7164-686-6

Ekonomirapporten.

OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2011

Ekonomirapporten.

OM KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS EKONOMI – OKTOBER 2011

Upplysningar om innehållet: Derk de Beer tfn 08-452 77 42 (skatteväxling) Jessica Bylund tfn 08-452 77 18 (läkemedel) Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 77 55 (samhällsekonomi) Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (landstingens ekonomi) Håkan Hellstrand tfn 08-452 78 19 (arbetsmarknad) Madeleine Holm tfn 08-452 77 87 (kommunernas ekonomi) Mats Kinnwall tfn 08-452 7355 (chefekonomens slutsatser) Anna Kleen tfn 08-452 77 62 (offentliga finanser) Bo Legerius tfn 08-452 77 34 (skatteunderlag) Per Sedigh tfn 08-452 77 43 (finansieringsprincipen, välfärdens långsiktiga finansiering) Peter Sjöquist tfn 08-452 77 44 (LSS-frågor) Siv Stjernborg tfn 08-452 77 51 (internationell ekonomi) Annika Wallenskog tfn 08-452 77 46 (sektorsgemensamma frågor) Signild Östgren tfn 08-452 77 45 (gymnasiereformen) Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, oktober 2011 Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & illustration ab Tryck Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Papper Skandia 2000 White 240 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt Chronicle och Whitney.

isbn 978-91-7164-686-6 issn 1653-0853

2 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Förord

Ekonomirapporten belyser landstingens och kommunernas ekonomiska situation och förutsättningar samt den samhällsekonomiska utvecklingen på några års sikt. Den ges ut av Sveriges Kommuner och Landsting (skl) två gånger per år. Kalkylerna i denna utgåva avslutades den 3 oktober. De sträcker sig fram till år 2015. År 2011 försämras sektorns resultat från 18 till 2 miljarder kronor. Vi räknar med att den europeiska skuldkrisen kan ordnas upp utan kaos på finansmarknaderna – påverkan på kommuner och landsting blir därför begränsad.

Dock får sektorn något lägre skatteintäktsökningar än i tidigare prognoser.

Den låga svenska räntan höjer kommunsektorns nuvärdesberäknade pensionsskuld, något som ger en tillfällig försvagning av resultatet med 8 miljarder kronor. År 2012, när hela statens konjunkturstöd är avvecklat, beräknas sektorns resultat bli 5 miljarder kronor. För åren 2013–2015 har vi använt nya antaganden i våra kalkyler. Dels räknar vi med något lägre kostnadsutveckling än tidigare för kommunerna, dels räknar vi med ökade statsbidrag från och med 2013.

Rapporten är utarbetad av tjänstemän inom förbundets sektion för ekonomisk analys. Rapporten är en tjänstemannaprodukt och har inte varit föremål för politiskt ställningstagande.

De personer som har deltagit i arbetet och som kan svara på frågor framgår av förteckningen på sidan 2. Även andra medarbetare inom Sveriges Kommuner och Landsting har bidragit med fakta och värdefulla synpunkter. Jag vill rikta ett varmt tack till alla som deltagit i framtagandet av denna rapport samt till de kommuner och landsting som bidragit med underlag till rapporten!

Stockholm i oktober 2011 Annika Wallenskog Sektionen för ekonomisk analys

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 3

Innehåll Chefekonomens slutsatser

5 5 6 6 7

Orosmolnen hopar sig Global avmattning men inte recession... ...men betydande risker för ett värre förlopp Sektorn klarar plusresultat tack vare återhållsamhet, höjda skatter och ökade statsbidrag

9 9 11 15 19 21 22

Pessimism om världsekonomin Svensk ekonomi tappar fart Tillväxtutsikter 2013–2015 Låga pris- och löneökningar Bra real skatteunderlagsutveckling Litet överskott i de offentliga finanserna i år

25 25 27 29 29 30

Ändrade kalkyler för sektorn Ökad pensionsskuld försvagar resultatet med 8 miljarder kronor Spara i goda tider Ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken Åtgärder idag med bäring på samtiden och framtiden

33 33 35 37 40 45

Kommunerna har haft god ekonomisk hushållning under 2000-talet Återhållsam kostnadsutveckling 2010 Förändrade behov kräver anpassning, GY11 förutsätter kostnadsminskningar!

Vad driver kostnadsutvecklingen i kommunerna?

Kommunernas ekonomi 2011–2015

49 49 51 55

Landstingen visade god ekonomisk hushållning 2010 Kostnadsutvecklingen i hälso- och sjukvården – drivkrafter och möjligheter Landstingens ekonomi de närmaste åren

63

Appendix

Samhällsekonomin

Sektorsgemensamma frågor

Kommunernas ekonomi

Landstingens ekonomi

4 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefekonomens slutsatser I början av året rådde en betydande optimism och lättnad över att världsekonomin slutligen tycktes ha lämnat finanskrisen bakom sig. Redan under början av 2011 började dock orosmolnen att torna upp sig. Därefter har stämningsläget i den globala ekonomin ändrats dramatiskt. För kommunsektorn, vars ekonomi påverkas av den alltmer oroliga omvärlden, kommer nu några tuffare år efter att man klarat finanskrisen med rekordresultat. Resultatet faller från 18 till 2 miljarder och landstingen får underskott 2011, främst som en följd av en engångskostnad för ökad pensionsskuld. Under kommande år fram till och med 2015 lyckas dock sektorn få ett mindre överskott, tack vare återhållsam volymökning, ökade statsbidrag och skattehöjningar i landstingen.

Orosmolnen hopar sig Vi kan nu se en tydlig avmattning i usa, där både den offentliga sektorn och hushållen har dålig ekonomi. Läget på arbetsmarknaden är fortsatt svagt vilket innebär att hushållens inkomster inte växer i en takt som medger en snabb fortsatt återhämtning.

När sedan den latenta skuldkrisen, främst i delar av södra Europa, gick in i ett nytt akut skede under försommaren drabbades de finansiella marknaderna av stora frossan. Under sensommaren och hösten har det tidvis varit fråga om ren panik på finansmarknaderna med både stora fall och kraftiga rörelser på världens börser samtidigt som räntenivåerna har skenat till extremt höga nivåer i de mest utsatta länderna som Grekland m fl. I takt med att det finansiella kapitalet flytt från osäkra hamnar har istället räntorna fallit till historiskt låga nivåer i trygga hamnar som usa, Sverige etc.

Det såg ett tag ut som om de realekonomiska problemen skulle kunna isoleras till de skuldsatta länderna men på senare tid har vi fått tydliga signaler om att även de ekonomiskt starka länderna i norra Europa har drabbats av oron. Redan under det andra kvartalet gick flertalet stora europeiska ekonomier som Frankrike, Storbritannien och Tyskland mer eller mindre i stå. Även

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 5

Chefsekonomens slutsatser

bland de så kallade tillväxtländerna, som till exempel Ryssland och Brasilien har vi kunnat notera en tydlig avmattning.

Global avmattning men inte recession... Även om mycket talar för att Kina fortsätter att ånga på kan detta inte uppväga svagheten i industrivärlden. Vi räknar nu med en exportvägd bnptillväxt på 2,1 procent under 2012 och endast en måttlig acceleration under 2013. Detta är en betydande nedrevidering jämfört med Ekonomirapporten i maj. Vi behåller dock i stora drag den prognos för år 2012 som vi presenterade i augusti medan prognosen för 2013 skruvas ner. Även om Sverige hittills stått starkt ska man inte förvänta sig att den svenska konjunkturen på ett avgörande sätt kommer att avvika från utvecklingen i resten av den industrialiserade världen. Sverige sitter tätt ihop med omvärlden både genom omfattande utrikeshandel och, inte minst, via kopplingen över de finansiella marknaderna och det allmänna stämningsläget. Visserligen har Sverige på många sätt en fördelaktig position jämfört med många andra länder – klart starkare statsfinanser, högt sparande i den privata sektorn, etc – men vi kan inte räkna med att undkomma en global avmattning.

Konsekvensen blir att vi även drar ner vår prognos för den svenska bnptillväxten för de närmaste åren. Vi räknar nu med att svensk bnp växer med 1,8 procent 2012 för att accelerera till 2,7 procent 2013. Ett sådant relativt fördelaktigt scenario skulle även innebära att den svenska arbetsmarknaden kan fortsätta återhämtningen 2013 med tillväxt i arbetade timmar och fallande arbetslöshet, efter ett tillfälligt avbrott nästa år.

Den relativt korta svackan, med en svensk tillväxt över den nivå som vi bedömer vara långsikt hållbar redan under 2013, speglar bedömningen att skuldkrisen i Sydeuropa kan lösas under någorlunda ordnade former. ”Ordnade former” kan innebära att Grekland och andra länder lyckas med att bringa ner skuldbergen utan att drabbas av akuta likviditetsproblem, bland annat med hjälp av de stödåtgärder som inrättats av den så kallade ”trojkan” bestående av imf, eu och ecb. En annan och kanske mer sannolik, utveckling är att Grekland tvingas/väljer att göra en betydande nedskrivning av statsskulden. Detta scenario kan fortfarande vara förenligt med ”ordnade former” om det sköts på rätt sätt. En nödvändig förutsättning för att en grekisk skuldnedskrivning ska kunna få ett lyckligt slut är att det globala politiska systemet säkerställer att det inte uppstår spridningseffekter till andra skuldsatta länder som Italien, Spanien och Portugal. Detta borde vara möjligt eftersom dessa länder i grunden inte alls befinner sig i samma prekära situation som Grekland men för att undvika smittoeffekter kommer det sannolikt att krävas betydande utökningar av mandatet hos de finansiella institutioner som etablerats av trojkan. ”Ordnade former” innebär i vilket fall att den finansiella oron kan skingras inom de närmaste åren, vilket är en förutsättning för en rejäl global återhämtning.

...men betydande risker för ett värre förlopp Det kan dock inte uteslutas att utvecklingen tar en mer dramatisk vändning.

Det europeiska banksystemet har betydande exponering mot de skuldsatta länderna genom att många banker har lånat ut stora summor till regeringarna i dessa länder. En oordnad grekisk betalningsinställelse med betydande risker för stora bankförluster skulle till exempel kunna utlösa en våg av panik med kraftiga kapitalflöden från både Grekland och de övriga skuldsatta län-

6 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Chefsekonomens slutsatser

derna. För att förhindra finansiella systemrisker skulle flera stater tvingas genomföra omfattande räddningsinsatser gentemot exponerade banker, vilket i sin tur riskerar att urholka statsfinanserna i dessa länder. Ett sådant förlopp skulle med största säkerhet utlösa nya kraftiga börsfall och snabbt stigande räntor i de skuldsatta länderna. Det skulle även innebära mycket kraftiga rörelser på valutamarknaderna. Det är svårt att se att Eurozonen i detta fall skulle kunna undvika att dras ner i en recession. Det finns även en stor risk att usa:s sårbara ekonomi skulle dras med vilket sammantaget skulle innebära ett betydligt svagare förlopp även för den svenska ekonomin. Ett riskscenario med dessa ingredienser skulle innebära både en betydligt djupare nedgång och en mer utdragen svacka för Sveriges del jämfört med vår prognos. Självklart skulle detta även innebära en betydligt svagare arbetsmarknad med konsekvenser för skatteunderlagets tillväxt de närmaste åren.

Sektorn klarar plusresultat tack vare återhållsamhet, höjda skatter och ökade statsbidrag Vår prognos för sektorns intäkter bygger på att skuldkrisen klaras upp under ordnade former. I annat fall ser vi en betydligt mörkare utveckling för kommuner och landsting. Efter 1990-talskrisen hade sektorn, främst landstingen, många tuffa år. Det tog 13 år innan landstingens ekonomi kom i balans. Efter en kraftansamling med stora besparingar under 2004 har både kommun- och landstingssektorn uppvisat positivt resultat under alla år sedan 2005. En tillbakablick under 2000-talet visar att kommuner och landsting blivit allt bättre på ekonomistyrning.

Trots de senaste två årens stora överskott finns dock ett par landsting och nästan ett tjugotal kommuner som inte lyckats få sin ekonomi i balans ens under dessa år. När nu skatteintäkterna växer långsammare än i våra tidigare prognoser, konjunkturstödet avvecklas och statsbidragen minskar med anledning av nya gymnasieskolan kommer dessa och ett antal andra kommuner och landsting att få det mycket tufft.

Mellan 2010 och 2011 minskar resultatet för sektorn från 18 till 2 miljarder kronor. År 2011 uppstår dock en engångskostnad på grund av att kommunernas och landstingens nuvärdesberäknade pensionsskuld ökar med anledning av den historiskt låga svenska räntan. Den ökade pensionsskulden påverkar resultatet negativt med 8 miljarder, varav landstingen drabbas värst, med 6 miljarder, på grund av fler anställda med hög inkomst. Detta gör att landstingen år 2011 får underskott på 3 miljarder. Tack vare positivt resultat i kommunerna blir sektorns sammantagna resultat 2 miljarder.

Svårt att hålla tillbaks kostnadsökningar De goda åren 2009 och 2010 kom av att krismedvetande och besparingsbeting var höga som en följd av finanskrisen. När så staten sköt till 17 miljarder kronor i konjunkturstöd och effekterna på svensk arbetsmarknad inte blev så stora som alla bedömare prognostiserat blev resultaten rekordhöga. Att återigen ta fram besparingsprogram i ett läge då resultaten trots alla tidigare varningar blev mycket positiva kan vara svårt. Det finns en inre drivkraft i verksamheten att utvecklas, det finns alltid verksamhet som kan förbättras och efterfrågan på kommunala tjänster mattas inte av som en följd av en europeisk skuldkris. Många ropar efter bättre skola, kortare köer i sjukvården och ökad kollektivtrafik och det är svårt för sektorn att stå emot alla krav. Vi har i en rapport 1 beräknat att kostnaderna ökar med 1 procent per år utöver demo1. Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, SKL 2010.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 7

Chefsekonomens slutsatser

grafin, vilket ger ett underskott på 200 miljarder kronor år 2035. Det motsvarar 13 kronor i kommunal skatt.

Från att under en tjugofemårsperiod ha ökat med 1 procent per år utöver det som följer av demografiska behov, kan vi nu notera att ökningstakten i kommunerna var 0,7 procent utöver demografin under 2000-talets första decennium. För landstingen är volymökningstakten oförminskat drygt 1 procent per år utöver demografin. Vår bedömning är också att landstingen inte klarar att hålla igen så mycket som krävs för att uppnå positiva resultat under kalkylperioden, och vi räknar därför med att landstingsskatten etappvis höjs med 19 öre fram till och med år 2015.

Tabell 1 • Sammantagen resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor i löpande priser om inte annat anges

Utfall 2010

Med nya antaganden beräknas sektorns resultat vara positivt under hela perioden fram till och med 2015. Utan uppräkning av både generella och riktade statsbidrag skulle resultatet år 2015 i stället vara 8 miljarder minus.

Prognos 2011 2012

2013

150 –756 –24 –630

152 –781 –24 –653

156 –804 –25 –673

161 –830 –26 –695

168 –863 –27 –722

175 –902 –28 –754

521 123 4 18

538 123 –5* 2

556 120 2 5

575 125 2 7

599 129 2 8

628 133 2 9

Andel av skatteintäkter o statsbidrag, % 2,8

0,4

0,8

1,0

1,1

1,2

Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o. poster

Kalkyl 2014

2015

Anm.: Konsolidering har gjorts avseende köp mellan sektorerna. *RIPS-räntesänkningen 2011: engångseffekt ingår med –7,6 miljarder kronor.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Vi har i denna beräkning gjort ett nytt antagande som innebär att generella statsbidrag kommer att öka realt med 2 procent per år och att de specialdestinerade statsbidragen ökar i takt med kostnaderna från och med 2013, trots att det krävs statliga beslut om höjningar om inte statsbidragen ska förbli nominellt oförändrade över tiden. Anledningen är att sektorns volymökning delvis beror på nya statliga regler följda av nya statsbidrag. Med dessa förutsättningar blir resultatet för sektorn positivt under hela perioden. Trots antagandet om höjd skatt, relativt låg volymökningstakt för kommunerna och ökade statsbidrag når sektorn inte under något år fram till och med 2015 ett resultat motsvarande 2 procent av skatter och statsbidrag, vilket betecknas som god ekonomisk hushållning. Om vi i vår kalkyl inte hade räknat upp statsbidragen, allt annat lika, skulle ekonomin år 2015 i stället resultera i ett underskott på 8 miljarder.

8 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

1

Samhällsekonomin Oron i världsekonomin väntas bestå under nästa år. Det gör att tillväxtutsikterna också för svensk del dämpas. Efter två år med rekylartad tillväxt sker nu en halvering av tillväxttalen och svensk bnp beräknas 2012 öka med mer måttliga 1,8 procent. Uppbromsningen för svensk ekonomi för med sig att återhämtningen på arbetsmarknaden avstannar och arbetslösheten återigen stiger något. Trots svag arbetsmarknad ökar ändå skatteunderlaget i relativt god takt 2012. I reala termer handlar det om en tillväxt på 1,5 procent. Även åren 2013–2015 blir skatteunderlagets utveckling gynnsam. Det sammanhänger med att tillväxten i svensk ekonomi ånyo förutsätts ta fart. År 2015 antas läget på arbetsmarknaden ha stabiliserats och den öppna arbetslösheten når då 6 procent.

Pessimism om världsekonomin En alltmer samstämd pessimism har brett ut sig om världsekonomin. Internationella valutafonden (imf), oecd och Europeiska centralbanken (ecb) har alla uttalat att läget i världsekonomin är mycket allvarligt. Efter den akuta finanskrisen 2008 har återhämtningen i ekonomin hackat. Stora stimulanser har satts in i form av betydande belopp för att ta hand om dåliga krediter, förutom en expansiv finanspolitik har räntorna hållits låga. Det är dock osäkert om åtgärderna är tillräckliga för att få fart på tillväxten. Bekymren hopar sig – skuldkris, bankkris, finansiell kris och efterfrågekris. Samtidigt finns en politisk förtroendekris då det inte bara varit finansmarknader som misskött sig utan även regeringar har misslyckats att hålla ordning på ekonomin. Det är stora problem att hantera för i synnerhet Europas regeringar och centralbanker.

Från återhämtning till risk för recession Bilden av en återhämtning i världsekonomin har förbytts i ett scenario där risken för en bankkris och recession bedöms som allt mer överhängande. Prognoser över utvecklingen i Europa och för den amerikanska ekonomin har reviderats ned betydligt av flertalet internationella bedömare. Såväl siffror över

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 9

1. Samhällsekonomin

andra kvartalets bnp såsom de framåtblickande konjunkturindikatorerna visar på svag efterfrågan. Det har också varit turbulent på världens finansmarknader. Aktiekurserna har fallit kraftigt och räntan har gått ned i usa och Tyskland, samtidigt som ränteskillnaderna inom Euroområdet ökat kraftigt.

