7289 046 0

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar pü

B

programberedningen

oendepolitik

© Svenska Kommunförbundet Beredningen Boendepolitik   Stockholm



Box    Stockholm

:a upplagan, december  : --- Text: Niclas Johansson & Ulf Strömqvist, Temaplan  Tryckeri: Ljungbergs Tryckeri , Klippan Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson,  Illustration: Jan Olsson Form & Illustration  Satt i AGaramond och Gill Sans Omslag: Conqueror Texture Laid frostgrå  gr Inlaga: Multifine  gr

2

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Förord   befolkningsomflyttning som pågår i landet har skapat och kommer att skapa betydande problem för många kommuner och bostadsföretag på vikande marknader.

Det har tidigare gjorts en rad studier av skeendet, bland annat i den regionalpolitiska utredningen ( :) med tillhörande bilagor och av Kommunförbundet i rapporten Växa och krympa – flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna från december .  har i två rapporter från i år; Midnattstimmen – en fråga om överlevnad respektive Gryningstimmen – fem förslag för en ljusare framtid; översiktligt belyst problemen utifrån -företagens utgångspunkt.

Kommunförbundets programberedning för boendepolitiska frågor och  har dock gemensamt funnit att bostadsfrågorna i samband med vikande befolkningsunderlag kräver ytterligare belysning. Därför har beredningen och  gemensamt uppdragit åt Temaplan  att genomföra en studie för att närmare analysera konsekvenserna för de berörda kommunägda bostadsföretagen och deras ägare (kommunerna). I uppdraget ingår bland annat att belysa vilka effekter som kan förväntas om den regionalpolitiska utredningens prognoser skulle slå in samt att antyda idéer om vad som kan göras av olika parter för att minska de negativa följderna av en sådan utveckling. Resultaten redovisas i föreliggande rapport.

Rapporten har utarbetats av Ulf Strömqvist och Niclas Johansson vid Temaplan . Materialet har diskuterats med de båda beställarna men författarna ansvarar helt för det material och de åsikter som framförs i rapporten.

Stockholm i december  Björn Sundström Programberedningen boendepolitik

Tomas Lindencrona



3

Innehållsförteckning Sammanfattning ............................................................................................................ 5 1. Vad har hänt? ........................................................................................................ 11 Den nya ekonomiska geografin ........................................................................ 14 Befolkning, hushåll och bostadsmarknader .................................................... 22 Fler eller färre bebodda bostäder? .................................................................... 29 Förväntad hushållsutveckling .......................................................................... 31 Växande vakansgrad .......................................................................................... 34 Nya villkor för kommunerna .......................................................................... 35 Syntes .................................................................................................................. 41

2. De kommande tio åren ............................................................................................ 43 Sysselsättningen koncentreras .......................................................................... 43 Förnyad bild ...................................................................................................... 44   färre hushåll .......................................................................................... 47 Fördubblade vakanser ........................................................................................ 48

3. Hot och anpassning ................................................................................................ 51 Vad är företagens bostäder värda? .................................................................... 53 Huvudprognos .................................................................................................. 60 Mer eller mindre? .............................................................................................. 63 Kapitaltillskott för att klara resultatet .............................................................. 65 Totalt  miljarder ............................................................................................ 65 Tung börda för små .......................................................................................... 66 Har kommunerna råd med ägartillskott? ........................................................ 66

4. Kommunerna eller staten? ........................................................................................ 73 Kommunernas ansvar ........................................................................................ 73 Statens ansvar .................................................................................................... 74 Lika behandling eller förhandling? .................................................................. 74 Ett problem med ett slut .................................................................................. 77

4

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Sammanfattning    tio åren har omvandlingen av Sveriges ekonomiska geografi gått in i en ny fas. De ekonomiska och sociala drivkrafterna har förändrats. Och de senaste årens starka högkonjunktur har inte förändrat mönstren. De underliggande förändringarna är mer grundläggande och kommer med all sannolikhet att visa sig allt tydligare de närmaste åren, då konjunkturen viker. I praktiken har det visat sig att visionen »Hela Sverige skall leva« är svår att leva upp till. Detta framgår alltmer tydligt av både befolkningsstatistiken och den ekonomiska statistiken.

Utvecklingen är bland annat en följd av avreglering, ny stabiliseringspolitik, K-samhällets snabba framväxt, basindustriernas utfasning och ett allt starkare genomslag av drivkrafterna i den så kallade nya ekonomiska geografin. Det senare innebär i korthet att i avreglerade ekonomier får större och täta regioner starkare ekonomisk tillväxtförmåga än mindre och glesa regioner. Möjligheterna att motverka detta med politiska medel är begränsade. Med rörlig valuta blir finanspolitiken svagare.

Regionstorlek spelar en mer grundläggande roll för ekonomisk tillväxt än vad som tidigare var den dominerande uppfattningen. Små regioner eller lokala marknader är i allmänhet förenade med större ekonomiska risker än större regioner. Detta spelar en särskilt stor roll för lokala bostads- och fastighetsföretag som inte kan flytta eller sprida sina risker. Kommuner kan heller inte flytta. De måste anpassa sig till den lokala utvecklingens villkor.

Sammanfattning

Det finns också andra mer djupgående förklaringar till utvecklingen. Befolkningstillväxten i hela landet har dämpats. Födelseöverskotten är numera begränsade till ytterst få delar av landet och invandringen sker på andra villkor än tidigare. Antalet födda har varit färre än antalet döda de senaste fyra åren. Något liknande har tidigare inte inträffat sedan krigsåret .

Den tidigare förhållandevis stabila tillväxten av antalet hushåll i huvuddelen av landet bröts också under nittiotalet. Hushållens storlek minskade inte på samma sätt som tidigare. Därtill förändrades under första delen av nittiotalet villkoren i statens bostadspolitik. Konsekvensen blev kraftigt ökade boendekostnader, allvarliga bostadsöverskott i stora delar av landet och inte minst stora lokala ekonomiska risker i ägande och förvaltning av bostäder. Befolkningsminskning blev förenad med allt större kostnader för kommunerna.

Grundförklaringen till bostadskostnadernas kraftiga uppgång ligger framförallt i inkomstskattereformen och i den efterföljande omläggningen av den statliga bostadspolitiken, som framförallt medförde att räntebidragen avvecklades.

Problemen koncentreras till små Effekterna slog snabbt igenom och gav kraftigt stegrade vakansgrader och hyresförluster i en mycket stor del av landets kommunala bostadsföretag. Problemen koncentrerades också snabbt till stora delar av landet med de mest utsatta villkoren och särskilt till kommuner i små lokala arbets- och bostadsmarknader. I flertalet av dessa

5

sjönk också sysselsättningen. Hushållens disponibla inkomster utvecklades svagt och tidvis också negativt.

Förändringarna förstärktes av negativ befolkningsutveckling. Problemen förblev i stort sett också bestående under de tre senaste årens mycket kraftiga konjunkturuppgång. Överskott på bostäder och stora hyresförluster har blivit ett strukturellt problem. Särskilt för små kommuner. Och mycket talar för att problemen kommer att växa och medföra en ekonomiskt ohållbar utveckling för många kommuner som ägare till bostadsföretag.

Inte bara tomma bostäder De ekonomiska bekymren i många kommuner handlar dock inte bara om tomma bostäder och hyresförluster. Utvecklingen under -talet har ställt kommunerna inför flera allvarligare utmaningar. Kommunerna har fått större verksamhetsansvar, bland annat till följd av huvudmannaskapsförändringar i relation till landstingen. Numera domineras verksamheten av personalintensiva välfärdstjänster, som kräver allt större ekonomiska resurser. Behoven har vuxit samtidigt som resurserna krympt. Dessutom har staten påfört kommunerna ett finansiellt balanskrav, som många kommuner, som har bostadsföretag med bräckliga balansräkningar, har svårt att uppfylla.

Skall kommunerna klara balanskravet finns det i många kommuner med minskande befolkning inte bara ett problem. Kommunerna måste dels spara i verksamheten. Dessutom måste de hantera sina bostadsföretags kort- och långsiktiga problem.

En sannolik bild för de närmaste tio åren visar att befolkning, sysselsättning och antal hushåll kommer att minska i stora delar av landets kommuner. I flertalet av dessa har de kommunägda bostadsföretagen redan idag betydande problem med att få ihop sin ekonomi utan ägar-

6

nas medverkan. Det finns därför en allvarlig hotbild på både kortare och längre sikt, men den skall inte överdrivas. Trots allt är cirka  procent av bostäderna uthyrda i de flesta företagen.

Växande vakanser och nedskrivning Hotbilden är sammansatt. Den innefattar framförallt två delar: Växande vakanser och krav på redovisning grundad på marknadsvärden.

Vidtas inga särskilda åtgärder pekar utvecklingen på att de sammantagna vakanserna i kommunala bostadsföretag på krympande lokala marknader kommer att fördubblas de närmaste tio åren. De kan då komma att uppgå till totalt   lägenheter i kommuner med befolkningsminskning. Utan aktiva åtgärder i bostadsföretag med växande vakanser leder utvecklingen ofelbart till allt mindre och slutligen till och med till negativa driftnetton i de värst utsatta företagen.

Till hotbilden hör också nya redovisningsprinciper. Från och med år  skall fastigheter i kommunala bostadsföretag redovisas till marknadsvärde. Detta värde är svårt att fastställa med tillförlitlighet, men i många företag är det med stor sannolikhet mindre än det värde som fastigheterna är bokförda till idag. Det gäller särskilt i företag med växande vakanser.

Ges inte kommuner eller kommunala bostadsföretag särskilda redovisningsprinciper kommer för höga bokförda värden att tvinga fram betydande ägartillskott för att eliminera marknadens lägre värdering av fastigheterna, annars blir i många fall företagens egna kapital negativt.

Åtminstone till självkostnadsvärde Skrivs inte de kommunala bostadsföretagens fastigheter ned till sina marknadsvärden, måste de åtminstone skrivas ned till värden som motsvarar ett självkostnadsvärde – det vill säga till summan av framtida driftnetton diskonterade till nuvärden med samma ränta som gäller för företagens Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

långsiktiga belåning av sina fastigheter. Högre värden finns det inte täckning för. Till syvende och sist går självkostnadsprinciper ut på att sådana företag nätt och jämnt skall täcka sina framtida kapitalkostnader, jämte rörliga kostnader.

En ingående framtidsanalys visar att det samlade behovet av nedskrivningar (till självkostnadsvärde) samt tillskott för att klara de aktuella företagens resultat uppgår till drygt  miljarder kronor. Huvuddelen av detta belopp måste tillföras under de närmaste åren om företagen skall få sina rätta självkostnadsvärden.

Detta är trots allt en relativt begränsad finansiell kostnad för att avsluta en tidigare bostadspolitik som i backspegeln visade sig vara ohållbar i stora delar av landet.

Tung börda för små För enskilda kommuner är emellertid behoven av kapitaltillskott allvarliga. De flesta av kommunerna där ägarna måste tillskjuta kapital till sina bostadsföretag är relativt små. Räknat per invånare i dessa kommuner blir därför kostnaderna betydande och i en del fall oöverstigliga.

De flesta kommuner på vikande marknader har i praktiken inget eget kapital att skjuta till.

Kommunernas tillgångar är inte marknadsvärderade och består i första hand av lokaler och anläggningar som används i verksamheten. Ägartillskott måste därför finansieras genom att kommunen tar upp nya lån.

Balanskravet tillåter i normalfallet inte heller att ägartillskott till bostadsföretag finansieras genom minskning av det egna kapitalet. Om kommunerna ska uppfylla balanskravet kommer ägartillskott till bostadsföretagen därför i varierande omfattning att tränga undan resurser från annan kommunal verksamhet eller leda till skattehöjningar.

Hur tung bördan blir för enskilda kommuner beror av hur de ekonomiska förutsättningarna utvecklas i övrigt.

Sammanfattning

Mycket talar för att de kommande tio åren i allmänhet kommer att innebära mindre ekonomiska påfrestningar för kommunsektorn än på nittiotalet. Däremot är det högst sannolikt att befolkningsminskningens kostnader kommer att öka kraftigt under det kommande decenniet.

Det vill säga, att mer fasta resurser såsom lokaler etc kommer att bli överflödiga när befolkningen minskar.

Tillsammans med kostnaderna för bostadsföretagen blir detta med all sannolikhet en för stor börda att bära för många små kommuner och, med nuvarande ansvarsfördelning, en tung belastning för hela kommunsektorn. Att verksamhetens ökade kostnader för befolkningsminskning får bäras av alla kommuner via utjämningssystemet innebär i och för sig att invånarna i hela landet är med och betalar befolkningsminskningens kostnader. Men dessa regionalpolitiska kostnader får helt bäras av kommunerna och inte alls av staten. Dessutom går det inte längre att skjuta på frågor om fördelning av ansvar och kostnader för att värdet på de kommunala bostadsföretagens fastigheter på vikande marknader inte längre är rättvisande.

Kommunerna eller staten?

Kommunal självstyrelse är förenad med skyldigheter. De omfattar inte bara skyldigheter att fatta beslut och driva verksamhet inom statens ramar för kommunernas verksamhet. Skall kommunal självstyrelse vara reell måste kostnaderna för kommunala beslut också bäras av kommunerna. Det gäller både samtida och framtida kostnader. När det gäller de senare måste varje ansvarsfull kommun beakta att vissa kostnader är fasta medan andra är rörliga.

Fasta kostnader kräver framförallt långsiktiga överväganden. De blir därför med nödvändighet förenade med risker som beror på att framtida förhållanden kan komma att ändras. Behoven

7

kan ändras, ramarna för verksamheten kan ändras, räntor med mera kan ändras.

Grundproblemet ligger inte i beslut förenade med normala risker. Kommunerna utreder före beslut, behoven analyseras och prövas, alternativ diskuteras och debatteras. Och som regel fattar man säkerligen beslut där normala risker övervägts. Att utgå från något annat finns inte någon egentlig grund för.

Problemen ligger i onormala risker, det vill säga i förändringar som inte var möjliga att förutse när besluten fattades.

När det gäller kommunernas historiska beslutsfattande finns flera grundläggande förändringar som rimligen måste anses ha varit svåra att förutse i tid. Det gäller: Förändringar i den statliga bostadspolitiken i samband med inkomstskattereformen, avveckling av räntebidragen och krav på marknadsvärdering av kommunala bostadsföretags fastigheter. Möjligen kan man också lägga till övergången till en låginflationspolitik med efterkrigstidens största ekonomiska åtstramning under första delen av -talet.

Det är svårt att hävda att kommunerna och deras bostadsföretag borde ha insett och planerat för detta långt innan det inträffade. Det handlar om förändringar i statens villkor som måste betecknas som svårförutsägbara. Från statens sida måste det också vara uppenbart att beslut om kommunernas uppgifter leder till fasta kostnader som måste fördelas över en längre period. Ändras ramarna och den ekonomiska livslängden på ett oförutsett sätt, som kommunerna inte haft anledning att beakta, kan rimligen inte kostnadskonsekvenserna utan vidare övervältras på kommunerna.

Ovanstående innebär i korthet att kommunernas ansvar för sina kommunala bostadsföretag inte bör förändras – vare sig för kostnader eller för tomma bostäder. Staten måste emellertid ta ansvar för att befolkningsminskning i kombination med regelförändringar både gett och

8

medför kostnadskonsekvenser som kommunerna och bostadsföretagen inte kunnat förutse.

Men frågan är på vilket sätt staten ska ta sitt ansvar? Ett statligt stöd kan principiellt utformas som ett generellt »bostadsstöd« till kommuner på svaga marknader eller som ett mer specifikt stöd inriktat på de bostadsföretag som har de största problemen.

Ett generellt bidrag är inte förknippat med några särskilda krav på insatser från kommunen eller bostadsföretaget eller med någon statlig prövning av bostadsföretagets eller kommunens förutsättningar. Bidraget kan fördelas mellan kommunerna utifrån objektiva kriterier som till exempel befolkningsutvecklingen och vakansgraden den senaste femårsperioden.

Ett generellt bidrag inkräktar inte på den kommunala självstyrelsen. Det krävs heller inte några särskilda bedömningar. Alla kommuner behandlas lika. Ansvarsfördelningen blir också tydlig. Det största problemet är träffsäkerheten.

Ett bidrag grundat på objektiva kriterier kommer inte att kunna utformas så att det »exakt« motsvarar nedskrivningsbehoven i alla kommunala bostadsföretag på svaga marknader.

Ett mer specifikt stöd innebär ansökningar och förhandlingar. Bostadsföretagens och kommunens framtida förutsättningar granskas. Stödet kan riktas till kommuner som inte har ekonomiska förutsättningar att själva klara upp problemen i bostadsföretagen. Det kan också vara förknippat med krav på åtgärder från kommunen och bostadsföretaget.

Fördelen med ett specifikt stöd är att statens kostnader kan bli mindre eftersom insatserna begränsas till de kommuner som inte själva kan klara ut situationen.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Vår bedömning är att statens insatser bör utgå från några mer grundläggande principer och överväganden om framtida ansvarsfördelning och kommunalt självstyre. Dessa principer bör i första hand innefatta följande: • Minsta möjliga inblandning i kommunernas självstyre.

• Statens insatser bör stimulera till aktivt kommunalt ägande och ledarskap.

• Alla kommuner bör ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva kommunal verksamhet. Att förutsättningarna ska vara likvärdiga innebär inte att kommuner och bostadsföretag görs ansvarslösa för utvecklingen.

• Statens insatser bör i möjligaste mån styras av fasta regler.

Med ovanstående principer blir slutsatsen att basen för statens insatser bör vara ett generellt bidrag. Staten bör snarast pröva förutsättningarna att uppnå en rimlig precision i ett bidrag riktat till kommunerna för bostadspolitiska åtgärder, och där bidragets storlek bestäms utifrån objektiva kriterier. Det ger störst utrymme för ett reellt kommunalt självstyre och ansvarstagande för fattade beslut. Exempel på kriterier är befolkningsutvecklingen, antalet lägenheter i det kommunala bostadsföretagets bestånd och räntebidragens avtrappning.

Ett generellt bidrag utesluter inte att det kommer att uppstå situationer där det krävs ytterligare insatser. Det kommer säkert att finnas kommuner som inte klarar sina åtaganden inom ramen för ett generellt system. I dessa kommuner krävs mer specifika insatser utifrån särskilda bedömningar. Dessa insatser bör dock omfatta så få kommuner som möjligt.

Bidragssystemet måste vara långsiktigt, men tyngdpunkten bör ändå ligga på insatser inom en ganska snar framtid. Mot bakgrund av de stora nedskrivningsbehoven i många företag bör en Sammanfattning

betydande del av bidraget fördelas redan under de närmaste åren.

Det generella bidraget bör vara förenat med en del villkor avseende bidragens nyttjande samt uppföljning. Finns det ett större behov av ägartillskott till bostadsföretaget är det inte rimligt att kommunen skjuter på problemet och använder bidraget på annat sätt.

Vid sidan av det generella bidraget bör staten genom ett bidrag stimulera kommunerna till att riva eller på annat sätt avveckla bostäder som inte kan komma till användning. Ett alternativ, eller komplement, är att staten övertar tomma bostäder i ett särskilt bolag.

Rapportens disposition Den följande rapporten omfattar tre huvudavsnitt och ett kort avslutande avsnitt.

Rapporten inleds med en bred översikt om vad som kännetecknar den samhällsgeografiska utvecklingen det senaste decenniet. Detta är bakgrunden till det andra huvudavsnittet, som redovisar prognoser och en sannolik framtidsbild för de kommande tio åren. Det tredje avsnittet koncentreras på kommunernas bostadsföretag.

9

10

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

1. Vad har hänt?    tio åren har omvandling- och fastighetsföretag som inte kan flytta eller sprida en av Sveriges ekonomiska geografi gått in i en ny fas. De ekonomiska och sociala drivkrafterna har förändrats. Och de senaste årens starka högkonjunktur har inte förändrat mönstren. De underliggande förändringarna är mer grundläggande och kommer med all sannolikhet att visa sig allt tydligare de närmaste åren, då konjunkturen viker. I praktiken har det visat sig att visionen »Hela Sverige skall leva« är svår att leva upp till. Stora delar av landet har krympt och krymper. Detta framgår alltmer tydligt av både befolkningsstatistiken och den ekonomiska statistiken.

Utvecklingen är bland annat en följd av avreglering, ny stabiliseringspolitik, K-samhällets snabba framväxt, basindustriernas utfasning och ett allt starkare genomslag av drivkrafterna i den så kallade nya ekonomiska geografin. Det senare innebär i korthet att i avreglerade ekonomier får större och täta regioner starkare ekonomisk tillväxtförmåga än mindre och glesa regioner. Möjligheterna att motverka detta med politiska medel är begränsade. Med rörlig valuta blir finanspolitiken svagare och med en -gemensam valuta skärps den geografiska konkurrensen inom valutaområdet mellan å ena sidan stora och starka regioner och små och svaga regioner å andra sidan.

Regionstorlek spelar en mer grundläggande roll för ekonomisk tillväxt än vad som tidigare var den dominerande uppfattningen. Små regioner eller lokala marknader är i allmänhet förenade med större ekonomiska risker än större regioner.

Detta spelar en särskilt stor roll för lokala bostads1 • Vad har hänt?

sina risker. Kommuner kan heller inte flytta. De måste anpassa sig till den lokala utvecklingens villkor.

Det finns också andra mer djupgående förklaringar till utvecklingen. Befolkningstillväxten i hela landet har dämpats. Födelseöverskotten är numera begränsade till ytterst få delar av landet och invandringen sker på andra villkor än tidigare. Antalet födda har varit färre än antalet döda de senaste fyra åren. Något liknande har tidigare inte inträffat sedan krigsåret .

Den tidigare förhållandevis stabila tillväxten av antalet hushåll i huvuddelen av landet bröts också under -talet. Hushållens storlek minskade inte på samma sätt som tidigare. Därtill förändrades under första delen av -talet villkoren i statens bostadspolitik. Konsekvensen blev kraftigt ökade boendekostnader, allvarliga bostadsöverskott i stora delar av landet och inte minst stora lokala ekonomiska risker i ägande och förvaltning av bostäder. Befolkningsminskning blev förenad med allt större kostnader för kommunerna.

Grundförklaringen till bostadskostnadernas kraftiga uppgång ligger framförallt i inkomstskattereformen och i den efterföljande omläggningen av den statliga bostadspolitiken.

I betänkandet av kommittén för utvärdering av skattereformen ( :) sammanfattas detta med följande (s. ): »En marknad som fick i grunden ändrade förutsättningar i och med skattereformen var bostadsmarknaden. Omläggningen av den indirekta beskattningen innebar ökade drifts- och

11

underhållskostnader för hela bostadsbeståndet.

Den mer enhetliga kapitalbeskattningen, som minskade värdet av hushållens ränteavdrag, drev upp kapitalkostnaderna för egnahemsägare och bostadsrättsinnehavare. För att upprätthålla kostnadsparitet mellan olika upplåtelseformer reducerades samtidigt räntesubventionerna till hyresfastigheter. Sammantaget har detta inneburit väsentligt högre boendekostnader för alla upplåtelseformer. Analysen indikerar att skattereformen har minskat efterfrågan på bostadstjänster för nästan alla hushållstyper.«

Mellan maj  och maj  steg  för bostadsnyttjande med drygt  procent, medan  för hushållens totala konsumtion steg med knappt  procent. Det blev således mycket dyrare att bo under -talet. Konsekvensen av detta blev att hushållens utgifter för att bo ökade från  procent av de totala konsumtionsutgifterna i maj  till  procent i maj  (enligt ).

Den kraftiga fördyringen har framförallt gällt hyreshus. KPI för hyresboende steg med  procent under samma period! Samtidigt fanns det priser som föll under -talet. Det gäller särskilt livsmedel. Priset på mat i Sverige minskade med  procent mellan maj  och maj .

I tabell  sammanfattas den allmänna prisutvecklingen för hushållens totala konsumtion indelad i sju huvudgrupper.

Som framgår skedde det mycket stora förändringar i prisstrukturen för hushållen under talet. Den största förändringen gällde mellan hyresboende och mat. Jämfört med livsmedel blev det  procent dyrare att bo i hyreslägenheter.

Riksdagsbeslut och marknadsförändringar under -talet gav således hushållen en av efterkrigstidens absolut kraftigaste prissignaler som i korthet innebar: Köp mer mat och hyr mindre bostad.

12

Tabell 1 • Huvudgrupper i hushållens utgifter rangordnade efter nominell prisutveckling under 1990-talet * Huvudgrupp

Prisförändring i procent

Hyreslägenheter inklusive värme Alkoholhaltiga drycker och tobak Transporter och samfärdsel Egnahem inklusive värme Inventarier och husgeråd Fritid, nöjen och kultur Kläder och skor Livsmedel

+ 70 + 40 + 35 + 19 + 18 + 16 +8 –3

Totalt

+ 25

*Jämförelse mellan  för maj  och maj .

Källa: .

Effekterna slog snabbt igenom och gav kraftigt stegrade vakansgrader och hyresförluster i en mycket stor del av landets kommunala bostadsföretag. Problemen koncentrerades också snabbt till stora delar av landet med de mest utsatta villkoren och särskilt till kommuner i små lokala arbets- och bostadsmarknader. I flertalet av dessa sjönk också sysselsättningen. Hushållens disponibla inkomster utvecklades svagt och tidvis också negativt.

Förändringarna förstärktes av negativ befolkningsutveckling. Problemen förblev i stort sett också bestående under de tre senaste årens mycket kraftiga konjunkturuppgång. Överskott på bostäder och stora hyresförluster har blivit ett strukturellt problem. Särskilt för små kommuner. Och mycket talar för att problemen kommer att växa och medföra en ekonomiskt ohållbar utveckling för många kommuner som ägare till bostadsföretag.

Antalet tomma lägenheter hos kommunala bostadsföretag steg redan mellan  och  med  . Och växte med ytterligare  lägenheter fram till senare delen av , då antalet tomma bostäder hos de kommunala bostadsföretagen uppgick till   i hela landet.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Detta är emellertid en underskattning av utvecklingen av de totala överskotten. Med en viss fördröjning utlöste redan  de kraftigt stigande vakanserna rivning av tomma lägenheter på flera av de mest utsatta marknaderna. Under  omfattade de totala rivningarna drygt   bostäder. De har sedan dess vuxit och uppgick i fjol till  . Totalt sett har drygt   lägenheter rivits under -talet.

Skall man få en rättvisande bild av det totala överskottet av lägenheter hos kommunala bostadsföretag måste man lägga ihop kvarstående överskott (tomma lägenheter) med »likviderade« överskott – (rivna). Detta illustreras i diagram .

Diagram 1 • Utvecklingen av totalt bostadsöverskott hos kommunala bostadsföretag 1990–2000 Antal lägenheter 60 000

Totalt överskott Rivna

Antal lägenheter

50 000 40 000 30 000

Kvarstående överskott

20 000 10 000 0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Källa: Bearbetning av -statistik

Problemen med överskott på bostäder var säkerligen möjliga att förutse som konsekvens av omläggningen av den statliga bostadspolitiken.

Man kan i allmänhet inte genomföra politiska åtgärder som höjer priset med  procent för ett av hushållen helt grundläggande lokalt behov och i ekonomiskt svaga regioner utan djupgående konsekvenser för både företag och hushåll.

