7164-542-5 by Sveriges Kommuner och Landsting

PROGRAMBEREDNINGEN FÖR VÄLFÄRDSFINANSIERINGEN

Avgifter i kommuner och landsting

PROGRAMBEREDNINGEN FÖR VÄLFÄRDSFINANSIERINGEN

Avgifter i kommuner och landsting UNDERLAGSRAPPORT

Upplysningar om innehållet: Måns Norberg, mans.norberg@skl.se Per Sedigh, per.sedigh@skl.se

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, juni 2010 Text Måns Norberg och Per Sedigh (avsnitten ”Hur påverkas intäkterna...” sidorna 21 respektive 37) Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Illustration Lars-Erik Håkansson »lehån« Typsnitt Chronicle och Whitney ISBN 978-91-7164-542-5

2 Avgifter i kommuner och landsting

Förord Den politiska beredningen hos Sveriges Kommuner och Landsting, Programberedningen för välfärdsfinansieringen, startade arbetet i augusti 2007 på uppdrag av förbundets styrelse. I april 2010 publicerade programberedningen slutrapporten Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering. Syftet med beredningens arbete är att stimulera till en bred debatt om hur välfärdssystemen, som idag i hög grad är kommunernas och landstingens ansvar, skall finansieras i framtiden. Under arbetets gång har ett antal underlagsrapporter tagits fram som grund för beredningens överväganden. Underlagsrapporten Avgifter i kommuner och landsting är en övergipande genomgång av avgifternas omfattning och om regelverket som omgärdar dessa. Rapporten är i huvudsak författad av Måns Norberg, sektionen för ekonomisk analys på förbundet. Den är behandlad av beredningen men författaren svarar själv för innehållet. Avgifter diskuteras även i programberedningens slutrapport. Slutrapporten och övriga underlag som beredningen tagit fram finns under skl.se/valfardsfinansiering. I programberedningens sekretariat har följande personer ingått: Stefan Ackerby, Niclas Johansson, Per Sedigh och Maj-Lis Åkerlund. Stockholm i maj 2010 Anette Åkesson (m), ordförande Båstads kommun Åke Hillman (s) Västerås stad

Torsten Larsson (kd) Vansbro kommun

Bo Leinerdal (v) Järfälla kommun

Kent Lewén (fp) Karlskrona kommun

Ann-Catrin Lofvars (mp) Eva Nypelius (c) Landstinget Dalarna Gotlands kommun Per Sedigh, sekreterare

Avgifter i kommuner och landsting 3

Innehåll 5 6 8 9

Övergripande Kommuner och landstings finansiering Effektivitet och fördelning Regelverket och taxorna

12 12 12 13 14

Maxtaxor Förskolan Äldreomsorgen Högkostnadsskydd i sjukvården Högkostnadsskydd i tandvården

15 15 17 19

Avgiftsintäkter Avgifter i kommuner Avgifter i landsting Hur stor är subventionen?

20 21

Barnomsorg Hur påverkas intäkterna vid förändring av maxtaxan?

Utbildning

Kultur och fritid

Samhällsbyggnad

Individ- och familjeomsorg

35 37

Omsorg om äldre och funktionshindrade Hur påverkas intäkterna vid förändring av maxtaxan?

Kommunernas affärsverksamhet

Hälso- och sjukvård

Landstingens övriga verksamhet

Sammanfattning

Källor

4 Avgifter i kommuner och landsting

Avgifter i kommuner och landsting Övergripande Avgifternas del av de kommunala intäkterna har minskat över åren. Innan välfärdsstatens expansion finansierades kommunernas uppdrag i stor utsträckning av avgifter. Dessa ”ursprungliga” verksamheter, som renhållning, vatten, avlopp, el- och gasförsörjning, är även idag i huvudsak finansierade med avgifter. Men sedan kommunernas välfärdsuppdrag började växa på 1950-talet så minskade betydelsen av avgifter. De tjänster som expanderade i kommunerna, som skola, omsorg och sjukvård, har vuxit fram utifrån en fördelningspolitisk tanke varför brukaravgifter motverkar sitt syfte. Således har verksamheten kommit att i allt större utsträckning finansieras med skatter. I motsats till skatt så är en avgift något som kopplas till en specificerad motprestation från utförarens sida. Även om avgifterna i denna pm främst lyfts fram som intäktskälla finns givetvis andra aspekter av avgiftsfinansiering som inte ska glömmas bort. Avgifternas påverkan på efterfrågan har diskuterats, på senare år i ljuset av att avgiftsnivån gjort att medborgarna konsumerat, vad som ansetts, för lite av tjänsten. Effekterna av sådana diskussioner stavas maxtaxor. Den demokratiska aspekten av avgifter blir att medborgare påverkar utbudet av kommunala tjänster genom sina ”ekonomiska val” snarare än vid de demokratiska valen. Med avgifter agerar medborgare som konsument, med skatt som väljare. Verkligheten är dock inte fullt så svartvit. Flera verksamheter är, avgifterna till trots, kraftigt skattesubventionerade varför avgifterna sällan kan likställas med prislappar på en fri marknad. För att ändå fånga brukarnas värdering av olika tjänster har i stället valfrihetsreformer och bru-

Avgifter i kommuner och landsting 5

1. Övergripande

karinflytande blivit vanligt förekommande företeelser i kommuner och landsting. Då en betydande del av kommunernas och landstingens uppdrag och finansieringsmöjligheter är reglerade i lag är det inte möjligt att på det lokala eller regionala planet göra några revolutionerade ingrepp i nuvarande finansieringssammansättning. Inom rikspolitiken har avgifterna i kommuner och landsting främst diskuterats utifrån att de av olika anledningar varit för höga. De senaste två decenniernas politik har därför lett till lägre avgifter medan politiska utspel om höjda avgifter, slopade maxtaxor och höjda högkostnadsskydd varit lätträknade. Kommuner och landstings finansiering Den långsiktiga trenden säger att det kommunala uppdraget blir mer omfattande över tiden. Reformer och rättighetslagstiftning påverkar i huvudsak omfattningen av kommunernas ”mjuka” verksamheter, verksamheter med begränsad avgiftsfinansiering. Under 2000-talet har avgifternas betydelse minskat även som en konsekvens av införandet av så kallade maxtaxor inom förskolan och äldreomsorgen. Sedan 1995 har kommunernas intäkter från avgifter minskat med knappt 4 miljarder samtidigt som skatteintäkterna har ökat med 150 miljarder. Det innebär att avgifternas betydelse för finansieringen har halverats sedan 1995. Avgiftsfinansieringsgraden, det vill säga hur stor del av verksamhetens kostnader som betalas med brukaravgifter, var 2008 drygt 6 procent.

Diagram 1. Kommunernas och landstingens finansiering av verksamheten 2008* Procent

Skatteintäkter

Gen statsbidr

Specialdestin statsbidr

Taxor o avgifter

100

Procent

0 Kommun

Landsting

*Läkemedelsförmånen på ca 20 miljarder kronor ingår i generella statsbidrag.

6 Avgifter i kommuner och landsting

Övr intäkter

1. Övergripande

Landstingens verksamhet finansieras i mindre utsträckning med avgifter. Avgiftsintäkterna ökar i princip i takt med kostnaderna. Totalt fick landstingen in drygt 6 miljarder i avgiftsintäkter 2008 vilket motsvarar en avgiftsfinansiering på 2,6 procent. Avgiftsfinansieringsgraden har bara ändrats med några tiondels procentenheter sedan 2002. Kommunernas totala avgiftsintäkter 2008 var knappt 30 miljarder kronor varav hälften härstammar från kommunernas affärsverksamhet, det vill säga kollektivtrafik, el, vatten och värmeförsörjning, bostäder/lokaler och avfallshantering. Affärsverksamheten finansieras i princip uteslutande av avgifter, hyror och andra ”externa intäkter”. Ser man till kommunens nettokostnad för affärsverksamheten är det i princip endast kollektivtrafiken som belastar kommunernas ekonomi, även om det finns lokala variationer. Frågan om avgifter och priser inom den kommunala affärsverksamheten är inte ointressant. Emellanåt uppkommer diskussioner om övervinster i viss affärsverksamhet och om att kommuner konkurrerar med det privata näringslivet, där kommunerna anklagas för att missbruka sin ställning. Kommuner kritiseras ibland för omotiverade och kraftiga prisökningar och knepiga taxekonstruktioner för till exempel vatten och avfallshantering. Men eftersom syftet med denna PM är att undersöka i vilken utsträckning en ändrad avgiftsfinansiering är möjlig som finansieringskälla för verksamheten exkluderas affärsverksamheten, såväl förvaltningsdriven som bolagen, från den fortsatta framställningen. Kommunernas verksamhet blir därmed liktydig med den så kallade ”egentliga verksamheten”, det vill säga omsorg, utbildning, kommunal teknik,

Diagram 2. Kommunernas finansiering av egentlig verksamhet 2008 Miljarder kronor

Avgifter

Skatter, bidrag o övriga intäkter

150

Miljarder kronor

120

0 Politisk Infrastruktur, verksamhet skydd

Kultur o fritid

Barnomsorg

Utbildning

Vård o omsorg

IFO

Avgifter i kommuner och landsting 7

1. Övergripande

Diagram 3. Landstingens finansiering av verksamheten 2008 Miljarder kronor

Avgifter

Skatter o bidrag

Primärvård

Spec somatisk vård

120

Miljarder kronor

100 80 60 40 20 0 Spec psykiatrisk vård

Tandvård

Övrigt

kultur och fritid. Den förvaltningsdrivna affärsverksamheten redovisas dock i ett separat avsnitt. Inom den egentliga verksamheten finns störst avgiftsfinansiering inom barnomsorgen och den tekniska verksamheten. Utbildningsområdet, individoch familjeomsorgen och flyktingmottagandet saknar avgiftsintäkter av betydelse. Landstingens avgiftsintäkter var dryga 6 miljarder 2008. Drygt hälften kommer från sjukvården och knappt hälften från tandvården. Av verksamheterna är det bara tandvården som har avgiftsintäkter av någon större betydelse. Effektivitet och fördelning Varför, och i vilken omfattning, verksamheter ska bedrivas i offentlig regi eller subventioneras med allmänna medel är ett resultat av politiska överväganden. En diskussion om avgiftsuttag i de offentliga verksamheterna bör ske efter en diskussion om varför verksamheten överhuvudtaget bedrivs i offentlig regi. Det går att åberopa såväl effektivitetsskäl som rättviseskäl för att gemensamt finansiera vissa tjänster. En ökad avgiftsfinansiering skulle därför kunna motverka de fördelningseffekter lagstiftaren vill uppnå men också få önskade eller oönskade effekter på samhällsekonomins effektivitet och den kommunala ekonomin. I ekonomisk teori talas ofta om effektivitetsskäl för offentliga ingripanden. För kommuner och landstings kärnverksamhet åberopas dock sällan effektivitetsskäl som orsak till att verksamheten ska finansieras offentligt. Istället sker fördelningen av pengar och välfärd utifrån rättviseargument. En stor del

8 Avgifter i kommuner och landsting

1. Övergripande

av inkomstfördelningen i samhället sker via kommunerna och landstingen, via den skattefinansierade subventionen av välfärdstjänster. En annan omfördelning står staten för, huvudsakligen via transfereringssystemen. Fördelningen sker utifrån flera perspektiv; fördelning över livstiden, inkomstfördelning och genom obligatoriska försäkringar (fördela risker). Även om en förskjutning av finansieringen från skatter till avgifter främst skulle få konsekvenser för fördelningen av inkomster betyder det inte att det inte skulle få konsekvenser på samhällsekonomis effektivitet. Ökade avgifter i förskolan skulle kunna leda till att minska efterfrågan på barnomsorg och därmed också minskat arbetsutbud. Högre avgifter i kollektivtrafiken kan leda till mer bilåkande och därmed mer utsläpp och trängsel. Avgifter inom utbildningsområdet kan leda till att utbildningsnivån inte passar arbetsmarknadens krav med minskad produktion som följd. Å andra sidan går det att tänka sig att låga (eller inga) avgifter skapar situationer med överkonsumtion av tjänsten. Oavsett om rättvise- eller effektivitetsskäl har varit det huvudsakliga motivet för ett offentligt ingripande så kommer ett uttag av skatter och avgifter att få effekter på ekonomin. Regelverket och taxorna Enligt kommunallagen får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Taxor, och grunder för avgiftssättning, av större ekonomisk betydelse ska fastslås av fullmäktige. Två huvudsakliga principer styr avgiftsnivån i kommuner och landsting, självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. Avgiftssättning kan utöver det regleras i speciallagstiftning. Huruvida sådan lagstiftning finns kommenteras i verksamhetsgenomgången. Självkostnadsprincipen anger att ”kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller” eller att kommunen inte kan använda avgiften för att göra vinst på en tjänst. Ett av självkostnadsprincipens huvudsyften är att kommunerna och landstingen inte ska kunna utnyttja sin monopolställning. Principen gäller alla verksamhetsområden men är i praktiken betydelselös i många fall då avgiftsfinansieringen inte överstiger 10 procent. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel oavsett om verksamheten är obligatorisk eller frivillig. Om inget finns reglerat i speciallagstiftning gäller självkostnadsprincipen. I flera av speciallagarna finns dock bestämmelser som begränsar avgiftsuttaget till självkostnadsprincipen. Vidare gäller självkostnadsprincipen oavsett om verksamheten bedrivs i egen regi eller om entreprenör anlitas.

