7289-017-7 by Sveriges Kommuner och Landsting

LOKAL DEMOKRATI I FÖRÄNDRING En översikt Lokal demokrati i förändring Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor J ESSIKA W IDE G UNNEL G USTAFSSON

ÀJOUR EN SERIE KUNSKAPSÖVERSIKTER FRÅN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET NR 6

© Svenska Kommunförbundet 2001 Grafisk form: Rolf Hernegran Tryck: Graphium Norstedts Tryckeri, Stockholm 2001 ISBN 91-7289-017-7 ISSN 1403-3593 Beställningar: Importancia AB, tel 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 Beställningsnummer: 7289-017-7

Förord

i det demokratiska beslutsfattandet, har riksdagens talman konstaterat. Hennes bildspråk är förståeligt i en samtid där ständiga omvärldsförändringar gör förmågan att snabbt ta ställning högt eftertraktad. Yttre förändringar, som en globaliserad ekonomi, EU- och IT-utvecklingen, stressar på och påverkar den lokala demokratins handlingsutrymme. Samtidigt diskuteras samma lokala demokratis tillkortakommanden med ord som kris, otidsenlig, likgiltig. Hur kan den lokala demokratin förhålla sig till nya omvärldsvillkor? Vad sker med deltagande, intresse och inflytande i och kring det representativa systemet? Vilka initiativ tar medborgarna och vilka initiativ till demokratiförsök tar kommunerna? I denna kunskapsöversikt, Lokal demokrati i förändring. Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor, behandlar statsvetarna Jessika Wide och Gunnel Gustafsson den lokala demokratins läge. Skriften ingår i Àjour – en serie kunskapsöversikter, som syftar till att göra forskningsresultat kända för den kommunala verksamheten. Den är skriven på uppdrag av Svenska Kommunförbundets FoU-råd. För innehållet står författarna gemensamt, där Jessika Wide har författat kapitlen 4 till 17 och Gunnel Gustafsson kapitlen 1 till 3, samt kapitel 18. Tack till Sara Stridsberg för redaktörsarbete i tidigare skede. ET FINNS INGA SNABBFILER

Carl-Olof Bengtsson

Lena Lundström

Ordförande i FoU-rådet

Redaktör, forskningssekreterare

Denna översikt kan laddas ner från FoU-rådets hemsida: www.svekom.se/skorg/fou/lokaldemokrati.htm För fortsatt diskussion i ämnet, se gärna hemsidan för statsvetenskap vid Umeå universitet: www.pol.umu.se

Författare JESSIKA WIDE är doktorand i statsvetenskap vid Umeå universitet. Hennes nuvarande forskningsintressen rör kvinnors politiska representation i ett jämförande perspektiv på global, nationell och lokal nivå. E-post: jessika.wide@pol.umu.se GUNNEL GUSTAFSSON är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet och även prorektor där. Hon bedriver sedan länge forskning om de svenska kommunerna och har lett Vetenskapsrådets fleråriga nationella forskningsprogram Demokrati i förändring. Hennes forskning inkluderar såväl frågor som gäller kvinnorna och demokratin som frågor om kommunal organisation och förvaltning. E-post: gunnel.gustafsson@pol.umu.se

Innehåll 7 7

1. Inledning Under nya villkor

10 10 11 12 13 13

2. Den lokala maktens utrymme

15 15 16 16 17 18 19 20

3. Demokrati som ideal och praktik

22 22 23 24

4. Valdeltagandets villkor

26 26 26 27 27 28 29

5. Social representativitet

Statlig styrning och samförstånd Kugge i komplicerat beslutssystem Stark lokalmakt i Sverige Handlingsutrymmet förändras Dragkamp självständighet – sammanhållning

Antika rötter och moderna ideal Faktorer för framtiden Hemvist på många platser Nya förmyndare eller kaospiloter? Demokratin och kvinnorna – ett omaka par? Den ofärdiga demokratin Demokratin måste ständigt vinnas

Valdeltagande i förändring Resursstarka röstar mer? Utländska röster allt färre

Skevt fördelade uppdrag Snedfördelning av ålder och kön Underrepresenterade invandrare Kön, formell och verklig makt Förtroendevalda som lämnar uppdrag Följder av social snedrepresentation

31 31 31 32 33 34 35 36

6. Partierna och samförståndet

38 38 39 40 41 41

7. Äldre och nya sociala rörelser

44 44 45 46 47 47

8. Kvinnorörelsen och demokratin

49 49 50 51 51

9. Miljörörelsen och Agenda 21

Förtroendeman blir partirepresentant Traditionella partiers kris … … och lokala partiers uppsving Fyra typer av lokala partier Särintresse eller sundhetstecken? Mellan den lilla och den stora demokratin? Diffusa majoriteter eller utbrett samförstånd?

Medborgarsammanslutningar och demokrati Socialt kapital i Italien, USA och Sverige Utvecklingen över tid I fyra vågor? Postmateriella värderingar

Spegling av sin tid Förändringsprojekt i glesbygd Stöd och motstånd Kvinnojourer och den kommunala agendan Skillnader i bemötande

En väg till lokalt engagemang Lokal Agenda 21 kartlagd Strategier för ökat medborgardeltagande Exemplet Upplands Väsby

53 53 53 54 55 55 56 56

10. Byarörelse och aktionsgrupper För bygdens utveckling Byapolitikprojekt Komplement eller alternativ till partierna? Byarnas beroende av eldsjälar Aktionsgrupper bildar motstånd – exemplet kärnbränsle Otraditionell mobilisering Från motstånd till utveckling

72 72 74 74

15. IT-projekt

76 76 76

16. Medborgarpaneler för dialog

17. Lokala organ och andra lokala arrangemang

78 79 79

Möten och ”bakvänd debatt” i Botkyrka Försök med lokala organ Kommundelsnämnder med höga förväntningar

Trevande medborgardialog på hemsidor E-demokrati i Kalix Projektet Hedra i Vännäs

Försök i Upplands Väsby Mot en samtalande demokrati?

58 58 59

11. Lokala partnerskap på modet

61 61 61

12. Kommunala demokratiprojekt Experiment och förändringsarbete Vitalt, autonomt, koloniserat?

81 81

18. Lokal demokrati på 2000-talet

64 64 64 65 65 65

13. Fullmäktige i förändring

Källförteckning

67 67 68 68 69 69 70

14. Brukares inflytande och medverkan

En flora av samarbeten Hur utkräva ansvar från nätverk?

Försök i ”transportkompaniet” Utlokaliserat i små kommuner Öppna forum Utskott och beredningar Fullmäktiges eller partiernas problem?

Nya kommunallagen banade väg Pensionärsråd med ”anor” Handikappades brukarråd Föräldraledda skolstyrelser Svågadalsprojektet Brukarrådens baksida

Frågor att diskutera

1. Inledning

denna kunskapsöversikt är att ge ett underlag för den fortsatta debatten om den lokala demokratins praktik. Sverige har haft ambitionen att vara ett föregångsland när det gäller att sprida beslutsfattandet och åstadkomma en institutionell ram som gör det möjligt att lägga besluten allt närmare människorna.1 Strävandena anknyter till en stark lokal självstyrelsetradition och kommer till uttryck bland annat i regeringsformens portalparagraf där det heter:2 YFTET MED

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.

Forskningen inom programmet ”Demokrati i förändring” där ett stort antal svenska statsvetare deltagit har kretsat kring frågan om hur den lokala demokratin påverkas av och påverkar den omvandlingsprocess som pågår inom ekonomin, politiken och det civila samhället i Sverige. Här tillåter inte utrymmet något utförligt referat av de böcker, artiklar och rapporter som tillkommit inom projektets ram.3 I stället sammanfattas vissa fakta av betydelse för bedömningen av hur stora förändringar den lokala demokratin har undergått och undergår. Dessutom redovisas demokratiteoretiska synsätt och resonemang i syfte att ge underlag

för tolkningar och bedömningar av dagens situation.

Under nya villkor De frågor som ytterst pockar på svar är följande: Vad tyder på att den lokala demokratin befinner sig i ett problematiskt skede? Vilka är tecknen på att den lokala demokratin förnyas och fördjupas? Man kan urskilja två dimensioner ifråga om förändringar av betydelse i detta sammanhang. Den första har att göra med förutsättningarna för lokal maktutövning och den andra med hur medborgarnas deltagande och inflytande utövas givet dessa förutsättningar. Dimensionerna anknyter till två grekiska ord som ingår i begreppet demokrati, nämligen demos som betyder folk eller medborgare och kratos som är liktydigt med makt eller styre. Till de förändrade förutsättningarna för lokal maktutövning (kratos) hör både mer allmänna omvärldsförändringar och sådana förändringar som direkt berör förutsättningarna för lokalt självstyre. Den informationsteknologiska utvecklingen, övergången från en industridominerad till en service- och informationsdominerad arbetsmarknad, kvinnors krav på hela lönen och halva makten, medias intensiva bevakning av inte minst politiska ledargestalter, kärnfamiljens upplösning, ungdomskulturens internationalisering och den

Lokal demokrati i förändring

globala ekonomin är exempel på att det pågår en stark förändring av det samhälle och det samhällsklimat där det lokala politiska systemet ingår. De mer specifika förändringarna av självstyrelsens villkor (kratos) berör svenska kommuners relationer till staten och det faktum att Sverige genom anslutningen till Europeiska unionen nu ingår i en komplex flernivådemokrati. Nästa kapitel har rubriken ”Den lokala maktens utrymme”. Där behandlas förändringar i relationerna mellan stat och kommun samt mer generellt de utmaningar och möjligheter vi står inför när det gäller handlingsutrymmets förändring på lokal nivå. Utgångspunkten i det kapitel som sedan följer, ”Demokrati som ideal och praktik”, är att demokratin kan anta olika former och att dessa förändras över tid. Detta hindrar emellertid inte att demokratin – både som idé och handlande – under långa perioder kan ligga inbäddad i relativt stabila kulturmönster, maktförhållanden och institutionella arrangemang och därför inte förändras annat än marginellt. Så var fallet under perioden efter andra världskriget och åtminstone till en bit in på 1960-talet. Nu är situationen en annan och detta aktualiserar några principiella frågor som diskuteras i kapitlet. Dessa två kapitel är således tänkta som en relief eller bakgrund till den faktaredovisning och analys som följer. Där behandlas för den lokala nivån mer specifika förändringar ifråga om deltagande, inflytande och medborgarmakt (demos). Först beskrivs förändringarna inom det kommunalpolitiska systemet med särskilt fokus på valdeltagandet, representativiteten och de politiska partierna (kapitel 4–6). Därefter följer en genomgång av utvecklingen inom de sociala rörelserna. Såväl de ”äldre”

folkrörelserna som nutida medborgarsammanslutningar, kvinno-, ungdoms-, bya- och miljörörelserna, blir föremål för analys (kapitel 7–11). I kapitel 12–17 diskuteras den nu pågående kommunalt initierade försöksverksamhet som syftar till att fördjupa den lokala demokratin på olika sätt. Här behandlas förändrade arbetsformer inom traditionella representativa organ, brukarinflytande samt IT-baserade och andra projekt som genomförs i avsikt att förstärka medborgarnas engagemang eller inflytande i lokala frågor. Som forskare har vi inget facit när det gäller demokratins utveckling. Det vi kan bidra med är att ställa frågor och redovisa fakta som kan vara bra att känna till när medborgarnas makt och inflytande på lokal nivå diskuteras. Den avslutande delen av rapporten (kapitel 18) kombineras med en webbplats, i syfte att bilda underlag för debatt om den lokala demokratins framtid. De frågor som ställs är formulerade i avsikt att ge läsaren möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilken ”diagnos” som lämpligen kan ställas när det gäller den lokala demokratins ”hälsotillstånd” samt effekterna av olika sorters ”medicin”. Tanken är att öka förutsättningarna för att göra säkrare bedömningar eller åtminstone reducera den osäkerhet som alltid finns när man står mitt i en förändringsprocess. Exempel på frågor som bör bli föremål för bred diskussion är följande: Måste politikens former anpassas till nya ramvillkor? Eller bör vissa av förändringarna ifråga om medborgarinflytande och deltagande aktivt motverkas och hur kan detta i så fall ske? Vilka viktiga förbättringar av läget kan göras på kort och lång sikt och vilka åtgärder kan prövas i syfte att nå målen?

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

1 En statlig utredning från 1978 där decentraliseringspolitiken behandlas hade just rubriken ”Lägg besluten närmare människorna”, SOU 1978:52, Allmänna förlaget, Stockholm. 2 Citatet är hämtat från RF kapitel 1, §1 enligt Sveriges grundlagar och riksdagsordningen med inledning av Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Riksdagen, Stockholm 1999, s. 17. 3 En presentation av forskningsprogrammet ”Demokrati i förändring” som finansierats av Humanistiskt-Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet (HSFR) återfinns på webbadress <http://www.pol.umu.se/democr/skrifter.htm>. Där finns förutom nedan angivna böcker också en aktuell förteckning över de uppsatser och andra skrifter som tillkommit som ett resultat av programmet ”Demokrati i förändring”: Gustafsson, Gunnel (red) (1993) Demokrati i förändring, Publica, Stockholm; Möller, Tommy (1996) Brukare och klienter i välfärdsstaten, Publica, Stockholm; Lidström, Anders (1996) Kommunsystem i Europa, Norstedts Juridik, Stockholm; Johansson, Vicki (1996) Vem gör vad när och var? Publica, Stockholm; Gustafsson, Gunnel (red), Eduards, Maud och Rönnblom, Malin (1997) Towards a New Democratic Order? Publica, Stockholm; Gidlund, Janerik och Jerneck, Magnus (2000) Local and Regional Governance in Europe, Edward Elgar, Cheltenham; Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid, Liber, Malmö; Möller, Tommy (2000) Politikens meningslöshet, Liber, Malmö samt Jerneck, Magnus och Gidlund, Janerik (2001) Komplex flernivådemokrati, Liber ekonomi, Malmö.

2. Den lokala maktens utrymme Statlig styrning och samförstånd

har i kraft av sitt uppdrag från medborgarna inom det egna territoriet att vårda angelägenheter av gemensamt intresse för dem. Detta innebär att staten, kommunerna och landstingen är verksamma inom samma geografiska område och ibland kan komma att agera på olika sätt. Arbets- och ansvarsfördelningen dem emellan uppfattades emellertid länge som förhållandevis både klar och stabil. Det lokala beslutsfattandet betraktades som en länk i en statlig styrningskedja som i sin tur var förankrad i en vidare kontext, vilken bland annat innefattade folkrörelser och intressegrupper. Under tiden efter andra världskriget och en lång tid framåt ansågs det således vara närmast självklart att kommunernas och landstingens handlingsutrymme i allt väsentligt bestäms av staten. Beslutsfattare på nationell och lokal nivå var i stora drag överens om det välfärdsprojekt som brukar beskrivas som den svenska modellen. Även andra viktiga aktörer, t.ex. intresseorganisationerna och inte minst fackföreningsrörelsen samt näringslivet, arbetade i en anda av samförstånd.4 Kommunernas och landstingens andel av den offentliga sektorn växte successivt. Detta gällde inte minst åtagandeOMMUNER OCH LANDSTING

na inom den så kallade specialreglerade sektorn, dvs. uppdrag som staten gav kommunerna att genomföra sedan nationella policybeslut fattats. De indelningsreformer som genomfördes på 1950- och 1960-talen ingick också de i en i huvudsak samförståndspräglad helhetslösning.5 Tanken var att kommunsammanläggningar skulle göra det möjligt att dra nytta av storskalighet ifråga om lokal leverans av service och välfärd. Det gjordes en medveten avvägning mellan brett lokalt deltagande i politiken och effektivitet i förvaltnings- och servicehänseende. Effektivitetsargumenten ansågs allmänt väga tyngre än önskemålen om att många människor direkt skulle involveras i lokalt beslutsfattande. Bakgrunden var bland annat, att kommunreformerna ganska allmänt betraktades som instrument i en praktiskt taget färdigformulerad välfärdspolitisk satsning.6 Även 1980-talets decentraliseringspolitik kan förstås mot bakgrund av de vid denna tidpunkt ganska allmänt omfattande strävandena efter lokal anpassning, geografisk spridning och mindre krångel vid genomförandet av en brett stödd välfärdspolitik.7 Sammanfattningsvis kan konstateras att lokal handlingsfrihet länge både var och ansågs böra vara en funktion av statens styrning av kommuner och landsting.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Kugge i komplicerat beslutssystem Numera uppfattas arbets- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommuner som mera oklar. Typiskt lokala frågor som skola, vård och omsorg står högt också på den nationella politiska dagordningen. Samtidigt innebär bl.a. EU-medlemskapet att lokalt beslutsfattande i regel sker som ett resultat av en komplicerad process där aktörer med hemvist på ett flertal nivåer och arenor är inblandade. Dessutom är gränsen mellan privata och offentliga intressen på väg att bli mindre skarp. Partnerskap mellan staten, kommunerna, landstingen och näringslivet på ett visst territorium ingår numera i vardagen. Att förutsättningarna för lokalt beslutsfattande påverkas av denna nya situation är ställt utom allt tvivel. Vissa menar, att det lokala handlingsutrymmet inskränks av marknaden, av det regelsystem som följer med Sveriges medlemskap i EU, liksom mer generellt av den nya anda som råder inom den europeiska unionen. Den innebär bl.a. ekonomisk integration och ambitioner att fördela välfärden någorlunda lika inom unionen. Den tyske statsvetaren Fritz Scharpf hör till dem som hävdar att handlingsfriheten tenderar att kringskäras både på nationell och lokal nivå, pga. marknadens logik.8 Hans resonemang går ungefär så här: Företagen är numera garanterade tillträde till hemmamarknaden även om de flyttar sin tillverkning till ett annat land inom unionen. De europeiska staterna blir därmed utsatta för konkurrens när det gäller regleringen av företagsklimatet. I denna situation blir det svårt för nationalstaterna att hantera fördelningspolitiska beslut. Detta beror inte på att medborgarna ställer större

krav än förut. I stället är det staternas leveransförmåga som minskar, eftersom de är upptagna med att dra till sig företag och därmed arbetstillfällen. Det är fråga om en förändring som innebär att territoriellt avgränsade offentliga aktörer konkurrerar med varandra om kapacitet att förse medborgarna med arbetstillfällen, så att de kan finansiera reformer som ligger i linje med krav och önskemål från de kvinnor och män som lever inom deras område av världen. Då det i det svenska fallet är lokala enheter som svarar för en stor del av den service och välfärd som medborgarna efterfrågar får även lokala aktörer erfara att deras möjlighet att tillgodose medborgarnas önskemål minskar. Detta är emellertid endast en aspekt av det som händer. Svenska kommuner och landsting är nämligen också i full färd med att påverka sin egen position inom det komplicerade beslutssystem som nu växer fram. Man kan hävda att den nya europeiska regionalpolitiken har öppnat möjligheterna för såväl lokalt samarbete inom landet som tvärs över nationsgränserna. Ett exempel på detta är att det på lokalt och regionalt initiativ etableras så kallade regionkontor i Bryssel. Dessa har till huvudsaklig uppgift att företräda kommuner och regioner inom EU-systemet. Den verksamhet som förekommer vid Brysselkontoren varierar dock högst avsevärt. Ett generellt drag tycks ändå vara att den bidrar till att öka insikten om att lokala frågor och problem hänger samman med europeiska och i vissa fall globala sådana. En slutsats som kan dras av de studier som gjorts är att statsmakternas tolerans för regionala aktiviteter utanför det nationella territoriet ökar. Regionalt samarbete omfattar, som nämnts, inte sällan såväl

Lokal demokrati i förändring

statliga myndigheter, landstingen och kommunerna som företrädare för det privata näringslivet. Transnationellt och inomnationellt regionalt partnerskap betraktas numera som ett inslag i europeisk inrikespolitik snarare än nationell utrikespolitik.9 Övergången från statlig styrning till ett komplicerat flernivåsystem av beslutsfattande där partnerskap mellan privata och offentliga aktörer tillhör vardagen har skett successivt och kan därför inte dateras exakt. Sveriges medlemskap i EU är dock en av de faktorer som påskyndat den förändringsprocess som hade börjat långt tidigare.

Stark lokalmakt i Sverige Om man använder budgetdata som indikator på makt visar det sig, att den lokala makten fortfarande är stark i Sverige. Av diagram 1 framgår att kommunala utgifter som andel av de offentliga ut-

Kommunala sektorn

Statliga sektorn

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Diagram 1. Den statliga respektive kommunala sektorns andel av BNP 1950–1998 i procent. Källa: Kommunernas finanser 1998, SCB, s. 20.

gifterna nådde sin kulmen vid 1980-talets mitt för att därefter minska något. Expansionen var särskilt stark under perioden 1965–1980. Också statsbidragens andel av kommunernas utgifter har sjunkit praktiskt taget kontinuerligt under de sista årtiondena och den så kallade öronmärkningen av statsbidrag för särskilda ändamål har successivt ersatts med ospecificerade statsbidrag. Trots neddragningar i offentliga utgifter har kommunerna fortsatt att höja skatterna, medan landstingen däremot minskat sitt skatteuttag något under 1990-talet (jfr. tabell 1). Det sammanlagda lokala skattetrycket har emellertid knappast minskat. Detta torde vara ett mått på att det lokala inflytandet på fördelningspolitiken fortfarande är stort. Om vi exempelvis jämför offentliga sektorns andel av BNP i Sverige med medeltalen i den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD finner vi dels att OECD-medeltalen ökar och dels att ökningarna i vårt land är större än genomsnittet. Detta gäller åtminstone fram till 1990-talets mitt varefter en stabilisering tycks ha ägt rum. Ifråga om offentliga utgifter som inte åvilar kommunerna, t.ex. för socialförsäkringssystemet (barnbidrag, pensioner o.dyl.), är avvikelserna mellan Sverige och OECD-genomsnitten betydligt mindre.10 Kvinnor yrkesarbetar också i betydligt större utsträckning i Sverige än på andra håll inom OECD. I detta avseende har skillnaderna ökat under 1900-talets senare hälft. En förklaring till detta är att offentliga sektorns utbyggnad på lokal nivå gjort det praktiskt möjligt för kvinnor att arbeta utanför hemmet. Det finns ett uppenbart samband mellan kommunernas starka ställning, offentliga sektorns storlek och andelen yrkesarbetande kvinnor i Sverige.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

År

Total inkomstskatt Kommunal skatt från kommun Medelvärde och landsting

Landstingsskatt Medelvärde

1950 1960 1970 1980 1990 1995 1999

11,00 14,63 21,00 29,09 31,16 31,50 31,48

2,99 4,38 8,06 12,61 13,96 11,05 9,79

7,94 9,80 12,67 15,52 16,02 19,22 20,55

Tabell 1. Kommunal inkomstskatt 1950–1999. (Anm: Differensen mellan sammanlagda medelvärden och total inkomstskatt utgörs av kyrkoskatt.) Källa: SOS, Årsbok för Sveriges kommuner 1950, 1980, 1987, 1996 och 1999, SCB, Stockholm.

Handlingsutrymmet förändras Även om man accepterar tanken att den lokala makten i en mening blir mer kringskuren på grund av den globala ekonomiska utvecklingen, Sveriges medlemskap i EU och andra förändringar i omvärlden så är det viktigt att komma ihåg, att det vid sidan om denna tendens finns andra observationer av betydelse. Till dessa hör att det vid sidan om strävandena efter ett enhetligt välfärdssystem också finns både utrymme för och önskemål om variation och lokal profilering. Lokala aktörer kan agera i frågor som länge ansetts ligga utanför deras sfär. Ett exempel är när Haparanda kommun föreslog att ecu skulle bli den lokala valutan. På frågan om sådant går för sig svarade statsministern att han välkomnade initiativet. Sedermera har emellertid länsrätten fastslagit att penningpolitiken är en nationell angelägenhet. Även om den lokala makten i just denna fråga således visade sig vara obefintlig så illustrerar exemplet att det numera finns utrymme för lokala förslag som skulle ha varit otänkbara på den

tid då kulturen föreskrev en styrningskedja från stat till kommun. Att man lokalt är i stånd att påverka både sin situation och sin position inom det komplicerade flernivåsystem av beslutsfattande som vi nu lever med illustreras även på andra sätt. Således har den regionala nivån på sina håll i Sverige reformerats. Det har bildats storlän i västra Sverige och i Skåne. Också där de gamla länen ännu så länge är intakta pågår en livlig debatt såväl om intensifierat regionalt samarbete som om inrättandet av länsparlament i någon form.

Dragkamp självständighet – sammanhållning Till bilden hör också, att det är stor variation mellan kommunerna när det gäller lokalt och regionalt agerande. En observation är att det är de mycket små och de mycket stora kommunerna som nu anser sig ha särskild anledning att handla ”på tvärs” mot staten. Storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö framstår åtminstone potentiellt som självständiga policyskapande aktörer. Deras ekonomiska bärkraft och beslutskapacitet är sådan att statens agerande kan bli en mindre viktig påverkansfaktor. De små kommunerna konfronteras däremot inte sällan med ”överlevnadsfrågor”. Här gäller det att skapa arbetstillfällen och en skattebas som ger förutsättningar för en sådan service, kultur och annan välfärd att kvinnor och män vill leva i kommunen. Situationen kräver inte sällan samarbete över kommunoch ibland över nationsgränserna. En viss dragkamp mellan nationell sammanhållning och självständigt lokalt och regionalt ageran-

Lokal demokrati i förändring

de präglar utan tvekan dagens situation. Kommuner, landsting, staten, EU, företagen och medborgarsammanslutningar av många olika typer möts allt oftare på en gemensam besluts- eller förhandlingsarena. Relationerna dem emellan är på ett annat sätt än tidigare en fråga om ”det möjligas konst”. Det innebär bland annat, att avgörandeprocesserna och resultaten av dessa möten mycket väl kan komma att påverkas av vem som äger de frågor som placeras högt på den gemensamma dagordningen. Kommunernas expansion på 1950och 1960-talen hängde samman med att de hade beslutanderätt i frågor som kom att bli viktiga, t.ex. skola, vård och omsorg. På liknande sätt kan en avgörande faktor i den nu pågående dragkampen mellan olika aktörer bli vilka frågor som prioriteras och vem som idag i praktiken kan besluta i dessa.

4 Många menar att denna samförståndsanda går tillbaka till en överenskommelse i Saltsjöbaden år 1938 då staten företrädd av socialdemokraterna, LO och SAF kom överens om att stödja frihandel och konkurrens på marknaden samt en solidarisk lönepolitik och gradvis uppbyggnad av ett samhälle kännetecknat av full sysselsättning och aktiva åtgärder för att främja service och välfärd för alla. Denna så kallade Saltsjöbadsanda analyseras bl.a. i Heckscher, Gunnar (1984) The Welfare State and Beyond: Success and Problems in Scandinavia, University Minnesota Press, Minneapolis. 5 De kommunsammanläggningar som ägde rum på 1970-talet kunde dock genomföras först sedan staten infört tvingande lagstiftning. Att förhållandena i detta avseende i stort sett är desamma i andra nordiska länder framgår av Kolam, Kerstin (1994) Lokal och regional förvaltning i Norden. Ds 1994:43, Civildepartementet. 6 I Gustafsson, Gunnel, (1980) Local Government Reform, CWK Gleerup, Lund beskrivs hur avvägningen mellan olika mål gjordes när kommunreformen genomfördes liksom graden av måluppfyllelse efter reformens genomförande. 7 Jämför Gustafsson, Gunnel (1987) Decentralisering av politisk makt, Carlssons, Stockholm. 8 Se t.ex. Scharpf, Fritz (1999) Governing in Europe – Effective and Democratic?, Oxford University Press, Oxford. Hans resonemang finns också återgivna i en av demokratiutredningens skrifter, SOU 1998:124 Demokrati på europeisk nivå? där han bidrar med artikeln ”Välfärden, den ekonomiska integrationen och demokratin”. 9 Gidlund & Jerneck (2000). 10 OECD (1998) OECD Historical Statistics 1960-1996, OECD, Paris.