Men vare sig inkomstskattereformen eller omläggningen av den statliga bostadspolitiken föregicks av några särskilda regionala analyser. Följaktligen tog man heller inga särskilda regionala 1 • Vad har hänt?

hänsyn till att bostadspolitikens omstöpning kunde medföra särskilda problem i kommuner med minskande befolkning. Problemen försköts nogsamt till kommunerna som ägare av bostadsföretagen. I stället tillsatte staten fyra år senare en bostadsdelegation som numera avvecklats efter akuthjälp till en del av de svårast drabbade kommunerna och bostadsföretagen.

Inte heller i den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande ( :), som bygger på  underlagsrapporter berörs de djupgående obalanserna mellan »folkets geografi« och kommunernas bostadsbestånd. Detsamma gäller för övrigt i de senaste årens alla utredningar om den kommunala skatteutjämningen. Dessa utredningar handlar om kostnader, skatter och statsbidrag för kommunernas kärnverksamhet. I systemen för skatteutjämning tillerkänns kommuner med minskande befolkning kostnadsersättning. Men detta gäller inte för den absolut mest riskfyllda delen i aktuella kommuners verksamhet – det vill säga ägande av bostadsföretag.

Betyder detta att huvuddelen av problemen lösts? Eller att de kommer att växa och fördjupas? Att stora och växande bostadsöverskott i stora delar av landet är ett problem helt vid sidan av regionalpolitikens regim? Har statens ansvar upphört? Att det är omöjligt för flertalet kommuner och bostadsföretag att självständigt komma till rätta med problemen?

De stora frågorna i många kommuner handlar emellertid inte bara om tomma bostäder och hyresförluster. Utvecklingen under -talet har ställt kommunerna inför flera allvarligare utmaningar. Kommunerna har fått större verksamhetsansvar bland annat till följd av huvudmannaskapsförändringar i relation till landstingen. Numera domineras verksamheten av personalintensiva välfärdstjänster, som kräver allt större ekonomiska resurser. Behoven har vuxit samtidigt som resurserna krympt. Dessutom har staten påfört kommunerna ett finansiellt balans-

13

krav, som många kommuner, som har bostadsföretag med bräckliga balansräkningar, har svårt att uppfylla.

Med denna inledande översikt redovisas i det följande en mer fördjupad beskrivning och analys. Vad har egentligen hänt? Vart pekar de avgörande förändringarna? Hur allvarligt berörs olika delar av landet? Vilka lokala marknader och kommuner handlar det om? Huvuddelen av de minsta? Var finns det större hot eller hopp?

Genomgången handlar om: • Den nya ekonomiska geografin • Befolkning, hushåll och bostadsmarknader • Kommunernas resurser Avsikten är inte att söka reda ut allt som hänt av betydelse i Sveriges ekonomiska geografi och vad som sätter djupare spår i framtiden. Beskrivningen och analysen koncentreras på faktorer som påverkar grundvalen för många kommuners verksamhet – svag eller negativ tillväxt, stora och växande ekonomiska risker, för små lokala marknader och för stora bostadsbestånd.

Den nya ekonomiska geografin Finns det en ny ekonomisk geografi i Sverige?

Eller är det den »gamla vanliga«?

Det finns flera motiv för att tala om nya starka drivkrafter i en ny ekonomisk geografi i Sverige. De tre främsta motiven är troligen: • En växande regionalisering • Nya kunskaper om betydelsen av regioners storlek • Tillkomsten av en ny stabiliseringspolitisk regim För det första, sedan slutet av -talet finns en växande regionalisering. Det gäller inte bara på så sätt att betydelsen av regional identitet, och som det kallas på finare -språk subsidiaritet, vuxit. Med växande rörlighet för kapital och ar-

14

betskraft har förståelsen för att regioner i högre grad än nationer är bärare av konkurrensfördelar och tillväxtmöjligheter fördjupats. Basindustrins lokala roll, som tidigare var starkt bunden till naturresursernas lokalisering, har inte bara decimerats och blivit en obetydlig del i många regioners ekonomi. Stora delar av basindustrins anläggningar har också flyttat närmare de stora marknadsplatserna. K-regioner drivna av täta nätverk, hög tillgänglighet och kunskapsproduktion har inte bara blivit ett begrepp. De har också visat sig ha större dynamik och tillväxtförmåga än vad som förväntades för tio år sedan.

Växande företag internationaliseras allt snabbare. Företagen förlägger verksamheter och funktioner där de bästa regionala förutsättningarna finns, oberoende av nationsgränser och företagens ursprung. Det blir allt vanligare att regioner marknadsför sig och tävlar med varandra om både nya och gamla företag. Karlskrona som TelekomCity är en lika bra exponent för detta som Frankfurt som hela Europas finanscentrum.

Utvecklingen är inte bara en återspegling av förändringar i nationalstatens roll och etnokulturella grunder. Regionalisering är framförallt en funktion av att flertalet marknader inte längre har några särskilda nationella gränser av ekonomisk betydelse. De ekonomiskt relevanta marknaderna är antingen större eller mindre och sammanfaller sällan med statliga och kommunala gränser.

De relevanta marknaderna är i första hand globala, regionala eller lokala. Moderna regioner är i första hand inlemmade i en struktur av större eller mindre geografiska marknader. Regionalisering är en av »den nya ekonomiska geografins« starkaste realiteter.

För det andra, under -talet har det tillkommit en betydande kunskapsutveckling inom forskning om regional och urban ekonomi, som påvisar nya och starka geografiska villkor för ekonomisk utveckling. Det är i detta sammanEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

hang som nordamerikanska ekonomer myntat begreppet »Den nya ekonomiska geografin«. Det »nya« ligger i att man fått en mer grundläggande förklaring till varför det finns både stora och små regioner, varför en del växer långsammare än andra och varför storleken spelar roll.

Grundförklaringen ligger i att det finns så kallade interna skalfördelar som också kallas växande avkastning i praktiskt taget alla moderna företag.

Utan förekomst av skalfördelar kan man i grund och botten inte förklara varför det finns geografisk koncentration av företag, produktion, arbetskraft och sysselsättning.

Skalfördelar är liktydigt med att företag har fasta kostnader som är oberoende av antalet kunder. Det vanligaste exemplet på sådana fasta kostnader är resurser för produktutveckling. Fasta kostnader fungerar som ett av de mest effektiva etablerings- eller lokaliseringshindren för mindre regioner. Det är därför ingen tillfällighet att mobilnät och liknande system med stora fasta kostnader först byggs ut i de största och tätaste regionerna. Det var tidigare samma sak med fjärrvärmenät och vid seklets början elnät.

Finns det fasta kostnader i en verksamhet är det alltid mindre ekonomisk risk i att lokalisera verksamheten i en större region än i en mindre – det vill säga det är större chans att få täckning för fasta kostnader i en större marknadsplats än i en mindre. Geografisk koncentration av företag och sysselsättning är därför en direkt återspegling av att skalfördelar och fasta kostnader har ett mycket starkt inflytande på lokaliseringsmönster och regional tillväxt. Utan skalfördelar kunde näringsliv och sysselsättning lika gärna vara jämnt utspridd i geografin.

Huvudbudskapet från den nya ekonomiska geografin är att en regions storlek – potential – spelar roll. Med avreglering och växande rörlighet söker sig företag till regioner med större marknadspotentialer och när företagen söker sig

1 • Vad har hänt?

till dessa regioner växer de ytterligare och blir mer attraktiva för företag med fasta kostnader.

Mindre regioner har i allmänhet komparativa nackdelar. Större regioner har å andra sidan en mer självförstärkande tillväxt, blir mer diversifierade och mindre riskfyllda marknader. Skall man bättre förstå regionstorlekens ekonomiska betydelse måste regioner ses som geografiska marknadsplatser.

Med en geografisk marknadsplats menas enkelt uttryckt en plats där det är särskilt lätt att mötas för ekonomiskt utbyte – att förvärva inkomster, göra affärer och driva företag. Det mest grundläggande är att det är lätt för hushåll och företag att mötas och dra ömsesidig – helst daglig – nytta av varandra. Och eftersom tillgång till kompetens är nyckelresursen för moderna och alltmer kunskapsberoende företag blir lokala arbetsmarknader de mest elementära regionerna.

Det finns flera förklaringar till att arbetsmarknader i grunden är lokala. Både efterfrågan och utbud är lokalt betingad. För det första efterfrågar arbetsgivare sällan arbetskraft till någon geografiskt obestämd arbetsplats. Arbetsplatsen är oftast geografiskt fixerad och härmed starkt beroende av sin lokala marknad av kunskapskapital.

Den främsta förklaringen till att arbetsmarknader är lokala är dock att bostadsmarknader är strängt lokala. Rörlighet på bostadsmarknaden är inte bara förenad med direkta flyttkostnader. De avgörande kostnaderna beror på att flyttning oftast är förenad med andra djupgående uppoffringar för att överge en känd och invand fysisk och social miljö. Huvuddelen av hushållens flyttningar begränsas därför till avstånd mindre än  till  km. Rörligheten mellan arbetsplatser, företag och branscher blir därför starkt lokalt bunden. Utbudet av arbetskraft blir också lokalt eftersom arbetsresor är en av hushållens absolut största obetalda uppoffringar som sätter mycket påtagliga geografiska marknadsgränser.

15

Det finns inte något självklart svar på hur lokala arbetsmarknader bör avgränsas. Numera är emellertid flertalet forskare och andra experter överens om att en fix distans i kilometer mellan kärnan i någon tänkt centralort och dess omland inte sätter några särskilt funktionella gränser för lokala arbetsmarknaders utbredning.

Lokala arbetsmarknader är i stället en funktion av pendlingsmönstrens utbredning. Lokala arbetsmarknader definieras bäst som pendlingsregioner.

Sedan början av -talet har Statistiska centralbyrån med statistik över pendlingen mellan alla svenska kommuner avgränsat lokala arbetsmarknader. :s analyser för mitten av -talet visar att det finns drygt hundra () lokala arbetsmarknader i landet.

Det finns också analyser av senare års pendlingsmönster, som visar att antalet lokala arbetsmarknader i landet kan ha krympt till under  stycken under de senaste åren. Problemet med dessa är att de verkar ha mer osäkra gränser. Den följande beskrivningen och analysen grundas därför på att  års funktionella gränser är mest statistiskt tillförlitliga.

Regionstorlek handlar framförallt om de lokala arbetsmarknadernas relativa storlek. Spridningen i de lokala arbetsmarknadernas storlek är mycket stor. Det kan tydligt illustreras med personer i förvärvsaktiv ålder (– år).

I var och en av de minsta lokala marknaderna finns det inte mer än   till   förvärvsaktiva. Var och en av dessa marknader omfattar mindre än  promille av hela landets förvärvsaktiva befolkning.

De minsta är Sorsele, Dorotea, Åsele och Arjeplog i norr. Men de minsta finns inte bara i landets norra del. Markaryd, Emmaboda, Laxå och Gullspång är små lokala arbetsmarknader i landets södra del. De minsta marknaderna har som regel en låg befolkningstäthet. Härmed blir naturligen också tätheten av utbud och efterfrå-

16

gan samt ekonomisk aktivitet mycket låg. Många av de minsta marknaderna ligger också utom räckhåll för rimlig pendling till större lokala arbetsmarknader. De minsta marknaderna innefattar som regel endast en och oftast en liten kommun.

Var och en av de tjugo största lokala arbetsmarknaderna är å andra sidan mångfalt större än de minsta och omfattar flera och ibland många kommuner. Villkoren för ekonomisk verksamhet, service, företag och sysselsättning är väsenskilda från villkoren i de minsta. Näringslivet i de minsta är mycket smalt, den lokala marknaden kan endast täcka mycket begränsade fasta kostnader och präglas oftast av stora ekonomiska risker. Det betyder naturligtvis inte att de minsta marknadernas utveckling är ödesbestämd. Det finns några små lokala arbetsmarknader som präglas av en gynnsam tillväxt. Men de är inte många. Vid sidan av Gnosjö, Värnamo och Gislaved är det främst Strömstad och Falkenberg.

På följande schematiska karta visas en bild av Sveriges geografi av stora och små lokala arbetsmarknader. Gränsen mellan stora och små har lagts vid  promille av landets förvärvsaktiva befolkning, vilket betyder att de små marknaderna har färre än   personer i yrkesaktiva åldrar.

Gränsfallen blir då Karlskoga, Oskarshamn och Ludvika som de tre största av de små. Med en gräns på   yrkesaktiva följer att den totala befolkningen i den lokala marknaden är cirka   invånare.

Med denna avgränsning finns det  små lokala arbetsmarknader. Bilden av dessa är relativt tydlig. De omfattar ett band över Småland i södra Sverige, kring Vänern, stora delar av Värmland och Bergslagen samt praktiskt taget hela norra Sverige väster om kustbandet.

Den typiska storleken (medianen) bland de små är   personer i förvärvsaktiva åldrar och antalet bosatta hushåll är knappt  . Till Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

dessa typiskt små marknader hör Bengtsfors, Hultsfred, Olofström och Hagfors. I dessa typiska marknader har befolkningen under -talet minskat med (i genomsnitt) drygt  procent och sysselsättningen har som regel minskat med över  procent. Hushållens disponibla inkomster ligger kvar på samma nivå som . Vakansgraden i kommunernas bostadsföretag ligger numera mellan  och  procent.

De större lokala arbetsmarknaderna präglas av en annan bild. Totalt sett gäller det  lokala marknader, där den typiska (medianmarknaden) är Jönköping med   förvärvsaktiva år  och över   hushåll. Av de större marknaderna domineras huvuddelen av en positiv ekonomisk utveckling. Sysselsättning och inkomster växer.

Det är uppenbart att i den nya ekonomiska geografin spelar lokala marknaders storlek en Figur 1 • Stora och små lokala arbetsmarknader år 2000 Över 30000 yrkesaktiva Under 30000 yrkesaktiva

Källa: .

1 • Vad har hänt?

grundläggande roll för ekonomisk utveckling. De geografiska villkoren delar landet på ett mer djupgående sätt än tidigare. Se figur .

Vid sidan av regionalisering och lokala marknaders storlek finns det, som tidigare nämnts, ytterligare ett förhållande som påverkat drivkraften i en ny ekonomisk geografi för Sverige.

För det tredje har svensk ekonomi genomgått en dramatisk utveckling sedan senare delen av -talet. Sverige har också fått grundläggande institutionella ekonomiska förändringar, som innebär att regioner och lokala marknader utsatts och utsätts för ekonomiska realiteter på ett hårdare sätt och som innebär att regionstorlek blir en starkare vattendelare.

De senaste femton åren har svensk ekonomi genomlöpt fyra relativt tydliga faser och är nu på väg in i en femte. Dessa faser kan översiktligt sammanfattas med följande indelning: 1. Över hettning 1986

2. Kris 1990

3. Stabili- 4. Förnyad 5. Avsering tillväxt mattning 1993

1997

2001

Medlemskap i  och nationell valutareglering har inte bara ersatts med offentliga utgiftstak.

Sverige har fått en ny så kallad stabiliseringspolitisk regim. Den juridiska ramen för både penning- och finanspolitik har stöpts om. Kortsiktighet, inflation och tillhörande beteenden har ersatts med långsiktighet och konkreta mål om prisstabilitet.

Regioner och lokala marknader, som tidigare var skyddade av finanspolitik bakom en mur av valuta- och kreditregleringar, uppräkningssystem för förändrade priser och räntebidrag, är numera inlemmade i en värld där regionala och lokala konkurrensvillkor spelar en helt annan roll. Marknadsvillkoren är reala och finanspolitiken svagare. Därtill har ett flertal nyckelmarknader avreglerats. De ekonomiska riskerna har

17

förändrats och särskilt på små geografiska marknader ökat.

Hela övergången medförde djupgående förändringar i sysselsättning och arbetslöshet. Under de tre till fyra första åren på -talet föll sysselsättningen i hela landet med över   personer. Den öppna arbetslösheten steg till över  procent. I de mest utsatta delarna av landet föll en femtedel av sysselsättningen bort i de lokala arbetsmarknaderna på tre år.

Den nationella nedgången i sysselsättningen nådde sin botten . Men detta var inte bottenåret i alla delar av landet. I hälften av landets drygt  lokala arbetsmarknader föll sysselsättningen ytterligare fram till och med utgången av år . Stora delar av landet har därför endast under mycket kort tid – kanske bara under sex kvartal – haft någon sysselsästningstillväxt.

Figur 2 • Lokala arbetsmarknaders sysselsättningsutveckling åren 1993–1999 Positiv sysselsättningstillväxt Negativ sysselsättningstillväxt

Och som tidigare sagts, hela ekonomin är nu på väg in i en ny avmattningsperiod. Sysselsättningen kommer troligen åter att falla i stora delar av landet. Utvecklingen illustreras i figur .

Denna bild är inte helt olik bilden av små kontra stora lokala arbetsmarknader. Tvärtom. I en mycket stor del av de små lokala marknaderna har tillväxten uteblivit.

Hur kan man då sammanfatta den ekonomiska utvecklingen för regioner och lokala marknader? Hur ser egentligen den geografiska bilden ut för landet de tio senaste åren? Vad har hänt?

Den realekonomiska utvecklingen i en region kan bäst och mest tillförlitligt avläsas med hushållens lönesumma.

Det mest idealiska måttet är emellertid den så kallade bruttoregionprodukten –  – som direkt motsvaras av  på nationell nivå. Problemet med -data är att de beräknas och publiceras med lång tidseftersläpning och blir därför mindre intressanta.  består dock av två huvudkomponenter: lönesumma och företagens bruttovinster. Lägger man ihop dessa två för en region får man . Företagens bruttovinster är svårare att fastställa geografiskt och de är också relativt lättrörliga mellan regioner.

För hushållens lönesumma finns det däremot snabb och tillförlitlig statistik. Och lönesumman i en region utgör faktiskt huvuddelen av  – i normalfallet två tredjedelar av . Lönesumman är därför i allmänhet ett tillförlitligt mått på :s utveckling. Hushållens lönesumma är också grundbulten i deras disponibla inkomster.

Mellan  och utgången av  växte hushållens reala lönesumma i hela landet med drygt  procent. Men utvecklingen var kraftigt snedfördelad mellan olika lokala arbetsmarknader. I sex lokala marknader – Stockholm, Uppsala, Göteborg, Umeå, Gnosjö och Gislaved växte den med över  procent.

Källa: .

18

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

I hälften av landets cirka  lokala arbetsmarknader var tillväxten mindre än  procent. I nästan femton lokala marknader var den mindre än  procent eller negativ. I följande kartbild sammanfattas strukturen. Denna bild har stora likheter med de två föregående som sammanfattar regionstorlek och sysselsättning.

Det finns ett starkt samband mellan regionstorlek, sysselsättning och inkomstutveckling, vilket naturligtvis också påverkar bostadsefterfrågan och villkoren för både kommuner och bostadsföretag.

Figur 3 • Real tillväxt i hushållens totala lönesumma åren 1990–2000 Över 15 % tillväxt i lönsumma Under 15 % tillväxt i lönesumma

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan.

Nu är emellertid inte utvecklingen av hela lönesumman en direkt återspegling av de geografiska marknadsvillkorens förändringar. Det gäller lönesumman från offentliga myndigheter – stat och kommuner. Denna del av lönesumman be1 • Vad har hänt?

ror bland annat på den geografiska fördelningen av statliga myndigheter och deras sysselsättning i olika delar av landet. Lönesumman från offentliga myndigheter beror naturligtvis därtill framförallt på kommunernas och landstingens lokala verksamhet, som skiftar över landet beroende på villkor och ambitioner.

Vid sidan av lönesumman från offentliga myndigheter kommer huvuddelen av lönesumman i flertalet regioner från marknadsberoende företag. Utvecklingen av hushållens lönesumma från företag ger därför en skarpare bild av hur de geografiska marknadsvillkoren förändrats. I hushållens inkomster från företag yttrar sig delningen av Sverige och den nya ekonomiska geografin mycket tydligt.

Trots det mycket kraftiga ekonomiska uppsvinget under  och  förmådde företagen i stora delar av landet inte expandera tillräckligt för att motverka en långsiktig tillbakagång. Mellan  och  minskade hushållens reala löneinkomster från näringslivet i drygt trettio lokala arbetsmarknader. Och i nästan hälften av landets arbetsmarknader var tillväxten negativ eller mindre än  procent.

Samtidigt växte hushållens lönesumma från företag med över  procent i närmare tjugo lokala marknader. Vid sidan om storstadsmarknaderna gällde det i första hand flertalet större regioner med universitet och högskolor. Bilden sammanfattas i figur  på sidan  och den återger på ett slående sätt den allvarliga bilden av marknadsvillkorens geografiska genomslag.

Låg eller negativ ekonomisk tillväxt i en lokal marknad betyder inte nödvändigtvis att hushållens disponibla inkomster följer samma mönster.

Vid sidan av löneinkomster bestäms hushållens disponibla inkomster framförallt av ersättningar från socialförsäkringssystemen inklusive pensioner. Och minskade arbetsinkomster beroende på svag eller negativ lokal tillväxt motverkas av ersättningar från socialförsäkringar.

19

Figur 4 • Real tillväxt i hushållens lönesumma från företag åren 1990–2000 Över 5 % tillväxt i lönesumma Under 5 % tillväxt i lönesumma

mfl faktorer, som är mer eller mindre beroende av den lokala marknadens långsiktiga utveckling. Socialförsäkringarnas betydelse för hushållens disponibla inkomster beror naturligtvis också på systemens ersättningsvillkor, som förändrats under -talet.

De regionalekonomiska förändringarna under -talet ger emellertid en mycket tydlig bild av utvecklingen av hushållens disponibla inkomster. I nästan trettio lokala arbetsmarknader har hushållens samlade disponibla inkomster i reala termer vuxit med över  procent. Huvuddelen av dessa marknader är relativt stora.

I nästan trettio lokala marknader har å andra sidan tillväxten i hushållens disponibla inkomster begränsats till högst fem procent – realt. I flera av dessa har tillväxten varit negativ. Tillväxten i hushållens disponibla inkomster är också Figur 5 • Real tillväxt i hushållens disponibla inkomster åren 1990–2000

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan.

Något förenklat kan uppbyggnaden av hushållens disponibla inkomster sammanfattas med följande uppställning:

Över 15 % tillväxt i disponibel inkomst Under 15 % tillväxt i disponibel inkomst

Tabell 2 • Hushållens disponibla inkomster Löneinkomster från offentliga myndigheter + Löneinkomster från företag + Ersättningar från socialförsäkringssystem inklusive pensioner = Bruttoinkomst – Preliminär skatt och egenavgifter = Disponibel inkomst

Socialförsäkringarnas utfall, som i en del lokala marknader kan motsvara  procent eller mer av hushållens bruttoinkomster, beror naturligtvis inte bara på förändringar i lokala marknaders villkor. De beror också på ett mer djupgående sätt på befolkningens åldersstruktur, ohälsotal

20

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

starkt beroende av de lokala marknadernas storlek. Med få undantag präglas de minsta marknaderna av den sämsta inkomstutvecklingen. Se figur .

Vid sidan av löner, spelar ersättningar från socialförsäkringar en mycket stor roll för hushållens ekonomiska villkor i stora delar av landet.

Inte bara för enskilda hushåll. De avgör till stor del också hela den lokala marknadens ekonomiska utveckling och hushållens förmåga att betala för boende och andra grundläggande behov.

Dessa marknader blir därför särskilt utsatta för förändringar i socialförsäkringssystemens ersättningsnivåer, som betingas av finanspolitik och andra villkor. Detta kan visas på olika sätt.

Hushållens totala beroende av socialförsäkringar och finanspolitik kan bland annat tydliggöras genom att dela upp »kontot« för hushållens disponibla inkomster i två delar. Den ena delen är som tidigare sagts lönesumman.

Den andra delen kan kallas socialt finansnetto och utgörs helt enkelt av skillnaden mellan ersättningar från socialförsäkringssystemen (inklusive pensioner) och inbetalda preliminära skatter (inklusive egenavgifter).

Tabell 3 • Socialt finansnetto Ersättningar från socialförsäkringssystem inklusive pensioner – Preliminär skatt och egenavgifter = Socialt finansnetto + Löneinkomster = Disponibel inkomst

I de mest utsatta lokala marknaderna är det sociala finansnettot positivt, vilket är ett uttryck för den så kallade stora regionalpolitiken. De stora och bättre lottade lokala marknaderna präglas emellertid av ett negativt socialt finansnetto – det vill säga de totala inkomstskatterna (inklusive egenavgifter) är väsentligt större än de samlade ersättningarna från socialförsäkringssystemen. I figur  illustreras den geografiska bilden.

1 • Vad har hänt?

Figur 6 • Lokala arbetsmarknaders sociala finansnetto år 2000 Positivt socialt finansnetto Negativt socialt finansnetto

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan.

Som framgår av figur  är den geografiska strukturen av finanspolitikens betydelse för hushållens inkomster mycket tydlig. Den återspeglar starkt små och stora marknader och tillväxtens geografiska fördelning.

Bortser man från en del lokala marknader i södra delen av landet visar det sig att socialt finansnetto är mycket starkt förenat med de lokala marknadernas storlek (jämför figur ). På de minsta marknaderna är hushållens inkomster och härmed också bostadsefterfrågan starkt beroende av ersättningsnivåer och andra regler i socialförsäkringssystemen som skall skapa inkomsttrygghet i livets olika skeden oberoende av lokala och tillfälliga förhållanden.

21

Denna bild har emellertid förändrats kraftigt under -talet. I samband med skattereformen, då inkomstskatterna sänktes och de under -talet beslutade ersättningsnivåerna och reglerna i socialförsäkringssystemen fortfarande var intakta, blev det sociala finansnettot positivt i praktiskt taget hela landet. (Det enda undantaget var Gnosjö.) Hushållen fick då en mycket stark finanspolitisk stimulans.

Villkoren förändrades emellertid snabbt under ,  och . Det var inte bara egenavgifter som infördes och höjdes. Den så kallade värnskatten infördes och ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna justerades ned.

Konsekvensen blev en mycket kraftig åtstramning i hushållens inkomstutveckling som sänkte den allmänna betalningsförmågan och drev upp boendets andel av hushållens utgifter.

Utvecklingen illustreras med exempel från tre typiska lokala marknader i följande figur; Sorsele, Hagfors och Uppsala. De två förstnämnda har dominerats av en svag och negativ tillväxt under större delen av -talet, medan Uppsala expanderat kraftigt. Under hela fyraårsperioden – fick samtliga tre en stark inkomststimulans som höll uppe bostadsefterfrågan och motverkade den starka prisökningen på

Kronor per invånare

20 000

Sorsele

10 000

Hagfors

5 000 0 –5 000

Befolkning, hushåll och bostadsmarknader

Uppsala

–10 000 –15 000

1988

1990

1992

1994

1996

1998

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan.

22

Syntes Vad är då de viktigaste slutsatserna om den nya ekonomiska geografin? De kan sammanfattas med följande: • Med växande rörlighet, avreglering och alltmer kunskapsberoende produktion har de geografiska villkoren för ekonomisk utveckling förändrats.

• Riskerna för bristande täckning av fasta kostnader i små lokala marknader har ökat.

• Utvecklingen yttrar sig i en allt tydligare tudelning mellan stora, diversifierade regioner med allt starkare kunskapsorientering och å andra sidan små regioner med smalare lokala marknader.

