljning och lärande

Precisera Bryta ner Beskriva

På vilket sätt?

Nivå?

Vem, vilka?

Hur följa upp?

Uppföljning Analys, lärande Förbättring

kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk Stegen i ett systematiskt kvalitetsarbete.

”VAD” – kvalitetsplanläggning Här identifierar revisorerna VAD som ska kvalitetssäkras (egenskaper, värden, områden, processer etc.), vilka behov och förväntningar som ska tillfredsställas och för vilka grupper. Därifrån ställer revisorerna upp mål och preciserar hur målen ska nås.

I den kommunala revisionen kan man säga att en hel del av kvalitetsplanläggningen redan finns uttryckt i revisionsuppdraget – som det formuleras i kommunallagen och genom god revisionssed (se vidare i avsnittet Kvalitetsarbetet utgår från God revisionssed, s 27). Men utöver detta behövs en noggrannare och lokal planering som lyfter upp områden eller nyckelaktiviteter som är särskilt viktiga att precisera, styra, säkra etc.

Vi prövar ett par exempel. Revisorerna kan i sin planläggning tänkas identifiera att • kommunikationen med fullmäktige, nämnder och styrelser behöver vara väl utvecklad och intensiv • revisorerna behöver definiera och styra upp sitt inbördes arbete.

Kvalitet i kommunal revision 19

Kapitel 2. Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

”HUR” – kvalitetsstyrning I det här steget handlar det om att konkret styra mot de behov och mål som ställts upp. Det vanligaste är att rutiner bestäms och dokumenteras och att den aktuella kvalitetsnivån mäts av för att kunna jämföras med de resultat som man vill ha.

Också i den kommunala revisionen handlar det om att precisera hur arbetet ska ske, det finns alltså stort utrymme för lokala val och strategier.

Om vi utgår från de två exemplen ovan kan revisorerna här gå vidare för att t ex beskriva och lägga fast att • en kommunikationsplan ska upprättas, vad den ska innehålla och hur den ska följas upp eller • en arbetsordning ska upprättas mellan revisorerna, vad den ska innehålla och hur uppföljningen ska ske, med vilken frekvens och metod etc. ”UPPFÖLJNING” – kvalitetsförbättring Steget handlar om att följa upp, stämma av, analysera och förbättra utifrån de lärdomar som kan dras. Förbättringar kan ofta ske mycket enkelt, men ibland behövs ett större förbättringsarbete.

I den kommunala revisionen handlar det om att med olika metoder göra den uppföljning man bestämt sig för och analysera resultatet för att kunna dra lärdom och rätta till de eventuella brister som identifierats.

Vi fortsätter att illustrera med exemplen ovan, här bestämmer revisorerna t ex. att • följa upp sina aktiviteter mot den bestämda kommunikationsplanen genom att …

• en gång om året stämma av sitt arbetssätt mot den arbetsordning revisorerna kommit överens om vid ett revisionsmöte i…

Här har vi beskrivit tre steg i ett kvalitetsarbete som tydligt avgränsade från varandra, men i praktiken är det inte alltid en så tydlig gräns mellan de olika stegen, utan de sker mer eller mindre samtidigt och parallellt.

Det särskilda med ett kvalitetsarbete är den stora tonvikten på uppföljning för förbättring. Vi är ofta bra på att planera och dra upp riktlinjer, men om vi inte undersöker att vi har arbetat som det är tänkt och når de resultat vi önskar och drar lärdomar av detta blir styreffekten inte lika stor.

Ett kvalitetsarbete illustreras därför ofta som en cirkel eller ett hjul för att visa att processerna går i varandra och återkommer – planera, styra/göra, följa upp, lära och förbättra och vidare till planering etc.

Mer om verktyg och metoder finns i avsnittet ”Lilla verktygslådan”.

20 Kvalitet i kommunal revision

Reflektera

• Vad behöver kvalitetssäkras?

• Hur kan kvalitetssäkringen läggas upp?

• Vilka är framgångsfaktorerna för att lyckas?

• Hur vet revisorerna vilken kvalitet det egna arbetet håller?

• Vilka uppföljningar sker?

• Mot vad kan kvaliteten värderas och jämföras?

Kvalitet i kommunal revision 21

Revisorn sätter kaffet i vrångstrupen En miljon är borta! Lokaltidningens rubriker är stora och svarta: Oegentligheter, försnillade pengar eller kanske ännu värre – verksamheten till medborgarna fungerar inte som det är tänkt. Revisorn sätter morgonkaffet i vrångstrupen. Alla hans värsta orosfantasier har blivit verklighet.

Gerhard Annvik, kommunrevisor i Göteborg har formulerat skräckscenariot.

– ”Förtroendevald” – visst är det ett fint ord, säger han. Allt bygger på förtroende, vi företräder allmänheten. Och om det sker oegentligheter eller andra brister i verksamheten, som vi inte uppmärksammar förlorar vi förtroende.

Både han och kollegan Kågan Karlsson ser sina uppdrag som förtroendevalda revisorer i Göteborg som en viktig del av den demokratiska processen – de företräder medborgarna, och ansvaret kan någon gång kännas tungt.

Båda har varit engagerade i dels ett projekt med Starev (ett samarbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner, landsting och regioner) , där man tagit fram en checklista för kvalitetssäkring och dels det kvalitetsprojekt SKL driver.

Stark hierarki i början Kågan Karlsson fick sitt första revi-

22 Kvalitet i kommunal revision

sorsuppdrag för arton år sedan, och avvecklade sina andra, mångåriga politiska engagemang. Men första tiden var ingen höjdare: – När jag kom in var det inte så många yngre med, och det var en stark hierarkisk ordning i gruppen.