I usa blev tillväxten svag första halvåret i år. Arbetslösheten ligger kvar på en hög nivå medan hushållens konsumtionsvilja är låg. För att ge ekonomin en extra stimulans har Federal Reserve (den amerikanska centralbanken) gjort det oortodoxa uttalandet att styrräntan ska behållas på dagens mycket låga nivå (nollräntenivå) till 2013. usa:s budgetunderskott är stort, cirka 10 procent av bnp. Skatteuttaget är emellertid förhållandevis lågt. Rent politiskt är det dock svårt att få till beslut om skattehöjningar.

Europa – det stora problemet Den stora skuldkrisen finns i Europa där tre länder (Grekland, Portugal och Irland) behöver stöd från övriga länder inom euroområdet, ecb och imf för att klara upp den akuta situationen. Men även stora länder som Italien och Spanien har betydande problem. För de europeiska ekonomierna har prognosen över tillväxten justerats ned betydligt nästa år. De stora underskotten och statskulderna kvarstår och besparingar kommer att bli nödvändiga. Lågkonjunktur med hög arbetslöshet och stora behov av budgetkonsolidering är ingen lätt uppgift för länderna i södra Europa att hantera. Men även en robust ekonomi som Tysklands påverkas av skuldkrisen – någonstans måste skulderna finansieras. Tyskland bidrar med lejonparten av finansieringen av esfs-fonden 2. Även de tyska bankerna kan riskera stora förluster då hanteringen av Greklands skulder med stor sannlikhet även kommer att belasta banksektorn. Här finns också en viss oro för svensk del. Visserligen har de svenska bankerna inte någon betydande utlåning till Grekland, men deras finansiering sker till stor del via kort upplåning i Europa, som kan komma att försvåras.

Tabell 2 • BNP-tillväxt i omvärlden Procentuell förändring

Betydligt svagare tillväxt i utvecklade ekonomierna 2011 och 2012 medan Kina fortsätter att växa i hög takt. Därmed hamnar tillväxten i världen på under 4 procent.

USA EU Kina Världen* Exportvägd BNP** Sverige

2010

2011

2012

3,0 1,8 10,3 5,0 2,7

1,6 1,7 9,2 3,7 2,4

1,8 1,2 9,0 3,7 2,1

5,6

4,4

1,8

*Vägt med köpkraftsjusterade vikter. **bnp-utvecklingen i ett antal länder viktade med deras respektive betydelse som mottagare av svensk export.

Källor: Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Försvagning av tillväxttakten men ingen recession Vår ekonomiska bedömning bygger emellertid på att den nuvarande oron inte övergår i en ännu allvarligare kris och recession, även om det senare är en uppenbar risk. En nödvändig förutsättning är att det globala politiska systemet

2. Euroländernas räddningsfond, som har till uppgift att låna ut pengar till krisländer som har svårt att låna på finansmarknaden.

10 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

säkerställer att det inte uppstår spridningseffekter till andra skuldsatta länder som Italien, Spanien och Portugal. När så mycket står på spel kommer västvärldens utvecklade länder sannolikt klara av att hantera situationen.

Efter 2012 kan därför återhämtningen i världsekonomin komma igång igen, om än ganska stapplande och hackigt. Tillväxten i eu kommer enligt vår prognos ligga kring 1 procent nästa år (tabell 2). I usa blir aktiviteten något högre men inte tillräcklig för att arbetslösheten där ska minska. Liksom de senaste åren är det Kina och Indien som svarar för de höga tillväxttalen. bnp bedöms köpkraftsvägt (ppp) öka med 3,5–4 procent i världen under 2011 och 2012.

Svensk ekonomi tappar fart Under de senaste månaderna har de negativa nyheterna från vår omvärld duggat tätt. Inte minst turbulensen på de finansiella marknaderna har varit uppenbar. Oron har satt avtryck även här på hemmaplan. Svenska statsobligationsräntor har nått allt lägre nivåer samtidigt som den svenska aktiemarknaden efter en större nedgång kommit att fluktuera våldsamt från den ena dagen till den andra. I olika enkäter besvarade av företag och hushåll beskrivs framtiden i allt mörkare färger. Den internationella oron om ekonomins framtid är något vi numera delar med övriga världen.

Vår oro är emellertid annorlunda än den i usa och i flera eu-länder. En skillnad är att de mörka molnen här på hemmaplan till dags dato handlat mer om förutsägelser. Man kan säga att ”de svenska företagen har satt foten på bromspedalen men ännu inte trampat till” och det bekräftas i statistiken över ekonomins utveckling hittills; ännu märks få tydliga spår av någon mer påtaglig inbromsning. Tvärtom förefaller det som om utvecklingen också under det tredje kvartalet förblir stark. Det ska mycket till för att tillväxten i svensk bnp inte når över 4 procent i år. Det kan jämföras med att man i många andra länder inte når upp i en tillväxt på ens 2 procent. Det finns med andra ord en starkare potential för tillväxt i vårt land än i många andra länder.

En förklaring till att det ser bättre ut för svensk ekonomi är att våra finanser är i relativt gott skick. Den offentliga sektorns ekonomi är i balans. Finanspolitiken behöver därför inte som i många andra länder stramas åt. Samtidigt som de offentliga finanserna är under kontroll visar den privata sektorn betydande överskott. På sikt är det rimligt att dessa överskott reduceras. En sådan process innebär betydande tillskott till efterfrågan i form av investeringar och konsumtion.

Skuldkrisen begränsar tillväxten 2012 Vår bedömning är att den internationella skuldkrisen mera påtagligt hämmar den ekonomiska aktiviteten först nästa år. Trots att tillväxtutsikterna i övrigt är gynnsamma begränsas ökningen av svensk bnp till 1,8 procent. Det innebär en halvering av tillväxten jämfört med i år. Uppbromsningen är särskilt påtaglig för export och investeringar (tabell 3 på sidan 12).

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 11

1. Samhällsekonomin

Tabell 3 • Försörjningsbalans, åren 2009–2012 Procentuell förändring

Raset 2009 följs av hög rekylartad tillväxt.

Man får gå tillbaka till sextiotalet för att finna lika höga tillväxttal som åren 2010– 2011. Nästa år beräknas BNP:s ökning stanna vid mer beskedliga 1,8 procent.

BNP Import Hushållens konsumtion Offentlig konsumtion Stat Kommuner Fasta bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar* Export Summa användning BNP kalenderkorrigerad

2009

2010

2011

2012

–5,2 –13,8 –0,3 1,2 1,2 1,3 –15,9 –1,6 –13,2 –7,9 –5,1

5,6 12,7 3,7 2,2 4,2 1,5 6,6 2,1 11,1 7,7 5,4

4,4 6,5 2,3 1,3 0,8 1,5 9,3 0,2 8,1 5,1 4,4

1,8 4,1 1,8 0,6 –0,8 1,2 4,8 –0,4 4,3 3,0 2,2

*Lageromslag i procent av BNP. Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Skuldkrisen i omvärlden påverkar aktiviteten i den svenska ekonomin på flera sätt. Det sker dels direkt genom att en försvagad tillväxt i omvärlden begränsar efterfrågan på svensk export. Kombinationen av svag internationell efterfrågan och stärkt kronkurs gör att den svenska exporten enbart beräknas växa med 4,3 procent 2012. Det är nästan en halvering jämfört med årets tillväxttal.

Men skuldkrisen och den allmänna oron påverkar även inhemsk efterfrågan. Osäkerheten om vart ekonomin är på väg gör de svenska företagen mer försiktiga i sina investeringsbeslut samtidigt som hushållen håller hårdare i sina plånböcker. På så sätt skapas en ond cirkel som innebär att inte bara exportföretagens verksamhet påverkas utan också övriga delar av svenskt näringsliv.

Vi utgår i våra beräkningar från att oron på de finansiella marknaderna har en återhållande effekt på de svenska hushållens konsumtionsutgifter redan i år. Trots en relativt stark utveckling av hushållens disponibla inkomster antas hushållens konsumtionsutgifter öka med endast 2,3 procent. Även nästa år förstärks hushållens inkomster påtagligt, men konsumtionsökningen begränsas till 1,8 procent. Det är liktydigt med en påtaglig uppgång i hushållens sparande. Hushållens nettosparande beräknas därmed 2012 bli nästan lika omfattande som krisåret 2009 (tabell 4).

Tabell 4 • Hushållens inkomster och konsumtionsutgifter Procentuell förändring respektive procent

Hushållens sparande beräknas nästa år nå nästan samma höga nivå som 2009. Ett tecken på att oron inför framtiden är hög.

Disponibel inkomst Konsumtionsutgifter Sparande* Räntebetalningar* Reporänta december**

2007

2008

2009

2010

2011

2012

5,4 3,7 8,8 5,3 3,25

3,3 0,0 11,2 6,3 2,0

1,8 –0,3 12,9 3,0 0,25

1,6 3,7 10,7 2,6 1,25

3,0 2,3 11,5 3,8 2,0

2,8 1,8 12,4 3,6 2,0

*Procent av hushållens disponibla inkomster.

**Procent.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Skuldkrisen och oron på de internationella marknaderna har samtidigt fört med sig lägre räntor – åtminstone för svenskt vidkommande. Den tioåriga statsobligationsräntan nådde i september en bra bit under 2 procent, vilket är

12 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

en ytterligt låg nivå också sett i ett historiskt perspektiv. Vi räknar med att räntorna förblir låga även nästa år. Riksbanken beräknas heller inte höja styrräntan.

Det fortsatt låga ränteläget påverkar hushållens disponibla inkomster positivt. I tabell 4 framgår att hushållens ränteutgifter förblir begränsade i förhållande till hushållens inkomster. Låga räntor bidrar också till att hushållen blir mer intresserade av att konsumera och att företagens investeringsvilja ökar vilket förstärker aktiviteten i ekonomin. Skuldkrisen och finansoron kan därmed sägas ha en såväl positiv som negativ inverkan på den svenska ekonomin. Oron och osäkerheten hämmar efterfrågan men de låga räntorna gör att inbromsningen i ekonomin inte blir så kraftfull.

Läget på arbetsmarknaden försämras Den svagare efterfrågan i ekonomin innebär att den sedan 2010 pågående återhämtningen på arbetsmarknaden mattas av och senare bryts. Det innebär dock inte att vi den närmaste tiden kommer att se minskande sysselsättning.

Sysselsättningen i näringslivet ökade fortfarande under andra kvartalet, om än inte lika snabbt som tidigare. I augusti var det fler företag som planerade att öka sysselsättningen den närmaste tiden än som planerade att minska den.

Antalet lediga platser ligger klart över normalläget och indikerar inte något fall i sysselsättningen under 2011 (diagram 1). Prognosen för återstoden av 2011 innebär en dämpad men fortsatt ökning av antalet arbetade timmar.

Diagram 1 • Sysselsättning och planer i näringslivet, lediga platser (avvikelse från trenden) Nettotal, tusental platser respektive procentuell förändring

Varken näringslivets sysselsättningsplaner eller antalet lediga platser vid arbetsförmedlingarna indikerar minskad sysselsättning de närmaste kvartalen.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Arbetsförmedlingen.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 13

1. Samhällsekonomin

För 2012 är vi något mer pessimistiska; den dämpade efterfrågeökningen räcker inte till för att öka sysselsättningen. Vi får i stället en marginell minskning av antalet arbetade timmar under första halvåret och därefter oförändrad sysselsättning under ytterligare två kvartal (diagram 2).

Diagram 2 • BNP och arbetade timmar Säsongrensade värden, index 2008, kvartal 1 = 100

Återhämtningen på arbetsmarknaden mattas av under 2011 och upphör helt 2012. Det finns en fördröjning mellan ökad BNP och ökat antal arbetade timmar.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Förloppet i vår prognos innebär att antalet arbetade timmar för helåret 2011 fortfarande ökar kraftigt jämfört med 2010 (tabell 5 på sidan 15). Nästa år blir däremot markant sämre med i det närmaste oförändrad sysselsättning. Det betyder också att arbetslösheten ökar något jämfört med i år.

Vi räknar med att sysselsättningen som är finansierad av kommuner och landsting växer med 9 000 personer i år och 3 000 personer nästa år.

Tabell 5 • Nyckeltal för arbetsmarknaden Procentuell förändring, tusental personer respektive procent

Till följd av närmast oförändrad sysselsättning 2012 ökar arbetslösheten något.

Arbetade timmar Antal sysselsatta Kommunalt* anställda Kommunalt* finansierade Arbetslöshet**

2009

2010

2011

2012

–2,4 –2,0 –27 –17 8,4

1,9 1,1 –17 –8 8,4

1,7 2,3 8 9 7,6

0,2 0,1 3 3 7,7

Anm.: I prognosen antas kommunalt skattefinansierade privata anställda förändras i samma takt som kommunalt anställda. *Kommuner och landsting. **Procent av arbetskraften 16–64 år.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

14 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Tillväxtutsikter 2013–2015 Vi utgår från att oron och de negativa effekterna av den internationella skuldkrisen gradvis lättar efter 2012. En återhämtning i den internationella konjunkturen påbörjas, men återhämtningen är inte tillräckligt stark för att på något mer avgörande sätt hinna rätta till vare sig de finansiella eller de reala obalanserna fram till 2015. Underskotten i de offentliga finanserna liksom arbetslösheten kommer därför vara omfattande i många länder även år 2015.

För svenskt vidkommande bidrar den internationella återhämtningen till att den svenska exporten växer snabbare. Den dämpade finansoron gör också de svenska hushållen mer konsumtionsbenägna och de svenska företagen mer investeringsbenägna. Konsumtion och investeringar stimuleras också fortsättningsvis av relativt låga räntor. Ökad exporttillväxt tillsammans med en snabbare tillväxt i inhemsk efterfrågan gör att den svenska ekonomin gradvis återhämtar sig. År 2015 beräknas arbetslösheten nå ner till 6,0 procent och den svenska arbetsmarknaden kan sägas ha återfått balans. Det betyder att Sverige tar sig snabbare ur lågkonjunkturen än många andra länder.

Från lågkonjunktur till balans Den svenska ekonomin har sedan finanskrisens utbrott befunnit sig i en djup lågkonjunktur. En betydande återhämtning har visserligen skett under 2010 och 2011, men det är fortfarande en bra bit kvar innan resursutnyttjandet kan sägas vara normalt.

Dessa förhållanden exemplifieras lättast med utgångspunkt från arbetslöshetsstatistiken. Åren 2007–2008 uppgick den öppna arbetslösheten till omkring 6 procent. Det är en nivå som allmänt ses vara i samklang med Riksbankens mål om en inflation på 2 procent och därmed en nivå på arbetslösheten som anses eftersträvansvärd och som den ekonomiska politiken inriktas mot. En arbetslöshet på 6 procent kan också sägas vara ett uttryck för ett normalt resursutnyttjande, det vill säga ett läge då varken låg- eller högkonjunktur råder (diagram 3 på sidan 16).

Diagram 3 • Öppen arbetslöshet 16–64 år Procent av arbetskraften, säsongrensade kvartalsvärden

Efter bakslaget 2012 och 2013 minskar arbetslösheten återigen från och med 2014.

Balans på arbetsmarknaden uppnås vid mitten av 2015.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 15

1. Samhällsekonomin

Vår bedömning är att det finns relativt goda möjligheter att arbetslösheten når ner till 6 procent 2015, trots att läget på arbetsmarknaden försvagas 2012.

Ett skäl är att sparandet i den svenska ekonomin i utgångsläget är förhållandevis högt (diagram 4på sidan 17). Den oro som präglat den ekonomiska utvecklingen efter finanskrisens utbrott har bidragit till att både hushåll och företag sparar mer än normalt. Hushållen har hållit tillbaka konsumtionen trots en relativt gynnsam inkomstutveckling samtidigt som företagen begränsat sina investeringar. Dessutom har bostadsbyggandet under lång tid varit ytterligt lågt. Mot den bakgrunden finns en betydande potential för ökad efterfrågan i privat sektor. Men för att denna potential ska kunna frigöras krävs först att oron och osäkerheten om framtiden dämpas. Ett betydande bakslag i den europeiska krishanteringen skulle fördröja återhämtningen även här på hemmaplan. Men det är inget vi har räknat med i prognosen för makroekonomins utveckling 2011 och 2012.

Diagram 4 • Finansiellt sparande i olika sektorer Procent av BNP

Det minskade sparandet framöver i privat sektor ger ett betydande tillskott till konsumtion och investeringar vilket i sin tur bidrar till att hålla uppe BNP-tillväxten på en relativt hög nivå.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Till den privata sektorns goda utgångsläge ska läggas att finanserna i staten, kommunerna och landstingen är i förhållandevis gott skick – trots lågkonjunkturen. I den offentliga sektorn finns inga behov av budgetsaneringar och besparingar som fallet är i många andra länder. I vårt land kan därför den offentliga sektorn vara med och bidra till efterfrågan och till att en återhämtning sker på arbetsmarknaden. Men det är i första hand den privata sektorn som bidrar till att läget på arbetsmarknaden förbättras. En viktig del i detta är den normalisering som förutsätts ske i hushållens sparande (diagram 4 och 5).

16 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Diagram 5 • Hushållens konsumtion och sparande Procentuell förändring respektive procent av disponibel inkomst

Hushållens sparande minskar efter 2012, men förblir högt i jämförelse med nivåerna under föregående två decennier.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

På motsvarande sätt har företagens investeringar sedan finanskrisens utbrott varit begränsade i förhållande till företagens produktion. Företagen har kort sagt investerat mindre än förväntat. Också denna relation förutsätts fram till 2015 återgå till mer normala tal. Det innebär att investeringarna under åren 2013–2015 fortsätter växa i relativt snabb takt.

Den återhämtning som beräknas ske i svensk ekonomi 2013–2015 är således både en följd av förbättrade konjunkturutsikter internationellt och av att sparandet i svenska företag och hushåll gradvis nedbringas. Att efterfrågestimulanserna är såväl yttre som inre gör att svensk bnp växer snabbare än i flera andra länder (diagram 6).