Hittills har regioner och lokala marknaders tillväxt diskuterats som om den är oberoende av utvecklingen av befolkning och hushåll. I verkligheten är det frågan om ett ömsesidigt samband, där den lokala marknadens storlek spelar en nyckelroll. Det är relativt ovanligt att stora lokala arbetsmarknader präglas av en totalt sett minskande befolkning.

Diagram 2 • Real utveckling av socialt finansnetto åren 1987–2000 Kronor per invånare

15 000

bostäder till följd av inkomstskattereformen och bostadspolitikens omläggning. Och som sagts under framförallt ,  och  föll den finanspolitiska inkomststimulansen kraftigt. Detta inverkade i mindre grad på Uppsalas marknad som präglats av tillväxt. Men i små marknader som Sorsele och Hagfors med bräckliga tillväxtvillkor, fick den finanspolitiska »svältkuren« ett mycket starkt genomslag. Se diagram .

2000

Befolkningens utveckling i olika delar av landet har under -talet åter framstått som dramatisk. I media har ofta en till synes ny bild målats upp med braskande rubriker, som till exempel Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

»Landsbygden avfolkas« och »Regionerna blöder«.

Utvecklingen reser flera frågor: Är det en ny bild? Eller är det en känd bild som förstärkts?

Finns det nya faktorer som driver utvecklingen?

Har samspelet mellan lokala marknaders ekonomiska tillväxt och befolkningsutveckling blivit starkare? Finns alla kommuner med minskande befolkning i små lokala arbetsmarknader?

Men frågorna handlar inte bara om befolkningens förändringar. Utvecklingen av antalet hushåll spelar också en grundläggande roll. Flyttning är som regel ett hushållsbeslut – att flytta hemifrån, att flytta ihop, att flytta isär och att flytta gemensamt.

Det är utvecklingen av antalet hushåll som till stor del avgör den lokala bostadsefterfrågan och utvecklingen av antalet bebodda bostäder. Så några av de viktigaste frågorna är: Vad har hänt med antalet hushåll i små och stora marknader under -talet? Hur har antalet bebodda bostäder utvecklats? Frågor om hushållsutvecklingen under -talet är mycket svårare att ge något svar på än befolkningens utveckling.

Studerar man en längre period visar det sig att den regionala befolkningsutvecklingen följer ett relativt stabilt mönster under de senaste trettio åren – det vill säga sedan senare delen av sextiotalet.

Detta betyder emellertid inte att de geografiska förändringarna i landets befolkningsutveckling varit likformiga eller drivits av samma krafter under trettio år.

Under slutet av - och den första delen av -talet växte befolkningen i stort sett i alla tätorter, men tillväxten var framförallt koncentrerad till de större städerna och industriorterna.

Till de mest expansiva hörde Borås, Eskilstuna, Sundsvall, Norrköping mfl liknande industristäder. Under mitten av -talet kulminerade industrins sysselsättningstillväxt i Sverige och dess

1 • Vad har hänt?

geografiska inflytande på hushållens bosättning.

Samtidigt kom den så kallade gröna vågen.

Som i många andra storstäder i västvärlden kom befolkningen i storstäderna i Sverige att minska. Befolkningen växte i stället i mindre orter och på delar av landsbygden, men framförallt i förortskommuner utanför de största städernas gränser. Det gällde till exempel Partille utanför Göteborg, Ekerö och Salem utanför Stockholm och Vellinge utanför Malmö. Bostadsbyggandet i dessa förortsmiljöer var intensivt och flera av landets största lokala arbetsmarknader bredde ut sig.

De kraftigaste befolkningsminskningarna gällde dock bruks- och industriorter såsom Hällefors och Oxelösund samt flera små orter och små marknader i Norrlands inland. Många av kommunerna med störst befolkningsminskning under -talet fanns med på motsvarande lista redan på -talet. Vid sidan av Hällefors och Oxelösund gäller det Munkfors, Strömsund, Bräcke, Malå, Filipstad, Kramfors, Ljusnarsberg och Hagfors.

Under senare delen av - och hela -talet blev ett nytt mönster alltmer tydligt. Befolkningen blev mer bofast och flyttmönster alltmer beroende av val av livsstil med växande krav på den lokala miljöns förmåga att tillfredsställa ett mer kvalificerat och bredare utbud av kommersiell och offentlig service. Växande bilinnehav och utbyggnad av länstrafiken vidgade pendlingsomlanden. Följden blev en betydande geografisk regionförstoring – det vill säga att antalet lokala arbetsmarknader minskade.

Under första delen av -talet fanns det nära  lokala arbetsmarknader och tjugo år senare  färre. Lokala marknaders storlek fick inte bara ett större inflytande på befolkningsförändringarna. Hushållens växande rörlighet vidgade många av landets funktionella regioner. Jobben kom i växande utsträckning att följa hushållens bostadsval och inte som tidigare då hushållen

23

flyttade till arbetsplatsernas närhet i små och stora industriorter.

Att jobben allt tydligare följer hushållen under -talet är en logisk följd av tjänste- och kunskapssamhällets tillväxt. Behoven av kommersiell service, kultur, vård, omsorg och utbildning finns där människor bor och inom pendlingsrevir. Och växer tjänsteproduktionen där, växer underlaget eller marknaden för ytterligare och ett alltmer kvalificerat utbud. Tillväxten blir självförstärkande.

Det finns ett mycket starkt samband mellan utbud av tjänster och lokala marknaders storlek.

I de största lokala marknaderna – i storstadsregionerna – finns det mellan  och  olika sorters tjänsteproducerande näringar. I lokala marknader med   till   invånare är utbudet väsentligt smalare – där finns i allmänhet  olika sorter tjänsteproducerande verksamheter.

I de mindre och minsta marknaderna är utbudet mycket smalt. I dessa marknader finns det som regel endast  till  olika typer av tjänster eller service att tillgå. Hushållens möjligheter att tillfredsställa ett bredare och sammansatt behov i små lokala marknader är starkt begränsat. Små lokala arbetsmarknader har därtill som regel ytterst få olika export- eller importnäringar, vilket medför att nätverken till den stora omvärldens marknader blir sköra.1 Under -talet blev de geografiska befolkningsförändringarna allt starkare beroende av regionstorlek. Den relativa storleken i landets lokala arbetsmarknader förklarar  procent av marknadernas befolkningsförändringar under -talet. Den geografiska strukturen sammanfattas i figur .

Under -talet, och särskilt dess senare del, har den ojämna befolkningsutvecklingen för. För en fördjupad diskussion av samband mellan lokala arbetsmarknaders storlek och diversifiering se Regioner, handel och tillväxt, Regionplane- och trafikkontoret, Stockholms läns landsting .

24

Figur 7 • Lokala arbetsmarknaders befolkningsutveckling åren 1980–1990 Positiv befolkningstillväxt Negativ befolkningstillväxt

Källa: .

stärkts. Det är inte bara det direkta inflytandet av regionstorlek som fördjupats. Behov och expansion av högre utbildning har förstärkts och gett en ökad geografisk rörlighet förenad med tillgång på universitet och högskolor.

Trots en utbyggnad av många mindre högskolor är tillgång på universitet och högskolor i stort sett liktydigt med att den lokala arbetsmarknaden är relativt stor. Flyttning har därför blivit mer åldersspecifik och koncentrerad till lägre åldrar. Av alla flyttare under senare delen av -talet är  procent mellan  och  år.

Konsekvensen har blivit att inte bara och -talens utflyttningsregioner fått minskande befolkning. Tillväxtdelarna av landet har blivit en mindre grupp av stora lokala arbetsmarknader.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Under -talet präglades knappt  lokala arbetsmarknader av en växande befolkning.

Under -talet krympte gruppen till cirka  stycken. Och regionstorlek förklarar ensamt  procent av de lokala variationerna i total befolkningsförändring. Inflytandet av den nya ekonomiska geografin tilltar under -talet och mycket talar för ännu starkare inflytande i framtiden.

Strukturen av växande och krympande regioner under -talet illustreras i figur  och mönstret påminner starkt om figur  som visar stora respektive små lokala marknader.

Figur 8 • Lokala arbetsmarknaders befolkningsutveckling åren 1990–2000 Positiv befolkningstillväxt Negativ befolkningstillväxt

befolkningsutvecklingen? Svaret är till en del ja, men mest nej.

De geografiska drivkrafterna verkar för stora delar av landet vara starkare än de faktorer som påverkar den nationella befolkningsutvecklingen. Det finns å andra sidan nationella förändringar som tidvis sätter djupare spår i »folkets geografi«. Under -talet gäller det flyktinginvandring och sjunkande födelsetal. Men skall man få ett riktigt perspektiv på landets demografiska utveckling krävs ett längre perspektiv än tio år. Utan ett sådant perspektiv kan man heller inte ta ställning till en sannolik framtidsbild.

Sedan mitten av -talet har Sveriges befolkningsökning varit svagare än under någon annan period under -talet, med undantag för de första åren av -talet.

Diagram 3 • Sveriges befolkningsutveckling åren 1950–2000 Procent av total befolkning per femårsperiod 4,0 3,5

4,0 3,7

3,5

3,0

Procent

2,8 2,9

2,9

2,5 2,0 1,5

1,6 1,3

1,0 0,5 0,0

0,5 1950

1960

1970

1980

0,5 1990

2000

Källa: .

Källa: .

Vad spelar nationella förändringar för roll?

Man kan naturligtvis fråga sig om det inte finns några betydelsefulla nationella demografiska förändringar som sätter djupare geografiska spår i 1 • Vad har hänt?

Nationell befolkningsförändring beror av tre faktorer. Hur många som föds, hur många som dör och skillnaden mellan antalet in- och utvandrare, den så kallade nettomigrationen. Andelen av befolkningen som avlider har varit relativ stabil de senaste femtio åren. Den varierar mellan , och , procent under perioden.

Födelsetalen har en större variation. Antalet födda som andel av befolkningen var  , procent. Därefter har andelen successivt min-

25

skat, även om det skedde en uppgång under åren kring . Andelen var endast , procent år .

Nettomigrationen uppvisar ännu större variation. Störst var nettomigrationen år  då den uppgick till drygt , procent av befolkningen.

Migrationen har varit en stark drivkraft i den svenska befolkningsutvecklingen. Sedan  har nettomigrationen bara varit negativ under två år –  och . Sverige är därför ett av de länder som har störst andel invandrare. Sverige har till exempel en större andel utrikes födda än USA, som ofta betraktas som den moderna världens främsta invandringsland.

Sedan  har Sveriges befolkning ökat med drygt , miljoner personer. Av denna ökning har födelseöverskotten svarat för cirka  procent och nettoinvandringen för . Det är därför de senaste årens låga födelsetal är oroande för den framtida befolkningsutvecklingen och dess geografi. Antalet födda har varit färre än antalet döda de senaste fyra åren. Något motsvarande har inte tidigare inträffat sedan krigsåret .

Nu kan man inte dra alltför långtgående slutsatser av fruktsamhetens utveckling de senaste fyra åren. Sådana slutsatser kräver ett vidare perspektiv. För det första har barnafödandet varierat kraftigt under -talet. Fruktsamheten var Diagram 4 • Summerad fruktsamhet åren 1950–2000 Antal barn per kvinna 2,5

Antal barn per kvinna

2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1950

Källa: .

26

1960

1970

1980

1990

2000

över  barn per kvinna under -talets första år. Därefter sjönk födelsetalen till , barn per kvinna, vilket var obetydligt lägre än under senare delen av -talet och flera år på -talet. Se diagram .

Långsiktigt sjunkande födelsetal är å andra sidan en allmän utveckling som gäller hela världen. Mest har födelsetalen sjunkit i Sydeuropa och Tyskland. Men födelsetalen minskar också i andra delar av världen och inte minst i Östeuropa. Samtidigt finns det mer tidsbegränsade variationer i fruktsamheten som demografisk vetenskap ännu inte förmått förklara på något övertygande sätt.

En förklaring till nedgången är att barnafödandet i Sverige förskjutits upp i åldrarna, vilket ofta brukar förklaras med kvinnors ökade studier. I början av -talet var till exempel andelen trettioåriga kvinnor utan barn knappt  procent och  var motsvarande andel närmare  procent.

Det finns flera betydande osäkerheter om den framtida nationella utvecklingen av fruktsamheten och antalet barn. Utgår man från en fortsatt allmänt låg fruktsamhet får stora delar av landet permanenta födelseunderskott – det vill säga antalet födda blir mindre än antalet döda. Problemet är att stora delar av landet numera har så stora födelseunderskott att till och med en viss ökad fruktsamhet svårligen kan förändra bilden och ge en långsiktigt positiv befolkningstillväxt.

Förklaringen är helt enkelt att i dessa delar av landet är befolkningen i fertil ålder liten.

I figur  illustreras den geografiska strukturen av negativa födelseöverskott. Gränsen har lagts vid ett födelseunderskott mindre än , procent av befolkningen. Anledningen till detta är att dessa delar av landet troligen inte får något födelseöverskott även om fruktsamheten stiger.

Det andra nationella förhållandet som påverkat befolkningsutvecklingen under -talet och som det finns stor osäkerhet om inför framtiden Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Figur 9 • Födelseunderskottens geografiska fördelning i lokala arbetsmarknader år 1999 Födelseunderskott mindre än 0,2 % av befolkningen Födelseunderskott större än 0,2 % av befolkningen

Tabell 4 • Summerad nettoinvandring åren 1990–1999 Medborgarskap

Personer

Sverige Övriga Norden  (exklusive länder ovan) Övriga länder

–76 000 – 7 500 12 100 282 900

Summa

211 600

Källa: .

Källa: .

är nettoinvandringen. Under -talet uppgick den totala nettoinvandringen i Sverige till drygt   personer och blev härmed också den helt dominerade förklaringen till decenniets befolkningstillväxt.

Nettoutvandringen av svenska medborgare (eller personer födda i Sverige) har ökat under -talet. Denna utvandring motsvaras inte av en nettoinflyttning från -området eller de nordiska länderna. Förklaringen till den stora nettoinvandringen var i stället flyktinginvandringen. Bortser man från flyktinginvandringen under -talet (inklusive invandring av anhöriga) har nettomigrationen varit negativ.

Om Sveriges befolkningsutveckling även i framtiden ska drivas av nettoinvandring krävs därför antingen en fortsatt stor flyktinginvandring, el-

1 • Vad har hänt?

ler att migrationsströmmarna mot övriga världen vänds.

Det finns också en stark geografisk dimension i flyktinginvandring och invandring (netto) från övriga världen utanför . Den är starkt koncentrerad till de största lokala marknaderna i landet.

Det är således inte bara drivkrafter i den nya ekonomiska geografin som samspelar med regionstorlek. Faktorer i den nationella befolkningsutvecklingen samspelar också med regionstorlek. Frågan är vad dessa tillsammans ger för förändringar på en mer lokal nivå – i första hand i landets närmare  kommuner.

Kommuner och lokala arbetsmarknader Vad betyder lokala arbetsmarknaders utveckling för kommunernas befolkningsförändringar? Tillhör alla kommuner med befolkningsökning de senaste tio åren stora lokala arbetsmarknader?

Finns det också kommuner med en minskande befolkning i stora lokala arbetsmarknader? Eller är problemen med minskande befolkning helt koncentrerade till små marknader?

Bilden är inte entydig. Växande befolkning är med en del undantag förenad med att kommunen ingår i en stor arbetsmarknad. Men att tillhöra en stor lokal arbetsmarknad är ingen »garanti« mot en minskande befolkning. Huvuddelen av kommuner med minskande befolkning tillhör dock en liten och gles arbetsmarknad.

27

Bilden kan förtydligas med några översiktliga data. Under -talet fanns det  kommuner med en växande befolkning och  med en minskande. Lägger man som tidigare gränsen mellan stora och små lokala arbetsmarknader vid   invånare, visar det sig att av de  kommunerna med befolkningsökning fanns  i stora lokala arbetsmarknader – exponenter för dessa är Värmdö, Vaxholm och Kungsbacka.

Endast åtta av kommunerna med befolkningsökning var del av en liten lokal arbetsmarknad – typexemplen är Gnosjö och Gislaved.

Hur fördelas då alla kommuner som krympte? Av dessa  kommuner ingick å ena sidan  stycken i små lokala arbetsmarknader – typexemplen är Hällefors, Munkfors och Malå. I dessa fall är ofta lokal arbetsmarknad och kommungräns liktydig – det vill säga det är frågan om små »ensamma« kommuner. Pendlingsavstånden till större lokala marknader är ofta långa Därtill fanns det faktiskt drygt  kommuner med befolkningsminskning i stora lokala marknader och exponenter för denna grupp är Oxelösund och Perstorp. Strukturen kan sammanfattas med översikten i tabell , där kommunerna fördelats på fyra grupper: minskande eller ökande befolkning samt stor eller liten lokal arTabell 5 • Befolkningsutveckling och lokala arbetsmarknader åren 1990–2000 Antal kommuner Lokal arbetsmarknad

Stor (större än   inv.)

Liten (mindre än   inv.)

Kommuner med minskande befolkning 83 Oxelösund –17 Perstorp –10 93 Hällefors –14 Munkfors –14

Tabell 6 • Kommuner med befolkningsminskning åren 1990–2000 Antal kommuner

ökande befolkning

Lokal arbetsmarknad

105 Värmdö +42 Vaxholm+37 8 Gnosjö +4 Gislaved +4

Stor

Källa:  (typexempel och befolkningstillväxt).

28

betsmarknad. Den största gruppen är ökande befolkning och stor marknad.

Det finns kommuner med minskande befolkning i två typer av marknader. Huvudtypen (typ ) är små arbetsmarknader där pendling till en större gemensam arbetsmarknad ofta är förenad med stora – alltför stora – uppoffringar. Det gäller  kommuner.

Därtill finns det  kommuner med minskande befolkning ingående i större marknader. Denna sidotyp (typ ) består av två delgrupper. Dels kommuner som finns i en större arbetsmarknad som växer, men där kommunen är alltför svagt integrerad med den lokala marknadens tillväxt.

Kommunen finns ofta i utkanten av en större region, men för långt ut för att stimuleras av suburbanisering, det vill säga utflyttning av företag och hushåll. Dels finns det kommuner med minskande befolkning i större lokala arbetsmarknader, där hela den lokala marknaden trots sin storlek krymper – exempel på detta är Timrå som är en del av Sundsvalls arbetsmarknad som krympt. Till samma grupp hör Finspång.

Bilden kan sammanfattas med följande uppställning där kommuner med minskande befolkning delats i fyra grupper. Det finns inga kommuner med minskande befolkning i små marknader som växer. Huvudförklaringen är att det finns ytterst få små marknader som växer.

Liten

Lokal arbetsmarknad där marknaden krymper växer 24 (typ a) Timrå –3 Finspång –8 93 (typ ) Strömsund –13 Malå –13

59 (typ b) Bjurholm –9 Sala –1 0 Gnosjö +4 Gislaved +4

Källa:  (typexempel och befolkningstillväxt).

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

De svåraste problemen till följd av minskande befolkning är koncentrerade till typ  – små ofta »ensamma« kommuner i isolerade lokala marknader. Typ , som finns i större marknader, domineras faktiskt av att regionen växer, men inte tillräckligt snabbt och utspritt.

På följande schematiska karta (figur ) visas den geografiska strukturen av kommuner av typ I – det vill säga kommuner med befolkningsminskning, små och krympande lokala arbetsmarknader. Dessa har den allvarligaste hotbilden. Därnäst kommer kommuner med minskande befolkning i större marknader som krymper.

Den följande frågan är vad som hänt på bostadsmarknaden och med utvecklingen av antalet hushåll.

Figur 10 • Kommuner med minskande befolkning åren 1990–2000 i små och krympande lokala arbetsmarknader (typ I) Övriga kommuner Typ I-kommuner

Källa: .

1 • Vad har hänt?

Fler eller färre bebodda bostäder?

Det är svårt att få någon rättvisande översikt av vad som hänt på bostadsmarknaden på -talet. Under den första delen byggdes det en hel del både små- och flerbostadshus i större delen av landet och under andra delen har, som nämnts, många bostäder rivits. Antalet tomma bostäder har vuxit. I vissa delar av landet har samtidigt fritidshus permanentats och i andra delar av landet har tidigare bebodda småhus blivit obebodda (det vill säga saknar någon mantalsskriven). Det finns också en annan förklaring till att det är svårt att skapa en översikt av förändringarna på bostadsmarknaden under -talet. Någon Folk- och Bostadsräkning har inte genomförts sedan .

Man kan emellertid skapa en viss översikt över förändringarna på bostadsmarknaden genom att ställa samman och stämma av data ur flera källor och register. Det finns framförallt fem källor (register) hos  som kan användas: • Uppgifter om antal bostäder (nyproduktion, ombyggnad, rivning) • Folk- och Bostadsräkningen  • Fastighetstaxeringsregistret • Folkbokföringsregistret • Statistik över outhyrda hyreslägenheter Med data ur dessa källor kan man skapa en slags »bokföringsmässig« översikt av alla mer betydande förändringar. Och på sista raden kan man få fram hur antalet bebodda bostäder sannolikt förändrats mellan  och . En sådan översikt uppfyller emellertid inte några krav på »bokföringsmässighet«. Det finns luckor i statistiken och data är inte entydiga. I tabell  på sidan  ges först en bild för hela landet.

På den samlade marknaden har det således tillkommit   bostäder (netto) och härav gäller   permanentning av fritidshus. Samtidigt har nyttjandet av hela bostadsbeståndet reducerats framförallt genom ökade vakanser hos

29

Tabell 7 • Förändringar på bostadsmarknaden åren 1990– 2000 i hela landet

Tabell 8 • Förändringar på bostadsmarknaden åren 1990– 2000, kommuner med minskande befolkning

Antal

30

Antal

Nettotillskott (nyproduktion, omvandling, rivning) 250 000 + Permanentning av fritidshus 35 000

Nettotillskott (nyproduktion, omvandling, rivning) + Permanentning av fritidshus

= Totalt nettotillskott – Ökning av tomma hyresbostäder – Ökning av obebodda småhus

285 000 –40 000 –80 000

= Totalt nettotillskott – Ökning av tomma hyresbostäder – Ökning av obebodda småhus

55 000 –30 000 –50 000

= Ökning av bebodda bostäder

165 000

= Ökning av bebodda bostäder

–25 000

45 000 10 000

Källa: Särskild bearbetning av fem -register.

Källa: Särskild bearbetning av fem -register.

kommunala och privata bostadsföretag. Dessutom har det tidigare beståndet av bebodda småhus (med mantalsskriven befolkning) reducerats med   – (en slags motsats till permanentning av fritidshus). Slutsatsen av dessa förändringar är att antalet bebodda bostäder i hela landet vuxit med  .

Men denna siffra är inte helt säker. Framförallt saknas det uppgifter om ökning av tomma bostadsrätter. Det finns också osäkerheter om hur beteenden i samband med mantalsskrivning förändrats under -talet.

En motsvarande översikt kan också skapas för kommuner som präglats av en minskande befolkning. I dessa närmare  kommuner var det totala nettotillskottet av bostäder (enligt samma register)   under -talet. Därav var   permanentning av fritidshus.

Från detta nettotillskott kan man dels räkna av ökning av tomma hyreslägenheter –  , dels ökning av obebodda småhus –  . Av dessa två förändringar har framförallt ökningen av tomma hyresbostäder fått stora rubriker i media. Men ökningen av obebodda småhus verkar faktiskt vara avsevärt större.

Resultatet av samtliga dessa förändringar blir att antalet bebodda bostäder i kommuner med befolkningsminskning reducerades med   under -talet.

Spegelbilden av ovanstående är kommuner med en ökande befolkning. Med samma källor och bokslut blir resultatet att antalet bebodda bostäder i landets tillväxtkommuner ökade med  . Bilden kan sammanfattas i diagram : Diagram 5 • Förändring av befolkning och bebodda bostäder åren 1990–2000 Kommuner med minskande befolkning

+440 000

Tusental personer

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 –50 –100 –150

Kommuner med växande befolkning

+190 000 Befolkning Befolkning

Bebodda bostäder

Bebodda bostäder –25 000

–150 000

Källa: Särskild bearbetning av fem -register.

Det finns också en ganska tydlig geografisk struktur av utvecklingen av bebodda bostäder.

Bilden framträder tydligast för lokala arbetsmarknader. Mellan  och  växte antalet bebodda bostäder i  av landets drygt  lokala arbetsmarknader. I huvuddelen minskade således antalet bebodda bostäder.

De absolut största minskningarna gällde Sollefteå, Gällivare, Hagfors, Söderhamn, Karlskoga och Ludvikas lokala arbetsmarknader. I var Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

och en av dessa marknader krympte antalet bebodda bostäder med mellan  och närmare .

Motpolen till dessa marknader är förutom storstadsregionerna även Uppsala, Umeå, Helsingborg, Linköping och Örebro där antalet bebodda bostäder ökade med mellan   och  . Störst ökning gällde dock Stockholmsregionen, där antalet bebodda bostäder växte med  .

Det finns, som sagts, också andra lokala marknader där antalet bebodda bostäder vuxit betydligt mellan  och . Det gäller bland annat Luleå, Jönköping, Halmstad, Varberg, Karlskrona, Gotland och Sundsvall.

I figur  illustreras strukturen av lokala arbetsmarknader med positiv respektive negativ utveckling av antalet bebodda bostäder.

Figur 11 • Utveckling av bebodda bostäder åren 1990–2000 Ökning av bebodda bostäder Minskning av bebodda bostäder

Källa: Särskild bearbetning av fem -register.

1 • Vad har hänt?

Förväntad hushållsutveckling Det är inte bara svårt att ge en något sånär säker bild av vad som hänt på bostadsmarkanden under -talet. Det är ännu svårare att skapa en tillförlitlig bild av vad som hänt i ett för både kommunerna och bostadsföretagen mer grundläggande avseende. Det gäller utvecklingen av antalet hushåll. Huvudförklaringen är att någon Folk- och Bostadsräkning inte genomförts efter  och att man inte med några offentliga register på annat sätt kan fastställa utvecklingen av antalet hushåll.

Den föregående analysen talar för att antalet bebodda bostäder i hela landet ökat med  under -talet. Detta kan vara en rimlig uppskattning av det ökade antalet hushåll. Men man kan inte vara helt säker.

Med hjälp av :s så kallade -undersökning kan man uppskatta att antalet hushåll ökade med   under -talets första del.

I :s framtidsstudie redovisar Björn Hårsman och Siv Scheele vid Inregia en mer ingående analys och kommer fram till att antalet hushåll ökat med maximalt   (i hela landet under -talet) – det vill säga något mer än vad antalet bebodda bostäder har ökat. Några mer ingående analyser av de senaste tio årens hushållsutveckling verkar inte finnas.

Tillsammans pekar dessa tre studier emellertid på att den tidigare långsiktiga starka tillväxten av antalet hushåll avtagit under -talet.

Det kan finnas flera förklaringar till detta.

Under hela efterkrigstiden har bostadsmarknaden präglats av en tydlig förändring; hushållens storlek har minskat. Utvecklingen har yttrat sig i så kallad hushållssplittring och en stadig ökning av antalet mindre hushåll ( och  personer) och en minskning av antalet större hushåll.

Sjunkande hushållsstorlek är inte en särpräglad svensk utveckling. Samma mönster har gällt hela Europa. Men skillnaderna mellan olika länder är stora. Sverige tillsammans med Danmark

31

Tabell 9 • Utvecklingen av antalet hushåll i hela landet Medeltal per år

Tabell 10 • Europeisk jämförelse av hushållsstorlek år 1990 Rangordning

Period

Land

– – –

Mindre hushåll Större hushåll Totalt  eller  personer +45 000 +57 000 +47 000

+2 000 –12 000 –14 000

47 000 45 000 33 000

Källa: Folk- och Bostadsräkningar.

hade  den klart minsta hushållsstorleken med i genomsnitt , personer per hushåll. Och man kan naturligtvis fråga sig hur låg den genomsnittliga hushållsstorleken kan bli.