Det var också en svår omställning att inte längre prata politik.

Han konstaterar att det har hänt mycket inom revisionen sedan han började, hierarkin har brutits och revisionen har blivit mer utåtriktad.

Också det en kvalitetsfråga – en bredare dialog gynnar verksamheten.

Gerhard Annvik är revisor på sjätte året. Han har varit tjänsteman på kommunförbundet och kommundirektör, men det var helt nytt för honom att verka som förtroendevald.

– Tidigare hade jag en känsla av att revisorerna, det var de som ”blev över”.

Bilden förändrades under perioden som kommundirektör. Han hade många träffar med revisionen, som han såg som en resurs i arbetet.

– Det gynnade ju mig att träffa dem, det främjade verksamheten.

Han funderar lite, och lägger till: – Och vi har roligt, trevligt, med en kollegial stämning.

Checklista för kvalitet Göteborgsrevisorerna arbetar sedan cirka två år med Starevs checklista för kvalitetssäkring. En gång per år samlas de och går igenom alla punkter: – Vad är viktigt, hur gör vi, har vi gjort det vi föresatt oss?

Gerhard Annvik säger att det praktiska arbetet inte ser så annorlunda ut sedan man började arbeta med kvalitetssäkringslistan.

– Men vi känner oss säkrare och tryggare nu.

De understryker att checklistan inte är en rad regler, utan ett levande dokument som diskuteras och följs upp.

Vadbehöver förbättras?

Kågan Karlsson anser att dialogen med fullmäktige generellt är bra, men borde vara tätare – på sikt måste den förbättras, medan Gerhard Annvik grubblar över revisionens riskbedömning.

– Vi kanske glömmer effektivitetsfrågor. Det handlar ju om hur skattepengar används.

Och vem granskar granskarna?

Kvalitet i revisionen är mångbottnad. Det handlar om allt från ordning och reda och att pricka av granskningslistor, till att ifrågasätta

sin egen verksamhet.

Gerhard Annvik berättar att de ofta möter reaktionen ”och vem granskar revisionen då?”. Det är en fråga de funderat kring. Göteborg har haft samarbete med kringliggande kommuner, där man diskuterat kvalitetssäkring. Nu planerar de att gå ett steg längre i ett tätare samarbete med Stockholms läns landsting, där de två kvalitetscheckar varandra.

Kågan Karlsson talar om hur grundläggande viktigt det är att föra en dialog med andra.

– Vi fastnar lätt i vår egen bild av verkligheten, och i vår självbild. Vi behöver spegla oss.

Exakt hur detta ska gå till är inte spikat, men de ser fram mot erfarenhetsutbyte och möjlighet att mer fokuserat fundera på innehållet i det de gör.

– Det är lätt att göra listor och sedan pricka av ”brev skickat”. Men innehållet i brevet – var det ok? funderar Kågan Karlsson.

Båda är övertygade om att det aktiva och tydligt formulerade kvalitetsarbetet i kommunen stärker kommunikation med fullmäktige och ger revisorernas verksamhet en ökad legitimitet.

Så här jobbar Göteborgsrevisionen:

• De 22 revisorerna är uppdelade i

tre bevakningsgrupper: för mjuka nämnder, hårda nämnder och bolag. Revisorerna möts en–två gånger per månad, först tre tim-

Kvalitet i kommunal revision 23

Kapitel 2. Vad är kvalitet och kvalitetsarbete?

mar i den mindre gruppen, sedan hela revisionen gemensamt. I början av året ses man varje vecka.

• 2008 hade revisorerna möten med samtliga nämnder och tyckte det fungerade bra, dialogen har ökat, revisorerna har bättre grepp om hur de jobbar och vilka problem som uppstår.

• 2008 inledde revisorerna ett arbete med att stärka kvaliteten.

De har haft interna möten och grupparbeten, men det är ännu för tidigt att utvärdera resultaten.

• Göteborg arbetar aktivt med Starevs checklista för kvalitetssäkring (se nedan).

24 Kvalitet i kommunal revision

Här finns Starevs checklista: Starev, Samverkan för en stark och oberoende kommunal revision, har tagit fram en checklista med 10 punkter för kvalitetssäkring av revisionen. Listan finns på nätet www.starev.se/Kvalitetssakring. htm

KAPIT EL

3

Vad behöver kvalitetssäkras?

Det första steget i ett kvalitetsarbete är att identifiera vad som ska kvalitetssäkras. Självklara utgångspunkter för detta är hur revisionsuppdraget är formulerat i lagstiftningen, tillsammans med den vägledning som god revisionssed ger. I det praktiska arbetet med att inringa och välja vad som lokalt behöver kvalitetssäkras kan revisorerna behöva verktyg, t ex en kvalitetskarta.

En kvalitetskarta kan visa vägen För att ringa in vad som är viktigt att kvalitetssäkra inom den kommunala revisionen, har projektgruppen arbetat med en kvalitetskarta som verktyg. På kartan har gruppen identifierat egenskaper, värden, områden och processer som den bedömt som särskilt viktiga för att bidra till en säkrad god kvalitet i revisionen. Kartan utgår från att uppdraget ska utföras enligt lagar och god revisionssed, men lyfter fram och prioriterar de aktiviteter och processer som särskilt behöver fokuseras och förstärkas för att kvalitetsarbetet ska leda fram till nytta, effekter, förtroende och legitimitet.