Diagram 6 • BNP i Sverige och på våra viktigaste exportmarknader Procentuell förändring

Återhämtningen går fortare i Sverige än i många andra länder. År 2015 beräknas lågkonjunkturen vara övervunnen här på hemmaplan. Då har fortfarande många andra länder en bra bit kvar till konjunkturell balans.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 17

1. Samhällsekonomin

En arbetsmarknad som går mot balans På sikt bestäms nivån på antalet arbetade timmar av arbetsutbudets storlek, jämviktsarbetslösheten samt de sysselsattas medelarbetstid. Nivån på den jämviktsarbetslöshet som etableras beror på ett antal faktorer som har att göra med hur väl arbetsmarknaden fungerar – till exempel lönebildning och arbetslöshetsförsäkring. Som tidigare nämnts anser vi det rimligt att anta att jämviktsarbetslösheten ligger runt 6 procent. Vi antar också att den långsiktiga medelarbetstiden minskar med någon tiondels procent per år samt att arbetskraftsdeltagandet påverkas positivt av till exempel jobbskatteavdraget och förändringar av arbetslöshets- och sjukförsäkringen. På sikt styr lönebildningen mot balans mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden.

En svårighet är att veta hur lång tid det tar för att uppnå balans. Med de förutsättningar i svensk ekonomi som beskrivs tidigare i avsnittet är det rimligt att tro att jämvikt ska kunna uppnås på arbetsmarknaden under loppet av 2015. Mellan 2010 och 2015 växer antalet arbetade timmar med nästan 5 procent samtidigt som arbetslösheten sjunker med 2,4 procentenheter.

Tabell 6 • Nyckeltal arbetsmarknaden mot balans Procentuell förändring respektive procent

2010 Arbetskraftsdeltagande 80,8 Arbetskraften 1,2 Sysselsatta 1,1 Arbetslösa* 8,4 Arbetade timmar 1,9 Arbetsmarknadsgap –3,1 Timlöner, NR** 1,1 Timlöner, KL*** 2,6 Lönesumma 3,0 BNP 5,6

2011

2012

2013

2014

2015

81,5 1,2 2,3 7,6 1,7 –1,9 3,5 2,3 5,1 4,4

81,6 0,2 0,1 7,7 0,2 –2,1 2,9 2,7 3,1 1,8

81,9 0,3 0,4 7,6 0,3 –2,2 2,9 2,9 3,2 2,7

82,3 0,5 1,2 6,9 1,2 –1,3 3,4 3,4 4,5 3,8

82,7 0,4 1,4 6,0 1,4 –0,2 3,8 3,8 5,1 4,0

*Procent av arbetskraften 16–64 år. **Nationalräkenskaperna. ***Konjunkturlönestatistiken.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

18 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Låga pris- och löneökningar De genomsnittliga ökningarna av timlönerna har pressats ner markant under 2010 och 2011 (diagram 7). Orsaken är naturligtvis den mycket djupa svackan på arbetsmarknaden. När det var som värst 2009 var skillnaden mellan faktisk sysselsättning (arbetade timmar) och jämviktsnivån – arbetsmarknadsgapet – hela 4 procent. Lönerna ökade därför bara med drygt 2 procent i årstakt.

Diagram 7 • Arbetsmarknadsgap och timlöneförändring enligt Nationalräkenskaperna respektive Konjunkturlönestatistiken Procent respektive procentuell förändring

Den svåra situationen på arbetsmarknaden håller tillbaka löneökningarna 2011 och 2012. Därefter närmar de sig successivt ökningstal förenliga med jämvikt.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Försämringen på arbetsmarknaden och det vidgade gapet vi nu ser i vår prognos för 2012 gör att löneökningarna hålls tillbaka ytterligare en tid. Det är en nödvändig förutsättning för att arbetslösheten ska kunna börja röra sig mot sin jämviktsnivå.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 19

1. Samhällsekonomin

De två huvudsakliga källorna för att beskriva löneutvecklingen – nationalräkenskaperna och konjunkturlönestatistiken – avviker normalt något från varandra, men uppvisar på sikt en liknande utveckling. Under 2009–2011 har skillnaderna ökat dramatiskt bland annat som en effekt av finanskrisen (diagram 7 på sidan 19). I vår skatteunderlagsprognos är det nationalräkenskapernas lönebegrepp och arbetade timmar som är relevant, medan det i samband med prognoser av kommunala lönekostnader kan vara mer relevant med konjunkturlönerna. För 2012 antar vi dock att skillnaderna avtar markant och därefter är prognoserna desamma.

Näringslivets produktivitet har utvecklats mycket starkt under 2010 och 2011. I kombination med låga lönepåslag har detta resulterat i att företagens kostnader per producerad enhet (det vill säga enhetsarbetskostnaden) har minskat. Därigenom har företagens vinstläge till betydande del återställts efter den försvagning som skedde i samband med finanskrisen 2008–2009. En fortsatt måttlig höjning av företagens enhetsarbetskostnad parallellt med vissa – om än fortsatt begränsade – prisökningar gör att företagens vinstläge förbättras ytterligare framöver.

Tabell 7 • Näringslivets priser och löner Procentuell förändring respektive procent

Lön (inkl soc avgifter) Produktivitet* Enhetsarbetskostnad* Förädlingsvärdespris* KPIX KPIF KPI Tioårig statsobl.ränta

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

4,6 –3,7 8,6 3,1 2,5 2,7 3,4 3,9

1,9 –5,0 7,3 1,5 1,5 1,7 –0,5 3,2

–0,3 5,5 –5,5 0,9 1,8 2,0 1,2 2,9

3,4 3,9 –0,5 0,7 1,2 1,5 2,9 2,6

3,1 2,8 0,2 1,4 1,3 1,2 1,4 2,2

2,9 3,3 –0,4 0,9 1,4 1,6 1,7 2,8

3,4 3,4 0,0 0,4 1,6 1,8 2,1 3,7

3,8 3,5 0,3 1,1 1,8 2,0 2,5 4,2

*Näringslivet exklusive finans- och fastighetsverksamhet.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Den uppbromsning som beräknas ske i ekonomin under 2012 innebär att inflationstrycket hålls tillbaka. Tillfälliga effekter i form av lägre energipriser och sänkningen av restaurangmomsen innebär att kpif-inflationen 3 blir lägre 2012 jämfört med 2011.

När sedan tillväxten på sikt tar fart igen och gapet minskar bidrar detta till att inflationstrycket stiger. Höjningen av inflationen blir dock begränsad bland annat till följd av att kronkursen förstärks i förhållande till euron. Att kronan fördyras i förhållande till euron gör att importen från euroländerna blir billigare i kronor räknat vilket dämpar prisökningarna totalt sett. kpifinflationen förutsätts år 2015 uppgå till 2,0 procent vilket är i samklang med att den svenska ekonomin och arbetsmarknaden då antas nått balans.

3. KPI rensat för effekterna av bolåneräntorna.

20 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Bra real skatteunderlagsutveckling Reala förändringar i form av arbetade timmar och antal personer med transfereringsinkomster är viktiga för skatteunderlaget. Men det är även löneökningarna, de påverkar inte bara lönesumman indirekt utan även olika transfereringsinkomster (sjuklön, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning med mera). Nominellt har skatteunderlaget ökat med i genomsnitt 4 procent per år, men för närvarande ökar det betydligt mindre. Men de nominella talen säger lite om hur kommunernas och landstingens köpkraft förändras. Till detta är den reala utvecklingen, det vill säga när prisökningar på sådant som kommuner och landsting använt skatten till dragits av, av större intresse.

Diagram 8 • Real skatteunderlagstillväxt och sysselsättning (arbetade timmar) Procentuell förändring

Förändringen av antalet arbetade timmar har stor betydelse för den reala skatteunderlagstillväxten. Normalt sett utvecklas skatteunderlaget realt lite mer positivt än arbetade timmar.

Källor: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

På sikt finns ett påtagligt samband mellan antalet arbetade timmar och realt skatteunderlag, men det senare ökar i genomsnitt 0,4 procent mer per år (diagram 8). Det beror på att lönerna, som normalt höjs betydligt snabbare än övriga priser, påverkar skatteunderlaget mer än kommunsektorns kostnader.

Vissa år är skillnaden betydligt större. Trots förra årets starka sysselsättningsuppgång ökade det reala skatteunderlaget mycket beskedligt. Det som höll tillbaks var den automatiska balanseringen av de allmänna pensionerna (den så kallade bromsen), vilket gjorde att pensionsinkomsterna utvecklades svagt. I år växer antalet arbetade timmar mycket och vi förväntar oss en stor real ökning.

Nu mattas konjunkturåterhämtningen av och sysselsättningen ökar knappast alls nästa år. Trots det växer skatteunderlaget realt med 1,5 procent. Förklaringen är att ”pensionsbromsen” släpper och att indexeringen av pensionerna blir ovanligt stor. Ökningstakten dämpas något 2013 men tar därefter fart när återhämtningen mot balans inleds.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 21

1. Samhällsekonomin

Tabell 8 • Skatteunderlagstillväxt enligt olika definitioner, prisutveckling för kommunernas och landstingens kostnader för verksamheten Procentuell förändring

Successiva höjningar av grundavdraget för personer som fyllt 65 år åren 2010 och 2011 innebär att den underliggande skatteunderlagstillväxten är större än den faktiska dessa år.

Faktisk förändring Underliggande* Prisförändring Real förändring

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2,1 2,7 2,1 0,6

2,6 4,1 1,9 2,1

3,5 3,5 1,9 1,5

3,2 3,2 2,0 1,2

4,1 4,1 2,4 1,7

4,7 4,7 2,7 1,9

*Effekterna av regelförändringar som regleras via de generella statsbidragen har rensats bort, till exempel att grundavdraget för pensioner höjdes 2010 och 2011.

Källor: Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting.

Tillväxttalen under slutet av perioden blir högre än i en normal konjunktur och såväl sysselsättningens som timlönernas bidrag till skatteunderlaget ökar successivt. Skatteunderlaget växer därför snabbare än den historiska trenden mot slutet av perioden (tabell 8).

Litet överskott i de offentliga finanserna i år Den offentliga sektorn har hittills klarat den ekonomiska krisen bra. Överskottet på drygt två procent av bnp när krisen bröt ut 2008 möjliggjorde den expansiva finanspolitiken, som fördes i syfte att stimulera ekonomin. Trots det stannade underskottet på knappt en procent av bnp 2009. Förra året var de offentliga finanserna nästan i balans och i år förväntar vi oss ett litet överskott motsvarande 0,2 procent av bnp (tabell 9).

Tabell 9 • Den offentliga sektorns finanser Procent av BNP

En utgiftskvot som faller snabbare än inkomstkvoten leder till en gradvis förstärkning av de offentliga finanserna.

Inkomster varav skatter o avgifter Utgifter Hushållstransfereringar Övriga transfereringar Konsumtion Investeringar Ränteutgifter Finansiellt sparande Maastrichtskuld

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

52,1 46,6 53,1 17,6 3,2 27,7 3,3 1,2 –0,9 41,9

50,9 45,6 51,0 16,5 3,2 27,0 3,3 1,0 –0,1 39,7

49,9 44,7 49,7 15,5 3,1 26,5 3,3 1,3 0,2 37,0

49,6 44,5 49,2 15,5 3,0 26,4 3,2 1,1 0,3 34,5

49,6 44,4 48,8 15,3 3,0 26,2 3,2 1,1 0,8 32,7

49,5 44,3 48,2 14,9 3,0 25,9 3,1 1,3 1,3 30,2

49,4 44,1 47,5 14,5 3,0 25,6 3,0 1,3 1,9 27,0

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

I takt med att den ekonomiska tillväxten tar fart framöver förbättras också de offentliga finanserna. Inkomsterna ökar i snabbare takt än utgifterna, vilket leder till gradvis högre överskott. Satt i relation till bnp minskar både inkomster och utgifter, men utgifterna minskar snabbare.

Allt större offentliga överskott, i kombination med växande bnp, ger en gynnsam utveckling av Sveriges skuldkvot (skuld i relation till bnp). Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld mätt enligt eu:s definition, den så kallade Maastrichtskulden, var föregående år knappt 40 procent av bnp, vilket är långt under eu:s referensvärde på 60 procent. Det kan också jämföras med genomsnittet i eu som var cirka 80 procent. Fram till 2015 beräknas skuldkvoten för Sverige minska med närmare 13 procentenheter.

22 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

1. Samhällsekonomin

Ökad kommunal konsumtion ryms inom överskottsmålet Då ekonomin har återhämtat sig och befinner sig i jämvikt räknar vi med att de offentliga finanserna uppvisar överskott motsvarande 1,9 procent av bnp.

Det kan tolkas som att det finns en säkerhetsmarginal till regeringens sparmål som uppgår till en procent av bnp i genomsnitt över en konjunkturcykel.

Vi antar då att de offentliga transfereringssystemen är realt oförändrade från och med 20134. Vi räknar också med att den kommunala konsumtionen från och med 2013 till stor del följer en historisk trend utöver de demografiskt betingade kraven på verksamheten. För kommunerna är trenden utöver demografi 0,7 procent och för landstingen 1,1. Sammantaget antar vi att den kommunala konsumtionen ökar med i genomsnitt 1,4 procent under perioden 2010–2015. Konsumtionsökningen är ändå långsammare än den förväntade ökningen av bnp (tabell 10).

Tabell 10 • Den kommunala konsumtionen

Procentuell volymförändring Procent av BNP Miljarder kronor, fasta priser

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,5 19,8 654

1,5 19,5 664

1,2 19,5 672

1,3 19,4 681

1,5 19,2 691

1,7 19,0 703

Trots antagandet om en real ökning av kommunal konsumtion nära en historisk trend så minskar dess andel av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

Den kommunala konsumtionsökningen ryms således inom regeringens överskottsmål för de offentliga finanserna, men leder till ett försämrat sparande i kommunsektorn. För att få konsistens mellan beräkningarna av kommunsektorns inkomst- och utgiftssida har vi räknat med att även statsbidragen realt ökar med 2 procent per år från och med 2013. Detta antagande betyder ett tillskott på cirka 6 miljarder kronor per år, ungefär lika fördelat på priskompensation och realt tillskott. Trots tillskottet förväntas kommunsektorn få ett finansiellt sparande 5 på –0,6 procent av bnp 2015, samtidigt som statens överskott uppgår till 2,5 procent av bnp (diagram 9).

Diagram 9 • Finansiellt sparande i offentlig sektor Procent av BNP

Staten är konjunkturkänslig. Den uppvisar det största underskottet krisåret 2009, samtidigt är det i staten som överskotten uppstår när den ekonomiska tillväxten åter tar fart.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Sveriges Kommuner och Landsting.

4. I likhet med Konjunkturinstitutets beräkningsmetoder.

5. Finansiellt sparande är skillnaden mellan icke periodicerade inkomster och utgifter medan begreppet ekonomiskt resultat som används i sektorsavsnitten bygger på periodiserade kostnader och intäkter. Ett exempel på skillnad är att investeringsutgifter ingår helt och hållet i det förra medan endast avskrivningarna ingår i det senare.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 23

1. Samh채llsekonomin

24 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

2

Sektorsgemensamma frågor I denna rapport har vi gjort nya antaganden om hur sektorns ekonomi kommer att utvecklas på medellång sikt. Förutom en ny lägre bedömning av kommunernas kostnadsutveckling än i tidigare prognoser har vi också lagt in ett antagande om att både generella och riktade statsbidrag ökar.

Vi beskriver också konsekvenserna av den låga räntan för sektorns pensionsskuld, hur arbetet med skatteväxling för kollektivtrafik fortskrider samt sektorns ekonomi på lång sikt.

Ändrade kalkyler för sektorn I denna rapport har vi ändrat vårt beräkningssätt för att få fram en kalkyl för åren 2013–2015. I våra beräkningar över sektorns ekonomiska utveckling gör vi prognoser för innevarande och nästkommande år, i detta fall för åren 2011 och 2012. Prognoserna bygger på våra egna bedömningar samt budgetar, prognoser och enkätsvar från kommuner och landsting över kostnads- och intäktsutveckling och skattesats.

För kalkylperioden, i detta fall åren 2013–2015, har vi mindre information att bygga våra antaganden på. Därför baserar vi beräkningarna på sektorernas långsiktigt trendmässiga utveckling. Vår kalkyl för kostnaderna bygger denna gång dels på hur de demografiska behoven utvecklas, dels på antagandet om att kostnaderna ökar i samma takt som de gjort historiskt. I denna kalkyl ligger även ett antagande om att generella statsbidrag ökar realt med 2 procent per år och att riktade statsbidrag ökar i takt med kostnaderna.

Vi har tidigare antagit att statsbidragen förblir oförändrade. Anledningen är att de är nominellt oförändrade över tiden och att det krävs beslut i riksdagen om nya eller ökade statsbidrag. Detta innebär att de successivt urholkas av inflationen om inga nya beslut fattas. Statsbidragen har dock ökat trendmässigt. Eftersom nya eller ökade statsbidrag (framförallt riktade bidrag) många gånger är kostnadsdrivande beror kostnadstrenden delvis på bidragshöjningar. Detta gör att vi nu förutsätter att de generella och riktade statsbidragen kommer att öka även framledes i våra kalkyler.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 25

2. Sektorsgemensamma frågor

Vi har tidigare baserat våra kalkyler på att kommunernas kostnadsvolym, kostnaderna i fast pris, ökar med cirka 1 procent per år utöver den volymökning som kommer av den demografiska utvecklingen. Antagandet bygger på den faktiska volymökning som uppmätts under perioden 1980 till 2005.

Den senaste tioårsperioden, har kostnadsökningstakten varit något lägre i kommunerna än under den tjugofemårsperiod som vi tidigare baserade våra kalkyler på. Under 2000-talets första årtionde ligger volymökningen i kommunerna i genomsnitt på 0,7 procent utöver demografiska behov. Vi antar därför att kommunerna även fortsättningsvis under kalkylperioden kan styra verksamheten på samma sätt som de gjort under den senaste tioårsperioden.

I landstingen fortsätter dock volymen även under 2000-talet att öka på samma sätt som under perioden 1980–2005. Vi antar att trenden håller i sig även under kalkylperioden.

Diagram 10 • Ökning av kostnader i fasta priser samt ökning av demografiska behov för kommuner och landsting Procent

I landstingen ökar de demografiska behoven för närvarande snabbare än i kommunerna. I slutet av kalkylperioden börjar även kommunernas demografiska behov att öka. Förutom kostnader som kommer av demografiska behov ökar även övriga kostnader snabbare i landstingen, vilket gör att volymen ökar snabbare i landstingen. Endast 2007 och 2010 har landstingen haft en något långsammare volymökningstakt än kommunerna. År 2004 är det enda år då volymen minskat i sektorn.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Konsekvensen av detta nya sätt att beräkna volymökning och statsbidrag på är att sektorns resultat under hela kalkylperioden blir positivt. Om statsbidragen inte skulle öka enligt våra antaganden, allt annat lika, skulle det dock bli ett underskott för sektorn på 8 miljarder kronor år 2015.

För kommunerna blir resultaten successivt allt bättre med antagandet om lägre volymökning och ökade statsbidrag, medan landstingen successivt får allt sämre resultat trots ökningen av statsbidragen och ett antagande om att landstingen höjer skatten under perioden fram till och med 2015 med totalt 19 öre.