Svaret beror framförallt på hur stor andelen enpersonshushåll rimligen kan förväntas bli.

Kan vartannat hushåll bli ett enpersonshushåll?

Eller finns det någon annan demografisk eller existentiell gräns? I Sverige var andelen enpersonshushåll  procent , vilket också var högst i Europa.

Det hävdas ofta att inkomstutvecklingen påverkar hushållsbildningen. Det finns troligen också ett sådant samband, även om det visat sig svårt att belägga det med statistiska metoder.

Låga inkomster kan medföra att det finns ett uppdämt behov av att flytta isär. Men eftersom andelen enpersonshushåll vuxit under praktiskt taget hela efterkrigstiden och nu är mycket hög har denna »inkomstrestriktion« på hushållsbildningen rimligen avtagit. Följande data (se tabell ) stöder heller inte direkt en inkomsthypotes om hushållsbildning. Flera europeiska länder hade år  högre per capita-inkomster än Sverige men hushållsstorleken var faktiskt inte mindre än i Sverige.

Problemet med bristande kunskaper om hushållsutvecklingen är inte bara en fråga om den nationella utvecklingen av antalet hushåll. Bostadsföretag verkar på lokala marknader. Frågan är således vad som kan ha hänt med hushållsutvecklingen i olika kommuner och lokala marknader under -talet.

32

Sverige Danmark Schweiz Norge Finland Holland Västtyskland Belgien Österrike Storbritannien Frankrike Spanien

Genomsnittlig hushållsstorlek

Andel enpersonshushåll

2,2 2,2 2,3 2,4 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,3 3,3

36 34 32 34 32 30 34 28 27 26 27 13

Källa: A.C. Kuijsten .

I stora delar av landet med negativ folkökning hämtade bostadsefterfrågan under både och -talen sin näring från en fortgående hushållssplittring och ett växande antal mindre hushåll. Den processen kan ha fortgått i en del lokala marknader.

Samtidigt skall det betonas att  fanns det många kommuner och lokala marknader där andelen mindre hushåll var så stor att splittringen inte kan ha fortgått i oförminskad takt. Närmar sig andelen mindre hushåll  till  procent avtar sannolikt hushållssplittringen. Drastiskt uttrycket finns det slutligen inte fler hushåll som kan splittras. Denna gräns ligger rimligen väsentligt under  procent, om man inte tänker sig att det utvecklas mycket speciella samhällen eller hela reservat (»gated communities«) där endast mindre hushåll ges tillträde. Barn sätter rimligen också gränser för hushållsstorlekens utveckling. Skall det finnas barn i framtiden kan inte minskningen av hushållens storlek fortgå.

Stora delar av landet präglades faktiskt  av mycket höga andelar småhushåll. Det gällde inte bara Solna, Sundbyberg, Stockholm och liknande miljöer. I Hällefors, Filipstad, LjusnarsEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

berg, Ludvika med flera kommuner på svaga marknader och med negativ folkökning var andelen mindre hushåll hög  och i dessa fall är det antagligen inte realistiskt att tänka sig en oförändrad takt i hushållssplittringen efter .

Strukturen i dessa och liknande marknader talar mer för att befolkningens utveckling och förändringarna i antalet hushåll är två parallella processer.

Tabell 12 • Förklaringsfaktorer för förändring i antalet hushåll mellan åren 1975–1990

Tabell 11 • Andel mindre hushåll (en och två personer) år 1990 Procent

av detta är därför att modellen inte bör användas för att beräkna en sannolik utveckling av antalet hushåll i olika kommuner och lokala marknader under -talet.

För att beräkna den förväntade hushållsutvecklingen under -talet har en mer konventionell metod använts. Den baseras på så kallade hushållskvoter, som helt enkelt uttrycker antalet hushåll som män och kvinnor i olika åldrar bildar per  personer. Är till exempel kvoten  betyder det att det finns (bildas)  hushåll per  invånare i en åldersgrupp. Detta gäller i allmänhet i åldersgruppen – år. Diagram  illustrerar hushållsbildningens typiska struktur.

Kommun

Andel, procent

1 2 . .

9 10 11 14 45 67 150 208 248

Solna Stockholm

82 82

Hällefors Filipstad Ljusnarsberg Ludvika Vansbro Borlänge Smedjebacken Säter Gagnef

76 75 75 74 72 71 68 66 62

*Rangordning bland alla landets kommuner.

Källa: Folk- och Bostadsräkningen .

En hel del samhällsvetenskaplig möda har lagts ned på att skapa modeller för att beräkna förändringar i antal hushåll. De är inte särskilt användbara eller tillförlitliga. Den bästa och mest aktuella modellen är troligen den som redovisats av Inregia i :s framtidsstudie. Den grundas på data över hushållsförändringar under tre femårsperioder mellan  och  och visar på följande förklaringsfaktorer.

Storleksordningen på dessa förändringar verkar rimliga, men de måste som författarna starkt poängterar tolkas med stor försiktighet. Dessutom ingår inte något om förändringen i ingångna och upplösta samboförhållanden. Vår slutsats 1 • Vad har hänt?

Förändring av antal hushåll

100 giftermål 100 skilsmässor 100 avlidna 100 ungdomar i åldern 20–24 år 100 nettoinflyttare

– 20 + 59 – 31 + 42 + 20

Källa: :s framtidsstudie.

Diagram 6 • Hushållskvoter för hela landet och Stockholms stad år 1990 Antal hushåll per 100 i åldersgrupp Stockholm

90

Antal hushåll per 100 i åldergruppen

Rangordning*

Förklaringsfaktor

80 70

Riket

60 50 40 30 20 10 0

16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72 76 80 84

Ålder Källa: .

Barn yngre än  år redovisas inte eftersom de normalt har  i hushållskvot. De bor tillsam-

33

mans med en eller flera vuxna och bildar därför inte »egna« hushåll. Hundra personer i åldrarna – år motsvaras av ungefär – hushåll.

Därefter ökar ensamboendet snabbare och hushållskvoterna stiger upp till de åldrar där det på grund av hälsoskäl är vanligt med institutionsboende, vilket här räknas som samboende. Uppgifterna bygger på Folk- och Bostadsräkningen .

Det finns betydande regionala skillnader i sambandet mellan hushåll och befolkning. Dessa variationer återspeglar i grova drag samboendet i åldrarna över  år. Stockholms stad utgör härvidlag en extrem – samboendet är lägst i landet. Hushållskvoterna är därför högre. Men av figuren framgår ändå att mönstret är likartat. I den andra extremen återfinns i princip lokala marknader med en hög andel småhusbebyggelse.

Med dessa utgångspunkter har vi uppdragit åt  att göra en särskild utvärdering och beräkning av förändringen i antalet hushåll under -talet. :s analys grundas på att den åldersspecifika hushållsbildningen som gällde år  i var och en av landets kommuner, bestod under hela -talet. Antalet hushåll blir då resultatet av att multiplicera antalet personer i kommunen i varje åldersklass med den kommunspecifika hushållskvoten. På detta sätt blir den beräknade hushållsutvecklingen under talet helt beroende på kommunens befolkningsutveckling mellan  och . Detta kan kallas den förväntade hushållsutvecklingen.

För hela landet leder detta till att antalet hushåll ökade med   mellan  och , det vill säga något mer än ökningen av antalet bebodda bostäder som beräknats till  .

Men något under Inregias uppskattning om   fler hushåll. Det skall också betonas att :s särskilda analys av förändringen av antal hushåll är mycket starkt korrelerad med utvecklingen av antalet bebodda bostäder. (Räknat på

34

lokala arbetsmarknader är korrelationen  procent.)

I figur  illustreras den geografiska strukturen av utvecklingen av antalet hushåll de senaste tio åren. Strukturen är mycket tydlig. Minskat antal hushåll är starkt koncentrerat till mindre och glesa marknader. Undantagen utgörs förutom av storstadsregionerna framförallt av de större högskole- och universitetsregionerna.

Figur 12 • Lokala arbetsmarknaders hushållsutveckling åren 1990–2000 Minskat antal hushåll Ökat antal hushåll

Källa: Särskild analys av .

Växande vakansgrad Ekonomisk tudelning, svag befolkningsutveckling och en avtagande hushållssplittring har inte bara medfört en geografisk förändring av bebodda bostäder. Utvecklingen har fått ett särskilt kraftigt genomslag på lokala hyresmarknader.

Det beror framförallt på den mycket kraftiga uppgången i relativpriset för hyreshusboende Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

under första delen av -talet. Jämfört med egnahem har det i landet som helhet blivit närmare  procent dyrare att bo i hyreshus än i egnahem. Detta framgår av en enkel jämförelse mellan  för hyreshus och egnahem.

Figur 13 • Vakansgrad i kommunala bostadsföretag år 2000 Vakansgrad under 7 % Vakansgrad över 7 %

Diagram 7 • KPI för bostäder (exklusive el och värme) åren 1990–2000 200

Flerbostadshus

Index?

175

150

KPI 125

Egnahem 100

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Källa: .

Följden av detta är en kraftig tillväxt av vakansgraden i kommunala bostadsföretag på svaga marknader (jämför diagram ). Den geografiska strukturen är som förväntat och illustreras i figur .

Nya villkor för kommunerna -talet har också medfört stora ekonomiska förändringar för kommunerna.

Från år  finns ett lagstadgat krav om att intäkterna måste överstiga kostnaderna i kommuner och landsting, det så kallade balanskravet. Alldeles oavsett lagstiftning eller inte är det rimligt med balans mellan kostnader och intäkter i kommunerna. Människors rörlighet över kommungränserna är så pass stor att man inte bör skjuta på finansieringen av beslutade utgifter till framtida invånare i en kommun. Det är inte minst viktigt i kommuner med stor utflyttning.

Ekonomiska underskott var vanliga i kommunerna under -talet. De allra flesta kommunerna hade inte klarat dagens balanskrav för 1 • Vad har hänt?

Källa: -data.

mindre än fem år sedan. Problemen då berodde inte i första hand på tomma lägenheter eller på befolkningsutvecklingen. Alla kommuner hade det kärvt. Sedan dess har den tudelade befolkningsutvecklingen förstärkts och vakanser i kommunala bostadsföretag är numera ett växande problem i framförallt kommuner där befolkningen minskar kraftigt.

Efter de senaste årens starka tillväxt och höjda statsbidrag är det ekonomiska läget åtminstone för tillfället betydligt bättre. Sammantaget går kommunerna med överskott igen. Men det gäller långtifrån för alla.

Fortfarande finns det många kommuner som inte får intäkterna att räcka till verksamhetens kostnader. Lite drygt  kommuner redovisar ett negativt resultat för år . Spridningen i resultat är stor. Åtta kommuner har ett underskott som är större än   kronor per invånare.

35

För dessa återstår stora besparingar om balanskravet ska kunna uppfyllas under de närmaste åren.

Diagram 8 • Resultat före extraordinära poster år 2000 Kronor per invånare och antal kommuner 150

Underskott

Överskott 135

Antal kommuner

120 90 81 60 30

37 8

0

7

18

>2 000 2 000–1 000 1 000–0 0–1 000 1 000–2 000 >2 000

tat för år . Andra faktorer är sammantaget viktigare. För kommuner med en befolkningsminskning kring  procent mellan  och  varierar resultatet från ett överskott på knappt   kronor per invånare till ett underskott på cirka   kronor per invånare.

Det är överhuvudtaget svårt att se någon bakomliggande strukturell faktor som kan förklara varför vissa kommuner klarar ekonomin betydligt bättre än andra. Av följande schematiska karta framgår att det inte går att urskilja något tydligt geografiskt mönster. Det finns kommuner med underskott både i norr och söder, och såväl i storstadsområdena som i glesbygd.

Figur 14 • Kommunernas resultat år 2000 (exklusive extraordinära poster)

Kronor per invånare Källa: .

Är befolkningsutvecklingen förklaringen till att det fortfarande går relativt dåligt för många kommuner, medan det går hyggligt för andra?

Av diagram  framgår att det finns ett visst samband mellan befolkningsutvecklingen och kommunens resultat. Men sambandet är relativt svagt.

Befolkningsutvecklingen förklarar inte mer än  procent av skillnaderna i kommunernas resul-

Positivt resultat Negativt resultat

Diagram 9 • Kommunernas resultat före extraordinära poster år 2000 och befolkningsutvecklingen åren 1995–2000 3 000

Resultat, kr/inv.

2 000 1 000 0 –1 000 –2 000

Källa: .

–3 000 –4 000 –15 –10 –5 000

Källa: .

36

–5

0

5

Befolkningsutveckling, %

10

15

20

Mer verksamhet och mindre resurser Under -talet pressades kommunerna hårt.

Behoven av kommunala tjänster växte snabbt Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

samtidigt som resurserna krympte. Trots den ekonomiska krisen under -talets första hälft utgjorde expansionen av verksamheten en större påfrestning än de minskade intäkterna.

Kommunernas verksamhet domineras av personalintensiva välfärdstjänster med begränsade rationaliseringsmöjligheter och där förändringar i befolkningens antal och ålderssammansättning i stor utsträckning bestämmer behov och efterfrågan. Inom barnomsorg, utbildning och äldreomsorg har de ökade anspråken under -talet uppskattats till cirka  miljarder kronor (Växa och krympa, Svenska Kommunförbundet, ).

Orsaken är inte bara att skolbarnen och de äldre blivit fler. Statliga regelförändringar såsom barnomsorgslagen och gymnasiereformen har också bidragit. Till ökade anspråk inom dessa verksamheter ska dessutom läggas ökade kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder, även om de har minskat under de senaste åren.

Kommunernas resurser minskade under framförallt första halvan av -talet. Skatteintäkterna föll när sysselsättningen sjönk, även om effekten mildrades av att kommunerna också beskattar arbetslöshetsersättningar och alla andra inkomster från socialförsäkringssystemen. Dessutom drog staten av statsfinansiella skäl in  miljarder kronor i statsbidrag år . Kring mitten av -talet uppvisade därför de flesta kommuner stora ekonomiska underskott.

Det ekonomiska läget i kommunerna är därför inte så bra som man kan förvänta sig mot bakgrund av de senaste årens goda tillväxt och de resurser som tillförts via de så kallade Perssonpengarna. De senaste årens ökade sysselsättning har visserligen gett en bra utveckling av kommunernas skatteintäkter. Tillsammans med de ökade statsbidragen har det inneburit att kommunernas intäkter utvecklats osedvanligt bra. Men merparten av de ökade resurserna har inte gått till förbättringar av verksamheten eller till skattesänkningar. De ökade resurserna under senare 1 • Vad har hänt?

år har fått användas till att uppnå balans mellan intäkter och kostnader, och till att möta ökade anspråk på verksamheten. Det har också beskrivits som att resurserna har hamnat i kommunernas »svarta hål«.

Idag utförs en betydligt mer omfattande kommunal verksamhet av färre anställda (korrigerat för verksamhetsöverföringar) än i början av - talet. Kommunerna har tvingats att prioritera hårt mellan olika behov. Alla rationaliseringsmöjligheter är antagligen inte uttömda i alla kommuner, men de är väsentligt mindre än vad de var för ett decennium sedan.

Utrymmet för att hantera ekonomiska problem i kommunala bostadsföretag är därför starkt begränsat. Större tillskott till företagen kommer att gå ut över kvaliteten i tjänsterna eller tvinga fram överväganden om vilka tjänster som kommunen överhuvudtaget kan erbjuda invånarna.

Kostnader för tomma bostäder till följd av snabb geografisk strukturomvandling är inte heller något som staten eller andra kommuner är med och finansierar, till skillnad från andra kostnader på grund av befolkningsminskning och skilda förutsättningar i övrigt.

Olika förutsättningar Den befolkningsmässigt minsta kommunen har   invånare och den största   invånare.

Det bor således » Bjurholm« i Stockholms kommun. Å andra sidan får det plats   Sundbyberg inom Kirunas kommungränser, trots att Sundbyberg har nästan   fler invånare. Förutsättningarna för att bedriva kommunal verksamhet är utomordentligt olika.

Det gäller inte minst förutsättningarna för att finansiera verksamheten. Den beskattningsbara inkomsten var  cirka   kronor per person i Danderyds kommun mot endast   per person i Borgholm. Det krävs därför en näst-

37

an , ggr så hög skattesats i Borgholm för att generera samma skatteintäkt som i Danderyd.

Behoven av kommunal verksamhet varierar också kraftigt mellan olika kommuner. År  var  procent av befolkningen i Håbo  år eller äldre. I Bjurholm uppgick andelen ålderspensionärer till hela  procent. I Aneby var  procent av befolkningen i grundskoleåldern, det vill säga – år. I Solna endast  procent.

Om kommunerna var helt beroende av sina egna lokala villkor på samma sätt som gäller för deras bostadsbolag skulle därför olika inkomster, behov och geografiska betingelser ge upphov till stora skillnader i såväl skatteuttag som service.

Det är en starkt uttalad målsättning att förutsättningarna för att bedriva kommunal verksamhet ska vara någorlunda likvärdiga i alla landets kommuner. Detta tar sitt uttryck i det kommunala utjämningssystemet.

Utjämningssystemet Utjämningens syfte är att alla kommuner ska kunna ge sina invånare »samma standard till samma pris«. Skillnader i service, ambitionsnivå eller effektivitet ska återspeglas i olika kommunalskatter. Efter utjämningen ska de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten i stort sett vara desamma i alla kommuner, oavsett invånarnas inkomster, ålder och hälsa.

Målsättningen kan dock inte enkelt översättas till ett utjämningssystem. Det finns självfallet också olika åsikter om hur utjämningen ska vara utformad för att uppnå sitt syfte. Det finns både argument och förespråkare som talar för att likvärdiga förutsättningar hämmar tillväxt.

Inom kort kommer ännu en kommitté att tillsättas för att utreda det kommunala utjämningssystemet. Oavsett vilket system för utjämning som varit rådande har det alltid varit omdiskuterat och utredningarna har därför varit många.

De som är missnöjda med utjämningssystemet kan vara det av skilda orsaker, men oavsett orsak

38

har de tillsammans alltid varit i klar majoritet.

Under senare år har därför utredningarna kommit allt tätare. Det går numera inte lång tid från det att en utredning avslutas till att nästa tar vid.

Utjämningssystemet utgör därför en besvärlig osäkerhet för framtiden. Utjämningen är ett föränderligt system som medför betydande risker i kommunernas ekonomiska planering och möjligheter att uppfylla balanskraven. Planeringsförutsättningarna försvåras dessutom av utjämningens komplexitet. Det är inte lätt för en enskild kommun att överblicka hur ändrade förhållanden i kommunen och i landet i övrigt kommer att påverka kommunens utfall i utjämningssystemet.

Dagens utjämningssystem infördes , även om det har gjorts mindre förändringar sedan dess. Den stora principiella skillnaden mot tidigare system är att utjämningen nu sker mellan kommunerna. En kommuns avgift till utjämningen blir en annan kommuns bidrag. Statens bidrag till kommunerna har numera ingenting med utjämning att göra. De ges istället till övervägande delen som generella statsbidrag, vilka i huvudsak fördelas med samma belopp per invånare till alla kommuner. Själva utjämningen består av två delar, inkomst- och kostnadsutjämningen. Det finns dessutom särskilda införanderegler som har mildrat omfördelningseffekterna av systemets införande.

Inkomstutjämningen utjämnar för skillnader i invånarnas beskattningsbara inkomster. Inkomstutjämningen gör att det är landets samlade ekonomiska tillväxt, inte kommunens, som avgör hur mycket intäkterna ökar i kommunen, räknat per invånare. Inkomstutjämningen är långtgående. I genomsnitt utjämnas  procent av skillnaderna mellan kommunens inkomster per invånare (skattekraften) och riksgenomsnittet. I och med att utjämningen endast beräknas på skillnaden mellan kommunens skattekraft och riksgenomsnittet blir effekten i princip att Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

intäkterna varierar mellan – procent av riksgenomsnittet för flertalet kommuner.

Det går inte att välja både likvärdiga ekonomiska förutsättningar och ekonomiska incitament. I det kommunala utjämningssystemet har likvärdiga förutsättningar valts på bekostnad av incitament för tillväxt. De senare är i det närmaste obefintliga. År  omfördelas , miljarder kronor i inkomstutjämningen mellan kommunerna.

Kostnadsutjämningen jämnar ut för skillnader i behov av kommunal verksamhet och för att det finns strukturella kostnadsskillnader för att producera kommunal verksamhet. Kostnadsutjämningen ger alltså inte bidrag för de kostnader som man faktiskt har i en kommun. Kostnadsutjämningen gör att till exempel vård och omsorg för allt fler äldre i praktiken delas av alla kommuner, oavsett i vilken kommun som vårdbehovet uppstår.

Kostnadsutjämningen är tekniskt komplicerad och svår att överblicka. Storleken på kommunens bidrag eller avgift i kostnadsutjämningen bestäms av en mängd faktorer som indikerar behov av kommunal verksamhet eller särskilda merkostnader. Grovt indelat är det tre faktorer som är avgörande för kommunens utfall i kostnadsutjämningen. Den första är åldersstrukturen. Den kommunala verksamheten domineras av tjänster riktade till barn och äldre. Ju större andel av befolkningen som utgörs av barn och äldre desto mer ersättning får kommunen därför i kostnadsutjämningen. Den andra är en gles bebyggelsestruktur. Kommuner med stora avstånd och få invånare har en rad merkostnader som ersätts i kostnadsutjämningen. Ett exempel är ersättningen för långa restider inom hemtjänsten.

Den tredje är tät bebyggelsestruktur. Tätbefolkade områden ersätts för merkostnader som beror på sociala problem, behovet av en väl utbyggd kollektivtrafik och en relativt sett större efterfrågan på barnomsorg. De kommuner som får de 1 • Vad har hänt?

klart största bidragen i kostnadsutjämningen är glesbygdskommunerna. År  omfördelas , miljarder kronor i kostnadsutjämningen mellan kommunerna.

Av figur  framgår att många av kommunerna i storstadsområdena finns bland de kommuner som sammantaget betalar en avgift till utjämningen, och att de glesbefolkade kommunerna i Norrlands inland tillhör dem som får de största bidragen.

Kommuner med befolkningstillväxt har oftast en relativt ung åldersstruktur med en stor andel av befolkningen i yrkesverksam ålder. De betalar därför ofta avgifter i både inkomst- och kostnadsutjämningen.

I kommuner med utflyttning är situationen den omvända. Bara var tionde av de kommuner Figur 15 • Bidrag och avgift i kommunernas utjämningssystem år 2001 Avgift Bidrag

Källa: Svenska Kommunförbundet.

39

där befolkningen minskade mellan år  och  är nettobetalare till utjämningen. Att en stor andel av befolkningen utgörs av äldre medför både relativt låga inkomster och stora behov av vård och omsorg.

På senare tid har debatten om utjämningssystemet koncentrerats kring villkoren förenade med minskande och växande befolkning. Hur stora är omställningskostnaderna när befolkningen minskar och hur mycket kostar det att växa?

För kommuner med befolkningsminskning har det sedan  funnits en särskild ersättning i utjämningssystemet. Däremot ges ingen motsvarande ersättning till kommuner som växer.

Kommuner med befolkningsminskning Orsaken till att befolkningsminskning ger upphov till kommunala kostnader är att en del fasta resurser blir överflödiga när behoven minskar.

Gator, bostäder och skolor är inte heller så lätta att överföra till de kommuner där behoven växer. Kostnaderna för de fasta resurser som inte längre behövs måste därför betalas av allt färre invånare. Samma förhållande gäller för kommunernas bostadsföretag och hyresgäster.

Under -talet har fler och fler lägenheter kommit att stå tomma i kommuner med befolkningsminskning. Efterfrågan på bostäder har minskat kraftigt. Kostnaderna för de tomma lägenheterna i de kommunala bostadsföretagen utjämnas inte. Dessa kostnader har i huvudsak fått bäras av de enskilda kommunerna. Även i de kommuner som beviljades stöd från Bostadsdelegationen fick kommunerna själva stå för en stor del av kostnaderna. Ägartillskott till bostadsföretagen har därför minskat resurserna till kommunernas kärnverksamhet eller försämrat kommunens ekonomiska resultat.

Effekten av befolkningsminskningen inom den kommunala »basverksamheten« har ännu inte slagit igenom med full kraft. Skolan och barnomsorgen står för en betydande del av en

40

kommuns lokaler och därmed också av kommunens fasta kostnader. Antalet barn – år ökade med   mellan år  och . I endast  av de  kommuner där befolkningen minskade under samma period minskade också antalet skolbarn. Även inom barnomsorgen var utvecklingen likartad. Barnomsorgen hade den starkaste volymtillväxten av alla kommunala verksamheter under -talet. Trots befolkningsminskningen var det därför få kommuner där behoven av barnomsorg minskade.

Befolkningsminskningens kostnader inom basverksamheten utjämnas. Utjämningen är som tidigare sagts helt mellankommunal. Ersättningen för befolkningsminskning betalas av alla kommuner. De samhällsekonomiska kostnader som följer av låga födelsetal och en betydande nettoutflyttning från många kommuner får bäras av kommunsektorn. Kommunerna har därför i praktiken fått ett betydande ansvar inom regionalpolitiken trots att den är en statlig uppgift.

Ersättningen för befolkningsminskning har ökat kraftigt sedan . Det första året utgick ersättning om sammantaget  miljoner kronor till  kommuner. År  får  kommuner sammantaget cirka  miljoner kronor. Nästa år beräknas ersättningen öka till över  miljoner. Belastningen på kommunsektorn blir alltmer betungande.

Ersättningen för befolkningsminskning har två delar. Om kommunens befolkning har minskat med mer än två procent över en tioårsperiod får kommunen ersättning för befolkningsminskningen. Ersättningen uppgår till  kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger två procent.

Sedan år  utgår dessutom en särskild ersättning till de kommuner i vilka antalet grundskoleelever har minskat under den senaste treårsperioden. Förutsättningen är att befolkningen har minskat med mer än två procent under samma period. Ersättningen uppgår till  kroEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

nor per invånare för varje procentenhet som skolbarnen i åldern – år har minskat under samma period. Eftersom det har visat sig att denna ersättning ger upphov till märkliga marginaleffekter har regeringen föreslagit en ny modell till nästa år. Förslaget är att ersättningen sänks till  kronor per invånare, och att den utgår från befolkningsminskning i åldrarna – år.

Utöver införandet av ersättningen för färre skolbarn beror den kraftiga ökningen av ersättningarna på att befolkningsminskningen tog fart under -talets andra hälft. För varje år som går har därför skillnaden mellan årets befolkning och den tio år tidigare kommit att öka för »normalkommunen« med befolkningsminskning.

En fortsatt befolkningsminskning i stora delar av landet kommer att gå ut över den kommunala servicen. Om kostnaderna och ersättningarna för befolkningsminskning i utjämningssystemet fortsätter att öka drabbar det alla kommuner.

