7289-094-0 by Sveriges Kommuner och Landsting

KONKURRENS PÅ KOMMUNALA VILLKOR En översikt

Konkurrens på kommunala villkor Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati F REDRIK A NDERSSON

ÀJOUR EN SERIE KUNSKAPSÖVERSIKTER FRÅN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET NR 7

Àjour är en serie kunskapsöversikter från Svenska Kommunförbundets FoU-råd. Tidigare utgivna: Lokal demokrati i förändring. Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor. Av JESSICA WIDE och GUNNEL GUSTAFSSON, 2001. Beställningsnr: 7289-017-7

Frivilligarbetets kön. Kvinnor, män och frivilligt arbete. Av AGNETA STARK och ROBERT HAMRÉN, 2000. Beställningsnr: 7099-928-7

Att sörja för äldre. Hur ta tillvara kompetens i äldreomsorgen? Av INGRID RUNESSON och ROSMARI ELIASSON-LAPPALAINEN, 2000. Beställningsnr: 7099-927-9

Utvärdering – mer än metod. Tankar och synsätt i utvärderingsforskning. Av OVE KARLSSON, 1999. Beställningsnr: 7099-820-5

Politikerförakt eller mogen misstro? Misstron mot politiker och politiska institutioner. Av TOMMY MÖLLER, 1998. Beställningsnr: 7099-759-4

IT och kommunerna. Om IT i förhållande till demokrati och organisation. Av JOACHIM ÅSTRÖM, GÖRAN GOLDKUHL M.FL., 1998. Beställningsnr: 7099-699-7

Samtliga titlar beställs via telefon 020-31 32 30 eller fax 020-31 32 40. Se mer information via FoU-rådets hemsida: www.svekom.se/skorg/fou

© Svenska Kommunförbundet 2002 Grafisk form: Rolf Hernegran Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, Stockholm 2002 ISBN 91-7289-094-0 ISSN 1403-3593 Beställningar: tel 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 Beställningsnummer: 7289-094-0

Förord

ÖR DRYGT TIO år sedan sågs konkurrens och kommuner som något närapå oförenligt. I dag använder sig många kommuner av konkurrensutsättning och alternativa driftsformer. Å ena sidan finns förväntningar om kostnader, kvalitet, valfrihet, förnyelse och nya idéer. Å andra sidan finns farhågor om bristande insyn, segregation och vinstmotiv. Där finns även en diskussion med ideologisk resonansbotten. I denna bok, Konkurrens på kommunala villkor. Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati, ger Fredrik Andersson, nationalekonom vid Lunds universitet, del av forskning, utredningar och även andra länders erfarenheter. Han diskuterar också kommunens ställning som offentlig organisation och de följder det har för möjligheterna att konkurrensutsätta verksamheter. Boken ingår i Ajour – en serie kunskapsöversikter, som ges ut av Svenska Kommunförbundets FoU-råd i syfte att göra forskningsresultat tillgängliga för kommunal verksamhet. För innehållet står författaren.

Carl-Olof Bengtsson

Lena Lundström

Ordförande i FoU-rådet

Redaktör, forskningssekreterare

Denna översikt kan laddas ner från FoU-rådets hemsida: www.svekom.se/skorg/fou

Författare FREDRIK ANDERSSON är docent i nationalekonomi vid Lunds universitet. Hans forskningsintressen är den offentliga sektorns roll och finansiering, samt teorier för organisationer. E-post: fredrik.andersson@nek.lu.se

Innehåll 7 7 8 9 10 13 13 13 16 18

1. Inledning En högaktuell fråga Ökande konkurrensutsättning Skriftens uppläggning Sammanfattning och slutsatser

2. Den offentliga sektorns roll Varför offentlig sektor Marknadens tillkortakommanden Fördelningspolitik och effektivitet Politikens tillkortakommanden

3. Offentlig sektor och marknadens logik

Privatisering av produktion, konsumtion och finansiering Marknad och byråkrati Organisationsstrukturer – var och varför? System som kompletterar Organisation av offentlig verksamhet Utmaningar för effektiv kontraktsstyrning Värnande av kvalitet Långsiktiga investeringar Fasta regler kontra flexibilitet Den centrala avvägningen Konkurrens, kostnader och kvalitet Konkurrensens effekter på kvalitet Överkapacitet – en nödvändighet Urvalsproblem Om skillnader och särskiljning Relevanta jämförelser – dagens situation

22 24 25 26 27 27 28 29 31 32 32 33 34 35 35

4. Erfarenheter av konkurrensutsättning

38 40 41 41 42 43 43 44 45

Ett sätt att spara? Att mäta kostnader Kvalitet i verksamheten Sänkt kostnad – lägre kvalitet? Beställarkompetens Mer om kvalitet Konsekvenser för anställda Upplevelser av privat och offentlig anställning Slutsatser

47 47 48 50

5. Skolan – konkurrensens effekter

6. Vinstintresse och demokratiskt inflytande

52 53 54 54 55 55 56 56

Hantera vinstintresse Slutsatser om vinstintressets roll Brukarinflytande och demokratiskt inflytande i privat och offentlig regi Brukarinflytande och insyn Demokratiskt inflytande Observationer om insyn och inflytande Tilläggstjänster och tilläggsbetalning Observationer om tilläggstjänster

7. Slutsatser

Referenser

Utgångspunkter Studier om skoleffekter Slutsatser om skola och konkurrensutsättning

1. Inledning

konkurrensutsättning av offentlig verksamhet i allmänhet, och kommunal verksamhet i synnerhet, är högaktuella både i den offentliga diskussionen och i många förtroendevaldas vardag. I denna rapport ska jag försöka ge en översikt över olika aspekter på konkurrensutsättning. Syftet är dels att förmedla kunskaper och erfarenheter, dels att strukturera viktiga överväganden. Förhoppningen är att bidra med kunskaper och perspektiv som är värdefulla för intresserade båda inom och utanför kommunerna. RÅGOR KRING

En högaktuell fråga Att konkurrensutsättning är en het potatis har under skrivandet av denna rapport varit uppenbart bland annat i ljuset av de diskussioner som förts om friskolor och om snöröjning. • Snöröjningen kom att understundom dominera nyhetsflödet i Sverige under delar av julhelgen 2001. Framför allt problemen med att åstadkomma ett tillfredsställande resultat i snöröjningen i Stockholm uppmärksammades. Kritiker av det faktum att snöröjningen i allt större utsträckning handlats upp externt såg sina farhågor bekräftade. • Friskolorna har åter varit aktuella på grund av att regeringen vill ge kommunerna större infly-

tande över etableringen av friskolor, och att en rapport från 2001 som var mycket positiv till effekten av skolkonkurrens ifrågasatts. Dessa två exempel illustrerar inte bara att frågor kring konkurrensutsättning är aktuella, utan också att ganska olika saker är föremål för konkurrensutsättning. Snöröjningen representerar en ”hård” verksamhet som handlas upp via entreprenadavtal, medan skolan är en ”mjuk” verksamhet där konkurrens verkar via en kombination av dels valmöjligheter för elever och föräldrar, dels fri etablering inom vissa ramar. Dessutom kommer jag här och i resten av rapporten att hävda att de två exemplen pekar på både möjligheter och svårigheter, och på att vissa reflexmässiga föreställningar om vad som lämpar sig och vad som inte lämpar sig för konkurrens är felaktiga. Skälen till att de reflexmässiga föreställningarna leder fel kan dessutom – tror jag – i all sin enkelhet visa på vad som verkligen är centralt när för- och nackdelar med konkurrensutsättning diskuteras. I mina ögon förefaller kritiken mot entreprenadlösningar för snöröjning delvis berättigad. Jag kan inte detaljerna i den stockholmska organisationen, och jag tror inte alls att det är omöjligt att få en entreprenadlösning att fungera väl, men det jag vill framhäva är att det kontraktsproblem som

Konkurrens på kommunala villkor

en kommun med det yttersta ansvaret för snöröjningen möter när den ska lägga ut snöröjning på entreprenad är svårt. Några karakteristika för snöröjningsproblematiken är att insatsbehovet är svårförutsägbart och varierar mellan olika år, att det är viktigt att personal och utrustning kommer ut i tid, och att det är genuint svårt att beskriva i ett kontrakt vad som utgör ”tillfredsställande snöröjning”. När snöröjning läggs ut på entreprenad är den viktigaste förändringen att det operativa ansvaret flyttas över på entreprenören; det är alltså entreprenören som bestämmer insatserna vid en given tidpunkt. Samtidigt är det närmast ofrånkomligen så att entreprenören bär en del av kostnaderna ”på marginalen” – det vill säga för de insatser som man i första hand överväger om de ska göras eller inte. Även om ersättningen till entreprenören baseras på hur mycket det snöar, och även om det finns både straff för klagomål och belöningar för gott arbete är det svårt att undvika drivkrafter för entreprenören att anpassa sina insatser i sin jakt på kostnader.1 Eftersom bestraffnings- och belöningsmekanismer i sammanhanget är svåra att göra ”träffsäkra” så kan detta problem inte helt undvikas. Offentliganställda snöröjningsansvariga torde i de flesta fall arbeta under svagare direkta ekonomiska drivkrafter. I fallet med friskolor (eller fristående skolor, som den fullständiga termen lyder) finns också kritik, men kritiken har snarare gällt att friskolorna har mindre positiva effekter än som understundom påståtts. Jag vill hävda – och jag kommer att hävda i kapitel 5 – att mycket talar för att de reformer som lett fram till dagens valfrihet mellan kommunala skolor och friskolor har haft på-

tagligt positiva effekter, medan det varit svårt att påvisa några betydande negativa effekter.2 En av de viktigaste anledningarna till detta är att systemet med valfrihet mellan skolor inte innebär särskilt svåra kontraktsproblem. Fristående skolor måste vara godkända av Skolverket, och om de är det får de ersättning per elev i enlighet med kommunens ersättningsprinciper för den kommunala skolan. Elevers och föräldrars val bestämmer sedan vilka skolor som kröns med framgång; under det rimliga antagandet – som också bekräftas i studier – att elever och föräldrar gör sina val utifrån rimliga kriterier så skapar denna process drivkrafter för skolor att driva sin verksamhet på ett så bra och effektivt sätt som möjligt.3 Den som accepterar denna snabbanalys av de två exemplen finner att skiljelinjen inte går mellan ”hård” och ”mjuk” verksamhet, utan att skillnaderna handlar om att kvalitetsaspekter av de olika verksamheterna hanteras på olika sätt. I det ena fallet är man hänvisad till kontraktsreglering av svårmätbara storheter, i det andra kan man låta de individer som ytterst berörs av verksamheten (plus Skolverket) vara domare över dess kvalitet. Denna observation kommer att vara ett av huvudbudskapen i denna rapport: Detaljer i kontraktsmöjligheter och kontrakt är av avgörande betydelse för huruvida konkurrens fungerar eller inte.