Kvalitetskartan kan ge inspiration till andra revisorsgrupper som vill arbeta med sin kvalitetsplanering dvs. med de egenskaper, värden, områden och processer som gruppen behöver fokusera. Vi återkommer till kartan i avsnittet ”Liten verktygslåda”.

Kvalitet i kommunal revision 25

Kapitel 3. Vad behöver kvalitetssäkras?

Önskeläge – revision som ger effekter/nytta, förtroende och legitimitet Vad behöver vi kvalitetssäkra för att nå önskeläget?

kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk

Här vill vi vara!

Egenskaper Värden Områden Processer Aktiviteter

utgångsläge – uppdrag enligt lagstiftning och god revisionssed Revisionens kvalitetskarta enligt projektgruppen.

Reflektera

• Vad finns på kvalitetskartan i din/er kommun?

• Vad behöver revisorsgruppen fokusera i sitt kvalitetsarbete?

26 Kvalitet i kommunal revision

• Vilka andra sätt kan en uppgift göras på?

Kvalitetsarbetet utgår från God revisionssed God revisionssed ger den tydligaste vägledningen i revisorernas arbete, därför är det viktigt att undersöka vilka bidrag den kan ge i ett kvalitetsarbete.

Projektgruppens kvalitetskarta visar tydligt att det som gruppen valt att sätta på kartan också i hög utsträckning finns i God revisionssed och att utgångspunkterna finns att hämta där.

Skriften ”God revisionssed i kommunal verksamhet 2006” består av flera avsnitt. Ett avsnitt handlar om revisorernas grundläggande värderingar och förhållningssätt, ett annat om revisorernas förutsättningar, ytterligare ett behandlar de olika granskningsuppdragen. Det mest omfattande avsnittet behandlar revisionsprocessen.

I nästa avsnitt ”VAD kan behöva kvalitessäkras?”, kan du läsa mer om de olika avsnitten i god revisionssed och hur projektgruppen konkret kopplat samman dessa med de aktiviteter och processer som de identifierat som särskilt viktiga på kvalitetskartan här ovan.

HUR kvalitetsstyrningen kan ske med rutiner, dokumentation etc. måste varje revisorsgrupp själva fundera över liksom över vilka metoder som passar för UPPFÖLJNING. I avsnittet ”Liten verktygslåda” ges några idéer om hur uppföljning kan ske.

Kvalitet i kommunal revision 27

”Nu har vi förstått att det var kvalitetssäkring” I det lilla Blå rummet i Grästorps kommunalhus sitter revisorsgruppen och tar en eftermiddagsfika.

De fem har jobbat ihop hela dagen, nu kopplar de av en

stund med att resonera kring sin verksamhet. Varför är de revisorer?

– Hmm, det är ju inte så många som lockas av uppdraget, konstaterar Ingemar Persson, som varit med längst.

– Ja, det kan uppfattas som lite dammigt, flikar Katerina Haglund in. Man står inte på de politiska barrikaderna precis.

Så?

– Jag är en siffermänniska, säger Stefan Eksvärd. Och jag får väldigt mycket kunskap om hur samhället fungerar.

Också Anita Skall Hardyson är siffermänniska, redovisningsekonom. Hon tycker att revisorsuppdraget ger henne möjlighet att lära känna sin egen närmiljö.

Så man måste älska siffror?

– Nej, det gör inte jag, säger KjellArne Magnusson, som är gruppens ordförande. När jag kom in hade jag varit politiskt och fackligt engagerad länge – och fått nog av det. Jag la av – engagemanget tröt. Då dök det här upp – något jag inte visste nåt om, inte hade gjort förut.

De sitter och pratar vänligt, munhuggs lite. Brakar de aldrig ihop?

28 Kvalitet i kommunal revision

Nå, något lite förstås, som i alla verksamheter, – Men aldrig om politiska frågor, eller ideologi, slår de gemensamt fast.

De tycker samfällt att det är oerhört viktigt att inte blanda ihop revisionen med andra politiska uppdrag.

Kjell-Arne Magnusson har deltagit i SKL-projektet och rapporterat om det på hemmaplan. Men han upplever att Grästorp redan är en bit på väg i kvalitetsarbetet. Det som triggade utvecklingen var en lagändring från 2000, där revisionsuppdraget omformulerades, så att uppdraget blev att ”granska all verksamhet årligen” samtidigt som nämndernas eget ansvar för den interna kontrollen markerades.

– Det kändes övermäktigt att granska ”all verksamhet”, konstaterar han. Vi var ju bara tre revisorer.

Internkontroll avlastar Så lösningen var att arbeta för att nämnderna själva skulle göra mer av jobbet. Kommunen byggde upp

en struktur för internkontroll som sjösattes 2002. Man utarbetade en mall, en ”rutinförteckning” med riskmoment, som varje nämnd skall kolla upp. Revisorerna går sedan in och tittar på utfallet och gör stickprov på att saker är rätt hanterade.

– Det var lite pedagogiskt svårt i början, säger Stefan Eksvärd, att komma och säga ”Det här ska ni göra!”

– Men alla var positiva när det kom igång, påminner Ingemar Persson.

Internkontrollen fungerar bra, men de konstaterar också att det blir mycket administrativa kontroller för revisorerna – de mjuka frågorna är svårare att hantera. Men de är alla överens om att systemet bäddar för en positiv revision, där man framför allt kommer med förbättringsförslag, lösningar, alternativ.

– Vi tänkte inte precis ”kvalitet”, utan praktiskt, minns Kjell-Arne Magnusson. Men nu har jag förstått att det var kvalitetssäkring vi sysslade med.