3. Demokrati som ideal och praktik

i Aten åren 427–347 f.Kr. ansåg att demokrati innebär att alla styr i eget intresse. För honom var demokrati därför i högsta grad negativt värdeladdat. Han trodde att få människor kan se bortom den egna gruppens egoistiska önskemål och i första hand ta hänsyn till det som är bäst för alla, dvs. det så kallade allmänintresset. LATON SOM LEVDE

Antika rötter och moderna ideal Genom historien har det funnits många olika sätt att avgränsa den grupp som anses tillräckligt klok för att tillhöra de styrande. Det finns gott om exempel på att vad som anses vara demokratiskt ingalunda är en gång för alla givet. Även i Sverige begränsades demokratin till en början till män som uppfyllde vissa inkomst- eller förmögenhetskrav. Idag uppfattas det som en självklarhet att alla oberoende av till exempel hudfärg, kön, inkomst, utbildning och förmögenhet skall ha rätt att delta i politiken på lika villkor. Idén om alla människors lika värde och möjligheter att påverka har ersatt det antika idealet som var, att de som ansågs tillhöra eliten borde styra. I de grekiska stadsstaterna var demokratin begränsad till en minoritet av de vuxna. Den uteslöt bl.a. kvinnor, sla-

var och utlänningar. Däremot kunde alla som tillhörde den utvalda gruppen delta direkt när beslut fattades om gemensamma angelägenheter på någon offentlig plats i staden. Efter den allmänna rösträttens införande har statsskicket i Sverige liksom på de flesta andra håll byggt på den representativa demokratins princip. Det har emellertid funnits – och finns – tongivande demokratiteoretiker som hävdat att representativitet och alla människors lika värde i politiken är oförenliga storheter. I en bok från 1942 hävdade Joseph Schumpeter, att demokrati inte bör definieras som folkstyre utan som ”institutionella arrangemang för att fatta politiska beslut i vilka individerna förvärvar makten att besluta genom att tävla om folkets röster”.11 När den kände filosofen Jean Jacques Rousseau efter franska revolutionen ville att det antika idealet, direkt deltagande i beslutsfattandet, skulle praktiseras i Frankrike så använde han just argumentet att representativitet är odemokratiskt. Den amerikanske statsvetaren och demokratiforskaren Robert A. Dahl har haft en central position i debatten om demokratins teori och praktik under inte mindre än ett halvsekel. Han använder i en av sina böcker beteckningen ”polyarki” på ett representativt och demokratiskt statsskick som inte uppfyller den demokratiska idealbilden av ett

Lokal demokrati i förändring

folk som styr sig självt, men som ändå i praktiken får stöd från breda folklager.12 En av dem som kritiserat och försökt vidareutveckla den representativa demokratin är statsvetaren Carole Pateman. Enligt hennes mening har gränsen mellan det privata och det offentliga dragits så att det blivit särskilt svårt för kvinnor att få gehör för sina erfarenheter och krav. Hennes huvudargument är att dagens representativa demokrati bygger på ett könskontrakt enligt vilket kvinnor inte tillmäts samma värde som män. Detta medför att kvinnor missgynnas samt att det krävs att demokratin reformeras i grunden om kvinnor och män skall kunna fungera på lika villkor på alla platser i samhället – inte minst inom politiken.13

Faktorer för framtiden Den form av demokrati som vi känner idag kännetecknas av att nationalstaten är suverän. Det innebär att den i praktiken både har rätt att styra landet och att överlåta bestämmanderätt, vilket också skett inte minst i de nordiska länderna där kommunerna fullgör viktiga uppgifter. Beteckningen demokrati används numera för både den stadsstatliga och den nationalstatliga formen av styrelse. Ändå kan man knappast säga att de två typerna av folkstyre bygger på samma grundidéer. Anders Lidström visar i en studie av trettio stater i Europa att direkt- eller deltagandedemokratin på kommunal nivå tenderar att sprida sig.14 Hur förtroendet för den ofullständiga demokratin (polyarkin) utvecklas är en av kärnfrågorna vid bedömningen av hur den lokala självstyrelsens framtid kan komma att bli. Det finns också andra principfrågor av betydelse för hur idealet om alla

människors lika värde skall kunna praktiseras i dagens samhälle. En sådan gäller motiven för att sätta en åldersgräns för rösträtt. Frågan om hur gammal man skall vara för att anses som en medborgare med fullständiga politiska rättigheter är ingalunda slutdiskuterad. Förslag såväl om en sänkning av rösträttsåldern som om rösträtt för barn, utövad genom föräldraombud, är föremål för offentlig diskussion och överväganden. Till de stora utmaningarna i vår tid hör försöken att avskaffa eller åtminstone modifiera den rådande könsmaktsordningen. Forskningen visar, att kvinnors egen organisering spelar en viktig roll i strävandena att förverkliga önskemålen om en politik av, för och genom såväl kvinnor som män.15 Av stor relevans för just lokal demokrati är även frågor om globaliseringens och informationsteknologins betydelse för medborgarskapet som grund för deltagande inom ramen för en komplex flernivådemokrati.

Hemvist på många platser Rätten att rösta och delta i kommunalpolitiskt arbete grundas idag på människornas permanenta boende, närmare bestämt mantalsskrivningsort. För inte så länge sedan förekom det ganska sällan att kvinnor och män regelmässigt bodde, arbetade eller tillbringade sin fritid på mer än en ort. Också beslutsfattare bodde i regel på den plats där de var verksamma. Det bidrog till att lokalpolitiken präglades av såväl formella beslut som vardagliga erfarenheter av det samhälle man var med om att förändra. Det lokala territoriet var den plats där man hade sitt hem och där man vistades under större delen av sitt liv. Det förekom givetvis att

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

människor flyttade från en kommun till en annan eller till ett annat land. Detta innebar då som regel att en ny, relativt stabil, lokal identitet växte fram på den nya mantalsskrivningsorten. Numera förflyttar sig inte bara information, varor och kapital utan också människor snabbare och billigare än förut. Det är inte ovanligt att bostaden finns i en kommun, sportstugan i en annan och arbetet i en tredje. Kanske tillbringas också avsevärd tid på ytterligare någon ort inom Sverige eller i något annat land inom eller utom EU. Resandet har ökat särskilt i vissa grupper, t.ex. bland ungdomar och personer som arbetar i multinationella företag, men också mer generellt. Hemort och vistelseort har för många kommit att bli åtskilda delar av normalarbetsveckan eller årsarbetstiden utan att mantalsskrivningsorten för den skull ändras. Därtill kommer alla de virtuella vistelsesorter som informationsteknologin gör det möjligt för oss att besöka utan att vi förflyttar oss särskilt långt rent fysiskt. En fråga som kan ställas i denna nya situation är om det inte borde finnas kanaler för formellt inflytande som sträcker sig längre än till den kommun eller det land där man bor permanent eller är medborgare.

Nya förmyndare eller kaospiloter? Globaliseringen aktualiserar således frågan om delade eller partiella medborgarskap inom olika territoriella gränser. I den demokratiteoretiska litteraturen diskuteras även mer generellt medborgarskapet som kraft i samhällsutvecklingen. Dahl analyserar denna viktiga framtidsfråga. Under rubriken ”anpassningsstrategier” diskuterar han i en av sina böcker hur ”vanliga” kvinnor och män

skall kunna påverka det som sker i det komplicerade och tekniskt avancerade samhälle som vi nu lever i.16 Han framhåller att det är troligt, att vi just nu befinner oss i en övergångsperiod mellan nationalstatlig och transnationell demokrati. Detta medför bl.a. att beslut och informella avgöranden av stor betydelse för alla människors liv på jorden kommer att fattas av det han kallar nationella delegater. Bland dessa ingår representanter för regionala och lokala beslutsorgan, intressegrupper, näringslivet m.fl. Ett av de problem vi står inför är att kanalerna till medborgarna liksom ”delegaternas” lyhördhet för synpunkter från gräsrotsnivå kan komma att försvagas. Bakgrunden är bl.a. att besluten numera fattas under tidspress och att det inte sällan saknas tid för konsultation. En annan och kanske viktigare aspekt är att makthavarnas liv skiljer sig från medborgarnas. Det gäller institutionella ramar, vardagsliv och kulturell atmosfär, t.ex. uttryckt som grundläggande värderingar, kontakt med barn, gamla och sjuka människor. Möjligen kan det också hävdas, att det politiska inflytandet kommit att snävas in av marknaden och media. Det mest pessimistiska scenariot är enligt Dahl, ”att avgörande internationella beslut under denna period inte leder till en fördjupning och vidgning av medborgarinflytandet utan till en seger för en faktisk utveckling av en ny sorts förmyndarstyre”.17 Professor Helga Nowotny är en av dem som allra tidigast påpekade riskerna och möjligheterna i den nya samhällssituation som kännetecknas av politiskt flernivåstyre och mer diffusa gränser mellan den privata och offentliga sfären.18 Hon föreslog redan på 1980-talet en väg ur dessa nya dilemman. Rådet var att alla människor och särskilt

Lokal demokrati i förändring

beslutsfattare av olika slag bör ”tänka globalt och handla lokalt”. Att leva upp till denna idé ställer emellertid stora och delvis nya krav på den lokala maktens representanter. Kommunpolitiker och andra företrädare för den lokala makten måste nämligen då åta sig den dubbla uppgiften att fungera som beslutsfattare och som en sorts kaospiloter. I den senare rollen förväntas de vägleda ”vanliga” medborgare i den snabbt föränderliga globala värld där deras eget lokalsamhälle ingår som en del. Om vår tids ledare skall kunna fungera som sammanlänkare av förslag och som dörröppnare för nya demokratiska former så krävs bl.a. att demos uppträder i ny skepnad. En förutsättning är att det skapas en nygammal atmosfär av ömsesidig respekt mellan dem som åtar sig uppdragen att vara, ofullkomliga och inte sällan själva osäkra, ”kaospiloter” och alla andra. I sistnämnda grupp ingår traditionella kommunpolitiker, lokala aktivister och företrädare för lokala grupper, liksom den så kallade allmänheten. Det finns ett stort behov av en sådan ny demos-anda. Om inte den lokala demokratin skall kvävas i det globala informationssamhället måste pragmatismen och idealismen kunna mötas. Det är värt att påpeka att det i varje period då folkstyret undergår genomgripande förändringar finns en risk att demokratin blir en parentes i styrelseskickens historia.

Demokratin och kvinnorna – ett omaka par? Kvinnors röster hörs i svensk politik inte minst på kommunal nivå, där de också innehar nästan hälften av förtroendeuppdragen. Dessutom är valdel-

tagandet bland de svenska kvinnorna något högre än bland männen. Att detta inte är något tecken på att situationen är tillfredsställande för båda könen framgår inte minst av det faktum att kvinnorna sluter sig samman i egna grupper som aldrig förr. Ett stort antal kvinnogrupper ingår numera i en varierad och aktiv kvinnorörelse som försöker påverka samhällsutvecklingen bl.a. på lokal nivå. Som kommer att framgå av den fortsatta framställningen visar det sig emellertid, att just kvinnorörelsen har särskilda problem med att bli accepterad av företrädare för den representativa de mokratin. Kommunalpolitiska beslutsfattare gör försök att etablera mer institutionaliserade kontakter med företrädare för vissa nya rörelser genom att bygga upp exempelvis ungdoms-, pensionärs- och byaråd. På liknande sätt görs ansträngningar att öppna kanalerna till miljögrupper som kan ge råd bland annat när det gäller att genomföra det globala program för miljöförbättringar som kallas Agenda 21. Att ta kvinnogruppernas krav på allvar och integrera dessa i det lokalpolitiska arbetet visar sig dock vara svårare. Visserligen ger kommuner och regionala resurscentra ekonomiskt stöd till lokala kvinnoprojekt och kvinnojourer, men pengarna utbetalas för det mesta på villkor som inte formuleras av kvinnorna själva. Inte sällan är syftet att skapa arbetstillfällen för kvinnor. Detta är förvisso en viktig fråga, men de lokala kvinnogrupperna vill mer. De av män och manliga värderingar präglade tänkesätt och handlingar som än idag bär upp traditionella föreställningar om hur demokratin är och bör vara, leder inte sällan till att reaktionen på kvinnornas krav formuleras som skeptiska frågor: Varför är inte kvinnor i Sverige som uppnått

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

så hög kvinnorepresentation nöjda? Varför tar de inte oftare chansen att gå med i och arbeta inom de politiska partierna för att ytterligare flytta positionerna framåt? Varför organiserar de sig på tvärs mot den etablerade höger-vänsterskalan? Varför ställer de så skilda krav att det blir problematiskt att tillgodose alla samtidigt? Kan man lita på kvinnorna om och när de inte verkar kunna hålla samman inbördes? Undertexten är att kvinnorna bör anpassa sig till den etablerade ordningen och att det inom denna finns kloka tankar att ta fasta på angående vad kvinnor egentligen borde vilja och kräva. Politik för kvinnor är med andra ord accepterad. Synpunkter och ståndpunkter som kanaliseras genom en diversifierad kvinnorörelse får emellertid sällan samma stöd. Ett av ”problemen” är att kvinnors krav, trots att de inte sammanfaller helt, har det gemensamt att de utmanar traditionella synsätt gällande gränsdragningen mellan det privata och det politiska. Det är värt att notera att kvinnliga samhällsentreprenörer och aktivister ofta samtidigt som de innehar t.ex. kommunalpolitiska uppdrag också engagerar sig inom den fristående kvinnorörelsen. Detta illustrerar, att många kvinnor upplever att deras kön är en viktig faktor när de agerar på olika arenor i syfte att förändra samhället. Männen uppfattar sig däremot sällan som just män utan i regel som könsneutrala individer.19

Den ofärdiga demokratin Kvinnorna är således ett problem om de betraktas mot bakgrund av den representativa demokratin – som idé och institutionellt arrangemang. Rösträtt,

valdeltagande, representation i politiska församlingar och möjligheter att utöva politiskt ledarskap borde enligt demokratisk teori ha gjort kvinnor och män jämlika. I praktiken har det, som framgått, inte visat sig fungera så. Rätten till pappaledighet liksom lokala insatser för bl.a. barnomsorg, äldrevård och utbildning har lett till att kvinnorna kunnat flytta fram sina positioner på arbetsmarknaden. Åttio år efter rösträttens genomförande kan det emellertid konstateras både att kvinnor i Sverige arbetar på en tydligt könsuppdelad arbetsmarknad och att män och kvinnor som har samma yrke inte får lika mycket betalt för sitt lönearbete. Samtidigt tycks våldet mot kvinnor tillta och fler och fler kvinnor kräver att bli hörda i samhällsdebatten. Demokratin och kvinnorna uppfattas ofta av dem som analyserar representativ demokratiteori ur kvinnornas synpunkt som ett omaka par.20 I Norden har uttrycket ”den ofärdiga demokratin” använts för att beskriva hur den representativa demokratin, även när den syftar till att förändra samhället i kvinnovänlig riktning, inte förmår göra detta på ett sätt som gör rättvisa åt kvinnors egna synpunkter och erfarenheter.21 Carole Pateman som är en framstående demokratiteoretiker hör, som nämnts, till dem som har kritiserat den rådande ordningen från feministiska utgångspunkter. När hon som första kvinna utsågs till ordförande i det internationella statsvetarförbundet gjorde hon i sitt anförande inför den stora mansdominerade gruppen av kollegor en ingående analys av den representativa demokratins problem. Det hon framhöll var, att demokratin inte visat sig kunna ändra den könsmaktsordning som innebär, att kvinnor är underordnade män i

Lokal demokrati i förändring

politiken och på alla andra områden i samhället. Hon liknade de folkvalda organen med en serie mansklubbar och påstod att kvinnor, trots att de fått rösträtt, aldrig kommit att bli fullvärdiga medborgare i något demokratiskt land. Ett av hennes förslag var, att könens skilda sociala erfarenheter skulle översättas till politik och formuleras som reformförslag. Om detta skall lyckas förutsätter det enligt Pateman att, ”de antaganden och den praktik som präglar mäns och kvinnors personliga liv till vardags, inklusive sexuallivet, inte fortsätter att betraktas som liggande utanför den politiska och demokratiska sfären”.22 Den representativa demokratin visar sig således ha svårigheter att inkludera båda könen på lika villkor. Ändå tänker vi i regel på demokratin som ett bestämt beslutssystem som inte behöver förses med attributet patriarkal. Däremot använder vi numera i vardagligt tal andra attribut när vi vill ange hur demokratin mer i detalj är utformad. Vi talar till exempel om liberal demokrati, deltagandedemokrati, lokal demokrati och givetvis representativ demokrati. Den gängse uppfattningen är således att alla medborgare på lika villkor utgör demos, när förhållandena mellan könen i själva verket är ojämställda. Språkbruket speglar med andra ord föreställningen att demos är en man. Att bryta upp de föreställningar och institutionella arrangemang som hindrar att kön synliggörs tillhör de stora utmaningarna på 2000-talet. En fördjupning av medborgartanken (demos) så att den inkluderar kvinnors och mäns kroppar, sociala erfarenheter och drömmar om framtiden är ingen lätt uppgift. Det faktum att både svårighetsoch angelägenhetsgraden är så stor gör att frågan på något sätt bör kunna börja bearbetas. Kanske

finns det just när vår demokratimodell är stadd i förändring särskild anledning att lyssna till och diskutera de synpunkter och krav som formuleras inom kvinnorörelsen med dess många förgreningar. Inte minst på lokal nivå borde det finnas förutsättningar att också gå från ord till handling och pröva en del av förslagen.

Demokratin måste ständigt vinnas Sammanfattningsvis kan konstateras, att demosförändringarna i vissa avseenden är mer allmänna och i andra mer specifikt knutna till medborgarnas deltagande och inflytande på lokalt fattade beslut. Liksom flera gånger tidigare efter demokratins genombrottsperiod finns både positiva och negativa drag i utvecklingen. Till svårigheterna hör bland annat att valdeltagandet minskar. Visserligen är andelen röstande i Sverige fortfarande exceptionellt stor vid en internationell jämförelse, men tendensen är ändå illavarslande. De politiska partiernas medlemstal minskar starkt och förändringarna är särskilt stora från mitten av 1990-talet och framåt. Dessutom tycks förtroendet för politiker successivt avta. De nya svenskarna röstar inte i samma utsträckning som de gamla och känslan av utanförskap är stark bland vissa grupper av medborgare. Till de positiva dragen i dagens situation hör att intresset för samhällsfrågor är stort och att formerna för organisering och deltagande i samhällsarbetet har breddats. Nya grupper som programmatiskt försöker lösa vissa problem bildas ständigt. Bland dessa märks särskilt kvinno- och miljörörelser men även landsbygdsrörelser, som är på väg att växa sig starka. Ungdomar engagerar sig i

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

internationella frågor. Inte sällan sluter de sig samman i lokala grupper som gör aktiva insatser för att förbättra både sin egen och andras situation. Inte minst bland dem som inte lätt låter sig rekryteras till de politiska partierna, till exempel kvinnor och ungdomar, är aktiviteterna många och samhällsengagemanget stort. Formerna för medborgardeltagande och inflytande tycks således vara inne i ett skede då gamla mönster bryts och då det finns utrymme för innovationer. Just i ett sådant övergångsskede är det viktigt att diskussionerna om hur det lokala folkstyret kan och bör utformas förs så förutsättningslöst som möjligt. Den försöksverksamhet som är tradition inom svensk lokalpolitik lämpar sig väl som bas för att pröva hur förslag om förändringar och förbättringar visar sig fungera i praktiken. Schumpeter, Joseph A (1976) Capitalism, Socialism and Democracy, Allan & Unwin, London, s. 269. 12 Dahl, Robert A (1971) Polyarchy – Participation and Opposition, Yale University Press, New Haven. 13 Hennes kanske allra viktigaste bok är: Pateman, Carole (1988) The Sexual Contract, Stanford University Press, Stanford, Calif. 14 Lidström (1996). 15 Sainsbury, Diane (red) (1999) Gender and Welfare State Regimes, Oxford University Press, Oxford. 16 Dahl, Robert A (1989) Democracy and its Critics, Yale University Press, New Haven. 11

17 Här har en fri översättning gjorts från Dahl, Robert A. (1989), sid. 320. Där heter det ordagrant på följande sätt: ”With respect to decisions on crucial international affairs, then, the danger is that the third transformation will lead not to an extension of the democratic idea beyond the nation-state but to the victory in that domain of de facto guardianship”. 18 Nowotny, Helga (1984) Social Concerns for the 1980s, European Centre for Social Welfare Training and Research, Wien. 19 Westerlund, Maj-Britt (1997) Kvinnorna tar plats i kommunalpolitiken, Forskningsrapport 1997:3, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. 20 Se till exempel Halsaa, Beatrice (1977) Kvinner og politisk makt, Pax, Oslo; Hirdman, Yvonne (1990) ”Genussystemet”, SOU 1990:44. Maktutredningens huvudrapport; Allmänna förlaget, Stockholm; Jonasdottír, Anna (1992) ”Har kön någon betydelse för demokratin”, i Åström, Gertrud och Hirdman, Yvonne (red) Kontrakt i kris, Carlssons, Stockholm samt Phillips, Anne (1991) Engendering Democracy, Polity Press, Cambridge; Phillips, Anne (1993) Democracy and Difference, Polity Press, Oxford samt Phillips, Anne (1995) The Politics of Presence, Clarendon Press, New York. 21 Haavio-Mannila, Elina m.fl. (red) (1983) Det uferdige demokratiet: Kvinner i nordisk politikk, Nordiskt Ministerråd. Boken är översatt till engelska och heter då: Unfinished Democracy – Women in Nordic Politics, Pergamon Press, Oxford, 1985. Den har också senare utkommit i en starkt omarbetad upplaga med Bergqvist, Christina m.fl. som redaktörer (1999) Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Universitetsförlaget, Oslo. 22 Citatet är hämtat från s. 219 i Pateman, Carole (1980) The Disorder of Women, Polity Press, Cambridge. Där heter det ordagrant på följande sätt vilket jag översatt till svenska på det sätt som framgår i den löpande texten: “The assumptions and practices which govern the everyday, personal lives of women and men, including their sexual life, can no longer be treated as matters remote from political life and the concerns of democratic theorists”.

4. Valdeltagandets villkor

YNEN PÅ vilka som ska ha rösträtt – och därmed kunna påverka demokratin – är, som nämnts, inte en gång för alla given och har förändrats så sent som på 80-talet. Idag har alla kommuninvånare i Sverige över 18 år rösträtt i kommunalvalet. För utländska medborgare gäller att de skall ha varit folkbokförda i Sverige i minst tre år före valet. Omfattningen av de röstberättigade har dock varit begränsad i viss utsträckning under nästan hela 1900-talet. Beslut om allmän rösträtt för kvinnor och män i kommunalvalen togs i riksdagen 1918.23 Från början var åldersgränsen för rösträtt 23 år. Denna åldersgräns har successivt sänkts till 18 år. Vidare var rösträtten helt fråntagen individer som saknade svenskt medborgarskap, var omyndigförklarade, hade försatts i konkurs, var fattigunderstödda eller ådömda fängelsestraff. Även dessa begränsningar har successivt tagits bort, senast 1989 då omyndighet upphörde att utgöra ett hinder för valdeltagande.24 Idag begränsas således den kommunala rösträtten bara av medborgarskap och ålder. Åldersgränsen är dock utsatt för kontinuerlig granskning och diskussion. I debatten förekommer ibland förslag på en sänkning till 16 år, med argument om ökad legitimitet för politiken. Som motargument anförs att 16–17-åringar varken är tillräckligt mogna för eller intresserade av att rösta.25

Det finns också förslag om att ta bort åldersgränsen helt, vilket skulle ge barn rösträtt redan vid födseln. Denna rösträtt skulle i så fall utövas med föräldrarna som ombud.26

Valdeltagande i förändring Valdeltagandet var relativt lågt i det första allmänna valet till kommunfullmäktige år 1919. Bara 55 procent av de röstberättigade deltog. Detta kan jämföras med valet till landstingsfullmäktige samma år där 65 procent deltog. Valdeltagandet i riksdagsvalet 1921 – det första riksdagsvalet då kvinnor tilläts rösta – var även det lågt med 54 procent. Det var mycket stora skillnader i valdeltagande mellan kommunerna under första hälften av 1900-talet. Valdeltagandet varierade mellan 1 och 99 procent, med högre siffror där det fanns flera partier att välja på i stället för bara en opolitisk samlingslista. Fler deltog också där kommunoch landstingsval hölls på samma dag. Diagrammet på nästa sida (diagram 2) visar det relativt låga deltagandet i kommunalvalen fram till 1950, då 80 procent av de röstberättigade utnyttjade sin rösträtt. Där framgår också att valdeltagandet minskade mellan 1994 och 1998 – från 84 till 78 procent. Sett mot bakgrund av den kraftiga ökningen under 1900-talets första hälft är

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

minskningen inte särskilt kraftig, men trenden kan ändå vara illavarslande. Om valdeltagande är en spegling av legitimiteten för det demokratiska systemet, är det en varningssignal. Diagrammet visar även att mäns valdeltagande var högre än kvinnors ända fram till mitten av 1970-talet. Därefter har trenden varit att det är ett par procent fler kvinnor än män som röstar. Valet till kommunfullmäktige tenderar numera att locka färre av de röstberättigade än riksdagsvalet. Detta hänger samman med att utländska medborgare – som sedan 1976 har rösträtt i kommunalvalet men inte i riksdagsvalet – har ett mycket lågt valdeltagande (mer om detta nedan). Om utländska medborgare räknas bort ligger valdeltagandet i kommunalvalen tre till fyra tiondels procent under riksdagsvalet. Denna lilla skillnad – som kunde observeras redan innan utländska

medborgare fick rösträtt – förklaras huvudsakligen av att utlandssvenskarna drar upp valdeltagandet i riksdagsvalet. Det är relativt få väljare som inte röstar i alla de val som de är berättigade att delta i.27 Det finns vissa geografiska mönster i valdeltagandet. Vid valet 1998 var valdeltagandet högst i Vellinge med 88 procent och lägst i Haparanda med 60 procent. Efter de relativt låga siffrorna menade bland andra Glesbygdsverket att glesbygdsborna vänt politiken ryggen. Ulla Herlitz ifrågasätter att valdeltagandet skulle vara lägre på landsbygden. Hon undersökte valdeltagandet i totalt åttio valdistrikt med aktiva lokala utvecklingsgrupper och fann att röstsiffrorna var något högre än i riket som helhet. I de studerade kommunerna var det i stället tätortsborna som vände politiken ryggen.28

Resursstarka röstar mer?

Procent 100 90 80 70 60

Män Kvinnor

50 40 30 20

1998 1994 1991

1988 1985

1982 1979 1976 1973 1972 1966 1962

1958 1954

1950

1946 1942

1938 1934 1930

1926 1922 1919

Diagram 2. Deltagande i valet till kommunfullmäktige, 1919–1998. Andel röstande i procent av andelen röstberättigade. Källa: SOS, Kommunala valen, 1919–1966, och SOS, Allmänna valen, 1970– 1998.

Martin Bennulf och Per Hedberg konstaterar att ett flertal faktorer påverkar valdeltagandet. Kvinnor, äldre, gifta och sammanboende samt storstadsbor röstar i högre grad än män, yngre, ensamstående och invånare i mindre tätorter. Medelklass, förvärvsarbetande, högutbildade och höginkomsttagare röstar i högre grad än arbetarklass, arbetslösa, lågutbildade och låginkomsttagare.29 Demokratins deltagandemöjligheter utnyttjas således inte till fullo. Olika aspekter av maktlöshet förenas och förstärker varandra och det är delvis samma människor som står utanför det aktiva sociala och politiska livet. Förmågan att formulera krav och att påverka sin situation skiljer sig starkt mellan olika grupper. I allmänhet är det män, yng-

Lokal demokrati i förändring

re och medelålders, högutbildade och tjänstemän som är mer aktiva och talföra. Kvinnor, äldre, lågutbildade och arbetare är vanligen de tystare.30 Man kan enligt Bennulf och Hedberg tänka sig två typer av icke-röstare: ”Den medvetne” och ”den oengagerade”. Den medvetne icke-röstaren väljer aktivt att inte rösta och gör därmed ett politiskt val. Det kan till exempel ha sin grund i uppfattningen att det inte finns några större skillnader mellan partierna eller att förtroende för politikerna saknas. Den oengagerade avstår pga. brist på kunskap, ork och vilja. Det är idag människor som står utanför socialt, politiskt och ekonomiskt som i högre utsträckning än tidigare avstår från att rösta vid valen. Det är också dessa medborgargrupper som är underrepresenterade bland de valda. Denna socioekonomiska snedfördelning bland både de röstande och de valda innebär att demokratin riskerar att överlåtas till samhällets resursstarka medborgare. Det innebär en skev fördelning av erfarenheter och sociala egenskaper mellan de som deltar och de som ställer sig – eller ställs – utanför.31 (Kopplingen mellan social representativitet och demokrati diskuteras mer utförligt i nästa kapitel.)