26 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Sektorsgemensamma frågor

Diagram 11 • Sammanlagt resultat för kommunsektorn Miljarder kronor

Efter ett par år med god ekonomi kommer resultatet att ligga under nivån för god ekonomisk hushållning under hela prognos- och kalkylperioden. I och med antagandet om trendmässigt ökade statsbidrag blir dock resultatet successivt allt bättre under kalkylperioden 2013–2015.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ökad pensionsskuld försvagar resultatet med 8 miljarder kronor Den besvärliga situationen i världsekonomin och de finansiella obalanserna har lett till en lång period med ett mycket lågt ränteläge i världen. I Sverige var den tioåriga statsobligationsräntan nere på 1,6 procent i september, vilket är det lägsta värde som någonsin uppmätts. En konsekvens för kommuner och landsting är att det blivit nödvändigt att omvärdera pensionsskulden.

Pensionsskulden räknas som nuvärdet av alla framtida pensionsutbetalningar. Den diskonteringsränta som används för beräkning av pensionsskulden avstäms utifrån utvecklingen av den långa räntan, den tioåriga statsobligationsräntan. För att diskonteringsräntan ska vara stabil finns ett toleransintervall på ± 1 procentenhet kring den fastställda diskonteringsräntan. Detta avstäms mot ett femårsgenomsnitt av statsobligationsräntan (indikator).

När indikatorn håller sig inom toleransintervallet ska räntan vara oförändrad. Den kraftiga och långvariga räntenedgången har lett till att indikatorn i augusti gått under nedre gränsen i intervallet. Med det ränteläge som råder för närvarande och med de bedömningar som görs skulle indikatorn komma att vara under intervallet en lång period framöver.

En arbetsgrupp med tjänstemän inom förbundet, den så kallade ripskommittén, ansvarar för att bevaka ränteutvecklingen. Det är viktigt att nuvärdesberäkningen är anpassad till ränteläget så att skulden på ett bra sätt återspeglar det framtida åtagandet.6 rips-kommittén har därför ansett det nödvändigt att sänka diskonteringsräntan med 0,75 procentenheter från år 2012, vilket fastslagits enligt beslut av förbundets vd.

6. Regelverket som styr beräkningen av kommuners och landstings tjänstepensioner kallas för RIPS07.

Detta reglerar beräkningarna och diskonteringsräntorna.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 27

2. Sektorsgemensamma frågor

Diagram 12 • Ränteindikatorn med det toleransintervall som gällde innan förändringen av diskonteringsräntan Procentenhet

På grund av att räntan på den tioåriga statsobligationen under en längre period varit låg och dessutom fortsatt att falla, sjönk den trögrörliga indikatorn under intervallet i augusti 2011.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

En sänkt diskonteringsränta innebär att det beräknade nuvärdet av framtida pensionsutbetalningar, det vill säga pensionsskulden, blir högre. Sammantaget rör sig denna förändrade nuvärdesberäkning om en ökad skuld i storleksordningen 33–35 miljarder kronor. Pensionsskulden i kommuner och landsting är tryggad med beskattningsrätt och till största delen ickefonderad.

Kraftig effekt på kostnaderna i landstingens resultat Kommuner och landsting har inte kostnadsfört pensionerna historiskt utan använt sig av en ”pay as you go”-modell. Det finns därför en gammal skuld, avseende pensionsintjänandet till och med 1997, som redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen (utanför balansräkningen). Enligt lagen om kommunal redovisning ska denna kostnadsbokföras när pensionerna betalas ut. Pensionsintjänandet från och med 1998, kostnadsförs vid intjänandet.

Merparten av detta är avgiftsbestämd pension och den är direktutbetalad till de anställdas pensionsbolag. Men för anställda med en inkomst som överstiger 7,5 basbelopp finns även en förmånsbestämd pension redovisad som en avsättning på balansräkningen.

Förändringar av pensionsskuld intjänad till och med 1997 som redovisas på ansvarförbindelsen påverkar inte kostnaderna medan förändringar av skulden från 1998 som redovisas som en avsättning på balansräkningen påverkar kommunernas och landstingens kostnader.

Merparten av skuldförändringen avser den så kallade ansvarsförbindelsen (cirka 25 miljarder). Men det handlar om miljarder även på den nyare skulden. Avsättningen ökar med 2 miljarder kronor i kommuner respektive 6 miljarder kronor i landstingen. Effekten blir betydligt större i landstingen eftersom avsättningen där är mer omfattande då det är relativt många högavlönade i landstingen. I kommunsektorn domineras pensionskostnaderna av den avgiftsbestämda pensionen, då endast få anställda har så hög lön att de har rätt till förmånsbestämd pension.

28 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Sektorsgemensamma frågor

Den förändrade diskonteringsräntan medför att kostnaderna ökar med 8 miljarder kronor sammantaget i kommuner och landsting.7 Ansvarsförbindelsen ökar med 15 miljarder i kommunerna och 10 miljarder i landstingen.

Detta belopp är inget som inom de närmaste åren påverkar sektorns kostnader, men likväl är det nödvändigt att beräkna åtagandet på ett rättvisande sätt.

Spara i goda tider I september presenterades utredningen Spara i goda tider för en stabil kommunal verksamhet sou 2011:59. I utredningen föreslås att kommuner och landsting ska få möjlighet att spara överskott över 1 procent av skatter och statsbidrag i lokala resultatutjämningsreserver, under förutsättning att soliditeten inklusive ansvarsförbindelsen är positiv. Om soliditeten är negativ krävs att överskottet överstiger 2 procent. Medlen ska kunna användas för att klara balanskravet när intäktsutvecklingen är svag. Utredningen föreslår också att kommunens/landstingets ekonomi ska utvärderas i samband med bokslutet där hänsyn tas även till framtida pensionsåtaganden m.m. Möjligheten att sätta av medel från resultatet under starka år gör att sektorn får stabilare villkor, det blir lättare att planera och besparingar kan läggas ut över en längre period.

I utredningen finns också ett förslag på hur ett centralt system för stabilisering av intäkterna i kommuner och landsting kan utformas. Denna del av förslaget har förbundets sakkunnige inte ställt sig bakom.

Ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken Den första januari 2012 träder den nya kollektivtrafiklagstiftningen i kraft. En viktig förändring är att strategiska beslut kring den regionala kollektivtrafiken ska fattas i förvaltningsform av regionala trafikmyndigheter. Kommuner och landsting måste därför ta ställning till hur de nya trafikmyndigheterna skall ordnas. Om landstinget och kommunerna ska vara gemensamt ansvariga måste de komma överens om hur kollektivtrafikmyndigheten ska organiseras. Detsamma gäller om kommunerna gemensamt – utan medverkan från landstinget – ska bära ansvaret.

Landstinget som ensam huvudman I Stockholm, Skåne och Gotland är landstinget/regionen redan idag ensam huvudman för kollektivtrafiken. Ytterligare sju län har inkommit till Finansdepartementet med hemställan om justeringar i utjämningssystemet till följd av att landstingen tar över huvudmannaskapet. Sju län har fattat beslut om att även fortsatt dela huvudmannaskapet för kollektivtrafiken. I resterande län pågår fortfarande diskussioner kring den framtida lösningen men mycket talar för att det i dessa län blir ett delat huvudmannaskap under 2012.

7. Beloppet bygger på att kommuner och landsting enligt lagen ska redovisa sina resultat enligt blandmodellen. Då vissa landsting och kommuner trots detta fullfonderar (har lagt in hela pensionsskulden i balansräkningen) blir kostnaden högre för dem, vilket gör att det totala beloppet för sektorn blir 11 miljarder kronor (varav 8 miljarder gäller landstingen). Det officiella resultatet som ska redovisas till Statistiska centralbyrån bygger dock på redovisning enligt blandmodellen, även för de som har fullfonderat sina pensioner.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 29

2. Sektorsgemensamma frågor

Tabell 11 • Fördelning av huvudmannaskapet för kollektivtrafiken 2012 och nivå på skatteväxling för de som ändrar huvudmannaskap

Nivån på skatteväxlingen varierar från 20 öre i Halland till 43 öre i Uppsala län och Västra Götaland. I de län där läget är oklart diskuteras skatteväxlingar på lägre nivå. Från 2012 kommer hälften av landstingen/regionerna vara ensamma huvudmän. Det är värt att notera att dessa län står för cirka 73 procent av rikets befolkning och 96 procent av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken.

Ensam huvudman

Växlar t landstinget/regionen Nivå

Delat huvudmannaskap

Oklart läge

Stockholm Skåne Gotland

Uppsala Östergötland Jönköping Kalmar Halland Västra Götaland Gävleborg

Sörmland Kronoberg Blekinge Dalarna Västernorrland Jämtland Västerbotten

Värmland Örebro Västmanland Norrbotten

43 öre 42 öre 33 öre 41 öre 20 öre 43 öre 26 öre

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

I ett kort perspektiv blir effekten för kommuner som skatteväxlat och tidigare haft låga kostnader för kollektivtrafik att kostnaderna inte minskar i paritet med uteblivna skatteintäkter. Kommuner med något högre kostnader för kollektivtrafik, exempelvis större städer, kan däremot känna sig som vinnare i samband med skatteväxlingen. Merparten av dessa omfördelningseffekter kommer dock att korrigeras via kostnadsutjämningssystemet. På lång sikt är det viktigt att konstatera att det med största sannolikhet är samhällsekonomiskt lönsamt att samla kollektivtrafiken hos en huvudman i ett större geografiskt område än vad en kommun utgör. Dessutom skapas bättre förutsättningar för styrningen av kollektivtrafiken och prioritering mot andra samhällsnödvändiga kostnader, såsom hälso- och sjukvård.

Åtgärder idag med bäring på samtiden och framtiden Debatten kring välfärdens långsiktiga finansiering har på senare tid kännetecknats av att det finns en reell utmaning. Debattörer som sticker huvudet i sanden blir allt färre. Men någon patentlösning på finansieringen finns inte, i vart fall inte om man ska värna likvärdiga välfärdstjänster för alla. Däremot går det att lista ett antal åtgärder som lindrar och skjuter fram gapet mellan offentliga resurser och kostnader. I Framtidens utmaning 8 beräknas gapet till cirka 200 miljarder kronor år 2035. Men då handlar det i någon mening om morgondagens standard på välfärden, inte dagens.

Välfärdstjänsterna är idag betydligt mer omfattande än någonsin. Välståndsökningen har gjort detta möjligt. Verksamheterna har påverkats av ambitionshöjningar, och teknik har gjort åtgärder möjliga som tidigare inte kunde utföras. Allt pekar på att utvecklingen kommer fortsätta och att medborgarnas förväntningar och krav fortsätter att öka. Hur ska vi bära oss åt för att möta det demografiska trycket och de förväntade ambitionshöjningarna för välfärdstjänsterna?

8. Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, SKL 2010.

30 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Sektorsgemensamma frågor

Ytterst handlar det om att krama ut så mycket som möjligt ur skattepengarna. En viktig metod är att kartlägga och jämföra verksamhet mellan olika kommuner respektive landsting. Detta ökar möjligheterna att dra lärdom av varandra. Även analyser över tid i den egna verksamheten är viktiga. Förutsättningarna har aldrig varit bättre än nu. Det finns många databaser och jämförelser att välja mellan, till exempel Öppna jämförelser inom grundskola, gymnasieskola, vård och omsorg om äldre, hälso- och sjukvård, socialtjänst, trygghet och säkerhet samt folkhälsa. Kostnad per brukare, kostnad per patient och rapporten Vad kostar verksamheten i Din kommun? är ytterligare exempel. I Kommun- och landstingsdatabasen (www.kolada.se) finns det över 2 000 nyckeltal. Det råder med andra ord ingen brist på nyckeltal. Men det gäller att sålla bland nyckeltalen och använda dem som passar bäst för syftet med analyserna av den egna verksamheten.

Det viktiga är hur man använder resurserna. Exempelvis visar forskning att lärarna är en av de viktigaste faktorerna för att förbättra resultaten i skolan.

Men det finns ingen automatisk koppling mellan fler lärare och bättre resultat, däremot mellan bättre lärare och bättre resultat. 9 De mest sjuka äldre står för uppskattningsvis hälften av hälso- och sjukvårdens samlade kostnader. För att dessa personer ska få vård på rätt nivå krävs samverkan inom landstinget och mellan landstinget och kommunen. Ett annat problem är omfattande läkemedelsbehandling, inte minst bland äldre, som kan leda till sämre hälsa.10 Läkemedlen svarar för bara tio procent av sjukvårdens kostnader, men används i nästan all sjukvård. Allt bättre läkemedel ger ökade hälsovinster per arbetad timme. Men inläggningar på medicinklinik som följd av läkemedelsrelaterade problem har i studier uppgått till 15 procent eller mer av alla inläggningar, vilket ger en kalkylerad kostnad på 2,5 miljarder kronor.

Totalt sett behövs en djupare diskussion om vilka välfärdstjänster som på sikt är så viktiga att de ska erbjudas med offentliga medel och vilka som individen själv ska betala. Många gånger hamnar den typen av diskussioner kring att man själv ska betala för ”guldkanten” i tillvaron. Att vara restriktiv mot att föra in nya ”guldkanter” i det offentliga är en delåtgärd, men det kommer inte åt det underliggande finansieringsproblemet. En tydligare prioritering handlar i förlängningen om välfärdssystemens grundläggande principer. Ska den solidariska finansieringen omfatta både det som kräver stora insatser som äldreboende, kvalificerad sjukvård, och sådant som är förhållandevis billigt?

Ska principen att ge lika för alla upprätthållas eller ska ett allt snävare offentligt finansieringsutrymme reserveras för dem som har sämst möjligheter att klara finansieringen på egen hand? Ska det egna ansvaret spela roll för hur mycket den enskilde betalar? Detta är frågor som är politiska och etiska och på vilka det inte finns några givna svar. Här finns tre bärande etiska principer som kan vara till hjälp: människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen.

9. Se kapitlet ”Kommunernas ekonomi” om exempel på sätt att effektivisera.

10. Se rapporten Från fattigvård till valfrihet. Utvecklingen av vården & omsorgen om äldre. SKL 2011.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 31

2. Sektorsgemensamma fr책gor

32 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

3

Kommunernas ekonomi När återhämtningen nu bryts växer skatteintäkterna långsammare jämfört med tidigare bedömningar. Kommuner med god ekonomi och starka resultat i ryggen de senaste åren kan klara en sämre intäktsutveckling utan alltför drastiska åtgärder i verksamheten. Långt ifrån alla kommuner har dock en så gynnsam situation. För de kommuner som har haft svårt att få ihop ekonomin är läget inför 2012 mycket bekymmersamt. För att klara en ekonomi i balans med demografiska förändringar och kontinuerligt ökade krav krävs på vissa håll både skattehöjningar, effektiviseringar och översyn av kommunernas tjänsteutbud.

Kommunerna har haft god ekonomisk hushållning under 2000-talet Kommunernas resultat var sammantaget mycket starkt 2010. Som andel av skatter och bidrag uppgick resultatet till 3,2 procent, vilket med god marginal

Diagram 13 • Kommunernas resultat före extraordinära poster Miljarder kronor samt procent av skatter och bidrag

Genomsnittligt resultat för alla kommuner räknat som andel av skatter och bidrag är 2 procent under hela 2000-talet, vilket kan ses som ett uttryck för en långsiktigt god ekonomisk hushållning.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 33

3. Kommunernas ekonomi

överstiger tumregeln för god ekonomisk hushållning. Men denna tumregel bör följas över ett flertal år snarare än varje enskilt. Sett över hela 2000-talet uppgår resultatet i genomsnitt till just 2 procent av skatter och bidrag, vilket innebär att kommunerna sammantaget och på lång sikt har god ekonomisk hushållning.

Fler kommuner redovisade resultat över 2 procent År 2010 var det fler kommuner än någonsin som redovisade ett resultat på minst 2 procent av skatteintäkter och statsbidrag. Det var också få kommuner med underskott, endast 16 stycken.

Diagram 14 • Antalet kommuner med underskott, samt med resultat över 2 procent Antal

Fler kommuner än någonsin hade år 2010 ett resultat som översteg 2 procent av skatter och bidrag vilket förknippas med ett långsiktigt hållbart finansiellt mål. Det finns dock fortfarande ett antal kommuner som har svårt att få sin ekonomi i balans.

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommuner i obalans?

Att kommunernas sammantagna resultat varit förenliga med stabil ekonomi de senaste åren betyder dessvärre inte att det ser lika ljust ut för alla. Det finns fortfarande ett antal kommuner som inte har redovisat positivt resultat de senaste åren. Sammanlagt 17 kommuner har redovisat underskott minst två av de senaste tre åren. Orsakerna till underskotten varierar, och varje kommun har sina specifika utmaningar. I april i år överlämnades betänkandet Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (sou 2011:39) till regeringen. Föreslagna förändringar syftar till att utjämningen bättre ska spegla nuvarande behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. Av de 17 kommuner som beskrivits ovan får 12 kommuner ett tillskott om förslaget genomförs.

34 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 15 • Kommunernas medelresultat åren 2008–2010 samt resultat justerade för tillskott/avdrag enligt nytt utjämningsförslag Resultat i kronor per invånare 2000

Kronor per invånare

1000 0 -1000 inkl. ny utjämning -2000 -3000 -4000 Genomsnittligt resultat 2008-10

De ge r

fo rs Yd Ar re je p Bo log xh Fä o rg lm el an da H Hä ofo rn rs ös an d Ka lix Ly s Ov eki an l å Ra ker gu Sv nd en a lju Sö ng a d Va er ld täl em je ar s Va vik ns Vi bro m m er by Åm ål

-5000

Av de 17 kommuner som haft underskott minst två av de senaste tre åren får 12 ökade intäkter i det nya förslaget till utjämningssystem. Den blå stapeln visar vilket resultat kommunerna skulle ha haft om det nya förslaget till utjämningssystem hade varit infört.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Återhållsam kostnadsutveckling 2010 Under 2010 ökade kommunernas kostnader för egentlig verksamhet med en procent i fasta priser. Det är en något lägre kostnadsutveckling än genomsnittet under 2000-talet.