Avgifter i kommuner och landsting 9

1. Övergripande

Kostnader som vid normal affärsmässig drift är motiverade utifrån företagsekonomisk synpunkt bör ligga till grund för självkostnadsberäkningen. Har en kommun tidigare skattesubventionerat en verksamhet kan inte en högre avgift än vad som är motiverat av självkostnadsprincipen tas ut för att kompensera detta i efterhand. Självkostnadsprincipen syftar på hela verksamhetsområdet, kostnaden i det enskilda fallet har ingen betydelse för tilllämpningen. Självkostnadsprincipen säger att kommuner och landsting får ta ut avgifter, inte att de måste. Självkostnadsprincipen anger således ett avgiftstak, men inget om att avgifterna får understiga kostnaderna, vilket innebär kommunerna som utgångspunkt är fria att komplettera avgifterna med skatter. Detta har lyfts fram som ett problem i de fall då kommuner och landsting, eller dess bolag, konkurrerar med privata aktörer. I kommunallagen finns begränsningar för i vilken omfattning kommuner och landsting får engagera sig i olika verksamheter. Åtgärden ska tillgodose att ”allmänt kommunalt intresse” och verksamheten ska syfta till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster samtidigt som verksamheten drivs utan vinstsyfte (att inte ha vinstsyfte är dock inte samma sak som att inte gå med vinst). Det finns således inget explicit förbud att bedriva verksamhet där det finns privat konkurrens och det finns inte heller någon överordnad princip som säger att kommunerna måste konkurrera med marknadsmässiga priser. Självkostnadsprincipen och det faktum att kommunerna får skattesubventionera sin verksamhet har lett till många diskussioner huruvida den kommunala prissättningen kan betraktas som konkurrensneutral 1. Det bör dock tilläggas att kommunala bolag inte automatiskt är bundna av självkostnadsprincipen, om så inte regleras i ägarens (kommunens/landstingets) styrdokument. Det finns några undantag från självkostnadsprincipen där den istället bytts mot krav på affärsmässighet. I ellagen sägs att kommunernas verksamhet på elområdet måste iaktta affärsmässighet förutsatt att verksamheten bedrivs i bolagsform. Om verksamheten bedrivs i förvaltningsform gäller dock kommunallagens principer. Även i lagen om vissa kommunala befogenheter finns krav på affärsmässighet för viss kollektivtrafik och sjuktransporter. Likställighetsprincipen säger att det inte är tillåtet för en kommun eller ett landsting att särbehandla vissa medborgare eller grupper av medborgare annat än på objektiv grund. Avgiftssättningen får inte stå i konflikt med denna princip. En kommun får till exempel inte belasta fritidsboende med annorlunda avgifter än permanentboende. Det går dock att tänka sig att kommuner och landsting använder avgifter i styrande syfte (till exempel olika taxor vid olika tid på dygnet). Likställighetsprincipen kan åsidosättas genom speciallagstiftning. Inkomstdifferentierade taxor förekommer i äldreomsorgen, barn1. Se till exempel Kompetensutredningen (SOU 2007:72) eller Kommunal prissättning i konkurrens, Konkurrensverket 2009.

10 Avgifter i kommuner och landsting

1. Övergripande

omsorgen och sjukvården men är gränsfall i relation till likställighetsprincipen. Det finns inget hinder för att differentiera taxorna med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika prestationer. Avgifter behöver inte räknas exakt utan kan hanteras genom fastställande av schabloner. Utrymmet för ekonomisk särbehandling genom avgiftssättning är begränsat vid likvärdiga kommunala tjänster. Tanken är att det är staten och inte kommuner och landsting som ska bedriva fördelningspolitik. Genom speciallagstiftning har staten gjort den fördelningspolitik som bedrivs via taxorna för barnomsorg och äldreomsorg mer enhetlig. Avgiftens konstruktion

Hur taxorna är konstruerade ser olika ut i olika verksamheter och såväl konstruktioner som nivåer varierar mellan olika kommuner/landsting. Med undantag för maxtaxorna och högkostnadsskydden (se nästa avsnitt) anger inte lagen några procentsatser hit eller dit. Självkostnadsprincipen anger att avgiftsintäkterna inte får vara större än kostnaderna för hela verksamheten och likställighetsprincipen slår fast att man bara får differentiera taxor på objektiv grund. I flera fall är dessa huvudprinciper av teoretisk karaktär då avgiftsfinansieringen är liten, eller mycket liten. Hur avloppstaxan för fastighet A ser ut, hur omsorgsavgiften för individ B ser ut eller hur avgiften för föräldrautbildning vid adoption i kommun C ser ut är upp till varje fullmäktige att bestämma. Enligt en studie av kommunala taxor av Malmer (2003) uppstår taxor i ett gränsland av verksamhetens kostnader, lagstiftningen och tankar om ”rättvisa”. Kostnadernas förklaringsvärde gäller bara i de områden där avgiftsfinansiering har ett uttalat mål medan rättvisebegreppet skär genom alla verksamheter. Eftersom begreppet är högst subjektivt är det inte heller konstigt att taxorna varierar mellan olika kommuner för till synes, likvärdiga tjänster eller att det anses okej att taxan i äldreomsorgen differentieras efter betalningsförmåga, medan va-taxan inte gör det (den sistnämnda får dock enligt lagen inte differentieras med avseende på inkomst). För den som söker finns gott om litteratur att finna om hur man kan gå tillväga för att kalkylera en verksamhets självkostnad, och teoretiska ansatser om priser (avgifter) och vinstmaximering. Men det finns ingen bra modell som förklarar varför de kommunala taxorna blir som de blir. Det skulle kräva en väldigt omfattande kartläggning varför inget fortsatt utrymme i denna pm ägnas åt olika kommuners taxekonstruktioner 2.

2. Jämförelser mellan kommuners och landstings taxor finns bland annat på http://www.nilsholgersson.nu (renhållning, va, el och uppvärmning) http://www.fsbs.se (bygglov) http://www.skolverket.se (förskola och fritidshem) http://www.skl.se (patientavgifter) http://www.sika.se (kollektivtrafik).

Avgifter i kommuner och landsting 11

Maxtaxor Förskolan År 2002 infördes en frivillig maxtaxa för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Maxtaxan var en del av en större reform som även innebar att barn till arbetslösa och föräldralediga skulle få rätt till förskoleverksamhet, samt en allmän förskola för fyra- och femåringar. Ett av maxtaxans syften var att minska marginaleffekterna för, framförallt lågavlönade, deltidsarbetande och ensamstående föräldrar. Enligt beräkningar som gjordes innan införandet uppskattades 80 procent av hushållen få lägre kostnader vid de föreslagna taxenivåerna. Då förslaget genomgick vissa kompromisser innan införande blev resultatet något högre maxtaxenivåer och därmed en något mindre andel av hushållen som fick lägre kostnader. Samtliga kommuner har infört maxtaxan. Maxtaxesystemet innebär att avgiften är inkomstrelaterad för hushåll upp till en viss nivå på inkomsten. Är inkomsterna högre tillämpas maxtaxa. Avgiften bestäms genom en andel av inkomsten med avtagande belopp för barn nummer 2 och 3. Inom ramen för maxtaxesystemet har dock kommunerna möjligheter att tillämpa egna regler för avgiftssättningen. Det vanligaste avsteget har varit att ta hänsyn till barnets vistelsetider. Variationerna mellan kommunernas avgiftssystem har dock minskat avsevärt som en konsekvens av maxtaxans införande. Även om införandet av maxtaxan är ett frivilligt åtagande så har det inneburit en minskad kommunal styrning och ett minskat kommunalt handlingsutrymme att finansiera verksamheten. Intäktsbortfallet på grund av maxtaxan mellan åren 2001 och 2003 var ca 2,8 miljarder kronor. Statens bidrag till kommunerna som kompensation för maxtaxan är tvådelat. Dels finns ett bidrag för inkomstbortfallet som år 2008 uppgick till ca 3,1 miljarder kronor. Dels finns ett sökbart bidrag för kvalitetssäkrande åtgärder på 0,5 miljarder kronor. Fördelningen sker utifrån utjämningssystemets principer. Huruvida dessa bidrag täcker kostnaden för kommunerna har diskuterats. Huvudfrågan hänger ihop med huruvida maxtaxereformen inneburit ökad efterfrågan av barnomsorg, då kommuner tidigare i stor utsträckning haft tidsrelaterade taxor. Problemet att fastställa detta hänger ihop med de övriga reformerna som infördes samtidigt inom barnomsorgen. Efterfrågan har ökat kraftigt men exakt hur stor del som beror på maxtaxan är svårt att säga. Äldreomsorgen Maxtaxan inom äldreomsorgen infördes år 2002 och 2003 men till skillnad från dess namne inom barnomsorgen är den inte frivillig. Det huvudsakliga motivet bakom reformen var rättviseskäl. Taxorna, främst för äldre med för-

12 Avgifter i kommuner och landsting

2. Maxtaxor

hållandevis höga inkomster, varierade kraftigt mellan olika kommuner. Marginaleffekterna vid en inkomstökning för vissa grupper kunde vara 100 procent. Staten tyckte också att spännvidden mellan vad kommunerna ansåg vara en skälig nivå för de äldres personliga behov var för stor, och att bedömningen i många kommuner var för snålt tilltagen. Syftet var att skydda äldreomsorgstagare med låga pensioner. Reformen bestod i huvudsak av tre delar. Den ena delen utgörs av ett avgiftstak för såväl hemtjänst som särskilt boende. Motivet var att stora skillnader i taxor mellan kommuner, främst för vårdtagare med högre inkomster, riskerade att minska legitimiteten för en gemensamt finansierad äldreomsorg. Eftersom avgiftsintäkterna endast täckte en liten del av omsorgens kostnader menade man att finansieringen av verksamheten inte kunde motivera att en liten grupp av äldreomsorgstagarna skulle få väldigt höga avgifter. För att undvika alltför stora skillnader för samma insats och minska problemen med de marginaleffekter som inkomstrelaterade taxor medför lades taket förhållandevis lågt. Även beräkningen av avgiftsunderlaget (inkomsten) reglerades. Den andra delen var en reglering av förbehållsbeloppet, eller det belopp som den enskilde ska ha rätt att förbehålla sig av sina egna medel för att täcka normala levnadskostnader. Motivet var att skydda de omsorgstagare med lägst inkomst. Den tredje delen var en hyresreglering för särskilda boenden som inte omfattas av hyreslagen. Merparten av kommunernas intäktsbortfall på grund av reformen härstammade från regleringen av förbehållsbeloppet. Totalt kompenserades kommunerna genom en höjning av det generella statsbidraget med ca 1 miljard kronor, varav 80 procent hänförs till förbehållsbeloppet och resten till avgiftstaket. Kompensationen infördes med 775 miljoner kronor år 2002 och ökades successivt till 1 070 miljoner år 2004. Totalt minskade kommunernas avgiftsintäkter inom äldreomsorgen med 600 miljoner mellan åren 2001 och 2004. Samtidigt ökade kommunens hyresintäkter för särskilda boenden med 550 miljoner. I diskussionen kring maxtaxan lyfts taxornas styreffekt fram, i termer av att taxornas nivå avskräckte de äldre från att söka sig till den kommunala omsorgen. Att taxorna har en styrande effekt konstateras således och ett av huvudsyftena med maxtaxereformen var att fler äldre skulle söka sig till den kommunala omsorgen. Till skillnad från barnomsorgen finns det inom äldreomsorgen ett ”tak” på efterfrågan, via den individuella biståndsbedömningen. Högkostnadsskydd i sjukvården Inom sjukvården finns motsvarande maxtaxa i form av högkostnadsskydd. Enligt hälso- och sjukvårdslagen ska en vårdtagare inte behöva betala mer än 900 kronor under ett år i patientavgifter inom öppenvården (även tandvård

Avgifter i kommuner och landsting 13

2. Maxtaxor

för vissa grupper ingår i högkostnadsskyddet). Ett landsting får ha ett lägre avgiftstak om så önskas. Patientavgifterna regleras så till vida att landstinget inte får behandla olika medborgare på olika sätt, det vill säga en likabehandlingsprincip. Landstinget kan således inte inkomstdifferentiera taxor i öppenvården. Inom slutenvården, som inte ingår i högkostnadsskyddet, begränsas avgiftsnivån till 80 kronor per vårddag. Landstinget har dock möjlighet att differentiera taxan i slutenvården efter inkomst, vårddagar och/eller ålder. Alla landsting tillämpar någon form av differentiering av taxan. Högkostnadsskyddet för läkemedel innebär att patienten inte behöver betala mer än 1 800 kronor per år för läkemedel. I intervallet 900–1 800 kronor subventioneras hälften av patientens läkemedelskostnader. Landstingens kostnader för detta regleras med ett så kallat läkemedelsbidrag från staten. Beloppet förhandlas fram mellan Sveriges Kommuner och Landsting och staten och ska i princip täcka landstingens kostnader för högkostnadsskyddet för läkemedel. Högkostnadsskydd i tandvården I landstingens tandvård, folktandvården, får avgifter tas ut enligt de grunder som fullmäktige beslutar. Dock ska landstinget erbjuda fri tandvård för barn och ungdomar till det år de fyller 19, enligt tandvårdslagen. Landstingen skall även erbjuda en avgiftsfri uppsökande verksamhet för boende på sjukhem, i gruppbostäder m.m. Omkring 160 000 personer beräknas ingå i kretsen. Dessa personer ska även erbjudas nödvändig tandvård inom högkostnadsskyddet för öppen hälso- och sjukvård (900 kronor per år). Även viss tandvård, som är ett led i en sjukdomsbehandling, skulle också erbjudas ett antal grupper av patienter inom högkostnadsskyddet. Kostnaden för denna verksamhet uppskattas till 740 miljoner kronor 2008.3 Landstingen kompenseras via det generella statsbidraget med totalt 716 miljoner. Även kommunerna har ett ansvar (och kostnader) för den uppsökande verksamheten då flertalet i den berörda kretsen finns inom kommunernas socialtjänst och äldreomsorg. Inom tandvården finns även ett högkostnadsskydd, som regleras i lagen om statligt tandvårdsstöd. Patienten står själv för kostnader upp till 3 000 kronor. Hälften av kostnaderna mellan 3 000 och 15 000 kronor, och 85 procent av kostnaderna över 15 000 kronor ersätts av Försäkringskassan. Endast vissa tandvårdsåtgärder ingår i högkostnadsskyddet och kostnaderna för olika behandlingar fastställs i en nationell prislista. Vidare får varje vuxen ett tandvårdsbidrag på mellan 150 och 300 kronor årligen, som även det betalas av Försäkringskassan.