Han betonar att kvalitet också är en tydlig arbetsordning – enkla modeller för att dela upp ansvaret i gruppen, checklistor – visst finns det risk att man pliktskyldigast bockar av, men de gagnar!

Mer lösningsorienterat All oro har ändå inte dämpats med det nya systemet, tänk om man missar något som man borde se …

Katerina Haglund funderar kring revisionsberättelsen:

– Att rekommendera ansvarsfrihet, man tänker ju: ”Kan jag verkligen göra det?” Det är allvar i det, det betyder något.

Mycket har hänt med arbetet, det har förändrats under åren: – Idag arbetar vi med ”den positiva revisionen”, mer lösningsorienterat. Vi har flyttat fokus från räkenskaperna till verksamheten, säger Ingemar Persson och Stefan Eksvärd fortsätter: – Kvalitetsbegreppet är lite diffust för oss. Kommunfullmäktige ger oss uppdraget, men vad är ”bra”? Är man en bra diskussionspartner – då är man på väg. Det handlar om att hjälpa varandra att bli bättre.

Ingemar Persson ser en stor förändring: Idag finns en tydligare gräns mellan tjänstemän och politiker. För ansvarsbedömningen är det viktigt med tydliga gränser.

Viktigt träffa människor Vad är svårast?

– Att veta att man greppar rätt saker, säger Anita Skall Hardyson genast.

– Socialnämnden, säger Stefan Eksvärd. Det är så svåra frågor, ett så tungt område, så mycket pengar.

– Revisionen handlar om fingertoppskänsla, magkänsla … det får man genom kunskap, genom att man förstår verksamheten, säger Katerina Haglund och Kjell-Arne Magnusson instämmer: – Man stärker bedömningsgrunden när man träffar människor, man

Kvalitet i kommunal revision 29

Kapitel 3. Vad behöver kvalitetssäkras?

får en känsla för hur det är, stämningen i verksamheten, – När vi visar oss skapar det tillit, säger Katerina Haglund.

– Det gäller att vi är tydliga med vår roll, vilka uppgifter som är våra, säger Anita Skall Hardyson.

Grästorpsrevisorerna samarbetar med nio grannkommuner i ett nätverk. Många revisionsbyråer ordnar gemensamma möten för ”sina” kommunrevisorer. Men grästorparna föredrar den här formen – det är bra att det bara är med förtroendevalda under mötena, tycker de. Överhuvudtaget håller de på sin integritet: – Vi jobbar lite annorlunda än många andra, säger Ingemar Persson. Vi är mera ute i verkligheten, vi använder inte så mycket konsulthjälp och sköter våra egna protokoll och dagordningar, sådant som konsulterna gärna skulle skriva.

– Det som är bra med revisionen här, är att det är tydligt att vi granskar politikerna, inte tjänstemännen.

Så här lägger Grästorpsrevisorerna upp jobbet:

• Revisorerna lägger ner cirka 500

arbetstimmar per år. De följer verksamheten i varsin nämnd och träffar gemensamt alla nämnder en gång per år. De gör gemensamma besök i verksamheten för att få praktisk koll.

• Revisorernas arbete kompletteras med upphandlade insatser från revisionsbiträde/konsult.

Sakkunniga upphandlas på • 3–4-årskontrakt vilket har inneburit att anlitade byråer byts ut då och då.

Grundbulten är ”Normsamling • för den kommunala sektorn”, utgiven av Sveriges kommunala yrkesrevisorer, i grunden finns alltid ”God revisionssed i kommunal verksamhet” från SKL. • Just nu fokuserar revisorerna mest på risk- och väsentlighetsbedömning och på internt kontrollarbete. Grästorp har ett nytt projekt för verksamheten på gång, ”Styrmodell Grästorp”, som revisorerna kollar och följer upp: Hur fungerar modellen i verksamheten? Finns det tydliga mål?

Fungerar målstyrningen?

Närvarande: Kjell-Arne Magnusson, Stefan Eksvärd, Ingemar Persson, Anita Skall Hardyson, Katerina Haglund.

30 Kvalitet i kommunal revision

VAD kan behöva kvalitetssäkras?

Avsnittet försöker belysa kopplingen mellan God revisionssed och kvalitetsarbetet. Vi har utgått från det som projektgruppen valde att sätta på sin kvalitetskarta (s 26) och med utgångspunkt i olika avsnitt i God revisionssed ger vi exempel på egenskaper, värden, områden och processer som kan behöva kvalitetssäkras. Det är projektgruppen som inringat vad som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra. Resultatet kan närmast liknas vid en katalog över VAD som revisorer kan behöva kvalitetssäkra men det kan självklart finnas fler infallsvinklar.

I exemplen återkommer vissa VAD under flera avsnitt. Det visar hur sammanflätade frågorna är.

Avsnittet i god revisionssed om Grundläggande värden och förhållningssätt I avsnittet anger God revisionssed ”tonen” för hur en revisor ska agera i sitt uppdrag. Oberoendet och objektiviteten i revisionsuppdraget lyfts fram. Det är upp till den enskilda revisorn att avgöra hur denne ska agera och förhålla sig för att upprätthålla respekten för revisionen och uppdraget, men seden ger viss vägledning. Revisorerna ska agera med en helhetssyn på sitt/sina revisionsuppdrag, dvs. hela kommunen är granskningsobjektet, alla har ansvar för hela granskningen och kommunens revisorer samordnar koncernrevisionen (inklusive bolag, stiftelser mm). Revisorerna väljer själva vad som ska granskas och agerar inte på någon annans uppdrag. Revisorerna samverkar och strävar efter att ta enig ställning samtidigt som revisorerna i grunden är självständiga i förhållande till varandra.