Det största hotet mot målet om en likvärdig service i alla kommuner är dock att efterfrågan på bostäder fortsätter att falla. För de kostnader som uppstår när fler och fler lägenheter står tomma i kommunernas bostadsföretag får kommunerna ingen automatisk ersättning. Samtidigt kan befolkningsminskningens övriga kostnader komma att öka under det kommande decenniet när de stora årskullarna som föddes kring  lämnar den kommunala skolverksamheten. Även om kommunerna får ersättning för befolkningsminskning kan den demografiska utvecklingen ge upphov till svåra anpassningsproblem i många kommuner.

Som framgick av diagram  är det dessutom flera, om än långt ifrån alla, av kommunerna med befolkningsminskning som går in i det kommande decenniet med kostnader som behöver bantas för att balanskravet ska kunna uppfyllas.

1 • Vad har hänt?

Syntes • Med växande rörlighet, avreglering och alltmer kunskapsberoende produktion har de geografiska villkoren för ekonomisk utveckling förändrats.

• Befolkningstillväxten har avtagit och jobben koncentreras alltmer beroende av invånarnas starkare värderingar av lokala miljöers förmåga att tillfredsställa ett mer kvalificerat och bredare utbud av kommersiella och offentliga tjänster.

• Riskerna för bristande täckning av fasta kostnader i små lokala marknader har ökat.

• Utvecklingen yttrar sig i en allt tydligare tudelning mellan stora, diversifierade regioner med allt starkare kunskapsorientering och å andra sidan små regioner med smalare lokala marknader.

• Avtagande hushållssplittring har förstärkt utvecklingen av obebodda bostäder.

• Den geografiska utvecklingen har fått särskilt starkt genomslag på lokala hyresmarknader med befolkningsminskning.

Det primära förklaringen är kraftigt stigande relativpris för hyresboende under -talet och utvecklingen har drabbat kommunala bostadsföretag särskilt hårt.

41

42

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

2. De kommande tio åren   utvecklingen under både tillkommit som använts i prognosen. Dessutom

- och -talen talar till stora delar samma språk. Tillväxten koncentreras. I stora delar av landet har befolkning och sysselsättning krympt och utvecklingen fortsätter med stor sannolikhet i liknande spår. Det är svårt för många små kommuner att värja sig från utvecklingens negativa konsekvenser. Det gäller särskilt kommuner i små och glesa marknader, som har svårt att dra nytta av den integration som sker i stora och växande lokala arbetsmarknader.

Underlaget för kommersiell och offentlig service krymper vilket innebär att invånarna får bära en allt större del av fasta kostnader för lokal infrastruktur, skolor och annan verksamhet med fasta kostnader. Och i många fall därtill stora fasta kostnader för tomma bostäder. Vad kan man då förutse för de kommande tio åren? Hur kommer befolkningstillväxten sannolikt att fördelas?

Vilka åldersgrupper kommer att minska särskilt mycket i de värst utsatta kommunerna? Hur kan utvecklingen av tomma bostäder förväntas bli?

Vilka kostnader kan detta förorsaka kommunerna? Vilka påfrestningar kan man förvänta i systemen för kommunal skatteutjämning?

För att ringa in och precisera troliga svar koncentreras detta avsnitt på några mer grundläggande prognoser. Med dessa som bas redovisas därefter en utvärdering av de kostnader för befolkningsminskning som kan drabba kommunerna.

Prognoserna bygger till betydande del på det grundarbete som genomfördes för den Regionalpolitiska utredningen. Eftersom det gått en tid sedan utredningen slutfördes har nya data 2 • De kommande tio åren

har prognoserna förfinats och tillförts dels en framskrivning av förväntad utveckling av antal hushåll, dels en prognos över utvecklingen av tomma bostäder hos kommunala bostadsföretag.

Sysselsättningen koncentreras Huvudbudskapet från den nya ekonomiska geografin är att i alltmer avreglerade, kunskapsberoende och rörliga ekonomier får större och täta regioner starkare ekonomisk tillväxtförmåga än mindre och glesa regioner. Detta är naturligtvis ingen naturlag. Det är framförallt en följd av att det är svårare att få täckning för fasta kostnader i små geografiska marknader än i stora. Och detta yttrar sig tydligast i företagens och sysselsättningens koncentration. Marknader i små och glesa regioner blir i allmänhet förenade med större ekonomiska risker än i stora regioner.

Detta var också grunden för den analys av den geografiska fördelningen av landets framtida sysselsättning som redovisades i Regionalpolitiska utredningens underlag.2 Där visades att sysselsättningens tillväxt i en lokal arbetsmarknad kan delas upp i två huvudkomponenter. Den första beror på den lokala marknadens självständiga – endogena – tillväxtförmåga. Den andra komponenten beror på omvärldens tillväxt – framförallt -tillväxten i hela landet. Den första faktorns inverkan finns ingen större anledning att omvärdera jämfört med det som redovisats i Regio. Rapport  från Regionalpolitiska utredningen, Den nya ekonomiska geografin, Scenarier fram till år , maj .

43

nalpolitiska utredningen. Däremot kan den omvärldsberoende sysselsättningsutvecklingen behöva ändras.

Perspektivet på Sveriges ekonomiska tillväxt i år och nästa år har reviderats kraftigt sedan första delen av år . Då utgick prognoserna från att bnp år  skulle öka med , procent och därefter med i genomsnitt , procent per år fram till . Det senare är konsistent med den senaste Långtidsutredningens basprognos. Justerar man de inledande åren med hänsyn till vad den senaste tidens -prognoser visar förändras bilden en del.

Med dessa förutsättningar blir huvudbedömningen att sysselsättningen de kommande tio åren kommer att koncentreras till knappt  lokala arbetsmarknader. De värst utsatta, som får Figur 16 • Sysselsättningens utveckling åren 2000–2010, lokala arbetsmarknader Växande sysselsättning Minskande sysselsättning

Källa: Revidering av sysselsättningsprognos i Regionalpolitiska utredningens underlagsrapport .

44

mer än  procents sysselsättningsminskning, är samtliga små lokala marknader – totalt  stycken. Därtill finns det ett stort antal marknader som beräknas få mellan  och  procent lägre sysselsättning år  än år . Med några få undantag är detta också små lokala arbetsmarknader. Den geografiska strukturen sammanfattas i figur .

Förnyad bild Vid sidan av sysselsättningens utveckling har bilden av befolkningens förväntade utveckling förnyats. I underlaget till Regionalpolitiska utredningen finns sex olika regionala befolkningsprognoser redovisade.

I en särskild rapport redovisas prognoserna för utredningen och sammanfattas bland annat med följande 3: • Folkmängden i Sverige beräknas att öka med knappt   personer fram till år . Ökningen väntas enligt scb:s prognos till allra största delen att bestå av invandringsöverskott. Födelsenettot, det vill säga skillnaden mellan antalet födda och döda, förväntas bli nära noll, trots att födelsetalen förväntas öka från dagens nivå på , barn per kvinna till , fram till år . Detta skall ställas mot de senaste tio årens utveckling, då befolkningsökningen uppgick till   personer, varav   i födelseöverskott och   i nettoinvandring…

• Även om födelsetalen förväntas återhämta sig, kan ett stort antal regioner komma att fortsätta få befolkningsminskningar. Utvecklingen tenderar enligt de beräkningar som genomförts att gå mot koncentration till storstadsområden, medan flertalet . Rapport  från Regionalpolitiska utredningen, Befolkningsutvecklingen fram till år  och därefter. Prognoser för Sveriges lokala arbetsmarknader, september .

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

•

•

•

•

mindre och medelstora regioner kan komma att minska i folkmängd…

Av  lokala arbetsmarknader (), kommer cirka  att kunna få vidkännas befolkningsminskning enligt alla () alternativ som beräknats…

Samtidigt vet vi att flyttmönstren, åtminstone till viss del, skiftar. Kvar står emellertid en stabilitet i de senaste  årens flyttmönster som, om de inte kan vändas, inger starka farhågor för i första hand de mindre regionernas befolkningsutveckling…

Ett stort antal regioner har under lång tid präglats av flyttningsunderskott, särskilt av ungdomar. Denna utveckling har accentuerats under de senaste femton åren, då deltagandet i högskolan ökat med mer än  procent…

Långsiktigt ger dessa flyttningsförluster upphov till sneda åldersstrukturer i många mindre regioner. Dessa ger i sin tur upphov till befolkningsminskningar i form av födelseunderskott.

Utredningens framskrivningar av befolkningens geografiska fördelning omfattar, som sagts, sex alternativ. Tre av dessa grundas på konstaterade mer eller mindre långsiktiga flyttningsmönster, medan de tre övriga alternativen, som också betonas, mest är av teoretiskt intresse. Och sammanfattningen avslutas med följande slutsats: »Spännvidden mellan alternativen blir i många fall stor, men beräkningarna ger befolkningsminskningar i ett stort antal mindre regioner i samtliga alternativ«.

Utredningens samtliga alternativ grundas på :s dåvarande riksprognos. Det finns naturligtvis flera osäkerheter i denna riksprognos som också är grunden för den förnyade prognosen som redovisas här. Förutom osäkerheter om 2 • De kommande tio åren

framtida barnafödande, som diskuterats tidigare, gäller det framförallt migrationen.

Nettoinvandringen står för merparten av befolkningstillväxten i :s prognos. Det är långt ifrån självklart att Sverige kommer att fortsätta att vara ett stort invandringsland. En ökning av arbetskraftens rörlighet är sannolik mot bakgrund av den ekonomiska integrationen och Sveriges medlemskap i . Men hittills har den ökade rörligheten för arbetskraften haft större betydelse för utvandringen än för invandringen.

Mot bakgrund av den diskussion som finns om framtida arbetskraftsbrist i de flesta i-länder är det inte heller omöjligt att andra länder kommer att vara mer välvilligt inställda till invandring än idag.

Sveriges kraftiga nettoinvandring under talet kan helt tillskrivas flyktinginvandringen.

Allt talar för att framtiden döljer stora och svåra flyktingkatastrofer. Men när och hur omfattande? Man kan heller inte förutse med någon sannolikhet vilken flyktinginvandring som kommer att gälla för Sverige.

Den återstående faktorn för befolkningsprognosen är livslängden.  har i tidigare prognoser oftast underskattat ökningen av livslängden.

I :s prognos antas ökningen av livslängden mattas av. Det finns därför en möjlighet att antalet äldre kan bli lite fler än i :s prognos.

För några månader sedan redovisade  en ny prognos för landets befolkningsutveckling de kommande  åren. I denna ökar befolkningen också något mer fram till år  än i den prognos som beskrivs ovan. Skillnaden beror på att nettoinvandringen antas bli ännu större än i den tidigare prognosen. Skillnaderna är dock inte så stora att de får avgörande konsekvenser för regionala befolkningsprognoser.

Både den följande prognosen och de som redovisats av Regionalpolitiska utredningen bygger emellertid på :s tidigare riksprognos.

45

När det gäller den framtida flyttningen mellan lokala arbetsmarknader baseras den följande prognosen på att utvecklingen de närmaste tio åren kommer att drivas av de geografiskt betingade »sannolikheterna« för flyttning som gällt de senaste femton åren (i genomsnitt). Detta motsvarar alternativ C i Regionalpolitiska utredningen. Men jämfört med utredningen har två huvudförändringar skett.

Dels har hänsyn till regionala skillnader i dödlighet byggts in. Dels är prognosen gjord med det senaste årets befolkningsfakta. Det innebär att befolkningen vid ingången till  är bas för framskrivningarna. Vad blir då huvudresultatet av denna förnyade ansats.

Prognosen innebär fortsatt geografisk koncentration av befolkningstillväxten. Invånarna minskar i drygt  () av landets lokala arbetsmarknader och därav är drygt  stycken mindre marknader.

Bland de som minskar mest – med över tio procent – fram till  är samtliga mindre marknader. Och bland de som minskar med mellan fem och tio procent är det endast en lokal marknad som är större.

Befolkningstillväxten koncentreras således till drygt  lokala marknader och av dessa är  större. Strukturen sammanfattas i tabell .

Som framgår av tabellen anges också fördelningen av kommuner. I de drygt  lokala ar-

betsmarknader som beräknas få en minskande befolkning de närmaste tio åren ingår totalt  kommuner. Och knappt hälften av dessa tillhör små lokala arbetsmarknader. Det finns således också en stor mängd kommuner med minskande befolkning i större lokala arbetsmarknader som krymper. Men mönstret är trots allt slående – små blir oftast mindre och stora blir större.

I figur  illustreras den geografiska bilden.

Figur 17 • Lokala arbetsmarknaders befolkningsutveckling åren 2000–2010 Befolkningsökning Befolkningsminskning

Tabell 13 • Befolkningsutveckling åren 2000–2010 Befolkningstillväxt Antal lokala Antal ingående i lokala arbetsarbetsmarknader kommuner marknader totalt små LA totalt små LA Minskar med > % med –% med  – % Ökar med  – % med > % Summa

32 27 33 9 8

32 26 14 4 1

54 75 65 60 35

42 33 19 6 1

109

77

289

101

Källa: Särskild genomförd analys av  med revidering av Regionalpolitiska utredningens alternativ C.

46

Källa: Särskild genomförd analys av  med revidering av Regionalpolitiska utredningens alternativ C.

Totalt sett betyder prognosen att krympande kommuner tillsammans får   färre invånare. De växande kommunerna får å andra sidan tillsammans   fler invånare fram till år . Skillnaden blir   som är grundprognosen för hela landets befolkningstillväxt de närmaste tio åren.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Prognosen innebär vidare att det uppstår allvarliga skillnader i åldersstrukturens förändring.

I kommuner och lokala marknader med allt färre invånare blir nedgången särskilt stor i yngre åldrar. För hela åldersgruppen under  år pekar prognosen på en minskning motsvarande nästan  procent. Detta är särskilt allvarligt.

Kommuner med växande befolkning utmärks å andra sidan av en särskilt snabb ökning i åldersgruppen över  år. I denna grupp ökar befolkningen med drygt  procent de närmaste tio åren.

Diagram 10 • Utveckling av olika åldersgrupper åren 2000–2010 Procent 20

Kommuner med växande befolkning

15

15,3

10

Procent

5

Kommuner med minskande befolkning 7,4

5,3

6,0

2,4

0 –6,2

–6,4

–5

Vilka konsekvenser kan då den förväntade befolkningsutvecklingen få för förändringar av antalet hushåll? Som tidigare nämnts finns det osäkerheter om förändringarna efter  i befolkningens beteenden vad gäller hushållsbildning.

För analys av utvecklingen fram till  utgick vi tidigare ifrån att de lokala och åldersbaserade förhållandena som gällde  är stabila.

Detta gav också en hushållsutveckling som till stor del sammanföll med förändringen i bebodda bostäder de senaste tio åren.

För att på något rimligt sätt beräkna vilka förändringar som kan uppkomma de kommande tio åren hålls också hushållskvoterna oförändrade. De lokala förändringarna i antalet hushåll (och bebodda bostäder) blir då en återspegling av befolkningens lokala förändringar.

Prognosen talar för att antalet hushåll minskar i knappt  lokala arbetsmarknader. Bland dessa är endast tre lokala marknader större. Å andra sidan beräknas antalet hushåll öka i drygt  lokala arbetsmarknader och  av dessa är större.

–10 –15

–16,5

–20

Under 20 år

Tabell 14 • Hushållsutveckling åren 2000–2010 20–64 år

Över 65 år

Samtliga

Källa: Särskild genomförd analys av  med revidering av Regionalpolitiska utredningens alternativ C.

40 000 färre hushåll Prognosen över utvecklingen av antalet hushåll innebär också en fortsatt geografisk koncentration. Men den blir inte lika stark som befolkningsutvecklingen. Förklaringen till detta är att åldersstrukturen motverkar befolkningsminskningens påverkan på hushållsutvecklingen. Som visats i föregående avsnitt drabbas kommuner med krympande befolkning av en särskilt stor minskning i åldersgruppen under  år – det vill säga i åldrar som bildar ytterst få egna hushåll.

Bland äldre än  år som bildar hushåll är nedgången inte lika stark.

2 • De kommande tio åren

Befolkningstillväxt Antal lokala Antal ingående i lokala arbetsarbetsmarknader kommuner marknader totalt små LA totalt små LA Minskar med > % med  –% med  – % Ökar med  – % med > % Summa

8 25 35 26 15

8 25 32 8 4

16 45 91 80 57

11 34 40 12 4

109

77

289

101

Källa: Särskild genomförd analys av .

Som framgår av ovanstående tabell omfattar de lokala arbetsmarknaderna med en förväntad minskning av antalet hushåll drygt  kommuner. I figur  visas den huvudsakliga geografiska strukturen av hushållsutvecklingen.

Hur omfattande beräknas då den totala minskningen av hushåll bli i krympande mark-

47

Figur 18 • Hushållsutveckling åren 2000–2010, lokala arbetsmarknader Positiv utveckling Negativ utveckling

småhus. Tidigare obebodda småhus kan permanentas och i krympande marknader kan tidigare bebodda småhus förlora mantalsskriven befolkning och övergå till att bli fritidshus eller komma att stå öde.

Fördubblade vakanser

Källa: Särskild genomförd analys av .

nader? Det vill säga, hur mycket kan man räkna med att antalet bebodda bostäder minskar? I samtliga kommuner som kan förväntas få färre hushåll, blir den sammantagna nedgången   hushåll. Medan kommuner med förväntad hushållsökning beräknas få   fler hushåll de kommande tio åren.

Det kan vara frestande att direkt översätta dessa siffror till å ena sidan ökning av tomma bostäder och å andra sidan bostadsbyggande. Men som visats i avsnittet om utvecklingen av bebodda bostäder, har »ekvationen« flera led. I krympande marknader kan man inte räkna med att bostadsproduktionen helt upphör. Det kan finnas särskilda lägen eller omständigheter som kan motivera en mindre nyproduktion av både flerbostadshus och småhus. Därtill finns det som visats en betydande anpassning i utnyttjandet av

48

Att vakanserna blir fler beror på att hushållen blir färre. Sambandet mellan hushållsutveckling och vakanser i kommunala bostadsföretag har analyserats utifrån data för perioden  till .

Analysen avser endast vakansutvecklingen i kommuner där befolkningen minskar. Kommunala bostadsföretag där det har skett större förändringar av bostadsbeståndet har också tagits bort från analysen. Till det redovisade antalet tomma lägenheter har lagts de som rivits under perioden. Dessa hade sannolikt annars också varit tomma.

Sambandet mellan kommunernas hushållsutveckling och vakanser i kommunala bostadsföretag framgår av ekvationen nedan. Sambandet har fastställts med hjälp av regressionsanalys.

Drygt  procent av skillnaderna i förändrad vakansgrad mellan år  och  förklaras av denna modell.

Vakansmodell Förändrad vakansgrad per femårsperiod = 2,2 +1,5 x Hushållsminskning (i procent) per femårsperiod I en kommun med en hushållsminskning på  procent under en femårsperiod får enligt modellen kommunens bostadsföretag en ökning av vakansgraden på , procent (,+, x ) under samma period. Kommunala bostadsföretag på vikande marknader tappar med andra ord kontinuerligt marknadsandelar till kommunens övriga fastighetsägare inklusive egnahemsägare.

Framskrivningen av vakansgraderna sker genom att hushållsprognosen appliceras på ovanEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

stående modell. Resultatet av denna analys och framskrivning blir att vakansgraden i kommunala bostadsföretag på vikande marknader fördubblas. För gruppen som helhet växer vakansgraden från  procent år  till  procent .

I de värst drabbade kommunerna växer vakansgraden till över  procent. Det gäller  små kommuner som tillsammans får ytterligare   tomma bostäder i sina bostadsföretag, vilket är ekonomiskt ohållbart. Men det är inte bara vakansgrader över  procent som är ohållbara. I praktiken är större än  procents vakansgrad säkerligen ekonomiskt ohållbart. Att bostadsföretag på långsiktigt krympande marknader skulle behöva hålla mer än  procent lediga bostäder i beredskap verkar heller inte rimligt.

Prognosen pekar på att kommunernas bostadsföretag i  kommuner kommer att få större än  procents vakansgrad . De får då tillsammans drygt   tomma bostäder. I tabell  sammanfattas utvecklingen.

nernas handlingsmöjligheter. Befolkningsutvecklingen kommer att kosta. Frågan är hur mycket och vad kommuner och företag kan göra för att mildra problemet?

Figur 19 • Vakansgrad i kommunala bostadsföretag år 2010 Kommuner med befolkningsminskning Befolkningsökning Befolkningsminskning, vakans under 20 % Befolkningsminskning, vakans över 20 %

Tabell 15 • Vakansgrad i kommunala bostadsföretag år 2010 Kommuner med befolkningsminskning Vakansgrad Antal kommuner Större än  % – %  – %  – % Summa

Ökning av Totalt antal tomma tomma lägenlägenheter heter år 

35 65 50 44

5 900 10 100 4 800 1 600

11 200 19 800 10 200 3 900

194

22 400

45 100

Källa: Egna beräkningar.

Källa: Egna beräkningar.

I figur  framgår den geografiska strukturen av vakanserna år .

Utvecklingen av befolkning och hushåll kommer att leda till betydande vakanser i runt hälften av landets kommuner. Bostadsöverskottet är strukturellt, vilket kraftigt begränsar kommu2 • De kommande tio åren

49

50

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

3. Hot och anpassning   framtidsbild visar att befolk- i kommunala bostadsföretag redovisas till markning, sysselsättning och antal hushåll kommer att minska i stora delar av landets lokala marknader och kommuner. I flertalet av dessa har de kommunägda bostadsföretagen redan idag betydande problem med att få ihop sin ekonomi utan ägarnas medverkan. Det finns därför en allvarlig hotbild på både kortare och längre sikt, men den skall inte överdrivas. Trots allt är cirka  procent av bostäderna uthyrda i de flesta företagen.

Hotbilden är sammansatt. Den innefattar framförallt två delar: Växande vakanser och krav på redovisning grundad på marknadsvärden.

Vidtas inga särskilda åtgärder pekar utvecklingen på att de sammantagna vakanserna i dessa bostadsföretag kommer att fördubblas de närmaste tio åren och kan då uppgå till totalt   lägenheter. Inga åtgärder i bostadsföretag med växande vakanser leder ofelbart till allt mindre och slutligen till och med till negativa driftnetton i de värst utsatta företagen. En sådan tänkbar utveckling beskrivs kort i det följande. Den är ekonomiskt ohållbar och reser flera avgörande frågor.

Vad är alternativet till att invänta en trolig utveckling med stigande vakanser och hyresförluster? Inga åtgärder är ingen strategi. Men hur länge kan man vänta? Hur stora kostnader kan bäras av nutidens och framtidens hyresgäster i de drabbade företagen? Hur stora kostnader kan övervältras och bäras av skattebetalarna i drabbade kommuner och hela regioner?

Till hotbilden hör också nya redovisningsprinciper. Från och med år  skall fastigheter 3 • Hot och anpassning

nadsvärde. Detta värde är svårt att fastställa med tillförlitlighet, men i många företag är det med stor sannolikhet mindre än det värde som fastigheterna är bokförda till idag. Det gäller särskilt i företag med växande vakanser. Ges inte kommuner eller kommunala bostadsföretag särskilda redovisningsprinciper kommer för höga bokförda värden att tvinga fram betydande ägartillskott för att eliminera marknadens lägre värdering av fastigheterna, annars blir i många fall företagens egna kapital negativt.

Det finns också flera andra frågor. Är stigande vakanser ett ständigt växande problem? Eller har det ett slut? Vad kan man tjäna eller förlora på att skjuta upp problemen med växande vakanser? Vad är en möjlig strategi för företagen, ägarna eller staten? Hur stora kan de finansiella kostnaderna bli?

Det finns inga säkra svar på dessa frågor. Med olika simuleringar och framskrivningar kan man emellertid få en relativt tydlig bild och ett underlag för djupare analys. Grundbulten för en sådan analys är framskrivning av de mest avgörande posterna i de aktuella bostadsföretagens resultatoch balansräkningar.

Nyckelposten är företagens driftnetto, som skall täcka företagens fasta kostnader – det vill säga kapitalkostnaderna. Driftnettot är skillnaden mellan hyresintäkter och rörliga kostnader.

De senare innefattar drift- och underhållskostnader samt fastighetsskatt. Basen för framskrivningarna är :s ekonomiska statistik för medlemsföretagen år  – det vill säga senast tillgängliga årsredovisningsdata.

51

Prognoserna i föregående avsnitt visar att befolkningen kan förväntas minska i närmare två hundra kommuner () de närmaste tio åren. I fem av dessa kommuner finns inte något kommunalt bostadsföretag och ytterligare drygt sextio ingår inte i :s ekonomiska statistik. De följande framskrivningarna och analyserna grundas därför på data för kommunala bostadsföretag i knappt  kommuner med befolkningsminskning. I fortsättningen kallas dessa för »analysföretagen«. Av dessa företag finns drygt  i lokala arbetsmarknader där befolkningen förväntas minska de närmaste tio åren.

Framskrivningar leder i grunden till relativt statiska framtidsbilder. Värdet av analyser baserade på framskrivningar ligger i att effekterna av införda förutsättningar kan tydliggöras. I detta fall kommer förändringarna och dynamiken framförallt att drivas av vakansernas kraftiga ökning.

Jämte växande vakanser kan naturligtvis mycket annat hända på tio års sikt, som är svårt att förutse – både i företagens omvärld och inom företagen. Detta gäller å ena sidan inflation, räntor och hyror i företagens omvärld och å andra sidan drift- och underhållskostnader mfl faktorer som mer beror på företagens agerande.

Vid sidan av dessa faktorer, som kommer att diskuteras i det följande, bygger framskrivningarna på att de aktuella företagen varken avyttrar eller förvärvar några fastigheter eller genomför någon nyproduktion. Det senare är möjligen inte en helt realistisk förutsättning för samtliga företag. Det kan finnas lägen eller speciella förutsättningar som kan motivera nyproduktion i en del av företagen. Det mest rimliga antagandet är dock att kommunernas bostadsföretag på dessa marknader framförallt inriktar sig på att förvalta och konsolidera det befintliga bostadsbeståndet.

Framskrivningarna och tillhörande analyser koncentreras på vad de förväntade vakanserna

52

kan komma att kosta kommunerna som ägare till företagen – och i sista hand kommunens skattebetalare. Dessa finansiella kostnader kan i princip vara av två slag: Dels kan de gälla täckning av löpande underskott i företagen, dels kan de avse kapitaltillskott till företagen för att reducera företagens skulder i samband med nedskrivning av fastigheternas bokförda värden. De senare kostnaderna är med all sannolikhet störst.

Egentligen är täckning av underskott och kapitaltillskott olika sidor av samma mynt. Att låta företagen gå med förlust innebär, åtminstone på krympande marknader, att man skjuter problemen framför sig. Lite förenklat kan man säga att underskott i företagen motsvarar räntekostnader på det kapital som fattas i företagen.

För att inte blanda ihop begreppen bygger den följande huvudprognosen och analysen på förutsättningar som innebär att företagen undgår förluster. Detta motiveras av gällande redovisningsprinciper som i korthet innebär att aktiebolags tillgångar och skulder måste redovisas till sina rätta värden. Det är det kapitaltillskott som krävs för att företagens skulder skall motsvara fastigheternas rätta värden som är ägarnas egentliga kostnad, inte räntekostnader på dessa. Detta reser grundfrågan: Vad är de aktuella företagens fastigheter värda? Problemet är att svaret på denna fråga ligger i framtiden. Men inte i någon allmän framtidsbild, utan på framtiden för de lokala marknader där företagen skall verka.