3. Uppsökande verksamhet och nödvändig tandvård åt äldre och funktionshindrade samt tandvård som ett led i en sjukdomsbehandling – Uppföljning av 2008 års verksamhet. SKL 2009.

14 Avgifter i kommuner och landsting

Avgiftsintäkter Avgifter i kommuner Kommunernas totala avgiftsintäkter från den egentliga verksamheten år 2008 var 15,5 miljarder kronor. Intäkterna har förändrats relativt lite under 2000talet. De totala avgiftsintäkterna har minskat med 2 procent, eller 250 miljoner, i nominella termer. Kommunernas kostnader för verksamheten ökade med 44 procent under samma period. Införandet av maxtaxa i barnomsorgen och äldreomsorgen gjorde att avgiftsintäkterna minskade med 3,4 miljarder kronor mellan åren 2001 och 2003. Diagram 4. Procentuell utveckling av kommunernas kostnader och avgiftsintäkter 2000–2008 Index 2000=100, löpande priser

Kostnad egentlig verksamhet

Avgift egentlig verksamhet

150 140 130

Index

120 110 100 90 80 70 60 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Kommunernas avgiftsintäkter kommer nästan uteslutande från barnomsorgen, äldreomsorgen och de tekniska verksamheterna. Trots maxtaxan står avgiftsintäkterna från barnomsorgen för en tredjedel av de totala avgiftsintäkterna, en andel som minskat påtagligt. Även avgifterna från omsorgen om äldre och funktionshindrade har minskat. Avgifterna från äldreomsorgen står för knappt 90 procent av omsorgens avgiftsintäkter och det är dessa som minskat sedan år 2000, med knappt en halv miljard. Utöver detta har kommunerna hyresintäkter från omsorgstagare i särskilda boenden. Dessa är något större än verksamhetens avgifter, drygt 4 miljarder kronor år 2008. Inkluderas omsorgens hyresintäkter i avgiften står omsorgen för knappt hälften av avgiftsintäkterna i kommunernas verksamhet. Intäkterna ändras också till en följd av demografiska svängningar. Avgiftsintäkterna från de tekniska verk-

Avgifter i kommuner och landsting 15

3. Avgiftsintäkter

Diagram 5. Kommunernas avgiftsintäkter 2000–2008 per verksamhet Miljarder kronor, löpande priser

Förskola m.m

Vård o omsorg

Infrastruktur o skydd

Kultur o fritid

Utbildning

IFO

Miljarder kronor

6 5 4 3 2 1 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

samheterna ökade med drygt 70 procent under perioden, vilket är betydligt snabbare än motsvarande kostnader. Då kommunernas avgiftsintäkter minskat i nominella termer blir följden att dess betydelse som finansieringskälla för verksamheten har minskat kraftigt under 2000-talet. Totalt finansierar avgifterna 3,5 procent av den egentliga verksamhetens kostnader, en minskning från 5,1 procent sedan år 2000. Hade avgiftsfinansieringen varit på samma nivå år 2008 som år 2000 hade brukarna utöver nuvarande 15,5 miljarder betalat ytterligare 7,2 miljarder i avgifter till verksamheten. Det motsvarar 45 öre på skatten. Minskningen förklaras i huvudsak av maxtaxornas införande men avgifterna har även minskat i andra verksamheter. Undantaget på denna övergripande nivå är de tekniska verksamheterna där avgiftsintäkterna ökar snabbare än verksamhetens kostnader. Alla avgiftsintäkter syns inte i räkenskaperna. Viss verksamhet utförs av externa utförare, som entreprenörer eller föräldrakooperativ. I vissa fall tar dessa externa utförare in eventuella avgifter själva varför de inte syns i de kommunala räkenskaperna, annat än som en lägre kostnad. Det mest uppenbara exemplet är kollektivtrafiken men det förekommer även inom till exempel förskolan och äldreomsorgen. I denna sammanställning tas dock ingen hänsyn till detta.

16 Avgifter i kommuner och landsting

3. Avgiftsintäkter

Diagram 6. Avgiftstäckning per kommunal verksamhet 2000, 2004 och 2008 Procent

2000

2004

2008

16 14

Procent

12 10 8 6 4 2 0 Infrastruktur o skydd

Kultur o fritid

Barnomsorg

Utbildning

Vård o omsorg

IFO

Totalt egentlig verksamhet

Avgifter och skatter är inte de enda finansieringskällorna. Inom många verksamheter finns betydande intäkter i form av hyror, arrenden, riktade bidrag från staten och eu med mera. Omfattningen av dessa externa intäkter varierar kraftigt beroende på verksamhet men ligger totalt på 11 procent av kostnaden. Om de övriga intäkterna i en verksamhet är höga betyder det att begreppet avgiftsfinansieringsgrad i viss mening kan bli vilseledande. De verksamheter som har omfattande extern finansiering kommer att utelämnas eller kommenteras separat i verksamhetsgenomgången nedan. Avgifter i landsting Landstingens totala kostnader år 2008 uppgick till 230 miljarder kronor och avgiftsintäkterna till 6,1 miljarder. Avgiftsfinansieringsgraden var således 2,6 procent, och den har varit relativt oförändrad sedan år 2002. Hälften av avgiftsintäkterna i landstingen härrör från patientavgifter inom hälso- och sjukvården och 45 procent från tandvården. Resterande avgiftsintäkter kommer i huvudsak från kollektivtrafiken och från landstingens serviceverksamhet. Att avgiftsfinansieringen inom hälso- och sjukvården är så pass låg hänger ihop med högkostnadsskyddet som är en maximal avgift som en vårdtagare behöver betala. En höjning av patientavgiften i ett landsting ger förvisso ökade intäkter men i begränsad utsträckning då vårdtagare snabbare slår i taket för högkostnadsskyddet.

Avgifter i kommuner och landsting 17

3. Avgiftsintäkter

Diagram 7. Landstingens avgiftsintäkter 2002–2008 Miljarder kronor, löpande priser

Hälso- o sjukvård

Tandvård

Övrigt

3,5 3,0

Miljarder kronor

2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Inom tandvården är avgiftsfinansieringen betydligt större än inom övriga verksamheter. Inom hälso- och sjukvården motsvarar avgiftsfinansieringen endast någon procent av kostnaderna. Avgiftsintäkterna inom hälso- och sjukvården motsvarar ett skatteuttag på 20 öre men dess betydelse för efterfrågan kan mycket väl vara större. Avgiftsintäkterna har förändrats lite över tiden såväl totalt som inom landstingens olika verksamheter.

Diagram 8. Avgiftstäckning per verksamhet 2002, 2005 och 2008 Procent

2000

2005

2008

Primärvård

Spec somatisk vård

Spec psykiatrisk vård

35 30

Procent

25 20 15 10 5 0

18 Avgifter i kommuner och landsting

Tandvård

Övrigt

3. Avgiftsintäkter

Hur stor är subventionen? Avgiftsfinansieringsgraden ger en övergripande bild av hur stor skattesubventionen är i en verksamhet. Att räkna ut hur stor skattesubventionen är för specifika tjänster är svårare, trots att metoder för beräkning av kostnader för olika insatser blir allt mer detaljerade. Problemet är att det inte finns motsvarande avgiftsintäkter redovisade. Kostnaden för en hemtjänsttimme går att räkna fram men om, och i så fall i vilken omfattning, den är skattesubventionerad beror på vårdtagarens beviljade antal hemtjänsttimmar och hur stor avgift vederbörande betalar. I många fall av kommunal, och landstingskommunal verksamhet är skattesubventionen 100 procent men eftersom självkostnadsprincipen gäller verksamheten i stort är det även möjligt att avgiften är större än kostnaden i enskilda fall. Nedanstående tabell visar några exempel på genomsnittliga styckkostnader och avgifter för några områden. Men de individuella variationerna är stora, inte så mycket i avgifterna men väl i kostnaderna. Tabell 1. Genomsnittliga styckkostnader och avgifter inom olika verksamheter 2008 Kostnad kr Förskola per inskrivet barn Fritidshem per inskrivet barn Grundskola per elev Gymnasieskola per elev Komvux per heltidsstudent Äldreomsorg per vårdtagare ordinärt boende Äldreomsorg, per vårdtagare särskilt boende* Handikappoms. per brukare hemtjänst (ej LSS) Boende enligt LSS per insats*

112 000 33 000 83 000 92 000 48 000 220 000 509 000 268 000 725 000

Avgift kr

Avgift %

8 210 5 130 120 460 250 10 670 18 450 7 460 2 570

7,3 % 15,4 % 0,1 % 0,5 % 0,5 % 4,8 % 3,6 % 2,8 % 0,4 %

*Exklusive hyresintäkter.

Inom kommun- och landstingssektorn utvecklas allt mer omfattande och sofistikerade metoder för beräkningar av kostnader och resultat för olika insatser. Resultaten används i uppföljnings, kvalitets- och styrningsarbetet, men har också direkt betydelse när interkommunala ersättningar, eller ersättning till externa utförare, ska beräknas. Dessa beräkningar av enskilda individers, eller grupper av individers, självkostnader, har dock ingen eller liten betydelse för avgiftssättningen i dagens system. Avgifterna beräknas ofta utifrån schabloner och är ibland också begränsade av tak. I andra fall är avgiftens storlek helt frikopplad från motprestationen. I teorin går det att tänka sig att avgifterna innehåller ett större inslag av differentiering i förhållande till prestationens omfattning. Det ska vägas mot betalningsförmåga, fördelningseffekter samt risken att taxekonstruktionerna skulle kunna bli väldigt krångliga.

Avgifter i kommuner och landsting 19

Barnomsorg Barnomsorgen kostade kommunerna drygt 60 miljarder kronor år 2008 vilket motsvarar 14 procent av kommunernas totala utgifter. Förskolan utgör tre fjärdedelar av kostnaderna, familjedaghemmen 4 procent och fritidshemmen 19 procent. Kostnaderna har ökat relativt kraftigt under 2000-talet, främst till följd av de reformer som bland annat givit barn till arbetslösa och föräldralediga rätt till förskoleplats. Avgiftsintäkterna har däremot minskat kraftigt under 2000-talet som en konsekvens av maxtaxereformen. Efter det har avgiftsintäkterna följt kostnadsutvecklingen relativt väl. Tabell 2. Kostnader och avgiftsintäkter inom barnomsorgen 2000 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Öppen förskola Förskola Familjedaghem 0–12 år Öppen fritidsverksamhet Fritidshem Barnomsorg totalt

0,3 26,4 4,0 0,1 9,0 39,9

0 4,0 0,7 0 2,1 6,8

2008 Kostnad Avgiftsintäkt 0,3 48,1 2,5 0,2 11,4 62,5

0 3,5 0,2 0 1,7 5,5

Enligt skollagen får kommunerna ta ut skäliga avgifter för plats i förskola, fritidshem och familjedaghem. I förarbetena står det att avgifterna inte får bli så betungande att föräldrar av ekonomiska skäl väljer att avstå från verksamhet som skulle vara bra för barnet. Grunderna för avgiftssättningen bestämmer kommunen själv, avgifterna får dock inte överstiga självkostnaden. Mer än 60 procent av kommunerna har ingen differentiering av taxorna på basis av vistelsetid i förskolan. I fritidshemmen är det färre än 20 procent av kommunerna som har tidsrelaterade taxor.4 Om kommunen har valt att följa principerna för maxtaxan begränsas dock möjligheterna att själv utforma avgifterna. Avgiften är bestämd till en viss procent av hushållets inkomst. Avgiften får dock inte heller överstiga ett visst belopp i kronor (egentligen ett tak för inkomstens storlek vid avgiftsberäkningen). Under dessa gränser får dock kommunerna utforma avgifterna som de bäst behagar. Kompensationen för inkomstbortfallet beräknas inte utifrån kommunens faktiska inkomstbortfall utan utifrån de strukturella förutsättningar som kommunen har inom barnomsorgen enligt kostnadsutjämningssystemet. De öppna verksamheterna, som är frivilliga för kommunerna, kostade knappt en halv miljard 2008. Avgiftsfinansieringen är mycket låg men en påtaglig höj4. Enligt Skolverket.