Utländska röster allt färre En grupp i det svenska samhället som uppvisar ett lågt valdeltagande är de utländska medborgarna. Fr.o.m. valet 1976 har medborgare i EU:s medlemsstater, i Island och i Norge rätt att delta i kommunalvalen i den kommun där de är folkbokförda. Övriga utländska medborgare har rösträtt om de har varit folkbokförda i Sverige i minst tre år i följd. Reformen genomfördes bland annat med

Valdeltagande totalt Valdeltagande för utländska medborgare 84 79

Procent 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

60 53

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1998

Diagram 3. Valdeltagande totalt samt för utländska medborgare i kommunala valen, 1976–1998. Källa: Statistik från SOS, Allmänna valen 1998. Del 4, Specialundersökningar, s. 72.

tanken att invandrarna skulle ges ökat politiskt inflytande och politiskt intresse, stärkt självkänsla och fördjupad solidaritet med det svenska samhället. Deras ökade politiska delaktighet skulle också stimulera kommunerna, som därmed på ett bättre sätt skulle kunna uppfylla sitt ansvar på många av den så kallade invandrarpolitikens områden.32 I valet 1976 – då valdeltagandet totalt i kommunalvalet var 90 procent – röstade bara drygt 60 procent av de röstberättigade utländska medborgarna. Sedan dess har valdeltagandet sjunkit vid varje val (diagram 3). År 1998 var valdeltagandet totalt 77 procent, medan det endast var 35 procent för utländska medborgare, dock sex procent högre för kvinnor än för män. Totalt var drygt 340.000 utländska medborgare röstberättigade, det vill säga fem procent av samtliga personer med kommunal rösträtt.33 Är då invandrares låga valdeltagande ett demokratiskt problem? Det är det kanske inte i någon större utsträckning om det är invandrare som av olika anledningar vistas i Sverige tillfälligt som

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

väljer att inte rösta i kommunalvalet. Om det däremot handlar om invandrare som bosätter sig i Sverige permanent eller under en längre period bör problemet ses som allvarligare. Detta gäller framför allt om det är vissa etniska grupper som hamnar utanför politiken.34 Sinkkonen, Sirkka (1983) ”Kvinnor i kommunalpolitiken”, i: Haavio-Mannila (1993), s. 121. 24 För närmare detaljer se: SOS, Kommunala valen 1919, s. 1–13; SOS, Kommunala valen 1938, s. 11; SOS, Kommunala valen 1942, s. 1*; SOS, Kommunala valen 1946, s. 1*; SOS, Allmänna valen 1976. Del 2, s. 7; Gustafsson, Agne, Kommunal självstyrelse, SNS Förlag, Stockholm, s. 158. 25 Se till exempel: SOU 1996:111, Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. 26 Se till exempel Västerbottens-Kuriren 8/2 2001, ”Tiden är mogen: ge barn rösträtt – En familj med tre barn bör ha fem politiska röster, låt föräldrarna bli ombud”, av barnläkaren Bengt Lagerkvist. 23

Petersson, Olof (1998a) Kommunalpolitik, Norstedts Juridik, Stockholm, s. 100–104. 28 Herlitz, Ulla (1999) Hela landet röstar – en studie av valdeltagandet på landsbygden i kommunalvalet 1998, DMI rapport nr. 11, Demokratiinstitutet: Sundsvall. 29 Bennulf, Martin & Per Hedberg (1999) ”Utanför demokratin. Om det minskade valdeltagandets sociala och politiska rötter”, i: SOU 1999:132, Valdeltagande i förändring, s. 75– 123. 30 Petersson, Olof (1991) Makt. En sammanfattning av maktutredningen, Allmänna förlaget, Stockholm, s. 8–22. 31 Ibid. 32 Peterson (1998a), s. 100. 33 SOS, Allmänna valen 1976, och: SOS, Allmänna valen 1998. Del 4. Specialundersökningar. 34 I en studie från 80-talets mitt fanns det stora skillnader mellan personer med olika etniska bakgrund, bland annat pga. skilda politiska värderingar i respektive hemland, men även pga. att framtidsplanerna varierade mycket. Valdeltagandet i Sverige tenderade att vara högre för dem som hade för avsikt att stanna i landet. SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap. Invandrares och utlandssvenskars rösträtt, s. 79–84. 27

5. Social representativitet

DENNA BOKS inledning poängterades skillnaden mellan direkt demokrati i atensk anda och demokrati förverkligad som representativt system, vilket är vad vi har idag. Innebörden i begreppet representativitet är också omtvistad. Under de första årtiondena efter andra världskrigets slut betraktades det i den svenska debatten som närmast självklart att representativitet var detsamma som så kallad åsiktsrepresentativitet. Idag ingår social representativitet på samma självklara sätt när frågan diskuteras. Med social representativitet menas att de folkvalda avspeglar egenskaper såsom kön, ålder och etnicitet hos väljarna, medan åsiktsrepresentativa folkvalda avspeglar väljarnas ståndpunkter i enskilda sakfrågor. En del forskare menar dock att det är såväl felaktigt som omöjligt att separera den sociala representativiteten från åsiktsrepresentativiteten. Anne Phillips anser till exempel att en social grupps överrepresentation i politiken också innebär att vissa åsikter får större utrymme.35 Den representativa demokratin på kommunal nivå kännetecknas av att medborgarna väljer sina företrädare i allmänna val och att dessa i sin tur fattar de politiska besluten. Demokratin präglas på detta sätt av en indirekt styrelsemetod. På 1960-talet började systemet kritiseras. Orsaken var bland annat att antalet kommunalt förtroendevalda minskade när kommunerna slogs sam-

man till större enheter. Det hävdades vidare att ju större del av den enskilde medborgarens liv som integrerades i den offentliga politikens sfär, desto sämre lämpad var den representativa demokratin eftersom den tillåter alltför lite medborgardeltagande. En rad andra sätt att engagera medborgarna började provas, till exempel olika former av brukarmedverkan och brukarinflytande.36

Skevt fördelade uppdrag Snedfördelning av ålder och kön Kommunalpolitiken är inte åldersneutral. Efter det senaste valet (1998) är totalt sex procent av fullmäktigeledamöterna under 30 år och sex procent är över 66 år, trots att dessa två grupper var och en för sig utgör ungefär en femtedel av befolkningen. Både unga människor och pensionärer är således kraftigt underrepresenterade i kommunalpolitiken. Andelen ledamöter mellan 30 och 44 år är något lägre än åldersgruppens andel av befolkningen. Det är således 45–66-åringarna som är kraftigt överrepresenterade i kommunfullmäktige. Deras andel av ledamöterna är ungefär dubbelt så hög som deras andel av befolkningen. Detta slår igenom även vad gäller de olika könens medelålder: 49 år för förtroendevalda kvinnor, 51 år för män. Män dominerar dock i alla

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Procent 80

Män Kvinnor

70 60 50

54 46

37 26

30 20 10 0 18–29 år

30–44 år

45–54 år

55–66 år

67– år

Diagram 4. Kommunfullmäktigeledamöternas könsfördelning i respektive åldersgrupp 1999. Källa: Hagevi, Magnus (1999) Kommunala förtroendeuppdrag 1999, Svenska Kommunförbundet, Stockholm, s. 24.

andel av befolkningen. Andelen invandrare i kommunfullmäktige har visserligen ökat något över tid, men samtidigt har även andelen invandrare i befolkningen ökat. Bäck och Soininen framhåller att ursprungslandet till viss del påverkar olika invandrargruppers representativitet. En majoritet av invandrarna i kommunfullmäktige kommer från de nordiska länderna. År 1994 utgjorde de 61 procent av de valda invandrarna, men bara 34 procent av den utlandsfödda befolkningen.39

Kön, formell och verklig makt åldersgrupper. Efter valet 1998 är 58 procent av fullmäktigeledamöterna män och 42 procent kvinnor. Att märka är att könsfördelningen åldersgrupperna sinsemellan är ojämn, vilket framgår av diagram 4 ovan. Bland ledamöterna över 55 år är könsfördelningen mer ojämn än bland dem som är under 55 år.37

Underrepresenterade invandrare År 1998 var drygt elva procent av Sveriges befolkning född utomlands, inräknat både svenska och utländska medborgare.38 Tabell 2 visar att utländska medborgare är kraftigt underrepresenterade i fullmäktige och att detta inte har förbättrats över tid. Detsamma gäller utlandsfödda svenska medborgare. Henry Bäck och Maritta Soininen har i en studie visat att jämfört med andra grupper i kommunalpolitiken, är invandrare en mycket kraftigt underrepresenterad grupp. Det är bara ungdomar som är mer sparsamt företrädda i relation till sin

Sverige är idag världsledande med avseende på jämn könsfördelning i riksdagen. Efter valet 1998 är 43 procent av riksdagsledamöterna kvinnor. Något som inte alls är lika uppmärksammat är kvinnors representation i kommunfullmäktige. Efter valet 1994 och den kraftiga satsningen på varvade listor ökade andelen kvinnor i kommunfullmäktige från 34 till 41 procent. Denna nivå bibehölls efter valet 1998.

1979 1988 1991 1994 Andel utländska medborgare i kommunfullmäktige… … och som andel av befolkningen Andel utlandsfödda medborgare i kommunfullmäktige

0,7 5,1

0,9 5,0

0,7 5,7

0,9 6,1

3,7

4,3

4,2

4,6

Tabell 2. Andel utlandsfödda ledamöter och andel utländska medborgare av ledamöterna i kommunfullmäktige; samt andel utländska medborgare av befolkningen, år 1979–1994, i procent. Källa: Bäck, Henry & Maritta Soininen (1996) Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige, Göteborgs Universitet, Förvaltningshögskolans rapporter, Nr. 2, 1996.

Lokal demokrati i förändring

Andelen kvinnor varierar kraftigt mellan olika kommuner. Det är bara tio av Sveriges 289 kommuner som har en högre andel kvinnor än män i kommunfullmäktige.40 Högst andel kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter har Sollefteå med drygt 55 procent och lägst andel har Övertorneå med 20 procent.41 En studie av den lokala variationen i andelen kvinnliga och manliga fullmäktigeledamöter under åren 1982 och 1998, visade att kommunerna har blivit alltmer lika. Det finns regionala skillnader, men dessa har minskat över tid. Andelen kvinnor i kommunfullmäktige är låg i de småländska kommunerna samt i Tornedalen, Blekinge och Skåne, medan den är högre i kommunerna i Mälarregionerna, i Göteborgsregionen och i stora delar av Norrland. Könsrepresentationen tenderar att vara jämnast i stora, urbana kommuner och ojämnast i små kommuner. Dessa mönster har dock försvagats. I början av 1980-talet kunde Sverige delas in i små grupper av närliggande kommuner med liknande könsrepresentation, särskilt där andelen kvinnor i fullmäktige var låg. Efter 1998 har detta förändrats och skillnaden i könsrepresentation kan vara stor även mellan grannkommuner. Könsrepresentationen kan således i allt mindre omfattning ses som ett statiskt och oföränderligt fenomen.42 En förklaring till de kvarvarande skillnaderna mellan kommunerna kan vara att mindre kommuner i högre grad präglas av mer traditionella attityder gentemot kvinnors politiska engagemang. Kvinnors villkor förefaller att påverkas av kommunens socioekonomiska och kulturella karaktär, till exempel arbetsmarknad, kommuntyp och kyrklighet. Dessa faktorer påverkar i sin tur de rå-

dande normerna i lokalsamhället. Sambanden har dock försvagats över tid.43 Det är emellertid inte bara i kommunfullmäktige som män dominerar. Mansdominansen är ännu starkare i kommunstyrelsen där 64 procent av ledamöterna är män. Det är också så att kvinnor är relativt välrepresenterade inom nämnder med ansvar för vad som anses vara traditionellt kvinnliga områden, som vård och omsorg (58 procent kvinnor) samt pedagogiska frågor (50 procent kvinnor). Män är däremot kraftigt överrepresenterade inom nämnder som anses vara traditionellt manliga, till exempel med ansvar för infrastruktur (72 procent män). Vidare råder också skillnader mellan män och kvinnor med avseende på uppdrag. Ju starkare maktposition, desto färre av uppdragen innehas av kvinnor. Endast 28 procent av ordförandeposterna innehas av kvinnor, och av vice ordförandena är 35 procent kvinnor.44

Förtroendevalda som lämnar uppdrag När halva mandatperioden hade gått efter valet 1990 hade sju procent av ledamöterna i kommunfullmäktige hoppat av.45 Hösten 1996 – när halva mandatperioden hade gått efter valet 1994 – hade totalt 14 procent av de kommunalt förtroendevalda lämnat sina förtroendeuppdrag.46 Hösten 2000 – när halva mandatperioden hade gått efter valet 1998 – hade omkring 15 procent av alla kommunalt förtroendevalda lämnat ett eller flera uppdrag. Tio procent hade lämnat alla uppdrag. Avhoppen var vanligare i vissa grupper än i andra. Det finns en tendens att ungdomar, kvinnor

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

och personer utan erfarenhet av kommunalpolitiskt arbete lämnar uppdragen oftare än andra. Således var tolv procent av alla avhoppare mellan 19 och 30 år, en kategori som utgör endast sex procent av de förtroendevalda. Kvinnor utgjorde 44 procent av avhopparna, men bara 41 procent av de förtroendevalda. En tredjedel av avhopparna var nya i politiken vid valet 1998.47

Följder av social snedrepresentation Ingrid Pincus har studerat varför politiker väljer att lämna sitt uppdrag och finner skillnader mellan män och kvinnor. De skäl som dominerar för männen är främst privata, såsom ålder och förvärvsarbete. För majoriteten av kvinnor är skälen både privata och politiska. De privata skälen har främst sin grund i familjelivets organisering. Än idag har kvinnor huvudansvaret för hem och barn. Många kvinnliga politiker upplever därför svårigheter att kombinera familj, yrkesliv och politik. Även den politiska kulturen – det vill säga mer subtila uttryck för hur det bör vara i sammanträdesrummet – spelar troligen roll. Språkbruk, debattklimat och en prestigeladdad atmosfär kan utgöra indirekta former av förtryck inom politiken, vilket kan leda till att en del kvinnliga ledamöter upplever en känsla av främlingskap. Det förekommer även direkta former av förtryck och diskriminering som på andra sätt hindrar kvinnor att delta i politiken på jämlika villkor. Exempelvis upplever såväl kvinnliga som manliga ledamöter att det tas mindre hänsyn till ett argument om det kommer från en kvinna än från en man. Vissa kvinnor beskriver att de känner sig nedvärderade när männen bortser från de-

ras kommentarer och synpunkter därför att de är kvinnor.48 Är då avhoppen ett problem? Svaret blir både ja och nej. Med tanke på att en viss rotation är positiv inom politiken för att undvika uppkomsten av en elit, behöver politikeravhoppen inte vara problematiska. Desto allvarligare är det dock med tanke på att de grupper som redan är överrepresenterade tenderar att stanna kvar, medan de som är underrepresenterade tenderar att gå i förtid. Deras avhopp kan tolkas som ett uttryck för ”vantrivsel” i systemet, samtidigt riskerar de att få en ytterligare försämrad representation i de politiska organen. Det kan å andra sidan också tänkas, att de som lämnar sina uppdrag återfinns i nya medborgarsammanslutningar (se vidare kapitel 7–11).

35 Se: Phillips, Anne (2000) Närvarons politik – den politiska representationen av kön, etnicitet och ras, Studentlitteratur, Lund. 36 Dahlberg, Magnus & Evert Vedung (2001) Demokrati och brukarutvärdering, Studentlitteratur, Lund, s. 8–10. 37 Hagevi, Magnus (1999) Kommunala förtroendeuppdrag 1999, Svenska Kommunförbundet, Stockholm, s. 24. 38 Nilsson, Åke (1999) ”Invandrare – 500 000 eller 1,7 miljoner?”, i: Välfärdsbulletinen, Nr. 4, 1999. 39 Bäck, Henry & Maritta Soininen (1996) Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige, Göteborgs Universitet, Förvaltningshögskolans rapporter, Nr. 2, 1996, s. 61–68. 40 Dessa tio kommuner är: Sollefteå, Grums, Askersund, Ovanåker, Sunne, Kumla, Köping, Tyresö, Luleå och Nyköping. 41 Egen bearbetning av SCB Statistikdatabaser. 42 Wide, Jessika (2000) Kvinnor i kommunfullmäktige. En kvantitativ studie av den kommunala variationen i kvinnorepresentation, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 26–27. 43 Ibid. 44 Hagevi (1999), s. 24–26.

Lokal demokrati i förändring

Svenska Kommunförbundet (1990) ”Avhopp”. Förändringar i kommunernas fullmäktigeförsamlingar, Svenska Kommunförbundet, Stockholm. 46 Kommunaktuellt, ”Kvinnor och unga lämnar politiken”, Nr. 38, 1996, s. 2–3. 47 Kommunaktuellt, ”Var tredje politiker har hoppat av”, Nr. 25, 2000, s. 3. 48 Pincus, Ingrid (1995) Varför avgår kvinnor från kommunalpolitiken? Kvinnovetenskapligt forums skriftserie nr 4, Högskolan i Örebro. 45

6. Partierna och samförståndet på kommunal nivå är de politiska partierna centrala aktörer.49 Partipolitiseringen av kommunalpolitiken kom igång på allvar först på 1970-talet efter de kommunsammanläggningar då drygt 2.500 landskommuner, köpingar och städer slogs ihop till 282 kommuner.

de stadigt in på 1990-talet.51 Parallellt kan avståndet mellan politiker och väljare sägas ha ökat genom att antalet förtroendeuppdrag har minskat. År 1951 gick det i snitt 35 kommuninvånare per politiker, 1962 var snittet 61 och 1974 var det 164. År 1995 gick det i genomsnitt 184 kommuninvånare per politiker.52

Förtroendeman blir partirepresentant

Traditionella partiers kris…

DEN REPRESENTATIVA DEMOKRATIN

Jörgen Westerståhl menar att man kan urskilja två avgränsade tidsperioder när det gäller vem en kommunpolitiker representerar och står till svars inför. Under perioden 1920–1975 dominerade förtroendemannarollen. De förtroendevalda fick sin legitimitet direkt av kommunens alla invånare. De hade inga specifika grupper inom kommunen som de regelbundet behövde stå till svars inför eller förankra sina ställningstaganden hos. Frånvaron av partipolitik var karakteristisk. Efter 1975 började i stället rikspartirepresentantrollen dominera. Den gamla samförståndsandan i politiken kom att ersättas av debatter och voteringar efter partilinjer.50 Partipolitiseringen förstärktes i alla kommuner under 1970- och 1980-talet, och konfliktnivån och antalet voteringar i kommunfullmäktige öka-

Idag talas det om en legitimitetskris för partierna. Detta baseras på att partierna har fått allt svårare att fånga upp medborgarnas engagemang. Valdeltagandet sjunker och förtroendet för politiker minskar. År 1978 var det 64 procent av befolkningen som ansåg att kommunalpolitikerna skötte sina uppgifter bra eller mycket bra. Siffran var ungefär densamma 1984. År 1992/93 hade däremot andelen sjunkit till 48 procent, det vill säga mindre än hälften av befolkningen kände förtroende för kommunalpolitikerna.53 Dessutom har partierna svårigheter att rekrytera såväl medlemmar som personer som ställer upp som kandidater till förtroendeposter av olika slag. Medlemsantalet i partierna har minskat kraftigt sedan 1960. Det är framför allt unga människor som tycks vända partierna ryggen, vilket leder till att partierna ”förgubbas”. Dessutom är partimedlemmarna på-

Lokal demokrati i förändring

fallande passiva. Samtidigt minskar även partiernas grepp om väljarna. Det märks exempelvis genom att människor i allt högre grad byter parti mellan valen och att röstsplittringen – att väljarna röstar på olika partier i de olika valen vid samma tidpunkt – ökar.54 För att partierna skall kunna fullgöra sina funktioner i den traditionella representativa demokratin i Sverige, krävs livaktiga partier med förhållandevis starkt medlemsstöd. I stället går utvecklingen i motsatt riktning. Mats Bäck och Tommy Möller menar emellertid att debatten om partiernas kris ger ett yrvaket och perspektivlöst intryck, eftersom många tycks tro att krisen är av relativt sent datum. Bäck och Möller hävdar däremot att partiernas storhetstid inföll under 1950-talet och att de därefter i allt raskare fart förlorat medlemmar och förtroende hos allmänheten.55 Detta har flera konsekvenser. Om antalet medlemmar fortsätter att minska kraftigt, kan det uppstå problem med att fylla förtroendeposterna i kommunerna. Partierna kan då komma att bestå mest av politiker och sakna en uppbackande medlemskår. Få partimedlemmar innebär dessutom mindre kontaktytor och möten med de medborgare som inte är partipolitiskt aktiva. SNS demokratiråd anser att en demokrati utan partier förr eller senare upphäver sig själv på grund av förändringar i såväl maktstruktur som styrelsesätt. De menar för det första att välorganiserade och resursstarka särintressen skulle öka sitt inflytande i ett samhälle utan partier. För det andra hävdar de att experters makt skulle stärkas. Forskare, ämbetsmän och specialiserade tjänsteföretag skulle få en mer central roll i den politiska beslutsprocessen. För det tredje drar de slutsatsen

att ansvarsutkrävandet i politiken skulle minska utan de politiska partierna.56 Även utan att dra scenariot till sin spets, håller partiernas roll på att förändras. Vi tycks vara på väg mot en situation som innebär att partierna aktiveras i samband med valen, men däremellan befinner sig i ”vänteläge”. En annan trend är att andelen ogiltiga röster ökat över tid, från mindre än en halv procent 1976 till 1,6 procent 1994 och 2,3 procent 1998 (se diagram 5 på nästa sida). De ogiltiga rösterna utgörs främst av blankröster. Blankröster kan ses som en missnöjesyttring gentemot de partier som ställer upp i valet. De som röstar blankt vill utnyttja sin rösträtt, men upplever att det saknas ett alternativ att rösta på. Att blanka röster av valadministrativa skäl inte redovisas, utan automatiskt räknas som ogiltiga, kritiseras av bland annat demokratiutredningen. Utredningen menar att en blank röst visserligen är ogiltig i den meningen att den inte ger underlag för mandatfördelning, men att avlämnandet av en blankröst är en valhandling och bör ses som aktivt deltagande i valet. Därför anser demokratiutredningen att en blank röst bör redovisas som en blank sedel.57

… och lokala partiers uppsving Lokala partier är partier som endast ställer upp i lokala val. De utgör inga nya fenomen i Sverige, vilket bland annat Janerik Gidlund visade i sin doktorsavhandling från 1978.58 Trenden är emellertid att de lokala partierna har ökat sedan mitten av 1970-talet. Cecilia Eriksson visar i en studie att ungefär 70 procent av dem har bildats 1990 el-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

ler senare. De är en mycket heterogen grupp. De finns över hela landet, i alla kommuntyper och är av varierande storlek. Dessutom företräder de olika politiska uppfattningar och inriktningar.59 Diagram 5 visar att andelen röster på övriga partier – partier med lokal men inte nationell representation – mer än tredubblats sedan 1976. Efter valet 1976 fick de mindre än två procent av rösterna och erhöll representation i totalt 57 kommuner. Vid kommunalvalet 1998 ökade antalet lokala partier från 120 till 141. De fick mer än fem procent av rösterna och erhöll mandat i drygt hälften av Sveriges kommuner. I flera kommuner finns mer än ett lokalt parti representerat i fullmäktige. De lokala partier som erhöll störst andel röster var Dorotea kommunlista (43 procent av rösterna i Dorotea) och Kirunapartiet (36 procent av rösterna i Kiruna). Till skillnad från tidigare verkar det som om lokala partier överlever mer än en mandatperiod. De har således blivit ett mer stabilt inslag i den partipolitiska bilden. Dessutom har antalet enfrå-

Procent 6

Andel röster på övriga partier Andel ogiltiga röster

5,4

3,8

4 3 2 1

2,4

2,6

2,2

1,9

1,6 0,4

0,6

2,6

2,9

0,9

0,8

1,2

2,3 1,6

0 1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1998

Diagram 5. Andel röster på övriga partier samt andel ogiltiga röster av samtliga röster, 1976–1998. Anm: I kategorin övriga partier ingår de partier som erhållit mandat i kommunfullmäktige, men inte i riksdagen. Källa: Egen bearbetning av statistik från SCB Statistikdatabaser.

gepartier minskat över tid. De lokala partiernas framväxt kan ses som en reaktion mot de etablerade partierna och framför allt mot deras nationella karaktär, men också som en reaktion mot nedskärningar och besparingar i den kommunala välfärden. Utvecklingen kan också tolkas som att lokalpolitiska frågor har hamnat i förgrunden på bekostnad av de rikspolitiska eller som ett tecken på lokala problem. Slutligen kan de tolkas som resultatet av starka lokala personligheter.60

Fyra typer av lokala partier Cecilia Eriksson försöker i en studie hitta några gemensamma egenskaper hos de lokala partierna. Hon menar att utgångspunkten för det första är engagemanget för närsamhället och platsen. Ett tecken på detta är partiernas namn, som i många fall innehåller ordet ”kommun” eller namnet på kommunen på ett eller annat sätt. Den territoriella identiteten är således stark. För det andra präglas verksamheten i många fall av pragmatism och en samarbetsorienterad syn på politik. De konkreta lokala sakfrågorna ses som viktigare än ideologiska eller rikspolitiska skiljelinjer. Många lokala partier framställer sig själva som förnyare. De upplever det tydligen som viktigt att distansera sig från de traditionella partierna.61 Missnöje med de etablerade partierna ligger till grund för bildandet av hälften av de lokala partier som ingår i Cecilia Erikssons studie.62 En fjärdedel anger kraftsamling för kommunen som anledning. Andra viktiga motiv är att driva nya idéer, att driva en sakfråga och att driva en viss grupps intresse. Tretton procent av partierna uppger sig vara utbrytare från etablerade partier. Många uttrycker

Lokal demokrati i förändring

missnöje med den lokala demokratin. Hälften anser att den fungerar dåligt eller mycket dåligt.63 Ingemar Wörlund har gjort en grov indelning av de lokala partierna i fyra typer, baserad på partiernas olika hållning till lokala förhållanden och nationell politik: • utbrytarpartier • enfrågepartier • partier med gruppspecifika intressen • partier med riksambitioner

Utbrytarpartierna eller de välfärdspopulistiska partierna inkluderar till exempel Kirunapartiet och Doroteapartiet. Typiskt för denna kategori är de bygger sin existens på ett missnöje med den lokala välfärden. Enfrågepartierna inkluderar lokala partier som vanligtvis arbetar med en begränsad fråga, till exempel Stoppa E4 väst i Uppsala. Till partier med gruppspecifika intressen hör bland annat Samernas väl i Jokkmokk och Samerna i Malå (etniska partier), pensionärspartier (pensionärer som grupp) och Ung profil i Bergs kommun (ungdomar som grupp). Dessa partier uttrycker ofta missnöje med att den egna gruppens behov inte blir tillgodosedda i kommunen samt söker politiskt stöd från den egna gruppen. Lokala partier med riksambitioner är partier som på grund av sin litenhet inte ställer upp i riksdagsval, utan i stället försöker erhålla så stort stöd som möjligt i olika kommuner. Som beteckningen anger så har de dock ambitionen att bli rikspartier. Exempel på dylika partier är kpml(r) och sverigedemokraterna. Indelningen visar tydligt att de lokala partierna inte är någon homogen grupp. Wörlund menar emellertid att de flesta nya lokala partier är väl-

färdspopulistiska, dvs. att de bygger sin existens på att exploatera ett lokalt missnöje med nedskärningar som ytterst har sin grund i statens neddragningar av kommunala statsbidrag.64

Särintresse eller sundhetstecken? Att lokala partier uppstår och är framgångsrika i valen kan enligt Cecilia Eriksson ses både som ett demokratiskt problem och som ett demokratiskt sundhetstecken. Utvecklingen tyder å ena sidan på att de traditionella partierna har problem att locka medlemmar och att förtroendet för politiker minskar. Å andra sidan kan utvecklingen också ses som ett tecken på att demokratin är dynamisk och fungerar väl. När medborgarna upptäcker att de befintliga partierna inte räcker till, engagerar de sig själva och bildar nya partier.65 På så sätt kan de lokala partierna vitalisera den kommunala demokratin genom att kanalisera nya åsikter och utmana de traditionella partierna, enligt Martin Borgs och Maria Rankka. De för dessutom in nya människor i politiken, gjuter liv i den lokala debatten och för upp nya eller glömda frågor på agendan. I vissa fall för de också in nya arbetsformer i kommunalpolitiken. Medborgarna görs mer delaktiga i och med att den politiska kulturen förändras.66 Ingemar Wörlund tolkar de lokala partierna som ett tecken på problem med den kommunala demokratin. Han menar att de lokala partiernas intåg i kommunfullmäktige i de flesta fall har föregåtts av ett lågt och i vissa fall sjunkande valdeltagande. De lokala partierna kan således ses som små opinionsgrupperingar som lyckats göra sig

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

gällande tack vare det låga valdeltagandet. Dessa små opinioner – ofta baserade på välutbildade människor – rycker åt sig initiativ när det gäller den lokala välfärden för att gynna sitt bostadsområde, sin skola och så vidare.67 Om de lokala partierna i kommunfullmäktige fortsätter att öka kraftigt riskerar de kommunala församlingarna enligt Wörlund att utvecklas till en särintressenas arena med svårigheter att uppnå en jämlik utveckling och att överhuvudtaget bilda handlingskraftiga majoriteter.68 Detta gäller speciellt de partier som utgörs av snäva enfrågegrupper och som saknar den viktiga aggregerande funktionen och ett helhetsperspektiv på politiken. Det finns således en risk att de lokala partierna främst engagerar resursstarka medborgare. Värt att notera är också att de lokala partiernas valsedlar domineras kraftigt av män. Inför valet 1998 var två av tre kandidater män, och på en femtedel av de lokala partiernas valsedlar återfanns endast män. Ett tänkbar förklaring till mansdominansen är att män som engagerar sig i samhällsfrågor tenderar att gå via etablerade kanaler och strukturer, medan kvinnor deltar i bojkotter och demonstrationer. Förenklat uttryckt är det så att missnöjda kvinnor startar en aktionsgrupp och missnöjda män bildar ett parti. En annan möjlig förklaring är att genomslaget för varvade listor kan ha lett till att män har startat nya partier för att kunna behålla sina positioner i politiken, eller att män som har kommit i konflikt med sina gamla partier har brutit sig ut.69 Efter valet 1998 utgörs 29 procent av de lokala partiernas ledamöter i fullmäktige av kvinnor, vilket är den lägsta andelen bland alla partier. Näst lägst andel kvinnor har moderaterna med 35 procent.70 De lokala partiernas

framgång behöver alltså inte innebära förnyelse, åtminstone inte vad gäller könsrepresentation.