Detta är också utgångspunkten för den följande analysen som omfattar två framtidsbilder.

Den första bygger på förutsättningar som innebär att företagen inte förmår anpassa sig till villkoren på krympande marknader. Den utgår från ett slags låt gå-policy där företagen utan att genomföra några särskilda åtgärder blir offer för omständigheterna. En sådan utveckling är inte bara ekonomiskt ohållbar för flertalet bostadsföretag. Den är osannolik för kommunala bostadsföretag med aktiva ledningar och ägare.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Meningen med den första bilden är enbart att visa på vilken hotbild som finns, om inget görs.

Vilka ekonomiska värden står då på spel? Vad är det samlade hotet? Vad kan gälla för enskilda kommuner?

Den andra, huvudprognosen, bygger på att företagen planerar och anpassar sig till att marknaderna krymper och att vakanserna växer. Den innefattar en grundstrategi för att möta hotbilden. Med huvudprognosen som bas har vidare ett flertal olika känslighetsanalyser genomförts, för att söka ringa in osäkerheter avseende nödvändiga ägartillskott.

Kapitlet avslutas med en analys av kommunernas ekonomiska möjligheter att klara sådana tillskott utan att åsidosätta sitt ansvar för grundläggande välfärdstjänster. Skall kommunerna klara balanskravet finns det i många kommuner på vikande marknader inte bara ett problem. De måste dels spara i verksamheten. Dessutom måste de hantera sina bostadsföretags kort- och långsiktiga problem.

Vad är företagens bostäder värda ?

Det ska först betonas att frågan om värdet av fastigheterna i kommunernas bostadsföretag inte är helt ny. I en särskild utredning från  Nya villkor för kommunala bostadsföretag, , och som tillkom i samband med den statliga bostadspolitikens kraftiga omläggning i början av -talet, finns en analys av troliga konsekvenser av redovisning grundad på marknadsvärden, som också jämfördes med företagens (dåtida) bokförda fastighetsvärden. Om de senare var större än marknadsvärdena kallades detta undervärden. Slutsatsen av analysen för tio år sedan var följande: »Samtidigt finns nära  kommunala bostadsföretag med undervärden på tillsammans cirka  miljarder kronor. Dessa företag har knappt   lägenheter.« 4 Värdet på bostadsföretagens fastigheter beror på samma sätt som för ekonomiska tillgångar i 3 • Hot och anpassning

allmänhet på vilka intäkter som de förväntas generera i framtiden. En hyresfastighets värdegenererade intäkt är dess ström av framtida driftnetton. Växer det framtida driftnettot kan värdet bli högt. Faller driftnettot snabbt kan värdet bli mycket lågt.

Det totala värdet av en ekonomisk tillgång avgörs av nuvärdet av framtida intäkter. För fastigheter motsvaras detta av nuvärdet av framtida driftnetton. För att avgöra värdet av de aktuella företagens fastigheter behövs därför först och främst en prognos av driftnettots utveckling i företagen. Med denna prognos och antagande om ett avkastningskrav kan man därefter beräkna fastigheternas nuvärde.

Vilket avkastningskrav ?

I de följande analyserna har avkastningskravet satts till  procent, vilket motsvarar en antagen ränta på de kommunala bostadsföretagens långsiktiga skulder. Detta avkastningskrav motsvarar inte marknadsmässiga villkor. Marknaden har högre avkastningskrav. Marknadsaktörer jämför investeringar i fastighetskapital med alternativa placeringar. De nöjer sig inte med att intäkterna räcker till att betala lånekostnader. Det behövs en högre avkastning för att det överhuvudtaget skall finnas något affärsmässigt intresse av en kapitalinvestering. För marknadsaktörer har därför samma framtida driftnetton ett lägre nuvärde än vad de har för ett kommunalt bostadsföretag som drivs med en självkostnadsprincip.

Utgångspunkten för ett avkastningskrav som motsvarar låneräntan är det faktum att kommunala företag har särskilda regler att rätta sig efter.

Kommunala företag får inte drivas i vinstsyfte.

Ett kommunalt bostadsföretag måste drivas enligt självkostnadsprincipen. Rimligtvis innebär det att avkastningskravet i kommunala bostads. Sidan , Nya villkor för kommunala bostadsföretag, , .

53

företag motsvarar företagets självkostnad för kapital, det vill säga låneräntan. Ett högre avkastningskrav, som på marknaden i övrigt, är i princip inte tillåtet.

Statens bostadskreditnämnd () har i en promemoria (Dnr -/) uttryckt en liknande syn på kommunala bostadsföretag: »För en icke vinstsyftande och långsiktig ägare av huset är husets marknadsvärde teoretisk och kanske också ointressant. Det som är viktigt för en sådan ägare är att intäkterna räcker till för att betala ränta och övriga kostnader.«

Problemet är att denna syn på kommunala företag hamnar i konflikt med tolkning av de redovisningsprinciper som följer av årsredovisningslagen. Redovisningsrådet har lämnat en rekommendation som innebär att även kommunala bostadsföretag från och med år  ska värdera sina tillgångar utifrån marknadens avkastningskrav, det vill säga fastigheterna ska redovisas till marknadsvärde. Rekommendationen är en anpassning till internationella principer.

Ju högre avkastningskrav desto lägre värde.

Därför har rekommendationen orsakat viss oro i kommunsektorn. Även solida företag med bra ekonomi på starka marknader kan tvingas skriva ner en del fastigheters värde.

Men särskilt allvarligt är det för företag och kommuner på svaga marknader med växande vakanser där privata investerare vill gardera sig mot den risk som investeringen innebär genom ett högre avkastningskrav. Skillnaden mellan en »självkostnadsvärdering« (eller »non profit-value«) och marknadsvärdet kan därför vara betydande.

Därmed kan också behovet av nedskrivning och kommunala ägartillskott komma att uppgå till avsevärda belopp.

Anledningen till att det finns särskilda regler om hur ett företags tillgångar ska värderas, och även till att det finns regler om likvidationsplikt i aktiebolagslagen, är att externa intressenter,

54

som till exempel företagets långivare, ska kunna värdera företagets ekonomiska ställning och riskerna i sitt ekonomiska engagemang. I praktiken är det dock lite annorlunda med ett kommunalt företag än ett privat företag. Kommuner och kommunala företag går inte i konkurs. I proposition /:, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, konstaterar regeringen därför: »Efter detta har alla parter inrättat sig och kreditgivare eller leverantörer vet att deras fordringar gentemot ett kommunalt företag alltid kommer att infrias och att krav på medverkan i ackord aldrig kommer att resas«.

Även  konstaterar att trots att kreditgarantier på svaga marknader regelmässigt ligger över marknadsvärdet så är kreditrisken begränsad.

Redovisningens principer med krav på marknadsvärden går alltså inte riktigt ihop med de villkor som kommunala företag verkar under.

Men den centrala frågan för kommunerna är egentligen inte om fastigheterna ska marknadsvärderas eller ej, utan om det ger upphov till en kommunal kostnad i form av ett kapitaltillskott till företagen. Regeringen har i proposition / : varit tydlig på denna punkt: »Regeringen är beredd att snarast lägga fram förslag som löser de problem som Redovisningsrådets rekommendationer kan komma att ge upphov till för allmännyttiga bostadsföretag och stiftelser«.

Dessutom skriver regeringen: »Kommuner, som själva står inför omstruktureringsproblem, har emellertid liten anledning att tillföra sina företag mera likvida medel än vad som krävs för att nå uthålligt positiva kassaflöden inom företaget.«

Det vill säga, regeringen tar ställning för att den »reella« värderingens utgångspunkt bör vara att företagens intäkter ska täcka räntor och andra kostnader och inte vilket pris fastigheterna beEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

tingar på marknaden. Därav det införda beräkningsantagandet om att företagens avkastningskrav är detsamma som företagens låneränta.

Olika förslag till lösningar på problemet har diskuterats i en promemoria från Finansdepartementet som har remissbehandlats. Ett alternativ är att kommunen skulle täcka det nedskrivningsbehov som beror på mellanskillnaden mellan företagets avkastningskrav och marknadens via ett aktieägartillskott eller genom att kommunen ikläder sig en skuld till företaget. Å andra sidan skulle kommunen få redovisa en anläggningstillgång på samma belopp. Utfästelsen skulle därför inte belasta kommunens resultat och ekonomiska ställning.

Ett annat alternativ är att kommunala bostadsföretag får särskilda bestämmelser om hur fastigheterna ska värderas i regelverket som bestämmer när kontrollbalansräkning ska upprättas. Det skulle innebära att kommunen inte skulle behöva skjuta till kapital, även om tillgångarnas värde (marknadsvärderade) var mindre än skulderna. Den senare lösningen har förordats av bland andra Kommunförbundet.

Man kan också ifrågasätta marknadsvärdering av kommunala bostadsföretag från en annan utgångspunkt. Om kommunerna skulle tvingas att skjuta till hela kapitalbristen mellan bokfört värde och ett marknadsvärde kommer företagens totala kostnader att minska – i en del fall kraftigt. Måste då företagen samtidigt sänka sina hyror för att undvika övervinster och vad betyder det i sin tur för värderingen av företagen?

En marknadsvärdering av företagens fastigheter kan i och för sig vara positivt även om det inte är nödvändigt för att skydda kommunala företags kreditgivare. För medborgarna i kommunen kan det vara en fördel om marknadsvärdet såväl som »självkostnadsvärdet« är kända.

Det senare innehåller till exempel inte den riskpremie som privata investerare kräver för att investera på vikande marknader. Eftersom risken 3 • Hot och anpassning

ytterst bärs av kommunens invånare kan de ha intresse av hur andra värderar denna risk.

De kommunala bostadsföretagen är oftast aktiebolag som numera verkar på en fri marknad med bruksvärdeshyror, och där de till skillnad mot tidigare inte längre åtnjuter någon särställning. Man skulle därför kunna hävda att företagen bör redovisa enligt samma principer som alla andra. Försäljningar och förvärv är en naturlig del av ett bostadsföretags verksamhet. Det implicerar att fastigheterna bör marknadsvärderas.

I de kommuner där det sker kontinuerliga förändringar av beståndet är det inte heller orimligt.

I kommuner där innehavet långsiktigt är mer statiskt är marknadsvärdet, som sagts tidigare, av mindre intresse. Man kan då ifrågasätta varför verksamheten överhuvudtaget bedrivs i aktiebolag. Om bostäderna var en del av den kommunala förvaltningen skulle frågan om marknadsvärdering inte aktualiseras. Å andra sidan finns det inte heller några krav om att fastigheter i kommunal förvaltning ska värderas efter bedömningar av framtida driftnetton. Det finns därför en uppenbar risk att informationen om den ekonomiska situationen för det kommunala bostadsbeståndet skulle försämras.

Utgångsläge för självkostnadsvärdering Vad är då huvudslutsatsen av ovanstående diskussion? Skrivs inte de kommunala bostadsföretagens fastigheter ned till sina marknadsvärden, måste de åtminstone skrivas ned till värden som motsvarar ett självkostnadsvärde – det vill säga till summan av framtida driftnetton diskonterade till nuvärden med samma ränta som gäller för företagens långsiktiga belåning av sina fastigheter. Högre värden finns det inte täckning för.

Till syvende och sist går självkostnadsprinciper ut på att sådana företag nätt och jämnt skall täcka sina framtida kapitalkostnader.

55

Den följande analysen koncentreras helt på att fastställa behoven av nedskrivning och ägartillskott grundade på självkostnadsvärdering.

Hur är då utgångsläget för de aktuella företagen på krympande marknader?

Ser man på dessa företag som en grupp uppgick deras samlade driftnetto år  till , miljarder kronor. Företagens långfristiga skulder var samma år  miljarder kronor och företagens bokförda fastighetsvärden var knappt  miljarder kronor.

Företagens samlade driftnetto täckte ganska precis företagens räntekostnader och avskrivningar. Sammantaget var alltså företagen i balans år  i så måtto att de som grupp täckte sina kostnader – både rörliga och fasta.

Men detta gällde för det första inte alla företag. I nästan tjugo av företagen täckte driftnettot inte ens företagens räntekostnader.

Skall ett kommunalt bostadsföretag täcka normala räntekostnader och  till  procents amortering av långfristiga skulder måste driftnettot vara minst  kronor per kvadratmeter.

Nästan två tredjedelar av företagen låg under denna gräns år . Fördelningen illustreras i diagram .

För det andra innebär inte balans mellan företagens intäkter och kostnader ett visst år () att företagens fastigheter har rätta värden – det vill säga att företagens bokförda värden, som är historiskt betingade, motsvarar nuvärdet av framtida driftnetton.

Problemet är att driftnettot i flertalet av företagen kommer att falla i framtiden. Det finns två skäl till detta. Det ena är den snabba ökningen av vakanserna. Minskade hyresintäkter leder till lägre driftnetto.

Den andra orsaken är att en fastighets driftnetto normalt minskar över tiden. Utrustning och installationer blir med tiden allt mer omoderna jämfört med i nyare bostäder. Detta brukar innebära att betalningsviljan och därmed hyran sjunker, jämfört med i nyare bostäder och i reala termer. Samtidigt är drift- och framförallt underhållskostnader initialt låga. Underhållskostnaderna ökar normalt med en fastighets ålder och till sist krävs det större nyinvesteringar för att fortsatt uthyrning ska vara möjlig. För att beräkna utvecklingen av driftnettot i de aktuella bostadsföretagen används förutsättningar som speglar denna »läroboksbild« av åldrande fastigheter.

Diagram 11 • Driftnettots fördelning i kommunala bostadsföretag på krympande marknader år 2000 Procent av antal företag

Prognosförutsättningar För att skriva fram och analysera företagens framtida driftnetton har följande grundantaganden införts.

35

31

Procent av antal företag

30 25

25

Allmän prisutveckling Den allmänna prisutvecklingen enligt  har förutsatts vara  procent per år.

23

20 15 10 5 0

8

7 2

2

2 50

100

150

200

250

300

Driftnetto, kronor/kvadratmeter Källa: Egna beräkningar.

56

350

400

Hyresintäkter Företagens hyresintäkter bestäms helt enkelt av antalet uthyrda lägenheter och hyresnivåns utveckling. Antalet uthyrda bostäder beräknas som nettot av befintligt bestånd och skattade vakanser enligt tidigare redovisad vakansprognos.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Hyrorna förutsätts växa i jämn takt med  procent per år – det vill säga den allmänna prisutvecklingen minus  procent. Detta kan sägas vara ett slags neutralt antagande. Det innebär bland annat att framtidens hyresutveckling på krympande marknader inte förutsätts avvika på något avgörande sätt från en allmän hyresutveckling i landet.

Grundförutsättningen är således att det inte är rimligt att kvarvarande hyresgäster hos företag på krympande marknader skall bära kostnader för allt större vakanser. Dessa kostnader är inte beroende på resursanvändning hos samtidens hyresgäster. De är ytterst beroende på tidigare beslut hos kommunernas bostadsföretag betingade av dels dåtidens statliga bostadspolitik och finansieringsvillkor som ändrats på ett sätt som bostadsföretagen svårligen kunnat förutse, dels på kommunernas och bostadsföretagens tidigare, och som det senare visat sig felaktiga, bedömning av den långsiktiga lokala utvecklingen av hushåll, näringsliv och bostadsbehov. Oavsett orsaken till den uppkomna situationen är det inte rimligt att nutidens och framtidens hyresgäster skall betala hyror för att täcka kostnader för bostäder som inte nyttjas och som tillkommit beroende på långsiktigt felaktiga beslut. Övriga hyresintäkter hos företagen skrivs för enkelhets skull fram med inflationen. Vakanserna för lokaler förutsätts således förbli oförändrade, vilket naturligtvis kan ifrågasättas. En stor del av de aktuella företagens lokaler används i kommunernas verksamhet och behoven av verksamhetslokaler lär också minska på längre sikt i flera av kommunerna med större befolkningsminskning.

Driftkostnader Företagens driftkostnader skrivs fram med den allmänna prisutvecklingen – det vill säga med  procent per år. Basen för dessa framskrivningar är företagens redovisade driftkostnader för år 3 • Hot och anpassning

. (För en mindre grupp av företag som redovisat osedvanligt låga eller höga driftkostnader per kvadratmeter år  har utgångsvärdet korrigerats.)

Underhållskostnader När det gäller de framtida underhållskostnaderna är det inte självklart att utgå från företagens redovisade kostnader ett visst år – i detta fall .

Underhållskostnaderna ett enskilt år ger ingen säker information om de sannolika framtida kostnaderna. Variationen mellan enskilda år är relativt stor. I stället har vi utgått från att underhållskostnaderna växer då bostäderna åldras.

Företagen har därför delats in i tre grupper utifrån det bokförda värdet per kvadratmeter.

Gränserna och de genomsnittliga underhållskostnaderna år  framgår av tabell  nedan.

Dessa underhållskostnader har använts som bas för framskrivningen.

Tabell 16 • Antagna långsiktiga underhållskostnader år 2000 Kronor per kvadratmeter Bokfört värde

Underhållskostnad

mindre än 3 000

3 000– 4 500

större än 4 500

90

80

65

Underhållskostnaderna räknas fram med  procent per år. Detta kan verka mycket. Men det speglar för det första förhållandet mellan fastigheters ålder och underhållsbehovet. Utgångspunkten är helt enkelt att alla fastigheter blir tio år äldre under prognosperioden. Dessutom är gränsdragningen mellan reparationer, underhåll och nyinvesteringar inte självklar.

I kalkylerna förutsätts inga nyinvesteringar ske under perioden. Även om det finns vissa möjligheter att på vikande marknader styra över vakanserna till de fastigheter som är i störst behov av nyinvesteringar är en sådan förutsättning antagligen alltför sträng. Den relativt snabba

57

Kostnader för tomma bostäder I kalkylerna måste man naturligtvis beakta att företagen får tomma bostäder. Det är inte rimligt att förutsätta att drift- och underhållskostnaderna för dessa blir lika stora som för det nyttjade beståndet. Sammantaget förutsätts dessa kostnader motsvara  procent av kostnaderna för en uthyrd bostad.

Diagram 12 • Utveckling av totalt driftnetto om »inget görs« Miljoner kronor 3 500

Miljoner kronor

uppräkningen av underhållskostnaderna tänks därför också täcka kostnader som åtminstone till en del kan ses som nyinvesteringar.

3 000

2 500

2 000

2002

2004

2006

2008

2010

Källa: Egna beräkningar.

Inga åtgärder Skriver man fram analysföretagens intäkter och rörliga kostnader med de förutsättningar som redovisats och utgår från att inga andra åtgärder vidtas i företagen får man en bild av hur företagens driftnetto kan komma att utvecklas. Detta blir ytterst en bild av vad en slags »låt gå«-policy med växande vakanser kan leda. Utan att värdera vare sig det rimliga eller möjliga kan man först sammanfatta vart en sådan utveckling pekar.

Det samlade driftnettot i de aktuella företagen faller då från , miljarder kronor år  till drygt , miljarder år . Detta motsvarar en nedgång på drygt  procent. Den tänkbara utvecklingen illustreras i diagram .

Görs inget kommer  procent av analysföretagen att få kontinuerligt fallande driftnetton. I medianföretaget kommer driftnettot att krympa med i genomsnitt nästan  procent per år. Men spridningen kring detta värde blir ganska stor.

I  procent av företagen kommer driftnettot att falla med mer än  procent per år. Konsekvensen av en sådan utveckling skulle bli att dessa företag

58

får ett negativt driftnetto år , det vill säga de rörliga kostnaderna blir större än intäkterna.

I ytterligare cirka  procent av företagen kommer driftnettot att reduceras med mellan  och  procent årligen. Konsekvensen av detta skulle bli att företagen inte förmår att täcka sina räntekostnader. I diagram  illustreras den typiska utvecklingen i denna grupp av företag.

I ytterligare närmare  procent av företagen kommer i detta fall driftnettot att årligen falla Diagram 13 • Typisk utveckling av driftnettot i fyra bostadsföretag åren 2000–2010, »låt gå«-policy Driftnetto per kvadratmeter 250

Driftnetto, kronor/kvadratmeter

Fastighetsskatt Årets skattesats har använts för hela perioden.

En slopad fastighetsskatt skulle troligen inte i första hand komma företagen till godo. Det är mer sannolikt att det skulle medföra lägre hyror.

200 150 100 50 0 2000

2002

2004

2006

2008

2010

Anm: Den brutna utvecklingen mellan  och  är en beräkningseffekt av att de aktuella företagens ingångsvillkor avviker från de långsiktigt förutsatta villkoren.

Källa: Egna beräkningar.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

med mellan  och  procent. Konsekvensen av detta scenario blir att en mycket stor del av bostadsföretagen på krympande marknader får en »ström« av fallande driftnetton. Och resultatet av en sådan utveckling blir att över en fjärdedel av företagen kommer att få driftnetton mindre än  kronor per kvadratmeter år .

Inför man som tidigare en kritisk gräns vid  kronor per kvadratmeter, visar det sig att endast cirka  procent av företagen klarar en sådan gräns år . I följande figur illustreras driftnettots fördelning över bostadsföretagen år  i fallet då »inget görs«.

Diagram 14 • Driftnettots fördelning i kommunala bostadsföretag på krympande marknader år 2010, »låt gå«-policy Procent av antal företag 30

28

Diagram 15 • Långfristiga lån och nuvärde om »inget görs« i tre kommuners bostadsföretag Miljoner kronor

21

20

17

15 11

11

400

10 6 5 0

4

300

2 50

100

150

200

250

300

350

400

Driftnetto, kronor/kvadratmeter Källa: Egna beräkningar.

Vad blir då självkostnadsvärdet på företagens bostäder om »inget görs« – det vill säga vad blir nuvärdet av företagens driftnetto? En stor del av företagen får då kraftigt sänkta värden. Värdet av företagens framtida driftnetton är väsentligt lägre än bokförda värden och låneskuld.

Jämför man med företagens bokförda värden år  visar det sig att i nästan  procent av företagen skulle de bokförda värdena behöva skrivas ned med minst  procent för att bli rättvisande.

359

259

250 195

200 150 100 50

3 • Hot och anpassning

Långfristiga lån Nuvärde om ”inget görs”

350

Miljoner kronor

Procent av antal företag

25

I ytterligare  procent av företagen skulle de bokförda värdena behöva skrivas ned med mellan  och  procent.

Därtill finns det en stor andel företag – cirka  procent – där nedskrivningarna skulle kunna begränsas till mellan  och  procent.

Sammantaget skulle i detta fall cirka hundra av analysföretagen behöva skriva ned sina bokförda värden från totalt , miljarder kronor (år ) till , miljarder kronor – det vill säga med totalt , miljarder. Detta belopp saknar täckning i framtida driftnetton.

Följande diagram illustrerar hur denna hypotetiska utveckling skulle te sig för bostadsföretag i tre kommuner med befolkningsminskning. I diagram  jämförs företagens långfristiga lån med nuvärdet av framtida driftnetton om inget görs.

0

43

68 16

Sörmlandskommun

Smålandskommun

Värmlandskommun

Källa: Egna beräkningar.

Det skall också betonas att i detta fall behöver inte företag i samtliga kommuner med befolkningsminskning skriva ned sina bokförda värden. Närmare  procent av företagen har lägre bokförda värden än nuvärdet av framtida driftnetton. Exempel på sådana kommuner är Borlänge, Vänersborg, Ljungby, Värnamo.

59

Frågan är om denna framtidsbild är rimlig?

Det gäller å ena sidan frågan om de kvantitativa slutsatserna och å andra sidan frågan om förutsättningarna om företagens agerande är rimliga – det vill säga är »låt gå« verkligen ett tänkbart agerande?

När det gäller de kvantitativa slutsatserna påverkas de naturligtvis om man justerar antagna årliga utvecklingstakter för hyror, drift- och underhållskostnader , procent upp eller ned.

Nuvärdet av framtida driftnetton kommer då att förändras en del. Vilket också får till följd att skillnaden mellan bokförda värden och nuvärden förändras en del. Men i princip kvarstår den redovisade bilden.

Den mer grundläggande frågan gäller företagens agerande. »Låt gå« bygger på den tveksamma förutsättningen att företagens ägare och ledningar bara inväntar allt större vakanser och fallande driftresultat och som i flera fall kan leda till att företagen måste upprätta så kallade kontrollbalansräkningar. Detta är ett orealistiskt scenario.

Det är uppenbart att till exempel ett bostadsföretag som erfar att vakanserna kontinuerligt stiger till säg  procent år  kommer att agera (även om de av kontrollbalansskäl inte kommit till ett tvingande läge). Företagen är möjligen i undantagsfall omedvetna om sina kort- och långsiktiga framtidsvillkor och en möjlig hotbild. Detta betyder naturligtvis inte att de nödvändigtvis har samma befolknings- och vakansprognoser som här. Eller att de gör samma bedömningar av hyrornas, drift- och underhållskostnadernas framtida utveckling som införts här. De har å andra sidan andra betydande och konkreta kunskaper om den lokala marknadens villkor som medför en handlingsberedskap. En del har vidare träffat överenskommelser med Bostadsdelegationen och är väl medvetna om villkoren och har både beslutat och genomfört rivningar. Med dessa utgångspunkter har en huvudprognos formulerats.

60

Huvudprognos Den avgörande frågan för kommunala bostadsföretag på marknader med minskande befolkning är vad som händer med de bostäder som inte kommer att kunna hyras ut. Tomma lägenheter kostar, om inte hela fastigheter kan läggas i malpåse. Tomma lägenheter påverkar företagens driftnetto negativt och drar därför också ned värdet av företagens bostadsbestånd och driver upp nedskrivningsbehoven.

Den följande huvudprognosen bygger på förutsättningen att ägarna och ledningen i de aktuella företagen drar slutsatser om den sannolika utvecklingen av tomma lägenheter, planerar och agerar. En sådan utveckling kommer med all sannolikhet att ge ett betydligt mindre nedskrivningsbehov än en naiv »låt gå«-policy. Företagens främsta medel för att motverka fallande driftnetton och värden på sitt bestånd är att reducera kostnaderna genom att riva de minst attraktiva fastigheterna.

Under år  revs   lägenheter i drygt  kommuner. De allra flesta av dessa revs i kommunernas bostadsföretag. Detta inkluderar de lägenheter som rivits enligt de avtal som träffats med Bostadsdelegationen. Men bostäder har rivits och kommer säkerligen också att rivas även om det inte är förenat med särskilda avtal och stöd från staten.

I Boverkets årliga enkät om bostadssituationen i kommunerna uppger faktiskt ett hundratal kommuner att de planerar att riva bostäder som inte blir uthyrda i år eller nästa år. Någon annan mer långsiktig analys eller prognos över de kommunala bostadsföretagens planer för tomma lägenheter finns inte. Detta utesluter naturligtvis inte att enskilda företag i styrelserummen diskuterar mer konkreta och långsiktiga planer.

Den följande huvudprognosen grundas på att samtliga berörda bostadsföretag tillämpar en enhetlig »strategi« för tomma lägenheter som inneEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

bär att man »accepterar« den redovisade vakansprognosen och sätter en övre gräns för en acceptabel vakansgrad. Huvudprognosen grundas på att denna gräns är  procent – d vs om andelen outhyrda lägenheter är större än  procent av beståndet rivs det överskjutande antalet.

Konsekvensen av detta blir att i många företag kommer man att riva lägenheter varje år. Enligt vakansprognosen kommer till exempel  av analysföretagen () att ha större än  procents vakansgrad . Två år senare –  – kommer samma att gälla  företag och för  visar prognosen att detta kommer att gälla  företag.