Ökande konkurrensutsättning Konkurrensutsättning i de former som nu förekommer och diskuteras, det vill säga entreprenadlösningar och kundvalsarrangemang inom ramen för offentlig finansiering, är ett i huvudsak nytt fe-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

nomen. De första – mycket kontroversiella – stegen med t.ex. privata daghem togs under första halvan av 80-talet, medan entreprenader inom äldreomsorgen expanderade starkt under första halvan av 90-talet.4 Syftena med konkurrensutsättning har, med lite olika tyngdpunkt, varit bl.a.: • sänkta kostnader • höjd kvalitet • ökad valfrihet

Det förefaller t.ex. klart att den ansträngda kommunala ekonomin under första hälften av 90-talet var en stark drivkraft bakom det växande antalet entreprenader. De främsta stötestenarna har varit frågor om den förändrade politikerrollen, om medborgarinsyn och medborgarinflytande samt, inte minst, frågor kring hur kvalitet i verksamheten och likabehandling av användare ska garanteras. Diskussionen om konkurrensutsättning av kommunal verksamhet kan ses som en naturlig konsekvens av den offentliga sektorns, och inte minst den kommunala sektorns, expansion under efterkrigstiden. Det mesta av diskussionen gäller härvidlag inte det kommunala ansvaret för verksamheten, utan proportionerna mellan offentligt och privat i verksamhetens genomförande; detta är också utgångspunkten för denna rapport. Att det är frågan om proportioner mellan offentligt och privat illustreras av det faktum att kommunerna – liksom den offentliga sektorn i övrigt – utnyttjar marknader inom ramen för sin verksamhet på ett sätt som inte förknippas med privatisering och konkurrensutsättning. Kommunerna utnyttjar alltså marknader på två delvis olika sätt. Dels köper de saker från den privata sektorn som används i verksamhet i kommunal regi,

dels överlåter de – via entreprenader och kundvalslösningar – verksamhet till privata aktörer. I en sammanställning av kommunernas marknadsutnyttjande i olika avseenden framgår att den andel av kommunernas (justerade) driftskostnad som 2000 totalt spenderades på externa resurser var 33 procent.5 I belopp betyder detta 102 miljarder kronor. Av dessa resurser utgjordes i sin tur drygt 30 procent av ersättning (till externa utförare) för entreprenader och kundvalsarrangemang. Medan det totala marknadsutnyttjandet varit ganska konstant under perioden 1995–2000, har utnyttjandet av entreprenader och kundvalsarrangemang ökat. Ett annat perspektiv på diskussionen om konkurrensutsättning får man om man betraktar den historiska utvecklingen. Diskussionen om privatisering inom äldreomsorgen idag kan t.ex. ses mot bakgrund av att det är mindre än 50 år sedan ansvaret för gamla formellt flyttades från barnen till den offentliga sektorn.6

Skriftens uppläggning Syftet med denna rapport är att ge en översikt över kunskapsläget i ett antal avseenden som är relevanta för konkurrensutsättning av kommunal verksamhet; mycket av det som sägs kommer att vara relevant även för annan offentlig verksamhet. Det är inte frågan om någon fullständig inventering av existerande forskning och utredningar, men rapporten baseras både direkt och indirekt på en omfattande genomgång av existerande kunskap. Det finns en tonvikt på nationalekonomisk forskning, men såväl annan forskning som utredningar finns med i underlaget.

Konkurrens på kommunala villkor

Som kommer att framgå finns det relativt lite empirisk forskning som i snäv mening behandlar konkurrensutsättning av offentlig verksamhet via entreprenader och kundvalssystem under förutsättningar som liknar dem som råder i Sverige. Det finns emellertid en relativt rik flora konsultrapporter och forskning från andra länder; de empiriska avsnitten baseras på alla tre typerna av källor. Rapporten tar sin utgångspunkt i teoretisk forskning om offentlig sektor och organisationer och går sedan vidare till att diskutera erfarenheter och specifika frågor. Mina huvudslutsatser sammanfattas i nästa stycke. Lite mer detaljerat behandlar kapitel 2 utgångspunkten för den offentliga sektorns, och framför allt den kommunala sektorns, engagemang i ekonomin. Kapitel 3 handlar om centrala avvägningar för organisationer i allmänhet och för organisationen av den kommunala sektorns aktiviteter i synnerhet. I kapitel 4 görs en genomgång av systematiskt dokumenterad erfarenheter av konkurrensutsättning vad gäller kostnader, kvalitet och effekter för personalen. I kapitel 5 diskuteras konkurrensens konsekvenser i skolan, och i kapitel 6 diskuteras ett antal specifika frågor: vinstintressets betydelse, insyn och demokratiskt inflytande, samt tilläggstjänster och tilläggsbetalningar. Det kan påpekas att framställningen från och med kapitel 3 sannolikt blir successivt mer lättillgänglig, och ambitionen är att de senare kapitlen ska kunna läsas med relativt stor behållning även utan teoribakgrunden i kapitel 2 och 3.

Sammanfattning och slutsatser Konkurrensutsättning av kommunal verksamhet i den omfattning och i de former vi ser den i dag representerar som jag ser det en relativt icke-genomgripande förändring av organisationen av produktion och konsumtion av offentliga tjänster. Målsättningarna med konkurrensutsättning har varierat lite grann i olika skeden och på olika håll. Det förefaller exempelvis klart att kostnadsbesparingar var det dominerande motivet för konkurrensutsättning under början av nittiotalet, medan en stor del av dagens reformer har kvalitetsförbättring som huvudsyfte; som exempel kan nämnas kundvalsreformer inom äldreomsorgen. Den ökande användningen av konkurrensutsättning förändrar karaktären på kommunens uppgifter lite grann i så motto att man går från att vara producent till beställare. Detta ställer krav på den demokratiska hanteringen av upphandlingsunderlag, och på reglering av insyn i verksamhet som handlas upp. De mest uppenbara slutsatserna från den teori och de erfarenheter som diskuteras i denna rapport gäller delfrågor kring konkurrensutsättning. Generella slutsatser om konkurrensutsättning måste baseras på en kombination av kunskap, bedömningar och värderingar som ligger utanför rapportens ramar. De viktigaste slutsatserna är: • Framgångsrik konkurrensutsättning bygger kritiskt på att man kan finna kontraktslösningar som är ändamålsenliga i det enskilda fallet. Ibland är detta enkelt. T.ex. kan entreprenadlösningar för sophantering kontraktsstyras utan större komplikationer. Ibland är det så svårt att konkurrens sannolikt är förenat med större

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

kostnader än vinster. Fängelseprivatiseringar förefaller passa in på denna beskrivning. I många mindre självklara fall kan emellertid framgången avgöras av om man lyckas finna rimliga kontraktsformer, och förmår tillämpa dessa på ett pragmatiskt sätt. I texten refereras ett exempel på busstrafikupphandling i Miami, USA, där man reglerade ansvaret för bussarna på ett uppenbart oklokt sätt, och där slutresultatet av allt att döma blev en försämring. Framgångsrik konkurrensutsättning kräver också att berörda parter hanterar befintliga kontrakt på ett pragmatiskt sätt som ger visst utrymme för givande och tagande; detta uttrycks i texten som att parterna ingår ett relationskontrakt. I texten diskuteras också valfrihetsreformer i skolan. Trots att det finns komplikationer förefaller det som om sådana reformer både i Sverige och på andra håll har varit på det hela taget framgångsrika. • Erfarenheter från konkurrensutsättning, både i form av upphandlingar och kundvalsarrangemang, pekar på att de starkt negativa scenarier som många varnat för i de allra flesta fall inte har blivit verklighet. Kvaliteten har inte utarmats, och dramatiska segregationstendenser som en följd av valfrihetsreformer har inte observerats. I synnerhet svenska erfarenheter pekar ganska entydigt på odramatiska effekter: Kostnader förefaller i många fall pressas lite grann, medan kvalitetseffekterna förefaller vara måttliga och gå i båda riktningar. En handfast erfarenhet är att framgångsrik konkurrensutsättning kräver beställarkompetens, och att kommuner som byggt upp sådan

kompetens har haft nytta av den både i samband med upphandlingar och i uppföljningen av egenregin. En återkommande observation är att förekomsten av konkurrens, snarare än offentligt kontra privat utförande, är avgörande för att positiva effekter ska uppnås. • Kundvalsarrangemang är i de sammanhang de är tillämpliga ett sätt att förena offentlig finansiering, individuell valfrihet och en någorlunda effektiv konkurrens. En nyckelegenskap hos kundvalsmekanismer är att kombinationen av valfrihet och konkurrens sätter delar av kvalitetskontrollen i händerna på berörda användare. Kundvalslösningar bör emellertid inte i första hand ses som ett instrument för att spara pengar, utan snarare som ett instrument för att höja kvaliteten i verksamheten. Det är viktigt att göra klart för sig att fungerande kundval kräver ett mått av överkapacitet som är förenat med reella kostnader, mot vilka de positiva effekterna ska ställas. • Kommunens yttersta ansvar för verksamheten kan inte kontrakteras bort, varken genom kundval eller entreprenader. Det är därför i allmänhet angeläget att det finns kommunal egenregi som kan ta över ansvaret, och att viss kompetens bevaras internt. Bevarandet av egenregi är också önskvärt ur konkurrenssynpunkt, samtidigt som det är viktigt att egenregin konkurrerar på lika villkor. • En ökande användning av kundval gör det angeläget att mer konsumentinformation produceras. Såväl offentliga som privata initiativ för att

Konkurrens på kommunala villkor

samla in, värdera och sprida adekvat information om olika alternativ bör uppmuntras och eventuellt stödjas. • Även ur andra synvinklar finns anledning att inta en pragmatisk hållning. Konkurrensutsättning förefaller inte allmänt vara ett hot mot insyn och demokratiskt inflytande. Det är emellertid angeläget att insynsfrågan regleras i kontrakt mellan kommuner och utförare, och det är viktigt att upphandlingsunderlag behandlas av folkvalda församlingar. • Vinstintresse förefaller inte ha undergrävt verksamheter; icke desto mindre kan det vara en god idé att tillåta positiv särbehandling av icke vinstdrivande aktörer.

• Frågan om tilläggsbetalningar och tilläggstjänster kommer sannolikt att vara föremål för mycket diskussion framöver. Avvägningarna ser olika ut i olika verksamheter, och det finns också en koppling till nivån på de offentliga tjänsterna.

Se Vägverket (1999) för en kort informell beskrivning. Dessa omdömen kommer att kvalificeras i kapitel 5. 3 Processen skapar också drivkrafter att spela mot systemet i olika avseenden; detta kommer att diskuteras närmare. 4 Detta innebär inte att utkontraktering av offentlig verksamhet inte förekommit tidigare; se Bryntse (2000, kap. 1) för exempel från 1500-talet och framåt. 5 Svenska Kommunförbundet (2000) och Svenska Kommunförbundet (2002). 6 Se Söderström m.fl. (2001, kap. 5). 1 2

2. Den offentliga sektorns roll

syftar till att ge en teoretisk och begreppsmässig ram för det perspektiv på den kommunala verksamheten som kommer att anläggas i resten av rapporten. Mycket av avsnittet handlar om den offentliga sektorns roll snarare än direkt om konkurrensutsättning, och den otålige läsaren kan utan stora konsekvenser för helheten gå vidare till kapitel 3. ETTA KAPITEL

Varför offentlig sektor? En naturlig utgångspunkt för en diskussionen om den offentliga sektorns roll i allmänhet, och kommunernas roll i synnerhet, är frågan varför den offentliga sektorn finns och varför den har de uppgifter den har. Inom ramen för ekonomisk teori motiveras den offentliga sektorn av följande tre uppgifter: • Att definiera och upprätthålla grundläggande spelregler för samspel mellan individer i allmänhet och ekonomiskt samspel i synnerhet. Rättsväsendets roll är det mest uppenbara exemplet. • Att möjliggöra och – i åtminstone vissa fall – själv verkställa kollektivt handlande där sådant innebär en väsentlig vinst för alla inblandade. Ett exempel är offentligt tillhandahållande av fyrar, men även t.ex. kollektivt finansierad parkskötsel, utbildning och sjukvård kan förstås på det här sättet.