Mellan den lilla och den stora demokratin? Cecilia Eriksson jämför de lokala partierna med de lokala utvecklingsgrupperna, de så kallade byaföreningarna. Byaföreningarna är enligt Eriksson främst verksamma i den lilla demokratin genom att de engagerar sig i närsamhället och agerar för att få konkreta saker till stånd. De lokala partierna är däremot verksamma i den stora demokratin.71 Med den stora demokratin avses vanligtvis att kollektiva angelägenheter bestäms via politiska institutioner, men att medborgarna har möjlighet att utkräva ansvar av de styrande. Folkstyret utövas genom de medborgerliga fri- och rättigheterna, allmän rösträtt, fri opinionsbildning och politiska partier. Den stora demokratin sammanfaller med den representativa demokratins institutioner även på kommunal nivå. Motsatsen till den stora demokratin är den lilla demokratin, vilket innebär att en grupp människor bestämmer i direkt, personlig samverkan över sina gemensamma villkor. Det handlar i detta fall om ett antal individer som kollektivt bestämmer över sin egen situation – i stället för att marknaden, politiker, tjänstemän eller avtal fäller utslaget. Exempel på detta är när hyresgäster bestämmer detaljer i utomhusmiljön och när medlemmar i en idrottsförening bestämmer över föreningens verksamhet.72 Medborgarnas aktiviteter i den stora demokratin inkluderar valdeltagande, partiaktiviteter, manifestationer, protester samt kontakter med tjänstemän och politiker. I den lilla demokratin domi-

Lokal demokrati i förändring

nerar i stället engagemang i vardagen, till exempel i egenskap av att vara förälder, anhörig, patient och konsument eller i frågor som rör arbete och bostad.73 Politiska partier har traditionellt varit ideologiskt baserade, med avseende på klass eller intressegrupp. Eriksson menar dock att de lokala partierna uppvisar likheter med utvecklingsgruppernas engagemang, i sitt engagemang för närsamhället och platsen, sin pragmatism och samarbetsorientering. Samtidigt verkar de lokala partierna i den stora demokratin – de formella politiska institutionerna i kommunerna. Eriksson menar därför att man kan se de lokala partierna som ett försök att förändra den stora demokratin med hjälp av flera av den lilla demokratins karaktärsdrag. De lokala partierna ser sig själva som något nytt och annorlunda. Platsideologi, pragmatism och samarbetsanda – centrala faktorer i den lilla demokratin – är centrala komponenter i de lokala partierna. Den stora demokratin som de lokala partierna inte är riktigt nöjda med, skall förändras med hjälp av den lilla demokratins verktyg.74

Diffusa majoriteter eller utbrett samförstånd? De lokala partiernas prägel av pragmatism och samförståndsanda är ingalunda en karakteristik som de är ensamma om. Tidningen Kommunaktuellt har i en studie av partier som bildar den styrande majoriteten i Sveriges kommuner, visat att det förekommer hela 85 varianter av styren (tabell 3). I tretton kommuner ingår sex eller flera partier i den styrande majoriteten. Mora kommun toppar

med åtta. Bengtsfors, Kalix och Mölndal har sju. I 47 kommuner råder minoritetsstyre med hoppande majoriteter, något som bygger på ett mycket brett samförstånd. I undersökningen framhäver många politiker att det inte finns något utrymme för kommunpolitik och att det är viktigare att profilera kommunen än partierna.75 Denna samförståndsanda och dessa breda koalitioner mellan många olika partier kan ses som konstruktiva drag i dagens beslutsklimat. En mer negativ tolkning är emellertid också möjlig. Enigheten kan bli så stor att väljarna inte får några alternativ att välja emellan. Om partierna enas i flertalet frågor – är det då någon mening att ha allmänna val där medborgarna väljer sina representanter? Riskerar kommunalvalen då att bli ett spel för kulisserna? Om väljarna inte har några reella alternativ – hur påverkas då valdeltagandet

Så styrs de svenska kommunerna år 2001: • 62 kommuner har rent vänsterstyre (16 s, 46 s + v) • 54 kommuner har rent borgerligt styre (40 m + c + kd + fp, totalt 7 varianter) • 49 kommuner har blocköverskridande styre (3 samlingsstyren, totalt 26 varianter) • 24 kommuner s + v + mp • 11 kommuner borg + mp (3 varianter) • 7 kommuner borg + mp + lokalt parti (7 varianter) • 2 kommuner s + v + lok (2 varianter) • 10 kommuner borgerliga + spi • 47 kommuner minoritetsstyren, hoppande majoritet (30 kommuner s i minoritet, totalt 13 varianter) • 5 kommuner delad/växlande/oklar majoritet

Tabell 3. Partier i den styrande majoriteten i Sveriges kommuner 2001. Anm: borg – borgerliga partier (m, c, kd, fp), lok – lokala partier, spi – Sveriges Pensionärers Intresseparti. Källa: Kommunaktuellt, ”Nya lagandan dribblar bort partiprofilerna”, Nr. 5, februari 2001, s. 18.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

och demokratin i stort? Såväl de lokala partiernas framväxt som de etablerade partiernas samförståndslösningar förstärker bilden av att partierna på kommunal nivå genomgår en förändring. Samtidigt bör talet om partiernas kris sättas in i sitt historiska sammanhang. Tvärtemot vad många tror så är det ju endast under en tjugofemårsperiod som rikspartierna har fungerat på kommunal nivå, dvs. först efter kommunsammanläggningarna. Att institutionerna som bygger den stora, representativa, demokratin är i förändring, är dock tydligt. I följande kapitel står de som bygger den lilla demokratin i fokus: medborgarsammanslutningarna.

För en teoretisk diskussion om partibegreppet, se till exempel: Duverger, Maurice (1964) Political Parties. Their Organization and Activity in the Modern State, Methuen & Co Ltd, London; Panebianco, Angelo (1988) Political Parties: Organization & Power, Cambridge University Press, Cambridge; och: Ware, Alan (1996) Political Parties and Party Systems, Oxford University Press, Oxford. 50 Westerståhl, Jörgen (1993) ”Politikerrollen i ett tidsperspektiv”, i: Göteborgs förorters förbund, Varför behöver kommuner politiker? Intervjuer med politiker och forskare, Publica, Stockholm, s. 163–172. 51 Kommunaktuellt, ”Nya lagandan dribblar bort partiprofilerna”, Nr. 5, 2001, s. 18–19. 52 Lidström, Anders (2001) ”Sweden”, i: Loughlin, John red., Subnational Democracy in the European Union: Challenges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford. 49

Lidström (2001). Bäck, Mats & Tommy Möller (1997) Partier och organisationer, Publica, Stockholm, s. 283–284. 55 Ibid., s. 286–287. 56 Petersson, Olof (2000) m.fl., Demokratirådets rapport 2000. Demokrati utan partier? SNS Förlag, Stockholm, s. 111–117. 57 SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet, s. 190. 58 Gidlund, Janerik (1978) Aktionsgrupper och lokala partier. Temporära politiska organisationer i Sverige 1965–1975, CWK Gleerup, Lund, s. 200–247. 59 Eriksson, Cecilia (1999) Lokalt engagemang med platsideologisk bas – exemplet lokala partier, Arbetsrapport 1999:A1, Novemus, Örebro Universitet, s. 3–17. 60 Wörlund, Ingemar (1999) ”Lokala partier i Sverige – Förnyelse av välfärdspolitiken eller lokal välfärdspopulism?”, i: Karvonen, Lauri & Elisabet Ljungberg red., Nordisk demokrati i förändring, Rapport 1999:1, Mitthögskolan, Östersund, s. 132–146. 61 Eriksson (1999), s. 5–9. 62 Flera svar har kunnat anges. 63 Eriksson (1999), s. 6. 64 Wörlund (1999), s. 142–143. 65 Eriksson (1999), s. 1. 66 Borgs, Martin & Maria H. Rankka (1996) Politikens entreprenörer, Timbro Opinion, Stockholm, s. 59–63. 67 Wörlund (1999), s. 144. 68 Ibid. 69 Kommunaktuellt, 3 september 1998, “Mansväldet kvar i lokala partier”. 70 Egen bearbetning av statistik från SCB Statistikdatabaser. 71 Eriksson (1999), s. 2–5. 72 Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg (1989) Medborgarnas makt, Carlssons Bokförlag, Stockholm, s. 84–85. 73 Petersson (1991), s. 23. 74 Eriksson (1999), s. 2–14. 75 Kommunaktuellt, Nr. 5, 2001, s. 18–19. 53 54

7. Äldre och nya sociala rörelser

har sedan slutet av 1800-talet haft stor betydelse i Sverige, både för politiken och för samhället i stort. Då var det arbetar-, nykterhets- och frikyrkorörelserna som samlade många. Medborgarsammanslutningar är dock en beteckning som kan användas i vår tid för de medborgare som arbetar tillsammans för gemensamma mål och således engagerar sig i kollektivt handlande. Folkrörelser, intresseorganisationer och tillfälliga nätverk går alla in under denna beteckning.76 EDBORGARSAMMANSLUTNINGAR

Medborgarsammanslutningar och demokrati Många och starka organisationer kan gynna demokratin på ett flertal olika sätt, främst genom att de ger medborgarna möjlighet att engagera sig kollektivt vid sidan av de politiska partierna. På så sätt utmanas de etablerade partierna och den politik som de för. Medborgarsammanslutningarna ställer demokratiska krav på myndigheter samt ger upphov till debatt i en mångfald olika frågor. Samtidigt fungerar organisationerna som en kommunikationskanal mellan offentliga organ och medborgare. Genom att förmedla information mellan myndigheter och medborgare, kan de bidra till att stärka legitimiteten för det politiska

systemet. Vidare synliggör sammanslutningarna på olika sätt särintressen och minoriteter och ger fler medborgare chansen att göra sig hörda.77 Medborgarorganisationer kan emellertid också påverka demokratin negativt. Om de blir för starka så kan de få större makt än de politiskt valda organen, samtidigt som medborgarna varken har utsett sammanslutningarnas företrädare i allmänna val eller kan utkräva ansvar av dem. Om medborgarsammanslutningarna å andra sidan är för svaga klarar de inte av att motsvara medlemmarnas förväntningar. I en del organisationer brister den interna demokratin.78 Ett större problem är emellertid den ojämlika resursfördelningen mellan medborgarsammanslutningar. Detta innebär att vissa grupper – tack vare tillgång till strategiska resurser av något slag – lättare än andra kan göra sina röster hörda och påverka besluten, trots att andra organisationer kanske både har fler medlemmar och större behov av offentligt stöd och samhälleliga insatser.79 I en undersökning som presenteras i SNS demokratiråds rapport 1998, redovisas medborgares aktiviteter i föreningar av olika slag. Undersökningen visar att det är de grupper som redan har en utsatt position i samhället – såväl politiskt som ekonomiskt – som är underrepresenterade i organisationer. Speciellt ungdomar, pensionärer, lågutbildade, arbetare och lägre tjänstemän, arbetslösa samt in-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

vandrare uppvisar ett lågt deltagande i föreningslivet.80 Det är emellertid viktigt att komma ihåg att det inte bara är i medborgarsammanslutningar som samhällets resursstarka grupper har ett försprång, utan detta gäller även inom de etablerade partierna och i politiken som helhet. Politiken och den representativa demokratin är såsom tidigare visats inte neutral med avseende på kön, ålder, etnicitet osv. Medborgarsammanslutningarna kan förstärka denna skillnad, men kan också överbrygga klyftan genom att integrera nya intressen och ge röst åt grupper som av olika skäl tidigare haft svårt att göra sig hörda.

Socialt kapital i Italien, USA och Sverige Robert Putnam, som har studerat demokrati och medborgaranda i Italien, ger medborgarsammanslutningar en central och positiv roll i demokratin. Putnam visar i sin studie av Italien att föreningsarbete skapar medborgaranda och socialt kapital i form av förtroende, normer och nätverk. Medborgarandan underlättar samarbete i många olika sammanhang och förbättrar samhällets effektivitet. Nätverk mellan medborgarna leder till ekonomisk tillväxt och institutionell effektivitet. Putnam menar att alla aktiviteter i frivilliga medborgarsammanslutningar förbättrar demokratin och ekonomin.81 Putnams senaste studie behandlar amerikaners engagemang i politik och samhällsliv och visar där en kraftig nedgång i medborgerligt engagemang under de senaste trettio åren. För det första minskar det politiska deltagandet. Kvinnor och män

beskrivs som kunniga åskådare som i allt mindre utsträckning själva deltar i politiken. För det andra minskar deltagandet i medborgarsammanslutningar – speciellt det aktiva deltagandet. Människorna verkar till exempel lägga allt mindre tid på att utöva idrott men desto mer tid på att vara åskådare. Visserligen kan socialt kapital genereras av att titta på idrott med vänner, men det är ändå inte samma sak att titta på lagidrott som att vara en i laget. Sammanfattningsvis konstateras att amerikanerna umgås med sina medmänniskor på en mängd olika sätt och i olika sammanhang, men att de regelbundna och formaliserade kontakter som tidigare har präglat det amerikanska samhället har minskat under de senaste decennierna.82 Filip Wijkström menar att det finns flera faktorer som manar till försiktighet när det gäller att dra direkta paralleller mellan Sverige och Putnams resultat från USA. Visserligen tappar de klassiska folkrörelserna mark även i Sverige, men andra grupperingar växer däremot i styrka. Mellan 1985 och 1998 förlorade trettio av de allra största traditionella frikyrko- och nykterhetsorganisationerna totalt nästan var tredje medlem. Samtidigt ökade intresset för andra typer av organisationer, till exempel för religiösa samfund utanför den traditionella frikyrkan. Vidare har medborgarna utvecklat helt nya former för engagemang som är svårare att kartlägga. Exempel på sådana är självhjälpsgrupper och informella nätverk som ägnar sig åt civil olydnad, konsumentbojkotter och andra typer av insatser. Engagerade medborgare samverkar i nya frågor, under nya former och på nya sätt. Fortfarande byggs socialt kapital, men i nya sammanhang – i nya typer av organisationer och under nya former.83

Lokal demokrati i förändring

Utvecklingen över tid Medborgarsammanslutningar har olika syften, men ett sätt att gruppera dem är Jan Engbergs indelning: Arbetets rörelse omfattar organisationer som baseras på arbetet, till exempel fackföreningar och arbetsgivarorganisationer. Identitetsrörelsen baseras på en individs faktiska grupptillhörighet, exempelvis i egenskap av att vara förälder, pensionär, handikappad, villaägare eller invandrare. Idérörelsen baseras på en individs värderingar politiskt, religiöst eller socialt och räknar in miljö-, freds- och hjälporganisationer, liksom religiösa samfund. Interaktionsrörelsen har inslag av både faktisk och värderingsmässig tillhörighet, men verksamheten är mer inriktad på gemenskap. Organisationer som syftar till individuella prestationer men som försiggår i ett kollektivt sammanhang, till exempel studieorganisationer, idrottsklubbar och hobbyföreningar, räknas hit.84 I tabellen nedan redovisas hur Svante Ersson och Henry Milner har använt Engbergs kategoriÅr

Arbetets rörelse

Interaktions- Idérörelse rörelse

Identitetsrörelse

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1997

0,8 1,5 3,9 11,9 29,7 41,5 43,4 41,1 51,0 46,2 44,2

.. 1,0 1,8 3,0 6,6 11,2 17,0 26,0 27,0 29,1 28,3

.. .. 0,1 0,1 0,6 1,8 2,5 12,4 15,8 12,6 17,0

8,6 10,1 9,5 8,9 9,0 7,6 8,0 6,6 6,1 5,4 4,6

Tabell 4. Medlemskap i medborgarsammanslutningar 1900– 1997 i procent, fördelat på rörelsetyper. Källa: Ersson, Svante & Henry Milner (2000) Social Capital, Civic Engagement and Institutional Performance in Sweden: An Analysis of the Swedish Regions, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 7.

sering för att studera hur utvecklingen varit över tid (tabell 4). Tabellen visar att arbetets rörelse ökade kraftigast mellan 1920 och 1950, från 4 procent medlemmar av befolkningen till 42 procent. År 1980 var 51 procent av befolkningen medlemmar i någon organisation inom arbetets rörelse. Därefter har andelen medlemmar sakta minskat. Organisationerna inom interaktionsrörelsen började öka sakta efter 1930. Kraftigast var ökningen mellan 1960 och 1970, då andelen medlemmar ökade från 17 procent till 26 procent. År 1990 var andelen medlemmar 29 procent. Denna siffra hade minskat något 1997. Idérörelsen var som störst under 1910-talet då drygt 10 procent av befolkningen var medlemmar. Därefter har en kontinuerlig minskning skett. År 1997 var 5 procent av befolkningen medlem i någon organisation inom denna rörelsetyp. Identitetsrörelsen är den enda rörelsetyp som inte minskar eller stagnerar vid 1900-talets slut. Den kraftigaste ökningen skedde mellan 1960 och 1970, då andelen medlemmar ökade från 3 procent till 12 procent. År 1997 var 17 procent av befolkningen medlemmar, vilket innebär att denna rörelsetyp fortfarande är relativt begränsad. Ett vidare resonemang om medlemskap och medlemsaktivitet visar att bådadera tenderar att variera kraftigt mellan olika organisationer och även inom samma rörelsetyp. Statistiken visar också att andelen medlemmar inom partierna inte var påfallande låg 1992 jämfört med andra medborgarsammanslutningar.85 Statistik och kartläggningar beskriver inte samtliga medborgarsammanslutningar i samhället. Som påpekats tidigare är det svårt att kartlägga olika ty-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

per av löst organiserade nätverk som inte klart och tydligt kan hänföras till en specifik organisation.86

I fyra vågor? Ett annat sätt att beskriva engagerade medborgares organisering är att teckna medborgarsammanslutningarnas framväxt i form av vågor. I Sverige var det Alva Myrdal som först beskrev de svenska folkrörelserna som vågor. Hon delade in organisationerna i grupper som i en viss tidsföljd trätt fram och präglat var sin period.87 Enligt Michele Micheletti, som också har kategoriserat sammanslutningarna, kan åtminstone fyra sådana organisatoriska vågor urskiljas (tabell 5). Våg Tidsperiod

Mål

Ett

Frihet kontra privilegier

Mitten av 1800-talet

Exempel

Nykterhetsrörelsen, frikyrkor, kvinnorörelsen, fredsrörelsen Två 1800-talet till Ekonomiska rättig- Arbetsmarknadsor1920-talet heter och trygghet ganisationer, konsument-, bostads- och lantbrukskooperativ Tre 1910–1920Medborgarmakt Studieförbund, talet och inflytande fritidsföreningar, idrottsrörelsen Fyra Från slutet av Integritet kontra Nya och förnyade 1950-talet kränkningar folkrörelser: Miljö-, kvinno-, fredsrörelsen, nya religiösa rörelser, s.k. Nimbies, byarörelsen

Tabell 5. De fyra organisatoriska vågorna i Sverige. Källa: Micheletti, Michele (1994a) Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik, Fritzes, Stockholm, s. 31.

I den fjärde vågen ingår vad som kallas nya sociala rörelser – som miljö-, kvinno-, freds- och byarörelsen. Vanligtvis kretsar de kring vad som av många uppfattas vara begränsade eller enstaka frågor eller teman. Organiseringen sker i infor-

mella nätverk med gräsrotsengagemang och direktdemokrati. Ofta är de kritiska mot den etablerade politiken och den representativa demokratin. Vidare ingår så kallade Nimbies (Not In My Back Yard) i den fjärde vågen, det vill säga protestgrupper och lokala aktionsgrupper av varierande storlek.88 Den fjärde vågen liknar den första genom att rörelserna vill förändra samhällets organisering. Rörelserna är inte nya i sig, men har nya egenskaper och synsätt på till exempel demokrati, medborgarskap och samhällets organisering. Dessutom betonas postmateriella värderingar, såsom självförverkligande, personligt inflytande samt makt för medborgarna.89 Även om det är illustrativt att beskriva organisationers utveckling i termer av vågor, kan det också ge en skev bild. Vågorna ger intryck av att ha slagit igenom och sedan tappat betydelse – vågor ebbar ju ut – men än idag bör alla vågors organisationer ha betydelse i samhället. Ett exempel är Lantbrukarnas riksförbund (LRF) som trots att organisationen tillhör den andra vågen fortfarande har stor betydelse. LRF är en organisation vars medlemsantal ökat kraftigt de senaste åren (mer än tio procent mellan 1997 och 2000) och är dessutom inte längre bara en intresseorganisation för bönder, utan för hela landsbygden.

Postmateriella värderingar Under 1960- och 1970-talet slog nya värderingar igenom i Sverige. Unga människor började bland annat ifrågasätta både välfärdssamhället och den representativa demokratin, och nya sociala rörelser bildades. Under 1980- och 1990-talen har de

Lokal demokrati i förändring

nya värderingarna anammats av allt fler (diagram 6). Nya frågor, som miljö, feminism och antirasism, har dykt upp på den politiska agendan och konkurrerar med mer traditionella fördelningsfrågor. Dessa nya värderingar benämns vanligtvis postmateriella.90 Procent 25

22,6

21,5

13,4

0 År 1981

År 1990

År 1995

Diagram 6. Andel människor med postmateriella värderingar i Sverige i procent år 1981, 1990, 1995. Källa: Statistik från Inglehart, Ronald (2000) m.fl., World Values Surveys and European Value Surveys, 1981–1984, 1990– 1993, and 1995–1997 (datafil), ICPSR Version. Institute for Social Research, Ann Arbor, MI (producer) & Inter-University Consortium for Political and Social Research, Ann Arbor, MI (distributor).

Det intressanta med postmaterialismen är att värderingsförändringarna har skett genom generationsväxlingar, enligt den amerikanska forskaren Ronald Inglehart. Inglehart kallar detta för en ”tyst revolution”. Det är främst efterkrigsgenerationen – som har vuxit upp i ett tryggt välfärdssamhälle – som eftersträvar postmateriella frihetsvärden i stället för materiella trygghetsvärden. Det innebär att självförverkligande och livskvalitet upplevs som viktigare än materiell och fysisk

grundtrygghet. Bakgrunden är efterkrigstidens ekonomiska välstånd och frånvaro av krig, vilket inte ger en bestående tillfredställelse utan i stället utgör grunden för att utveckla nya och mer omfattande behov och krav på samhället. Exempel på detta är krav på bättre miljö, jämställdhet och medborgarinflytande.91 Den dryga femtedel av Sveriges befolkning som har postmateriella värderingar utgör otvivelaktigt en stor grupp medborgare. En fråga infinner sig dock vid läsning av diagrammet ovan. Efter en stark och tydlig ökning under 80-talet, stannar förändringen upp vid mitten av 90-talet. Är detta tillfälligt eller bestående? Det är en öppen fråga om värderingarna kommer att få större genomslag allt eftersom generationsväxlingen fortsätter. Inglehart menar att människor med postmateriella värderingar ser politiskt deltagande och inflytande som ett mål i sig, och inte som ett medel att öka sitt ekonomiska välstånd. Det gör att de etablerade politiska institutionerna inte längre duger. När man idag pratar om demokratins kris, avses en massapati där medborgarna sviker de allmänna valen och de traditionella partierna. Inglehart menar dock att medborgarna är mer politiskt aktiva än någonsin, men i nya former av politiskt deltagande. Eftersom det är de traditionella politiska institutionerna som överges, skulle man kunna tala om en kris för demokratins etablerade institutioner, men inte om en kris för demokratin. Medborgare med postmaterialistiska värderingar vill ha mer demokrati av folket och mindre demokrati för folket. I stället för att agera via traditionella partier och organisationer, agerar individen via de nya rörelserna eller utanför organisationslivet.92

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Postmaterialismen bidrar till uppkomsten av nya sociala rörelser, men den påverkar också den etablerade politiken genom att nya partier bildas. Det svenska partisystemet var från början endimensionellt, med partierna på höger-vänsterskalan. Denna konflikt – som de traditionella partierna baseras på – rör den klassiska ekonomiska konflikten mellan arbete och kapital. Den har under de senaste decennierna fått sällskap – eller konkurrens – av nya politiska skiljelinjer, till exempel mellan tillväxt och ekologi, tätort och glesbygd, kollektivism och individualism samt materialism och postmaterialism. Ett sätt att förstå – och problematisera – framväxten av de nya partierna och de nya sociala rörelserna och deras politiska betydelse är att sätta dem i samband med dessa värderingsförändringar. Det skulle kunna vara så att de traditionella partierna inte förmår att kanalisera de nya värderingar och åsikter som är viktiga för medborgarna. I stället bildar medborgarna nya partier, till exempel lokala sådana – samtidigt som medborgarsammanslutningarnas betydelse för det politiska engagemanget och de kollektiva aktiviteterna ökar.

76 Micheletti, Michele (1994a) Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik, Fritzes, Stockholm, s. 16. 77 Bäck & Möller (1997), s. 269–270.

Ibid., s. 270–271. Ibid. 80 Petersson, Olof m.fl. (1998) Demokratirådets rapport 1998. Demokrati och medborgarskap, SNS Förlag, Stockholm, s. 81–94. 81 Putnam, Robert D. (1997) Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien, SNS Förlag, Stockholm, s. 196–213. 82 Putnam, Robert D. (2000) Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, Simon & Schuster, New York, s. 31–115. 83 Wijkström, Filip (2000) “Grilla ensam”, i: Moderna Tider, Nr. 120, Oktober 2000, s. 27–30. 84 Engberg, Jan (1986) Folkrörelserna i välfärdssamhället, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 24–26. 85 Häll, Lars (1994) Föreningslivet i Sverige – en statistisk belysning, SCB, Stockholm, s. 9. 86 Wijkström, Filip (1999) Svenskt organisationsliv – framväxten av en ideell sektor, Handelshögskolan i Stockholm, s. 16. 87 Myrdal, Alva (1946) ”Det fria organisationslivet. Folkrörelser och organisationsväsen”, i: Föreningen Norden (1946) utg., Nordisk samhörighet. En realitet, Föreningen Norden, Stockholm, s. 105. 88 Scott, Alan (1990) Ideology and New Social Movements, Unwin Hyman Ltd, London, s. 6–27; Kriesi, Hanspeter (1995) New Social Movements in Western Europe. A Comparative Analysis, UCL Press Ltd, London, s. xxvi–xxi. 89 Micheletti, Michele (1994b) ”Medborgarsammanslutningar: demokratins förkämpar eller särintressenas fångar”, i: Sannerstedt, Anders & Jerneck, Magnus red., Den moderna demokratins problem, Studentlitteratur, Lund, s. 126–127, och: Micheletti, Michele (1996), ”Organisationer och svensk demokrati”, i: Bilaga till SOU 1996:162, På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur, s. 201–202. 90 SOU 1996:162, På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur, s. 50–51. 91 Inglehart, Ronald (1997), Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies, Princeton University Press, Princeton, s. 33–35. Se även: Inglehart, Ronald (1977) The Silent Revolution. Changing Values and Political Styles Among Western Publics, Princeton University Press, Princeton. 92 Inglehart (1997), s. 307–327. 78 79

8. Kvinnorörelsen och demokratin

kvinnors rösträtt innebar att kvinnor med olika bakgrund och åsikter slöt sig samman i stor skala kring en viktig fråga. Vid förra sekelskiftet var Landsföreningen för kvinnans politiska rösträtt den i särklass största kvinnoorganisationen i Sverige. Den hade omkring 17.000 medlemmar och var en del av en ännu mer omfattande folkrörelse för rösträtt och politisk demokrati. Där ingick flera andra grupper som också agerade för kvinnors rösträtt, till exempel FredrikaBremerförbundet, Vita bandet, moderata kvinnors rösträttsförening och den socialdemokratiska kvinnorörelsen.93 OBILISERINGEN FÖR

Spegling av sin tid Kampen för kvinnors rösträtt och samma formella rättigheter för båda könen brukar benämnas feminismens första våg. De kvinnoorganisationer som växte fram då syftade i första hand till att bereda kvinnor plats i de formella politiska organen. När kvinnor erhöll rösträtt i början av 1900-talet, avtog aktiviteterna. I slutet av 1960-talet intensifierades engagemanget igen. Denna period kallas för feminismens andra våg. Rösträttsstriden hade vunnits men det rådde fortfarande stora reella skillnader mellan kvinnors och mäns villkor, inte minst ifråga om

politiskt inflytande. De traditionella kvinnoorganisationerna vitaliserades och nya grupperingar växte fram i studentrörelsens och nyvänsterns kölvatten. I mitten av 1970-talet ökade antalet feministiska projekt. En lång rad aktiviteter och former för organisering förekom, från caféverksamhet och nätverk till formella organisationer, inom informationsspridning, kultur och forskning. Under 1980-talet övergick många av dem som var aktiva till att driva sina frågor inom offentliga institutioner och etablerade organisationer.94 Idag mobiliserar kvinnor åter i stor skala. Redan i slutet av 1980-talet blev det tydligt att tredje vågens kvinnorörelse hade startat. Den här gången är organiseringen ännu bredare och mer varierad än tidigare. Kvinnor med hemvist såväl till höger som vänster, i stad som på landsbygd är involverade. På dagordningen finns arbete för att förhindra våld mot kvinnor, förbättra för kvinnor som är entreprenörer, lyfta fram kunskapens betydelse, kvinnors insatser för fred och säkerhet, kvinnors ledarskap, betydelsen av offentlig service och så vidare. Trots att de kortsiktiga prioriteringarna varierar finns en starkt sammanhållande faktor i strävan att kvinnor och män i praktiken skall få lika stor makt. Jämställdhetsfrågorna återfinns högt upp på den offentliga dagordningen. Kvinnor i alla läger kräver nu i praktiken att samhället reformeras

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

och att de synliggörs i hela sin mänskliga potential. Kvinnors närvaro och inflytande överallt där viktiga beslut fattas antas utgöra en nödvändig förutsättning för att kvinnor och män skall kunna leva jämställt. Vissa kvinnogrupper är organiserade som lösa nätverk utan formell styrelse eller fast medlemskår, medan andra ingår i mer hierarkiskt organiserade grupper. I många fall har kvinnogrupperna förgreningar till andra länder. Vissa av aktivisterna arbetar både för de politiska partierna och den fristående kvinnorörelsen. Kvinnors organisering har med andra ord blivit så omfattande att man kan beteckna deras strävanden efter rättvisa och demokrati som en nyckelfråga för framtiden. Tredje vågens kvinnorörelse ställer således krav på det politiska systemet inte minst på lokal nivå.95 Deras åsikter och krav sammanfaller ibland med andra nya sociala rörelsers, exempelvis de som kommer till uttryck inom bya-, miljö-, antikärnkrafts- och fredsrörelsen. Samtidigt finns det en specifik kärna i kvinnorörelsen, nämligen ambitionen att förändra samhället i ”kvinnovänlig” riktning. Vad detta närmare bestämt innebär är naturligtvis öppet för tolkningar och varierar mellan olika grupper.96 I detta kapitel ges två exempel på kvinnorörelsens lokala aktiviteter, dels glesbygdsprojekt, dels kvinnojourer. Exemplen är ingalunda uttömmande. Många andra lokala kvinnogrupper arbetar aktivt för att förbättra förhållandena i sina respektive lokalsamhällen. I redogörelsen av glesbygdsprojekten tydliggörs att vissa projekt hamnar mittemellan kommunala initiativ och renodlade medborgarinitiativ. Projekten kan vara kommunalt initierade men helt baseras på kvinnorörelsens aktiviteter, alternativt vara

initierade från gräsrotsnivå men bedrivas i kommunal regi. Detta är inte unikt för kvinnorörelsen, utan gäller även till exempel miljörörelsen och byarörelsen. Medborgarsammanslutningarnas aktiviteter bygger i många fall på möten mellan den lilla och den stora demokratin. Vissa möten och projekt initieras nerifrån och andra uppifrån. En del är informella, medan andra är mer formaliserade i form av lokala partnerskap.