Tabell 12 • Andel av totala kostnader för egentlig verksamhet samt utveckling av verksamhetens kostnader Andel av totala kostnader 2010 Infrastruktur o skydd Kultur- o fritidsverksamhet Förskola, pedagogisk omsorg Skolbarnsomsorg, förskoleklass Grundskola Gymnasieskola Vuxen- o övrig utbildning Äldreomsorg Funktionshindrade Individ- o familjeomsorg Ekonomiskt bistånd Övrigt* S:a egentlig verksamhet

7,5 5,1 11,8 3,7 17,7 8,8 1,6 21,7 9,7 5,1 2,5 4,8 100,0

Volymförändring 2009–2010

Volym i snitt 2001–2010

–0,5 2,3 2,6 1,7 –0,5 –0,7 5,7 0,8 0,9 –0,1 4,7 6,7 1,0

1,6 0,6 2,9 0,1 –0,1 2,5 –4,1 0,8 3,8 1,5 –0,4 1,3 1,1

Under 2010 ökade kommunernas totala kostnader för egentlig verksamhet med måttliga 1 procent utöver pris- och löneökningar. Kostnaderna för grundskola och gymnasieskola minskade i fasta priser, vilket överensstämmer med ett minskat antal elever i åldersgrupperna. Trots ökade demografiska behov av äldreomsorg på nära 2 procent ökade kostnaderna i fasta priser bara med 0,8 procent 2010.

*Till största delen arbetsmarknadsåtgärder.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommunernas kostnader i fasta priser för individ- och familjeomsorg minskade 2010. De tidigare galopperande kostnadsökningarna inom lss ser nu ut att stabiliseras. De ökar dock fortfarande snabbare än vad som kan förklaras av demografiska förändringar. Kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökade totalt med 4,7 procent i fast pris 2010. Ökningstakten har avtagit jämfört med 2009 då volymökningen var 12,1 procent.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 35

3. Kommunernas ekonomi

Till följd av att äldreomsorgen utgör så stor andel av de totala kostnaderna bidrar denna verksamhet tillsammans med barnomsorg mest till den sammantagna kostnadsökningen under förra året. Kostnadsökningar inom vuxenutbildning, ekonomiskt bistånd och arbetsmarknadsåtgärder kan hänföras till konjunkturen och arbetsmarknadsläget.

Kostnaden per elev ökar då antalet elever sjunker Kommunernas totala kostnader för grund- och gymnasieskola minskade i fasta priser 2010, vilket var förväntat då antalet elever i de aktuella åldersgrupperna minskade. Antalet elever i grundskolan har minskat under 2000-talet, medan antalet elever i gymnasieskolan ökat kraftigt fram till 2009 för att därefter minska avsevärt. Först år 2017 vänder utvecklingen och antalet gymnasieelever börjar öka igen. Kostnaden per elev i gymnasieskolan har ökat 2010, vilket innebär att kommunerna inte fullt ut lyckats anpassa verksamheten till färre antal elever. Detta beror sannolikt delvis på att vissa kostnader är fasta, och delvis på att alla kommuner inte kunnat anpassa resurserna. För att kunna finansiera ökade behov inom andra verksamheter är det mycket angeläget för kommunerna att anpassa kostnaderna efter behoven.

Diagram 16 • Kostnadsutveckling i fasta priser och demografisk utveckling för grundskola och gymnasieskola Index 2000 = 100

Kommunernas kostnad i fasta priser per elev i grundskolan har ökat kontinuerligt under 2000-talet samtidigt som antalet elever i grundskolan har minskat. Kostnaden per elev i gymnasieskolan har minskat något under hela perioden samtidigt som antalet elever ökat kraftigt. Av diagrammet framgår att det såväl för grundskolan som för gymnasieskolan finns ett omvänt samband mellan elevutveckling och kostnad per elev. Ökar elevantalet så minskar kostnaden per elev och vice versa.

Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och Kolada.

Att anpassa kostnaderna för gymnasieskolan till väsentligt färre elever kommer att bli en av kommunernas många utmaningar framöver. Till detta kommer även utmaningen om minskade resurser till följd av gymnasiereformen (läs mer i avsnittet ”Staten sparar på gymnasieskolan”).

36 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Kraftig ökning av jämförelsestörande kostnader och medfinansiering av statlig infrastruktur I kommunernas redovisning av verksamhetens kostnader särredovisas jämförelsestörande poster 11. Sammantaget uppgick jämförelsestörande kostnader och medfinansiering av statlig infrastruktur till nära 5 miljarder 2010, vilket motsvarar 1,2 procent av skatter och statsbidrag.12 Utvecklingen av kommunernas intäkter under 2010, då både skatteintäkter och tillfälliga statsbidrag successivt förbättrades kan vara en av anledningarna till att många kommuner hade stora kostnader av engångskaraktär 2010, till exempel nedskrivningar, avsättningar mm. Detta försvårar jämförelse mellan åren.

Förändrade behov kräver anpassning, GY11 förutsätter kostnadsminskningar!

Diagram 17 • Olika verksamheters volymutveckling Index 2010 = 100

Ett minskat antal elever i gymnasieskolan under de närmaste åren innebär att kommunerna måste ställa om och anpassa verksamheten. Fler barn och äldre ökar behoven av barn- och äldreomsorg. Från 2011 och framöver ökar antalet grundskoleelever med 3 procent per år.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Befolkningsökningar och förändrad sammansättning av åldersgrupperna medför att kommunernas kostnader ökar med i genomsnitt en halv procent per år. En stor utmaning för kommunerna som inleddes redan 2009 är att gruppen 16–19-åringar minskar kraftigt fram till 2015. För att klara ökade behov inom andra områden, till exempel förskola och grundskola krävs det att kommunerna anpassar kostnaderna inom gymnasieskolan och genomför nödvändiga omprioriteringar.

Mer än 1 000 gymnasieskolor Gymnasieskolorna blir allt fler samtidigt som eleverna blir allt färre. Antalet elever i gymnasieskolan har minskat med 9 000 sedan förra läsåret. Det finns idag 505 kommunala, 489 fristående och 21 landstingskommunala skolor. Av totalt 1 015 gymnasieskolor är 67 nystartade under 2010/2011. Samtidigt har 28 gymnasieskolor lagts ner. Det innebär en ökning med 39 skolor sedan förra året. Av Sveriges 290 kommuner finns det minst en gymnasieskola i 278 kommuner. I 118 kommuner finns det fristående gymnasieskolor och i 5 kommuner finns det enbart fristående.

11. Händelser eller transaktioner som inte är extraordinära men som är viktiga att uppmärksamma vid jämförelser med andra perioder. Se även www.rkr.se Rekommendation 3.1.

12. Nettot av jämförelsestörande poster (inklusive reavinster och förluster) har under de senaste åren uppgått till plus 3 miljarder medan kostnaderna 2010 var så mycket högre att nettot i stort sett var noll.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 37

3. Kommunernas ekonomi

Dubbla organisationer i gymnasieskolan Färre elever och fler gymnasieskolor innebär färre elever per skola, vilket torde öka kostnaden per elev.

Lägg till detta att den gamla gymnasieskolan ska drivas parallellt med den nya från och med hösten 2011 och ytterligare ett par år. Detta innebär sannolikt ännu högre kostnader per elev.

Staten sparar på gymnasieskolan Regeringen har i Budgetpropositionen för 2012 minskat de allmänna bidragen till kommunerna med 675 miljoner kronor år 2012, 895 miljoner kronor för år 2013, 1 360 miljoner kronor för år 2014 och med 1930 miljoner kronor från och med år 2015 med hänvisning till gymnasiereformen gy11.

Tabell 13 • Regeringens förslag till besparing på gymnasieskolan vid införandet av GY11 Miljoner kronor

GY11 Regeringens förslag till besparing

2012

2013

”Trappan” Besparingsberäkningar, 7 kommuner (Sammanlagt 4 % besparing 2015)

–135 –270 –270

–135 –270 –270 –270

Delsumma sparbeting 1 Halvering av de som går ett fjärde år Halvering av de som går direkt till Komvux Programinriktat individuellt val Utökat program/ uppnå grundläggande behörighet S:a effektiviseringstrappa o övrigt

–675

–945 –125

–675

50 –895

2014

–270 –270 –270 –270 –1 080 –175 –250 –80 100 –1 360

2015

–270 –270 –270 –270 –270 –1 350 –350 –80 100 –1 930

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Det stora sparbetinget är utformad som en ”trappa” och ska från och med 2015 ge en besparing på 1,35 miljarder. Trappan har konstruerats så att besparingen är utslagen på fem år vilket ger en årlig besparing på 270 miljoner kronor.

Det första året, hösten 2011, ”slipper” kommunerna spara. Detta sparbeting fördelas i stället på år 2012 och 2013.

38 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Kostnadsberäkningen är framtagen tillsammans med sju fokuskommuner (av 290) och införandet av gymnasiereformen gy11 ska enligt statsmakterna effektivisera undervisningen genom större grupper, färre håltimmar och förenklad schemaläggning. Besparingen har räknats fram utifrån att fyra procent av gymnasieskolans kostnad på totalt drygt 33 miljarder kan sparas, vilket blir 1,35 miljarder kronor.

Andra delar av besparingen ska åstadkommas genom att minska antalet elever som går ett fjärde år. Färre ska gå direkt till komvux och effektivisering genom nedläggning av iv-programmet och införande av fem nya introduktionsprogram ska leda till en sammantagen besparing på 680 miljoner kronor.

För utökat program tillförs kommunerna 100 miljoner kronor. Den sammanlagda effekten av införandet av den nya gymnasieskolan innebär således att anslaget för Kommunalekonomisk utjämning från år 2015 och framåt minskar med 1,93 miljarder kronor.

I förra Ekonomirapporten, maj 2011, redovisade vi utfallet av den enkät som skickades ut till ansvariga för gymnasieundervisningen i kommunerna. Få ansåg det möjligt att genom större grupper, färre håltimmar och enklare schemaläggning kunna effektivisera motsvarande ovanstående gigantiska sparbeting.

Förhandlingarna mellan utbildningsdepartementet och förbundet avslutades i september 2011 utan att parterna var överens. Någon överenskommelse i enlighet med finansieringsprincipen har alltså inte uppnåtts.

På förfrågan uppger en stor andel av kommunerna att minskningen av statsbidragen avseende gymnasiereformen inte kan dras från gymnasieskolans budget, då det skulle innebära en orimligt låg ersättning per elev. I stället minskar dessa kommuner budgeten generellt för alla verksamheter. De kommuner som inte har egen gymnasieskola är naturligtvis beroende av huruvida kringliggande kommuner väljer att minska skolpengen i gymnasieskolan eller om de väljer att minska andra verksamheters budget.

Finansieringsprincipen följs inte Finansieringsprincipen är grundbulten för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Kommuner och landsting ska inte behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera statliga beslut som direkt påverkar verksamheten. För ytterligare info se kortfilmen: www.skl.se/vi_arbetar_med/ekonomi/finansieringsprincipen Det finns genom åren en del statliga reformer som varit mindre lyckade ur ett finansieringsprincipsperspektiv. På senare tid är det den genomförda gymnasiereformen, se ovan, som är det största avsteget från finansieringsprincipen. Ett annat exempel är propositionen Offentliga bidrag på lika villkor. Syftet med det nya regelverket skulle vara ett förtydligande av gällande regler.

Några kostnadskonsekvenser skulle därför, enligt propositionen, inte uppstå.

Eftersom det inte genomfördes några förhandlingar mellan Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Landsting om ekonomiska konsekvenser inför beslutet, gjorde förbundet tillsammans med ansvariga i kommunerna en uppföljning. Den visade att de nya reglerna för hur bidrag till fristående skolor ska beräknas har medfört kostnadsökningar för kommunerna med över 230 miljoner kronor. Resultatet av kommunenkäten redovisas i förbundets rapport Uppföljning av de nya bidragsreglerna.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 39

3. Kommunernas ekonomi

Vad driver kostnadsutvecklingen i kommunerna?

Kostnaderna för kommunal verksamhet har historiskt sett ökat varje år. Först och främst ökar de till följd av löneökningar, då kommunal verksamhet till största delen består av lönekostnader. Priser på andra varor och tjänster bidrar också till att kostnaderna ökar. När behovet av eller ambitionsnivån för en kommunal service förändras, antingen genom demografiska förändringar, förändringar i lagstiftning eller lokala politiska ambitioner, påverkas också kostnadsutvecklingen.

Kostnaderna varierar med pris- och löneökningar Tabell 14 • Demografi och kostnadsutveckling i fasta och löpande priser i kommunerna Årlig procentuell förändring

Kommunernas kostnader för egentlig verksamhet har varierat under 2000-talet.

I genomsnitt har kostnaderna ökat med 1,2 procent utöver pris- och löneökningar, varav demografiska behov varit 0,5 procent.

Den lägsta kostnadsutvecklingen var 2003–2005 då kostnaderna endast ökade med 0,1 procent utöver priser och löner.

Demografiska behov

Övrigt

Utveckling i fasta PrisutveckUtveckling i priser (volym) ling (PKV*) löpande priser

2003–2005 2006–2008 2000–2010 2008

0,4 0,5 0,5 0,4

–0,3 1,4 0,7 0,2

0,1 1,9 1,2 0,6

3,4 3,0 3,1 4,4

3,5 4,9 4,3 5,0

2009 2010

0,6 0,5

0,4 0,5

1,0 1,0

1,5 2,1

2,5 3,1

*Prisindex för kommunal verksamhet, se cirkulär 11:34.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Pris- och löneökningar i kommunal verksamhet har varierat mellan 1,5 och 4,4 procent årligen under 2000-talet. Förändringar i befolkningen medför ökade behov på cirka 0,5 procent årligen. I genomsnitt har kommunernas kostnader ökat med 0,7 procent utöver demografiska behov. Det är tydligt att åren 2003–2005 varit 2000-talets tuffaste år, med stora besparingar, då kostnaderna sammanlagt för dessa år ökade långsammare än vad som följer av de demografiska förändringarna. Åren 2009–2010 har pris- och löneökningarna varit låga som en följd av finanskrisen. En dämpad kostnadsökningstakt kan också noteras, som en följd av finanskrisen, främst 2008.

Reformer och lagstiftning påverkar också utvecklingen Vi har visat att det finns ett naturligt samband mellan förändring i befolkningsstruktur och behovet av verksamhet. Men det finns också verksamheter där demografiska förändringar inte är förklaringen till kostnadsökningarna.

Ett sådant exempel är kostnaderna för funktionshindrade.

40 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 18 • Kostnadsökningar i fasta priser per verksamhet Index 2000 = 100

Kostnaderna för funktionshindrade har ökat mest under 2000-talet, medan kostnaderna för grundskolan har minskat. Demografisk utveckling spelar större roll för vissa verksamheter, såsom förskola, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Kultur- och fritid, individ- och familjeomsorg samt infrastruktur och skydd varierar med andra variabler som reformer, prioriteringar, lagstiftning med mera.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Kommunernas kostnader för funktionshindrade har ökat med drygt 38 procent i fast pris sedan år 2000. Det kan jämföras med att de totala kostnaderna för egentlig verksamhet har ökat med 12 procent under samma period. Funktionshinderområdet är den verksamhet där kostnaderna har ökat mest under 2000-talet. Antalet personer med insatser enligt lss har också ökat kraftigt, med 36 procent, vilket är främsta orsaken till kostnadsökningen.

Dags för översyn av LSS-utjämningen?

Förbundet har föreslagit att regeringen ska göra en översyn av utjämningssystemet för lss. Bakgrunden är dels de stora svängningarna i standardkostnaderna mellan olika år, dels ett behov att minska kommunernas incitament att välja lss-insatser framför insatser enligt Socialtjänstlagen (sol). lss-utjämningen är väldigt följsam mot kostnadsutvecklingen genom konstruktionen med personalkostnadsindexet. Följsamheten leder till att utfallet i utjämningen mellan enskilda år på kommunnivå varierar betydligt, detta gäller speciellt för mindre kommuner. Stora förändringar i standardkostnaderna behöver inte vara negativt om det speglar en avvikande utveckling av antal insatser och/eller kostnader jämfört med riket. Eftersom kostnaderna mäts för hela året medan insatserna endast

mäts vid ett tillfälle bör översynen även innefatta hur detta påverkar utfallet och möjligheterna att minska svängningarna. I några kommuner har standardkostnaden per invånare ökat med upp till 50 procent mellan 2009 och 2011 års utjämning samtidigt som den i flera kommuner minskat (i något fall med mer än 30 procent).

Eftersom insatser enligt sol för funktionshindrade inte ingår i någon av utjämningsmodellerna har kommunerna idag ekonomiska incitament att välja lss-insatser framför sol-insatser. En del kommuner upplever detta som negativt eftersom sol kan vara mer flexibel för till exempel ungdomar med neuropsykiatriska funktionshinder. Förbundet vill därför att kostnader för insatser för funktionshindrade enligt sol ska ingå i utjämningssystemet.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 41

3. Kommunernas ekonomi

Ökat nyttjande av kommunala tjänster Diagram 19 • Andel barn i respektive åldersgrupp som är inskrivna i barn- och skolbarnsomsorg Procentuell andel

Reformer inom förskola och skolbarnsomsorg har bidragit till att nyttjandegraden har ökat. Kommunerna har inte blivit kompenserade fullt ut för dessa förändringar.

Källa: Kommun- och Landstingsdatabasen, www.kolada.se .

En annan förklaring till att kostnaderna stiger är att allt fler nyttjar kommunala tjänster. Inom barnomsorgen har inskrivningsgraden ökat väsentligt.

Den främsta ökningen ser vi inom förskola och pedagogisk omsorg, där inskrivningsgraden ökat från 72 procent år 1998 till 86 procent år 2010 för barn i åldrarna 1–5.

Ett antal reformer har införts inom barnomsorgen i syfte att öka nyttjandegraden. Införandet av förskoleklass 1998, maxtaxan inom barnomsorgen 2002 och allmän förskola för barn 4–5 år 2003 är några av de mest omfattande. Dessa reformer har inneburit att nyttjandegraden i förskola och skolbarnsomsorg ökade kraftigt.

Utrymmet att öka intäkterna med höjd skatt minskar Kommunerna arbetar hela tiden med att anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar och det sker kontinuerligt ett förbättrings- och effektiviseringsarbete. Medelskattesatsen för kommunerna har varit relativt oförändrad de senaste åren. Om det är ett uttryck för att kommunerna undviker att använda skattesatsen som ett verktyg för att balansera intäkterna mot kostnadsutvecklingen, innebär det att större krav ställs på att anpassa kostnaderna till att bli långsiktigt hållbara.

42 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi kapitel

Diagram 20 • Medelskattesatsen har stabiliserats under de senaste åren Antal och procent

Historiskt sett har skattesatsen höjts kontinuerligt, vilket skapat utrymme att öka kostnaderna. De senaste åren har dock medelskattesatsen varit i stort sett oförändrad. Det har förekommit både skattehöjningar och sänkningar. Inför varje nytt budgetår gör kommunen en avvägning mellan skattesats och vilka resurser de kommunalt finansierade tjänsterna kräver.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 43

3. Kommunernas ekonomi

Exempel på sätt att effektivisera För att kunna bedriva kommunal verksamhet i en framtid med ökade demografiska behov och kontinuerligt förändrad efterfrågan krävs såväl anpassning som effektivisering. Det närmaste året växer skatteintäkterna relativt måttligt medan kraven på förbättrad kvalitet inom skola och omsorg till synes är omättliga. För att genomföra förbättringsarbete krävs inte nödvändigtvis mer resurser. Vi har sett exempel på fantastiska resultatförbättringar inom olika verksamheter i kommunerna. Nedan ges korta beskrivningar om arbetet inom grundskolan i Essunga kommun och samverkan mellan skola och socialtjänst i Helsingborg.