20 Avgifter i kommuner och landsting

4. Barnomsorg

Tabell 3. Avgiftsfinansieringsgrad inom barnomsorg 2000 och 2008 Procent

Öppen förskola Förskola Familjedaghem 0–12 år Öppen fritidsverksamhet Fritidshem Barnomsorg totalt

2000

2008

0,9 15,0 18,2 6,8 23,5 17,1

0,3 7,3 9,1 7,2 15,4 8,8

ning av avgiftsfinansieringen skulle troligen få betydande avskräckande effekter på efterfrågan. Kommunerna har idag en teoretisk möjlighet att öka avgiftsfinansieringen av förskoleverksamheten. Det omedelbara priset är dock förlorade statsbidrag om kommunen inte längre följer maxtaxans principer. Hur höga avgiftsnivåerna kan bli innan de strider mot lagens skälighetsbegrepp är oklart. Politiskt skulle ett avsteg från maxtaxan troligen också vara kostsamt om det utförs av någon enskild kommun. Det är ingen slump att alla kommuner tillämpar den frivilliga maxtaxan. I praktiken är nog en ökad avgiftsfinansiering av barnomsorgen inte möjlig utan regelförändringar. Hur påverkas intäkterna vid förändring av maxtaxan? Taket i maxtaxan bestäms av det belopp som den avgiftsgrundande inkomsten högst får uppgå till för ett hushåll. När maxtaxan infördes år 2002 sattes beloppet till 38 000 kronor per månad, och är till skillnad från förbehållsbeloppet inom äldreomsorgen inte indexerat. År 2004 höjdes emellertid beloppet till 42 000, men det har sedan dess inte justerats. Den andra begränsningen i systemet är avgiftens storlek per barn. Den bestäms av en procentsats beroende på antalet barn som hushållet har i förskolan, 3 procent för första barnet, 2 procent för andra barnet och 1 procent för det tredje barnet. För 1 barn är den maximala avgiften således 3 procent av 42 000, eller 1 290 kronor per månad. Har hushållet 3 eller fler barn är den 6 procent av 42 000, eller 2 520 kronor per månad. Det finns flera sätt att förändra maxtaxan på. Nedanstående beräkningar utgår från att nuvarande system ligger fast och att förändringarna görs av taket och av procentsatserna. Höjt tak

En höjning av dagens inkomsttak till 50 000 kronor (1500 per månad) ökar intäkterna med cirka 10 procent (cirka 550 miljoner kronor). Det innebär en höjning av avgiftsfinansieringsgraden med en knapp procentenhet. Andelen hus-

Avgifter i kommuner och landsting 21

4. Barnomsorg

Tabell 4. Maximala avgiften per månad vid olika tak för den avgiftsgrundande inkomsten. Andel hushåll över respektive under taket. Avgiftsintäkter samt avgiftsfinansieringsgrad. 2004 Tak för avgiftsgrundande ink. Maxavgift för 1 barn (3 %) Maxavgift för 2 barn (5 %) Maxavgift för 3 barn eller fler (6 %) Andel hushåll under tak % Andel hushåll över tak % Avgifter miljarder kronor ökning av avgifter miljarder kr ökning av avgifter % Avgiftsfinansieringsgrad %

2010

42 000 1 260 2 100 2 520 63 % 37 % 4,6

42 000 1 260 2 100 2 520 51 % 49 % 5,3

8,4 %

50 000 60 000 1 500 1 800 2 500 3 000 3 000 3 600 66 % 81 % 34 % 19 % 5,8 6,3 0,6 1,0 10 % 18 % 9,3 % 10,0%

70 000 2 100 3 500 4 200 89 % 11 % 6,5 1,2 23 % 10,4%

håll som ligger under taket blir då ungefär lika som år 2004 då nuvarande tak infördes. Vid en ytterligare höjning av taket kommer intäkterna att öka gradvis. Men även ett så högt tak som 70 000 kronor per månad ökar endast intäkterna med 1,2 miljarder kronor, avgiftsfinansieringsgraden höjs med 2 procentenheter. Sett till hushållen sker den stora avgiftsökningen bland sammanboende. Av den totala avgiftshöjningen belastas sammanboende med 98 procent. Det är helt naturligt eftersom sammanboende i genomsnitt har högre inkomster och i många fall slagit i taket. Det är ju bara hushåll med en inkomst över 42 000 kronor som berörs av höjningen, och taket är lika stort för ensamstående som för sammanboende. Höginkomsttagare är de som får störst avgiftshöjningar, även procentuellt sett. De relativt stora marginaleffekterna på tre till 6 procentenheter (beroende på antalet barn) ligger alltså kvar allt längre upp på inkomstskalan. Tabell 5. Disponibel inkomst och medelavgift per år för olika hushåll. Förändring per år av disponibel inkomst för tre olika nivåer på taket. Hushållstyp

Disponibel inkomst

Medelavgift

50 000 60 000 70 000

Ensamstående, ett barn Ensamstående två barn Ensamstående totalt

217 000 284 000 251 000

4 740 6 380 5 570

–30 –190 –110

–60 –330 –190

–80 –360 –220

Sammanboende ett barn Sammanboende två barn Sammanboende tre barn

439 000 493 000 492 000

9 000 12 010 12 540

–900 –1 430 –1 230

–1 530 –2 550 –2 210

–1 900 –3 190 –2 790

Sammanboende totalt

480 000

11 410

–1 270

–2 240

–2 800

Samtliga familjer

442 000

10 450

–1 080

–1 900

–2 380

22 Avgifter i kommuner och landsting

4. Barnomsorg

Höjt tak och höjd procentsats

I den här beräkningen höjs avgiften, det vill säga procentsatsen, med 1 procentenhet för första barnet. Då blir den maximala avgiften för ett barn 1 680 kronor per månad och för tre eller fler barn 2 940 kr. Med ett oförändrat tak ökar avgiftsintäkterna med 1 miljard kronor eller 18 procent. Om taket höjs till 70 000 ökar avgiftsintäkterna med 2,4 miljarder kronor eller 45 procent. Tabell 6. Maximal avgift per månad vid en höjning av procentsatsen med en procentenhet vid olika tak för den avgiftsgrundande inkomsten. Avgiftsintäkter samt avgiftsfinansieringsgrad.

Tak för avgiftsgrundande inkomst Maxavgift för 1 barn Maxavgift för 2 barn Maxavgift för 3 barn eller fler Avgifter miljarder kronor ökning miljarder kronor ökning procent Avgiftsfinansieringsgrad

2010

42 000 1 680 2 520 2 940 6,3 1,0 18 % 10,0%

50 000 2 000 3 000 3 500 6,9 1,6 30 % 11,0%

60 000 2 400 3 600 4 200 7,4 2,1 39 % 11,8%

70 000 2 800 4 200 4 900 7,7 2,4 45 % 12,2%

Även om taket ligger kvar på 42 000 kronor kommer den absoluta merparten av intäktsökningen, cirka 95 procent, från sammanboende. Jämfört med takhöjningen blir fördelningen av avgiftshöjningen mellan ensamstående och sammanboende något jämnare. Den procentuella avgiftsökningen uppgår till cirka 15 procent för ensamstående och 18 procent för sammanboende. Marginaleffekterna ökar med en procentenhet. I ovanstående beräkningar, har inte beaktats huruvida högre priser leder till minskad efterfrågan. Å ena sidan är det ur ett kommunalt kostnadsperspektiv en pluspost att efterfrågan minskar. Minskad efterfrågan på barnomsorg kan

Tabell 7. Förändring av disponibel inkomst per år för olika hushåll då procentsatsen höjs med en procentenhet för första barnet. Oförändrat tak på 42 000 kronor samt ytterligare tre nivåer. Hushållstyp

42 000

50 000

60 000

70 000

–870 –860 –860

–900 –1 080 –990

–920 –1 240 –1 080

–950 –1 270 –1 110

–2 210 –2 090 –2 160

–3 320 –3 750 –3 580

–4 080 –5 040 –4 700

–4 520 –5 780 –5 370

Sammanboende totalt

–2 130

–3 610

–4 750

–5 400

Samtliga familjer

–1 920

–3 180

–4 140

–4 700

Ensamstående, ett barn Ensamstående två barn Ensamstående totalt Sammanboende ett barn Sammanboende två barn Sammanboende tre barn

Avgifter i kommuner och landsting 23

4. Barnomsorg

å andra sidan också påverka arbetsutbudet, vilket påverkar skatteintäkterna i negativ riktning. Någon hänsyn till marginaleffekternas inverkan på arbetsutbudet har inte heller tagits. Slutsatsen är att det mycket väl går att öka avgifterna inom ramen för maxtaxans utformning men att det inte leder till något stort bidrag för barnomsorgens finansiering. Exemplets relativt stora avgiftshöjning på 45 procent (förändring av både tak och procentsats) leder till ökade intäkter på 2,4 miljarder kronor, eller en höjning av avgiftsfinansieringsgraden från 8 till 12 procent.

24 Avgifter i kommuner och landsting

Utbildning Utbildning av barn och vuxna kostade kommunerna 133 miljarder 2008, eller 30 procent av de totala kostnaderna. Grundskolan utgör 62 procent av denna kostnad, gymnasieskolan 30 procent, vuxenutbildningen 5 procent och förskoleklassen 3 procent. Kostnaderna har sedan år 2000 ökat något långsammare i grundskolan än kommunernas kostnader totalt medan kostnaderna ökat betydligt snabbare i gymnasieskolan. Detta förklaras mer än väl av förändringar av elevantalet. Antalet grundskoleelever har minskat under perioden, och vice versa i gymnasieskolan, så totalt har kostnaderna per elev ökat betydligt mer i grundskolan än i gymnasieskolan. Avgiftsintäkterna uppgår till mindre än 400 miljoner och har minskat under 2000-talet. Avgifterna är dock så försumbara i förhållande till verksamhetens kostnader att bortfallet i avgiftsintäkter endast motsvarar en skattehöjning på 0,02 öre. Tabell 8. Kostnader och avgiftsintäkter inom utbildningen 2000 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Förskoleklass Grundskola Obligatorisk särskola Gymnasieskola Gymnasiesärskola Vuxenutbildning och SFI Utbildning totalt

3,7 59,7 2,8 23,1 1,0 7,3 97,6

0,06 0,16 0,03 0,16 0,01 0,09 0,51

2008 Kostnad Avgiftsintäkt 4,5 78,2 4,4 37,5 2,5 5,6 132,8

0,01 0,11 0,01 0,18 0,01 0,03 0,35

Skollagen säger att utbildning i såväl förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och särskola ska var avgiftsfri, vilket också inkluderar läromedel. I grundskolan, specialskolan och särskolan förbjuder även lagen att ta ut avgifter för måltider. Lagen ger dock utrymme för ”enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna”, som avgifter för skolresor med mera, men dessa intäkter är försumbara som finansieringskälla för verksamheten. Omkring 30 kommuner tar dock skolmåltidsavgifter för gymnasieelever. Totalt kostade skolmaten i gymnasieskolan 1,2 miljarder. Inom förskoleklassen får kommunen ta ut avgifter för den del av verksamheten som överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgiften får sättas enligt grunder som kommunen bestämmer. Skäliga avgifter får även tas ut av femåringar i förskoleklassen. Allt regleras dock av självkostnadsprincipen.

Avgifter i kommuner och landsting 25

5. Utbildning

Totalt har vuxenutbildningen minskat kraftigt i omfattning. Såväl grundläggande vuxenutbildning som gymnasial vuxenutbildning har minskat med mer än 40 procent i nominella termer. Då skollagen anger att undervisningen i såväl grundläggande vuxenutbildning som gymnasial vuxenutbildning ska vara avgiftsfri är avgiftsintäkterna i dessa verksamheter endast några tiotals miljoner kronor. Kommunerna får ta ut skäliga ansökningsavgifter och avgifter för läromaterial. Kostnaden för svenska för invandrare (sfi) har ökat med 250 procent sedan år 2000. Totalt kostade sfi kommunerna 1,5 miljarder 2008, eller knappt hälften av gymnasial vuxenutbildning. Enligt skollagen ska undervisningen vara avgiftsfri, inklusive läromedel, varför avgiftsfinansieringen är obetydlig. Kommuner har även en del kostnader för uppdragsutbildning och för högskoleutbildning (lokaler med mera), totalt drygt en miljard. Dessa verksamheter finansieras dock i stor utsträckning av externa intäkter varför det inte är relevant att tala om avgiftsfinansiering i dessa fall. Dessa är utelämnade tabellerna i detta avsnitt. Tabell 9. Avgiftsfinansieringsgrad inom utbildning 2000 och 2008 Procent

Förskoleklass Grundskola Obligatorisk särskola Gymnasieskola Gymnasiesärskola Vuxenutbildning och SFI Utbildning totalt

2000

2008

1,6 0,3 1,0 0,7 1,2 1,2 0,5

0,1 0,1 0,3 0,5 0,2 0,6 0,3

Att avgiftsintäkterna minskat så kraftigt i förskoleklassen speglar troligen brister i redovisningen snarare än verkliga förhållanden. En del av såväl kostnaderna som avgiftsintäkterna hör troligen hemma under fritidshemmen. Sedan maxtaxans införande har redovisningen blivit bättre och avgiftsfinansieringen i förskoleklassen är sedan dess i nivå med värdet år 2008. Så länge lagen gäller och den allmänna uppfattningen är att skolan ska vara allmän och avgiftsfri finns det inte något utrymme för annat än marginellt ökad avgiftsfinansiering, exempelvis för skolmåltider. Full kostnadstäckning för skolmåltider i gymnasieskolan skulle innebära ett tillskott på 1,2 miljarder kronor, eller en ökning av avgiftsfinansieringsgraden från 0,5 till 3,5 procent. Men om avgiftsfinansieringsgraden skulle vara i nivå med barnomsorgen för hela utbildningsområdet (9 procent) skulle intäkterna behöva uppgå till 12 miljarder kronor, motsvarande 75 öre på skatten.