Förändringsprojekt i glesbygd Kvinnor som bor i glesbygd har en lägre förvärvsfrekvens och en snävare arbetsmarknad än både män i glesbygd och kvinnor i stora kommuner. Den starkt könssegregerade svenska arbetsmarknaden och den geografiska arbetsdelningen gör att det finns färre traditionellt kvinnliga yrken i glesbygdskommuner.97 Det är dock relativt vanligt att kvinnor i glesbygd på olika sätt startar egen förvärvsverksamhet, liksom förändringsprojekt som utvecklar bygden och skapar sysselsättning för andra kvinnor. Kvinnor är till exempel aktiva inom byautveckling i högre grad än män. Kvinnor i glesbygd engagerar sig således på bred front för att värna om kvinnors livsvillkor och möjligheter att bo kvar. De eftersträvar samma möjligheter till sysselsättning, vård, social service, barnomsorg, äldreomsorg, butiker, kultur, mötesplatser och fritidsaktiviteter som kvinnor (och män) i städerna. Verksamheten bedrivs i hög grad vid sidan om de etablerade partierna och föreningarna.98 I många kommuner i Sverige – speciellt i glesbygdskommuner – har kvinnor dragit igång så kallade lokala kvinnoprojekt. Dessa syftar till att

Lokal demokrati i förändring

på olika sätt förbättra kvinnors situation och har organiserats mot bakgrund av skillnaderna mellan mäns och kvinnors villkor i lokalsamhället. Ett exempel är Qulan i Kiruna som initierades av fem offentliganställda kvinnor och främst finansierades av länsstyrelsen. Qulan var till en början ett löst organiserat nätverk och en mötesplats för kvinnor. Vid vissa tillfällen riktade sig verksamheten till speciella grupper, som unga kvinnor eller arbetslösa.99 Qulan arbetar idag även som opinionsbildare för kvinnors intressen. Det innebär att de träffar politiker, formulerar skrivelser och anordnar utbildningsdagar kring könsfrågor.100 Ett annat exempel är Kvinnokraft i Vindeln som drogs igång av politiker mot bakgrund av kvinnors låga politiska representationen och höga utflyttning. Fokus låg på kvinnors arbetslöshet. Projektet hade två målgrupper, nämligen glesbygdskvinnor och kvinnliga företagare. Dels uppmanades kvinnor i respektive by att gå samman i grupper för att förbättra sin situation och bland annat initiera byautvecklingsarbete för den egna gruppen. Dels bildades ett nätverk för kvinnliga företagare. Trots att projektet initierades av och styrdes av kommunen till en början – till skillnad från Qulan – har resultatet blivit att kvinnor har gått samman och organiserat sig. På så sätt är projektet ett framgångsrikt exempel på både kommunalpolitik och kvinnors kollektiva aktiviteter.101 Ett tredje exempel är Robertsfors som var en av de första kommunerna i norra Sverige som startade ett kvinnoprojekt, Robertsfors kvinnor mot år 2000. Initiativet togs av kvinnor på gräsrotsnivå med syfte att förbättra kvinnors villkor i Robertsfors med avseende på alla aspekter i livet. Flera

politiker menade dock att projektet uteslutande skulle röra kvinnors arbete. Efter det att länsstyrelsen och länsarbetsnämnden skjutit till pengar, beslöt även kommunen att bidra.102

Stöd och motstånd Budgetåret 1993/1994 togs ett riksdagsbeslut om att inrätta ett nationellt resurscentrum för kvinnor. Länsstyrelserna runt om i landet skulle medverka till bildandet av regionala resurscentra vars uppgifter blev att samverka med kvinnor på lokal nivå. De fungerar idag som länkar till exempelvis länsarbetsnämnder, landsting, kommuner och universitet. I det regionala resurscentret i Västerbotten som bildades 1995 ingår en kvinna från varje kommun i länet. Målet är att öka kvinnors inflytande; att skapa bättre utvecklingsmöjligheter för kvinnor; att stärka kvinnors ställning på arbetsmarknaden; samt att skapa en bättre livssituation för kvinnor i länet, speciellt i gles- och landsbygden. I de flesta kommuner finns ett lokalt resurscentrum som tillhandahåller information och rådgivning för kommunens kvinnor och stödjer kvinnliga nätverk. Uppgiften är således att verka för att kvinnors intressens tas tillvara och att deras kompetens, idéer och kreativitet skall ses som en resurs i kommunerna.103 Trots detta upplever många kvinnor att deras arbete i hög grad nonchaleras – eller till och med motarbetas – av kommunen, och de har erfarenhet av att det är svårt att få stöd, råd och information för sin verksamhet.104 Marianne Bull visar i en studie att kvinnor som har engagerat sig inom barn- och ungdomsverksamhet samt kultur har mött minst motstånd. Detta skulle kunna bero på

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

att dessa frågor är ointressanta ur ett maktperspektiv eller att de ligger inom den traditionellt kvinnliga sfären. Kvinnor som har arbetat med förändring inom kommunal förvaltning, kommunalpolitik eller skola upplevde mest motstånd. Detta beror enligt Bull på att kvinnors arbetssätt har upplevts som hotfullt inom dessa etablerade strukturer med manlig dominans.105

Kvinnojourer och den kommunala agendan Runt om i landet finns lokala kvinnojourer, idag cirka 150 stycken. De första bildades som reaktion mot en sexualbrottsutredning 1978, och syftade till att öka medvetenheten om kvinnors position i samhället och att öka kvinnors deltagande inom politik, kultur och samhällsliv.106 De lokala kvinnojourerna vänder sig främst till kvinnor som utsatts för fysiskt eller psykiskt våld och deras barn genom att erbjuda personligt stöd och rådgivning, telefonjour samt skyddat boende. Samtidigt sysslar jourerna också med verksamhet för sina medlemmar, till exempel café- och föreläsningsverksamhet. Ytterligare en del i verksamheten – men som delvis sköts av riksorganisationerna – är olika former av debatt, opinionsbildande verksamhet och bevakning av utredningar och dylikt.107

Skillnader i bemötande Maud Eduards menar att kvinnojoursrörelsen kan ses som en utmaning mot den demokratiska ordningen. Kvinnojourerna agerar som representan-

ter för misshandlade kvinnor gentemot kommunalpolitiker och kommunala myndigheter. De har fört upp frågan om kvinnors kroppsliga integritet på den välfärdspolitiska agendan och kräver en omtolkning av mäns våld mot kvinnor i termer av makt och politik. Samtidigt är kvinnojourerna ekonomiskt beroende av kommunerna. Kommunernas stöd till kvinnojourerna är dessutom sällan förutsättningslöst, utan kvinnojourerna måste anpassa såväl sin organisation som sina könsideologiska utgångspunkter till de krav som de etablerade politiska institutionerna ställer.108 Maud Eduards urskiljer tre sätt som en kommun kan bemöta en kvinnojour på. Det första är att vägra alla former av ekonomiskt stöd. Detta görs ofta med hänvisning till att kvinnomisshandel inte förekommer i kommunen. Det andra är att ge kvinnojourerna bidrag på samma villkor som övriga frivilligorganisationer i kommunen. Detta innebär att kvinnojourernas verksamhet värderas på samma sätt som andra föreningar när pengarna inte räcker till. Det tredje är att kvinnojourernas verksamhet värderas annorlunda än andra organisationers och får högre ekonomiskt stöd. Detta är emellertid mycket ovanligt.109 Cecilia Åse och Maria Wendt Höjer har i en statistisk undersökning visat att det finns ett starkt samband mellan storleken på det ekonomiska stöd som kvinnojouren i en kommun erhåller och andelen kvinnliga kommunalpolitiker. Det finns dessutom ett samband mellan andelen kvinnliga kommunalpolitiker och om kommunen har en kvinnojour överhuvudtaget. Däremot finns det inget samband mellan hur omfattande kvinnomisshandeln är i en kommun och om kommunen har en kvinnojour. Detta kan tolkas som att kvinnor

Lokal demokrati i förändring

behövs i politiken för att föra fram dylika frågor som annars riskerar att hamna utanför dagordningen i kommunfullmäktige.110

Rönnbäck, Josefin (2000) ”Rösträttsrörelsens kvinnor – i konflikt och samförstånd”, i: Kvinnovetenskaplig tidskrift, Nr. 4, 2000, s. 29–46. 94 Bergman, Solveig (1999) ”Kvinnor i nya sociala rörelser”, i: Bergqvist, Christina red., Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Universitetsforlaget, Oslo, s. 95–104. 95 För en utförligare diskussion om kvinnors aktiviteter på lokal nivå, se till exempel Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar. Kvinnors villkor och intressen i lokal politik, Örebro Studies 14, Högskolan i Örebro. 96 Rönnblom, Malin, Katharina Tollin & Åsa Mattsson (1998) Jämställdhet – retorik som praktik? En studie av synen på jämställdhet bland kommunalråd och kommunchefer i Västerbotten mot bakgrund av kvinnors organisering i resurscentra för kvinnor, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Meddelande 7, 1998, s 120. 97 Wide, Jessika (1998a) Kvinnor i glesbygd. Om kvinnors förvärvsmöjligheter efter 1950 i fyra glesbygdskommuner i Övre Norrlands inland, Umeå Papers in Economic History, No. 20, Umeå Universitet, s. 30–33. 98 Bull, Marianne (1993) Att leda förändringsarbete i glesbygd – en sociologisk studie av kvinnliga eldsjälar i Norrbotten och på Gotland, Glesbygdsmyndigheten, Skriftserie 1993:2; s. 34– 41. 93

Rönnblom, Malin (1997a) ”Local Women’s Projects”, i: Gustafsson (1997), s. 88–119. 100 Information från QULANs hemsida, <http://www.webinorr.se/liera/qulan.htm>, 2001-02-27. 101 Rönnblom (1997a), s. 88–119. 102 Ibid. 103 Rönnblom m.fl. (1998), s. 15–16. 104 Se till exempel: Frånberg, Gun-Marie (1994) Kvinnliga eldsjälar i glesbygd. Lokal mobilisering, förändring och anpassning, Glesbygdsmyndigheten, Skriftserie 1994:2; Bull, Marianne (1995) Framtidens kommuner behöver dagens kvinnor – en rapport om KOD-projektet, Glesbygdsverkets skriftserie 1995:2; samt: Bull (1993). Se även: Rönnblom, Malin (1996) ”Kvinnors organisering i glesbygd – resurs eller utmaning?”, i: Månsson, Hans (1996) red., Med periferin i centrum. Om landsbygden som motor i en långsiktig hållbar utveckling, Glesbygdsverket, Östersund; Rönnblom (1997a) och: Rönnblom, Malin (1997b), ”Halva makten? En feministisk granskning av politik”, i: Nordborg, Gudrun red., Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap, Brutus Östlings Bokförlag: Stockholm. 105 Bull (1993), s. 38. 106 Eduards, Maud (1997) “The Women’s Shelter Movement”, i: Gustafsson (1997), s. 120–123. 107 Ibid. 108 Ibid., s. 124–148. 109 Ibid. 110 Åse, Cecilia & Maria Wendt Höjer (1993) ”Kvinnor förändrar politiken”, i: bang, Nr. 3, 1993, s. 25. 99

9. Miljörörelsen och Agenda 21

engagerar sig för miljöfrågor. De största organisationerna inom miljörörelsen i Sverige är Svenska naturskyddsföreningen, Miljöförbundet Jordens vänner, Världsnaturfonden och Greenpeace. De två första är medlemsorganisationer och medlemmarnas aktiviteter utgör kärnan i verksamheten. Greenpeace och Världsnaturfonden har visserligen också individuella medlemmar men dessa har främst en stödjande funktion. Naturskyddsföreningen har kommunkretsar i nästan alla Sveriges kommuner. Medlemmarna i den lokala gruppen bestämmer själva vilka frågor de vill arbeta med och deras frivilligarbete är centralt.111 Förutom de etablerade miljöorganisationerna består miljörörelsen av lösare nätverk och kollektiva medborgaraktiviteter. Detta engagemang sker delvis inom Agenda 21. Miljörörelsens och kommunernas intresse av att förverkliga de miljömål som anges i Agenda 21 sammanfaller således ofta. Därför är det intressant att ta upp miljöfrågan i det här sammanhanget. ÅNGA SVENSKAR

En väg till lokalt engagemang Sverige är ett föregångsland när det gäller genomförandet av Agenda 21, den globala handlingsplan för hållbar utveckling som antogs i Rio de Janeiro och som avser det tjugoförsta århundradet. Agen-

da 21 involverar alla samhällssektorer, till exempel företag, frivilligorganisationer, stater och överstatliga organ. Alla svenska kommuner har idag på något sätt arbetat med lokal Agenda 21.112 Agenda 21 förespråkar nya former av medborgardeltagande, vilket ses som viktigt för att skapa en gemensam problemuppfattning; för att legitimera åtgärder i riktning mot ett hållbart samhälle; samt för att ta hänsyn till olika samhällsgruppers olika behov. Traditionellt har miljöpolitiken varit centraliserad genom statliga målformuleringar, lagstiftning och regler. Detta har försvårat lokalt medborgardeltagande. I lokal Agenda 21 görs försök att förändra detta.113 Det handlar främst om att låta nya intressen vara med att påverka och besluta. Det är i vardagslivet som de största hoten mot en hållbar utveckling anses finnas och för att lösa detta krävs en konstruktiv dialog inom breda samhällsgrupper. Miljöfrågorna ses därför inte längre som något för bara politiker och beslutsfattare. Medborgardeltagandet är i stället grundläggande och underifrånperspektivet är centralt vid förverkligandet av målen i lokal Agenda 21. Vad lokal Agenda 21 egentligen skall innehålla är relativt öppet och anges inte i Rio-deklarationen. Detta ger goda möjligheter att utforma handlingsplanen utifrån den lokala kontexten, men innebär samtidigt att begreppet lokal Agenda 21 riskerar att bli innehållslöst. I en

Lokal demokrati i förändring

rapport skriven av Katarina Eckerberg och Pia Brundin listas ett tiotal kriterier för lokala Agenda 21-handlingsplaner (tabell 6). Dessa kriterier har utvecklats utifrån tidigare studier och kartläggningar.114 Kriterier för fullständig lokal Agenda 21-handlingsplan: • Integrera kretsloppsarbete inom kommunens alla sektorer • Informera och engagera alla medborgare i arbetet, poängtera underifrånperspektivet • Sektorsöverbryggande samarbete skall fördjupas • Utveckling av system för uppföljning och avrapportering med mätbara mål och nyckeltal som medel • Inslag av långsiktigt tänkande och holism • Visa på sambandet mellan lokalt arbete och globala effekter • Definition av lokala problem och konkreta åtgärder • Tydligt markerat samband mellan miljöproblem och underliggande ekonomiska/politiska orsaker • En specifik identifikation till Rio-konferensen och Agenda 21 • En tydlig ansvarsfördelning

Tabell 6. Kriterier för en fullständig lokal Agenda 21-handlingsplan. Källa: Eckerberg, Katarina & Pia Brundin (2000) Lokal Agenda 21. En studie av 10 svenska kommuner, Kommentus Förlag, Stockholm, s. 57.

Lokal Agenda 21 kartlagd Katarina Eckerberg och Pia Brundin har gjort en kartläggning av det lokala Agenda 21-arbetet i Sveriges kommuner och redogör bland annat för medborgardeltagandet i samband med detta. I upprättandet av en lokal handlingsplan skall kommunerna försöka föra samman olika typer av grupper och intressen: Intresserade medborgare, föreningar och sammanslutningar samt företag. Ofta förekommer olika former av lokala partnerskap. Dessa skall gemensamt formulera mål för sin lokala Agenda 21 och gemensamt ansvara för

att den genomförs. I framgångsrika fall kan lokal Agenda 21 innebära att den lokala demokratin förnyas.115 Tidigare erfarenheter av att engagera medborgare i lokalt miljöarbete tyder dock på att det är svårt att få alla grupper av medborgare intresserade av att delta. Det är framför allt de redan välutbildade och välorganiserade som tenderar att skapa goda kontakter med politiker och tjänstemän och på så sätt få gehör för sina egna intressen och uppfattningar. I många fall har medborgare lagt ner engagemang utan att politiker och tjänstemän i kommunen låtit sig påverkas. En svårighet med att öka människornas deltagande i miljöarbetet kan vara att miljöproblem handlar om kollektiva nyttigheter och resurser. Varje enskild medborgares bidrag till såväl problemen som deras lösning är mycket litet i förhållande till helheten. Samtidigt kan den enskilde individen dra nytta av andras engagemang, eftersom strategier för att komma till rätta med miljöföroreningar eller bevara biologisk mångfald ger fördelar för alla medborgare, oavsett om de deltar i beslutsprocessen eller inte. Detta är det klassiska ”snålskjutsproblemet”. Det finns ingen egentlig anledning för individen att engagera sig, eftersom hon eller han kan dra nytta av andras engagemang. Det är därför enligt Eckerberg och Brundin viktigt att kommunerna utarbetar en strategi för att stimulera medborgarna att deltaga.116 Eva Mineur visar emellertid i en analys av 44 kommuners lokala Agenda 21-handlingsplaner att det viktiga kriteriet ”informera och engagera alla medborgare i arbetet samt poängtera underifrånperspektivet” (tabell 6) bara nämns i 33 kommuners Agenda 21-planer.117

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Strategier för ökat medborgardeltagande Metoderna för att öka medborgardeltagandet i lokal Agenda 21 har varierat. Vanligast är att kommunen har producerat någon form av informationsmaterial som har delats ut till hushållen. Vissa kommuner har använt sin hemsida för att informera om Agenda 21, men också för att få in idéer från medborgarna. Många kommuner har ordnat miljömässor, utställningar och dylikt, samt olika former av utbildning och studiecirklar. Dessa har riktats till såväl hushåll som företag och föreningar. I samband med mer konkreta projekt – till exempel sopsortering och utformning av bostadsområden – har öppna möten och diskussioner varit vanliga. Vidare har det utsetts kommunala kontaktpersoner som medborgarna kan vända sig till i frågor som rör Agenda 21. Det är dock flera kommuner som konstaterar att det har varit mycket svårt att hålla intresset vid liv bland medborgarna, att nå ut brett och söka folkligt stöd när resurserna minskar.118

Exemplet Upplands Väsby Ett exempel på lokalt miljöarbete finns i Upplands Väsby kommun.119 Där har kommunstyrelsen inrättat en miljökommitté för att stärka och bredda engagemanget i miljöarbetet genom samarbete och dialog. I kommittén sitter politiker och tjänstemän samt representanter för invånarna, näringslivet och föreningslivet. Kommitténs primära uppgifter är att arbeta för ett brett engagemang i miljöfrågor bland dem som bor och verkar i kommunen; att utgöra en samrådspart för prioriteringar i miljöarbetet utöver vad som följer av

kommunens myndighetsuppdrag; att initiera samverkan mellan olika intressenter i konkreta miljöfrågor; samt att i övrigt utgöra forum för dialog om miljöarbetet och miljöutvecklingen i kommunen. Protokollen från miljökommitténs sammanträden samt e-postadresser till kommitténs ledamöter finns tillgängliga på kommunens hemsida. Vidare arrangerade Upplands Väsby kommun ett Öppet Miljöforum för allmänheten en februaridag 2001. Kommunen hade annonserat om evenemanget och totalt sextio personer – såväl politiker som allmänhet – hade anmält intresse. I början av dagen fastställdes frågor att diskutera, där alla deltagare hade chansen att markera vilka frågor de upplevde som angelägna. Utifrån dessa frågor konstruerades ett antal diskussionsgrupper. Avslutningsvis fick deltagarna rangordna de viktigaste frågorna, bland annat genom att en i taget beskriva inför hela gruppen vilka frågor som varit viktiga under dagens diskussioner. Det material som gruppen tog fram kommer att analyseras och på något sätt vara med i planeringen av det framtida Upplands Väsby. Vidare anmälde tio av deltagarna intresse för att vara med i kommande dialoggrupper om miljöfrågor.

111 Eckerberg, Katarina & Jessika Wide (2001) The Nature of Rural Development. The Case of Sweden, Forskningsrapport 2001:1, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 18. 112 Eckerberg, Katarina, Björn Forsberg & Per Wickenberg (1998) “Sweden: Setting the Pace with Pioneer Municipalities and Schools”, I: Lafferty, William M. & Katarina Eckerberg red., From the Earth Summit to Local Agenda 21. Working towards Sustainable Development, Earthscan, London, s. 45. 113 Eckerberg, Katarina & Pia Brundin (2000) Lokal Agenda 21. En studie av 10 svenska kommuner, Kommentus Förlag, Stockholm, s. 46–48.

Lokal demokrati i förändring

Ibid., s. 46–57. Ibid. 116 Ibid., s. 48–49. 117 Mineur, Eva (1999) Lokala Agenda 21-planer – visioner om en hållbar utveckling eller symboliska dokument? CD-uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 31–33. 118 Eckerberg & Brundin (2000), s. 48–52. 119 Detta stycke är baserat på information från Upplands Väsby kommuns hemsida, <http://www.upplandsvasby.se>, 2001-0223. 114 115

10. Byarörelse och aktionsgrupper

N FRAMTRÄDANDE medborgarsammanslutning som täcker en betydande del av Sverige, är byarörelsen. Byarörelsen består av lokala utvecklingsgrupper, även kallade byaföreningar. I hela Sverige finns drygt 3.500 sådana ideella sammanslutningar som syftar till att främja bygdens utveckling.120 I byarörelsen ingår en mångfald av grupper och föreningar, både nya och gamla.

För bygdens utveckling Ulla Herlitz menar att byarörelsen kan ses som en proteströrelse mot glesbygdens avfolkning och nedrustning, men också mot de stora centraliserade kommunerna som blev resultatet av den senaste kommunreformen.121 Makten har centraliserats och hamnat för långt bort från människorna, samtidigt som de i allt högre grad själva vill ansvara för sina angelägenheter. Detta försöker byborna förverkliga genom engagemang i byaföreningar.122 Byarörelsen aktiverades starkt under landsbygdskampanjen ”Hela Sverige ska leva”, som pågick 1987–1989. Många byaföreningar är dock betydligt äldre än så. Det som förenar dem är syftet, vilket Ulla Herlitz ser som byarörelsens själ: Att arbeta gemensamt för bygdens bästa och långsiktiga överlevnad. De lokala utvecklingsgrupperna arbetar på ett flertal sätt. Det förekommer både ideellt,

politiskt obundet arbete och samverkan med kommun och myndigheter.123 Hur en bygd bäst skall utvecklas och överleva råder det självfallet ingen enighet om. En del menar att sociala insatser är viktigast till att börja med, medan andra anser att skapandet av arbetstillfällen bör prioriteras högst. I slutändan hänger emellertid en bygds överlevnad på att människor kan och vill bo där. Därför är både trivsel, arbete och bostäder viktiga inslag i det långsiktiga arbetet.124 De lokala utvecklingsgrupperna agerar inom en mängd områden, till exempel för att bevara service, starta företag, bygga bostäder och vägar, miljövård, kultur, trivsel samt barn- och äldreomsorg. Verksamheten finansieras både med egna medel och med bidrag från kommun, länsstyrelse och stat.125 Många byaföreningar startas som en aktionsgrupp i samband med kris i en servicefråga, t.ex. när skolan, posten eller affären hotas av nedläggning. Gruppen utvecklas därefter från engagemang i en enskild sakfråga till bredare insatser för hela bygdens utveckling.126

Byapolitikprojekt På 1990-talet genomfördes två större byapolitiska projekt för att utveckla den kommunala demokra-

Lokal demokrati i förändring

tin genom att göra aktiva bybor mer delaktiga i kommunalpolitiken. Projekten var en utveckling av landsbygdskampanjen ”Hela Sverige ska leva”. År 1987–1988 genomförde Europarådet en kampanj för Europas landsbygd och uppmanade sina medlemsländer till detsamma. I Sverige fick dåvarande Glesbygdsdelegationen ansvaret för att utforma en kampanj, som fick namnet ”Landsbygd -90”. Något år tidigare hade Hembygdsrörelsen dragit i gång en liknande kampanj. Dessa två landsbygdskampanjer samarbetade under parollen ”Hela Sverige ska leva”. De hade ett gemensamt program för att mobilisera hela landet för landsbygdens utveckling. Föreningar och organisationer uppmanades att bilda bygdekommittéer, starta studiecirklar och formulera program för bygdens utveckling. Kampanjen pågick i två år och avslutades med Sveriges första landsbygdsriksdag i Umeå april 1989. Genom kampanjen ökade antalet lokala utvecklingsgrupper markant, och deras agerande började på allvar ses som en metod för glesbygdens utveckling.127 Det första projektet under 1990-talet var 90-talets byapolitik (1990–1993) och det andra var Byapolitikprojektet (1994–1996). I det första projektet deltog tjugo kommuner. I dessa kommuner försökte man stärka den lokala nivåns inflytande över den egna bygdens utveckling. I det andra projektet deltog 71 kommuner. Syftet var att kommunerna och de lokala utvecklingsgrupperna gemensamt skulle utforma en organiserad samverkansmodell utifrån lokala förutsättningar och ambitioner.128 De samverkansmodeller som prövades kan delas in i tre typer eller byapolitiska profiler. I den första typen är kommun och byar jämbördiga.

Samverkan präglas av dialog och erfarenhetsutbyte. Den andra typen kännetecknas av ett centraliserat uppifrånperspektiv, eventuellt med inslag av samråd. Kommunen har en aktiv roll i byautvecklingen som initiativtagare och organisatör. Samtidigt som byautvecklingen stimuleras, sätts gränser för samverkan. Den tredje typen har ingen förutbestämd strategi eller målsättning alls. I de två första fallen finns ett formellt organ där samverkan sker, till exempel ett byautvecklingsråd, en gemensam arbetsgrupp för kommunen och byarna eller representation för byarna i kommunstyrelsens utvecklingsgrupp. I byapolitikprojektet kunde man konstatera att den byapolitiska profilen ofta beror på enskilda personers initiativ och engagemang. Det kan röra sig om enstaka eldsjälar som är en förutsättning för tillkomst och existens av samverkan.129

Komplement eller alternativ till partierna? Glesbygdsrörelsens förhållande till partierna kan betraktas på olika sätt. Byaföreningarna representerar glesbygdsbor, för fram deras åsikter samt bevakar deras intressen. Därmed ställer de krav på politiken. Byaföreningarna aktiverar dessutom medborgare att ta ett gemensamt ansvar för sina egna angelägenheter. Allt detta kan tolkas som att byaföreningarna kompletterar och förstärker demokratin. Enligt Putnam skapar allt föreningsarbete socialt kapital och en vi-känsla, vilket ytterligare underlättar samarbete och skapandet av horisontella nätverk i byarna.130 Herlitz menar att byautvecklingsarbete frigör resurser i form av ideellt arbete, kapital och idéer, något som hela

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

samhället har nytta av. Samtidigt skapas också nya resurser.131 Malin Rönnblom, som studerat glesbygdskvinnors organisering, anser att lokalt utvecklingsarbete kan ses som politiskt arbete enligt en vidare definition av politik, där kollektivt förändringsarbete ingår som en viktig del.132 Både byarörelsens organisering och dess frågor påminner i mycket om de nya lokala partier som bildats och som speglar nya konfliktdimensioner i samhället. Förekomsten av nya partier och rörelser, som byarörelsen, speglar förekomsten av nya maktordningar i samhället och utmanar på olika sätt den traditionella politiken.133 I en studie av byautveckling i en norrländsk kommun menade såväl intervjuade politiker som aktiva medborgare att byaföreningarna kan ses som en ersättning för de traditionella partierna. Samtidigt fanns det i den undersökta kommunen många exempel på bybor som hade förtroendeuppdrag inom både partipolitiken och byarörelsen. Därför borde byaföreningarna också kunna ses som ett komplement till partierna. Eftersom många bybor var representerade i både byarörelsen och partipolitiken, kan man i alla händelser inte se byarörelsen som en motståndsrörelse till partipolitiken.134

Byarnas beroende av eldsjälar Ett vanligt problem med byaföreningar i en kommun är att de ser varandra som konkurrenter och inte som samarbetspartners. Detta leder rimligtvis till splittring som försvårar ett övergripande byautvecklingsarbete i kommunen. Ett annat problem hör ihop med den ojämna resursfördelning som

alltid råder mellan medborgarsammanslutningar. De aktiva och framgångsrika byaföreningarna kan givetvis lättare än andra göra sig hörda och få ekonomiskt stöd från kommunen. Att stödja aktiva och medvetna byaföreningar är också en medveten strategi från många kommuners sida. Risken är emellertid att byar som inte är organiserade förbises – medvetet eller omedvetet. Det hänger ofta på en enda person om en byaförening kommer igång och lyckas agera för sin sak. Därför bör kommunerna uppmärksamma de byar som saknar sådana eldsjälar.135

Aktionsgrupper bildar motstånd – exemplet kärnbränsle Som nämnts ovan har många byaföreningar börjat sin verksamhet som en aktionsgrupp kring en begränsad sakfråga. Vanligtvis har det hela startat när någon form av offentlig service hotas av nedläggning. Ett annat exempel på lokala aktionsgrupper är de som initierades i samband med när några norrländska kommuner visade intresse för slutförvaring av kärnbränsle. Hösten 1992 skickade Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) ut en förfrågan till landets kommuner om de var intresserade av att få mer information om en så kallad förstudie. Förstudien skulle utreda förutsättningarna för en eventuell slutförvaring av utbränt kärnbränsle på orten. Flera norrländska kommuner visade på ett tidigt stadium intresse för en sådan förstudie. Tre av dem var Storuman, Malå och Överkalix. Då organiserades ett osedvanligt kraftigt och brett folkligt motstånd på alla tre orterna. Det riktade sig såväl mot de egna valda kommunalpolitikerna som mot

Lokal demokrati i förändring

SKB och de statliga säkerhetsmyndigheterna Statens strålskyddsinstitut och Statens kärnkraftsinspektion. Aktiviteterna började med namninsamlingar, skrivelser och protestvykort för att fortsätta med möten, demonstrationer och bildandet av aktionsgrupper.136

Otraditionell mobilisering Bristen på förtroende för politiker och myndigheter samt motståndet mot förstudien kanaliserades inte genom de etablerade partierna eller via de uttalade antikärnkraftspartierna centerpartiet, vänsterpartiet och miljöpartiet. I stället skedde detta vid sidan om och utanför de vanliga partikanalerna, främst i organ som upprättats speciellt för ändamålet i form av lokala, tillfälliga, spontana aktions- och opinionsrörelser. I alla tre kommunerna bildades aktionsgrupper: Aktionsgruppen mot atomsopor i Storuman, Aktionsgruppen mot atomsopor i Överkalix samt Opinionsgruppen mot atomsopor i Malå. Det intressanta med dessa var att de engagerade människor som sannolikt aldrig tidigare hade varit involverade i kommunalpolitiken, annat än som väljare. Kvinnor och ungdomar dominerade bland de aktiva, speciellt i Överkalix. Engagemanget innebar att delta i möten och demonstrationer samt att underteckna skrivelser.137 I Överkalix var motståndet och engagemanget avsevärt starkare och mer omfattande än i de andra två kommunerna. Opinionsrörelsen bestod av tre delar: en aktionsgrupp, en spontant bildad ungdomsgrupp samt en samling äldre socialdemokrater. En förkrossande majoritet av de boende i kommunen var klart emot en förstudie i kommu-

nen. Totalt skrev 91 procent av kommuninvånarna på en första namninsamling. En andra namninsamling genomfördes bland kommunens barn och ungdomar och undertecknades av nästan alla. I en tredje surveyundersökning svarade 96 procent ”nej” på frågan om SKB skulle tillåtas göra en förstudie i kommunen. I Storuman och i Malå var inte samma förkrossande majoritet mot förundersökningen. I Storuman skrev ungefär 55 procent under namninsamlingen och i en surveyundersökning i Malå svarade 59 procent ”nej” på frågan om en förstudien skulle tillåtas.138

Från motstånd till utveckling De lokala aktionsgrupperna i fallen slutförvar av kärnbränsle visar på ett mycket stort medborgerligt engagemang i en fråga som uppenbarligen upplevdes som viktig. Genom aktionsgrupperna skapades en kanal för att skapa opinion och ge uttryck för en ståndpunkt i den specifika frågan. Detta påverkade i alla tre fallen politikernas beslut. Vid kommunalval har medborgarna givetvis inte möjlighet att ta ställning till alla enskilda sakfrågor som kan bli aktuella under mandatperioden, och aktionsgrupper är ett sätt att påverka politiken mellan valen. Det är dock som alltid viktigt att beakta vilka grupper som gör sig hörda genom aktionsgrupperna, vilka medborgare som engagerar sig och vilka som står vid sidan av.139 Sammanfattningsvis kan lokala aktionsgrupper anses vara reaktiva. De dras igång när någon oönskad förändring hotar och de syftar främst till att förhindra denna förändring. Något intressant sker när lokala aktionsgrupper över tid omvand-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

las till föreningar. Byaföreningarna har ofta sin uppkomst i en aktionsgrupp, men är annorlunda till sin karaktär. Byaföreningarna är proaktiva i stället för reaktiva. De syftar till utveckling och förändring samt har ett tydligt framtidsperspektiv.