• Att värna en rimlig fördelning av samhällets resurser. Den offentliga sektorn sysslar med en omfattande omfördelning av resurser. Det är värt att notera att den inte enbart omfördelar pengar, utan också omfördelar genom att tillhandahålla varor och tjänster som t.ex. barnomsorg, utbildning och vård. I denna rapport kommer den offentliga sektorns uppgift som garant för grundläggande spelregler inte att diskuteras. Denna funktion kommer att tas för given, liksom att den i huvudsak utförs inom den offentliga sektorn, av staten.7 De andra två funktionerna – och inte minst samspelet mellan dem – utgör däremot den grundläggande motiveringen till huvuddelen av de verksamheter som kommuner och landsting ansvarar för; det är också dessa verksamheter som är de mest naturliga kandidaterna för konkurrensutsättning.

Marknadens tillkortakommanden En marknad är ett arrangemang där människor, företag och andra aktörer frivilligt samspelar med varandra genom att t.ex. byta varor och tjänster med varandra. Arbetsmarknaden är en ”marknad” just i kraft av att principerna för frivilligt byte – under rådande lagar – styr.

Konkurrens på kommunala villkor

Idén att marknaden styrs av en ”osynlig hand” som leder till ett i viss mening optimalt utfall är gammal. I lite mer precisa termer kan man säga att (idealiserade) fria marknader under fullständig konkurrens leder till utfall som är paretooptimala. Detta nationalekonomiska begrepp innebär att utfallet på sådana marknader är sådant att ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre.8 Även under mer realistiska omständigheter står det klart att marknader ofta fungerar väl. Sålunda fungerar t.ex. marknaden för privata sakförsäkringar ganska väl, trots att det finns fundamentala informationsproblem (beskrivna nedan) som måste bemästras.9 På samma sätt kommer att framgå senare i rapporten att samspelet mellan offentlig sektor och marknad kan fungera väl även när det finns komplikationer. Mot bakgrund av idén om den ”osynliga handen” härleds termen ”marknadsmisslyckande”. Den betecknar i princip alla situationer där ekonomiska utfall på traditionella marknader inte kan väntas bli paretooptimala. Lite grovt kan man säga att det är problematiskt att använda marknadslösningar om något marknadsmisslyckande är allt för elakartat. Traditionella marknadsmisslyckanden delas i sin tur in i ett antal viktiga huvudtyper: • Kollektiva varor. En vara sägs vara kollektiv om flera individer kan konsumera den samtidigt utan att därvidlag inskränka varandras konsumtionsmöjligheter. Ljuset från en fyr eller ett radioprogram är exempel på kollektiva varor. Här finns risk för det s.k. fripassagerarproblemet (”free-rider problem”). Om någon tillhandahåller en kollektiv vara (och inte kan/vill utestänga andra) så kan andra dra fördel av detta i stället

för att själva bidra (ett exempel är TV-licensen), vilket leder till att ingen vill bidra tillräckligt mycket. Om den som köper varan kan utestänga andra uppstår ett nära besläktat problem: Det är ineffektivt att inte utnyttja möjligheterna för flera att konsumera samtidigt – resultatet blir ineffektivt och den konsumerade mängden blir för liten.10 • Externa effekter. En ekonomisk aktör, A, utövar en extern effekt på en annan, B, om A gör något som påverkar B och som inte regleras via etablerade marknader. Ett typexempel på en extern effekt är då ett företags verksamhet ger negativa miljöeffekter på omgivningen, och när företaget inte måste kompensera omgivningen för sin påverkan och det inte heller finns etablerade kanaler genom vilka omgivningen kan kompensera företaget för att minska sin påverkan. Det är viktigt att notera att det även finns positiva externa effekter. Ett populärt exempel i anslutning till ”den nya ekonomin” är s.k. nätverksexternaliteter som användare av vissa nätverk utövar på varandra; sålunda utövar t.ex. var och en som skaffar en fax en positiv extern effekt på andra faxanvändare (åtminstone vissa andra faxanvändare) eftersom dessa får större användning för sina apparater.11 • Ofullständig konkurrens. Positiva slutsatser om marknaders möjligheter att generera effektiva utfall bygger på att det råder fullständig konkurrens, det vill säga att inga aktörer tror sig kunna påverka priser på varor och tjänster. Denna förutsättning kan slå fel av två skäl, nämligen dels att uppköp och/eller samarbete underminerar konkurrensen, dels att förutsättningarna för

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

en verksamhet är sådana att konkurrens inte kan fungera. I det förra fallet, som kan exemplifieras med kartellsamarbeten, kan traditionell konkurrenslagstiftning helt enkelt förbjuda samgåenden och samarbeten. I det senare fallet är problemet emellertid fundamentalt, och det omtalas ofta som problemet med naturliga monopol. Exempel på naturliga monopol kan vara vatten- och avloppsförsörjning i en stad. Man kan tänka sig parallella konkurrerande system, men de extrakostnader som blir följden är stora och samhällsekonomiskt omotiverade. Ett annat relativt renodlat exempel på ett naturligt monopol är traditionell postverksamhet. Observera härvidlag att ”naturligt monopol” är en egenskap som bestäms av de reella förutsättningarna för verksamheten. Postverksamhet är ett naturligt monopol där den svenska lagstiftningen emellertid tillåter konkurrens. Naturliga monopol är viktigt i samband med konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Dessutom har fenomenet fått ny aktualitet på senare tid på grund av att det kan identifieras i vissa viktiga delar av ”den nya ekonomin”. Marknaden för operativsystem för persondatorer och marknaden för mobiltelefoni kan t.ex. sägas vara naturliga monopol. På dessa marknader har man icke desto mindre gjort ansträngningar för att skapa fungerande konkurrens, vilket ter sig rimligt i ljuset av dessa marknaders storlek och långsiktiga dynamik.12 I vissa fall kan man skapa konkurrens i tjänsteproduktionen genom att låta flera aktörer använda samma infrastruktur. Exempel på sådana arrangemang

är svensk järnvägstrafik och de nya mobiltelesystemen där operatörerna tillåts samarbeta om en stor del av nätverksuppbyggnaden.13 Under de senaste decennierna har ytterligare en typ av hinder för marknaders funktion uppmärksammats; denna är för övrigt viktig för mycket av den offentliga sektorns verksamhet. • Informationsproblem. I förutsättningarna för att marknader ska ge gynnsamma utfall ingår – ibland öppet och ibland underförstått – att inblandade aktörer har god information om varandra och de marknader där de agerar. Denna förutsättning är understundom oskyldig i meningen att inte särskilt mycket förändras om alla aktörer är mindre väl informerade än så. Förutsättningen är emellertid inte oskyldig då man beaktar möjligheten att aktörer är asymmetriskt informerade – Nobelpristagaren i ekonomi år 2001, George Akerlof, belönades för övrigt för att ha iakttagit just detta. Vad som kan hända i sådana fall kan ses via ett enkelt exempel på en marknad – t.ex. marknaden för begagnade bilar – där säljarna har information om produktkvalitet (som inte går att fastställa förrän i efterhand) medan köparna inte har det. På en sådan marknad leder prisändringar till förändringar i genomsnittskvalitet, och utfallet på marknaden blir i allmänhet inte effektivt. Under vissa omständigheter kan marknaderna bryta samman.14 När asymmetrisk information leder till att en marknad inte fungerar väl sägs det uppstå negativt urval (”adverse selection”). Problem med negativt urval är viktiga på t.ex. försäkringsoch kreditmarknader. Om försäkringstagare vet

Konkurrens på kommunala villkor

mer om sina risker än försäkringsbolag kommer en premiehöjning att leda till att försäkringstagare med låg risk hoppar av, vilket på samma sätt kan leda till att marknaden i fråga bryter samman. Mycket av den offentliga sektorns engagemang i sådana marknader kan motiveras av ambitionen att mildra sådana problem.15 Ett annat problem som kan orsakas av asymmetrisk information är s.k. moral hazard (”beteenderisk” är en rimlig översättning); moral hazard uppkommer när parter som befinner sig i ett kontraktsförhållande med varandra inte kan kontraktera om vissa aspekter som är viktiga för parternas utbyte.16 Moral-hazardproblem kan mildras på två sätt: dels kan kontrakten justeras så att drivkrafter ändras, dels kan man försöka kontrollera och påverka ”dolda handlingar”. Moral hazard spelar en obetydlig roll för att motivera existensen av offentlig sektor. Moral-hazardproblemet spelar emellertid en mycket viktig roll i analysen av aktörers drivkrafter i kontraktsförhållanden, och kommer därför att spela en viktig roll i kapitel 3. Syftet med den förda diskussionen om marknadsmisslyckanden har varit att ge en bakgrund till den offentliga sektorns roll. Nästa steg är att diskutera den offentliga sektorns omfördelande roll.

Fördelningspolitik och effektivitet Omfördelning av resurser, mellan grupper, generationer och verksamheter, är utan tvekan en av den offentliga sektorns mest centrala uppgifter. Det är också en uppgift som på ett eller annat sätt moti-

verar huvuddelen av den svenska offentliga sektorns verksamhet. Om man vill ”vetenskapligt förklara” den offentliga sektorns roll utan hänvisning till politiska krafter så finns det en omfattande forskning inom nationalekonomi, statsvetenskap och filosofi om normativa principer för omfördelning.17 Jag kommer emellertid inte att vidare diskutera de normativa grundvalarna för omfördelning – och jag kommer endast kort att beröra de politiska krafter som bestämmer omfördelningsambitionernas omfattning – utan jag kommer att ta existensen av ett omfördelningsmotiv för given. Med denna utgångspunkt kommer jag att notera sambandet mellan den offentliga sektorns omfördelande roll och dess övriga aktiviteter. Det finns i de flesta sammanhang en konflikt mellan omfördelning och effektivitet. Anledningen är helt enkelt att den som omfördelar på något sätt måste identifiera vem som ska bidra till omfördelningen, respektive vem som ska få del av den. Eftersom denna identifikation måste baseras på t.ex. inkomst, konsumtion, arbetslöshet eller boendekostnader, saker som individer kan påverka, så kommer individers beteende att påverkas. Detta är inte nödvändigtvis av ondo, men på det hela taget leder det till effektivitetsförluster. Några uppenbara exempel är: • Skattekilar och arbetsutbud. Den offentliga sektorn måste med nödvändighet hämta en stor del av sina intäkter från beskattning av arbete och konsumtion. Samtidigt är det oundvikligt att viss ”konsumtion” inte kan beskattas – detta gäller framför allt fritid och närliggande varor och tjänster, som hembakat bröd och renoveringsarbete på ett eget hus. Det faktum att arbete på marknaden beskattas – i Sverige med i

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

storleksordningen 50–70 procent beroende på inkomst18 – medan fritid och hemarbete inte gör det, leder oundvikligen till en ineffektiv arbetsfördelning. Ett spektakulärt exempel är en läkare med efterfrågad specialistkompetens som snickrar på sommarstugan under sin kompledighet i stället för att kvittera ut ekonomisk ersättning och anlita en snickare.19 • Behovsprövade bidrag. Även om Sverige valt en bidragspolitik som i möjligaste mån undviker behovsprövning så finns viktiga undantag, som socialbidraget och bostadsbidraget. Förutom att behovsprövade bidrag förstärker skattekilar av ovan nämnda slag20 så står det klart att t.ex. bostadsbidraget, som delvis baseras på faktiska boendekostnader, påverkar berörda individers val mellan boendekonsumtion och annan konsumtion. Det bör samtidigt påpekas att detta är en delvis avsedd konsekvens av det svenska bostadsbidragssystemet.21 Det är alltså ingen tvekan om att det i många fall finns en inbyggd konflikt mellan omfördelning av ekonomiska resurser och ekonomisk effektivitet. Det finns emellertid också uppenbara exempel på att skatter och subventioner kan leda till effektivitetsvinster. Sådana exempel drivs ytterst av att skatter och subventioner verkar i sammanhang där det redan finns snedvridningar. • Miljöskatter och miljöavgifter. Om skatter och avgifter belastar aktiviteter – t.ex. miljöförstörande aktiviteter – som i utgångsläget har en större omfattning än vad som är optimalt, så innebär detta givetvis en effektivitetsvinst. En del av diskussionen om ”skatteväxling” kan förstås utifrån sådana tankegångar.