26 Avgifter i kommuner och landsting

Kultur och fritid År 2008 spenderade kommunerna 23 miljarder kronor på kultur- och fritidsverksamhet, motsvarande 5 procent av sektorns totala kostnader. Kulturverksamheten stod för 10,7 miljarder och fritidsverksamheten 12,1 miljarder. Kostnaderna har i nominella termer ökat 35 procent sedan år 2000, vilket är något mindre än kommunal verksamhet totalt. Kostnaden för biblioteken utgör en dryg tredjedel av kulturverksamheten medan musik- och kulturskolan utgör 20 procent och stöd till studieorganisationer 5 procent. Resterande tredjedel klassas som ”övrig kulturverksamhet” i räkenskaperna, vilket kan vara stöd till kultur- och arrangörsföreningar, bidrag till länsteatrar med mera. På fritidsområdet utgör idrotts- och fritidsanläggningar två tredjedelar av kostnaderna medan fritidsgårdar står för 16 procent. Resterande femtedel klassas i räkenskaperna som ”allmän fritidsverksamhet” vilket bland annat inkluderar stöd till fritidsföreningar. Avgiftsintäkterna från kultur- och fritidsområdet uppgick år 2008 till knappt 1,3 miljarder kronor. 60 procent av detta kommer från idrotts- och fritidsanläggningar och 20 procent från musik- och kulturskolan. Avgiftsintäkterna har ökat i något mindre utsträckning än kostnaderna. Tabell 10. Kostnader och avgiftsintäkter inom kultur- och fritidsområdet 2000 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt

2008 Kostnad Avgiftsintäkt

Stöd till studieorganisationer Allmän kulturverksamhet Bibliotek Musikskola/kulturskola Kulturverksamhet totalt

0,6 2,8 3,2 1,6 8,1

0 0,12 0,09 0,19 0,40

0,6 4,0 4,0 2,2 10,7

0 0,13 0,07 0,24 0,45

Allmän fritidsverksamhet Idrotts- och fritidsanläggning Fritidsgårdar Fritidsverksamhet, totalt

2,0 5,4 1,5 8,8

0,02 0,54 0,03 0,59

2,4 7,7 2,0 12,1

0,03 0,78 0,03 0,83

Enligt bibliotekslagen ska varje kommun ha ett folkbibliotek där medborgarna avgiftsfritt ska kunna låna böcker. Avgifter får endast tas ut som straffavgifter vid förseningar eller för tjänster som kopiering, Internet med mera. Avgiftsintäkterna var bara lite drygt 70 miljoner. Kultur- och musikskolan omfattas inte av skollagen utan är en frivillig verksamhet för kommunerna. Således regleras inte heller taxesättningen. Musikskolan avgiftsfinansieras till elva procent. Även övrig kulturverksamhet är i

Avgifter i kommuner och landsting 27

6. Kultur och fritid

princip frivilliga åtaganden för kommunerna. Avgiftsfinansieringen av kulturverksamhet totalt var drygt 4 procent år 2008. Kommunernas fritidsverksamhet avgiftsfinansieras till knappt 7 procent. Avgiftsintäkterna kommer nästan uteslutande från idrottsanläggningar. Fritidsverksamheten är frivillig för kommunerna. Den redovisade avgiftsfinansieringsgraden i tabellen nedan är något skev. Stöd till kulturorganisationer samt en del av verksamheten under allmän kulturverksamhet och allmän fritidsverksamhet är direkt stöd till organisationer vilket gör att avgiftsfinansieringsgraden underskattas i tabellen nedan. Inom kommunala fritids- och idrottsanläggningar och allmän kulturverksamhet finansierar dessutom externa intäkter en betydande del (10 respektive 16 procent) av verksamheten. Tabell 11. Avgiftsfinansieringsgrad inom kultur- och fritidsområdet 2000 och 2008 Procent

2000

2008

Allmän kulturverksamhet Bibliotek Musikskola/kulturskola Kulturverksamhet totalt

4,2 2,9 12,2 4,9

3,2 1,9 11,2 4,2

Allmän fritidsverksamhet Idrotts/ fritidsanläggningar Fritidsgårdar Fritidsverksamhet, totalt

1,1 10,0 1,7 6,6

1,4 10,0 1,3 6,9

Motivet till att bedriva kultur- och fritidsverksamheten i offentlig regi, eller offentligt subventionerat, är att såväl utbud som konsumtion av tjänsterna annars skulle bli ”för litet”. De bakomliggande motiven kan vara folkhälsa och folkbildning. En påtagligt ökad avgiftsfinansiering skulle därför helt kunna motverka syftet med det offentliga ingripandet. Höjda avgifter på idrotts- och fritidsanläggningar skulle kunna leda till lägre utnyttjande vilket i sin tur skulle kunna anses som oekonomiskt då stora delar av kostnaderna är fasta, knutna till investeringar i hallar med mera.

28 Avgifter i kommuner och landsting

Samhällsbyggnad De tekniska verksamheterna kostade kommunerna 33 miljarder kronor år 2008, motsvarande 7 procent av kommunernas totala kostnader. Nästan 40 procent av pengarna spenderades på gator och parkering, 20 procent på räddningstjänsten och 16 procent på den fysiska och tekniska planeringen. Kostnaderna för de tekniska verksamheterna ökar i samma takt som kommunens totala kostnader. Avgiftsintäkterna var dryga 4 miljarder, motsvarande 13 procent av kostnaderna. Avgiftsintäkterna har ökat i snabbare takt än kostnaderna, vilket är lite ovanligt i kommunal verksamhet. Vissa tekniska områden finansieras i betydande omfattning av annat än skatter och avgifter, bland annat statliga riktade bidrag. Området totalförsvar och samhällsskydd finansieras till 70 procent med externa intäkter. Motsvarande siffra för konsument- och energirådgivningen är 36 procent. Avgiftsintäkterna täcker således en betydligt större del av kommunernas faktiska kostnader än tabellerna här ger intryck av. Tabell 12. Kostnader och avgiftsintäkter inom kommunal teknik 2000 och 2008 Miljarder kronor

Kostnad Fysisk planering m m Näringslivsfrämjande åtgärder Konsument- och energirådgivning Turistverksamhet Gator, parkering Parker Miljö- och hälsoskydd Alkoholtillstånd m m Räddningstjänst Övrigt Totalt

3,9 1,5 0,1 0,7 7,8 2,1 1,0 0,0 4,6 0,9 22,7

2000 Avgiftsintäkt 0,71 0,04 0,00 0,08 0,99 0,02 0,26 0,04 0,21 0,04 2,39

Kostnad 5,3 1,7 0,2 0,9 12,5 3,1 1,5 0,1 6,4 1,3 33,1

2008 Avgiftsintäkt 1,31 0,04 0,01 0,09 1,82 0,04 0,51 0,08 0,18 0,06 4,14

Kommunernas arbete med fysisk planering kostade 5,3 miljarder kronor. Avgiftsintäkterna motsvarar 1,3 miljarder, eller 25 procent. Enligt plan- och bygglagen har kommunerna rätt att ta ut avgifter för bygglov och planläggning. Avgifterna får motsvara kommunernas genomsnittliga kostnader för åtgärden. För planläggningen får dock kommunerna endast ta ut avgifter om fastighetsägaren har nytta av planen. Taxorna ska fastställas i fullmäktige och regleras av självkostnadsprincipen. Avgiftsfinansieringen varierar kraftigt mellan olika kommuner.

Avgifter i kommuner och landsting 29

7. Samhällsbyggnad

Begreppet näringslivsfrämjande åtgärder utgörs av riktade åtgärder som kommunen vidtar för att främja näringslivsstrukturen i kommunen som till exempel bidrag till näringslivsbolag, informationsinsatser och marknadsföring. Kommunerna har ingen skyldighet att ägna sig åt detta men det är ändå ett område som många kommuner lägger ner stor energi på. Gränsen mellan vad som är näringslivsfrämjande åtgärd och företagsstöd diskuterades utförligt i Kompetensutredningen5. Verksamheten kostade kommunerna 1,7 miljarder medan avgiftsintäkterna var obetydliga, vilket ter sig naturligt med tanke på verksamhetens art. Kostnaden för konsument- och energirådgivningen var 180 miljoner. Avgiftsintäkterna var obefintliga. Energirådgivningen är en frivillig verksamhet som i omfattande utsträckning finansieras av riktade statliga bidrag. Vissa krav på motfinansiering från kommunernas sida finns dock. Rådgivningen är avgiftsfri. Kommunerna har heller ingen skyldighet att tillhandahålla konsumentrådgivning, även om det flesta kommuner gör det. Avgiftsfinansieringen är liten. Kommunerna har dock skyldighet att tillhandahålla budget- och skuldrådgivning enligt skuldsaneringslagen. Turistverksamheten kostade kommunerna knappt 900 miljoner kronor. Avgiftsintäkterna var 90 miljoner, eller 10 procent av kostnaden. Huruvida kommunerna vill marknadsföra sig mot turister eller inte är frivilligt, och brukaravgifter är i många fall kontraproduktiva. Många kommuner finansierar dock delvis verksamheten med andra intäkter, till exempel utifrån samarbeten med lokala turistföretag. Vid nybyggnation och upprustning av gator och allmänna platser har kommunerna enligt plan- och bygglagen möjlighet att täcka sina kostnader med avgifter av berörda fastighetsägare. Kostnaden ska vara ”skälig och fördelas rättvist”. I praktiken är det dock få kommuner som finansierar nybyggnation av vägar med avgifter från fastighetsägare. En orsak är att regelverket uppfattas som allt för krångligt. För drift och underhåll får kommunerna inte ta ut någon avgift. Kostnaden för drift och underhåll av kommunala gator uppskattades år 2007 till knappt 6 miljarder kronor. Även drift och underhåll för enskilda vägar, där de boende själva har det egentliga ansvaret, sköts i många fall av kommunerna. I andra fall lämnas kommunala bidrag för drift och underhåll av enskilda vägar. Det är av rättviseskäl som kommunerna tagit detta ansvar då vissa medborgare annars skulle få betala dubbelt för väghållningen; först till vägföreningen och sedan via skatten. Hur stort detta ”frivilliga” åtagande är finns ingen samlad bild av. Kommunernas bidrag till vägföreningar uppskattades år 2007 till 220 miljoner. Till detta kommer kostnader för de enskilda vägar där kommunerna tagit över driften.

5. SOU 2007:72.

30 Avgifter i kommuner och landsting

7. Samhällsbyggnad

Kommunerna har ingen skyldighet att tillhandahålla parkeringsplatser. Om kommunerna ändå ordnar parkering har de möjlighet att ta ut avgifter, där syftet med avgiften ska var att ”ordna trafiken”. Nivån på avgiften ska vara sådan att man får tillräcklig omsättning på platserna. Avgifterna har således ingen koppling till kommunernas kostnader för investeringar, övervakning med mera. I de flesta kommuner är dock parkeringen avgiftsfri. Kommunen bestämmer också vilka felparkeringsavgifter som ska tas ut, men är begränsad till intervallet 75–1000 kronor. Staten tar en administrativ avgift på 53 kronor per felparkeringsavgift. Parkeringsavgifterna uppskattades år 2007 till knappt 1 miljard och felparkeringsavgifterna till 440 miljoner 6. Den klart största delen av avgiftsintäkterna för gator och parkering kommer från parkeringsavgifter. Totala kostnaden för området gator och parkering 2008 var 12,5 miljarder och avgiftsintäkterna motsvarade 15 procent. Området parker innefattar bland annat naturområden, lekplatser, parker med mera. Parkerna, som kostade drygt 3 miljarder är frivillig verksamhet för kommunerna och har minimal avgiftsfinansiering. Eftersom avgiftsfinansiering av parker, naturområden och lekplatser i praktiken är svår och dyr att genomföra är det ingen verksamhet som skulle uppstå på en fri marknad i någon större utsträckning. Skattefinansiering, i någon form, är således en förutsättning. Det går i och för sig att tänka sig att lokalsamhället, bostadsbolag med mera tar ett större ansvar för den lokala infrastrukturen (vägar, parker med mera) men att man då fick acceptera olika standard inom samma kommun. Kostnaden för kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete var ca 1,5 miljarder kronor 2008. Avgiftsfinansieringen var 35 procent, men variationerna mellan kommunerna var stora. Verksamheten inkluderar planering, information, utbildning och tillsyn och gäller flera områden. För livsmedelstillsyn ska kommunfullmäktige besluta om taxan, som begränsas av självkostnadsprincipen. Andra lagar som reglerar kommunernas miljö- och hälsoskyddsarbete, som miljöbalken, tobakslagen och strålskyddslagen ger kommunerna möjlighet att finansiera tillsynen med avgifter. En stor del av arbetet består dock av rådgivning, överklaganden och frågor från allmänhet som inte går att ta ut avgift för. Djurskyddsverksamheten är från och med år 2009 inte längre någon kommunal angelägenhet (dock ingår den i tabellerna här). Tillstånd och tillsyn avseende servering av alkohol kostade kommunerna 120 miljoner. Enligt alkohollagen får kommunerna ta ut avgifter för tillsyn och prövning av serveringstillstånd, enligt taxa som beslutas i fullmäktige. Avgiftsintäkterna var 80 miljoner. Räddningstjänsten kostade kommunerna 6,4 miljarder kronor. Enligt lagen om skydd mot olyckor är kommunerna skyldiga att förebygga och bekämpa bränder. För brandskyddskontroll får kommunerna ta ut avgifter. Räddnings6. Parkering på gatumark 2008, Sveriges Kommuner och Landsting.

Avgifter i kommuner och landsting 31

7. Samhällsbyggnad

tjänsten ska även bedriva tillsyn för så kallad farlig verksamhet, för vilket man får ta ut avgifter. Vissa intäkter kan också härröra från straffavgifter för falsklarm. Avgiftsintäkterna var 180 miljoner. Övrigposten inkluderar samhällsskydd, arbete med folkhälsa och hållbar utveckling med mera. Dessa verksamheter finansieras främst med statsbidrag och övriga externa intäkter, och i mindre utsträckning med avgifter och skatter. Tabell 13. Avgiftsfinansieringsgrad inom kommunal teknik 2000 och 2008 Procent

Fysisk planering m m Näringslivsfrämjande åtgärder Konsument- och energirådgivning Turistverksamhet Gator, vägar och parkering Parker Miljö- och hälsoskydd Alkoholtillstånd m m Räddningstjänst Övrigt Totalt

2000

2008

18,5 2,5 0,8 11,8 12,6 1,0 25,4 84,7 4,5 4,3 10,5

24,9 2,4 2,8 9,6 14,5 1,3 34,7 66,0 2,7 4,5 12,5

För bygglov och tillsynsarbete (miljö, hälsoskydd, livsmedel, alkohol) har kommunerna idag möjlighet att finansiera verksamheten med avgifter. Avgiftsfinansieringen varierar mellan olika kommuner vilket kan ses som en potential för ökad avgiftsfinansiering. Vad gäller bygglov kan dock ökade taxor bli kontraproduktiva då de flesta kommuner försöker locka till sig människor och arbetsplatser. Kommunerna har också möjlighet att finansiera nybyggnation av gator i större utsträckning än vad som sker idag. Huruvida kommunerna ska få möjlighet att även finansiera vägunderhåll med avgifter är något som diskuterats länge och är en ståndpunkt som Sveriges Kommuner och Landsting förfäktar. Kommunernas kostnader för vägunderhållet är cirka 6 miljarder kronor.