SOU 1996:71, Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd, s. 10–12. 121 Herlitz, Ulla (1998) Bygderörelsen i Sverige, SIR Working Paper No. 11, Institutet för regionalforskning, Östersund, s. 46–51. 122 Ibid., s. 77. 123 Ibid., s. 27–40. 124 Wide, Jessika (1998b) Politik och demokrati vid byautveckling. En fallstudie av byautvecklingsarbete i Vilhelmina kommun, C-uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 33. 125 Herlitz (1998), s. 46–51. 126 Bull, Marianne (1998) Byapolitiska profiler och demokratisk förnyelse – på kommunal och lokal nivå, Rapport, Glesbygdsverket, Östersund, s. 25. 127 Herlitz (1998), s. 21–25. 128 Bull (1998), s. 9–11. 129 Ibid., s. 51. 120

Putnam (1997), s. 196–213. Herlitz (1998). 132 Rönnblom (1997b), s. 165–167. 133 Rönnblom (1996), s. 86. 134 Wide (1998b). 135 Ibid. 136 Vedung, Evert & Patrik Olofsson (1998) “Samspel och motspel i beslutsprocessen – striderna 1993 i Storuman, Malå och Överkalix om kärnkraftens avfall”, i: Kommunal ekonomi och politik, Vol. 2, Nr. 1, 1998, s. 10–12. Se även: Myrlund, Håkan & Olof Johansson (2000) Från förvar till regional utveckling. Om hur platsvalsprocessen 1992–1999 för använt kärnbränsle via kommunaldemokratiska processer utvecklats från en kommunal till en regional angelägenhet, Forskningsrapport 2000:3, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. 137 Vedung & Olofsson (1998), s. 13–17. 138 Olofsson, Patrik & Evert Vedung (1998) “Kärnkraftsavfall och lokalt beslutsfattande: Fallen Malå, Storuman och Överkalix”, i: Lidskog, Rolf, Kommunen och kärnavfallet: Svensk kärnavfallspolitik på 1990-talet, Carlssons Förlag, Stockholm, s. 138–144. 139 För en utförligare diskussion om lokala aktionsgrupper, se även: Gidlund (1978), och Theodorsson, Niklas (2001) Det lokalas uppror. Om aktionsgrupper i den kommunala demokratin, Förvaltningshögskolans rapporter, Rapport 30, Göteborgs Universitet. 130 131

11. Lokala partnerskap på modet

blivit något av ett modeord. Vad innebär det då egentligen? Partnerskap kan ses som ett formaliserat samarbete mellan olika sektorer i samhället – mellan offentliga organ, privata företag och frivilligorganisationer. Begreppet används bland annat inom EU:s olika stödprogram som bygger på att det etableras lokala och regionala samarbeten mellan olika aktörer och organ. Uppgiften för dessa partnerskap är ofta att utforma lokala och regionala strategier för utveckling, att främja olika projekt, att fördela stödpengar med mera. Partnerskapen används i Sverige både för att länka ihop olika nivåer i samhället och för att involvera byalag, företag, samhällsföreningar, kommuner, landsting och så vidare, både när det gäller prioriteringar och i det faktiska utvecklingsarbetet.140 Med ett nutidshistoriskt perspektiv är det intressant att spegla partnerskap i begreppet korporatism. Med det menas vanligen att staten, arbetsgivarna och facket i ömsesidigt beroende träffar uppgörelser av olika slag. Motsatsen är pluralism, där makt och auktoritet fördelas på en mångfald organisationer, självständiga och oberoende av staten.141 Dessa värdeladdade beskrivningar har främst använts om den nationella nivån, men studier har visat att det finns tendenser till korporativa arrangemang även på lokal nivå.142 I vissa fall är kanske begreppet korporatism utbytbart mot partnerskap. ARTNERSKAP HAR

En flora av samarbeten Om vi lämnar den EU-anknutna betydelsen av partnerskap, kan vi se att i princip alla Sveriges kommuner kännetecknas av att de ingår i någon form av partnerskap med aktörer i det omgivande samhället. De vanligast förekommande är troligen pensionärs- och handikappråden. I råden deltar representanter från respektive organisation samt politiker och tjänstemän från kommunen. Det finns även andra typer av brukarråd där representanter från olika sektorer utbyter information och gör överenskommelser. Ytterligare exempel på partnerskap är lokal Agenda 21. Lokal Agenda 21 förespråkar, som nämnts i kapitel 9, nya former av deltagande och demokrati. I arbetet med lokal Agenda 21 skall kommunerna försöka föra samman intresserade medborgare, föreningar, andra sammanslutningar och företag för att gemensamt formulera mål för miljöarbetet och gemensamt genomföra dessa. Vanligast är att kommunen samarbetar med studieförbund, industri och övriga företag samt handels- och köpmannaföreningar, men även med miljörörelsen och byarörelsen. I vissa kommuner samarbetar man också med lant- och skogsbruksorganisationer och kyrkan.143 Ett tredje exempel är Leaderprogrammet och andra EU-finansierade program för landsbygdsut-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

veckling som i de allra flesta fall bygger på lokala partnerskap. För att delta i Leaderprogrammet ställer Glesbygdsverket som krav att tre sektorer skall vara representerade i projektet: Den offentliga, den privata och den frivilliga sektorn. Leaderprogrammet utgör därför en relativt formaliserad typ av partnerskap. Den offentliga sektorn representeras vanligtvis av kommuner, landsting och statliga myndigheter, medan den privata sektorn representeras av företag och näringslivsorganisationer, men även av byaföreningar, studieförbund och andra medborgarsammanslutningar.144 Andra exempel på vanliga partnerskap är mellan företag och kommunala skolor, mellan byaföreningar och kommunen, samt mellan frivilligorganisationer och kommunen. Alla dessa exempel visar dock på att lokala partnerskap kan ha olika betydelse. Brukarråden fungerar normalt som organ för samråd. Byaråd – där byaföreningar och representanter från kommunen ingår – samt partnerskap inom lokal Agenda 21 handlar ofta om praktiskt samarbete mot gemensamma mål. Partnerskap mellan företag och skolor är i många fall en form av ekonomiskt samarbete. Leaderprogrammets partnerskap handlar bland annat om effektiv användning av skattemedel genom samarbete mellan olika sektorer.

Hur utkräva ansvar från nätverk? Ingemar Elander menar att politiken i allt högre utsträckning utformas i överläggningar i koalitioner och nätverk, det vill säga i en sorts partnerskap. Tidigare forskning har visat att dylika nätverk tenderar att domineras av etablerade näringslivsintressen och starka byråkrater, medan valda

politiker och – i ännu högre grad – marginaliserade grupper har en mycket svagare ställning eller till och med är uteslutna. Vissa partnerskap tenderar således att vara både elitistiska och slutna. Andra – till exempel lokala Agenda 21 och Leaderprogrammet – är mer öppna och pluralistiska.145 Hur påverkar då de lokala partnerskapen demokratin? Lars Larsson har studerat Leader II i Sverige. Han menar att även Leaderprogrammets partnerskap delvis är problematiskt ur demokratisynpunkt. Medborgarna kan inte påverka vilka som ingår i partnerskapen och det kan vara svårt att utkräva ansvar av den grupp som valt att sluta sig samman på detta sätt. Å andra sidan kan dessa partnerskap också ses som en ny form av demokrati med förmåga att skapa legitimitet för breda kompromisser. Legitimiteten erhålls genom att handlingskraften och representationen är baserad på medborgarsammanslutningar.146 Christine Hudson och Malin Rönnblom har studerat de regionala partnerskap som formulerade tillväxtavtalen och menar utifrån detta material att alla aktörer inte har samma möjligheter eller förmåga att påverka den regionala utvecklingen. Avgörande är i stället aktörernas tillgång till politisk och ekonomisk makt samt kunskap. Det är inte minst kvinnor som är dåligt representerade i de regionala partnerskapen.147 Centralt i den representativa demokratin är att de politiska beslutsfattarna väljs och kan ställas till ansvar i allmänna val. Vem bär ansvaret i ett partnerskap mellan aktörer som representerar offentliga, privata och frivilliga organisationer? Ett svar är att ansvaret delas mellan aktörerna som ingår i partnerskapet. De policyavgöranden som

Lokal demokrati i förändring

sker där kan då uppfattas som en kompromiss mellan de olika parterna, där de i skiftande grad fått sina intressen tillgodosedda. Ett annat svar är att ansvarsfrågan är diffus och att någon ansvarig egentligen inte går att identifiera. Detta skulle i så fall innebära att partnerskapet blir oåtkomligt för demokratisk kontroll.148 Ingemar Elander anser att partnerskap och demokrati inte behöver vara oförenligt. Partnerskapspolitiken får emellertid inte utvecklas i riktning mot att ersätta den traditionella representativa demokratin. Däremot kan den fungera som komplettering. Det åligger kommunfullmäktige att inte låta partnerskapen ta över rollen som främsta policyskapande organ lokalt. Både demokrati- och legitimitetsskäl talar för att policyskapandet skall ske i folkvalda organ. Dessutom är det viktigt att partnerskapsgrupperna försöker vara relativt öppna och inte utestänger grupper som redan har en svag ställning i det politiska systemet. De kommunala organen har här en särskild uppgift att bevaka de resurssvaga medborgarnas intressen genom att dels driva de frågor som är viktiga för dessa medborgare, dels uppmuntra dem till självorganisering.149

Westholm, Erik (2000) Partnerskap – Ett modeord eller ett nytt samhälle? Erfarenheter från ett europeiskt forskningssamarbete, Dalarnas Forskningsråd, Falun, s. 3–4. För partnerskap inom regionalpolitiken, se även: Hallin, Göran & Bjarne Lindström (2000) Det ouppklarade partnerskapet. Om svensk regionalpolitik, strukturfonderna och den territoriella utmaningen, SIR Rapport 108, Institutet för regionalforskning, Östersund. 141 Petersson, Olof (1998b) Svensk politik, Norstedts Juridik, Stockholm, s. 39–72. 142 Petersson (1998a), s. 238–239. 143 Eckerberg & Brundin (2000), s. 46–48, och: Eckerberg m.fl. (1998), s. 60–61. 144 Larsson, Lars (2000) Reorganising Rural Policy. The Swedish Leader II Experience, SIR Working Paper 2000:19, Institutet för regionalforskning, Östersund, s. 6–10. 145 Elander, Ingemar (1999) “Partnerskap och demokrati. Omaka par i nätverkspolitikens tid?”, i: SOU 1999:83, Globalisering, s. 327–364. 146 Larsson (2000), s. 8–10. 147 Hudson, Christine & Malin Rönnblom (2001) The Democratic Regional Partnership? PM, Statsvetenskapliga institutionen och Kvinnovetenskapligt forum, Umeå Universitet. 148 Elander (1999), s. 348–350. 149 Ibid., s. 354–355. 140

12. Kommunala demokratiprojekt

EDAN KAPITEL 4 till 6 beskrev den representativa demokratin, och kapitel 7 till 11 medborgarsammanslutningar, ägnas följande kapitel åt beskrivningar av försök till sammanlänkningar. I många svenska kommuner genomförs olika former av projekt, aktiviteter och förändringar med syfte att förbättra den lokala demokratin. Detta inkluderar såväl försök med förändringar i de representativa organen som olika varianter av brukar- och medborgarinflytande vid sidan av de representativa organen.

Experiment och förändringsarbete De kommunalt initierade projekten benämns i en del sammanhang ”demokratiexperiment”. Denna benämning fungerar bättre som iögonfallande rubrik än som rättvisande beskrivning. Ett experiment är i strikt mening en försöksverksamhet som är begränsad i tid och rum och som efter att ha avslutats genomgår en strikt utvärdering. I ett andra steg kan verksamheten införas i full skala eller förkastas beroende på utvärderingens resultat.150 Uppläggningen av så kallade kommunala demokratiexperiment är sällan så strikt. Alla dessa försök att åstadkomma förändringar är givetvis legitima. Termen experiment kan emellertid med fördel bytas ut mot beteckningen praktiskt förändringsarbete.

Det händer ibland att försöksverksamheter permanentas innan de har utvärderats. Då är det inte fråga om ett experiment, men det behöver inte betyda att verksamheten är tvivelaktig. I vissa fall utgör projektet ett försök att antingen bana väg för en reform eller att vinna tid för att slippa genomföra en förändring. Det kan till exempel vara så att de som verkat för försöket har bestämt sig för en viss reform, men saknar den politiska kraften eller stödet att sätta igång den. Genom att introducera den på försök kan frågan mogna och motståndet eventuellt mjukna. Alternativt kan försöket inledas i förhoppning om att inte behöva införa förändringen i full skala. Ytterligare en möjlighet är att försöksverksamheten används för att vända opinionen för eller mot en fullständig reform, genom att använda utvärderingen på ett sätt som passar redan intagna ståndpunkter.151

Vitalt, autonomt, koloniserat? Alla försök att stärka den lokala demokratin bör givetvis ses som något positivt, med förutsättning att vitalisera, ifrågasätta och utmana traditionella former för medborgarmedverkan och inflytande. En viktig aspekt att fundera över är dock hur den politiska makten förändras genom projekten. Innebär dessa att de folkvalda politikerna förlorar

Lokal demokrati i förändring

makt till brukarråd och projektgrupper? Är det lämpligt att de som inte är politiskt valda skall ha denna makt när de inte kan ställas till ansvar vid mandatperiodens slut såsom politiker kan? Och hur ser det ut med den sociala representativiteten i de lokala projekten? Stig Montin anser att en viktig fråga i anknytning till de så kallade demokratiexperimenten, är om den lilla och den stora demokratin kan och bör länkas samman, dvs. vilken relation den representativa demokratin och mindre, icke-parlamentariska, sammanslutningar ska ha. (Se vidare i kapitel 6 om den lilla och stora demokratin.) Att fördjupa den kommunala demokratin handlar enligt Montin inte om att antingen utveckla brukar- och medborgarorganisering vid sidan av de representativa institutionerna eller att vitalisera fullmäktige och partierna. I stället bör de befintliga och traditionella politiska institutionerna förnyas på ett sådant sätt att det växande inslaget av kollektiv organisering i form av brukarråd, områdesstyrelser och dylikt, inte leder till alltför stor fragmentering och legitimitetsproblem. Montin menar därför att olika former av förnyelse av fullmäktige är angeläget för att skapa ett demokratiskt forum, där dialog och samspel mellan den lilla och den stora demokratin kan ske.152 Relationen mellan den lilla och den stora demokratin kan utvecklas på flera sätt. Enligt Montin kan tre utvecklingslinjer urskiljas: • Den första utvecklingslinjen är vitalisering, som innebär att relationen mellan den stora och den lilla demokratin leder till ömsesidig nytta och respekt. Den lilla demokratin fungerar som en skola och inkörsport till den stora demokratin. För att hitta lösningar på kollektiva problem

samarbetar medborgare och brukare, vilket stärker deras demokratiska legitimitet och identitet. Samtidigt ökar förståelsen för kommunalpolitikens olika avvägningsproblem genom täta kontakter med politiker och tjänstemän. Engagemanget i exempelvis en lokal brukarstyrelse anses på sikt kunna leda till att man blir mer intresserad för kommunalpolitiken i vid mening och kanske engagerar sig i ett politiskt parti. • Den andra linjen är autonomisering, vilket innebär att det inte uppstår särskilt goda relationer mellan den lilla och den stora demokratin. Medborgare och brukare samarbetar och engagerar sig i lokalsamhället, men ser sig inte som delaktiga i kommunalpolitiken. I stället vill de bli så självständiga som möjligt i sin by, sitt bostadsområde eller sin skola. Den stora demokratin upplevs inte som intressant utan ses som ett hinder för den egna utvecklingen. Det uppstår därmed en tilltagande spänning mellan medborgarna på lokal nivå och de kommunala tjänstemännen och politikerna, när medborgarna värnar om den egna gruppens identitet och självständiga problemlösningsförmåga. • Den tredje linjen är kolonisering. Det innebär att lokala brukar- och medborgarorganiseringar först utvecklar en egen identitet, men sedan koloniseras av kommunen och integreras i den politiska och administrativa organisationen. Därmed går deras självständighet förlorad. Mellan den elit som integreras i den kommunala organisationen och övriga medlemmar utvecklas då en klyfta. När den förstnämnda gruppen blir halvprofessionell, ökar avståndet till övriga medborgare.153

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Med detta som bakgrund, redogörs i kapitlen som följer för några av de vanligaste formerna av kommunalt initierade projekt. I flera fall beskrivs också kortfattat en eller flera kommuner som exempel. Beskrivningen eller urvalet har inte nödvändigtvis stöd i systematiskt genomförda studier. De beskrivs ändå för att illustrera hur man arbetar med olika projekt. Beskrivningarna gör inte på något sätt anspråk på att vara fullständiga.

Se till exempel: Vedung, Evert (1998) Utvärdering i politik och förvaltning, Studentlitteratur, Lund, s. 140–156. 151 Ibid., s. 155. 152 Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser, SOU 1998:115, s. 86–87. 153 Ibid., s. 92–94. 150

13. Fullmäktige i förändring

är i teorin ett betydelsefullt forum för beslutsfattande. Samtidigt är de formella beslut som tas där ofta i praktiken redan avgjorda under beredningsstadiet. Handlingsutrymmet vid själva beslutstillfället är starkt begränsat och man går sällan utanför dagordningen. Allt detta kan ses som ett uttryck för en väl fungerande partidemokrati. En annan tolkning är emellertid att fullmäktige är ett symbolpolitiskt snarare än ett realpolitiskt forum. OMMUNFULLMÄKTIGE

Försök i ”transportkompaniet” Kommunfullmäktige uppfattas numera ibland som en problematisk eller kanske t.o.m. onödig institution. Alltsedan kommunalpolitiken partipolitiserades har fullmäktige tenderat att bli något av ett transportkompani eller en registreringsinstans med uppgift att bekräfta redan fattade beslut. Utvecklingen förstärktes ytterligare efter kommunallagsreformen 1988 när alltfler ärenden började delegeras till nämnderna.154 Detta har lett till att många sammanträden har fått ställas in pga. brist på ärenden. Vidare har förhållandena för de förtroendevalda förändrats genom minskade resurser, minskat förtroende bland medborgarna samt den tilltagande professionaliseringen av förvaltningen.155 Mot denna bakgrund har flera försök gjorts för

att vitalisera kommunfullmäktige och förstärka dess legitimitet. Försöken har tagit olika inriktning efter vad som anses vara huvudproblemet. Exempel på projekt som syftar till förändring i de representativa organen: • Utlokalisering av sammanträden • Offentliga frågestunder • Särskilda beredningsgrupper och utskott • Stärka fullmäktige som debatt- och beslutsforum • Ändrad nämndorganisation, öppna nämndsammanträden • Medborgerlig initiativrätt, motionsrätt

Tabell 7. Exempel på projekt som syftar till förändring i de representativa organen.

Utlokaliserat i små kommuner Förnyelseförsöken har bland annat inneburit utlokalisering av fullmäktigesammanträden till någon annan plats i kommunen än dess huvudort. Mellan åren 1992 och 1995 gjordes detta i hälften av Sveriges kommuner. Förekomsten av sådan försöksverksamhet har ett samband med befolkningsstorlek, tätortsgrad och om kommunen är flerkärnig, dvs. inte domineras av en enda stor tätort. Mindre kommuner med lägre tätortsgrad visar ett större intresse för att utlokalisera sina sammanträden. Bakgrunden till detta kan vara att centralorten inte är lika dominerande och att det i fullmäktige fortfarande finns representanter från de gamla småkommunerna före kommunrefor-

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

men. Dessa ser till att fullmäktige då och då flyttas ut. En annan förklaring skulle kunna vara att intresset i storstäderna främst är riktat mot lednings- och organisationsfrågor, medan de små kommunerna mer funderar kring hur de traditionella politiska ingångarna skall ändras, exempelvis antal ledamöter, utskott och öppna möten.156

kommunala bolag visar upp sina bokslut eller att förvaltningen arrangerar en utställning. För det tredje sänds kommunfullmäktige på lokal-TV. Ungefär 5.000 personer brukar titta varje gång, vilket är fem procent av befolkningen. Debatter i aktuella frågor spelas också upp på video på medborgarkontoren.158

Öppna forum

Utskott och beredningar

Mer än två tredjedelar av kommunerna hade i slutet av 1990-talet anordnat offentliga frågestunder i kommunfullmäktige. Frågornas inriktning och former för frågestunderna varierade, men mer styrda former dominerade. Allmänheten visade emellertid i flertalet fall inte något större intresse för frågestunderna, vilket kan bero på deras utformning. Flertalet av de kommuner där denna typ av förnyelsearbete har prövats har idag övergivit idén.157 I Botkyrka kommun görs flera försök att vitalisera kommunfullmäktige genom att engagera medborgarna. För det första håller fem av kommunens nämnder – barn och ungdom, kultur och fritid, tekniska, utbildning och arbetsmarknad, samt vård och omsorg – nämndsammanträden som är öppna för åhörare. En vecka innan nämndmötet finns dagordning och handlingar tillgängliga på bibliotek, medborgar- och förvaltningskontor. För det andra uppmuntras kommuninvånarna att åhöra kommunfullmäktiges sammanträden. Ett nytt försök är att införa paus i förhandlingarna i fullmäktige så att åhörare och förtroendevalda kan träffas. Under pausen organiseras även andra aktiviteter. Det kan till exempel vara att

I 29 kommuner tillsattes särskilda beredningar eller utskott under perioden 1992–1995 för att vitalisera fullmäktige. Både fasta och tillfälliga utskott förekom. Inriktningarna inkluderade till exempel utvärdering av kommunal verksamhet, Agenda 21, framtidsfrågor, byautveckling, turism och jämställdhet. I en kommun – Surahammar – inrättades det i början av 1990-talet särskilda beredningsgrupper – ”kommunbemäktige” – där ledamöterna själva valde vad de vill arbeta med.159 I andra kommuner – till exempel Svedala, Härryda, Stenungsund, Nykvarn och Gävle – har särskilda former introducerats för att stärka fullmäktige som debatt- och beslutsforum. Detta har gjorts genom att speciella utskotts- och beredningsgrupper har inrättats runt fullmäktige, samtidigt som facknämnderna har avskaffats.160

Fullmäktiges eller partiernas problem? De försök som involverar medborgarna kan ses som konkurrenter till de politiska partierna, eftersom medborgarna ges möjlighet att engagera sig politiskt utan att gå via ett parti. Å andra sidan får partierna också möjlighet att rekrytera nya med-

Lokal demokrati i förändring

lemmar genom dessa nya medborgarfora. Experimenten kan också ses som försök att etablera kontakt mellan den lilla och den stora demokratin.161 Frågan om vitalisering av fullmäktige har väckt stort intresse i kommunerna, men möjligheterna har inte utnyttjats i så stor utsträckning.162 De projekt som har genomförts visar dock på stor fantasirikedom. Har då dessa försök egentligen åstadkommit några effekter på fullmäktiges roll i kommunalpolitiken? Eller bör problemen sökas utanför kommunfullmäktige som institution? Svaren på frågorna kan naturligtvis variera eftersom försöken är så olika, men Montin och Olsson väcker frågan om kommunfullmäktiges problem kanske handlar om partiernas problem?163

Gustafsson (1999), s. 259. Montin (1998), s. 26–27. 156 Olsson, Jan & Stig Montin (1999) Demokrati som experiment. Försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner, Novemus rapportserie 1999:1, Örebro Universitet, s. 43. 157 Ibid., s. 43–44. 158 Stycket är baserat på information från Botkyrka kommuns hemsida, <http://www.botkyrka.se >, 2001-02-18. 159 Olsson & Montin (1999), s. 44. 160 Montin (1998), s. 26–33. 161 Gustafsson (1999), s. 260. 162 Montin (1998), s. 28. 163 Olsson & Montin (1999). 154 155

14. Brukares inflytande och medverkan

avses att brukarna – det vill säga den offentliga sektorns kunder eller klienter – har direkt inflytande och även ansvar för den service de får. I dessa fall är människorna således involverade som användare av social service och inte som medborgare i den representativa demokratin. Brukarinflytande och brukarmedverkan är inte samma sak. Brukarinflytande kan uppstå utan att någon brukarmedverkan äger rum, och brukarmedverkan kan föreligga utan att brukarna utövar något inflytande. Det är dock sannolikt att en brukare som medverkar har större möjligheter till inflytande än en som inte medverkar.164 De kommunala nämnderna är ålagda att verka för samråd med dem som utnyttjar deras tjänster. Normalt äger samråd rum mellan anställda och brukare av förskolor, skolor, fritidshem, servicehem, sjukhus och dagcentraler för pensionärer. Hälften av landets kommuner har infört olika brukarråd som fungerar som fora för diskussion och informationsutbyte mellan olika grupper.165 Det finns ur ett kommunalt perspektiv flera fördelar med att brukarna involveras i serviceproduktionen. För det första påverkas såväl produktivitet som kvalitet när social service utformas i samverkan med brukarna. För det andra blir kostnaderna för kommunen mindre om till exempel ED BRUKARINFLYTANDE

föräldrar involveras i barnomsorgen än om endast kommunalt anställda utför tjänsterna. För det tredje ökar legitimiteten.166 Exempel på försök som syftar till brukarinflytande och brukarmedverkan: • Brukarråd, brukarinflytande, brukarmedverkan • Självförvaltningsorgan • Opolitisk nämnd • Brukarkooperativ • Pensionärsråd, handikappråd • Ungdomsråd, ungdomsfullmäktige, ungdomsprojekt • Brukarenkäter, brukarundersökningar, medborgarenkäter • Klagomålshantering • Lokala skolstyrelser, föräldrastyrelser, föräldraföreningar

Tabell 8. Exempel på försök som syftar till brukarinflytande och brukarmedverkan.

Nya kommunallagen banade väg Många experiment med brukarinflytande har sitt ursprung i de ändringar som gjordes i kommunallagen 1994. Dessa banade väg för fem modeller av brukarinflytande: • Den första är samråd med nyttjarna, vilket innebär samråd mellan de kommunala nämnderna och de som utnyttjar deras tjänster. Det tar ofta formen av ett brukarråd, till exempel pensionärsråd eller handikappråd, och fungerar främst som diskussions- och informationsforum.