• Utbildningssubventioner. Höga inkomstskatter innebär indirekt höga skatter på utbildning och detta riskerar givetvis att leda till totalt sett mindre utbildning än vad som vore önskvärt. Subventioner av utbildning kan motverka detta.22 • Inkomstbeskattningen och ekorrhjulet. Det är inte självklart att det arbetsutbud och de ansträngningar som individer skulle välja i frånvaron av skatter skulle vara optimala. Bland annat kan man peka på att det förefaller stå klart att det finns människor som i rimliga bemärkelser jobbar för mycket, t.ex. på grund av att de deltar i kapplöpningar om befordringar och framtida lönehöjningar. Även i ett sådant fall kan skatter genom att motverka en existerande snedvridning vara ”rättvridande”.23 Utöver dessa allmänna observationer kring förhållandet mellan fördelning och effektivitet finns en annan viktig aspekt, nämligen att kostnaderna (i effektivitetstermer) för omfördelning beror dels på skatte- och bidragssystemens utformning, dels på offentligt tillhandahållande av varor och tjänster. Den centrala iakttagelsen i sammanhanget gäller arbetsutbud: Som påpekades ovan talar allt för att skattekilar leder till överkonsumtion av fritid (och för mycket tid ägnad åt hemmaproduktion), det vill säga ett för lågt arbetsutbud. I vilken utsträckning fritid överkonsumeras beror emellertid på hur attraktivt det är att konsumera fritid och syssla med hemmaproduktion. Om det finns attraktiva offentliga fritidsanläggningar som är gratis kan detta förväntas göra fritidskonsumtion mer attraktivt; om familjer har tillgång till starkt subventionerad barnomsorg gör detta hemmaproduktion av barnomsorg mindre attraktivt.

Konkurrens på kommunala villkor

Det finns alltså ett samspel mellan effektiv skattepolitik och offentligt tillhandahållande av varor och tjänster. Argumentet kan spetsas till ytterligare om man beaktar löneskillnader. En person med hög lön som vill hålla nere sin inkomst kommer att ha tillgång till mer fritid än en person med låg lön och samma inkomst. Om konsumtion av fritid görs oattraktiv kommer det därför att bli mindre attraktivt för personer med hög intjäningsförmåga att begränsa sitt arbetsutbud. Detta argument kan anföras för subventionerad barnomsorg.24 En viktig konsekvens av det sagda är att den offentliga sektorns roll i omfördelningen av ekonomiska resurser och i tillhandahållandet av offentliga tjänster i allmänhet inte kan betraktas oberoende av varandra. Det slutliga utfallet beror i hög grad på om man lyckas kombinera olika insatser på ett effektivt sätt. Det kommer att visa sig längre fram att precis samma logik råder när det gäller att kombinera regelverk, ersättningssystem och driftsformer i produktionen av offentligt finansierade varor och tjänster.

Politikens tillkortakommanden Det är viktigt att komma ihåg att idén om ”marknadsmisslyckanden” bygger på jämförelser med en idealiserad bild av fungerande marknader. På samma sätt måste man i diskussionen om offentliga ingrepp beakta att faktiska ingrepp styrs av delvis andra krafter än den idealiserade bilden av en stat eller en kommun. Denna observation är utgångspunkten för olika idéer om ”politikmisslyckanden” som vunnit betydande genomslag, inte minst bland ekonomer. Idéerna samlas ofta under rubriken ”public choi-

ce-skolan”, där grundtanken är att offentligt handlande – såväl motiven bakom som utförandet – bör analyseras i termer av de drivkrafter som finns inom politik och förvaltning.25 Några problem som då identifieras är: • Problem för politiker att kontrollera utförandet av politiska beslut. Det är i slutändan offentliga tjänstemän organiserade i offentliga byråkratier som måste förverkliga politiska beslut. Både tjänstemän och organisationer kan emellertid väntas ha egna motiv och drivkrafter. Till exempel antas ofta att offentliga myndigheter och verk vill maximera sin budget, eftersom det t.ex. är lättare att skapa goda anställningsvillkor med en större budget.26 • Särintressen och privilegiejakt. När politiska beslut rör fördelningen av resurser har potentiella vinnare och förlorare – särskilt stora vinnare och förlorare – drivkrafter att försöka påverka besluten. Sålunda kan det t.ex. vara mer lönsamt för ett stort företag att genom lagliga eller olagliga metoder, såsom kampanjbidrag respektive mutor, påverka politiska beslut om tullar än att utveckla den egne verksamheten. Denna typ av beteende kallas privilegiejakt (”rent-seeking”). Som jag återkommer till bör förekomsten av privilegiejakt vara ett viktigt övervägande då man organiserar offentlig verksamhet, inte minst i gränsytan mellan offentligt och privat.27 Ett konkret exempel på privilegiejakt är icke avsett ”spel” mot belöningssystem i organisationer. Om belöningar eller prestige i skolan knyts till centralt initierade tester av elevers kunskaper och färdigheter finns drivkrafter att hålla svaga elever borta från testerna; om sådana drivkraf-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

ter påverkar vilka elever som gör testerna är det ett uttryck för privilegiejakt. • Politikers drivkrafter. I diskussionen om marknadsmisslyckanden antas att offentliga ingrepp sker med individernas samlade bästa för ögonen. Detta antagande är förenat med vissa problem. Politiker torde ha delvis andra målsättningar än det allmänna bästa, t.ex. återvalschanser och försörjningsmöjligheter efter den politiska karriärens slut; om väljarna inte helt kan parera detta i sitt röstningsbeteende faller den mest naiva bilden av oblandad välvilja. Vidare finns inga garantier för att s.k. kollektiva beslut är i det allmänna bästas intresse. Tvärtom står det klart från de situationer som låter sig analyseras att det finns systematiska snedvridningar. T.ex. är det lätt att inse att direkt omröstning om enkla storheter leder till ett resultat ”i mitten”; i lite mer formella termer brukar detta uttryckas som att medianväljaren bestämmer. I mer komplicerat kollektivt beslutsfattande – t.ex. demokratiskt beslutsfattande via representativa församlingar – finns inte lika klara teorier.28 Även om det givetvis finns starkt skilda åsikter om i vilken utsträckning politikmisslyckanden är ett faktiskt problem, så torde en relativt okontroversiell lärdom vara att det inte räcker att påvisa någon form av marknadsmisslyckande för att motivera ett offentligt ingrepp. Man måste också göra troligt att ingreppet inte är behäftat med större kostnader och nackdelar än det ursprungliga problemet. Det gäller att jämföra ofullkomliga alternativ, för att låna terminologi från det forskningsprogram om olika organisationsformers

nackdelar och förtjänster som förknippas med framför allt Oliver Williamson.29 Jag kommer att återkomma till detta förhållningssätt.

Detta antagande motiveras dels av att de viktigaste funktionerna som fyller detta syfte – rättsväsende, polis, offentlig förvaltning och försvar – i de allra flesta länder handhas direkt av den offentliga sektorn, dels av att det finns goda skäl till detta (se t.ex. Williamson, 1998; saken kommer också att beröras nedan). 8 Idén går tillbaka (åtminstone) till Adam Smith; precisa formuleringar finns i standardläroböcker i nationalekonomi som t.ex. Varian (1999, kap. 29 och 30). 9 I Söderström m.fl. (2001, kap. 2) används ett äpples väg till konsumenten som exempel på hur marknadsmekanismer hanterar olika komplikationer. 10 För en elementär framställning av den grundläggande logiken, se t.ex. Varian (1999, kap. 35). 11 Externa effekter diskuteras t.ex. i Varian (1999, kap. 32). 12 För en genomgång av huvudtankarna kring naturliga monopol, se t.ex. Schotter (2001); en diskussion om avregleringen av ”nätverksindustrier” finns i Bergman, m.fl. (1999). 13 Detta ställer frågan om företagen samtidigt kan samarbeta i en delvis gemensamt ägd infrastruktur och konkurrera effektivt på marknaden för tjänsterna. 14 Detta exempel är kärnan i Akerlof (1970) som brukar nämnas som det första bidraget till teorin för asymmetrisk information; George Akerlof var en mottagarna av Riksbankens pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne 2001. 15 Se t.ex. kap. 5 i Söderström m.fl. (2001). 16 Se t.ex. Varian (1999, kap. 36) för en enkel behandling. 17 Den intresserade kan t.ex. rekommenderas Roemer (1996) för en genomgång av formaliserade idéer om ”distributiv rättvisa”; en mer allmän diskussion finns i Dufwenberg m.fl. (2000, kap. 1). 18 Den exakta siffran beror på i vilken utsträckning man betraktar arbetsgivaravgifterna som skatter och i vilken utsträckning man betraktar dem som försäkringspremier som individer skulle betala frivilligt om de hade valmöjligheter. 19 Det är givetvis tänkbart att det är vederkvickande för läkaren i fråga att snickra i stället för att arbeta övertid, men det är osannolikt att den samlade skattekilen från läkarens bruttolön till en eventuell snickares nettolön – som torde överstiga 80 procent även om arbetsgivaravgifterna inte räknas fullt ut – är i någon rimlig bemärkelse optimal. 20 Det är väl dokumenterat att de samlade ”marginaleffekterna” från skatter och bidragsregler för människor med låga inkomster ofta är mycket höga. 7

Konkurrens på kommunala villkor

Elmér m.fl. (2000, t.ex. s. 85). Andersson och Konrad (2002) diskuterar ett antal aspekter på utbildningspolitik och utbildningsinvesteringar. 23 Andersson (2002) diskuterar just möjligheten att karriärincitament genererar större individuella ansträngningar än som är optimalt. 24 Se Blomquist (1999) för en diskussion av framför allt den senare aspekten på offentligt tillhandahållande av i huvudsak privata varor; Anderberg m.fl. (2000) är en tillämpning på frågan om optimala avgifter för användning av kollektiva varor. 25 Allmänna introduktioner till public choice-skolan är Mueller (1989) och – enklare och mer tendentiöst – Tullock (1982). 26 Denna tankegång tillskrivs ofta Niskanen (1971); Wilson 21 22

(1989) nyanserar bilden genom att påpeka att det inte är så enkelt, men visar också mycket övertygande att offentliga byråkratier har starka inre drivkrafter. 27 En bra introduktion till tankegångarna finns i Tullock (1982). 28 Resonemanget kring medianväljarens betydelse tillskrivs Downs (1957); se Mueller (1989) för mer precisa påståenden. Det allmänna problemet – och det faktum att det i viss mening är olösbart – är föremålet för ”Arrows sats” (se Roemer, 1996). 29 Williamson (1998) är en tillämpning på offentlig organisation.