32 Avgifter i kommuner och landsting

Individ- och familjeomsorg Individ- och familjeomsorgen kostade kommunerna 30 miljarder kronor år 2008, eller 7 procent av kommunernas totala kostnader. Kostnaderna ökar i långsammare takt än kommunernas totala kostnader, främst som en konsekvens av att verksamheten numera fokuserar på öppna och förebyggande insatser, snarare än institutionsvård som är betydligt dyrare. Avgiftsintäkterna är mycket små. Kostnaden för ekonomiskt bistånd var 10 miljarder, eller en tredjedel av kostnaden för individoch familjeomsorgen. Tabellerna inkluderar inte ekonomiskt bistånd. Tabell 14. Kostnader och avgiftsintäkter inom individ och familjeomsorg exklusive ekonomiskt bistånd 2000 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Institutionsvård för vuxna missbrukare Familjehemsvård vuxna missbrukare Öppna insatser för vuxna missbrukare Institutionsvård för barn och unga Familjehemsvård för barn och unga Öppna insatser för barn och unga Övrig vuxenvård Individ- o familjeomsorg, totalt

1,9 0,1 1,6 3,6 2,3 2,2 1,3 13,0

0,06 0,00 0,03 0,03 0,02 0,01 0,01 0,16

2008 Kostnad Avgiftsintäkt 2,4 0,2 3,1 4,7 4,1 4,4 1,3 20,2

0,05 0,00 0,03 0,03 0,02 0,01 0,01 0,14

Utgångspunkten i socialtjänstlagen är att stöd- och hjälpinsatser inte ska medföra kostnadsansvar för vårdtagaren. Undantag finns dock. Kommunen får ta ut ersättning för uppehälle för vuxna missbrukare. Vidare måste föräldrar till barn som genom socialnämndens försorg får vård i annat hem än det egna bidra till kommunens kostnader. I båda fallen är det staten som bestämmer ersättningens storlek. Kommunen får ta ut skäliga avgifter enligt kommunens egen taxa för verksamheter som familjerådgivning, föräldrautbildning inför adoption, dagverksamhet och verksamhet för barn- och ungdomar som inte är av behandlingskaraktär. Avgifterna får dock inte överstiga självkostnaden.

Avgifter i kommuner och landsting 33

8. Individ- och familjeomsorg

Tabell 15. Avgiftsfinansieringsgrad inom individoch familjeomsorg exklusive ekonomiskt bistånd 2000 och 2008 Procent

Institutionsvård vuxna missbrukare Familjehemsvård vuxna missbruk. Öppna insatser vuxna missbrukare Institutionsvård för barn och unga Familjehemsvård för barn och unga Öppna insatser för barn och unga Övrig vuxenvård Individ- och familjeomsorg, totalt

2000

2008

3,0 1,4 1,9 0,8 0,9 0,5 0,8 1,2

2,1 0,6 0,8 0,5 0,4 0,2 0,9 0,7

Då huvudprincipen i socialtjänstlagen är att stöd- och hjälpinsatser ska vara avgiftsfria, samtidigt som verksamheten till stor del syftar till att stödja barn och ungdomar eller människor med låg betalningsförmåga är det svårt att tänka sig någon radikalt ändrad sammansättning av verksamhetens finansiering.

34 Avgifter i kommuner och landsting

Omsorg om äldre och funktionshindrade Omsorgen om äldre och funktionshindrade kostade kommunerna 140 miljarder kronor år 2008, varav äldreomsorgen utgör två tredjedelar. Utöver detta tillkommer färdtjänsten på ca 1,8 miljarder. Området motsvarar en tredjedel av kommunernas totala kostnader. Kostnaderna ökar snabbare än kommunernas totala kostnader vilket beror på en mycket snabb ökning inom handikappomsorgen. Avgiftsintäkterna ligger på ungefär samma nominella nivå som för år 2000, 8 miljarder kronor. Av dessa består 52 procent av hyresintäkter från särskilda boenden. Själva taxorna utgör således 3,8 miljarder. Tabell 16. Kostnader och avgiftsintäkter inom omsorgen om äldre och funktionshindrade, inklusive hyresintäkter särskilt boende samt boende enligt LSS, 2001 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Hemtjänst äldre Hemtjänst funktionshindrade Särskilt boende äldre* Särskilt boende funktionshindrade Verksamhet enligt LSS och LASS Öppen verksamhet Färdtjänst Totalt

22,5 2,4 47,2 2,5 25,3 1,9 1,4 103,0

1,2 0,1 5,1 0,2 0,6 0,1 0,1 7,5

2008 Kostnad Avgiftsintäkt 34,4 4,5 52,4 3,2 42,4 2,2 1,8 141,0

1,6 0,1 5,0 0,3 0,8 0,1 0,1 8,0

*Avgiftsintäkten inkluderar hyra.

Äldreomsorgen kostade 88 miljarder kronor år 2008 och avgiftsintäkterna inklusive hyrorna var 6,7 miljarder. Avgiftsintäkterna begränsas av en maxtaxa som regleras i socialtjänstlagen. För hemtjänst får kommunerna högst ta ut en avgift motsvarande 0,48 prisbasbelopp årligen, motsvarande ca 20 000 kronor år 2008. För bostad i särskilt boende får avgiften vara 0,5 prisbasbelopp. Kommunens avgifter får högst vara på en sådan nivå att vårdtagaren har tillräckliga medel kvar för sina levnadsomkostnader. Förbehållsbeloppet regleras som en andel av prisbasbeloppet och var år 2008 ca 55 000 kronor för ensamstående. Maxtaxan i äldreomsorgen hade inte till primärt syfte att sänka alla vårdtagares avgifter utan att jämna ut olikheter. Intäktsbortfallet var mindre än vid maxtaxnans införande i barnomsorgen. Omkring 600 miljoner kronor i nominella termer minskade intäkterna med mellan 2001 och 2004. Hyrorna från särskilda boenden ökade dock samtidigt med 550 miljoner.

Avgifter i kommuner och landsting 35

9. Omsorg om äldre och funktionshindrade

Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ska insatserna vara kostnadsfria. Undantag finns. Bland annat får kommunerna ta ut avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter om individen har pension, sjukersättning eller annan inkomst. Avgifterna ska vara skäliga och regleras av självkostnadsprincipen. Den enskilde ska få behålla tillräckligt för att täcka personliga behov. Kommunen får även ta ut avgifter från föräldrar vars barn får omvårdnad i annat hem. Avgiftsintäkterna från lss-verksamheten uppgick 2008 till 800 miljoner kronor, vilket motsvarar mindre än 2 procent av kostnaden. Detta inkluderar drygt 600 miljoner i hyresintäkter från vuxna i lss-boenden. Personlig assistans, som utgör 37 procent av kostnaden för lss, finansieras till mer än hälften av ersättning från Försäkringskassan enligt lagen om assistansersättning. Färdtjänst ska enligt lagen om färdtjänst tillhandahållas av kommunen, även om uppdraget kan överlåtas till länstrafiken. Taxorna ska beslutas av fullmäktige och får inte överstiga kommunens självkostnader. De redovisade avgiftsintäkterna är låga, främst som en konsekvens av att kommunerna upphandlar större delen av verksamheten, eller överlåtit verksamheten till länstrafiken. Även om taxorna beslutats av fullmäktige syns de inte i räkenskaperna som avgiftsintäkter, utan som en lägre bruttokostnad. Den faktiska avgiftsfinansieringen uppskattas till cirka 15 procent. Ett trettiotal kommuner har avgiftsfri kollektivtrafik för färdtjänstberättigade. Tabell 17. Avgiftsfinansieringsgrad inom omsorgen om äldre och funktionshindrade, inklusive hyresintäkter särskilt boende samt boende enligt LSS, 2001 och 2008 Procent

Hemtjänst äldre Hemtjänst funktionshindrade Särskilt boende äldre Särskilt boende funktionshindrade Verksamhet enligt LSS och LASS Öppen verksamhet Färdtjänst Totalt

2001

2008

5,2 4,3 10,9 8,3 2,4 4,7 7,1 7,3

4,8 2,8 9,6 8,3 1,9 2,4 4,6 5,7

Taxorna i äldreomsorgen är reglerade i lag varför ökade avgiftsintäkter inte är möjligt annat än på marginalen. Det samma gäller lss-verksamheten då grundprincipen i lagen är att insatserna ska var avgiftsfria. Maxtaxans konstruktion kommer säkert att diskuteras i framtiden beroende på utvecklingen av antalet äldre och de äldres inkomster.

36 Avgifter i kommuner och landsting

9. Omsorg om äldre och funktionshindrade

Hur påverkas intäkterna vid förändring av maxtaxan? Avgifter för hemtjänst och dagverksamhet får per månad högst uppgå till en tolftedel av 0,48 prisbasbelopp. Maxtaxan inom äldreomsorgen är alltså indexerad till skillnad från maxtaxan inom barnomsorgen. År 2010 uppgår maxbeloppet till 1 696 kronor per månad. Utöver detta maxbelopp finns ett schabloniserat minimibelopp som används för att beräkna den enskildes levnadskostnader, exklusive boendekostnaden. Minimibeloppet är också indexerat och uppgår 2010 till 4 786 kronor för ensamstående och 4 044 kronor för var och en av sammanboende makar respektive sambor. Boendekostnaden och vissa andra personliga tillägg tillsammans med minimibeloppet är det så kallade förbehållsbeloppet. De samlade inkomsterna inklusive btp (bostadstilllägg för pensionärer) reducerat med förbehållsbeloppet utgör den enskildes avgiftsutrymme. Avgiften får inte överstiga avgiftsutrymmet. Vid jämförelser av pensionärer med olika inkomst blir det tydligt att skatte- och transfereringssystemen har stor inverkan på den disponibla inkomsten. Vid lägre pensioner är det framför allt kommunalskatten och nedtrappningen av bostadstillägget som gör att den disponibla inkomsten ökar tämligen lite, när pensionen ökar. Vid högre inkomster påverkas den disponibla inkomsten dessutom av grundavdragets nedtrappning och så småningom även av den statliga skatten. Se typhushållsexemplen i tabell 18. Om vi utgår från garantipensionen, 92500 kronor per år, och jämför med en pension på 192 000 kronor per år, det vill säga en bruttoskillnad på nästan 100 000 kronor blir skillnaden i disponibel inkomst efter betalt boende 13 000 kronor per år. Med dagens hemtjänsttaxa blir skillnaden i disponibel inkomst efter betald hemtjänst inte fullt 7 000 kronor per år. Med dagens taxesystem och en hyra på 5 000 kronor per månad slår man i maxbeloppet vid en pension på 12 700 kronor per månad. Det innebär dels att den disponibla inkomsten efter betald hemtjänst är lika stor upp till den nivån, dels att hemtjänstavgiften förblir den samma vid högre inkomst. Vid en höjning av maxbeloppet kommer de effekterna att bestå allt längre upp i inkomstskalan. Om pensionärerna, istället för minimibeloppet, får behålla en viss andel av avgiftsutrymmet mildras dessa effekter (tabell 18 på sidan 38). Hur stora blir då effekterna på de kommunala avgiftsintäkterna med olika maxbelopp? Eftersom kommunerna, inom ramen för regelverket, kan konstruera taxan efter egna förutsättningar och värderingar utgår nedanstående beräkningar från dagens statliga regelverk men med en av oss konstruerad ”rikstaxa”. På så sätt vet vi att våra förändringar av taxan får genomslag i beräkningarna av den enskildes avgift och inte begränsas av kommunala regler som på en övergripande nivå är omöjliga att bedöma effekterna av. ”Rikstaxan” är en enkelt konstruerad timtaxa där den enskilde i referensalternativet

Avgifter i kommuner och landsting 37

9. Omsorg om äldre och funktionshindrade

debiteras 200 kronor per hemtjänsttimme och 150 kronor per månad för eventuellt trygghetslarm (medianvärden).7 Tabell 18. Skatte- och transfereringssystemets samt hemtjänsttaxans effekter för olika typhushåll med nuvarande taxa och olika maxbelopp 7 708

12 600

Pension per månad 16 000 22 900 32 600

33 100 40 000

Pension per år Grundavdrag Beskattningsbar inkomst

92 496 39 600 52 896

151 200 192 000 274 800 391 200 397 200 480 000 39 600 37 100 29 200 18 400 18 400 18 400 111 600 154 900 245 600 372 800 378 800 461 600

Kommunalskatt 31 % Statlig skatt Bostadstillägg till pensionärer (BTP) Särskilt BTP Disponibel inkomst

16 368 0 55 497 0 131 625

34 596 48 019 76 136 115 568 117 428 143 096 0 0 0 140 1 340 17 900 21 128 719 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 137 732 144 700 198 664 275 492 278 432 319 004

Hyra Disp inkomst efter boende Disp inkomst efter boende, per mån

60 000 60 000 60 000 60 000 60 000 60 000 60 000 71 625 77 732 84 700 138 664 215 492 218 432 259 004 5 969 6 478 7 058 11 555 17 958 18 203 21 584

Nuvarande taxa, dvs max 1 696 kr/mån Hemtjänstavgift 14 160 Disp inkomst efter hemtjänst 57 465 Hemtjänstavgift per mån 1 180 Disp inkomst efter hemtj, per mån 4 789

20 296 57 436 1 691 4 786

20 352 64 348 1 696 5 362

20 352 118 312 1 696 9 859

Alternativ med höjning av maxbeloppet x4, dvs max 6 784 kr/mån Hemtjänstavgift per månad 1 180 Disp inkomst efter hemtj, per mån 4 789

1 691 4 786

2 272 4 786

6 769 4 786

6 784 11 174

6 784 11 419

6 784 14 800

x8, dvs max 13 568 kr/mån Hemtjänstavgift per månad Disp inkomst efter hemtj, per mån

1 691 4 786

2 272 4 786

6 769 4 786

13 171 4 786

13 416 4 786

13 568 8 016

Behålla en viss andel av avgiftsutrymmet (maxbelopp 13 568 kr/mån) Hemtjänstavgift, 90 % av avgiftsutr 1 062 1 522 2 045 Disp inkomst efter hemtj, per mån 4 907 4 955 5 014

6 092 5 463

11 854 6 103

12 075 6 128

13 568 8 016

Hemtjänstavgift, 80 % av avgiftsutr Disp inkomst efter hemtj, per mån

944 5 025

1 353 5 125

1 818 5 241

5 415 6 140

10 537 7 421

10 733 7 470

13 438 8 146

Hemtjänstavgift, 70 % av avgiftsutr Disp inkomst efter hemtj, per mån

826 5 143

1 184 5 294

1 590 5 468

4 738 6 817

9 220 8 738

9 391 8 811

11 758 9 825

1 180 4 789

20 352 20 352 20 352 195 140 198 080 238 652 1 696 1 696 1 696 16 262 16 507 19 888

Not: Avser en ensamstående person född 1925 med omfattande äldreomsorg. Hyran är 5 000 kronor per månad, kommunalskatten 31 procent. Typhushållen är valda så att de ligger nära ”gränser” för de faktorer vi studerar. Gränserna är fetmarkerade i tabellen. Källa: SKL:s beräkningar.