I följande diagram redovisas hur många tomma bostäder det totalt finns utöver  procents vakansgrad. Antalet bostäder som förutsätts rivas faller snabbt från drygt   år  till mellan   och   i slutet av decenniet.

Diagram 16 • Antal lägenheter utöver 10 procents vakansgrad åren 2002–2010 6000

Antal lägenheter

5000 4000 3000 2000 1000 0 2002

2004

2006

2008

2010

Källa: Egna beräkningar.

Det är uppenbart att man inte kan fastställa någon slags nationellt enhetlig rivningsstrategi för kommunala bostadsföretag. Det handlar om förhållanden, planering och beslut i varje enskilt företag. Med detta perspektiv skall förutsättningen att riva bostäder över  procents vakansgrad ses som en förenklad kalkylförutsättning på liknande sätt som övriga och tidigare in3 • Hot och anpassning

förda förutsättningar om prisutveckling, hyror, drift- och underhållskostnader.

Eftersom flera av de aktuella bostadsföretagen har en relativt stor lokal marknadsandel kan man naturligtvis ifrågasätta i princip varje beslut att riva en brukbar lägenhet. Man kan hävda att detta är ett uttryck för utnyttjande av marknadsmakt – det vill säga att företagen genom reducering av utbudet söker upprätthålla en högre hyresnivå än vad som annars var möjligt. Denna ståndpunkt talar för att man bör vara försiktig med en alltför omfattande rivningsstrategi. Rivs till exempel alla bostäder över  procents vakansgrad kan man kanske hävda att företagen utnyttjar sin ställning alltför starkt. Å andra sidan är inte kommunala bostadsföretag marknadsagerande på detta sätt. De är underordnade både självkostnadsprinciper och bruksvärdesystem.

Att riva en lägenhet förutsätts kosta   kronor. Detta är samma belopp som Bostadsdelegationen har utgått ifrån i sina beslut om bidrag till kommunerna.

Det finns också andra kostnader förknippade med rivning. Man kan räkna med att antalet uthyrda lägenheter minskar när en del av företagens bestånd rivs. Det beror på att rivning medför en omflyttning av hyresgäster eftersom vakanserna oftast är utspridda på flera fastigheter.

Erfarenheten är att en del av hyresgästerna flyttar till andra bostäder än företagets. Vi har antagit att minskningen uppgår till  procent av det antal lägenheter som rivs. Detta bygger på att en fastighet som rivs har  procent tomt (dvs  procent uthyrt) och att  procent av hyresgästerna (av de ) lämnar företaget vid omflyttning.

Utgår man ifrån antagandet att drift- och underhållskostnaden för en tom lägenhet är  procent av den för en uthyrd, är rivning klart lönsam ur företagsekonomisk synvinkel. Den direkta rivningskostnaden är cirka   kronor

61

62

till , miljarder kronor. Detta belopp saknar täckning i framtida driftnetton.

Diagram  illustrerar hur huvudprognosen kan te sig för bostadsföretag i tre kommuner. I en av dessa kommuner – Smålandskommunen – blir, som framgår, nuvärdet i huvudprognosen större än bokfört värde.

Diagram 17 • Långfristiga lån och nuvärde i huvudprognosen för tre kommuners bostadsföretag Miljoner kronor 400

Långfristiga lån Nuvärde om ”inget görs” Nuvärde i huvudprognos

350 300

Miljoner kronor

per kvadratmeter ( / m2) och den årliga besparingen i drift- och underhållskostnader knappt  kronor per kvadratmeter. Även om det sker ett mindre bortfall på grund av omflyttningskostnader blir besparingen på sikt väsentligt större än kostnaderna för själva rivningen.

I detta fall kan man inte heller undvika att det samlade driftnettot i analysföretagen sjunker.

Det minskar från , miljarder år  till drygt , miljarder , vilket motsvarar en nedgång på  procent.

I medianföretaget faller driftnettot från  kronor per kvadratmeter år  till drygt  kronor år . (Detta avser driftnettot efter hänsynstagande till rivningskostnader.) I det hypotetiska »låt gå«-fallet blir motsvarande driftnetto år  cirka  kronor per kvadratmeter.

Huvudprognosen innebär framförallt att utvecklingen för de värst utsatta företagen blir bättre än i »låt gå«-fallet. Andelen företag som år  kan beräknas få mindre än  kronor i driftnetto begränsas då till cirka  procent. »Görs inget« kommer samma att gälla närmare  procent av företagen år .

Vad blir då nuvärdet av framtida driftnetton i huvudprognosen? Med de förutsättningar som införts kommer nedskrivningsbehoven att begränsas. De största nedskrivningsbehoven som innebär att bokförda värden skulle behöva skrivas ned med minst  procent kommer då att gälla cirka  procent av företagen. I »låt gå«-fallet gällde motsvarande nästan  procent av företagen.

I stället ökar andelen företag med nedskrivningsbehov motsvarande mellan  och  procent av bokförda värden. Huvudprognosen pekar på att detta kommer att gälla  procent av företagen.

Det totala bokförda värdet i bostadsföretag med nedskrivningsbehov i huvudprognosen är , miljarder. Det samlade nuvärdet av företagens driftnetton är , miljarder kronor. Det samlade nedskrivningsbehovet kan således beräknas

359

259

250 200

175

202

195

143

150 100 50 0

43

68 16

Sörmlandskommun

Smålandskommun

Värmlandskommun

Källa: Egna beräkningar.

I två tredjedelar av analysföretagen är de långfristiga lånen större än värdet av framtida driftnetton (i huvudprognosen). I cirka  företag behövs därför ett kapitaltillskott från ägaren. I ytterligare några företag blir det beräknade värdet lägre än det bokförda värdet, men större än de långfristiga lånen. I dessa företag behöver de bokförda värdena skrivas ned, men det behövs egentligen inga tillskott för att minska lånen.

Behoven av kapitaltillskott till enskilda företag varierar från drygt tre miljoner till drygt  miljoner kronor. Dessa tal säger i sig själv inte så mycket om vilken belastning det innebär för kommunerna som ägare.

För att precisera detta krävs att kapitaltillskotten relateras till något, till exempel befolkningens storlek. I de cirka  företagen och kommunerna uppgår behoven av kapitaltillskott till i genomsnitt   kronor per invånare. I en Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

del kommuner handlar det om betydligt större belopp.

Diagram 18 • Behov av kapitaltillskott, huvudprognos Miljoner och kronor per invånare 30000

Kronor per invånare

25000 20000 15000 10000 5000 0

0

100

200

300

400

500

Totalt tillskott, miljoner kronor

Källa: Egna beräkningar.

Av diagram  framgår att tillskottet i  kommuner uppgår till mer än   kronor per invånare. Den största kostnaden uppstår i en kommun med cirka   invånare som behöver skjuta till  miljoner kronor. Kostnaden per invånare blir då   kronor, vilket är mer än årets skatteintäkter i kommunen.

Mer eller mindre ?

Huvudprognosen grundas på ett antal mer eller mindre säkra förutsättningar. Frågan är hur känslig prognosen är för förändringar i dessa förutsättningar. För att utvärdera detta har ett tiotal olika känslighetsanalyser genomförts.

Två av känslighetsanalyserna gäller den så kallade rivningsstrategin, som i grundfallet innebär att tomma bostäder utöver tio procents vakansgrad rivs. Med de antaganden som införts är rivning företagsekonomiskt lönsam. Utgår man i stället från att tomma bostäder över fem procents vakansgrad rivs i de aktuella företagen blir därför det samlade nedskrivningsbehovet mindre. I stället för , miljarder kronor måste , miljarder tillskjutas. Och detta kommer att be3 • Hot och anpassning

röra  av analysföretagen i stället för  som i huvudprognosen.

Tillämpas å andra sidan en strategi som innebär att endast tomma bostäder över femton procents vakansgrad rivs blir det samlade nedskrivningsbehovet , miljarder kronor och det kommer att beröra totalt  bostadsföretag. Hur många bostäder som är möjligt att riva är naturligtvis inte den enda osäkerheten. En kanske mer grundläggande fråga är den framtida hyresutvecklingen.

Huvudprognosen baseras på att hyrorna växer med  procent per år eller  procentenhet långsammare än den förutsatta allmänna prisutvecklingen. Med tanke på det överutbud som finns är en sämre hyresutveckling inte otänkbar. Med nolltillväxt i hyrorna och övriga antaganden i huvudprognosen blir nedskrivningsbehoven dubbelt så stora – , miljarder kronor – och kommer att beröra över  procent av de aktuella företagen.

Ibland hävdas i debatten att lösningen på de kommunala bostadsföretagens vakansproblem ligger i kraftigt sänkta hyror. Föreställningen är att detta skulle öka efterfrågan och ge kraftiga tillskott till företagens hyresintäkter. Man bortser då bland annat från att bostadsmarknader är starkt lokala och att man på detta sätt skulle kunna vända flyttströmmarna är inte sannolikt. Mycket lägre småhuspriser och tomma småhus i dessa marknader verkar inte ge sådana flytteffekter.

Ett helt annat perspektiv kan vara att hyrorna på dessa marknader följer den allmänna prisutvecklingen – det vill säga stiger med  procent per år. Med denna förutsättning begränsas nedskrivningsbehoven kraftigt – till , miljarder kronor – och kommer endast att gälla drygt  företag. I detta fall blir det de nutida och framtida hyresgästerna som får betala. Belastningen på ägarna och skattebetalarna blir relativt små.

Det finns också en betydande osäkerhet på kostnadssidan i företagen. Det gäller bland an-

63

nat drift- och underhållskostnaderna för tomma bostäder, som förutsätts vara  procent av normala drift- och underhållskostnader. Kan dessa i stället pressas ned till  procent minskar nedskrivningsbehoven i huvudfallet till , miljarder.

En annan betydelsefull osäkerhet ligger naturligtvis i vakansprognosen. Utvecklingen kan bli bättre. Utgår man från att vakanstillväxten blir hälften så stor som i huvudprognosen (och fortfarande river tomma bostäder över  procents vakansgrad) begränsas nedskrivningsbehoven till , miljarder kronor fördelade på nästan  företag.

Frågan är emellertid om vakansutvecklingen verkligen kan bli bättre, utan några särskilda insatser från företagens sida. För att få lägre vakansgrader ligger det närmast tillhands att man antar att företagen ger olika hyresrabatter eller liknande, men då är det troligen inte rimligt att den allmänna hyrestillväxten blir  procent. Den kan kanske bli , procent i uthyrda mer attraktiva bostäder och å andra sidan sättas ned med  till  procent per år i tomma bostäder och bli  procent i genomsnitt. Utgår man från att vakanstillväxten blir  procent mindre än i huvudprognosen och hyrestillväxten  procent blir nedskrivningsbehovet ganska stort – , miljarder – och det kommer att beröra  företag.

Huvudprognosen grundas på att företagens driftnetton nuvärdesberäknas med ett avkastningskrav på  procent. Frågan är hur känsligt nuvärdet blir för , procents större eller mindre avkastningskrav. Höjs avkastningskravet till , procent faller nuvärdet med  miljard och nedskrivningsbehovet stiger i motsvarande grad.

Sänks i stället avkastningskravet med , procent stiger nuvärdet med  miljard. Nedskrivningsbehoven – det vill säga ytterst företagens värden – är således relativt känsliga för avkastningskravens nivå, vilket är rimligt.

Med ett mer marknadskonformt avkastningskrav på  till  procent indikerar detta att ned-

64

skrivningsbehovet i analysföretagen blir  till  miljarder större än i huvudprognosen.

I tabell  sammmmanfattas de genomförda analyserna.

Tabell 17 • Sammanfattning av värden och nedskrivningsbehov i analysföretagen Procent och miljarder kronor »Fall«

Nuvärde i % av bokfört värde

»Låt gå« Huvudprognos River över  % River över  % Hyresutveckl.  %/år Hyresutveckl.  %/år Drift o underhåll  % Halv vakanstillväxt Halv vakanstillväxt o  % hyrestillväxt Avkastningskrav , % Avkastningskrav , % Genomsnitt av känslighetsanalyser

Nedskr.- Andel bebehov, rörda kommdkr muner, %

62 78 80 75 68 81 80 81

12,3 6,5 5,1 7,9 12,8 2,3 5,1 4,6

83 73 64 80 92 36 65 61

72 79 76

10,9 5,5 7,5

89 67 78

77

6,8

70

Källa: Egna beräkningar.

Som framgår av sammanställningen ger känslighetsanalyserna en varierande bild. Men det så kallade väntevärdet – genomsnittet – sammanfaller relativt väl med huvudprognosen. Möjligen pekar känslighetsanalyserna på att nedskrivningsbehovet kan vara något större än i huvudprognosen. Å andra sidan kan det beröra en något mindre del av de kommunala bostadsföretagen i kommuner med beräknad befolkningsminskning.

Nästa fråga är om dessa kapitaltillskott är tillräckliga för att företagen skall undgå negativa resultat de kommande tio åren? Ägartillskott för att företagens bokförda värden ska motsvara nuvärdet av framtida driftnetton är inte med säker-

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

het tillräckliga för att undvika underskott varje enskilt räkenskapsår.

Kapitaltillskott för att klara resultatet Utgångspunkten för huvudprognosen är dels att ägarna direkt skjuter till kapital för att klara initiala nedskrivningsbehov, dels att företagen inte skall behöva redovisa några löpande förluster under de kommande tio åren. Det senare innebär att driftnettot (varje år) måste täcka räntekostnader och en långsiktigt rimlig avskrivning på ingående anskaffningsvärden. Avskrivningsbehovet sätts till  procent. (I de fall företagen har intäkter av sidoverksamhet har detta beaktats.)

Om driftnettot överstiger de finansiella kostnaderna förutsätts att överskottet används till ytterligare amorteringar av företagens skulder. Om driftnettot däremot inte täcker kostnaderna måste ägarna skjuta till mer kapital (mer än nedskrivningsbehoven), det vill säga minska företagens lån ytterligare. Detta ytterligare kapitalbehov beräknas som det tillskott som sammantaget ger ett nollresultat under hela perioden.

Som tidigare antas att företagens genomsnittliga låneräntor är  procent. Räntebidragen förutsätts avvecklade år .

Resultatet av denna del av huvudprognosen blir att  av analysföretagen behöver tillföras ytterligare , miljarder kronor fram till och med . I drygt  företag skall detta ytterligare kapitalbehov läggas till kapitalbristen förenad med nedskrivningar. I en mindre del av företagen ( stycken) krävs ett tillskott trots att företagens lån idag inte är större än nuvärdet av framtida driftnetton.

Det finns i första hand två orsaker till behovet av ytterligare kapitaltillskott, det vill säga utöver nedskrivningsbehoven. Den ena orsaken är att många företag annars inte klarar att täcka sina avskrivningar under perioden. Den andra orsaken är att vakanserna i utgångsläget i flera före3 • Hot och anpassning

tag är mycket stora. Rivningskostnaderna blir därför också stora under det första året som lägenheter över  procents vakansgrad förutsätts rivas. Det krävs därför ett ägartillskott för att klara resultatet just detta år.

Totalt 10 miljarder Huvudprognosen innebär att  av  analysföretag, eller  procent, behöver tillföras ett kapital från kommunerna de kommande tio åren.

Antingen för att bostäderna i företagens balansräkningar har för höga värden och/eller för att företagen skall undgå förluster under samma period. Det totala tillskottet blir , miljarder kronor (, + ,). Detta innefattar emellertid inte samtliga kommunala bostadsföretag i kommuner med befolkningsminskning.

De  företag som ingår i analysen har tillsammans cirka   bostäder. Därutöver finns det  kommuner där befolkningen förväntas minska. I dessa finns   bostäder i kommunala bostadsföretag. Den sammantagna kostnaden för alla kommuner med befolkningsminskning blir därför större än , miljarder.

Om kostnaderna, per bostad, i de kommuner som inte ingår i analysen är lika stora som i de  kommunerna som ingår blir den sammantagna kostnaden , miljarder kronor. Detta är inte bara ett betydande belopp. Det är förenat med relativt »stränga« krav på berörda företag.

Vakanserna får inte överstiga  procent och företagen ges inga möjligheter att bygga upp ett större eget kapital. Å andra sidan är de flesta av dessa företags fastigheter relativt gamla, vilket innebär att bokförda värden och skulder minskat med tiden. Lånen per lägenhet uppgick år  till i genomsnitt   kronor, vilket är långt under dagens nyproduktionskostnader. Lånen är på sätt och vis små och till syvende och sist handlar växande vakanser om lån som måste lösas när bostäderna inte längre behövs och genererar några intäkter.

65

Tung börda för små Nu är det kanske inte i första hand frågan om hur den totala – nationella – bilden ter sig. Ytterst handlar det om enskilda företag och kommuner.

Utgår man från att huvudprognosen är rättvisande och räknar upp dess behov av nedskrivningar och tillskott för att klara företagens resultat blir det samlade beloppet, som tidigare redovisats, drygt  miljarder kronor (,). Huvuddelen av detta belopp måste tillföras under de närmaste åren om företagen skall få sina rätta självkostnadsvärden.

Detta är trots allt en relativt begränsad finansiell kostnad för att avsluta en tidigare bostadspolitik som i backspegeln visade sig vara geografiskt ohållbar.

För enskilda och berörda kommuner är emellertid behoven av kapitaltillskott allvarliga. De flesta av kommunerna där ägarna måste tillskjuta kapital till sina bostadsföretag är relativt små.

Räknat per invånare i dessa kommuner blir därför kostnaderna betydande och i en del fall oöverstigliga. Detta illustreras med diagram .

Hälften av kommunerna som behöver tillföra sina bostadsföretag kapitaltillskott finns i stora Diagram 19 • Totalt ägartillskott i kronor per invånare samt kommunens folkmängd Kronor per invånare 30 000

Antal invånare

25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 0

10000

20000

30000

40000

50000

Antal invånare

Källa: Egna beräkningar.

66

60000

70000

80000

lokala arbetsmarknader och hälften i små. Men behoven av tillskott i de små är avsevärt större än i de stora marknaderna. De totala tillskotten i de små blir , miljarder och   kronor per invånare. Detta är en tung börda att finansiera för något som inte kommer att tillföra några nya välfärdstjänster. I de större marknaderna begränsas det senare beloppet till knappt   kronor per invånare.

Har kommunerna råd med ägartillskott ?

Många bostadsföretag behöver således tillföras ekonomiska resurser – ägartillskott – för att minska sina låneskulder. De flesta kommuner på vikande marknader har i praktiken inget eget kapital att skjuta till. Kommunernas tillgångar är inte marknadsvärderade och består i första hand av lokaler och anläggningar som används i verksamheten. Ägartillskott måste därför finansieras genom att kommunen tar upp nya lån.

Balanskravet tillåter i normalfallet inte heller att ägartillskott till bostadsföretag finansieras genom minskning av det egna kapitalet. Om kommunerna ska uppfylla balanskravet kommer ägartillskott till bostadsföretagen därför i varierande omfattning att tränga undan resurser från annan kommunal verksamhet eller leda till skattehöjningar.

Hur tung bördan blir för enskilda kommuner beror också av hur de ekonomiska förutsättningarna utvecklas i övrigt. Som tidigare sagts dämpas befolkningsminskningens ekonomiska effekter av det kommunala utjämningssystemet.

Men vilka besparingskrav kommer den kraftiga befolkningsminskningen ändå att ställa på berörda kommuner? Hur utvecklas intäkter och behov av kommunal service i dessa kommuner?

Och vad sker med omfördelningen i utjämningssystemet? Kommer kommunsektorn att få bära en ännu större del av den regionala utvecklingens kostnader i framtiden?

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Som underlag för att diskutera dessa frågor görs en framskrivning av kommunernas intäkter till år . Grunden för framskrivningen är befolkningsprognosen och det kommunala utjämningssystemet, så som det ser ut idag.

För de närmaste åren har antaganden om skatteunderlag (invånarnas beskattningsbara inkomster), statsbidrag, pris och löneutveckling etc hämtats från Kommunförbundets senaste bedömning av de kommande åren, cirkulär :. För senare delen av perioden baseras framskrivningen på det basscenario för utvecklingen till år  som presenterades i Kommunernas ekonomiska läge – mars . Den ekonomiska utvecklingen blir sammantaget relativt odramatisk. Tillväxten kan vare sig beskrivas som bra eller dålig. Det blir ingen utdragen lågkonjunktur och sysselsättningen, räknat i arbetade timmar, ökar med ett par procent sett över hela perioden.

En viktig förutsättning för analysen är att det inte sker några förändringar av det generella statsbidraget under perioden, utöver de som redan aviserats. I de fall ökade statsbidrag är kopplade till högre ambitioner i verksamheten eller till begränsningar av kommunernas avgiftsuttag har dessa regleringar antagits neutrala för kommunerna. Det vill säga, ökningen av det generella statsbidraget antas till exempel vara lika stor som de minskade avgiftsintäkterna inom barnomsorgen som blir följden av maxtaxan. Ingen hänsyn är därför tagen till att maxtaxan inom barnomsorgen kan leda till att efterfrågan på barnomsorg ökar, eller i vilken utsträckning statens kompensation ersätter enskilda kommuner för avgiftsbortfall.

Som tidigare sagts utjämnas skillnaderna i invånarnas inkomster – räknat per invånare – mellan kommunerna. Om invånarnas inkomster ökar mer eller mindre än i andra kommuner har därför liten betydelse för slutresultatet. Inkomsterna per invånare har därför antagits öka i 3 • Hot och anpassning

samma takt i alla kommuner. Kommunernas skattesats har antagits vara oförändrade under hela perioden.

Alla kommuner förutsätts från och med år  uppfylla balanskravet med knapp marginal. Detta innebär stora besparingskrav för de kommuner som redovisade de största underskotten år , medan de som redovisade betydande överskott får större resurser till verksamheten.

För kommunsektorn som helhet uppstår en viss marginal för att stärka den kommunala servicen under perioden. Fram till år  ökar resurserna med i genomsnitt cirka  procent mer än vad behoven kan beräknas göra.

Det finns dock flera skäl till att man inte kan utgå ifrån att det kommande decenniet blir utan ekonomiska påfrestningar för kommunerna. Även om resurserna kommer att öka är det inte säkert att det blir fler händer i äldreomsorgen eller bättre underhållna gator. Framskrivningen tar ingen hänsyn till att det kommunala uppdraget kan komma att förändras. Erfarenheten är att växande resurser intecknas av statliga reformer som vidgar kommunernas åtaganden.

Ett centralt antagande som kan ifrågasättas är löneutvecklingen. I framskrivningen antas att lönerna för de anställda i kommunerna ökar i samma takt som lönerna i andra sektorer. Det är tveksamt mot bakgrund av det relativt låga löneläget i kommunerna och det stora rekryteringsbehov som många kommuner ställs inför när fyrtiotalisterna lämnar arbetslivet. En snabbare löneutveckling än i andra sektorer reducerar kommunernas ekonomiska utrymme. Om lönerna i kommunsektorn till exempel stiger en procent snabbare per år än för övriga arbetsmarknaden skulle det mer än väl radera ut den beräknade resursökningen och leda till stora balansbrister i många kommuner.

Det ekonomiska scenariot utgår från att medelarbetstiden inte förändras under perioden.

67

Under balanskravets tak ?

För att visa på de ekonomiska förutsättningarna i några av de kommuner som behöver skjuta till relativt stora belopp till sina bostadsföretag kan man exemplifiera med fyra kommuner, här benämnda , ,  och .

68

Det första,  är en kommun i Bergslagen,  är en större kommun i Västernorrland,  är en Jämtlandskommun och  är en kommun i Västerbottens inland. Utgångsläget, det ekonomiska resultatet år , framgår nedan.

Tabell 18 • Ekonomiskt resultat år 2000 i fyra kommuner Kronor per invånare Kommun

A

Ekonomiskt resultat –500

B

C

D

–1 500

+1 200

+700

Även om inte befolkningens storlek och utveckling är densamma i de aktuella kommunerna finns det ett mönster som går igen. Befolkningen minskade snabbare under andra halvan av -talet än under de föregående tio åren. Och i prognosen för de närmaste tio åren fortsätter den snabba befolkningsminskningen.

Diagram 20 • Befolkningsutveckling i fyra kommuner åren 1985–2010 Index år 1985=100 110 100 90

Index

Hur mycket vi arbetar är avgörande för kommunernas skatteintäkter eftersom kommunerna beskattar löner och skattepliktiga transfereringar som pensioner, a-kassa och sjukpenning. Även de senare beror av hur mycket vi arbetar och till vilken lön. Det stora hotet mot skattebasen och kommunernas finansiering på lång sikt är därför att antalet timmar vi varje år lägger ner på förvärvsarbete kan komma att minska.

Den historiska trenden är tydlig. Antalet arbetade timmar, räknat per invånare, har kontinuerligt minskat. Det beror dels på att vi arbetar en allt mindre andel av livet, eftersom vi utbildar oss allt fler år och lever betydligt längre som pensionärer. Det beror också på att vi har valt att ta ut en del av den ekonomiska tillväxten i form av kortare arbetstider. Lagstiftning är inte enda vägen att korta arbetstiderna. På senare år har det blivit allt vanligare att avtalsvägen byta löneökningsutrymme mot kortare arbetstid.

Det finns därför mycket som talar för att större tillskott till bostadsföretagen inte kommer att kunna finansieras med växande intäkter i kommunerna. Det är dessutom, som sagts tidigare, redan i utgångsläget många kommuner som har svårt att få ihop ekonomin, trots de senaste årens positiva utveckling.

Resurserna kommer inte heller att öka i alla kommuner. I kommuner med snabb befolkningsminskning kommer resurserna till verksamheten att minska. Frågan är hur mycket. Det har betydelse för vilka krav på ägartillskott till bostadsföretagen som kan resas på kommunerna.

80

B C A

70

D

60

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Befolkningens utveckling har betydelse för kommunernas ersättning i utjämningssystemet.

Ersättningen för att en kommuns totala befolkning minskar beräknas genom att jämföra befolkningen det aktuella året med den tio år tidigare.

Mellan år  och  var befolkningen oförändrad i en av de aktuella kommunerna – kommunen i Västernorrland – och endast i en av de övriga minskade befolkningen med mer än  Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

Kommun

1985– 1995

A B C D

–4,6 0,0 –4,8 –7,6

1990– 2000 –9,4 –7,1 –8,6 –11,9

1995– 2005

2000– 2010

–13,5 –10,7 –10,5 –17,1

–15,3 –8,5 –10,1 –16,6

procent. Denna period var basen för beräkningen av ersättning för befolkningsminskning under dess första år, . Nästa period i tabellen ovan, –, är basen för årets () ersättning för befolkningsminskning. Denna period minskade befolkningen med ytterligare – procentenheter och ersättningarna till kommuner med befolkningsminskning steg som tidigare sagts också kraftigt. De kommande åren blir minskningen ännu större.

Den andra delen av ersättningen för befolkningsminskning bestäms av hur antalet elever i grund- och gymnasieskolan utvecklas. Dessa minskar i ännu snabbare takt. Skolbarnen blir färre i de allra flesta kommuner och i synnerhet i kommuner med kraftig befolkningsminskning.

Se diagram .

I en av kommunerna minskar antalet personer – år med drygt  procent på tio år! Och Diagram 21 • Förändring i åldersgruppen 7–18 år i fyra kommuner åren 2000–2010 Index år 2000=100 110 100

Index

90 80

B C D

70

A 60

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

3 • Hot och anpassning

i de övriga kommunerna med mellan  och  procent. Det ska jämföras med att befolkningen totalt minskar med mellan  och  procent under samma period.