Nossebro skola I samband med publiceringen av förbundets första Öppna jämförelser i grundskolan 2007 visade det sig att Nossebro skola i Essunga kommun hade dåliga resultat i åk 9. För att förbättra resultaten beslutade man att ändra arbetssättet i skolan. Politikerna satte upp en vision om att alla elever ska klara målen och vara inkluderade år 2010. Efter genomgång av aktuell forskning arbetade man fram en modell som gick ut på att alla elever skulle klara sig i klassrummet. Resurser flyttades från specialgrupper och in i klassrummet. Mottot var ”In med lärare istället för ut med elever”. Alla elever som inte förväntades nå målen erbjöds extra träningspass före skolan, eller på rasten. Resultaten var slående. På tre år gick Nossebro skola från näst sista plats i öppna jämförelser 2007 för grundskolan till en hedrande andraplats 2010. Andelen elever som gick ut grundskolan med godkända betyg i alla ämnen ökade från 62 till 96 procent. Meritvärdet i årskurs 9 ökade från 188 till 234 och andelen elever som var behöriga till gymnasieskolan ökade från 76 till 100 procent.

44 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

Skolfam i Helsingborg Helsingborg startade 2005 arbetsmodellen SkolFam – Skolsatsning inom familjehemsvården – som syftar till att skapa bättre framtidsutsikter för familjehemsplacerade barn genom satsningar på goda utbildningsresultat. SkolFam är ett forskarstött samverkansarbete mellan skolan, fritids- och socialförvaltningen i Helsingborgs stad. Arbetet startade som ett projekt hösten 2005 och utvärderades med goda resultat 2008. Idag är SkolFam en permanent del av familjehemsverksamheten i Helsingborg. Även Norrköpings och Gävle kommun har startat liknande projekt med goda resultat. Både svensk och internationell forskning visar att det finns tydliga kopplingar mellan vissa förhållanden i uppväxtmiljön och förmågan att skapa sig en positiv framtid. Goda utbildningsresultat har stor betydelse för alla barns framtidsutsikter. För familjehemsplacerade barn utgör de en särskilt viktig skyddsfaktor. I SkolFam ingår barn i åldern 6–11 år som är familjehemsplacerade av Helsingborgs stad. Till varje barn knyts ett team med en psykolog, en specialpedagog och en ansvarig socialsekreterare som i sin tur samverkar med skolan och famil-jehemmet. Dåliga skolresultat är en riskfaktor för att det ska gå snett senare i livet med till exempel missbruk, kriminalitet och psykisk ohälsa. På samma sätt fungerar bra skolresultat som ett slags vaccin. När de första utvärderingarna nu gjorts visar det sig att eleverna har utvecklats mycket på två år.

Särskilt har arbetsminnet och den matematiska förmågan förbättrats. Även om det inte har utvärderats i ekonomiska termer är det sannolikt att förebyggande tidiga insatser har positiv påverkan på effektiviteten i framtiden. För fler goda exempel och inspiration till förbättringsarbete, se skriften Jakten på effektivitet. http://www.skl.se/vi_arbetar_med/ekonomi/publikationer_ekonomi/jakten-paeffektivitet

3. Kommunernas ekonomi

Kommunernas ekonomi 2011–2015 Tabell 15 • Nyckeltal för kommunerna Procentuell förändring respektive procent

Utfall 2010

Prognos 2011 2012

2013

Kalkyl 2014

2015

Medelskattesats, nivå i % (exkl. Gotland) Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP Skatteintäkter o generella statsbidrag, FP Verksamhetens kostnader, LP Verksamhetens kostnader, FP Implicit prisindex, egentlig verksamhet (PKV)

20,67

20,66

20,66

20,66

20,66

20,66

5,2

2,5

2,2

3,4

4,0

4,5

3,1 3,1 1,0

0,5 3,3 1,3

0,2 3,0 0,9

1,2 3,4 1,2

1,4 3,9 1,3

1,5 4,3 1,4

2,1

1,9

2,0

2,1

2,6

2,9

Intäkterna från skatter och bidrag ökar långsammare än kostnaderna 2011 och 2012. Det medför att resultaten faller. Under kalkylperioden 2013–2015 beräknas intäkterna, med uppräknade statsbidrag, öka något mer än kostnaderna, vilket innebär att resultaten återhämtar sig från en mycket låg nivå 2012.

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Efter flera år med sammantaget starka resultat i kommunerna kommer antalet kommuner med underskott att öka år 2011. Resultaten faller från 2010 till följd av minskade statsbidrag och engångskostnader i samband med höjning av rips-räntan (läs mer i avsnittet sektorsgemensamma frågor). När intäkterna endast ökar marginellt i reala termer till 2012 krävs en lägre kostnadsutveckling än genomsnittlig för att klara positiva resultat. Med ökade statsbidrag och trendmässigt ökade kostnader under kalkylåren 2013–2015 återhämtar sig resultatet och närmar sig nivåer som innebär god ekonomisk hushållning.

Låga intäktsökningar 2011 och 2012 Skatteintäkterna utvecklas relativt starkt i år till följd av den snabba återhämtning som skedde efter att konjunkturen föll hösten 2008 (se kapitlet ”Samhällsekonomin”). Avvecklingen av konjunkturstödet innebär dock att intäkterna från skatter och bidrag ändå bara ökar realt med 0,5 procent. Ännu lägre intäktsökning realt blir det år 2012. Skatteintäkterna växer inte lika kraftigt, och den sista delen av konjunkturstödet avvecklas. Sammantaget innebär det att intäkterna från skatter och statsbidrag ökar med 0,2 procent år 2012 i fasta priser.

Enligt enkätsvar från 220 av kommunerna, motsvarande 75 procent av befolkningen, kommer 11 kommuner att höja skatten 2012 och 8 anger att skatten sänks. Sammantaget innebär förändringarna ingen påverkan på medelskattesatsen. Det är sannolikt pedagogiskt svårt för kommuner med stora överskott från åren 2009 och 2010 att besluta om skattehöjningar inför 2012 trots att intäkterna endast ökar marginellt.

För kalkylåren 2013–2015 har vi antagit att de generella statsbidragen ökar realt med 2 procent per år. Den planerade neddragningen av statsbidragen till följd av införandet av gy11 (se tidigare avsnitt) kvarstår dock och förklarar att kurvan ändå avviker från trend åren 2013 till 2015.

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. Utfallet för 2010 är enligt det bokslut som

scb publicerade i juni i år. För åren 2011 och 2012 har vi gjort prognoser av hur vi tror utvecklingen kommer att gestalta sig medan beräkningarna för åren 2013–2015 är mer schablonmässiga kalkyler som utgår från att kostnadsvolymen ökar enligt historisk trend och att de generella statsbidragen ökar i fast pris med 2 procent per år och att de riktade statsbidragen ökar i samma takt som kostnaderna från och med 2013. Detta kräver nya beslut av riksdagen men historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika. Huvuddelen av det statliga konjunkturstödet avvecklades som planerat inför 2011 och resterande 2,1 miljarder kronor avvecklas, som tidigare aviserats, inför 2012. Samma löneutveckling antas för de anställda i kommunerna som för resten av arbetsmarknaden från och med 2012.

Skattesatsen antas vara oförändrad.

Ingen hänsyn har tagits till beslutade eller planerade skatteväxlingar.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 45

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 21 • Utveckling av generella och specialdestinerade statsbidrag Index 2000 = 100

Under perioden 2000–2009 ökade statsbidragen till kommuner och landsting årligen med nästan 4 procent i fasta priser.

För kalkylåren 2013–2015 har vi valt att göra en försiktig uppräkning av de generella statsbidragen med 2 procent per år, i fasta priser, och förutsätter att de specialdestinerade statsbidragen ökar i takt med kostnaderna. Den planerade neddragningen av statsbidragen till följd av införandet av gymnasiereformen 2012–2015 kvarstår och minskar statsbidragen med 2 miljarder kronor 2015.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Under kalkylperioden beräknas intäkterna från statsbidrag öka. Det förutsätter nya beslut från riksdagen och historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika. Utöver de generella statsbidragen antas även de specialdestinerade statsbidragen öka i takt med kostnaderna, vilket år 2015 innebär ytterligare cirka 2,4 miljarder kronor i statliga tillskott utöver de som redovisas i tabellen.

Tabell 16 • Skatter och bidrag, tillskott Miljarder kronor

Prognos 2011 2012 Skatteintäkter o generella statsbidrag varav uppräknade statsbidrag

429,1

438,5

2013 453,4 2,7

Kalkyl 2014 471,6 5,5

2015 492,6 8,5

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Ingen panikbromsning 2012 Enligt enkätsvar från kommunernas ekonomichefer i september kommer kostnadsutvecklingen vara något högre i år än vad som bedömdes i Ekonomirapporten i maj 2011. Sänkningen av diskonteringsräntan, rips-räntan, som används vid nuvärdesberäkning av pensionsskulderna innebär en engångskostnad för kommunerna med 2 miljarder kronor år 2011.

I enkäten ställdes också frågor om budget 2012 och vilka åtgärder som bedöms vidtas inför 2012. Av 214 svarande ekonomichefer anger sammantaget 74 procent att budgeten kommer att innehålla besparingar. 54 procent av kommunerna anger att budgeten för 2012 innehåller generella besparingar på i genomsnitt 2 procent och 63 procent anger att riktade besparingar läggs ut.

På frågan om inom vilket område kostnadsutvecklingen är svårast att bedöma nämns främst individ- och familjeomsorgen, äldreomsorgen samt gymnasieskolan. I kommentarerna anges fler institutionsplaceringar samt färre

46 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

3. Kommunernas ekonomi

elever i gymnasieskolan och statsbidragsminskning till följd av GY11 som orosmoln inför kommande år. Vi gör bedömningen att kommuner med goda resultat från de senaste åren har möjlighet att låta den svaga intäktsökningen 2012 i första hand slå mot resultatet för att undvika alltför drastiska åtgärder i verksamheten.

För att klara en ekonomi i balans 2012 krävs en återhållsam kostnadsutveckling i kommunerna. Den genomsnittliga volymutvecklingen under 2000talet uppgår till 1,2 procent. Vår bedömning är att volymen ökar med 0,9 procent 2012, en något lägre ökningstakt än genomsnittet under 2000-talet.

Diagram 22 • Utveckling av kostnadsvolym jämfört med trend Index 2000 = 100

Kommunernas kostnader har ökat under 2000-talet med i genomsnitt 0,7 procent utöver demografiska behov, som beräknats vara 0,5 procent. För att få en balanserad bild av såväl intäkts- som kostnadsutvecklingen i kommunerna under kalkylåren 2013–2015 har kostnaderna räknats upp enligt skattad trend.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Underskott i många kommuner kommer att innebära lågt resultat 2012 Resultatet faller i år till följd av kostnaden för sänkt rips-ränta och avveckling av det tillfälliga konjunkturstödet. Nästa år växer skatteunderlaget endast måttligt och den sista delen av det tillfälliga konjunkturstödet dras in.

Detta leder till att resultatet faller kraftigt 2012 även om kommunerna lyckas hålla en relativt låg kostnadsutveckling. Resultatet för 2012 kommer sannolikt att bli negativt i flera kommuner. Kommunernas resultat sammantaget 2012 motsvarar 1 procent av skatter och bidrag. Senast resultatet var så lågt i förhållande till skatter och bidrag var 2004, då 102 kommuner redovisade underskott.

I vår kalkyl för åren 2013–2015 ökar vi intäkterna från statsbidragen och gör en trendmässig framskrivning av kostnaderna. Med ökade statsbidrag från 2013 kommer resultatet att återhämta sig från rekordlåg nivå 2012 till att närma sig tumregeln för god ekonomisk hushållning, men detta uppnås aldrig under kalkylperioden. Utan uppräknade statsbidrag försämras resultaten för varje år och uppgår till minus 3,5 miljarder år 2015.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 47

3. Kommunernas ekonomi

Diagram 23 • Mot balans med ökade statsbidrag och trendmässig ökning av kostnader Miljarder kronor

Kommunerna har haft ett genomsnittligt resultat som motsvarar 2 procent av skatter och statsbidrag under 2000-talet. Resultatet faller kraftigt 2011 främst till följd av att konjunkturstöden avvecklas. Därtill innebär sänkningen av RIPS-räntan engångskostnader för kommunerna med 2 miljarder kronor. När sista delen av konjunkturstödet avvecklas 2012 krävs återhållsam kostnadsutveckling för att klara ett positivt resultat. Under kalkylperioden 2013–2015 beräknas statsbidragen öka och kostnaderna utvecklas enligt trend. Resultaten förbättras under kalkylperioden men når inte upp till en nivå på 2 procent av skatter och statsbidrag.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting

Vad händer om intäkterna blir sämre 2012?

Ungefär hälften av kommunerna tar budgetbeslut före sommaren. När vår skatteunderlagsprognos reviderades ned i augusti reviderade många kommuner inte ned verksamheternas budgetramar utan lät de lägre skatteintäkterna istället slå på resultatet. Det innebär att marginalerna sannolikt är små i kommunernas budget 2012 och att risken för underskott vid överskridande av någon kostnadspost är hög.

48 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

KAPITEL

4

Landstingens ekonomi Återigen har det blivit tydligt hur beroende de svenska landstingen är av utvecklingen i omvärlden. För bara några månader sedan förväntade sig många landsting ytterligare upprevideringar av skatteunderlaget men idag är förväntningarna de motsatta. Osäkerheten är istället stor om hur illa det kan bli åren framöver. Nu ställs landstingen på nytt inför frågan i vilken utsträckning en anpassning till vikande intäkter skall gå ut över verksamheten respektive det kortsiktiga ekonomiska resultatet.

Landstingen visade god ekonomisk hushållning 2010 Det finns olika sätt att beskriva landstingens ekonomi 2010. Ett sätt är att det tillfälliga konjunkturstödet gick rakt ner i landstingens kassakistor, då landstingens samlade resultat blev ett överskott på 4,7 miljarder kronor. Ett annat sätt att beskriva 2010 är att säga att tillskotten gjorde det möjligt för många landsting att försiktigt expandera verksamheten och behålla det absoluta flerDiagram 24 • Landstingens resultat Miljarder kronor, procent

Det tog många år för landstingen att återhämta sig från 1990-talskrisen. Först 2005 visade sektorn ett samlat överskott. Vid tre tillfällen har resultatet tangerat 2 procent av skatter och statsbidrag, vilket anses vara ett riktmärke för god ekonomisk hushållning. Ett av dessa år var 2010, trots lågkonjunktur. Förutom 2005, 2007 och 2010 översteg resultatet 2 procent även 2006 rensat för tillfälliga poster.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 49

4. Landstingens ekonomi

talet anställda. Detta utan att behöva höja skatten mer än ett drygt öre eller att dra på sig underskott som måste återställas längre fram. Oavsett vilket perspektiv man väljer är den viktigaste förklaringen till att resultatet blev bättre än budgeterat inte det tillfälliga konjunkturstödet utan att skatteintäkterna förbättrades under året. Dessa blev mer än 3 miljarder bättre än vad landstingen själva räknade med när verksamheterna fick sina ekonomiska ramar för 2010.

Diagram 25 • Antal landsting med underskott samt resultat över 2 procent Antal landsting

År 2010 klarade rekordmånga landsting ett resultat på minst 2 procent av skatter och statsbidrag. Två landsting har redovisat minusresultat tre år i rad och kämpar med betydande obalanser mellan intäkter och kostnader.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Återhållsam kostnadsutveckling 2010 – men inte för trafiken Den exceptionellt kraftiga inbromsningen i ekonomin runt årsskiftet 2008/2009 resulterade i en mängd olika planer för att få ner kostnadsökningstakten i landstingen. Det har varit ett omfattande arbete med att sjösätta och få effekt av planerade effektiviseringar. Därför dröjde det till 2010 innan dessa började göra avtryck i kostnadsutvecklingen (tabell 17).

Kostnaderna ökade marginellt inom hälso- och sjukvården 2010. Under 2000-talet har kostnaderna för hälso- och sjukvård ökat med i genomsnitt 2 procent per år. Det enda året sektorns kostnader i fasta priser minskat är 2004, när skatteunderlaget vek och strukturella obalanser mellan kostnader och intäkter behövde rättas till.

Tabell 17 • Landstingens kostnader, andelar respektive procentuell utveckling i fasta priser Procent

Kostnadsökningstakten dämpades 2010.

Hälso- och sjukvården ökade marginellt men jämförelsen påverkas av primärvårdens kostnader för den nya influensan 2009. Rensat för detta blir ökningen något större, framförallt inom primärvården.

Den höga ökningstakten för trafik- och infrastruktur 2010 förklaras till ungefär hälften av bidrag till statliga infrastrukturinvesteringar 2010.

Hälso- o sjukvård varav Primärvård varav Spec. somatisk vård varav Spec. psykiatrisk vård Regional utveckling varav Trafik o infrastruktur Summa

Andel av totala kostnader 2010

Volymförändring 2009–2010

Volym i snitt 2001–2010

90,9 15,8 47,0 8,1 9,1 5,9 100

0,3 0,6 0,5 –0,5 7,7 11,4 0,9

2,0 1,8 1,9 1,3 2,5 7,2 2,0

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

50 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

En viktig förändring 2010 är det obligatoriska vårdvalet inom primärvården.

Detta ledde bland annat till att cirka 200 nya privata vårdcentraler etablerades. Samtidigt lades knappast några offentligt drivna vårdcentraler ner.

Bland landstingens verksamheter är det bara inom området trafik (och infrastruktur) som kostnaderna ökar i riktigt snabb takt. Mellan 2005 och 2010 har den årliga volymökningstakten i genomsnitt uppgått till tio procent per år. Kostnaderna för trafiken växte alltså betydligt snabbare än landstingens totala verksamhetskostnader. En förklaring till den långa perioden med stora kostnadsökningar är att det kollektiva resandet tilltagit snabbt. Sett till antalet resor har ökningen varit nästan tre procent per år samtidigt som den genomsnittliga resan blivit avsevärt längre, men även kostnaden per personkilometer har stigit i rask takt (se faktaruta).