7. Beräkningarna är gjorda av SKL med hjälp av SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT (FördelningsAnalytiskt Statistiksystem för Inkomster och Transfereringar). Basen utgörs av ett urval hushåll med uppgifter om ekonomi och äldreomsorg.

38 Avgifter i kommuner och landsting

9. Omsorg om äldre och funktionshindrade

Innan vi testar effekterna av olika maxbelopp höjer vi timdebiteringen till

400 kronor, vilket med dagens maxbelopp har en liten betydelse för intäkterna. Därefter höjs maxbeloppet stegvis vilket betyder att effekterna av maxtaxan gradvis urholkas. För att inte ta ut allt i avgift, vid framförallt högre inkomster, låter vi avslutningsvis den enskilde behålla en viss andel av avgiftsutrymmet i stället för det fasta minimibeloppet. Det innebär att marginaleffekterna mildras och att avgifterna blir lägre. Exemplet med den största avgiftshöjningen, 127 procent, leder till ökade intäkter på 3,6 miljarder kronor, eller en höjning av avgiftsfinansieringsgraden med 4 procentenheter. Det motsvarar 22 öre i skatt. Om vi utgår från dagens maxbelopp x 8 och reducerar avgiften med ett inkomstrelaterat avgiftsutrymme kommer avgiftsintäkterna snabbt att minska. Om den enskilde får betala 90 procent av avgiftsutrymmet dämpas avgiftshöjningen till 3,1 miljarder kronor, vilket motsvarar 19 öre i skatt. Eftersom maxtaxan är bestämd till ett visst belopp oavsett inkomst slår en höjning av maxbeloppet främst mot de med höga inkomster. Det gäller både i absoluta tal och i relation till inkomsten. De personer som i utgångsläget endast har minimibeloppet kvar berörs inte alls av en höjning av maxbeloppet. För till exempel sammanboende betyder en åttadubbling av maxbeloppet att avgiften i genomsnitt höjs med drygt 2 000 kronor per månad. Att höjningen inte alls blir så stor som höjningen av maxbeloppet beror på att avgiften inte får överstiga avgiftsutrymmet.

Tabell 19. Effekter på kommunernas avgiftsintäkter vid alternativa förändringar av maxtaxan. Höjning av maxbeloppet samt när avgiften bestäms som en andel av avgiftsutrymmet med maxbeloppet x 8 som övre gräns. Miljarder kronor samt procent

Avgift, mdkr Referensalternativ, timdebitering på 200 kr Timdebitering 400 kr Maxbeloppet x 2, 3 392 kr/månad Maxbeloppet x 4, 6 784 kr/månad Maxbeloppet x 6, 10 176 kr/månad Maxbeloppet x 8, 13 568 kr/månad

2,8 3,0 4,3 5,5 6,1 6,4

Avgifts- Avgifts- Avgiftsökning, ökning, fin.grad, mdkr % % 0,2 1,5 2,7 3,3 3,6

6 52 96 116 127

3,1 3,3 4,7 6,1 6,7 7,1

Behålla en viss andel av avgiftsutrymmet (maxbelopp 13 568) Hemtjänstavgift, 90 % av avgiftsutrymmet 5,9 3,1 Hemtjänstavgift, 80 % av avgiftsutrymmet 5,4 2,6 Hemtjänstavgift, 70 % av avgiftsutrymmet 4,9 2,1

110 92 73

6,6 6,0 5,4

Källa: SKL:s beräkningar.

Avgifter i kommuner och landsting 39

9. Omsorg om äldre och funktionshindrade

Tabell 20. Förändring av disponibel inkomst vid olika maxbelopp (kr/mån) samt när den enskilde får betala som mest 80 procent av avgiftsutrymmet Kronor per år

Maxbelopp/ månad x 2 x 4 1 696 1 696 3 392 (400 kr)

x6 6 784

x8 10 176

x8 13 568

80 %, avg.utr

Familjetyp Disponibel inkomst respektive dess förändring per år Ensamstående män 152 056 –757 –7 830 –14 651 –17 575 –18 732 –13 761 Ensamstående kvinnor 122 118 –649 –3 422 –5 780 –6 862 –7 853 –5 152 Sammanboende 251 920 –1 865 –12 309 –22 096 –24 567 –26 100 –19 831 Decil 2 (94000–101 000) 97 721 –255 –1 072 –1 523 –1 523 –1 536 527 Decil 9 (170 000–236 000) 199 004 –1 684 –13 150 –25 816 –30 911 –32 438 –24 207 Ginikoefficient 0,25 0,25 0,24 0,23 0,23 0,23 0,22 Källa: SKL:s beräkningar.

Ett vanligt förekommande mått på inkomstfördelning är Ginikoefficienten. Ju lägre koefficient desto jämnare fördelning. Som framgår av tabellen blir Ginikoefficienten lägre när maxbeloppet höjs, det vill säga vi får en jämnare inkomstfördelning. Vi har i den här beräkningen inte använt den gängse Ginidefinitionen (med konsumtionsenhet som grund) utan gjort beräkningen i kronor på hushållsnivå. Det betyder att nivån inte är jämförbar med andra beräkningar, däremot stämmer riktningen på förändringen.

40 Avgifter i kommuner och landsting

Kommunernas affärsverksamhet Kommunernas affärsverksamhet kostade knappt 28 miljarder kronor år 2008. Vatten- och avloppshanteringen utgjorde en tredjedel, avfallshantering och kollektivtrafik en femtedel vardera och området näringsliv och bostäder en fjärdedel. Räkenskaperna inkluderar den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, de kommunala bolagen är således inte inkluderade. Avgiftsintäkterna uppgick till 14,4 miljarder kronor. Avgiftsintäkterna från kollektivtrafiken (buss- och spårtrafik) var ca 200 miljoner kronor. Dock utgör kollektivtrafikens avgiftsintäkter i räkenskaperna bara en bråkdel av dess verkliga avgiftsintäkter, vilket är en konsekvens av att verksamheten till stor del sköts av externa utförare där också avgiftsintäkterna stannar. Området kompliceras ytterligare av det delade huvudmannaskapet med landstingen. Kollektivtrafiken exkluderas därför ur nedanstående tabeller. Mer om kollektivtrafikens avgifter finns under avsnittet om landstingens övriga verksamhet. Mer än hälften av avgiftsintäkterna från kommunernas affärsverksamhet består av intäkter från vatten- och avloppsverksamheten och en tredjedel kommer från avfallshanteringen. Blocket näringsliv och bostäder har en låg avgiftsfinansieringsgrad. Inom blocket finns två större delområden. Dels kostnader för arbetsområden och lokaler (2,7 miljarder kronor) och dels bostadsverksamhet (2,9 miljarder). Inget av dessa områden finansieras med avgifter i någon nämnvärd utsträckning men däremot med hyresintäkter och andra externa intäkter. Även inom el- och gasproduktionen finns externa intäkter av betydelse. Diagram 9. Procentuell utveckling av kommunernas kostnader och avgiftsintäkter 2000–2008 för affärsverksamhet Index 2000=100, löpande priser

Kostnader

Avgifter

125 120 115

Index

110 105 100 95 90 85 80 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Avgifter i kommuner och landsting 41

10. Kommunernas affärsverksamhet

Tabell 21. Kostnad och finansiering inom kommunal affärsverksamhet 2008 Miljarder kronor

Näringsliv och bostäder Flyg och sjötrafik El- och gasproduktion Fjärrvärmeförsörjning Vatten- och avloppshantering Avfallshantering Summa Affärsverksamhet

Kostnad

Avgiftsintäkt

Externa int.+ hyror

6,9 0,4 0,7 0,4 8,6 5,5 22,4

0,4 0,0 0,7 0,3 7,8 5,0 14,2

5,3 0,1 0,3 0,1 0,3 0,3 6,5

Affärsverksamheten finansieras till 93 procent med avgifter och externa intäkter. Undantaget är flyg- och sjötrafiken men där finns delvis samma fenomen som inom övrig kollektivtrafik, att stora delar av verksamheten drivs av externa utförare och att därmed biljettintäkter inte syns i de kommunala räkenskaperna, annat än som en lägre kostnad för entreprenaden. Nämnas bör att ett fåtal kommuner har, eller har haft försök med, avgiftsfri kollektivtrafik (Ockelbo, Övertorneå, Älvsbyn och Kristinehamn) och där har noterats ett påtagligt ökat resande. Biljettpriserna kan nog konstateras ha en tydligt styrande effekt. Ett trettiotal kommuner har också avgiftsfri kollektivtrafik för färdtjänstberättigade. För såväl el, gas, vatten och avlopp samt avfallshanteringen är avgiftstäckningen över 90 procent. I den mån det är relevant att tala om avgiftsfinansieringsgrad inom affärsverksamheten kan man dock konstatera att den minskat något sedan år 2000. Den totala minskningen av avgiftstäckningen motsvarar minskade intäkter för kommunerna med 500 miljoner kronor. Kommunernas affärsverksamhet regleras i olika speciallagstiftningar. Enligt miljöbalken styrs avgiftssättningen för avfallshanteringen av självkostnadsprincipen. Miljöbalken specificerar att avgifterna ska beräknas på all verksamhet som lagstiftningen omfattar och att avgifterna skall stimulera återvinning och återanvändning. I lagen om allmänna vattentjänster står att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka kostnader som krävs för att ordna och driva va-anläggningen. Kostnaderna ska fördelas skäligt och rättvist. Kommunernas elproduktion är reglerad i ellagen. Om verksamheten bedrivs i förvaltningsform gäller kommunallagen (självkostnadsprincipen). Men om verksamheten bedrivs i form av bolag ska prissättning ske på ”affärsmässig” grund. Detta gäller också kommunala bolag som sysslar med fjärrvärme, enligt fjärrvärmelagen. Även inom viss kollektivtrafik finns regler om affärsmässighet. Kommunernas allmännyttiga bostadsverksamhet ska bedrivas utan vinstsyfte och eventuell utdelning från bolagen till kommunerna regleras. Hyressättningen regleras enligt bruksvärdessystemet som har de kommunala bostadsbolagens självkostnader som grund.

42 Avgifter i kommuner och landsting

Hälso- och sjukvård Landstingens hälso- och sjukvård (inklusive tandvård) kostade 190 miljarder kronor år 2008. Mer än hälften av kostnaden utgörs av specialiserad somatisk vård medan primärvårdens kostnader utgjorde 20 procent, psykiatriska vården 10 procent och tandvården 5 procent. Kostnaderna har ökat med 32 procent i nominella termer sedan 2002 vilket är en något snabbare ökning än kommunernas kostnader. Avgiftsintäkterna inom landstingsverksamheten är små, tandvården undantagen. Avgiftsintäkterna var 6 miljarder år 2008 och knappt hälften härstammar från tandvården. Tabell 22. Kostnader och avgiftsintäkter inom landstingens hälso- och sjukvård 2002 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Primärvård Spec. somatisk vård Spec. psykiatrisk vård Tandvård Övrig hälso- och sjukvård Totalt

27,2 82,7 14,6 7,1 12,3 143,9

1,0 1,2 0,2 2,1 0,1 4,6

2008 Kostnad Avgiftsintäkt 36,1 107,0 19,0 8,7 18,7 189,5

1,3 1,6 0,2 2,7 0,1 6,

Enligt hälso- och sjukvårdslagen får landstingen ta ut vårdavgifter enligt grunder som landstinget beslutar. Möjlighet att differentiera avgifterna finns i slutenvården, inte i primärvården. Patientavgifterna är olika i olika landsting och varierar mellan 100 och 300 kronor beroende på om besöket avser primärvården eller en specialistläkare. Avgifterna är begränsade enligt lag och får per år inte överstiga 900 kronor i öppenvården. I slutenvården är avgifterna begränsade till 80 kronor per vårddygn. Avgiftsintäkterna, exklusive tandvård, blir till följd av dessa begränsningar låga. Mindre än två procent av kostnaderna täcks av avgifter. Avgiftsintäkterna följer dock kostnadsutvecklingen hyfsat. Enligt tandvårdslagen får landstinget ta ut avgifter för tandvården enligt de grunder som fullmäktige beslutar. Dock ska landstinget erbjuda fri tandvård för barn och ungdomar till det år de fyller 19. Avgiftsintäkterna för tandvården var 2,7 miljarder kronor, vilket motsvarar en kostnadstäckning på drygt 30 procent. Avgifterna utvecklas i samma takt som kostnaderna. Tanken att sjukvården ska vara tillgänglig för alla begränsar givetvis avgiftsfinansieringen. Inom tandvården begränsas avgiftsfriheten till barn och ungdomar. Högkostnadsskyddet i sjukvården gör att det inte finns något utrymme för en radikalt förändrad finansieringsstruktur. Diskussioner har emellertid förts om en ändring av högkostnadsskyddets profil på marginalen