Lokal demokrati i förändring

• Den andra är villkorad delegation, vilket innebär att representanter för brukarna medverkar när anställda fattar beslut på delegation av en nämnd. I den svagare formen ställer nämnden som villkor för delegeringen att brukarna skall kunna yttra sig innan beslut fattas, och i den starkare formen skall brukarna ha vetorätt. • Den tredje är självförvaltningsorgan, som ger brukarna mer inflytande och ansvar. I detta organ skall det finnas representanter för brukare och anställda, med brukarna i majoritet. • Den fjärde är entreprenadavtal, vilket innebär att landsting eller kommun genom avtal kan lägga ut driften av verksamhet till brukarkooperativ eller -föreningar. Kommunen är ekonomiskt ansvarig för verksamheten, medan entreprenören utför den. • Den femte är opolitiska nämnder. Enligt kommunallagen skall ansvaret för all kommunal förvaltning bäras kollektivt av förtroendevalda i någon nämnd. Nämnden kan dock vara opolitisk om alla partier i kommunfullmäktige är eniga om det.167 Nedan redovisas fyra exempel på brukarinflytande och brukarmedverkan: Pensionärs- och handikappråd, föräldraledda skolstyrelser och Svågadalsprojektet.

mande. År 1975 träffades en överenskommelse med Svenska kommunförbundet om att förbundet skulle rekommendera kommunerna att införa pensionärsråd. Detta ledde till en successiv framväxt av pensionärsråd under den senare delen av 1970-talet. År 1976 fanns pensionärsråd i 177 kommuner och året därpå i 230 kommuner. Det intressanta med denna utveckling är att kommunerna inte på något sätt var skyldiga att införa pensionärsråd. Ändå gjorde de det i hög utsträckning. Under 1980-talet kom lagstiftning som pensionärsorganisationerna tagit som bevis på att kommunerna är skyldiga att samråda med dem; enligt socialtjänstlagen är kommunerna idag skyldiga att samverka med bland annat organisationer i planeringen av insatser för äldre. Pensionärsråden består av representanter från pensionärsorganisationerna samt kommunen. Såväl politiker som tjänstemän ingår. Pensionärsrådens främsta syften är information, samråd och överläggningar, och de vanligaste frågorna som behandlas rör vård och omsorg, kollektivtrafik, hemtjänst, äldrebostäder, budget samt avgifter. Pensionärsråden kompletterar i någon mening den kommunala demokratin eftersom pensionärer är underrepresenterade i de folkvalda organen. Pensionärsråden kan därför ses som ett viktigt forum för pensionärerna att göra sig hörda i kommunalpolitiken.

Pensionärsråd med ”anor” En av de tidigaste formerna av brukarråd är de kommunala pensionärsråden.168 Redan i början av 1970-talet började Pensionärernas riksorganisation (PRO) att ställa krav på ökat medbestäm-

Handikappades brukarråd De kommunala handikappråden är brukarråd med funktioner som liknar pensionärsråden. Handikappråden har till uppgift att vara kontakt-,

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

samråds- och samarbetsorgan mellan olika kommunala myndigheter liksom mellan myndigheterna och handikapporganisationerna. De skall förstärka inflytandet i frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder; verka för att frågor som rör människor med funktionshinder beaktas i nämndernas verksamhetsplanering; ge synpunkter som remissorgan i handikappfrågor; samt vara ett forum för opinionsbildning och kunskapsspridning när det gäller funktionshindrades behov.

Föräldraledda skolstyrelser Brukarinflytandet blev ganska sent en bas i skolans arbete. Det beror på att den dominerande synen länge var att föräldrarna representerade ett tydligt särintresse, medan skolan betraktades som en angelägenhet för hela samhället, det vill säga ett allmänintresse. Om föräldrarna skulle få mer inflytande över skolan, skulle inte alla medborgare ha samma rättigheter och möjligheter att påverka politiken och samhällsutvecklingen. Mot bakgrund av detta var skolan i mitten av 1990-talet fortfarande en av de kommunala verksamheter där brukarna hade minst möjligheter att påverka. Detta svängde dock snabbt när riksdagen 1996 beslutade om att varje skola inom ramen för en femårig försöksverksamhet kunde införa en lokal styrelse med föräldrar i majoritet.169 Utvecklingen har lett till att skolan idag i stället är en föregångare i brukardeltagande. I skolor med lokal styrelse med föräldramajoritet kan föräldrar inte bara bestämma i frågor av typen friluftsdagar och lekplatser. De har också beslutan-

derätt i centrala delar som pedagogisk inriktning, fördelning av timmar och ekonomiska resurser.170 I den lokala styrelsen är föräldrarna i majoritet. Där ingår också skolpersonal, alltid rektor samt inte sällan elevrepresentanter. Elever har alltid rätt att närvara och yttra sig vid sammanträdena. Initiativet till lokal styrelse bör komma underifrån – från föräldrar och skolpersonal. Det är sedan den kommunala skolstyrelsen som avgör vilka befogenheter den lokala styrelsen skall få. I september 1998 var det 177 skolor som hade lokal styrelse med föräldramajoritet. 1997 startade även en fyraårig försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet i gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen.171

Svågadalsprojektet Svågadalsprojektet började som ett självförvaltningsråd och tog senare formen av en opolitisk nämnd. Svågadalen, som ligger i Hudiksvalls kommun, är ett glesbygdsområde som i slutet av 1970-talet började uppvisa typiska glesbygdsproblem, främst en minskande och åldrande befolkning samt en sviktande samhällsservice. I slutet av 1980-talet tillsatte kommunen en utredning som förordade en koncentration av all samhällsservice till en gemensam anläggning i en av dalgångens byar. Tanken var att detta skulle bidra till att bryta sektorstänkandet och därmed leda till samordningsvinster. En ledningsgrupp för projektet tillsattes, med kommundelschefen som projektledare. En viktig del i arbetet var att byinvånarna skulle ta utvecklingen i egna händer och definiera vilka åtgärder som behövdes, snarare än att bli föremål för glesbygdspolitik. Våren 1989

Lokal demokrati i förändring

byggdes Svågagården, en anläggning på 3.000 kvadratmeter som inrymmer skola, barnomsorg, distriktssköterska, hemtjänst, Folkets Hus, kyrksal, bibliotek och olika samlingslokaler. Svågagården drivs av en platschef, en ledningsgrupp bestående av verksamhetsansvariga och fackliga representanter samt ett självförvaltningsråd med representanter för olika organisationer och personalen. Självförvaltningsrådet var således inte baserat på de etablerade politiska partierna utan på föreningar i orten. År 1994 föreslogs dock att rådet skulle ersättas av en opolitisk nämnd, som skulle vara direkt folkvald.172 Montin drar slutsatserna att det är en delvis ny eller nygammal form av politik som har växt fram i Svågadalen, med individer som de viktigaste aktörerna i stället för partierna. Dessa män och kvinnor som är beredda att bli politiker i den nya opolitiska nämnden är samhällsengagerade i flera avseenden, men utanför de politiska partierna. Denna opolitiska ”utmaning” i Svågadalen har dock inte fått någon omfattande folklig förankring, att döma av valresultaten. Valdeltagandet sjönk från 70 procent i det första valet 1996 till 62 procent i det andra valet 1998. Det var således färre som deltog i valet av den opolitiska nämnden än som deltog i det ordinarie riksdags- och kommunalvalet. Andra slutsatser som kan dras av projektet är att en majoritet av byborna har uppvisat ett bristande intresse för att delta, medan en liten minoritet har åtagit sig många uppgifter.173 Projektet har dock givit andra positiva effekter i Svågadalen, till exempel med avseende på serviceutbud och befolkningsutveckling.

Brukarrådens baksida Brukarråden – som är den vanligaste formen av brukarinflytande – har inte någon formell makt, utan fungerar som ett samtals- och informationsforum. Trots detta bör brukarråden ses som viktiga i den kommunala demokratin. Där kan politiker och konsumenter av offentliga tjänster mötas och diskutera, och de senare har en helt annan möjlighet att föra upp frågor på dagordningen än vad som är fallet i de formella organen. Att brukarråden inte har någon formell makt kan också betraktas som något positivt ur demokratisynpunkt. Om det fanns brukarråd med beslutanderätt för var och en av de grupper som är underrepresenterade i kommunfullmäktige – vad skulle då bli kvar att besluta om i fullmäktige? Det skulle vara de frågor som berör ”alla” – exklusive invandrare, ungdomar, pensionärer, handikappade med flera. Intressant är också att fundera på om brukarråd permanentar underrepresentation genom att ”egna råd” inrättas? Eller är detta ett sätt att på sikt uppnå en rättvis representation i kommunfullmäktige? Vidare är såväl representativitet som ansvarsutkrävande intressant att diskutera i samband med brukarinflytande. Är brukarnas företrädare representativa för hela gruppen brukare? Vem är det som engagerar sig? Är det risk att de resursstarka brukarna gör sig hörda på de resurssvagas bekostnad? Handlar de i överensstämmelse med önskemål, krav, behov och intressen som finns hos dem själva eller hos majoriteten i den egna gruppen? Vem ställer företrädarna till svars för deras gärningar och hur ställs de till svars?174

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Dahlberg & Vedung (2001), s. 31. Gustafsson (1999), s. 249. 166 Montin (1998), s. 44–45. 167 Ds 1994:123, Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinflytande – i stadsmiljö och på landet. En skrift om lokal utveckling av kommunal verksamhet, Civildepartementet, s. 24–27. 168 Avsnittet är baserat på: Feltenius, David (2000) Pensionärsråd på central, regional och lokal nivå, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. 169 Jarl, Maria (1999) ”Brukardeltagande på gott och ont”, i SOU 1999:93, Det unga folkstyret, s. 164–166. 164 165

Ibid., s. 166–167. Information från Skolverkets hemsida, <http://www.skolverket.se>, 2001-02-21. 172 Olsson, Jan & Anette Forsberg (1997) Byapolitiken. En utvärdering av ett antal samarbetsmodeller och dialogformer mellan kommuner och lokala utvecklingsgrupper inom ramen för projektet Byapolitiken, Novemus, Högskolan i Örebro, Rapport 1997:1, s. 24–45. 173 Montin (1998), s. 64. 174 Se till exempel Dahlberg & Vedung (2001), s. 30. 170 171

15. IT-projekt

under de senaste åren i såväl den svenska som den internationella debatten sagts ha en stor potential att öka demokratin i samhället. Vad som bland annat tillmäts betydelse är kommuners hemsidor där medborgarna kan ta del av information, e-posta till politiker och tjänstemän samt ibland även ”chatta” (diskutera) med varandra via elektroniska debattfora.175 Ökad spridning av viktig samhällsinformation är angeläget ur demokratisk synpunkt, men hindras delvis av flera faktorer, främst den ojämna tillgången till datorer och internet. Yngre, socialt och ekonomiskt välbärgade män är starkt överrepresenterade i användningen av datorer och internet. I flera kommuner genomförs olika projekt för att öka tillgången till information och service via offentliga terminaler utplacerade på medborgarkontor, bibliotek, postkontor, sjukhus och andra offentliga platser, men även från hem och arbetsplatser.176 Vidare finns det en mängd olika elektroniska debattfora som tillåter en grupp människor att diskutera allehanda ämnen av betydelse för det lokala beslutsfattandet. Opinionsundersökningar skulle i framtiden kunna genomföras elektroniskt, och det skulle också kunna vara möjligt med elektroniska folkomröstningar. Det finns dock flera problem förknippade med en sådan praktik. För det första kan dylika omröstningar vara dyra NTERNET HAR

och alla medborgare bör ha lika tillgång till tekniken för att det skall fundera bra. Dessutom finns en risk att rösträkningen kan manipuleras, att valhemligheten inte kan bevaras och att det inte går att identifiera de röstberättigade.177 Exempel på IT-projekt: • Utveckling av kommunal hemsida • Informationsspridning via internet • Elektroniskt debattforum, chatta på nätet • Chatta med politiker • Opinionsundersökning och omröstning på internet, E-demokrati • IT-anslutning av hushåll

Tabell 9. Exempel på IT-projekt.

Trevande medborgardialog på hemsidor Utveckling av kommunens hemsida på internet kan bland annat vara en strategi för att öka kommunikationen mellan medborgare, politiker och tjänstemän. Varje månad ”surfar” fyra miljoner svenskar och kommunernas hemsidor är de mest välbesökta av alla. År 2001 har alla kommuner en egen hemsida, vilket inte var fallet för bara ett par år sedan. Tidningarna Råd & Rön och Kommunaktuellt granskade tillsammans 25 kommuners hemsidor under två veckor i november 2000 för att se vad medborgarna kan hitta på nätet och

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

hur lättillgänglig informationen är. Sveriges 289 kommuner delades in i fem grupper efter storlek. Ur varje grupp valdes fem kommuner, geografiskt spridda över landet. Undersökningen gick ut på att söka svar på sex praktiska frågor, av typen vem som är socialchef och hur denne kontaktas, vad barnomsorg kostar, hur man söker bygglov med mera.178 Granskningen visade att många av de kommunala hemsidorna inte är användarvänliga. Det går ofta inte att hitta svaret på de frågor som ställdes. Innehållet ligger inte heller i linje med vad kommuninvånarna bedöms vara intresserade av. På vissa kommuners hemsidor dominerar turism- och näringslivsinformation och på andra beskrivs främst den kommunala organisationen. Idag är således inte flertalet hemsidor det redskap för information och kommunikation som de skulle kunna vara.179 Senare har även Sveriges kommunaltjänstemannaförbund gjort en liknande undersökning och konstaterar även de att satsningen på kommunal service och dialog med medborgarna på internet är minimal.180 Utvecklingsarbetet pågår dock och vissa kommuner har kommit långt på denna punkt. Det handlar i dessa fall om hemsidor med kommuninvånarna som främsta målgrupp. Exemplen nedan är tagna från Svenska kommunförbundets kartläggning ”Webberöd” av goda exempel på tekniska och innehållsliga funktioner181: • I till exempel Sundsvall, Älvsjö, Hudiksvall, Tyresö, Robertsfors, Nynäshamn och Bollnäs finns forum för medborgardialog och diskussion på de kommunala hemsidorna. Medborgarna kan i några kommuner ställa frågor som besvaras in-

om ett visst antal dagar och i andra kommuner lämna förslag och synpunkter på den kommunala verksamheten. I ytterligare några kommuner kan medborgarna debattera fritt med varandra och med representanter för kommunen. • I flera kommuner finns tillgång till blanketter och interaktiva formulär på den kommunala hemsidan. Fem kommuner i Blekinge har gått samman och tagit fram en blankettbank där medborgarna kan fylla i, e-posta eller skriva ut blanketter. Ett relativt stort antal kommuner har funktioner för beräkningar av olika avgifter direkt i webbläsaren. Vanligast är beräkning av barnomsorgsavgiften. I Sölvesborg kan brukaren fylla i ett formulär för ansökan om barnomsorgsplats, prova olika alternativ och se direkt hur avgiften förändras. I Tjörn kan brukaren beräkna såväl vatten- och avloppskostnader som renhållningstaxa. • Många kommuner, till exempel Stockholm och Malmö, lägger ut protokoll från fullmäktige och olika nämnder på sina hemsidor. Protokollen är vanligtvis sökbara. • I till exempel Linköping och Eskilstuna läggs alla diarieförda ärenden ut på hemsidan. Osby kommun lägger ut uppgifter om all inkommen diarieförd post samma dag som den kommer till kommunen. • Några kommuner publicerar kommunens aktuella upphandlingar på hemsidan. I Motala finns specificeringar av varje upphandling utlagd och i Gällivare publiceras en kort information av vad upphandlingarna gäller med mera.

Lokal demokrati i förändring

E-demokrati i Kalix I september 2000 genomfördes ett intressant e-demokratiförsök i Kalix under beteckningen Kalix rådslag.182 Kalixborna fick i två veckor möjlighet att tycka till om utformningen av Kalix framtida centrum innan plan- och miljönämnden kom med sitt förslag till ny centrumplan. Denna dialog skedde främst via internet. Invånarna kunde dels delge sina åsikter, dels chatta med politiker. Kalixborna fick tillgång till datorer med internetuppkoppling i kommunhuset, på biblioteket och dess filialer, på servicecentra samt på några av kommunens skolor. Möjlighet gavs också att tycka till via telefon, fax eller pappersformulär. Vidare diskuterades frågan i öppna möten med politikerna. Syftet kan sägas vara dubbelt. Dels inbjöds invånarna att uttrycka sina åsikter om hur Kalix framtida centrum skulle utformas. Dels skulle en helt ny metod – e-demokrati – testas för att öka engagemanget bland kommuninvånarna. E-demokrati sågs som ett sätt att öka dialogen mellan medborgarna, att hitta nya mötesplatser för information och dialog samt att lämna sina synpunkter precis som vid vanliga val – säkert, anonymt och med visshet om att varje röstberättigad endast har en röst. Efter projektets slut gjordes en utvärdering. Projektet anses ha varit framgångsrikt. Drygt 1.200 av Kalix 15.000 invånare – åtta procent – deltog i rådslaget. Av de som deltog använde sig 86 procent av internet. Invånarna chattade med såväl politiker som tjänstemän och e-postade frågor och synpunkter. Lika många kvinnor som män deltog i Kalix rådslag. Åldersgruppen 11–25 år var dock kraftigt överrepresenterad bland del-

tagarna, och pensionärerna var kraftigt underrepresenterade. På samma sätt var studenter överrepresenterade, och pensionärer och arbetslösa underrepresenterade.

Projektet Hedra i Vännäs I Vännäs kommun finns sedan några år tillbaka ett ungdomsråd.183 Detta består idag av ett fåtal aktiva ungdomar och för en ganska tillbakadragen tillvaro. I en enkät på en av kommunens högstadieskolor visade sig dock att mer än en fjärdedel av ungdomarna var intresserade av att chatta med politiker och tjänstemän via internet. Detta blev startskottet för projektet Hedra, som startade under våren 2001. Syftet med projektet är att med hjälp av IT skapa en offentlig arena för lokal debatt och idéutbyte där ungdomar, politiker och tjänstemän kan delta. Målet är att de ungdomar som engageras i projektet skall bli intresserade av lokalt demokratiarbete. Bland annat kommer de att delta i en grundläggande utbildning i demokrati. Politikerna och tjänstemännen skall lära sig använda IT som ett verktyg för information och kommunikation. Debatten görs emellertid tillgänglig för alla medborgare. På lång sikt är förhoppningen att projektet skall bidra till att skapa en aktiv lokalpolitisk dialog. Vidare skall nya grupper stimuleras att delta i diskussionerna genom att traditionella mönster – som krav på partipolitiskt engagemang för deltagande – bryts. Projektet avslutas med ett rådslag där deltagarna träffas under några dagar, och därefter sker en utvärdering.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Ranerup, Agneta (1999) ”Elektronisk debatt i kommunal politik”, i: SOU 1999:117, IT i demokratins tjänst, s. 285. 176 Åström, Joachim (1998) ”Lokal digital demokr@ti”, i: Åström, Joachim m.fl. IT och kommunerna. En översikt, Svenska Kommunförbundet, Stockholm, s. 31–47. 177 Ibid. 178 Råd & Rön, Nr. 1 2001, ”Underkänt för storstädernas webbplatser”, s. 18–21, och: Kommunaktuellt, Nr. 1 2001, “Inte lätt hitta rätt på internet”, s. 26–27. 179 Ibid. 175

Svenska Dagbladet, 8 april 2001, ”Kommunernas hemsidor får underkänt i demokrati”, s. 4–5. 181 Svenska Kommunförbundet, Webberöd, <http://www.svekom.se/infoit/webberod/index.htm>, 2001-02-18. 182 Detta avsnitt är baserat på information som finns tillgänglig på Kalix kommuns hemsida, <http://www.kalix.se>, 01-01-14. 183 Detta avsnitt är baserat på information som finns tillgänglig på Vännäs kommuns hemsida, <http://www.vannas.se>, 0101-14. 180

16. Medborgarpaneler för dialog

N MEDBORGARPANEL kan bestå av 20–25 direkt eller indirekt ”berörda” medborgare som utses slumpmässigt. Företrädare för organiserade intressen, experter och politiker är med, men inte som deltagare utan som observatörer. Panelens uppgift är att utifrån personliga värderingar och intressen ta ställning till färdigformulerade handlingsalternativ och förslag. Arbetet är organiserat så att det pågår kontinuerligt i flera dagar. Systemet med medborgarpaneler är ganska nytt och ovanligt i Skandinavien, men liknande fora finns på andra håll i världen. Liknande arrangemang förekom också i Sverige på 1970talet och utgjorde då ett inslag i samhällsplaneringen.184

Försök i Upplands Väsby I Upplands Väsby genomfördes två medborgarpaneler under hösten 1997. Syftet med dessa var att skapa ett möte mellan kommunens medborgare och politikerna. Detta möte skulle innehålla diskussioner om vad kommunen borde göra, medborgarinflytande och dess former, information och kommunikation, sakfrågor, verksamhetsfrågor och övriga frågor. Sakfrågorna var inte specificerade i förväg. Panelen fick inte mandat att fatta beslut. Inbjudan skickades ut till ettusen slumpmässigt utvalda kommuninvånare. Det var totalt

81 personer som ville delta. En majoritet av dessa var över 50 år. Försöken med paneler mynnade ut i flera förslag om hur medborgare kan ges mer inflytande och engageras mer direkt i kommunalpolitiken.185 Medborgarpaneler har även använts vid senare tillfällen i kommunen, till exempel i samband med kommunens miljöarbete.

Mot en samtalande demokrati? Idén med medborgarpaneler bygger på att representativ demokrati och samtalande demokrati kombineras. Vid en kompromiss – som är målet i den representativa demokratin – blir ingen riktigt nöjd och den förnuftigaste lösningen förverkligas inte. I den samtalande demokratin – den deliberativa demokratin – är nyckelordet samförstånd via inträngande samtal. Sättet att nå fram till samförstånd är att förnuftigt resonera sig fram samt pröva och förkasta argument för att så småningom nå konsensus om den klokaste lösningen på ett politiskt problem.186 Där den representativa demokratin har som mål att väga samman olika ståndpunkter, strävar den deliberativa, samtalande, demokratin efter att förändra ståndpunkterna genom debatt och konfrontation. Detta anses leda till att besluten präglas av upplysning och hänsynstagande.187 Flera norska studier pekar på positiva resultat

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

med medborgarpaneler, som anses kunna vara ett bra komplement till de traditionella representativa organen. För det första pekar studierna på att det normalt är andra människor som engagerar sig i medborgarpanelerna än i den traditionella politiken. För det andra hade deltagarna i panelen i många fall en annan åsikt efter panelens slut, vilket betyder att diskussionen i panelen ledde till ändrade ståndpunkter. Detta innebär också att en brukarenkät inte kan ses som lika givande.188 Iris Marion Young kritiserar dock den deliberativa demokratins utgångspunkter – att alla medborgare har lika stora möjligheter att göra sig hörda och framföra sina krav, oavsett social ställning och personlig makt. Young menar att detta bara fungerar om kulturella skillnader och social rangordning utestängs från diskussionen. Dialogens normer är kulturspecifika och fungerar i många fall som en form av makt som tystar eller nedvär-

derar vissa människors tal. Människor med olika kön, ålder, etnicitet, utbildning och dylikt går inte in i en diskussion förutsättningslöst, utan det är alltid någon som har ett försprång.189

Montin (1998), s. 36–39. Ibid. 186 Dahlberg & Vedung (2001), s. 11–12. 187 Elster, Jon (1994) ”Marknaden och torget: Tre slags politisk teori”, i Robert Dahl m.fl., Idéer om demokrati: Volym 5 i Tidens idéserie, Stockholm, Tidens Förlag, s. 152. Jämför gärna Lewin, Leif (1970) Folket och eliterna: en studie i modern demokratisk teori, Stockholm, Almqvist & Wiksell. 188 Se till exempel: Offerdal, Audon & Jacob Aars (1998) “Deltakelse og deliberasjon: Rapport fra en deliberativ høring i Nordland fylke, Norge”, i: Kommunal Ekonomi och Politik, Vol. 2, Nr. 3, 1998, s. 27–41, och: Jenssen, Synnøve & Brita Kleivan (1999) ”Deliberasjon – en alternativ samhandlingsform i stat-kommunerelasjonen?”, i: Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, Nr. 3, 1999, s. 247–272. 189 Young, Iris Marion (2000) Att kasta tjejkast. Texter om feminism och rättvisa, Atlas Förlag, Stockholm, s. 151–155. 184 185

17. Lokala organ och andra lokala arrangemang

demokratiutveckling är territoriellt baserade. I tidigare kapitel har utlokalisering och olika former av brukarråd beskrivits översiktligt. Det finns emellertid även försök där det territoriella är i fokus på ett särskilt sätt. Byautveckling, som togs upp i kapitel 10, och lokala organ är exempel på sådana arrangemang. ÅNGA FÖRSÖK TILL

Exempel på försök som är territoriellt baserade: • Kommundels- och stadsdelsnämnder, lokala nämnder och råd • Kommundelsstämmor • Medborgarkontor • Lokala utvecklingsgruppers medverkan, byaråd, sockenråd, byapolitik • Områdesprojekt • Politikercafé

Tabell 10. Exempel på lokala organ och andra subkommunala arrangemang.

Möten och ”bakvänd debatt” i Botkyrka Flera kommuner har på olika sätt försökt skapa mötesplatser mellan medborgare och politiker i närsamhället. Ett exempel är Botkyrka kommun.190 Varje månad anordnas politikercafé. Dessa hålls på medborgarkontor, bibliotek och i andra offentliga lokaler i olika kommundelar. Syf-

tet med verksamheten är att medborgare och politiker från kommunens nämnder skall träffas och diskutera kommundelarnas framtid i olika avseenden. Medborgarna kan lämna synpunkter och vara med i diskussionen av sakfrågor. I flera fall arrangeras politikercafét tillsammans med kommundelens föreningsråd, som är frivilliga sammanslutningar av kommundelens föreningar. En annan form av möte i Botkyrka är den ”bakvända debatten”, då invånarna debatterar kommundelens framtid inför en publik av politiker. Politikerna får ställa frågor till invånarna, men inte debattera. I vissa fall sker möten med barn. Barn och politiker kan till exempel tillsammans bygga sina drömbostadsområden med papper och klister, samtidigt som de samtalar om skola, bostäder, kultur och fritid. Vidare finns i alla kommundelar en områdesgrupp som består av högre tjänstemän inom kommun, stat och landsting. Områdesgruppen ansvarar för samordning av resurser och tar regelbundet hjälp av medborgarna i form av stormöten samt via olika arbets- och referensgrupper bestående av medborgare och tjänstemän. Botkyrka kommun har också utformat en metod för medborgarmedverkan i den fysiska planeringen, som går under beteckningen ”Botkyrkadialogen”. Den började utvecklas under ett stort

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

ombyggnadsprojekt då alla kommunalt ägda lägenheter i en kommundel skulle byggas om. Alla hyresgäster skulle få vara med och påverka utformningen av hus, lägenheter och den fysiska miljön runt om i bostadsområdet. Metoden har senare använts i ett annat ombyggnadsprojekt, men då fungerade återkopplingen till hyresgästerna sämre.

Försök med lokala organ Lagen om lokala organ 1980 möjliggjorde för kommunerna att frivilligt inrätta lokala organ, såsom sektorsvisa distriktsnämnder, sektorsövergripande kommundelsnämnder och styrelser för lokala institutioner eller anläggningar. Före 1980 kunde eventuella lokala organ endast få rådgivande eller beredande uppgifter. Lagen innebar att den tidigare principen om det odelade ansvaret övergavs, dvs. att en enda kommunal nämnd skulle garantera och ansvara för enhetlighet och rättvisa inom förvaltning och verkställighet i hela kommunen. När sedan kommunallagen ändrades 1991, övergavs lagen om lokala organ och i stället byggdes principerna in i kommunallagen.191 Redan före 1980 kunde kommunerna inrätta lokala organ i form av kommundelsråd och institutionsstyrelser. Kommunerna kunde dock inte föra över förvaltning och verkställighet till kommundelsråden, utan dessa hade enbart en rådgivande funktion. Institutionsstyrelserna – som var ansvariga för verksamheten vid kommunala anläggningar och institutioner – fick ställning som frivilliga nämnder, underordnades endast kommunstyrelsen och kunde ges befogenhet att besluta.192 Syftet med kommundelsråden var att stärka

den kommunala demokratin, exempelvis genom att öka antalet initiativ från medborgarna, öka medborgarnas kunskaper om den kommunala verksamheten samt förbättra det lokala inflytandet för medborgarna.