Ett särskilt avsnitt ägnas åt revisorernas kommunikation och öppenhet.

Revisorerna bedömer och bestämmer själva hur kommunikationen ska gå till. God sed anger att strävan bör vara största möjliga öppenhet och en aktiv kommunikation med dem som granskas, med fullmäktige, allmänhet och medier samt med partigrupperna.

Exempel på VAD som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra: Helhetssyn och samverkan • varje granskning sätts in i ett större sammanhang • revisorerna arbetar tillsammans • revisorerna samverkar med andra granskande aktörer i kommun-/ landstingskoncernen Kommunikation och tillgänglighet • synliggöra och aktivt verka för att tydliggöra uppdraget inåt och utåt • ändamålsenlig, tydlig och lättillgänglig information

Kvalitet i kommunal revision 31

Kapitel 3. Vad behöver kvalitetssäkras?

• revisorerna kan nås och förstås • systematisk dialog med definierade målgrupper • revisorerna syns och hörs Kompetens • revisorernas kompetens används, upprätthålls och utvecklas • revisionens kompetens uppfattas som god både inåt och utåt • de sakkunnigas kompetens kvalitetssäkras • nomineringsprocessen uppmärksammas; revisorerna arbetar med att öka kunskapen om revisionens uppdrag hos partigrupper och valberedning Starkt oberoende • revisorerna arbetar partipolitiskt oberoende och skapar insikt och gehör för detta i den politiska organisationen • revisorerna iakttar hög integritet • revisorerna klarar att granska ”sina egna” Uppföljning och utvärdering • systematiska och återkommande uppföljningar och utvärderingar av eget arbetssätt, tidplaner, kommunikation och mission återkommande uppföljningar och analys av andras uppfattningar • Effektivt eget arbetssätt och samsyn • ett definierat arbetssätt mellan revisorerna • samsyn i förhållningssätt, på uppdraget och resultatet • ett förtroendefullt och öppet klimat i revisionsgruppen • en egen internkontroll i revisionen.

Avsnittet i god revisionssed om Revisorernas förutsättningar Detta avsnitt i God revisionssed beskriver det ramverk inom vilket revisorerna kan agera. Det handlar om lagar, lokala beslut och föreskrifter liksom praktiska förhållanden. Inom dessa ramar kan revisorerna utforska, utveckla och stärka de lokala förutsättningarna.

Seden anger också områden där revisorerna behöver utveckla sitt samspel med varandra och omgivningen. Revisorernas egna styrdokument är redskap med vilka revisionen kan stärkas. I en revisionsstrategi kan revisorer över en mandatperiod lägga fast och utveckla visioner och mål, övergripande och långsiktiga ställningstagande kring uppdrag och resurser, förhållningssätt och relationer, intern och extern samverkan. I en arbetsordning kan revisorerna tillsammans utforma effektiva och tydliga arbetsformer för det löpande arbetet.

32 Kvalitet i kommunal revision

Revisorerna ska enligt kommunallagen anlita sakkunniga, i den omfattning de själva bedömer behövs. Det sker genom upphandling och/eller anställning, processer som revisorerna kan utveckla och kvalitetssäkra – själva eller i samverkan med andra revisionsgrupper.

Exempel på VAD som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra: Lagar och bestämmelser följs • veta och kunna hävda att verksamheten granskas enligt lagar och regler samt god revisionssed • revisorerna följer lagar, bestämmelser och regler i sitt eget handlande Effektivt eget arbetssätt och samsyn • ett definierat arbetssätt mellan revisorerna • samsyn i förhållningssätt, på uppdraget och resultatet • ett förtroendefullt och öppet klimat i revisionsgruppen • en egen internkontroll i revisionen Kommunikation och tillgänglighet • synliggöra och aktivt verka för att tydliggöra uppdraget inåt och utåt • ändamålsenlig, tydlig och lättillgänglig information • revisorerna kan nås och förstås • systematisk dialog med definierade målgrupper • revisorerna syns och hörs Rimliga förutsättningar • resurstilldelning bygger på behov utifrån risk och väsentlighet Kompetens • revisorernas kompetens används, upprätthålls och utvecklas • revisionens kompetens uppfattas som god både inåt och utåt • kompetens- och kvalitetskrav på de sakkunnigas definieras och säkras • de sakkunnigas arbete har en inbyggd kvalitetssäkring • nomineringsprocessen uppmärksammas; revisorerna arbetar med att öka kunskapen om revisionens uppdrag hos partigrupper och valberedning Uppföljning och utvärdering • systematiska och återkommande uppföljningar och utvärderingar av eget arbetssätt, tidplaner, kommunikation • återkommande uppföljningar av de granskades och fullmäktiges uppfattningar

Kvalitet i kommunal revision 33

Kapitel 3. Vad behöver kvalitetssäkras?

Helhetssyn och samverkan • revisorerna arbetar tillsammans • revisorerna samverkar med andra granskande aktörer i kommun-/landstingskoncernen Avsnittet i god revisionssed om Granskningsuppdragen I avsnittet beskrivs de olika granskningsuppdrag som revisorerna har och som anges i olika lagstiftningar. En röd tråd genom avsnittet är att det bör vara samma goda sed som gäller i samtliga uppdrag, att revisionsprocessen ska följas i samtliga uppdrag. En annan tydlig signal är att arbeta i samverkan med olika granskande aktörer och att ansvaret för detta vilar på de revisorer som finns i kommunen. Att hitta samverkansformer blir därför väsentligt.