Avgifter i kommuner och landsting 43

11. Hälso- och sjukvård

Tabell 23. Avgiftsfinansieringsgrad inom landstingens hälso- och sjukvård 2002 och 2008 Procent

Primärvård Spec. somatisk vård Spec. psykiatrisk vård Tandvård Övrig hälso- och sjukvård Totalt

2002

2008

3,7 1,4 1,3 30,0 0,7 3,2

3,5 1,5 1,3 31,4 0,6 3,1

kan påverka individernas konsumtion av läkemedel och läkarvård. Subventionsgraden skulle kunna vara olika i olika intervall så att man inte lika snabbt slår i taket och blir helt befriad från avgift lite senare.8

8. Långtidsutredningen 2003, bilaga 7. SOU 2004:19.

44 Avgifter i kommuner och landsting

Landstingens övriga verksamhet Kollektivtrafiken kostade landstingen närmare 13 miljarder 2008. Att analysera avgiftsintäkterna från kollektivtrafiken är svårt, dels för att huvudmannaskapet är delat med kommunerna, dels för att verksamheten i de flesta fall kostnadsförs som ett driftsbidrag till kollektivtrafikbolagen. Den del av verksamheten som täcks av biljetter och årskort var enligt branschorganisationen Svensk kollektivtrafik lite drygt 40 procent. Ägartillskottet i kollektivtrafikbolagen motsvarade cirka 46 procent av kostnaderna år 2007. Bidraget från landstingen var drygt 9 miljarder och från kommunerna 3 miljarder. Under rubriken regional utveckling döljer sig landstingens utbildningsverksamhet (lantbruksskolor och folkhögskolor), kulturverksamhet och arbete med regional utveckling. Hälften av de 6 miljarderna som området kostar utgörs av kostnader för kulturverksamheten, 30 procent av utbildning och 20 procent av regional utveckling. Tabell 24. Kostnader och avgiftsintäkter inom landstingens övriga verksamhet 2002 och 2008 Miljarder kronor

2000 Kostnad Avgiftsintäkt Trafik och infrastruktur Regional utveckling

7,9 5,4

0,10* 0,02

Kostnad 12,7 6,2

2008 Avgiftsintäkt 0,12 0,02

*Avser avgiftsintäkter i egen regi.

Landstingens utbildningsverksamhet bekostas i stor utsträckning av bidrag från kommunerna och staten. Utbildningen är frivillig för landstingen att anordna. Avgiftsintäkterna är obefintliga. Landstingens kostnader för kulturverksamheten utgörs till hälften av stöd till organisationer, övriga kostnader är för länsbibliotek, museer med mera. Verksamheten, så när som biblioteken, är frivillig. Avgiftsfinansieringen är liten, dock finansieras ca 15 procent av verksamheten med statligt stöd. Landstingens och regionernas arbete med regional utveckling är dock till viss del reglerat och därmed ingen frivillig uppgift. Uppgiftens karaktär gör dock att avgiftsintäkterna i det närmaste är noll. Avgiftsintäkterna från kollektivtrafiken i tabellen ovan utgör bara en bråkdel av kollektivtrafikens avgiftsintäkter. För att få en rättvisande bild av avgiftsfinansieringen i kollektivtrafiken måste räkenskaper från såväl landsting, kollektivtrafikbolag som kommuner sammanställas. Men det ligger utanför ramen för denna underlagsrapport. Kollektivtrafiken finansieras till ca 40 procent med biljettintäkter.9 Huruvida biljettavgifter ska finansiera en större eller mindre andel av kostnaden är 9. Branschföreningen Svensk Kollektivtrafik.

Avgifter i kommuner och landsting 45

12. Landstingens övriga verksamhet

Tabell 25. Avgiftsfinansieringsgrad inom landstingens övriga verksamhet 2002 och 2008 Procent

Trafik och infrastruktur Regional utveckling

2002

2008

1,3 0,3

0,9 0,2

ett resultat av en rad överväganden. Miljöaspekten, rättviseaspekten, trängselaspekten och den ekonomiska aspekten ska vägas samman. Behoven och förutsättningarna skiljer sig mycket åt i landet. Att finansiera kulturverksamheten med avgifter skulle i stor utsträckning kunna motverka syftet med det offentliga ingripandet.

46 Avgifter i kommuner och landsting

Sammanfattning Att låta brukaravgifter utgöra en väsentligt större del av finansieringen av kommunernas och landstingens uppdrag än i dag, är inte möjligt med nuvarande regelsystem. År 2008 finansierades 3,5 (6,5 om affärsverksamheten inkluderas) respektive 2,5 procent av kommunernas och landstingens verksamhet med taxor och avgifter. Som genomgången visat säger dessa siffror inte hela sanningen. En del av verksamheten finansieras med andra intäkter, som hyror, försäljningsintäkter eller statsbidrag, varför avgiftsfinansieringsgraden verkar lägre än vad den egentligen är. Inom till exempel kollektivtrafiken hamnar också taxorna direkt hos utföraren, vilket i vanliga fall inte är en kommun eller landsting, varför avgiftsintäkterna inte syns i räkenskaperna. Vissa verksamheter riktar sig inte direkt till enskilda individer, som turistverksamhet, regional utveckling, politisk verksamhet, viss fysisk planering, parker och gator och måste därför finansieras på annat sätt än med avgifter. Det har dock framförts tankar om att låta medborgarna finansiera vägunderhåll med avgifter, något som inte är tillåtet i dag. Till exempel har det framförts förslag om att fastighetsägare skulle få betala avgifter för vägunderhållet på grunder som kommunen fastställer. Frågan är hur pass generell en sådan avgift skulle bli och om den inte skulle uppfattas som en extra fastighetsskatt. Däremot skulle systemet bli mer rättvist i förhållandet mellan de enskilda vägarna och kommunens gator. Kommunernas kostnader för vägunderhållet är 6 miljarder kronor. Kommunernas och landstingens kulturverksamhet kostar 14 miljarder, vilket motsvarar en knapp skattekrona. Åtagandena är frivilliga, så när som på biblioteken. Att avgiftsfinansiera verksamheten i ökad utsträckning medför inga legala hinder. Däremot bör man istället fundera två gånger över konsekvenserna. Att kommuner och landsting stödjer och bedriver kulturell verksamhet är en konsekvens av att ett motsvarande utbud, och därmed konsumtion, inte skulle uppstå på en fri marknad. Att ta ut större avgifter av besökare skulle troligen innebära en minskad ”kulturkonsumtion”, något som även skulle uppnås genom att helt enkelt minska det offentliga engagemanget. Samma resonemang kan tillämpas på fritidsverksamheten. Kommunernas tillsynsverksamheter inom miljö- och hälsoskydd kostar 1,5 miljarder kronor. Avgiftsfinansieringen är 35 procent, men siffran varierar mellan kommunerna. Avgiftsfinansieringen har dock ökat påtagligt under 2000-talet. Om kommunerna skulle bli ännu något bättre på att ta betalt för tillsynen, och avgiftsfinansieringen skulle öka till 50 procent skulle intäkterna öka med 220 miljoner kronor. Omkring 30 kommuner har idag en sådan nivå på avgiftsfinansieringen. Samma resonemang kan tillämpas på bygglovs-

Avgifter i kommuner och landsting 47

13. Sammanfattning

handläggningen. Där finns dock negativa incitament då många kommuner brottas med en vikande befolkning. Det finns en relativt allmän konsensus om att alla ska har rätt till skola och sjukvård. Verksamheten omfattar totalt nästan hälften av kommunernas och landstingens verksamhet. Inom skolverksamheten är det i princip förbjudet att ta ut avgifter och inom sjukvården är möjligheterna kraftigt begränsade via högkostnadsskydd. Inom sjukvården går det givetvis att diskutera olika nivåer på medborgarnas självfinansiering men radikala grepp skulle innebära ett avsteg från principen om allmän sjukvård. Eftersom avgiftsfinansieringen i skolan och sjukvården är så liten idag skulle små ändringar, som måltidsavgifter i gymnasiet eller marginellt höjda tak i högkostnadsskyddet, endast bidra i liten utsträckning till finansieringen. Det har också tidigare diskuterats om avgifter inom den kommunala vuxenutbildningen vilket inte är tillåtet idag. Omkring 30 kommuner tar dock ut skolmåltidsavgifter i gymnasieskolan. Totalt kostade skolmåltiderna i gymnasieskolan drygt 1,2 miljarder. Full kostnadstäckning skulle innebära att avgiftsfinansieringsgraden i gymnasieskolan ökade från 0,5 till 3,5 procent. Motsvarande förändring inom grundskolan skulle öka avgiftsintäkterna med ytterligare 4 miljarder. Totalt motsvarar skolmaten 32 öre på skatten. Kommunernas individoch familjeomsorg riktar sig till utsatta och, ofta, människor med liten ekonomisk bärkraft. Den avgiftsintäkt som finns kommer i princip ifrån avgifter för uppehälle för vuxna missbrukare och familjehemsvård för barn, förutsatt att det finns ekonomisk bärkraft. Ökad avgiftsfinansiering är knappast ett alternativ. Barnomsorgen är det område där avgiftsintäkterna minskat mest som en följd av maxtaxans, frivilliga, införande. Verksamheten kostade kommunerna drygt 60 miljarder kronor år 2008 och avgiftstäckningen var 9 procent. Att öka avgiftsfinansieringen inom ramen för maxtaxan skulle ge små effekter. Att justera gränserna i maxtaxan, att till exempel höja föräldrarnas inkomsttak från 42 000 till 50 000 kronor skulle ge ökade intäkter med ca 550 miljoner kronor, eller en ökning av avgiftsfinansieringsgraden med 1 procentenhet. Skulle avgiftsintäkterna upp på samma reala nivå som innan maxtaxans införande skulle dock avgifterna behöva fördubblas, något som motsvarar 35 skatteören. Subventionerad förskola har dock positiva effekter på utbudet av arbetskraft, och indirekt på kommunernas skatteintäkter. Ökade avgifter skulle därför få effekt på avgiftsintäkterna, efterfrågan på barnomsorg och kommunens skatteintäkter. I vilken utsträckning olika avgiftsnivåer skulle straffa sig självt genom skattebortfall är svårt att svara på men det är något som måste tas i beaktande. Också inom äldre- och handikappomsorgen begränsas avgiftsintäkterna med maxtaxor. Omsorgen utgör en tredjedel av kommunernas kostnader och

48 Avgifter i kommuner och landsting

13. Sammanfattning

avgiftsfinansieringen är knappt 6 procent. Utrymmet inom nuvarande regelsystem att öka avgiftsfinansieringen är litet. I en framtida prioriteringsdiskussion är det dock möjligt att det kan bli accepterat med en ökad avgiftsfinansiering. Att öka avgifterna genom att ändra olika parametrar inom ramen för nuvarande regelverk leder bara till marginella intäktsökningar. Det finns även en allmänt utbredd tanke om att stora delar av kommunernas och landstingens verksamhet ska vara gratis, eller kraftigt subventionerad. Att ändra finansieringsmodell för vissa verksamheter skulle också väcka frågan varför de finansieras eller bedrivs i offentlig regi över huvud taget. Avgifter kan också ge negativa effekter på skatteintäkterna och därmed vara direkt kontraproduktiva.

Avgifter i kommuner och landsting 49

Källor Dagis och drivkrafter, Blomquist, 1999 Ett pris blir till, Malmer 2003 Fem år med maxtaxa, Skolverket, 2007 Kommunalpolitik, Pettersson, 2006 Kommunerna, Wetterberg, 2000 Långtidsutredningen 2003, bilaga 7. SOU 2004:19 Maxtaxa – en studie av nytt avgiftssystem inom den kommunala barnomsorgen, Palm, 2001 Skatt eller avgift, Svenska Kommunförbundet, 1993

50 Avgifter i kommuner och landsting

Avgifter i kommuner och landsting – underlagsrapport Den klart dominerande delen av kommunernas och landstingens välfärdsuppdrag finansieras med skatter. Beräkningar pekar på ett kraftigt ökat behov av välfärdstjänster de närmaste decennierna, vilket kommer att få stora konsekvenser för finansieringen. I ljuset av detta vill Sveriges Kommuner och Landstings programberedning för välfärdsfinansieringen lyfta frågan om alternativa finansieringsformer, till exempel brukaravgifter. Avgifter i kommuner och landsting är en underlagsrapport till programberedningen. Kommunernas och landstingens möjligheter att öka avgiftsfinansieringen är idag kraftigt inskränkt av maxtaxor, högkostnadsskydd och annan lagstiftning. Det senaste årtiondets stora reformer på området har gjort att brukarna år 2008 betalade drygt 7 miljarder kronor mindre i avgifter till de kommunala verksamheterna än man hade gjort om avgiftsnivåerna varit desamma som år 2000. I relation till det framtida finansieringsgapet ter sig emellertid 7 miljarder som ett ganska modest bidrag. I programberedningens slutrapport Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering framgår att gapet mellan behov och offentliga resurser år 2035 med nuvarande finansieringssystem uppgår till 200 miljarder kronor i dagens penningvärde. Men dessa 200 miljarder är ingen exakt sanning och absolut ingen prognos. Syftet är att visa att gapet ”redan” år 2035 är relativt stort. Inte minst mot bakgrund att utvecklingen fortsätter, även efter 2035 kommer gapet att öka.

Ladda ned på www.skl.se/publikationer. ISBN 978-91-7164-542-5

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Telefon 08-452 70 00 www.skl.se