3. Offentlig sektor och marknadens logik

handlar inte om fullständig privatisering. Därför kommer inget mer än det som sagts i kapitel 2 att sägas om valet mellan att låta en verksamhet ligga under offentligt ansvar och låta den styras av marknadens krafter. Jag kommer, med andra ord, att ta det kommunala ansvaret och huvudmannaskapet för de verksamheter som diskuteras för givna. ENNA ÖVERSIKT

Privatisering av produktion, konsumtion och finansiering Många diskussioner om privatisering och marknadsorientering gör en skillnad mellan privatisering av produktion och privatisering av finansiering. Sålunda är en typisk poäng att man kan privatisera produktionen, t.ex. genom att lägga ut driften av ett vårdhem på entreprenad, utan att privatisera finansieringen. Privatisering av finansieringen skulle innebära att de boende tvingades betala kostnaden för boendet själva. En privatisering av både produktion och finansiering innebär alltså en fullständig övergång till en marknadslösning, utan offentlig inblandning. Åtskillnaden mellan privatiserad produktion och privatiserad finansiering är viktig, men det finns ytterligare en viktig aspekt. Användarens/konsumentens inflytande över de varor eller tjänster hon kon-

sumerar kan variera stort både vid offentlig och privat produktion, och både vid offentlig och privat finansiering (även om det är sällsynt i det senare fallet finns exempel på hårt reglerad och privat finansierad konsumtion, som sophämtning). Eftersom denna rapport handlar om konkurrensutsättning av offentlig verksamhet kommer privatiserad finansiering inte att vidare diskuteras.30 Åtskillnaden mellan privatisering av konsumtion och produktion kommer att vara central i det följande. Den illustreras i figur 3.1 på nästa sida. Med privatiserad konsumtion avses att konsumentens individuella val avgör innehåll i eller utformning av varan eller tjänsten. Reella möjligheter för föräldrar och elever att välja mellan olika kommunala skolor är ett exempel på att det kan finnas valfrihet i konsumtion utan att några privata aktörer är inblandade. Det är naturligt att tala om sådana situationer som en privatisering av konsumtionsbeslut, och det är också naturligt att tala om att en sådan privatisering skapar konkurrens mellan de enheter – i detta fall skolor – som användarna kan välja mellan. I konkurrenstermer kan man säga att privatiserad konsumtion innebär att det faktiskt råder reell konkurrens om användarnas gunst – att användarna direkt möter konkurrens. Privatisering av produktion sker då den direkta

Konkurrens på kommunala villkor

kontrollen över produktionen flyttas från den offentliga sektorn till privata aktörer. Om t.ex. en kommun lägger ut en skola på entreprenad (sådana arrangemang är inte tillåtna i Sverige för närvarande, men det finns önskemål om att tillåta dem) samtidigt som kommunen ensam bestämmer över fördelningen av elever mellan skolor så är produktionen privatiserad, medan konsumtionen inte är det. I konkurrenstermer kan man säga att privatiserad produktion innebär att det finns konkurrens om utförandet, och att privata aktörer deltar i denna konkurrens. Produktion Offentlig Konsumtion Privat

Offentlig

Privat

Endast kommunal skola; ingen valfrihet

Skola på entreprenad; kommun anvisar plats

Val mellan kommunala skolor

Friskolor, fritt val för elever/föräldrar

Figur 3.1. Privatisering av produktion och konsumtion – skolan som exempel.

Det finns flera anledningar att skilja på privatiserad konsumtion och privatiserad produktion. Det finns gott om exempel på att det ena men inte det andra är privatiserat, också i sammanhang där man kan tänka sig privatisering av båda. Samtidigt kommer jag att argumentera för att det finns anledning att i möjligaste mån låta de två gå hand i hand. Det står klart att båda har betydande konsekvenser för den slutliga måluppfyllelsen.

Marknad och byråkrati I detta avsnitt ska jag med några enkla observationer försöka klargöra logiken för den komman-

de diskussionen. Utgångspunkten är tudelningen marknad å ena sidan, och hierarki/byråkrati å den andra. En viktig insikt i all diskussion om organisationer är att dessa former inte är ytterlighetspunkter på en rät linje där aktiviteter låter sig placeras hur som helst. En bättre liknelse är att betrakta marknad och hierarki som polerna på ett batteri, och att likna aktiviteter vid laddade partiklar; de flesta aktiviteter dras mot någon av polerna, och det är svårt att placera en aktivitet mellan polerna på ett stabilt sätt. För att föra diskussionen i så konkreta termer som möjligt betraktar jag inledningsvis de organisatoriska val som ett privat företag ställs inför. Avsikten är att peka på att dessa val har mycket gemensamt med valet mellan offentligt och privat. Betrakta till exempel ett företag som säljer hjälpmedel för rörelsehindrade och står inför att välja hur man ska marknadsföra och sälja hjälpmedlen i fråga. Företaget kan välja mellan att låta försäljningen skötas av anställda säljare och att låta försäljningen skötas av oberoende återförsäljare – ett val mellan att inordna försäljningen i företagets hierarki, och att lämna ut den på marknaden. Företagets val står emellertid inte bara mellan att anlita egen personal eller att lägga ut försäljningen ”på entreprenad”, utan det finns också ett antal andra aspekter som kan kontrolleras: Hur stora provisioner ska försäljningen ge? Hur hårt ska försäljarnas arbetstider regleras och övervakas? Ska försäljarna tillåtas sälja även konkurrerande produkter? Då man studerar arrangemang i den privata sektorn visar det sig att valen i dessa olika avseenden i väldigt många fall dras mot någon av de två ”poler” som jag kallar marknad och hierarki:31

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Marknad karakteriseras – i termer av försäljningsexemplet – av stora försäljningsprovisioner och stor frihet för försäljarna både i termer av tidsanvändning och i termer av möjligheter att sälja även konkurrerande produkter. Relationen mellan ett företag och de oberoende säljare det anlitar är en marknadsrelation. Hierarki karakteriseras på liknande sätt av att bonusinslaget i ersättningen är relativt litet, att arbetstider och arbetssätt är relativt hårt reglerade och att försäljning av konkurrenters produkter inte är tillåten. Relationen mellan ett företag och dess anställda säljare är en relation inom hierarkin. Det finns också en viktig skillnad mellan marknad och hierarki vad beträffar kontraktslagstiftningens räckvidd: Medan nästan varje tvist i en marknadstransaktion kan prövas i domstol gäller detta i mycket begränsad utsträckning för tolkningstvister och konflikter inom ett företag. Att det förhåller sig på detta sätt torde bero dels på att domstolarna har mindre insyn, dels på att kontraktslagstiftningen inte är avsedd att användas inom organisationer.32 Om man vill uttrycka sig i lite mer allmänna termer kan man säga att:33 • Marknad karakteriseras av starka ekonomiska drivkrafter, stor frihet att agera efter eget huvud och begränsad eller obefintlig kontroll av andra aktiviteter; alla tvister kan göras till föremål för domstolsprövning. • Hierarki karakteriseras på motsvarande sätt av svaga ekonomiska drivkrafter, ett stort mått av regelstyrning och betydande kontroll av såväl den berörda uppgiften som relaterade aktiviteter; tvister löses i det längsta inom hierarkin.

Det finns dock en viktig kategori av aktiviteter som varken kan klassificeras som att de äger rum på marknaden eller inom ramen för en hierarki. De aktiviteter som avses är sådana som styrs av s.k. relationskontrakt (direktöversatt från engelska, ”relational contracting”). Ett relationskontrakt är i ett antal avseenden ett mellanting mellan en marknadsrelation och en hierarkisk relation. Det innebär en relation mellan två olika företag, men det bygger på ömsesidigt givande och tagande snarare än bokstavstrogen kontraktsstyrning. De ekonomiska drivkrafterna är måttliga och regelstyrningen begränsad samtidigt som kontraktets bokstav under vissa, men inte normala, omständigheter blir föremål för domstolsprövning. Urtypen för denna hybridform är de traditionella relationerna mellan storföretag och underleverantörer i det japanska näringslivet.34 Observera att mellantinget – hybridformen – är undantaget, medan relativt renodlade former av marknad eller hierarki är regel. En mycket viktig observation i detta sammanhang är att relationskontrakt kräver att ingående parter är villiga att anpassa sig till oförutsedda händelser och förändrade omständigheter på ett flexibelt sätt som innebär givande och tagande. Man måste till exempel vara beredd att frångå ett kontrakts bokstav när detta är rimligt. Som jag ska diskutera inom kort innebär detta flexibilitetskrav ett problem då man tänker sig att den offentliga sektorn ska ge sig in i relationskontrakt. Exemplet ovan från privat sektor syftar till att belysa att en kommun liksom företaget i exemplet står inför valet mellan att organisera en aktivitet, såsom ett äldreboende, antingen inom den egna hierarkin eller genom att ingå en kontraktsrela-

Konkurrens på kommunala villkor

tion med en annan part på en existerande marknad för sådana tjänster.

Organisationsstrukturer – var och varför? Liknelsen med marknad och hierarki som poler, och aktiviteter som laddade partiklar, inbjuder givetvis till att ställa frågan om vad som bestämmer olika aktiviteters laddning. Det förefaller till exempel klart att en aktivitet som dammsugarförsäljning är laddad på ett sådant sätt att den dras mot polen marknadsrelation, medan en aktivitet som personalrekrytering nästan alltid sköts internt inom hierarkin. Det finns viss systematisk kunskap om vad som bestämmer vilka aktiviteter som tenderar att regleras via marknadsrelationer, och vilka aktiviteter som tenderar att regleras via hierarkiska relationer.35 • Marknadsrelationer är vanligare för aktiviteter vars resultat är lätta att mäta – och därmed lätta att specificera i ett kontrakt – som t.ex. antal sålda dammsugare, antalet tillverkade muttrar och dessas kvalitet, och den mängd tvätt som tvättas av en extern tvättentreprenör. Marknadsrelationer är också vanligare för aktiviteter som inte kräver specifika investeringar. Det innebär nämligen vissa problem att inleda en marknadsrelation när en av parterna måste göra investeringar som förlorar sitt värde om marknadsrelationen upphör. Detta fenomen torde t.ex. kunna förklara varför det är lättare att lägga ut tvätten på entreprenad än att lägga ut en specialiserad utvecklingsavdelning på entreprenad. I det senare fallet skulle avkastningen av entreprenörens investeringar tillfalla uppdrags-

givaren, samtidigt som entreprenören skulle ha svårt att hitta en annan kund om relationen avbröts – resultatet skulle bli alltför svaga drivkrafter för investeringar.36 • Hierarkiska relationer är vanliga i samband med aktiviteter som är svåra att mäta. Det skulle sannolikt vara oklokt för en organisation att lägga ut ett betydande chefsansvar på entreprenad eftersom värderingen av chefsansvaret inte kan preciseras i ett kontrakt och eftersom en precisering – och därmed direkt eller indirekt belöning – av bara delar av ansvaret skulle leda till felaktig fokusering från ”entreprenadchefens” sida. Ett speciellt viktigt fall av mätproblem är när bara vissa aspekter av det relevanta resultatet kan mätas; jag återkommer till denna problematik. Hierarkiska relationer är också vanliga då specifika investeringar är viktiga. Om man vill undvika risker för att den som gjort specifika investeringar blir utnyttjad är en lösning att låta investeringen och avkastningen av investeringen falla ut inom samma hierarki. • Relationskontrakt är vanliga i sammanhang som nog bäst kan beskrivas som mellanting vad gäller såväl mätproblem som specifika investeringar. Poängerna med relationskontrakt är att det finns möjligheter att inom relationen reagera på och justera t.ex. olika uppfattningar om kvaliteten på det som levereras, och att långsiktigheten i relationen ska trygga avkastningen på specifika investeringar. Som påpekats bygger relationskontrakt på att parterna inte i varje situation utnyttjar ett kontrakts bokstav till sin egen fördel.

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Dessa mönster för hur privat verksamhet ofta är organiserad är av intresse för oss främst därför att de innehåller insikter för motsvarande ställningstaganden inom offentlig sektor. Mönstren pekar på att mätbara resultat och frånvaro av specifika investeringar gör det lättare och mer lämpligt att tillgodose ett visst behov på marknaden.