Exempel på VAD som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra: Utveckling • revisionen bidrar med lärande och kunskap • revisionen är framåtsyftande, ligger i framkant på utvecklingen och vågar tänka nytt Lagar och bestämmelser följs • veta och kunna hävda att verksamheten granskas enligt lagar och regler samt god revisionssed • revisorerna följer lagar, bestämmelser och regler i sitt eget handlande Uppföljning och utvärdering • systematiska och återkommande uppföljningar och utvärderingar av eget arbetssätt, tidplaner, kommunikation • återkommande uppföljning av de granskades och fullmäktiges uppfattningar Helhetssyn och samverkan • revisorerna arbetar tillsammans • revisorerna samverkar med andra granskande aktörer i kommun-/landstingskoncernen Avsnittet i god revisionssed om Revisionsprocessen Avsnittet om revisionsprocessen är beskrivande och definierar steg och processer i granskningsarbetet. Inom avsnittet understryks ansvaret för en kvalitetssäker process och att uttalandet i revisionsberättelsen är väl underbyggt.

Några särskilt viktiga delar pekas ut:

34 Kvalitet i kommunal revision

• att granskningen har koppling till revisorernas risk- och väsentlighetsanalys, • att revisorerna försäkrat sig om att de sakkunniga har kvalitetssäkrat sin arbetsprocess och granskningsresultatet,

• att varje revisionsrapport är sakgranskad av såväl berörd förvaltning som revisorerna, • att revisionsmetoden är relevant, • att revisionsfrågorna är besvarade, • att resultatet har bäring på ansvarsprövningen.

Exempel på VAD som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra: Följa revisionsprocessen • revisionsprocessens steg efterlevs • systematisk planering och utvecklade metoder i arbetet • tydliga revisionsfrågor, granskningsmål och avgränsningar • uttalandet i revisionsberättelsen kan spåras ur den granskning som skett Kommunikation och tillgänglighet • synliggöra och aktivt verka för att tydliggöra uppdraget inåt och utåt • ändamålsenlig, tydlig och lättillgänglig information • revisorerna kan nås och förstås • systematisk dialog med definierade målgrupper • revisorerna syns och hörs Utveckling • revisionen bidrar med lärande och kunskap • revisionen är framåtsyftande, ligger i framkant på utvecklingen och vågar tänka nytt Uppföljning och utvärdering • systematiska och återkommande uppföljningar och utvärderingar av eget arbetssätt, tidplaner, kommunikation, • systematiska uppföljningar av genomförda granskningsinsatser och de åtgärder som vidtagits, • återkommande uppföljningar av de granskades och fullmäktiges uppfattningar Projektgruppens ”katalog” över VAD som är möjligt/viktigt att kvalitetssäkra kan användas som underlag i lokala diskussioner. Det är ytterst varje revisorsgrupp som väljer vad som är viktigt att säkra och sedan går vidare med att styra HUR detta ska ske och med vilken UPPFÖLJNING. Se de olika stegen i kvalitetsarbetet på s 19.

Kvalitet i kommunal revision 35

KAPIT E L

4

Liten verktygslåda Vi har identifierat några metoder och verktyg som kan vara intressanta i ett kvalitetsarbete inom den kommunala revisionen.

De kan användas för kartläggning, undersökning och prioritering liksom för utveckling genom jämförelse med andra.

Vi beskriver de olika metoderna och verktygen kort. För den som är intresserad av att arbeta med några av dessa finns vissa hänvisningar till referenslitteratur efter beskrivningen.

Kvalitetskartan Vi har tidigare presenterat kvalitetskartan som en metod för att komma fram till VAD som är viktigt att fokusera, eller sätta på kartan. Det kan gå till så här: Deltagarna i en revisorsgrupp skriver individuellt ned det de anser är viktigast att kvalitetssäkra på olika lappar. Lapparna studeras och kommenteras, grupperas och rubriksätts, viktas och prioriteras gemensamt. Resultatet blir ett antal egenskaper, värden, områden och processer som gruppen tillsammans bestämt sig för att arbeta vidare med. Kartan blir det första steget i en kvalitetsplanläggning.

36 Kvalitet i kommunal revision

Önskeläge – revision som ger effekter/nytta, förtroende och legitimitet

kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk

Här vill vi vara!

Vad behöver vi kvalitetssäkra för att nå önskeläget?

Egenskaper Värden Områden Processer Aktiviteter

utgångsläge – uppdrag enligt lagstiftning och god revisionssed Kvalitetskarta för att inringa vad som behöver kvalitetssäkras.

SWOT-analys (Strength Weakness Opportunities Threaths) SWOT-analys är ett verktyg som kan användas för att identifiera den egna revisionens styrkor, svagheter, möjligheter/utmaningar och hot. Det kan också användas som ett utvärderingsverktyg t ex. i en kollegiegranskning eller annan utvärdering. Verktyget fungerar bra för att snabbt identifiera faktorer som behöver förbättras, behållas eller hålla ögonen på.

SWOT-analysen kan genomföras så att deltagarna i en revisorsgrupp individuellt eller tillsammans fyller i de olika fälten (i figuren nedan) med beskrivningar, funderingar och uppfattningar. Därefter kan gruppen arbeta ige-

Kvalitet i kommunal revision 37

Kapitel 4. Liten verktygslåda

nom hur förbättringar skulle kunna ske. Analysen ger på så sätt ett underlag till ett utvecklat kvalitetsarbete.