Sammantaget ökar de fyra kommunernas ersättning för befolkningsminskning kraftigt. I två kommer ersättningen år  att överstiga   kronor per invånare.

Diagram 22 • Ersättning för befolkningsminskning i fyra kommuner åren 2001–2010 Kronor per invånare 2 500

D Kronor per invånare

Tabell 19 • Befolkningsförändring i fyra kommuner åren 1985–2010 Procentuell förändring

2 000

A

1 500

C

1 000

B

500 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Som andel av kommunernas totala inkomster varierar ersättningen för befolkningsminskning år  mellan , och , procent. Det är en ökning med – procentenheter jämfört med år . Effekten av ersättningen för befolkningsminskning ska därför inte överdrivas. Ökningen av ersättningen för befolkningsminskning är långt ifrån tillräcklig för att hindra det faktum att resurserna minskar i reala termer.

De aktuella kommunerna kommer att tvingas till kraftiga besparingar det närmaste decenniet (se diagram  på sidan ). Hur kraftiga beror förutom på befolkningsutvecklingen också på utgångsläget. För kommun  och  – i Bergslagen och Västernorrland – tillkommer besparingar som krävs för att uppfylla balanskravet. I kommun  och  mildras besparingskraven av kommunernas överskott i utgångsläget.

I tre av kommunerna minskar resurserna med i genomsnitt cirka en procent per år. I den fjär-

69

Diagram 23 • Totala reala resurser till verksamheten i fyra kommuner åren 2000–2010 Index år 2000=100

Diagram 24 • Behov av kommunal verksamhet i fyra kommuner åren 2000–2010 Index år 2000=100

110

110

C

Index

D 90

A

B

100

Index

100

B 90

A C D

80

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

de ökar faktiskt resurserna de närmaste åren, men därefter sker en minskning. Större delen av skillnaden mellan kommunerna  och  förklaras faktiskt av utgångsläget.

Att resurserna minskar ska i och för sig inte automatiskt tolkas som att det ekonomiska läget blir problematiskt i kommuner med befolkningsminskning. Även behoven av kommunal verksamhet minskar när invånarna blir färre. I diagram  visas en förenklad framskrivning av behoven i kommunerna. Inom barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen räknas behoven fram utifrån antalet personer i de relevanta åldersgrupperna. För övriga verksamheter antas behoven bestämmas av kommunens totala invånarantal. Som framgår minskar behoven i ännu snabbare takt än resurserna, med undantag för kommun .

I de andra kommunerna är skillnaden mellan resursernas och behovens utveckling fram till år  mellan  till  procent. Det förklaras av att kommunerna förutom den allmänna resursökningen som alla kommuner får del av dessutom får en växande ersättning för befolkningsminskning.

Vid en första anblick av diagram  kan det därför verka som att kommuner med befolkningsminskning får acceptabla ekonomiska förutsättningar under det närmaste decenniet. Un-

70

80

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

dantaget blir kommun  där det ekonomiska underskott som kommunen dras med tränger undan resurser till verksamheten.

Framskrivningen av behoven är emellertid starkt förenklad. Den tar ingen hänsyn till befolkningsminskningens verkliga kostnader. Den bygger på att lokal- och lärarkostnader kan minska i samma takt som elevunderlaget i skolan, och att kostnaderna för gator och kommunhus och liknande fasta resurser kan minska i samma takt som befolkningen minskar. Att minska både fasta och rörliga kostnader med  procent på tio år är svårt, även om barnen i skolan och barnomsorgen blir färre.

Kommunens lån och räntebetalningar blir inte mindre av att behoven minskar. Andra kostnader, som pensioner till tidigare anställda, blir en allt tyngre belastning när invånarna blir färre.

Det går inte att beräkna vilken absolut påfrestning utvecklingen medför. Slutsatsen är ändå att resursminskningen blir så pass stor att kommuner med kraftig befolkningsminskning får en kärv ekonomi.

Vad betyder hot om ytterligare kostnader för ägartillskott till bostadsföretagen?

Utan tvivel kommer ägartillskott till bostadsföretag att bli en tung börda. Som andel av de aktuella kommunernas totala intäkter år  – summan av skatteintäkter, utjämning och geneEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

3 • Hot och anpassning

Diagram 25 • Ägartillskott till bostadsföretagen och besparingskrav* i övrig verksamhet (127 kommuner) Kronor per invånare 30 000 25 000

Ägartillskott, kr/inv.

rella statsbidrag – motsvarar de mellan  och  procent. I två av kommunerna motsvarar ägartillskotten mer än summan av tio års ersättningar för befolkningsminskning.

Jämfört med besparingskraven år  blir ägartillskotten till bostadsföretagen ett flerfaldigt större problem. Behoven av ägartillskott är i de aktuella kommunerna tre till fem gånger större.

Jämför man istället med verksamhetens summerade besparingskrav för de kommande tio åren innebär ägartillskotten krav på besparingar med ytterligare – procent. Ägartillskotten kan dock i merparten av kommunerna inte fördelas över hela perioden. Större delen av tillskotten beror på ett nedskrivningsbehov som företagen, enligt rådande redovisningsregler, inte kan skjuta framför sig.

I praktiken kommer det åtminstone för dessa kommuner att vara omöjligt att rymma ägartillskott av en sådan omfattning under balanskravets tak. Effekterna för den kommunala servicen eller kommunens utdebitering blir orimliga. Utvecklingen kan ge en negativ spiral där utflyttningen och därmed befolkningsminskningens kostnader ökar ytterligare.

Större ägartillskott till bostadsföretagen blir säkerligen också en övermäktig uppgift även om besparingskraven i verksamheten är mer begränsade. I nedanstående figur illustreras hur många kommuner som riskerar att tvingas klara både betydande ägartillskott till bostadsföretagen och stora besparingskrav inom verksamheten. Utgångspunkten är ägartillskotten i de  kommuner som tidigare redovisats. I figuren är gränsen mellan ett större och ett mindre tillskott satt till   kronor per invånare.

Diagram  skall tolkas som att kommun  dels har ett besparingskrav i verksamheten på drygt  procent som beror på minskande resurser, dels måste kommunen ge ett ägartillskott till bostadsföretaget på cirka   kronor per invånare, vilket ökar kommunens besparingskrav ytterligare.

20 000 15 000

Z

10 000 5 000

3000

0 –10

–5

0

5

10

15

20

25

Sparkrav %

* procents besparingskrav motsvarar  – kr/inv.

Källa: Egna beräkningar.

Av diagrammet går det att dra några slutsatser. I flertalet av de kommuner som verkar under hot av stora ägartillskott måste kommunen, även utan dessa tillskott, dra ner på övrig kommunal verksamhet. Det är inte så konstigt eftersom befolkningsutvecklingen är den viktigaste förklaringen till såväl ägartillskotten till bostadsföretagen som minskade resurser i kommunen. Ungefär hälften av kommunerna befinner sig i den övre högra kvadranten av figuren. I alla dessa kommuner är inte bostadsföretagets situation eller besparingskrav i verksamheten kommunens enda problem. De måste få bägge att rymmas under balanskravets tak. Ökade regionalpolitiska kostnader för kommunsektorn Sammantaget kommer ersättningarna för befolkningsminskning i utjämningssystemet att öka kraftigt under de kommande åren. Precis som för de fyra kommunerna ovan är det den relativt sett bra befolkningsutvecklingen under -talets första hälft och den kommande minskningen av skolbarnen som är huvudorsaken.

71

Enligt analysen ökar den sammantagna ersättningen från cirka  miljoner kronor i år till knappt , miljarder år  och med ytterligare  miljoner till år .5 Den ersättning i utjämningssystemet som första året () uppgick till cirka  miljoner kronor kommer alltså att tiodubblas till år .

Mellan år  och  minskar faktiskt ersättningen för totalbefolkningens utveckling.

Däremot ökar ersättningen för färre skolbarn kraftigt, från  miljoner år  till  miljoner .

Snabbt ökande ersättningar för befolkningsminskning riskerar att leda till ökade spänningar i utjämningssystemet. Tillväxtkommunerna upplever att det är stora kommunala kostnader förknippade med att växa. Även om de inser problemen med krympande befolkning bidrar inte ökade ersättningar till att lösa deras tillväxtproblem. Tvärtom. Det blir antagligen oundvikligt att förhållandet mellan befolkningsutveckling och utjämning blir ännu mer ifrågasatt.

Legitimiteten för det system som är grundstommen i en politik för att hela landet ska leva riskerar därför att undergrävas. Även i övrigt kommer omfördelningarna mellan tillväxt- och utflyttningskommuner i kostnadsutjämningen att öka när åldersstrukturen i de senare blir allt tyngre. Det är däremot inte lika självklart att detsamma gäller för inkomstutjämningen. Omfördelningen i inkomstutjämningen beror av de relativa inkomsterna per invånare. Utflyttningskommunernas åldrande befolkning innebär visserligen att fler kommer att vara pensionärer med lägre inkomster än de yrkesaktiva, men också att färre kommer att vara barn, vilka normalt inte har några beskattningsbara inkomster överhuvudtaget. . De nämnda beloppen är bruttoersättningen. Alla kommuner finansierar dessa ersättningar, även de som erhåller dem. Netto blir därför ersättningen till kommuner med befolkningsminskning något lägre.

72

Dessutom innebär slopandet av det särskilda grundavdraget år  att de beskattningsbara inkomsterna ökar mest i kommuner med många pensionärer med låga pensioner.

Mycket talar för att de kommande tio åren i allmänhet kommer att innebära mindre ekonomiska påfrestningar för kommunsektorn än på -talet. Däremot är det högst sannolikt att befolkningsminskningens kostnader kommer att öka kraftigt under det kommande decenniet.

Det vill säga, att mer fasta resurser som lokaler etc kommer att bli överflödiga när befolkningen minskar. I grundskolan blir till exempel situationen den omvända jämfört med -talet.

Mellan år  och  beräknas antalet barn – år minska med ungefär  . Antalet grundskolebarn minskar i prognosen i hela  av  kommuner. I mer än  kommuner är minskningen större än  procent!

Tillsammans med kostnaderna för bostadsföretagen blir det med all sannolikhet en för stor börda att bära för många små kommuner och, med nuvarande ansvarsfördelning, en tung belastning för hela kommunsektorn. Att verksamhetens ökade kostnader för befolkningsminskning får bäras av alla kommuner via utjämningssystemet innebär i och för sig att invånarna i hela landet är med och betalar befolkningsminskningens kostnader. Men dessa regionalpolitiska kostnader får helt bäras av kommunerna och inte alls av staten. Det vore mer rimligt att denna del av kostnaderna för befolkningsminskning, eftersom staten ansvarar för regionalpolitiken, skiljdes ut från utjämningssystemet och hanterades av staten i särskild ordning. Dessutom går det inte längre att skjuta på frågor om fördelning av ansvar och kostnader för att värdet på de kommunala bostadsföretagens fastigheter på vikande marknader inte längre är rättvisande.

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

4. Kommunerna eller staten?    många och särskilt små kom- ga överväganden. De blir därför med nödvänmuner krymper. Med minskande befolkning växer alla fasta kostnader per invånare.

Man kan ytterst ha två olika slags grundsyn på ansvaret för kommunernas särskilda kostnader för befolkningsminskning. Kostnaderna måste antingen fördelas på dem som bor kvar i en kommun och dess framtida invånare eller på staten. Någon annan part finns inte.

Kommunernas ansvar Den kommunala självstyrelsen är grundlagfäst i Sverige. Den innefattar både skyldigheter och rättigheter. Till de senare hör egen beskattningsrätt. Till rättigheterna hör också att kommunerna får bestämma inriktning och omfattning av de verksamheter för vilka kommunerna har ett ansvar.

Självstyrelsen är inte bara grundläggande för invånarnas deltagande i den demokratiska processen. Den är också grundläggande för att bedriva en effektiv verksamhet och prioritera inom det kommunala uppdraget. Statens makt över kommunerna ligger i att stifta lagar som sätter ramarna för den kommunala verksamheten.

Kommunal självstyrelse är också förenad med skyldigheter. Den omfattar inte bara skyldigheter att fatta beslut och driva verksamhet inom statens ramar. Skall kommunal självstyrelse vara reell måste kostnaderna för kommunala beslut också bäras av kommunerna. Det gäller både samtida och framtida kostnader. När det gäller de senare måste varje ansvarsfull kommun beakta att en del kostnader är fasta och en del är rörliga. Fasta kostnader kräver framförallt långsikti4 • Kommunerna eller staten?

dighet förenade med risker som beror på att framtida förhållanden kan komma att ändras.

Behoven kan ändras, ramarna för verksamheten kan ändras, räntor och priser kan ändras etc.

Enkelt uttryckt kan den ekonomiska livslängden bli mycket kortare än den tekniska och framförallt kortare än den man först planerat för.

Det finns också en annan egenskap i fasta kostnader. De skall inte bara bäras av samtidens kommuninvånare. Framtidens invånare måste också bidra till deras täckning.

Grundproblemet ligger inte i beslut förenade med normala risker. Kommunerna utreder före beslut, behoven analyseras och prövas, alternativ diskuteras och debatteras. Och som regel fattar man säkerligen beslut där normala risker övervägts. Att utgå från något annat finns inte någon egentlig grund för.

Med denna utgångspunkt är kommunerna fullt ansvariga för sina kostnader för tidigare fattade beslut. Det gäller också för sina kommunala bostadsföretag. Man kan således inte utgå från att någon eller vissa kommuner under t ex slutet av -talet fattade beslut om att bygga bostäder i sitt kommunala bostadsföretag utan att först ha övervägt sitt kostnadsansvar utifrån dåtidens riskbild.

Med detta synsätt, grundat i självstyrelsens skyldigheter, är kommunerna skyldiga att tillföra sina bostadsföretag ägartillskott jämte täckning av kostnader för andra verksamheter som man fattat beslut om. Det är »spelets« regler och de har inte ändrats under senare år.

73

Problemen ligger i onormala risker, det vill säga i förändringar som inte var möjliga att förutse vid tidpunkten för beslutens fattande. Ytterst handlar det om risker som inte kan utredas, planeras eller försäkras bort. Sådana risker måste hanteras på annat sätt. Det vanligaste är att man tillämpar en försiktighetsprincip.

När det gäller kommunernas historiska beslutsfattande finns flera grundläggande förändringar som rimligen måste anses ha varit svåra att förutse i tid och som senare fått genomgripande kostnadskonsekvenser. Det är framförallt tre institutionella förändringar det handlar om.

Förändringar i den statliga bostadspolitiken i samband med: • inkomstskattereformen • avveckling av räntebidragen • krav på marknadsvärdering av de kommunala bostadsföretags fastigheter.

Möjligen kan man också lägga till övergången till en låginflationspolitik med efterkrigstidens största ekonomiska åtstramning under första hälften av -talet. Det är svårt att hävda att kommunerna och deras bostadsföretag borde ha insett och planerat för detta långt innan det inträffade. Det handlar om förändringar i statens villkor som måste betecknas som svårförutsägbara.

Det är heller inte rimligt att hävda att kommunerna borde ha tillämpat någon sorts försiktighetsprincip i sina bostadsföretag och därför kanske ha avstått från att tillföra kommunen de bostäder man faktiskt gjort. Man kan kanske hävda att flera av kommunerna borde ha insett riskerna med en långsiktigt svag eller till och med negativ befolkningsutveckling. Men med dåtidens statliga regelverk för verksamheten var svaga marknader inte förenade med särskilda ekonomiska risker för kommunerna.

74

Statens ansvar Staten sätter ramar för kommunernas verksamhet, vilket också inkluderar att staten sätter ramar för vilka ekonomiska risker kommunerna skall verka under. Man kan till och med hävda att det finns en doktrin som innebär att staten anvisat ramar som innebär att kommuner inte skall utsättas för ekonomiska risker. Det tidigare regelsystemet för kommunala bostadsföretag som bland annat innebar att kommunerna endast behövde tillskjuta ett minimalt ägarkapital och att staten i praktiken stod för hela finansieringen är ett konkret uttryck för detta. Förbudet om spekulativ affärsverksamhet i kommunerna är ett annat. Det kommunala utjämningssystemets utformning är också ett uttryck för att kommuner inte skall utsättas för lokala risker i den ekonomiska utvecklingen. Sådana risker skall utjämnas.

Från statens sida måste det också vara uppenbart att beslut om kommunernas uppgifter leder till fasta kostnader som måste fördelas över en längre period. Ändras ramarna och den ekonomiska livslängden på ett oförutsett sätt, som kommunerna inte haft anledning att beakta, kan rimligen inte kostnadskonsekvenserna utan vidare övervältras på kommunerna.

Ovanstående innebär i korthet att kommunernas ansvar för sina kommunala bostadsföretag inte bör förändras – vare sig för kostnader eller för tomma bostäder. Staten måste emellertid ta ansvar för att befolkningsminskning i kombination med regelförändringar både gett och medför kostnadskonsekvenser som kommunerna och bostadsföretagen inte kunnat förutse.

Lika behandling eller förhandling?

Många kommunala bostadsföretag har för stora skulder. Framtida driftnetton kommer inte att täcka kapitalkostnaderna på företagens låneskuld. Fastigheternas värden måste skrivas ner och företagens lånebörda minskas. Problemet Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

kan inte skjutas på framtiden eller portioneras ut över de kommande tio åren. Staten måste agera redan nu.

Men frågan är på vilket sätt staten ska ta sitt ansvar? Ska staten ha nya delegationer som nogsamt utvärderar bostadsföretagens och kommunernas framtida förutsättningar? Ska villkoret för statens stöd vara att ett visst antal lägenheter rivs ? Eller ska staten utan vidare överväganden helt enkelt lösa lånen för de kommunala bostadsföretagens tomma bostäder och flytta över bostäderna till ett statligt bolag? Vad händer sen?

Ska kommunala bostadsföretag på svaga marknader styras av kommunerna, av staten eller av bägge ?

Valet står principiellt mellan ett generellt »bostadsstöd« till kommuner på svaga marknader och ett stöd som är mer specifikt inriktat på de bostadsföretag som har de största problemen.

Med ett helt generellt bidrag råder kommunerna själva över stödets användning. Bidraget blir då inte förknippat med några särskilda krav på insatser från kommunen eller bostadsföretaget. Det görs inte heller någon prövning av vare sig bostadsföretagets eller kommunens förutsättningar. Bidraget kan fördelas mellan kommunerna utifrån objektiva kriterier som till exempel befolkningsutvecklingen och vakansgraden under den senaste femårsperioden.

Det finns flera fördelar med ett generellt bidrag. Ett generellt bidrag inkräktar inte på den kommunala självstyrelsen. Det blir ansvariga politiker i kommunfullmäktige och i bostadsföretagets styrelse som beslutar om och ansvarar för att nödvändiga åtgärder vidtas. Ett generellt bidrag kräver inte heller några särskilda bedömningar från statens sida. Alla kommuner behandlas lika. Ansvarsfördelningen blir också tydlig. Det är kommunen som ansvarar för de problem som uppstår i deras bostadsföretag. Det innebär också att incitamenten blir tydliga. En mer eller mindre effektiv verksamhet i bostads4 • Kommunerna eller staten?

företaget påverkar inte storleken på statens bidrag.

Det största problemet med ett generellt bidrag är träffsäkerheten. Ett statsbidrag grundat på objektiva kriterier kommer inte att kunna utformas så att det »exakt« motsvarar nedskrivningsbehoven i alla kommunala bostadsföretag på svaga marknader. Problembilden är alltför sammansatt. Dessutom är dagens nedskrivningsbehov beroende av vilka insatser som bostadsföretagen och ägarna redan gjort. Det finns därför risk för att det kommer att krävas ytterligare insatser från ägarna i många kommuner. Insatser som i vissa fall kan komma att bli en övermäktig uppgift.

Ett mer specifikt stöd innebär ansökningar och förhandlingar. Kommunerna och företagen får redogöra för den uppkomna situationen och ansöka om stöd från staten. Därefter granskas bostadsföretagets och kommunens framtida förutsättningar. Stödet kan utgå till de kommuner som inte har ekonomiska förutsättningar att själva klara upp problemen i sina bostadsföretag.

Stödet kan också vara förknippat med särskilda villkor, till exempel att kommunen ska skjuta till ett visst belopp eller att bostadsföretaget ska riva ett visst antal lägenheter.

Fördelen med ett specifikt stöd är att statens kostnader blir mindre jämfört med om insatserna begränsas till de kommuner som inte själva kan klara ut situationen. Nackdelarna är dock flera. Ju mer villkorat stödet blir desto större blir inskränkningarna av det kommunala självstyret.

Ansvarsfördelningen blir också otydligare, vilket riskerar att försvaga incitamenten för företagen och kommunerna att själva agera aktivt.

Det slutgiltiga valet behöver dock inte stå mellan bara det ena eller det andra alternativet.

Statens insatser kan omfatta både generella och specifika åtgärder. Men det är ändå nödvändigt att insatserna grundas på några mer grundläggande principer och överväganden om framtida

75

ansvarsfördelning och kommunalt självstyre.

Dessa principer bör i första hand innefatta följande: • Statens stöd bör i minsta möjliga utsträckning innebära inblandning i kommunernas självstyre. Problemet med växande vakanser och nedskrivningsbehov är inte av sådan omfattning att de motiverar inskränkningar av självstyret. Lokala förutsättningar måste styra ägarnas och företagens åtgärder och strategier.

• Statens insatser bör ta sikte på att stimulera till aktivt kommunalt ägande och ledarskap. Kommunerna måste därför ges incitament och befogenheter till att själva komma till rätta med problemen.

• Alla kommuner bör ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva kommunal verksamhet. Att förutsättningarna ska vara likvärdiga innebär inte att kommuner och bostadsföretag görs ansvarslösa för utvecklingen. »Vinster« av en aktiv och klok politik där tomma lägenheter inte tillåts dränera företagets ekonomi eller där driftoch underhållskostnader reduceras måste tillfalla företaget och kommunen. Det omvända förhållandet bör också gälla.

Kostnaderna för en »låt gå«-policy får inte övervältras på någon annan.

• Statens insatser bör i möjligaste mån styras av fasta regler. Stödet till kommunerna måste vara förutsägbart och i så liten utsträckning som möjligt innefatta särskilda bedömningar och ingrepp i en kommuns ekonomi. En kommun som får ekonomin att gå ihop är inte automatiskt mindre förtjänt av stöd än den som inte får det.

Att under lång tid ha skjutit nedskrivningsbehoven framför sig bör inte vara ett kriterium för att kommunen ska få ett större statligt stöd än andra.

76

Valet står således i princip mellan ett fortsatt kommunalt ansvar eller starkare statliga ingrepp.

Med ovanstående principer blir slutsatsen att basen för statens insatser bör vara ett generellt bidrag med vissa villkor för att komma till rätta med de kommunala bostadsföretagens problem.

Staten bör snarast pröva förutsättningarna att uppnå en rimlig precision i ett bidrag riktat till kommunerna för bostadspolitiska åtgärder där bidragets storlek bestäms utifrån objektiva kriterier. En sådan utformning av stödet ger störst utrymme för ett reellt kommunalt självstyre och ansvarstagande för fattade beslut. Bidraget bör givetvis även utgå till kommuner som bedriver bostadsverksamhet i förvaltningsform.

Ett generellt bidrag utesluter inte att det kommer att uppstå situationer där det krävs ytterligare insatser. Det kommer säkert att finnas kommuner som inte klarar sina åtaganden inom ramen för ett generellt system. I dessa kommuner krävs mer specifika insatser utifrån särskilda bedömningar och där statens stöd kan komma att villkoras med specifika åtgärder av kommunen eller bostadsföretaget. Dessa insatser bör dock omfatta så få kommuner som möjligt.

Det generella bidraget bör inte byggas in i det kommunala utjämningssystemet. Utjämningssystemets legitimitet är redan hotat av de regionalpolitiska inslagen i dagens system. Utjämning för fler regionalpolitiskt betingade kostnader skulle ytterligare öka spänningen mellan kommuner med växande respektive krympande befolkning.

Bidragssystemet måste vara långsiktigt, men tyngdpunkten bör ändå ligga på insatser inom en ganska snar framtid. Mot bakgrund av de stora nedskrivningsbehoven i många företag bör en betydande del av bidraget fördelas redan under de närmaste åren.

Hur kan då ett generellt statligt bidragssystem för tomma lägenheter på svaga marknader utformas? En utgångspunkt är självfallet att bidraEfter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på

get bör grundas på de förhållanden som orsakar kommunernas kostnader för tomma lägenheter.

Grunden för bidraget måste därför vara befolkningsutvecklingen och antalet lägenheter i det kommunala bostadsföretagets bestånd. En annan primär orsak till behoven av ägartillskott är räntebidragens snabba avveckling. Även om företagen och kommunerna i viss utsträckning insåg riskerna med att bygga investeringsbeslut på räntebidragens fortlevnad gick avvecklingen snabbare än någon kunnat förutse. Det förefaller därför rimligt att ett generellt bidrag också tar hänsyn till räntebidragens utveckling för de mest drabbade kommunerna.

Det generella bidraget bör vara förenat med en del villkor avseende bidragens nyttjande samt uppföljning. Finns det ett större behov av ägartillskott till bostadsföretaget är det inte rimligt att kommunen skjuter på problemet och använder bidraget på annat sätt. Däremot bör särskilt förhandlade villkor med enskilda kommuner eller bostadsföretag undvikas, för att så långt som möjligt få en lika behandling och stimulera till ett aktivt kommunalt ansvar för en lokal bostadspolitik.

Vid sidan av det generella bidraget bör staten genom ett bidrag stimulera kommunerna till att riva eller på annat sätt avveckla bostäder som inte kan komma till användning. Ett alternativ, som mer skall ses som ett komplement, är att staten skapar ett särskilt statligt finansierat fastighetsföretag som ges möjligheter att på vissa villkor överta tomma bostäder, som efter utredning inte bedöms få något regelrätt framtida nyttjande för bostadsändamål. I princip bör detta endast gälla sådana bostäder som i annat fall skulle rivas men där det finns motiv för att skapa rådrum före verkställandet av beslut om fysisk rivning.

4 • Kommunerna eller staten?

Ett problem med ett slut Att fastigheters värde minskar över tiden är faktiskt en ljusglimt för kommunala bostadsföretag på vikande marknader. Vakanser i nya fastigheter kostar betydligt mer än vakanser i gamla eftersom driftnettot är större. Det speglas också av att bokförda värden och låneskuld minskar över tiden via avskrivningar och amorteringar.

Med tiden kommer därför nya vakanser att kosta allt mindre.

Det finns därför ingen anledning till att se vakanser i kommunala bostadsföretag som ett ständigt växande problem utan slut. Med tiden blir problemet faktiskt mindre och mindre. Men för en stor del av bostadsföretagen är det inte finansiellt hållbart att vänta.

Med stöd av ett statligt bidragssystem, som skisserats ovan, kan kommunerna minska företagens låneskuld och göra de nedskrivningar som följer av en rimlig framtidsbedömning.

Därmed är faktiskt större delen av problemet löst, även i ett ännu längre tidsperspektiv. Det är med andra ord ett problem med ett slut där staten redan nu kan avveckla merparten av framtidens kostnader och våndor för tomma bostäder i kommunala bostadsföretag.

77

78

Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på