Kommundelsnämnder med höga förväntningar Kommundelsrådens efterträdare är kommundelsnämnderna (stadsdelsnämnder i städer). Kommundelsnämnderna syftade även de till fördjupad representativ demokrati i kommunerna, men en avsevärt starkare tyngdpunkt lades på en effektivitetshöjning.193 En kommundelsnämnd är ett sektorsövergripande organ i en kommundel med förvaltningsoch verkställighetsuppgifter från flera sektorsområden och med både kommunal- och speciallagsreglerade uppgifter om fullmäktige så beslutar. Vanligast har kommundelsnämnd varit inom kultur-, fritids-, skol- och socialområdet. Kommundelsnämnden får ett samlat ansvar för en stor del av kommunens verksamhet inom sitt geografiska område, som i stora kommuner kan omfatta tusentals eller tiotusentals invånare. Utöver förvaltnings- och verkställighetsuppgifter kan de lokala nämnderna även få beredningsuppgifter. Alla inrättade kommundelsnämnder har eget budgetansvar och ett antal har även personalansvar. I de flesta fall har kommundelskansli med kommundelschef inrättats.194 De utvärderingar av kommundelsnämnderna som har gjorts har visat att många av de förväntningar som fanns inte uppfylldes. Någon påfallande ökning eller förbättring av kontakterna mellan

Lokal demokrati i förändring

medborgare och förtroendevalda verkar inte ha skett. Medborgare som har försökt påverka, har i stor utsträckning valt att kontakta tjänstemän och inte de politiskt valda. Majoriteten av medborgarna var dock såväl okunniga som ointresserade av nämndernas arbete. Vidare har den förväntade ökningen av andelen aktiva inom partierna uteblivit. De starka partierna har blivit starkare och de redan politiskt aktiva medborgarna har tagit på sig fler uppgifter. Både förtroendevalda och tjänstemän anser emellertid att reformen givit effektivitetsvinster. Samtidigt påtalas organisatoriska problem i samband med reformen. Införandet av kommundelsnämnder har lett till både decentralisering och centralisering. Genom att facknämndsnivån har försvunnit, har behovet av ekonomiska prioriteringar och övergripande planering ökat. Reformen har därför medfört ökade krav på ekonomisk styrning och ledning från kommunstyrelsen.195 Reformerna med stadsdelsnämnder i Sveriges största städer – Stockholm och Göteborg – har inte lyckats uppnå bredare politiskt deltagande i form av fler partipolitiskt aktiva eller fler partimedlemmar i stadsdelarna.196

Inez Abrahamsson menar att orsaken till att reformerna med kommundelsnämnder har lyckats mindre bra med att öka medborgarnas inflytande och delaktighet, är att arbetssättet fortfarande är detsamma: Kommunen har visserligen arbetat vidare på lägre nivå, men på traditionellt sätt. Man har inte lyckats anta underifråntänkandet eller att föra en aktiv dialog med medborgarna.197

Detta avsnitt är baserat på information från Botkyrka kommuns hemsida, <http://www.botkyrka.se >, 2001-02-18. 191 Gustafsson (1999), s. 240–248. 192 Kolam, Kerstin (1987) Lokala organ i Norden 1968–1986. Från idé till verklighet, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet, s. 89. 193 Ibid., s. 169. 194 Gustafsson (1999), s. 241–244. 195 Ibid., s. 245–247. 196 Se t.ex. Premfors, Rune; Jonas Sandqvist & Marika Sanne (1994) Demokrati i storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm, Carlssons Bokförlag, Stockholm; Jönsson, Sten; Sigvard Rubenowitz & Jörgen Westerståhl (1995) red., Decentraliserad kommun. Exemplet Göteborg, SNS Förlag, Stockholm samt Bäck, Henry, Folke Johansson, Ernst Jonsson & Lars Samuelsson (2001) Stadsdelsnämnder i Stockholm: demokrati och effektivitet, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms Universitet. 197 Abrahamsson, Inez (1993) m.fl., Landet vinner, Glesbygdsmyndigheten, Östersund, s. 45–46. 190

18. Lokal demokrati på 2000-talet

OM FRAMGÅTT kännetecknas vår tid av en genomgripande samhällsomvandling, samtidigt som osäkerheten är stor om vad som egentligen sker i det som synes ske. Uppenbara tecken på att ramarna för lokalt agerande förändras är att ekonomin globaliseras, att informationsteknologin utvecklas starkt och att Sverige blivit medlem i EU. Det är ställt utom allt tvivel att dessa omvärldsförändringar påverkar förutsättningarna för självstyrelse och mer generellt för maktutövning på lokal nivå. Även det sätt på vilket medborgare av båda könen deltar i debatten och i reformarbetet är under modifiering och omkonstruktion. Gränserna mellan det privata och det offentliga livet är långt ifrån stabila och debattens vågor går höga om hur välfärden skall fördelas. Varken ”vanliga” människor eller kommunala beslutsfattare står således passiva inför det som händer i deras lokalsamhälle och i omvärlden. Kommunerna bedriver på sina håll ett brett och intensivt förändringsarbete. Inte minst kvinnor och ungdomar organiserar sig på nya sätt samtidigt som de ofta överger de etablerade politiska partierna. De kommunalt förtroendevalda strävar efter att förbättra såväl samhället som de valda församlingarnas representativitet i olika avseenden. Samtidigt granskas deras ageranden och liv närgånget av massmedia och förtroendet för dem är i sjunkande hos allmänheten.198

I denna nya situation finns både risker och stora möjligheter till förändring och förnyelse av den lokala demokratin. Det är därför angeläget att just nu öppna för en så bred och förutsättningslös debatt som möjligt. Förhoppningen är att diskussionen skall intressera representanter för de politiska partierna och för vitt skilda aktions- och påtryckningsgrupper liksom enskilda människor i alla åldrar, samhällsklasser och ideologiska läger. Förändringsprocesserna går snabbt och många människor upplever tidsbristen som ett akut vardagsproblem. Det kan förefalla paradoxalt att under sådana omständigheter använda dyrbar tid till att fundera, lyssna till andra och diskutera utan egentliga ambitioner att formulera konkreta förslag. Vår övertygelse är emellertid, att det nu är dags att på gammalt studiecirkelvis avsätta tid för lärande och eftertanke. Orsaken är bl.a. att det, som riksdagens talman Birgitta Dahl uttryckt saken, ”inte finns några snabbfiler i det demokratiska beslutsfattandet”.199

Frågor att diskutera Vår förhoppning är, att innehållet i föreliggande kunskapsöversikt i kombination med en bred diskussion angående den lokala demokratins framtid skall bidra till att minska den hämmande osäker-

Lokal demokrati i förändring

heten om vad som pågår – och därmed bidra till att förlösa kreativitet och handlingskraft. Här presenteras i korthet några frågor som kan vara lämpliga som utgångspunkt för diskussion eller enskilt funderande. Med dessa vill vi inbjuda läsaren till fortsättningen, som nås via internet.

Representativitet Representativitet är vad vårt demokratiska system bygger på. Något heltäckande alternativt system står inte till buds, än så länge. Hur har då den kommunala representativa demokratin utvecklat sig och hur vill vi gå vidare?

Medborgarsammanslutningar Det finns nya och gamla rörelser i lokalsamhället. Om de förr kallades folkrörelser, används kanske orden intresseorganisation eller nätverk eller aktionsgrupp i dag. Gemensamt för dessa medborgarsammanslutningar är att de ingår i den bredare definition av demokrati som har stark hävd i Sverige. Hur kan engagerade medborgare påverka genom dem? Vilka roller kan ”rörelserna” respektive ”apparaten” ha för att förstärka demokratin?

Självstyrelse Den lokala makten har möjligheter och begränsningar. En återkommande fråga är huruvida önskemålen om kommunal självstyrelse står i motsättning till likvärdig standard i skilda delar av landet. Måste staten begränsa den kommunala självstyrelsen för att det skall bli möjligt att ge lik-

värdig service och välfärd i alla delar av Sverige? Bör till exempel frågan om en likvärdig skola få väga tyngre än kommunernas självbestämmanderätt? Frågan om regionalt och lokalt partnerskap tar oss utanför Sveriges nationsgränser. Är ett nytt regionalt beslutssystem inom t.ex. Europas gränser att föredra framför en återgång till stark statlig styrning?

Omvärldsförändringar Det sker stora förändringar i vår omvärld. Dessa innebär begränsningar för den kommunala demokratin på så vis att de i liten mån kan styras, men de kan å andra sidan även användas konstruktivt. Det är angeläget att försöka konkretisera vari dessa omvärldsförändringar består och att diskutera vilka drivkrafterna bakom dem kan vara. Vad betyder avnationaliseringen? Kan informationsteknologin användas i den lokala demokratins tjänst? Vad är förändringsbart och möjligt att göra på lokal nivå? Vi tror att det är viktigt att diskutera den lokala demokratins förändring mot bakgrund av egna erfarenheter. Det kan till exempel vara angeläget att beskriva förändringsarbetet i den egna kommunen, kvinnogruppen, miljögruppen och ställa frågor om vad som fungerar bra. Den som önskar organisera ett samtal eller en studiecirkel i syfte att vitalisera och fördjupa den lokala demokratin kan med fördel gå vidare på webben: www.pol.umu.se eller via Svenska kommunförbundet: www.svekom.se/skorg/fou.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Kommunförbundet har tidigare utgivit en kunskapsöversikt på just detta tema, nämligen Möller, Tommy (1998) Politikerförakt eller mogen misstro?, Svenska Kommunförbundet, Stockholm. 199 Dahl, Birgitta (2000) ”Inledning”, i Den representativa demokratins framtid, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Förlag, s. 14. 198

Källförteckning Abrahamsson, Inez (1993) m.fl., Landet vinner, Glesbygdsmyndigheten, Östersund. Bennulf, Martin & Per Hedberg (1999) ”Utanför demokratin. Om det minskade valdeltagandets sociala och politiska rötter”, i: SOU 1999:132, Valdeltagande i förändring. Bergman, Solveig (1999) ”Kvinnor i nya sociala rörelser”, i: Bergqvist, Christina red., Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Universitetsforlaget, Oslo. Bergqvist, Christina m.fl. (red) (1999) Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Universitetsförlaget, Oslo. Borgs, Martin & Maria H. Rankka (1996) Politikens entreprenörer, Timbro Opinion, Stockholm. Botkyrka kommuns hemsida, <http://www.botkyrka. se>, 2001-02-18. Bull, Marianne (1993) Att leda förändringsarbete i glesbygd – en sociologisk studie av kvinnliga eldsjälar i Norrbotten och på Gotland, Glesbygdsmyndigheten, Skriftserie 1993:2. Bull, Marianne (1995) Framtidens kommuner behöver dagens kvinnor – en rapport om KOD-projektet, Glesbygdsverkets skriftserie 1995:2 Bull, Marianne (1998) Byapolitiska profiler och demokratisk förnyelse – på kommunal och lokal nivå, Rapport, Glesbygdsverket, Östersund.

Bäck, Henry & Maritta Soininen (1996) Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige, Göteborgs Universitet, Förvaltningshögskolans rapporter, Nr. 2, 1996. Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid, Liber, Malmö. Bäck, Henry, Folke Johansson, Ernst Jonsson & Lars Samuelsson (2001) Stadsdelsnämnder i Stockholm: demokrati och effektivitet, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms Universitet. Bäck, Mats & Tommy Möller (1997) Partier och organisationer, Publica, Stockholm. Dahl, Birgitta (2000) ”Inledning”, i: Den representativa demokratins framtid, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Förlag. Dahl, Robert A (1971) Polyarchy – Participation and Opposition, Yale University Press, New Haven. Dahl, Robert A. (1989) Democracy and its Critics, Yale University Press, New Haven. Dahlberg, Magnus & Evert Vedung (2001) Demokrati och brukarutvärdering, Studentlitteratur, Lund. Ds 1994:123, Vi vill vara med och bestämma. Modeller för medborgarinflytande – i stadsmiljö och på landet. En skrift om lokal utveckling av kommunal verksamhet, Civildepartementet. Duverger, Maurice (1964) Political Parties. Their Organization and Activity in the Modern State, Methuen & Co Ltd, London.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Eckerberg, Katarina & Pia Brundin (2000) Lokal Agenda 21. En studie av 10 svenska kommuner, Kommentus Förlag, Stockholm.

Frånberg, Gun-Marie (1994) Kvinnliga eldsjälar i glesbygd. Lokal mobilisering, förändring och anpassning, Glesbygdsmyndigheten, Skriftserie 1994:2.

Eckerberg, Katarina & Jessika Wide (2001) The Nature of Rural Development. The Case of Sweden, Forskningsrapport 2001:1, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.

Gidlund, Janerik (1978) Aktionsgrupper och lokala partier. Temporära politiska organisationer i Sverige 1965–1975, CWK Gleerup, Lund.

Eckerberg, Katarina, Björn Forsberg & Per Wickenberg (1998) “Sweden: Setting the Pace with Pioneer Municipalities and Schools”, i: Lafferty, William M. & Katarina Eckerberg red., From the Earth Summit to Local Agenda 21. Working towards Sustainable Development, Earthscan, London. Eduards, Maud (1997) “The Women’s Shelter Movement”, i: Gustafsson, Gunnel, Maud Eduards & Malin Rönnblom, Towards a New Democratic Order? Publica, Stockholm. Elander, Ingemar (1999) “Partnerskap och demokrati. Omaka par i nätverkspolitikens tid?”, i: SOU 1999:83, Globalisering. Elster, Jon (1994) ”Marknaden och torget: Tre slags politisk teori”, i Robert Dahl m.fl., Idéer om demokrati: Volym 5 i Tidens idéserie, Stockholm, Tidens Förlag. Engberg, Jan (1986) Folkrörelserna i välfärdssamhället, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. Eriksson, Cecilia (1999) Lokalt engagemang med platsideologisk bas – exemplet lokala partier, Arbetsrapport 1999:A1, Novemus, Örebro Universitet. Ersson, Svante & Milner, Henry (2000) Social Capital, Civic Engagement and Institutional Performance in Sweden: An Analysis of the Swedish Regions, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. Feltenius, David (2000) Pensionärsråd på central, regional och lokal nivå, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.

Gidlund, Janerik & Magnus Jerneck (2000) Local and Regional Governance in Europe, Edward Elgar, Cheltenham. Gustafsson, Agne (1999) Kommunal självstyrelse, SNS Förlag, Stockholm. Gustafsson, Gunnel (1980) Local Government Reform, CWK Gleerup, Lund. Gustafsson, Gunnel (1987) Decentralisering av politisk makt, Carlssons, Stockholm. Gustafsson, Gunnel (red) (1993) Demokrati i förändring, Publica, Stockholm. Gustafsson, Gunnel, Maud Eduards & Malin Rönnblom (1997) Towards a New Democratic Order? Publica, Stockholm. Haavio-Mannila, Elina m.fl. (red) (1983) Det uferdige demokratiet: Kvinner i nordisk politikk, Nordiskt Ministerråd. Haavio-Mannila, Elina m.fl. (red) (1985) Unfinished Democracy: Women in Nordic politics, Pergamon Press, Oxford. Hagevi, Magnus (1999) Kommunala förtroendeuppdrag 1999, Svenska Kommunförbundet, Stockholm. Hallin, Göran & Bjarne Lindström (2000) Det ouppklarade partnerskapet. Om svensk regionalpolitik, strukturfonderna och den territoriella utmaningen, SIR Rapport 108, Institutet för regionalforskning, Östersund.

Lokal demokrati i förändring

Halsaa, Beatrice (1977) Kvinner og politisk makt, Pax, Oslo.

Jarl, Maria (1999) ”Brukardeltagande på gott och ont”, i: SOU 1999:93, Det unga folkstyret.

Heckscher, Gunnar (1984) The Welfare State and Beyond: Success and Problems in Scandinavia, University Minnesota Press, Minneapolis.

Jenssen, Synnøve & Brita Kleivan (1999) ”Deliberasjon – en alternativ samhandlingsform i stat-kommunerelasjonen?”, i: Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, Nr. 3, 1999.

Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar.” Kvinnors villkor och intressen i lokal politik, Örebro Studies 14, Högskolan i Örebro. Herlitz, Ulla (1998) Bygderörelsen i Sverige, SIR Working Paper No. 11, Institutet för regionalforskning, Östersund. Herlitz, Ulla (1999) Hela landet röstar – en studie av valdeltagandet på landsbygden i kommunalvalet 1998, DMI rapport nr. 11, Demokratiinstitutet: Sundsvall. Hirdman, Yvonne (1990) ”Genussystemet”, i: SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport. Hudson, Christine & Malin Rönnblom (2001) The Democratic Regional Partnership? PM, Statsvetenskapliga institutionen och Kvinnovetenskapligt forum, Umeå Universitet. Häll, Lars (1994) Föreningslivet i Sverige – en statistisk belysning, SCB, Stockholm. Inglehart, Ronald (1977) The Silent Revolution. Changing Values and Political Styles Among Western Publics, Princeton University Press, Princeton. Inglehart, Ronald (1997) Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies, Princeton University Press, Princeton. Inglehart, Ronald m.fl. (2000) World Values Surveys and European Value Surveys, 1981–1984, 1990–1993, and 1995–1997 (datafil), ICPSR Version. Institute for Social Research, Ann Arbor, MI (producer) & InterUniversity Consortium for Political and Social Research, Ann Arbor, MI (distributor).

Jerneck, Magnus & Janerik Gidlund (2001) Komplex flernivådemokrati – Regional lobbying i Bryssel, Liber ekonomi, Malmö. Johansson, Vicki (1996) Vem gör vad, när och var?: Omsorgens organiseringsformer i kommunerna och kvinnors och mäns omsorgsarbetsdelning, Publica, Stockholm. Jonasdottír, Anna (1992) ”Har kön någon betydelse för demokratin”, i: Åström, Gertrud & Yvonne Hirdman (red) Kontrakt i kris: Om kvinnors plats i välfärdsstaten, Carlssons, Stockholm. Jönsson, Sten; Sigvard Rubenowitz & Jörgen Westerståhl (1995) red., Decentraliserad kommun. Exemplet Göteborg, SNS Förlag, Stockholm. Kalix kommuns hemsida, <http://www.kalix.se>, 200101-14. Kolam, Kerstin (1987) Lokala organ i Norden 1968– 1986. Från idé till verklighet, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. Kolam, Kerstin (1994) Lokal och regional förvaltning i Norden. Ds 1994:43, Civildepartementet. Kommunaktuellt, ”Kvinnor och unga lämnar politiken”, Nr. 38, 1996, s. 2–3. Kommunaktuellt, ”Nya lagandan dribblar bort partiprofilerna”, Nr. 5, 2001, s. 18–19. Kommunaktuellt, ”Var tredje politiker har hoppat av”, Nr. 25, 2000, s. 3.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Kommunaktuellt, 3 september 1998, “Mansväldet kvar i lokala partier”.

Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser, SOU 1998:115.

Kommunaktuellt, Nr. 1 2001, “Inte lätt hitta rätt på internet”, s.26–27.

Myrdal, Alva (1946) ”Det fria organisationslivet. Folkrörelser och organisationsväsen”, i: Föreningen Norden (1946) utg., Nordisk samhörighet. En realitet, Föreningen Norden, Stockholm.

Kriesi, Hanspeter (1995) New Social Movements in Western Europe. A Comparative Analysis, UCL Press Ltd, London. Larsson, Lars (2000) Reorganising Rural Policy. The Swedish Leader II Experience, SIR Working Paper 2000:19, Institutet för regionalforskning, Östersund. Lewin, Leif (1970) Folket och eliterna: en studie i modern demokratisk teori, Stockholm, Almqvist & Wiksell. Lidström, Anders (1996) Kommunsystem i Europa, Norstedts Juridik, Stockholm. Lidström, Anders (2001) ”Sweden”, i: Loughlin, John red., Subnational Democracy in the European Union: Challenges and Opportunities, Oxford University Press, Oxford. Micheletti, Michele (1994a) Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik, Fritzes, Stockholm. Micheletti, Michele (1994b) ”Medborgarsammanslutningar: demokratins förkämpar eller särintressenas fångar”, i: Sannerstedt, Anders & Jerneck, Magnus red., Den moderna demokratins problem, Studentlitteratur: Lund. Micheletti, Michele (1996) ”Organisationer och svensk demokrati”, i: Bilaga till SOU 1996:162, På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur. Mineur, Eva (1999) Lokala Agenda 21-planer – visioner om en hållbar utveckling eller symboliska dokument? CD-uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.

Myrlund, Håkan & Olof Johansson (2000) Från förvar till regional utveckling. Om hur platsvalsprocessen 1992–1999 för använt kärnbränsle via kommunaldemokratiska processer utvecklats från en kommunal till en regional angelägenhet, Forskningsrapport 2000:3, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. Möller, Tommy (1996) Brukare och klienter i välfärdsstaten, Publica, Stockholm. Möller, Tommy (1998) Politikerförakt eller mogen misstro?, Svenska Kommunförbundet, Stockholm. Möller, Tommy (2000) Politikens meningslöshet, Liber, Malmö. Nilsson, Åke (1999) ”Invandrare – 500 000 eller 1,7 miljoner?”, i: Välfärdsbulletinen, Nr. 4, 1999. Nowotny, Helga (1984) Social Concerns for the 1980s, European Centre for Social Welfare Training and Research, Wien. OECD (1998) OECD Historical Statistics 1960–1996, OECD, Paris. Offerdal, Audon & Jacob Aars (1998) “Deltakelse og deliberasjon: Rapport fra en deliberativ høring i Nordland fylke, Norge”, i: Kommunal Ekonomi och Politik, Vol. 2, Nr. 3, 1998. Olofsson, Patrik & Evert Vedung (1998) “Kärnkraftsavfall och lokalt beslutsfattande: Fallen Malå, Storuman och Överkalix”, i: Lidskog, Rolf, Kommunen och kärnavfallet: Svensk kärnavfallspolitik på 1990-talet, Carlssons Förlag, Stockholm.

Lokal demokrati i förändring

Olsson, Jan & Anette Forsberg (1997) Byapolitiken. En utvärdering av ett antal samarbetsmodeller och dialogformer mellan kommuner och lokala utvecklingsgrupper inom ramen för projektet Byapolitiken, Rapport 1997:1, Novemus, Högskolan i Örebro.

Phillips, Anne (1995) The Politics of Presence, Clarendon Press, New York. Phillips, Anne (2000) Närvarons politik – den politiska representationen av kön, etnicitet och ras, Studentlitteratur, Lund.

Olsson, Jan & Stig Montin (1999) Demokrati som experiment. Försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner, Novemus rapportserie 1999:1, Örebro Universitet.

Pincus, Ingrid (1995) Varför avgår kvinnor från kommunalpolitiken? Kvinnovetenskapligt forums skriftserie nr 4, Högskolan i Örebro.

Panebianco, Angelo (1988) Political Parties: Organization & Power, Cambridge University Press, Cambridge.

Premfors, Rune; Jonas Sandqvist & Marika Sanne (1994) Demokrati i storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm, Carlssons Bokförlag, Stockholm.

Pateman, Carole (1980) The Disorder of Women, Polity Press, Cambridge. Pateman, Carole (1988) The Sexual Contract, Stanford University Press, Stanford, Calif. Petersson, Olof (1991) Makt. En sammanfattning av maktutredningen, Allmänna förlaget, Stockholm. Petersson, Olof (1998a) Kommunalpolitik, Norstedts Juridik, Stockholm. Petersson, Olof (1998b) Svensk politik, Norstedts Juridik, Stockholm. Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg (1989) Medborgarnas makt, Carlssons Bokförlag, Stockholm. Petersson, Olof m.fl. (1998) Demokratirådets rapport 1998. Demokrati och medborgarskap, SNS Förlag, Stockholm. Petersson, Olof m.fl. (2000) Demokratirådets rapport 2000. Demokrati utan partier? SNS Förlag, Stockholm. Phillips, Anne (1991) Engendering Democracy, Polity Press, Cambridge. Phillips, Anne (1993) Democracy and Difference, Polity Press, Oxford.

Putnam, Robert D. (1997) Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien, SNS Förlag, Stockholm. Putnam, Robert D. (2000) Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, Simon & Schuster, New York. QULANs hemsida, <http://www.webinorr.se/liera/qulan.htm>, 2001-02-27. Ranerup, Agneta (1999) ”Elektronisk debatt i kommunal politik”, i: SOU 1999:117, IT i demokratins tjänst. Råd & Rön, Nr. 1 2001, ”Underkänt för storstädernas webbplatser”, s. 18–21. Rönnblom, Malin (1996) ”Kvinnors organisering i glesbygd – resurs eller utmaning?”, i: Månsson, Hans red., Med periferin i centrum. Om landsbygden som motor i en långsiktig hållbar utveckling, Glesbygdsverket, Östersund. Rönnblom, Malin (1997a) ”Local Women’s Projects”, i: Gustafsson, Gunnel red., Towards a New Democratic Order? Women’s Organizing in Sweden in the 1990s, Publica, Stockholm. Rönnblom, Malin (1997b), ”Halva makten? En feministisk granskning av politik”, i: Nordborg, Gudrun red., Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap, Brutus Östlings Bokförlag, Stockholm.

Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor

Rönnblom, Malin, Katharina Tollin & Åsa Mattsson (1998) Jämställdhet – retorik som praktik? En studie av synen på jämställdhet bland kommunalråd och kommunchefer i Västerbotten mot bakgrund av kvinnors organisering i resurscentra för kvinnor, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Meddelande 7, 1998. Rönnbäck, Josefin (2000) ”Rösträttsrörelsens kvinnor – i konflikt och samförstånd”, i: Kvinnovetenskaplig tidskrift, Nr. 4, 2000.

SOU 1984:11, Rösträtt och medborgarskap. Invandrares och utlandssvenskars rösträtt. SOU 1996:71, Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. SOU 1996:111, Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. SOU 1996:162, På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur.

Sainsbury, Diane (red) (1999) Gender and Welfare State Regimes, Oxford University Press, Oxford.

SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet.

SCB Statistikdatabaser, <http://www.scb.se/databaser/ ssd.asp>.

Svenska Dagbladet, 8 april 2001, ”Kommunernas hemsidor får underkänt i demokrati”, s. 4–5.

Scharpf, Fritz (1998) ”Välfärden, den ekonomiska integrationen och demokratin”, i: SOU 1998:124, Demokrati på europeisk nivå?

Svenska Kommunförbundet (1990) ”Avhopp”. Förändringar i kommunernas fullmäktigeförsamlingar, Svenska Kommunförbundet, Stockholm.

Scharpf, Fritz (1999) Governing in Europe – Effective and Democratic?, Oxford University Press, Oxford.

Svenska Kommunförbundet, Webberöd, <http://www. svekom.se/infoit/webberod/index.htm>, 2001-02-18.

Schumpeter, Joseph A. (1976) Capitalism, Socialism and Democracy (5 ed.), Allan & Unwin, London.

Sveriges grundlagar och riksdagsordningen med inledning av Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Riksdagen, Stockholm 1999.

Scott, Alan (1990) Ideology and New Social Movements, Unwin Hyman Ltd, London. Sinkkonen, Sirkka (1983) ”Kvinnor i kommunalpolitiken”, i: Haavio-Mannila, Elina red., Det uferdige demokratiet. Kvinner i nordisk politik, Nordisk Ministerråd, Oslo. Skolverkets hemsida, 2001-02-21.

<http://www.skolverket.se>,

SOS, Allmänna valen, 1970–1998, SCB, Stockholm. SOS, Kommunala valen, 1919–1966, SCB, Stockholm. SOS, Årsbok för Sveriges kommuner, 1950, 1980, 1987, 1996 och 1999, SCB, Stockholm. SOU 1978:52, Lägg besluten närmare människorna.

Theodorsson, Niklas (2001) Det lokalas uppror. Om aktionsgrupper i den kommunala demokratin, Förvaltningshögskolans rapporter, Rapport 30, Göteborgs Universitet. Upplands Väsby kommuns hemsida, <http://www.upplandsvasby.se>, 2001-02-23. Ware, Alan (1996) Political Parties and Party Systems, Oxford University Press, Oxford. Wayne, Rash, Jr. (1997) Politics on the Nets – Writing the Political Process, Freeman, New York. Vedung, Evert & Patrik Olofsson (1998) “Samspel och motspel i beslutsprocessen – striderna 1993 i Storuman, Malå och Överkalix om kärnkraftens avfall”, i: Kommunal ekonomi och politik, Vol. 2, Nr. 1, 1998.

Lokal demokrati i förändring

Vedung, Evert (1998) Utvärdering i politik och förvaltning, Studentlitteratur, Lund. Westerlund, Maj-Britt (1997) Kvinnorna tar plats i kommunalpolitiken. Forskningsrapport 1997:3. Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Westerståhl, Jörgen (1993) ”Politikerrollen i ett tidsperspektiv”, i: Göteborgs förorters förbund utg., Varför behöver kommuner politiker? Intervjuer med politiker och forskare, Publica, Stockholm. Westholm, Erik (2000) Partnerskap – Ett modeord eller ett nytt samhälle? Erfarenheter från ett europeiskt forskningssamarbete, Dalarnas Forskningsråd, Falun. Wide, Jessika (1998a) Kvinnor i glesbygd. Om kvinnors förvärvsmöjligheter efter 1950 i fyra glesbygdskommuner i Övre Norrlands inland, Umeå Papers in Economic History, No. 20, Umeå Universitet. Wide, Jessika (1998b) Politik och demokrati vid byautveckling. En fallstudie av byautvecklingsarbete i Vilhelmina kommun, C-uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet. Wide, Jessika (2000) Kvinnor i kommunfullmäktige. En kvantitativ studie av den kommunala variationen i kvinnorepresentation, PM, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå Universitet.

Wijkström, Filip (1999) Svenskt organisationsliv – framväxten av en ideell sektor, Handelshögskolan i Stockholm. Wijkström, Filip (2000) “Grilla ensam”, i: Moderna Tider, Nr. 120, Oktober 2000, s. 27–30. Vännäs kommuns hemsida, <http://www.vannas.se>, 2001-01-14. Västerbottens-Kuriren, 8/2 2001. Wörlund, Ingemar (1999) ”Lokala partier i Sverige – Förnyelse av välfärdspolitiken eller lokal välfärdspopulism?”, i: Karvonen, Lauri & Elisabet Ljungberg red., Nordisk demokrati i förändring, Rapport 1999:1, Mitthögskolan, Östersund. Young, Iris Marion (2000) Att kasta tjejkast. Texter om feminism och rättvisa, ATLAS Förlag, Stockholm. Åse, Cecilia & Maria Wendt Höjer (1993) ”Kvinnor förändrar politiken”, i: bang, Nr. 3, 1993, s. 25. Åström, Joachim (1998) ”Lokal digital demokr@ti”, i: Åström, Joachim m.fl. IT och kommunerna. En översikt, Svenska Kommunförbundet, Stockholm.