Verktyget kan också användas på en enskild process eller aktivitet. Här i bilden har vi illustrerat med ett exempel där revisorerna analyserar kommunikationen med fullmäktiges presidium.

Styrkor Revisionen har initiativet och sätter agendan vid träffarna med fullmäktiges presidium.

Svagheter Träffarna med fullmäktiges presidium är förutsägbara och ganska tråkiga.

Revisionen har alltid något att berätta utifrån sin granskning.

Presidiet tar inga egna initiativ och verkar något ointresserade. Okunskap?

Träffarna ger möjlighet att förmedla viktiga iakttagelser och ”förvarna” om vad som kan komma i revisionsberättelsen.

Det som man pratar om stannar i den lilla kretsen, svårt att nå ut till resten av fullmäktige.

Hot Att presidiet tycker att träffarna inte är viktiga eller att man inte anser sig ha tid.

Möjligheter/utmaningar Revisionen tar initiativ till en tydligare form för kommunikationen med fullmäktige, såväl vad gäller ansvar, intensitet som innehåll och återkoppling.

Revisionen föreslår utbildning.

Revisionen strävar efter att diskutera ansvarsfrågor och risker istället för enskilda granskningar.

SWOT-analys av revisionens kommunikation med fullmäktige.

Att läsa mera: Wikipedia, www.wikipedia.se (sök på SWOT)

38 Kvalitet i kommunal revision

Jämförande kvalitetsnätverk Ett jämförande kvalitetsnätverk kan bestå av några revisorsgrupper i någorlunda jämförbara kommuner. Grupperna kommer överens om och formulerar gemensamma nyckeltal som sedan över tid ska jämföras mellan grupperna. Nyckeltalen bör vara såväl kvantifierbara som kvalitativa. Exempel på sådana nyckeltal skulle kunna vara: Kvantifierbara nyckeltal • Olika kostnadstal för revisionen (t ex kostnad/antal granskningstimmar; kostnad i förhållande till omslutning etc.)

• Revisionens genomslag i verksamheten (% andel av revisionens förslag till förbättringar som är åtgärdade i verksamheten inom 1 år) Kvalitativa nyckeltal • Förtroendet för revision t ex fångat genom enkäter • Fullmäktiges eller nämndernas upplevda ”nytta” av revision t ex fångat genom samtal, fokusgrupper eller enkäter.

Grupperna stämmer själva av gentemot de nyckeltal som definierats, fångar och analyserar de faktaunderlag som behövs. Därefter jämför sig de olika grupperna med varandra. Jämförelsen ger incitament för grupperna att sträva efter att bli lika bra som resten av nätverket. Det blir en sorts informell tävling om att bli bättre.

Allt går inte att göra mätbara nyckeltal kring, men grupperna kan komma överens om att försöka jämföra även mindre mätbara faktorer. Det blir då viktigt att bestämma vilka fakta eller kännetecken som ska lyftas fram och användas i analysen.

Att läsa mera: Jämförande kvalitetsnätverk – Metoder och erfarenheter i kvalitetsarbete, skrift Nr 4, Svenska Kommunförbundet 2001. Lars Strid m fl.

Kvalitet i kommunal revision 39

Kapitel 4. Liten verktygslåda

Kollegiegranskning Kollegiegranskning går ut på att några revisorsgrupper granskar varandra för att stimuleras till att ”vässa” både sig själv och kollegor i andra kommuner eller landsting. De deltagande grupperna bör ha kommit ungefär lika långt i sitt kvalitetsarbete för att metoden ska vara meningsfull och en samsyn i frågorna ska finnas.

Metoden går till så att grupperna granskar varandras arbete och kvalitet i en ”cirkel” – revisorsgrupp A granskar B som i sin tur granskar C som kanske granskar D osv. Grupperna kommer överens om vad som ska granskas och fokuseras och hur detta ska ske. En gemensam frågemall och rapportmall utarbetas. Har revisorsgrupperna t ex en gemensam checklista för vad som ska kvalitetssäkras är denna en bra grund att utgå ifrån. I granskningen kan sedan ytterligare verktyg användas vid utvärderingarna t ex SWOT-analys, fokusgrupper eller enkäter.

I andra sammanhang när kollegiegranskning har använts har olika framgångsfaktorer identifierats för att det ska fungera bra: Före

Försök inte granska allt – avgränsa Noggranna förberedelser – var överens Använd en gemensam frågemall

Under

I en intervju – viktigt att vara noga med att intervjun fokuserar kollegornas revision och inget annat.

Fördela roller i en intervju – en intervjuar och en skriver Sammanfatta direkt och återrapportera

Efter

En gemensam rapportmall underlättar Återföringsmöte Bestäm vem som ska äga rapporten

Att läsa mera: Kollegiegranskning – en metod för kvalitetsarbete, Skriftserie 1997:4, Nätverksprojektet Karlshamns kommun. Peter Westlund

40 Kvalitet i kommunal revision

Fokusgrupper Verktyget fungerar så att en grupp människor får i uppdrag att fokusera ett givet ämne. Gruppen leds av en samtalsledare som initierar samtalet och successivt introducerar nya aspekter på det ämne som fokuseras. Målet är fri diskussion och kreativitet i gruppen. Utöver samtalsledaren behövs en person som dokumenterar det som sägs.

Till en fokusgrupp behövs en intervjuguide eller samtalsstruktur som utformats i förväg, så att det är klart vilka frågor/samtalsämnen som ska fokuseras. Frågorna kan vara av typen öppningsfrågor, introduktionsfrågor, övergångsfrågor, nyckelfrågor och avslutande frågor.