Kollektivtrafiken idag och imorgon Det snabbt tilltagande kollektivtrafikresandet ska ses i ljuset av den branschgemensamma målsättningen att fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel på sikt.

Som ett mål på vägen ska antalet kollektivtrafikresor vara dubbelt så många år 2020 som de var år 2006. Detta talar för att de stora kostnadsökningarna kan komma att fortsätta många år framåt. Till och med år 2010 har antalet resor ökat med knappt tio procent. För att 2020-målet ska nås behöver ökningstakten dubbleras under resten av perioden. Det är dock osäkert om den ambitionen kommer att lyckas. Många trafikhuvudmän har formulerat egna långsik-

tiga mål för resandeutvecklingen. Om man summerar dessa och antar att resandet i övriga län fortsätter utvecklas såsom de gjort sedan 2006 blir den totala ökningen bara 34 procent. Det beror främst på att man räknar med förhållandevis blygsamma ökningstal i Stockholms län, där över hälften av kollektivtrafikresorna sker idag och där kollektivtrafikens marknadsandel redan är hög. En lagändring 2012 föranleder skatteväxling på många håll.*

*Läs mer i kapitlet Sektorsgemensamma frågor, fjärde avsnittet ”Ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken”.

Kostnadsutvecklingen i hälso- och sjukvården – drivkrafter och möjligheter Även om kostnaderna ökade marginellt inom hälso- och sjukvården 2010 vet vi att det är svårt att hålla nere kostnaderna på lite längre sikt för ett enskilt landsting. Oavsett hur verksamheten organiseras är det svårt att begränsa kostnadsutvecklingen och samtidigt utveckla vårdens möjligheter att bidra till bättre hälsa. Det är svårt att förutsäga hur vårdbehoven eller patientströmmarna förändras. Den medicinska professionens starka ställning och kunskapsövertag gentemot finansiärerna i kombination med låga avgifter för den enskilde tenderar att driva på efterfrågan på vård. Sjukvård är också en verksamhet i snabb förändring med ständigt nya medicinska och tekniska landvinningar.

Svårigheter att kontrollera hälso- och sjukvårdens kostnadsutveckling återfinns i de flesta länder. Jämfört med andra länder har den svenska sjukvården haft en relativt dämpad kostnadsutveckling. Analyser mellan länder och över tid tyder på att det främst är inkomstutvecklingen (mätt i termer av bnp) och den medicintekniska utvecklingen som är avgörande för kostnadsutvecklingen. Andra faktorer som demografi eller organisation av sjukvården tycks historiskt ha spelat en mindre roll för kostnaderna.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 51

4. Landstingens ekonomi

Några exempel på effektiviseringar i landstingen 1. Användning av IT i läkemedelsprocessen Idag är eRecept den största elektroniska hälsotjänsten i Sverige.

Omkring 80 procent av alla recept som förskrivs skickas elektroniskt från vården till apoteken. Detta innebär 100 000 eRecept per dag. Införandet av tjänsten som en nationell tjänst startade redan i början av år 2000.

För patienten har eRecept inneburit förenklingar. Patienten behöver inte komma ihåg att ta med sitt recept till apoteket. Det räcker med att visa sin legitimation för att få hämta ut sina mediciner. Det är också enklare att få ett förnyat recept eftersom patienten inte behöver besöka vården. Det räcker ofta med en telefonkontakt med läkaren.

För vården har eRecept inneburit besparingar i form av tidsvinster eftersom eRecept gör att läkare inte behöver ha telefonkontakt med apoteken i samma utsträckning. De administrativa kostnaderna har också minskat eftersom många patienter inte behöver komma och hämta sina förnyade recept på vårdcentralen/ kliniken. I stället kan patienten gå direkt till något apotek. Härutöver har besparingar kunnat göras i form av minskade kostnader för blanketter, porto och skrivare.

Det saknas nationella studier över vinsterna med eRecept.

Stockholms Läns Landsting uppskattar dock att införandet av eRecept sparar omkring 100 miljoner kronor per år*. Uppföljande studier** visar också att införandet av eRecept resulterat i en positiv förändring av arbetssättet för både förskrivare och apotekspersonal. Fördelar som eRecept för med sig är att recepthanteringen blir mer effektiv och tidsbesparande. Detta grundar sig i att både förskrivarnas och apotekspersonalens arbete blivit enklare, smidigare och entydigare.

Att eRecept effektiviserar recepthanteringen är bara det första steget i effektiv användning av it i läkemedelsprocessen. Nu pågår förberedelser inom CeHis*** för nästa steg vilket förväntas kunna effektivisera ordinationsprocessen och förbättra läkemedelsanvändningen. Detta steg innebär att en Nationell Ordinationsdatabas införs, vilket är en nationell informationskälla över patientens samlade ordinationer. Det innebär att läkaren snabbt, med patienten samtycke, kommer att få en helhetsbild av en patients samlade läkemedelsanvändning och detta oavsett vilken tidigare vårdgivare patienten träffat.

*www.ereceptstockholm.se . **Effekter av e-recept. En utvärdering utifrån förskrivares och apotekspersonals perspektiv. Institutionen för Ekonomi och informatik. Högskolan Trollhättan/Uddevalla. ***Center för eHälsa i samverkan, www.cehis.se .

52 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2. Bättre tillgänglighet med produktionsplanering i Gävleborg Under 2009 började Division Operation* i landstinget Gävleborg att, med industrin som förebild, ta ett fastare grepp om produktion och tillgänglighet. Målet var att garantera patienternas behov av hälso- och sjukvård – rätt vård i rätt tid. Målet var också att detta skulle göras till hög kvalitet och resurseffektivitet där produktionen, det vill säga operationerna, skulle samordnas med ekonomi och bemanning. Under 2010 trimmades den nya modellen in och nu kan man se resultaten. Under de senaste två åren har operationerna ökat kraftigt och man har gått från att vara bland de sämsta i Sverige på tillgänglighet till att tillhöra toppskiktet. Samtidigt har kostnadsutvecklingen varit begränsad.

Den nya modellen innebar i praktiken att man utvecklade en modell för planering och styrning utifrån kärnverksamheten, vården. Till skillnad mot tidigare, när köerna tycktes oändliga och dessutom fungerade som ett medicinskt prioriteringsinstrument, satte man nu istället fokus på vården. Division Operation satte målet att alla kliniker skulle klara kömiljarden och nära nog helt bearbeta köerna inför 2011. Man skulle göra det med befintliga resurser. Därefter lade man en plan för vårdinsatserna med hjälp av olika parametrar (ort, antal operationssalar, prioriteringsgrad och så vidare). Utgångspunkten var medborgarnas behov och de köer som behövde betas av. Uppföljningen mot målen gjordes sedan med hjälp av nyckeltal. Produktionen följs upp på alla nivåer, från ledning till medarbetare. Både planering och uppföljning bygger på ett systematiskt arbete – en förutsättning för att modellen ska fungera som ett styrinstrument.

Resultatet har blivit att antalet operationer ökat med 18 procent med samma bemanning under de senaste två åren. Divisionens kostnadsutveckling uppgick till 2,4 procent år 2010, något mer än pris- och löneökningarna. De akuta operationerna har i stort sett inte ökat.

För patienterna har modellen med produktionsstyrning framförallt inneburit bättre tillgänglighet. Köerna har minskat kraftigt både till mottagning och till operation. För patienterna innebär kortare köer också vinster i form av kortare sjukskrivningar och lägre kostnader för läkemedel. Antal patienter som väntat mer än 90 dagar till första besök har minskat från 4 900 till 600, och antalet som väntat mer än 90 dagar på operation har minskat från 2 700 till 170.

För vården har modellen med produktionsstyrning bland annat inneburit att mindre resurser behöver användas för att administrera köerna. Trycket från väntande patienter, som ringer och undrar om de blivit bortglömda, har blivit mindre. Många medarbetare har fått förändrade arbetsuppgifter där deras nya uppdrag består av att helt eller delvis ägna sig åt planering, tillgänglighet och produktion. Allt detta bidrar till att förändra personalens förhållningssätt. Medarbetarna har fått ökad kunskap om medborgarnas behov och förståelse för klinikernas kärnverksamhet.

I landstinget i Gävleborg fortsätter man nu arbetet med produktionsplanering. Inledningsvis har arbetet skett inom operationsverksamheten. Nästa steg är att ta samma grepp om helheten

*Division Operation arbetar med akut och planerad vård. Inom divisionen ingår bland annat akutmottagningarna, operation, ögon- och öronsjukvård, onkologi och ortopedi.

4. Landstingens ekonomi

Några exempel på effektiviseringar i landstingen, forts. och utveckla ett gemensamt produktionssystem. De viktigaste framgångsfaktorerna är tydliga mål och att arbetet ständigt följs upp och förbättras.

3. Aktiv hälsostyrning i Stockholm ger högre livskvalitet för patienter och förbättrad effektivitet i vården En analys i Stockholms läns landsting visade att 1 procent av befolkningen stod för 33 procent av de kostnader som direkt kan hänföras till enskilda patienters vårdkonsumtion. Dessa mest vårdbehövande stod dessutom för nära hälften av den totala slutenvårdskostnaden. De vanligaste diagnoserna bland patienterna var hjärt- och kärlsjukdomar och kronisk obstruktiv lungsjukdom (kol).

I april 2010 inleddes därför ett utvecklingsarbete för att skapa trygghet, förbättrad hälsa och livskvalitet för patienterna, men också för att använda sjukvårdens resurser mer effektivt. Utvecklingsarbetet har sin grund i internationella modeller för ”case and disease management” och fick det svenska namnet ”aktiv hälsostyrning”. (Läs mer i Ekonomirapporten från december 2010.)

Aktiv hälsostyrning utökades under 2011 och bedrivs nu i fyra pilotprojekt med fokus på vuxna mångbesökare (har sökt akut på akutsjukhusen minst tre gånger under senaste 6 månaderna). Patienterna identifieras genom en avancerad statistisk metodik vid det akutsjukhus där de senast sökt vård. Målet är att hitta de patienter där framtida vårdtyngd/ vårdbehov går att förutsäga och förebygga genom tidigare och planerade insatser.

Dessa patienter erbjuds individuellt stöd och koordinering av vårdinsatser genom specialutbildade sjuksköterskor, så kallade vårdcoacher. Merparten av kontakten sker via telefon. Resultaten av studierna visar på tydliga positiva effekter.

För patienterna uppmättes, vid den senaste utvärderingen i mars 2011, både förbättrad livskvalitet och 41 procent färre vårddygn för individerna i interventionsgruppen ( jämfört med en slumpmässigt utvald kontrollgrupp).

För vården har aktiv hälsostyrning frigjort resurser som kan användas på klokare sätt.

Nu utvidgar Stockholms läns landsting arbetet med aktiv hälsostyrning för patienter med omfattande och sammansatta behov av hälso- och sjukvård. Från och med 2012 kommer alla akutsjukhus inom landstinget att kunna erbjuda vårdcoacher och aktiv hälsostyrning. Målet är att under 2012 nå 5 000 patienter.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 53

4. Landstingens ekonomi

Ett tecken på svårigheterna för landstingen att få kostnadskontroll är att samtidigt som de flesta landsting år 2010 hade ett positivt resultat så redovisar hälso- och sjukvården underskott i flera landsting, det vill säga kostnaderna översteg budget. Tendensen har varit densamma under längre tid.

Landstingen har svårt att hålla budgeten för sjukvården, det gäller särskilt för den somatiska specialistsjukvården.

Trendmässigt växer landstingens kostnader för hälso- och sjukvård mer än det skatteunderlag som ytterst skall finansiera den. Som framgår av diagram 26 har landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård ökat med i genomsnitt 5,2 procent per år sedan 1996, medan det kommunala skatteunderlaget under samma period ökat med 4,3 procent per år.

Diagram 26 • Årlig förändring i landstingens hälso- och sjukvårdskostnader respektive skatteunderlaget, löpande priser Procentuell förändring

Kostnaderna har vanligtvis ökat snabbare än skatteunderlaget. Den genomsnittliga skillnaden uppgår till cirka 1 procentenhet.

Anm.: Den genomsnittliga utvecklingen markeras med streckad linje i diagrammet.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

En snabbare tillväxt av landstingens sjukvårdskostnader än i skatteunderlaget förutsätter, om inte resultatet skall försämras, att andra kostnader växer långsammare än skatteunderlaget, att finansnetto eller övriga intäkter förstärks, att statsbidragen räknas upp mer än skatteunderlaget eller att skattesatsen höjs. För perioden efter 1996 har alla dessa faktorer bidragit, bland annat har landstingens genomsnittliga skattesats höjts med en dryg krona.

Om kostnaderna på sikt skall hålla jämna steg med skatteunderlaget måste resurstillväxten i landstingens hälso- och sjukvård växla ned med cirka 1 procentenhet per år. Tillväxten av skatteunderlaget räcker för att motsvara den demografiska komponenten, men inte mer.

Det finns därför en strävan hos landstingen att effektivisera verksamheten, det vill säga nå bättre resultat till samma eller lägre kostnad. I faktarutan som börjar på sidan 52 ges tre exempel på rationaliseringar. Användningen av it i vården beskrivs ofta som en potential som kan utnyttjas bättre, men mycket har faktiskt redan hänt. Införandet av eRecept är ett område där exempelvis Stockholms läns landsting uppger att man årligen sparat 100 miljoner kronor.

För två år sedan tillhörde den opererande verksamheten i landstinget Gävleborg de sämsta när det gäller tillgänglighet. Med hjälp av produktionsplanering har produktionen ökat med 18 procent på två år och köerna kapats, med oförändrade resurser. I Stockholms läns landsting kommer alla akutsjukhus i ett fortsatt utvecklingsarbete att kunna erbjuda vårdcoacher och aktiv hälso-

54 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

styrning från och med år 2012. I pågående pilotprojekt minskade deltagarna som var mångbesökare sina vårddygn med 40 procent.

Landstingens ekonomi de närmaste åren Tabell 18 • Nyckeltal för landstingens ekonomi Procentuell förändring om inget annat anges

Utfall 2010 Medelskattesats, nivå i skattekronor Skatteintäkter o generella statsbidrag, LP Skatteintäkter o generella statsbidrag, FP Kostnader, LP Kostnader, FP LPIK**

Prognos 2011 2012

2013

Kalkyl 2014

2015

10,87

10,88*

10,92

11,00

11,04

11,07

4,0

3,0

2,3

3,7

4,2

4,7

1,8 3,2 0,9 1,7

1,1 3,5 1,6 1,9

0,6 3,1 1,3 1,8

1,9 3,4 1,6 1,8

2,1 4,2 2,1 2,2

2,2 4,9 2,4 2,6

Anm.: FP = fasta priser, LP = löpande priser. *Ökningen jämfört med föregående år beror på befolkningsförändringar och inte på ökad utdebitering. **Prisindex för kvalitetsjusterade löner för landsting.

Både i år och nästa år ökar kostnaderna snabbare än intäkterna vilket försämrar det underliggande resultatet. Medelskattesatsen antas behöva höjas vid flera tillfällen fram till 2015. I slutet av perioden ökar aktiviteten i samhällsekonomin vilket bland annat resulterar i snabbare prisökningar. År 2015 ökar löner och priser med 2,6 procent.

Så här har vi räknat Beräkningarna bygger på den bedömning som presenteras i det samhällsekonomiska kapitlet. Huvuddelen av det statliga konjunkturstödet avvecklades som planerat 2011 och

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Intäkter 2011–2015 I år ökar landstingens intäkter från skatter och generella statsbidrag med 6,7 miljarder kronor vilket är 2 miljarder mindre än 2010. Att intäkterna inte ökar i samma takt beror på att delar av det statliga konjunkturstödet avvecklas. De förbättrade skatteintäkterna förmår inte fullt ut kompensera för minskningen av statsbidragen. Nästa år beräknas intäkterna växa än långsammare. De sista resterna av konjunkturstödet avvecklas och inga nya resurstillskott i form av ovillkorade statsbidrag är beslutade. Visserligen innebär förändringarna i högkostnadsskyddet (både för läkemedel och för besök inom hälso- och sjukvården) att kostnaderna netto minskar med 490 miljoner kronor, men det räcker inte långt. Vi räknar med att några landsting har så pass stora problem att höjd skatt blir nödvändigt. Vi räknar med en höjning på motsvarande 4 öre på medelutdebiteringen.

När det gäller storleken på läkemedelsförmånen finns ännu ingen överenskommelse från och med 2012, läs mer i avsnittet ”Läkemedelsbidraget 2012 och åren framöver”. Därför antas bidraget utvecklas i takt med kostnaderna för läkemedel fram till år 2015.

För åren 2013–2015 antar vi att de generella statsbidragen årligen ökar med 2 procent plus effekten av ökade löner och priser. Detta innebär att riksdagen år 2015 tillför ytterligare nästan 5 miljarder kronor jämfört med vad som är föreslaget i budgetpropositionen för 2012. Våra makroberäkningar visar att detta ryms inom statens sparmål.

som tidigare aviserats avvecklas ytterligare 900 miljoner kronor 2012. Åren 2013–2015 antas de generella statsbidragen i fasta priser öka med 2 procent per år, och de specialdestinerade statsbidragen antas öka i takt med kostnaderna. Detta kräver nya beslut av riksdagen men historiska erfarenheter talar för att ökade bidrag är sannolika. Det finns ännu ingen över-enskommelse för läkemedelsförmånen för åren fram till 2015, varför statsbidraget antas öka i takt med kostnaderna för läkemedel.

För åren 2011 och 2012 har vi gjort prognoser av hur vi tror kostnadsutvecklingen kommer att gestalta sig.

Samma löneutveckling antas för de anställda i landstingen som för resten av arbetsmarknaden från och med 2012. Beräkningarna för åren 2013–2015 är mer schablonmässiga kalkyler, som utgår från att kostnadsvolymen ökar mer när tillväxten i skatteunderlaget tar fart. Skattesatsen antas öka något under hela perioden. Ingen hänsyn har tagits till beslutade eller planerade skatteväxlingar.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 55

4. Landstingens ekonomi

Tabell 19 • Skatter och generella statsbidrag, nivå samt tillskott jämfört med Budgetpropositionen för 2012 Miljarder kronor

Staten förutsätts fortsätta med att skjuta till mer statsbidrag. Fram till år 2015 antas de generella statsbidragen öka med 4,6 miljarder kronor. Detta bedöms inte räcka till utan landstingen antas höja skatten.

Detta ger ökade intäkter med 3,6 miljarder jämfört med idag.