System som kompletterar Det som sagts om marknadsrelationer, hierarkiska relationer och hybridrelationer är – tror jag – ett uttryck för en mer allmän princip för organisationer. Denna princip kan i korthet uttryckas som att en organisation bör ses som ett system vars funktion är kritiskt beroende av arrangemang som understödjer och kompletterar varandra. Ambitionen med att så pass utförligt diskutera organisationsformer och exempel från privat sektor är att försöka klargöra denna logik, och övertyga om att den är relevant för diskussionen om privatisering och konkurrensutsättning. Låt mig innan jag börjar diskutera konkurrensutsättning konkret säga något om alternativa sätt att klassificera organisatoriska strukturer. Jag har talat om marknad och hierarki som poler, och talat om att hybridformer finns. Jag vill ta upp två delvis konkurrerande klassificeringar. Den ena åtskillnaden är mellan kontraktsstyrning och regelstyrning, den andra mellan marknadens logik och byråkratins.37 • Regelstyrning och kontraktsstyrning. Skillnaden mellan regelstyrning och kontraktsstyrning är inte uppenbar från terminologin eftersom nästan all ekonomisk aktivitet på ett eller annat sätt är reglerad i kontrakt – till exempel regleras an-

ställningsförhållanden inom hierarkier i anställningskontrakt. Icke desto mindre står det klart att övergången från offentlig till privat drift av en vårdinrättning eller ett daghem innebär att en mängd förhållanden som tidigare varit föremål för regler måste preciseras i ett kontrakt mellan den offentlige huvudmannen och utföraren. Den centrala skillnaden mellan regelstyrning och kontraktsstyrning är därmed att verksamhetens utförande regleras direkt i det förra fallet, medan den måste specificeras i kontrakt mellan olika parter i det senare fallet. Om man jämför klassificeringen marknad-hybrid-hierarki med kontraktsstyrning-regelstyrning så är det rimligt att betrakta både marknadsrelationer och hybridrelationer som exempel på kontraktsstyrning, medan hierarkiska relationer är exempel på regelstyrning. Man kan notera att dessa passar väl med idén om att det i allmänhet är svårt att göra kontrakt inom hierarkier till föremål för domstolsprövning. • Marknad, byråkrati och ett mellanting. Marknadens logik och byråkratins kan i mycket ses som direkt svarande mot marknadens logik och hierarkins. Eftersom mellanformernas logik kommer att spela en viktig roll i denna rapport finns det anledning att göra en jämförelse mellan relationskontrakt och ”byalagets logik”. Byalagets logik antas karakteriserad av ömsesidig hjälp med olika sysslor, ömsesidig utlåning av utrustning och annat med ekonomisk ersättning när bytet blir skevt, samt starka normer – ibland uppbackade av formella avtal – beträffande vem som är ansvarig för vad vid missöden eller oförutsedda omständigheter.

Konkurrens på kommunala villkor

Den bild av olika klassificeringar som jag hittills redogjort för – och som kommer att spela en viktig roll i den fortsatta framställningen – åskådliggörs i figur 3.2 tillsammans med ett par exempel. Privatisering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet handlar som jag ser det om förflyttning uppåt i figur 3.2. Om man privatiserar konsumtionen i en kommunal verksamhet, till exempel genom att göra den till föremål för kundval, skapas ett marknadsinslag i relationen mellan brukare och utförare. Det är också så att relationen mellan brukare, utförare och den offentlige huvudmannen måste regleras i kontrakt.

Organisation av offentlig verksamhet Det argument som oftast anförs av förespråkare av privatisering och konkurrensutsättning är att det höjer effektiviteten. I en snäv bemärkelse torde detta argument i allt väsentligt vara korrekt. Det faktum att verksamheter i högre grad drivs med en målsättning att tjäna pengar skapar både direkt och indirekt förutsättningar för att hålla tillbaka kostnader och utnyttja insatta resurser effektivt. Den direkta effekten är att de som har ett direkt ägarintresse i verksamheten i sin jakt på vinst kommer att arbeta hårt för att effektivisera verksamheten. Den indirekta effekten är att när en verksamhet underkastas marknadens logik så blir starkare ekonomisk stimulans även för dem som inte har direkta ägarintressen en naturlig del av den organisatoriska strukturen. Anledningen till den senare skillnaden är i grund och botten att endast ägaren kan fungera som motpart i ett kontrakt som bygger på ekono-

Exempel Köp av externa konsulttjänster

Grad av Japanska undermarkleverantörsrelationer nadsstyrning Intern utvecklingsavdelning

Klassificering Marknad Hybrid Hierarki

Kontraktsstyrning Regelstyrning

Marknadens logik Byalagets logik Byråkratins logik

Figur 3.2. Klassificeringar av organisationsformer.

miska drivkrafter, det vill säga kan vara den på vars bekostnad bonus betalas ut. Det finns på goda grunder starka normer mot att t.ex. låta offentliga medel finansiera stora bonuskontrakt till chefspersoner i en kommun. Sådana inslag skulle utgöra en härd för korruptionsliknande arrangemang inne i organisationen. I en vinstdrivande organisation motverkas missbruk av ägarnas ekonomiska intresse av att begränsa bonusutbetalningar.38 Det faktum att steg i riktning från hierarki mot marknad i de flesta fall kan förväntas höja effektiviteten i snäv mening betyder inte att de med någon som helst nödvändighet är önskvärda. För att ta ett extremt exempel så vore det med största sannolikhet inte önskvärt att lägga ut domstolarnas rättsskipning eller polisens arbete på entreprenad, även om en sådan reform skulle innebära att vissa kostnadsposter kunde reduceras lite grann. De två exemplen domstol och polis är ickekommunala, men klargör två viktiga funktioner som torde vara lättare att upprätthålla i en hierarki än i en marknadsrelation. Domstolarnas oberoende skulle vara svårt att hävda om de styrdes enligt marknadens logik – drivkrafterna att reagera på legitim ersättning för verksamheten respektive illegitima erbjudanden om mutor och annan be-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

stickning torde vara omöjliga att helt separera. Oberoendet är lättare – inte nödvändigtvis lätt – att upprätthålla i en hierarkisk organisation där det är strängt förbjudet att agera i eget vinstintresse inom ramen för sitt arbete och där det också finns starka normer mot sådana sätt att låta sig påverkas.39 Det torde av just sådana här skäl vara klokt att inte tillåta att kommunal myndighetsutövning läggs ut på entreprenad. Polisens arbete illustrerar en annan begränsning för marknadsstyrd verksamhet. Informationen om t.ex. vilka utredningar som bör prioriteras skapas i hög grad inom organisationen, och effektivitet bygger i hög grad på ett fungerande samarbete inom organisationen. Under sådana omständigheter riskerar ekonomiska drivkrafter – såväl för organisationen som helhet, som för enskilda medarbetare – att göra mer skada än nytta genom att introducera intressemotsättningar mellan kolleger och otillbörligt styra verksamheten genom att belöna vissa saker på andras bekostnad. Sammanfattningsvis så är kostnadseffektivitet i snäv mening i de flesta fall ett argument för marknadsorienterade lösningar, medan hierarkiska – eller byråkratiska – lösningar i vissa fall är bättre ägnade att värna oberoende och befrämja samarbete. Denna grundläggande avvägning dyker upp i nästan all konkret diskussion om konkurrensutsättning. Om man tar skolan som exempel så är det viktigaste argumentet för marknadsorienterade lösningar att de kan väntas leda till mer utbildning för mindre pengar, medan de viktigaste argumenten mot är att ekonomiska intressen riskerar att utmana lärarnas opartiskhet och skapa motvilja mot att ta sig an svaga elever.

Utmaningar för effektiv kontraktsstyrning I detta avsnitt ska jag mer konkret diskutera de viktigaste svårigheterna som måste övervinnas om konkurrensutsättning – och därmed övergång till en högre grad av kontraktsstyrning – ska lyckas.

Värnande av kvalitet Vikten av att värna om kvalitet är inte unik för offentlig verksamhet. Vad som utmärker mycket av offentlig verksamhet är emellertid att kvalitetsvariabler är svåra att mäta. Det är svårare att precisera och reglera vad som är hög kvalitet i skolundervisning eller barnomsorg än att skriva ett liknande kontrakt som reglerar kvaliteten på en dator. Dessutom kan kvalitetsaspekter på varor och vissa tjänster regleras via garantier och försäkringar, något som är svårt när det gäller så livsavgörande aktiviteter som utbildning och barnomsorg.40 Det sätt på vilket kvalitet är mångfacetterat och svårmätbart i t.ex. skolan är ett potentiellt hinder för effektiv kontraktsstyrning. Skolan har en lång rad viktiga målsättningar för eleverna: kunskapsinhämtning och färdighetsträning, social utveckling, och utveckling av kritiskt tänkande och kreativitet. Måluppfyllelsen i vissa av dessa avseenden låter sig testas på ett rimligt sätt. De nationella proven är ett exempel, och det vore fullt möjligt att utsätta elever – och därmed lärare och skolor – för ytterligare tester i samma anda.41 Det är emellertid knappast möjligt att göra alla av de nämnda målsättningarna till föremål för samma typ av utvärdering – huruvida elever tränas i att tänka

Konkurrens på kommunala villkor

kreativt och att fungera i sociala miljöer är mycket svårt att mäta. Variationen i mätbarhet är en komplikation i samband med kontraktsstyrning. Det kan förefalla attraktivt att basera belöningar till skolor och lärare på elevers uppnådda resultat i mätbara avseenden, men varje steg i den riktningen riskerar att leda till att en oproportionerligt stor del av elevernas tid och lärarnas ansträngningar används till att träna de moment som testas på bekostnad av andra moment.42 Ytterligare en komplikation i vissa typer av offentlig verksamhet – med skolan som ett ledande exempel – är att målsättningarna kommer från olika intressenter. Det är t.ex. sannolikt att lärare, föräldrar, universitet, arbetsgivare i den privata sektorn och eleverna själva har intressen som i viss utsträckning är motstridiga, samtidigt som de är fullt legitima. Om man betraktar situationen på det sättet är det inte uppenbart att det ens finns ett ”korrekt” sätt att väga samman de olika intressena, och i så fall är problemet att skapa ”rätt” drivkrafter med hjälp av kontraktsstyrning ytterligare mer komplicerat.43 Oberoende av den exakta tankemodell man använder för att analysera dessa aspekter av kvalitet i offentlig verksamhet så är huvudslutsatsen densamma, nämligen att man måste tygla de starka ekonomiska drivkrafter som ett inordnande under marknadens logik innebär. Man bör t.ex. inte införa starka inslag av prestationsersättning om man konkurrensutsätter skolverksamhet, utan man måste lägga stor kraft på att utforma ändamålsenliga regler och kontrakt. Ändamålsenliga regler och kontrakt ger måttliga drivkrafter för mätbar prestation, uppmuntrar i möjligaste mån

även icke mätbara resultat, och förlitar sig till viss del på direkt reglering av hur verksamheten går till. Svenska friskolor styrs t.ex. av en kombination av regleringar från stat och kommun samt av principerna för skolvalet och finansieringen. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att ett visst mått av regelstyrning behövs även efter det att steg tagits i riktning mot marknadens logik.