Att använda fokusgrupp som metod kan vara bra när ett område behöver utforskas (som granskningsmetod) eller t ex när en checklista ska tas fram för kollegiegranskning. Focusgrupp kan också användas som metod i revisorsgruppens eget kvalitetssäkringsarbete t ex i en egen utvärdering gentemot uppdragsgivare eller avnämare.

Att läsa mera: Fokusgrupper – en metod i kommunalt kvalitetsarbete, skrift Nr 1, Svenska Kommunförbundet 1999. Strid Lars.

Fokusgrupper – om fokuserade gruppintervjuer som undersökningsmetod, Studentlitteratur Lund 2000. Wibeck Victoria.

Checklistor Flera av projektgruppens deltagare har arbetat med att ta fram checklistor för sin kvalitetssäkring. En checklista fungerar som en arbetsplan och en påminnelse om vad som överenskommits, vem som ansvarar, när det ska stämmas av och av vem samt vad uppföljningen resulterat i. Därefter är det upp till revisorsgruppen själv att genomföra förbättringsarbete som kan resultera i att checklistan förändras och byggs på.

Här har vi skissat på hur en mycket enkel checklista skulle kunna se ut för en revisorsgrupp och lagt in ett par möjliga aktiviteter eller processer.

Kvalitet i kommunal revision 41

Kapitel 4. Liten verktygslåda

Vad

Vem ansvarar

Avstämning/ uppföljning – hur ofta?

Avstämning/ uppföljning – av vem/vilka?

Resultat

Mediekontakt efter en avslutad granskning

Sammankallande/ ordförande.

Efter varje uttalande i medier.

Revisorerna tillsammans.

Här skrivs vad som behöver förbättras i kontakten.

Granskningsmålen ska uppnås i varje granskningsprojekt

Kundansvarig från vår revisionsbyrå.

Vid varje projekt.

Revisorerna tillsammans.

Här skriver revisorerna sin utvärdering efter varje sådant tillfälle.

Risken med checklistor att de kan komma att fungera som ett pliktskyldigt avbockningsinstrument utan engagemang och inbyggd dynamik. Därför är det viktigt att reflektera över för vilka frågor de passar bra och hur avstämnings- eller uppföljningsledet ska bli meningsfullt och komma till konstruktiv användning.

Checklistan påminner en hel del om uppbyggnaden av en intern kontrollplan.

Utvärderingsfrågor Enkla utvärderingsfrågor kan vara ett sätt att undersöka hur andra uppfattar en viss fråga, ett skeende, en granskning etc. Utvärderingsfrågor kan ställas både muntligt och skriftligt.

I samband med en avslutad granskning skulle frågor kunna ställas till fullmäktige eller en nämnd t ex om • din uppfattning om denna gransknings kvalitet • din uppfattning om denna gransknings nytta/effekt • din uppfattning om rapportens utformning, språk mm Utvärderingsfrågor kan också användas när revisorsgruppen själva vill reflektera över några i förväg bestämda områden. Det handlar om att ge tid till eftertanke och återkopplande kritik som kan leda till förbättringar.

En av projektdeltagarna arbetade med en sådan metod runt frågor som tillgänglighet, möjlighet till inflytande, bemötande och kompetens. Revisorerna fick själva bedöma t ex sin tillgänglighet för andra. De egna uppfattningarna kunde sedan jämföras med att motsvarande frågor ställdes till andra. Det gav underlag till gemensamma diskussioner om förbättringar.

42 Kvalitet i kommunal revision

Enkäter Revisorerna kan använda enkäter t ex till fullmäktige, nämnder och styrelser för att undersöka hur de uppfattar revisionen, dess arbete, kvalitet, kommunikation etc. Enkäter behöver inte vara omfattande utan kan fokusera några få viktiga frågor, det ökar möjligheten att få svar. Idag finns också stora möjligheter att använda tekniken och t ex sända en elektronisk enkät. Tänk på att ställa enkla frågor och att svarsalternativen ska vara lätta att förstå.

Kvalitet i kommunal revision 43

Kvalitet i kommunal revision En inspirations och erfarenhetsskrift Revisorerna i kommuner och landsting ska genomföra sin granskning så att den leder fram till sakliga och välgrundade slutsatser och bedömningar. Man ska kunna lita på revisionen. Det är därför viktigt att revisorerna arbetar med att säkra sitt arbete och kvaliteten i revisionen. Ett kvalitetsarbete bidrar till att underbygga revisionens trovärdighet och förtroende.

Men vad är kvalitet och kvalitetsarbete i kommunal revision? Tillsammans med fem kommuner och tre landsting har vi utforskat dessa frågor. Fakta och erfarenheter visar att det ofta handlar om att på ett systematiskt sätt bygga in uppföljning, eftertanke och lärande i det löpande arbetet. Skriften behandlar vad kvalitet och kvalitetsarbete är. Den diskuterar vad som behöver kvalitetssäkras utifrån God revisionssed i kommunal verksamhet. Därtill förmedlas exempel på praktiska metoder och verktyg i ett kvalitetsarbete.

Sveriges Kommuner och Landsting har ett uppdrag att arbeta med utvecklingen av den kommunala revisionen, men också att utmana och utforska den. Skriften är framtagen av Caroline Nyman och Karin Tengdelius, båda på avdelningen för ekonomi och styrning på Sveriges Kommuner och Landsting.

Beställ eller ladda ner på www.skl.se/publikationer eller på telefon 020-31 32 30. isbn 978-91-7164-514-2

Post: 118 82 Stockholm Besök: Hornsgatan 20 Telefon: 08-452 70 00 www.skl.se