Prognos 2011 2012 Skatter och bidrag totalt varav uppräknade statsbidrag varav höjd skatt

232,1

237,5 0,4 0,7

2013 246,2 1,5 2,1

Kalkyl 2014 256,6 3,0 2,9

2015 268,5 4,6 3,6

Anm.: Läkemedelsbidraget redovisas bland de generella statsbidragen. Tillskottet på 0,4 miljarder kronor 2012 motsvarar ökningen i läkemedelskostnader. I kalkylen antas även de specialdestinerade statsbidragen öka i takt med kostnaderna vilket år 2015 innebär ytterligare cirka 1,5 miljarder kronor i statliga tillskott utöver de som redovisas i tabellen.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 27 • Utveckling av generella och specialdestinerade statsbidrag, fasta priser Index 2000 = 100

Under 2000-talet har statsbidragen till landstingen ökat regelbundet. För att få en balanserad bild av såväl kostnads- som intäktsutvecklingen under kalkylåren antas en försiktig ökning av statsbidragen även framledes.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Det finns även riktade statliga satsningar sedan tidigare som framöver får en fortsättning. Det gäller bland annat bidraget för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjukvård och rehabiliteringsgarantin. För bidraget för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjukvård har regeringen föreslagit en fortsättning med 1 miljard kronor under 2012 och även beräknat 1 miljard kronor för åren 2013 till och med 2015. När det gäller rehabiliteringsgarantin har regeringen aviserat en fortsättning men inte närmare angivit storleken på bidraget.

I vår kalkyl antas bidraget ligga kvar på 960 miljoner kronor under hela perioden. För båda dessa statliga satsningar har regeringen och förbundet påbörjat diskussioner om innehåll och utformning för de avtal som ska gälla från 2012. Däremot har ännu inga avtal tecknats.

56 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

Läkemedelsbidraget 2012 och åren framöver Överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting om nivå och inriktning på läkemedelsbidraget för 2012 är inte klar.

Av överenskommelsen för läkemedelsbidraget 2011 framgår att parterna är överens om att inleda diskussioner om förutsättningarna för att föra över läkemedelsbidraget till anslaget för Kommunalekonomisk utjämning och därmed ingå i statens generella stöd till landstingen. En gemensam arbetsgrupp tillsattes därför i augusti med uppdrag att dels genomföra en översyn av nuvarande fördelningsmodell mellan landstingen (inklusive den solidariska finansieringen) dels utreda hur motsvarande fördelning skulle kunna utformas inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen. Arbetsgruppen arbetar även med att ta fram ett gemensamt prognos-

underlag för läkemedelskostnaderna för åren 2012–2016. Arbetsgruppen kommer att redovisa sitt arbete för Socialdepartementet och förbundet under oktober månad.

En förändrad finansieringsmodell, där läkemedelsbidraget förs över till den kommunalekonomiska utjämningen, skulle innebära en stor förändring och en ekonomisk risk för landsting och regioner eftersom anslaget för kommunalekonomisk utjämning är nominellt oförändrat över tid. Det behövs därför en konstruktion som beaktar den ekonomiska risken och ger landsting och regioner fler verktyg för att kunna påverka de egna läkemedelskostnaderna.

Frågan om hur läkemedelsbidraget ska utformas på längre sikt kommer att beredas vidare av parterna under hösten.

Kostnader 2011–2015 Den svaga utvecklingen av intäkterna innebar att många landsting beslutade om återhållsamma kostnadsbudgetar för 2011, en ökning med sammantaget 2,9 procent. Redan under våren 2011 i samband med tertialbokslut ett signalerade dock många landsting att det skulle komma att bli svårt att begränsa kostnadsökningarna. Dessa farhågor bekräftas nu i tertialbokslut två. Det är tydligt att det är svårt för landstingen att hålla igen kostnaderna mot bakgrund av att resultaten blev så starka och över förväntan under 2010. Många landsting lyckades bromsa in kostnadsökningarna 2010, men av erfarenhet vet vi att det finns en så kallad korkeffekt, som innebär att uppdämda behov lätt tar plats när trycket att hålla igen av någon anledning minskar. Hur man sparar spelar givetvis också roll. Strukturella förändringar har större chans att bli bestående jämfört med osthyvelbesparingar, där man ofta bara lyckas hålla tillbaka kostnaderna under kortare perioder.

Vad som driver på kostnaderna i år varierar mellan landstingen. Många landsting ser kostnaderna öka för hälso- och sjukvård. Flera landsting anger högre personalkostnader som skäl. I vissa fall för att man inte lyckats genomföra planerade besparingar och i andra fall för att vissa verksamheter expanderar. För exempelvis Stockholms läns landsting gäller kostnadsökningarna även köpt trafik, indexering av trafikavtal och trafikutökningar inom kollektivtrafiken på land.

Dessutom sänks rips-räntan, vilket ger en engångskostnad på 5,6 miljarder kronor givet den så kallade blandmodellen. Flertalet landsting kommer troligtvis att bokföra effekten av ränteförändringen som en kostnad 2011 och inte beakta den i sitt balanskravsresultat 2011, varför utrymmet 2012 inte påverkas i någon nämnvärd utsträckning.

Tabell 20 •

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 57

4. Landstingens ekonomi

På lång sikt har kostnaderna i genomsnitt ökat med 1,1 procent utöver de demografiskt betingade resursbehoven. Fram till år 2015 ökar de demografiskt betingade behoven kraftigt. Omfattande besparingar fick ner kostnadsutvecklingen 2010. Besparingar fortsätter trycka ned utvecklingen under den långsiktiga trenden 2011 och 2012. Först under de bortre åren i vår kalkyl är ökningstakten åter uppe i den långsiktiga trenden.

Tabell 20 • Kostnadsökning på olika komponenter Bidrag i procentenheter, fasta priser

Demografiska behov Övrigt Total volymförändring

Utfall 02–04

05–08

2009

2010

0,7 0,8 1,5

0,9 1,5 2,4

1,1 1,5 2,6

1,0 –0,1 0,9

Prognos Kalkyl 2011 2012 2013–2015 0,9 0,7 1,6

0,9 0,4 1,3

0,9 1,2 2,1

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Diagram 28 • Utveckling av kostnader och demografi och trend, fasta priser Index 2001 = 100

Landstingens kostnader bedöms öka med 30 procent på 15 år. Under samma period ökar kommunernas kostnader med 20 procent.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Flertalet landsting ser nu att kostnaderna växer snabbare i år än budgeterat vilket får konsekvenser för 2012. Budgetarbetet har kommit olika långt i landstingen. I cirka hälften av landstingen har fullmäktige redan beslutat om budgeten men på många håll kommer revideringar att göras fram till november. I andra landsting råder fortfarande osäkerhet. I nästan samtliga landsting finns dock planer på fortsatta effektiviseringar och besparingar 2012. I de flesta fallen rör det sig om riktade besparingar. I vissa fall rör det sig om generella besparingar. Vi tror att detta kommer att resultera i en återhållsam utveckling av kostnaderna 2012. För vissa landsting kommer effekterna av förslaget till ny utjämning innebära ytterligare påfrestningar.

För de efterföljande åren 2013–2015, givet våra antaganden om en normaliserad utveckling för samhällsekonomin, närmar sig kostnadsutvecklingen åter en mer normal tillväxttakt. I Sverige har kostnaderna för hälso- och sjukvård under lång tid ökat med cirka en procent per år utöver demografiskt betingade behov.

58 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

I ett internationellt perspektiv ligger inte kostnadsutvecklingen särskilt högt. Vi har tidigare i texten pekat på faktorer som skulle kunna bringa ner ökningstakten, i alla fall under en kortare period. Men samtidigt finns utmaningar i att möta behov som ännu inte fullt ut är tillgodosedda. Dessutom tar allt fler landsting över allt ansvar för regiontrafiken. Kostnadsmassan ökar vilket ger en större påverkan på den totala kostnadsutvecklingen.

Om landstingen lyckas med att få ner den långsiktiga ökningstakten återstår att se, detta är en empirisk fråga och inget vi kan anta i vår bedömning för de närmaste åren. En mer dramatisk utveckling för ekonomierna i Europa och usa som sprider sig till svensk sysselsättning och skatteunderlag, skulle till exempel få andra konsekvenser. En sådan utveckling skulle sannolikt hålla nere kostnaderna under flera år.

Resultat 2011–2015 Alla landsting räknar med att det ekonomiska resultatet försämras i år. Sex landsting prognostiserar underskott (diagram 29). Till detta kommer dessutom engångseffekten av sänkt rips-ränta. När denna engångseffekt inkluderas i resultatet ökar antal landsting med minusresultat 2011 väsentligt.

Diagram 29 • Landstingens resultat 2010 och 2011 Procent av skatter och bidrag 6 5 4 Resultat 2010

Procent

3 2 1 0 -1 2011 exkl. RIPS -2

Bl ek Vä ing rm e la Da nd la rn Vä Sk a st ån er bo e Vä Jä tten st m ra tla Gö nd t No ala rrb nd o Sö tte rm n la n Vä Ör d st eb m ro an la Ha nd lla nd Gä Rike Ös vle t te bor rg öt g la n Ka d lm Vä Up ar st ps er no ala r Kr rlan on d o St be oc rg kh Jö olm nk öp in g

-3

I samband med andra tertialbokslutet har landstingen gjort en prognos för helåret.

Prognosen avser resultatet före effekterna av sänkt RIPS-ränta. Sex landsting bedömer själva att underskott hotar. Med effekterna av sänkt RIPS-ränta ökar antalet väsentligt.

Anm.: Stockholm avser koncernen. Östergötland, Jönköping och Skåne enligt fullfonderingsmodellen.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Utgångsläget inför 2012 skiljer sig således åt mellan de olika landstingen. Exempelvis har Blekinge och Dalarna ett besvärligt utgångsläge, med underskott sedan flera år tillbaka. Dessa landsting arbetar intensivt med att få ekonomin i balans. Andra landsting, bland annat Jönköping, Stockholm, Östergötland och Kalmar, har ett bättre utgångsläge med överskott under flera år. Men inte heller där kommer det att vara lätt – om ens önskvärt – att hålla kostnaderna på en nivå som är förenlig med god ekonomisk hushållning på kort sikt.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 59

4. Landstingens ekonomi

Givet den skatteunderlagsutveckling som skisseras i kapitlet om samhällsekonomin, tror vi det kan bli svårt för landstingssektorn att nå upp till ett resultat på 2 procent av skatter och bidrag under kalkylperioden, trots våra antaganden om uppräkning av statsbidragen från och med 2013.

Efter ett par år med återhållsamma kostnadsökningar räknar vi med att ökningstakten normaliseras när konjunkturen tar fart. Det har visat sig vara svårt att hålla tillbaka den trendmässiga ökningen av kostnaderna i praktiken.

Det finns inga tecken på att vårdkostnaderna dämpas vare sig i Sverige eller i andra länder. För att uppnå detta skulle ett trendbrott krävas.

Fram till år 2015 räknar vi med en höjning av skatten med 19 öre. Det räcker till för att håller näsan över vattenytan för många landsting men knappast för alla.

Diagram 30 • Landstingens resultat Miljarder kronor

Det tog lång tid att komma tillbaka från 1990-talskrisen. Men sedan 2005 har landstingen redovisat plusresultat. Rensat för tillfälliga poster, 5,6 miljarder i RIPS-effekt, blir även resultatet 2011 positivt. Men resultaten är sämre under hela perioden efter rekordåret 2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ökande vårdkostnader – men också bättre vårdresultat För att få perspektiv på dagens utveckling har vi tittat på hälso- och sjukvårdens kostnadsutveckling under de senaste 30 åren. Då ser vi att svenska landsting har haft en relativt likartad kostnadsutveckling. Landstingen är utsatta för samma förändringstryck i form av nya behandlingar, teknologi, förändrade värderingar etc. Landstingen möter också ungefär samma löne- och prisförändringar. Även om vissa landsting går före och hittar smartare lösningar följer de andra efter. På så sätt blir det svårt för enskilda landsting att på ett betydande sätt avvika från den gängse kostnadsutvecklingen på längre sikt. Nettokostnaderna har ökat med 6,2 procent per år i samtliga landsting. Per invånare har kostnaden ökat med 5,8 procent per år sedan 1980 (diagram 31).

60 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

4. Landstingens ekonomi

Diagram 31 • Utveckling av hälso- och sjukvårdens nettokostnad per invånare och landsting samt förväntad livslängd, mellan åren 1980 till 2010 i löpande priser År och procent

6

Ökning av förväntad livslängd, år

5

4

3

2

Landstingen har haft en relativt likartad nettokostnadsutveckling per invånare under de senaste 30 åren. I genomsnitt har kostnaderna ökat med knappt 6 procent.

Under samma period har även den förväntade livslängden ökat med mellan fyra och drygt fem år. Även här är utvecklingen relativt likartad.

1

0 0

1

2

3

4

5

6

7

Förändring av kostnaderna, genomsnitt i procent

Anm.: Nettokostnaderna per landsting är justerade för olikheter med avseende på ålder och kön. Effekten av skatteväxlingar är exkluderade. Ökningen av medellivslängd avser förändringen mellan åren 1981–1985 och 2006–2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Har de ökade resurserna till vården medfört bättre resultat? Det finns givetvis inget statistiskt mått som på ett heltäckande sätt beskriver vårdens resultat.

Men det finns mått som är framtagna för att på ett övergripande plan mäta vårdens prestationer. Åtgärdbar dödlighet är ett sådant mått. Där identifieras ett antal diagnoser som bedöms vara påverkbara med olika medicinska insatser, genom tidig upptäckt och behandling. Exempel på diagnoser är diabetes, blindtarmsinflammation och stroke. Dödligheten i dessa diagnoser har minskat kraftigt över tiden. Exempelvis halverades nästan den åtgärdbara dödligheten sammantaget mellan 1987 och 2010.

I diagram 31 vill vi jämföra den genomsnittliga kostnadsutvecklingen per landsting med förbättringarna i vårdens prestationer. Det saknas landstingsvisa mått med åtgärdbar dödlighet så långt tillbaka som till 1980. Ett alternativ är förväntad livslängd som Statistiska centralbyrån publicerat under många år. Under de senaste 30 åren har den förväntade livslängden faktiskt ökat med mellan 4 och drygt 5 år i de olika landstingen.

Givetvis påverkas den förväntade livslängden av annat än sjukvård. Men samtidigt är sambandet mellan åtgärdbar dödlighet och förväntad medellivslängd mycket starkt.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 61

4. Landstingens ekonomi

62 Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

APPENDI

X

Här redovisas några nyckeltal samt samlade resultaträkningar för kommuner

respektive landsting och även summerade till en sammantagen bild. För diagram med fördelningen av kostnader och intäkter för kommuner och landsting var för sig, tabeller med översikt över statsbidragen och andra data som vi brukat redovisa i Ekonomirapportens Appendix hänvisar vi till vår webbplats, där vi nu bygger upp ett nytt område Sektorn i siffror. Gå till www.skl.se, välj Vi arbetar med, Ekonomi, Sektorn i siffror.

En sammantagen bild av kommuner och landsting Tabell 21 • Nyckeltal för kommuner och landsting 2010–2015 Procent och tusentals personer

2010 Medelskattesats, %

2011

2012

2013

2014

2015

31,56

31,55

31,59

31,67

31,71

31,74

20,74 10,87

20,73 10,88

20,73 10,92

20,73 11,00

20,73 11,04

20,73 11,07

1 048

1 056

1 059

1 064

1 070

1 079

Kommuner

790

798

801

806

812

818

Landsting

258

258

258

258

259

261

kommuner, inkl Gotland landsting*, exkl Gotland Antal sysselsatta**, tusental

Anm.: För medelskattesatsen bygger kalkylerna på oförändrad utdebitering för kommunerna från och med år 2011. För landstingen ingår en ökning av utdebiteringen. *Gotlands skatteunderlag ingår inte och det går därför inte att summera totalen. **Medelantalet sysselsatta enligt Nationalräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi 63

Appendix

Tabell 22 • Kommunernas resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor

Utfall 2010 Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag o utjämning Finansnetto Resultat före e.o poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Prognos 2011

2012

Kalkyl 2013

2014

2015

114 –507 –17 –409

114 –522 –17 –425

117 –537 –18 –438

121 –554 –18 –452

125 –575 –19 –469

130 –599 –20 –489

343 76 4 14 3,2

354 75 1* 6 1,3

365 74 3 4 1,0

376 77 3 5 1,1

392 80 3 6 1,3

410 82 3 7 1,5

*Engångseffekten av RIPS-räntesänkning 2011 ingår i finansnettot med –2,0 miljarder kronor.

Tabell 23 • Landstingens resultaträkning 2010–2015 Miljarder kronor

Utfall 2010 Verksamhetsintäkter Verksamhetskostnader Avskrivningar Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter Generella statsbidrag och utjämning Finansnetto Resultat före e.o poster Andel av skatteintäkter o statsbidrag, %

Prognos 2011

2012

Kalkyl 2013

2014

38 –252 –7 –221

40 –261 –7 –229

41 –269 –7 –235

43 –278 –8 –243

45 –291 –8 –253

47 –305 –8 –266

179 47 0 5 2,1

185 47 –7* –3 –1,4

191 46 –2 1 0,3

199 48 –1 2 0,9

208 49 –1 2 0,8

218 51 –1 2 0,6

*Engångseffekten av RIPS-räntesänkning 2011 ingår i finansnettot med –5,6 miljarder kronor.

Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.

64 Ekonomirapporten. a 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi

2015

Ekonomirapporten. Oktober 2011 Om kommunernas och landstingens ekonomi är en rapportserie från Sveriges Kommuner och Landsting som kommer ut två gånger per år. I den behandlar vi det ekonomiska nuläget och utvecklingen i kommuner och landsting. Kalkylerna i den här utgåvan sträcker sig till år 2015.

Den kommunala sektorn har uppvisat historiskt goda resultat för både 2009 och 2010, men i år faller sektorns resultat drastiskt.

Förklaringen är främst att det låga ränteläget höjer nuvärdet på den kommunala pensionsskulden och att konjunkturstödet successivt börjar avvecklas. Resultatet bygger på att skuldkrisen i Europa kan klaras upp under ordnade former; i annat fall blir sektorns utveckling betydligt mörkare. Åren därefter förbättras resultaten något. Det beror delvis på en återhållsam kostnadsutveckling men också på att vi förutsätter beslut om framtida höjningar av statsbidragen. För landstingens del krävs dessutom skattehöjningar om det sammantagna resultatet inte ska hamna under nollan.

Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi – oktober 2011 kan beställas från förbundets förlag, via telefon 08709 59 90 eller via e-post order@sklkommentus.se. Priset är 100 kronor exklusive moms och porto.

Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se. Där finns även en engelsk version av sammanfattningen.

Beställ eller ladda ned på www.skl.se/publikationer eller på telefon 08-509 59 90.

Pris 100 kr exkl. moms och porto.

ISBN 978-91-7164-686-6 ISSN 1653-0853

Post 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Telefon 08-452 70 00 www.skl.se