Långsiktiga investeringar Rimliga investeringar i verksamheten är en grundförutsättning för effektivt utnyttjande av resurser. Ett privat företag kan väntas göra optimala investeringar under normala förhållanden.44 En offentlig myndighet kan vara organiserad på ett sätt som gör dess ledning benägen att investera för lite eller för mycket, men det finns ingen självklart dominerande kraft som leder till för små eller för stora investeringar. När flera parter är inblandade finns emellertid en stark kraft som riskerar att leda till att investeringar blir för små; denna kraft är det tidigare antydda ”hold-up”-problemet, som uppkommer då investeringar ger avkastning till flera parter samtidigt och då dessa positiva externa effekter inte kan regleras i kontrakt.45 Låt mig i syfte att klargöra logiken betrakta ett kommunägt äldreboende som läggs ut på entreprenad genom en upphandling vars varaktighet uppfyller lagstiftningens intentioner, det vill säga är i spannet 3–5 år.46 Entreprenören går in i en befintlig anläggning och övertar i allmänhet åtminstone delar av personalen. Om entreprenören förlorar nästa upphandling – eller om det inte blir någon fortsättning på entreprenaden – kommer

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

denne på motsvarande sätt att lämna över anläggningen, och en stor del av personalen kommer sannolikt att övergå till den nye huvudmannen. Denna möjlighet kommer – i synnerhet om entreprenören uppfattar den som trolig – att utgöra en återhållande faktor på dennes investeringar. Upprustning av lokaler, vidareutbildning av personal och organisatoriska ändringar riskerar samtliga att tillfalla en ny huvudman vid ett huvudmannabyte. Observera att problemet kan uppstå även i frånvaron av ett byte av huvudman eller entreprenör. Förbättringarna kan göra entreprenaden mer attraktiv för andra potentiella entreprenörer och därmed få dem att bjuda mer aggressivt. Det är visserligen möjligt att mildra problemet en smula med hjälp av kontraktslösningar avsedda att ge entreprenören ersättning för långsiktiga investeringar, men sådana lösningar kan aldrig eliminera problemet. Omfattningen av det beskrivna investeringsproblemet beror på formerna för konkurrensutsättning. Exemplet pekar på att problemen kan bli betydande vid driftsentreprenader i kommunala anläggningar, samtidigt som det står klart att liknande problem knappast alls uppstår i samband med att en kommun köper tjänster – t.ex. platser i äldreboende – ”över disk” i privata anläggningar. Strävan att upprätthålla investeringar är nära besläktad med strävan att mer allmänt upprätthålla långsiktighet i verksamheten och är underordnad samma logik. Det finns därför anledning att vara mycket varsam vad gäller att skapa den typen av situationer av delat ansvar för anläggningar och personal som driftsentreprenader innebär.

Fasta regler kontra flexibilitet Det finns i många sammanhang en motsättning mellan fasta – eller om man så vill, stela – regler och flexibilitet. Fasta hastighetsgränser är t.ex. i viss mening onaturligt i ljuset av det faktum att lämplig hastighet varierar ganska kraftigt med sikt, temperatur och andra väderförhållanden. Det finns flera anledningar till att fasta hastighetsgränser ändå är rimliga. En mindre bokstavlig reglering skulle skapa utrymme för tolkningstvister som inte skulle kunna lösas annat än i domstol. En sådan reglering skulle också öka antalet förhandlingar mellan polis och trafikant. Icke desto mindre är de fasta hastighetsgränserna inte helt fasta. Det kan under exceptionella omständigheter både vara tillåtet att överskrida dem och straffbart att bokstavstolka dem. Precis samma avvägning dyker upp i kontraktsstyrning av ekonomisk aktivitet: Bokstavlig reglering minimerar tolkningstvister och begränsar utrymmet för tidsödande eller på annat sätt resurskrävande förhandlingar.47 Å andra sidan kommer bokstavliga tolkningar av kontrakt att vara orimliga under vissa – ibland oförutsedda – omständigheter. När det gäller transaktioner mellan privata företag kan man lite tillspetsat säga att traditionella marknadsrelationer svarar mot stela regler, medan relationskontrakt svarar mot ett större mått av flexibilitet. Om parterna kan etablera ett långsiktigt samarbete där ömsesidigt givande och tagande blir naturligt förbättras förutsättningarna för att fördelarna med flexibiliteten i ett relationskontrakt ska överväga nackdelarna. När det gäller offentlig sektor möter man den grundläggande avvägningen mellan regler och

Konkurrens på kommunala villkor

flexibilitet i ytterligare en skepnad, nämligen i regleringen av offentlig upphandling. Avvägningen är ganska uppenbar: klara regler för hur anbudsföraranden ska hanteras leder till förutsägbarhet och begränsar förhandlingskostnader. Samtidigt står det klart att stela regler är en begränsning när det är önskvärt att utnyttja ”mjuk information”. • Klara regler för hur anbud ska annonseras, vilka kontraktstider som får tillämpas och vilka kriterier som får användas i valet mellan anbudsgivare har fördelar. Vissa saker blir inte föremål för förhandlingar och tvister rörande utfallet kan göras till föremål för rättslig prövning. Ytterligare en fördel är att den upphandlande parten är tvingad att förnya en upphandling (såvitt inte verksamheten återgår i kommunal regi) efter kontraktstidens utgång. Med en mindre klar reglering finns en risk att en etablerad entreprenör behålls utan förnyad upphandling av rena slentrianskäl – en möjlighet som dessutom öppnar upp för förhandlingar om förlängningen där konkurrenter utestängs.48 Slutligen är en viktig poäng med upphandlingslagstiftningen att den kan tjäna som en garant för ”interkommunal frihandel”. Upphandlingslagstiftningen stipulerar att man vid upphandling inte får ta t.ex. regionala hänsyn. Detta krav är viktigt för att inte kommuner ska kastas in i destruktiva dragkamper om lokalisering av verksamheter på bekostnad av effektiv upphandling. Detta är emellertid en känslig fråga, och det råder betydande oenighet om var gränsen ska dras för vilka hänsyn som får tas.49 • Det står samtidigt klart att stela regler leder till att det är svårt att reglera svårmätbara aspekter

och att det blir svårt att utnyttja ”mjuk information” om t.ex. olika anbudsgivares tidigare prestationer. Det är värt att notera att detta innebär en inskränkning jämfört med de möjligheter aktörer på vanliga marknader har. Det finns inget som hindrar mig som privatperson eller ett privat företag från att välja bort det billigaste alternativet av skäl som inte behöver redovisas – t.ex. att jag inte litar på att det kommer att leva upp till gjorda utfästelser. Upphandlingslagstiftningen kräver däremot att ett upphandlande organ tydligt redovisar sådana skäl. Samtidigt finns i samband med offentlig upphandling ytterligare en aspekt som måste beaktas, nämligen att den part som gör upphandlingen hanterar offentliga medel. Detta faktum gör, av skäl som jag varit inne på, att det är svårt att ge personerna i fråga direkta ekonomiska drivkrafter att välja bästa anbud; samtidigt finns starka ekonomiska drivkrafter hos dem som deltar i anbudsgivningen. Denna asymmetri gör att flexibilitet inte bara öppnar upp för vanliga förhandlingar, utan även för ”lobbying” från anbudsgivarnas sida med inslag av lagliga och olagliga morötter. Det problem som sådana lobbyingmöjligheter innebär kallas ofta ”rent-seeking” eller privilegiejakt. (Se vidare kapitel 2.)50 Det är mycket viktigt att notera att rent-seeking-problem inte uppstår därför att inblandade parter är korrumperbara – även om såväl privata som offentliga tjänstemän understundom i någon utsträckning är det – utan därför att offentlig upphandling är en kontaktyta mellan två parter där den ene (den upphandlande) nästan helt och hållet arbetar enligt hierarkins logik, medan den andra

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

(entreprenören) nästan helt arbetar enligt marknadens logik. Hierarkins logik bygger på att man inte arbetar för egen ekonomisk vinning, medan marknadens logik bygger på en fungerande väv av ekonomiska drivkrafter som vägleder individers strävan efter ekonomisk vinning på ett rimligt sätt.

Den centrala avvägningen I detta avsnitt har jag försökt diskutera vad jag ser som de viktigaste utmaningarna för effektiv kontraktsstyrning. I detta sista delavsnitt ska jag försöka artikulera vad jag ser som den centrala lärdomen. Konkurrensutsättning av offentlig verksamhet innebär att offentliga och privata aktörer ingår i relationer som i ett antal avseenden är relativt komplicerade. Kvaliteten på det som den offentlige aktören vill ha är mångfacetterad och endast vissa aspekter går att mäta. Samarbetet mellan den private och den offentlige aktören innebär ofta att de på ett eller annat sätt måste dela på ansvar för anläggningar och personal. Relationen kompliceras ofta ytterligare av att det finns lagstiftning som ger brukaren rättigheter mot den offentlige huvudmannen, samtidigt som den private aktören kontrollerar det sätt på vilket dessa rättigheter tillgodoses. Denna serie av komplikationer talar för att de båda partnerna borde ingå ett relationskontrakt. I samtliga uppräknade avseenden är ett flexibelt givande och tagande viktigt för att verksamheten ska fungera. Samtidigt innebär krocken mellan hierarkins och marknadens logik att parterna inte utan vidare kan ingå ett relationskontrakt. Det är på goda

grunder förbjudet för offentliga tjänstemän att vara flexibla på det sätt den sortens kontrakt förutsätter. För stort utrymme härvidlag skulle innebära en risk för att givandet sker på den offentlige huvudmannens bekostnad medan en del av tagandet är mer orienterat mot snävare individuella intressen. Mina slutsatser av detta är följande: • Kraven på de kontraktsrelationer som reglerar konkurrensutsatt offentlig verksamhet är stora – större än motsvarande krav på kontraktsrelationer mellan privata företag. Således måste t.ex. hanteringen av personal och fasta tillgångar regleras hårt i samband med driftsentreprenader. • Organisatoriska lösningar där användarnas val kan ersätta detaljerade kontrakt är värdefulla. Fungerande kundvalssystem kan låta användarnas val avgöra vilka utförare som tillhandahåller varor och tjänster av god kvalitet i mätbara såväl som svårmätbara avseenden. Lösningar som innebär att privata aktörer äger sina anläggningar och har långsiktigt anställningsansvar för personalen, t.ex. privata vårdhem och friskolor, undviker de kontraktsproblem som riskerar att drabba driftsentreprenader i kommunala anläggningar. Som kommer att visa sig längre fram i detta kapitel är inte kundvalsmekanismer lösningen på alla problem, men det står helt klart att det minskar kraven på detaljerade kontrakt i vissa avseenden. Jag kommer i kapitel 6 att kort diskutera frågan huruvida relationskontrakt mellan den offentliga sektorn och icke-vinstdrivande företag har förutsättningar att undvika vissa potentiella problem.

Konkurrens på kommunala villkor

Konkurrens, kostnader och kvalitet I detta avsnitt ställs frågan om hur konkurrens generellt sett kan förväntas påverka kvalitet. Svaret på denna fråga är av central betydelse för att ta ställning till om konkurrensutsättning i specifika situationer är önskvärt eller inte.

Konkurrensens effekter på kvalitet Den viktigaste och mest allmänna observationen kring kvalitet och konkurrens är mycket enkel: Kvalitet är inte ett problem om köpet av en vara eller en tjänst direkt kan kopplas till dess kvalitet. Exempel är köp av varor vars kvalitet är direkt synlig eller kan kontrolleras på platsen, t.ex. frukt i ett stånd på torget, liksom situationer där kvalitetsnivån utan problem och utan stora merkostnader kan regleras i ett kontrakt, t.ex. enkla elektroniska produkter med en någorlunda långvarig garanti. I sådana situationer finns ingen anledning att tro att graden av konkurrens skulle påverka den kvalitet som tillhandahålls nämnvärt.51 När köpet av en vara eller en tjänst inte kan kopplas till dess kvalitet är situationen annorlunda. Om en producent inte på ett eller annat sätt kan göra troligt att produktkvaliteten är hög när den verkligen är det riskerar marknadsutfallet att bli att endast produkter av låg kvalitet omsätts.52 Det finns emellertid sätt att trovärdigt förmedla information om varans eller tjänstens kvalitet. De ledande medlen för sådan informationsförmedling är signalering och anseendeuppbyggnad. • Signalering består i att säljaren av en vara eller tjänst tar på sig en kostnad som skulle vara mer kännbar om kvaliteten vore låg än om den vore

hög. Reklam kan fungera som signalering i denna mening om varans eller tjänstens kvalitet bestäms en gång för alla. Den som säljer hög kvalitet kommer att kunna finansiera reklamen med hjälp av framtida vinster från försäljning, medan den som säljer låg kvalitet kommer att se sin marknad försvinna och således inte har några drivkrafter att spendera resurser på reklam. • Anseendemekanismer bygger på att en producent producerar hög kvalitet i dag i syfte att konsumenterna ska förvänta sig hög kvalitet i morgon och därför köpa av producenten även i morgon. En förutsättning för att producenten ska kunna (och vilja) bygga upp ett anseende är att det är mer attraktivt att sälja till förtroendefulla konsumenter i framtiden än att göra en engångsvinst genom att sänka kvaliteten och lämna marknaden. Det finns ett mycket viktigt gemensamt drag i de beskrivna mekanismerna för att övertyga kunder om att kvaliteten är hög, nämligen att den som producerar hög kvalitet måste åtnjuta någon slags övervinst (jämfört med vad producenten skulle kunna tjäna på att sälja minimal kvalitet). En viktig konsekvens av detta är att upprätthållandet av hög kvalitet när denna inte kan observeras eller kontrakteras inte är förenligt med konkurrens som är så hård att vinsten drivs ner till sitt minimum.53 Lärdomen för konkurrensutsättning av offentlig verksamhet av det ovan sagda är, som jag ser det, väl i linje med det som sagts tidigare om förutsättningarna för kontraktsstyrning: Reglerna för offentlig upphandling begränsar möjligheterna att utnyttja olika former av mjuk information om ut-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

förare – ett anbud får inte förkastas därför att en konkurrerande anbudsgivare har ett bättre anseende, åtminstone inte utan en klar motivering. Detta ställer stora krav på att man antingen förmår hitta kontraktslösningar som reglerar kvalitetsaspekter väl, eller att man kan göra konsumentvalet till en reell kraft och på så vis indirekt låta kvaliteten hos olika entreprenörer avgöra.

Överkapacitet – en nödvändighet Det yttersta syftet med att skapa och vårda konkurrens är att främja ett effektivt resursutnyttjande. Det faktum att det finns en myndighet som Konkurrensverket med betydande befogenheter antyder att uppfattningen att konkurrens är viktigt har fått starkt genomslag. Ändå finns det många aspekter i stort och smått som pekar i en lite annorlunda riktning. Det är inte uppenbart effektivt att varutransporter från Ica och Konsum kör i motsatt riktning med samma slags varor (vilket säkert sker), och det är inte uppenbart att det är effektivt att en däckfabrik i Gislaved läggs ner av ett multinationellt företag som inte behöver ersätta de anställda för mer än ett par månaders arbetslöshet. Det som är viktigt att observera i sammanhanget är att dessa exempel på resursslöseri är en förutsättning för fungerande konkurrens. Konkurrens verkar genom en process där lösningar prövas och där det är omöjligt att varje detalj hanteras så effektivt som möjligt (därav varutransporterna); konkurrens bygger också på att beslut baseras på priser, och att externa effekter antingen kan fångas i priserna, i lagstiftning eller ignoreras – alla andra möjligheter skulle kräva ett orimligt

mått av plan- och förhandlingsekonomi (därav det eventuellt rimliga i att företagsnedläggningar inte borde leda till fullständig kompensation till de anställda). Dessa observationer innehåller, tror jag, ett viktigt budskap för ökande inslag av konkurrens i offentlig verksamhet. Budskapet är att införandet av konkurrens måste gå hand i hand med dels ett accepterande av visst resursslöseri i form av t.ex. överkapacitet, dels ett accepterande av att man ibland måste följa regler trots att det i efterhand inte är optimalt. Låt mig utveckla detta en aning: • Viss överkapacitet är ett naturligt inslag på många marknader. En affär måste t.ex. ta ställning till hur långa väntetider man kan tillåta sig att utsätta kunderna för, och höga ambitioner vad gäller väntetider kräver högre kapacitet. Detsamma gäller naturligtvis för en kommun som har ambitionen att skapa reell valfrihet i t.ex. skolan.54 Om en ny skola blir populär, kan det leda till att andra, kommunala eller privata, skolor står halvtomma under en period. Detta är en reell kostnad, men en kostnad som måste bäras om inte skolvalet ska bli en chimär som inte leder till något annat än att elever sorteras efter betyg. Denna kostnad bör givetvis vägas in när man i en given verksamhet överväger att införa kundval; genom att avstå från valfrihet blir kraven på överkapacitet mindre. Även om det är svårt att hitta systematiska studier i frågan talar mycket för att man bör undvika halvmesyrer. • Klara regler och s.k. hårda budgetvillkor är ett annat kännetecken för marknadens logik, och en viktig skiljelinje jämfört med byråkratins lo-

Konkurrens på kommunala villkor

gik. Om ett privat företag hamnar i svårigheter försätts det i konkurs, och de fordringsägare som har den lägsta prioriteten (i första hand ägarna, sedan olika långivare) får bära förlusten. När offentlig verksamhet hamnar i svårigheter måste den offentlige huvudmannen ta ansvaret genom att antingen sanera verksamheten eller tillskjuta mer pengar. Om verksamheten är livskraftig, eller om det finns starka intressen inom verksamheten själv, är det senare utfallet sannolikt. Denna institutionella skillnad torde vara en viktig förklaring till att privat, konkurrensutsatt, verksamhet ofta är mer effektiv i snäv mening än offentlig, monopoliserad, verksamhet. Om denna potentiella fördel ska kunna utnyttjas måste de normer som upprätthåller ”hårda budgetvillkor” värnas, och man måste understundom t.ex. acceptera att entreprenörer går i konkurs.55 Budskapet i detta avsnitt är att olika organisations- och driftsformer måste ses som konkurrerande ofullkomliga alternativ, och att en direkt konsekvens av ett sådant synsätt är att det sällan finns steg i någon riktning – till exempel i riktning mot mer konkurrens – som kan tas utan kostnader. Det är också klart att det kommunala ansvaret för verksamheter som äldrevård och skola betyder att det till syvende och sist är kommunen som måste bära konsekvenserna om en privat aktör går i konkurs eller på annat sätt inte lever upp till sina åtaganden. Detta klargör betydelsen av att i upphandlingsunderlag kräva vissa substantiella garantier för verksamheten, och det är ett argu-

ment för att behålla en del av verksamheten i egen regi i beredskapssyfte (konkurrensskäl talar också för att behålla verksamhet i egen regi). Sammantaget är det alltså viktigt att notera att risken för misslyckanden är en reell kostnad som ska vägas mot andra för- och nackdelar.

Urvalsproblem Mycket av det som sagts hittills har lett fram till slutsatsen att kundvalsmekanismer är att föredra i samband med konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Sådana mekanismer gör det dels möjligt att indirekt basera utförarnas ersättning på svårmätbara kvalitetsaspekter, dels att låta utförare själva äga lokaler och ha långsiktigt arbetsgivaransvar för sin personal. Det finns emellertid en potentiell hake, och denna är att just sådana lösningar kan befaras vara förenade med betydande selektions- eller urvalsproblem – problem bestående i att utförare som inte kan styra och differentiera prissättning i stället försöker se till att ett positivt urval av användare anlitar just dem. Jag väljer att använda termen urval snarare än t.ex. segregation (som är värdeladdat med en delvis annorlunda betydelse) eller sortering (som är en alltför neutral och teknisk term). Ett uppenbart exempel på ett område där de nämnda problemen kan vara betydande är skolan. Skillnaden i kostnad mellan att utbilda en ”komplikationsfri” elev och att utbilda en elev med sämre förutsättningar i något eller några avseenden är mycket stor. Om ersättningen är den samma finns därför starka drivkrafter för den enskilda skolan att påverka det urval av elever som söker sig dit.

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Om skillnader och särskiljning Det är viktigt att notera varför urvalsproblem inte uppstår på de flesta vanliga marknader; det uppstår t.ex. inte på marknaden för hårklippningar trots att det utan tvekan finns stora kostnadsskillnader mellan olika kunder. Anledningen är att frisörer utan större problem kan särskilja mellan kundtyper på ett rimligt sätt och acceptera återstående skillnader.56 Det finns å andra sidan privata marknader där möjligheterna till särskiljning är begränsade, och det därför finns reella urvalsproblem, t.ex. många försäkringsmarknader. Om det t.ex. är så att försäkringstagare vet sina risker, medan försäkringsbolag inte gör det, så kommer det försäkringsbolag som erbjuder det ur ersättningssynpunkt mest förmånliga försäkringskontraktet att dra till sig en oproportionerligt stor andel högriskkunder.57 Resultaten från studier av försäkringsmarknader pekar på att förekomsten av potentiella urvalsproblem får två typer av konsekvenser. För det första försöker försäkringsgivare att utforma erbjudanden som parerar problemen genom att så långt som möjligt differentiera kontrakten i syfte att försäkringsköpare ska inordna sig i enlighet med sina risknivåer; sådan särskillnad sker t.ex. i form av olika självrisker och bonussystem. För det andra så kan marknaden helt enkelt fungera dåligt i meningen att försäkringar blir så dyra att få försäkrar sig; en viktig anledning till att man inte kan köpa privat försäkring mot framtida inkomstfall torde vara att urvalsproblemen är för stora.58 Den uppenbara lärdomen för kommunal verksamhet av det sagda är att omfattningen av problemet med urval och bortval beror på i vilken utsträckning ersättningen till utföraren kan göras

beroende av de kostnadsskillnader som existerar. Om man genom en enkel – och även ur andra synpunkter okomplicerad – utvärdering av en elev kunde fastställa en rimlig kostnad för dennes utbildning, och sedan basera den skolpeng som knyts till denna elev på detta test skulle drivkrafterna för urval i skolan undanröjas.59 Detta är givetvis inte praktiskt möjligt – det finns inget test som mäter de relevanta aspekterna på ett noggrant sätt – men särskiljning med avseende på såväl individuella som kollektiva egenskaper, som skolans geografiska läge, är både praktiskt möjliga och tillåtna. Inom sjukvården tillämpas viss särskiljning – ibland endast i jämförande syfte – baserad på s.k. diagnosrelaterade grupper.60 Om man har ambitionen att åstadkomma väl fungerande kundvalssystem kan det finnas skäl att överväga individuell differentiering av eleversättning till skolor. Vad gäller andra verksamheter torde urvalsproblem vara mindre akuta: om man t.ex. kan etablera någorlunda fungerande instrument för vårdtyngdsmätning i äldreomsorgen bör kundvalssystem kunna fungera relativt väl där.

Relevanta jämförelser – dagens situation I diskussionen om problem med urval i samband med konkurrens och kundval finns risken att bristerna i dessa system uppmärksammas, medan man glömmer att dagens system inte är fulländat. Ett tydligt exempel är bostadssegregationen som indirekt skapar ett de facto-urval till skolor med väldigt olika förutsättningar, vilket är mycket olyckligt i ljuset av ambitioner att skapa lika förutsättningar för elever.61 Det är inte givet att valfrihet

Konkurrens på kommunala villkor

kombinerat med någorlunda fri etablering av skolor skulle ge sämre konsekvenser, tvärtom finns det friskolor som etableras i områden med sämre förutsättningar. Om ersättningssystemen uppmuntrar detta är det troligt att sådana etableringar kan bli exempel på förbättringar som sker där de gör störst nytta. Det är också värt att notera att ökad frihet att välja skola, det vill säga en svagare koppling mellan bostadsort och skola, i någon utsträckning kommer att försvaga de krafter som skapar bostadssegregation, eftersom skolvalet torde vara en viktig faktor vid valet av bostadsort. Det är emellertid extremt svårt att uttala sig om styrkan i en sådan effekt. Ett suggestivt exempel på att segregationskrafterna av allt att döma påverkas är följande: I en insändare i Sydsvenska Dagbladet i mars 2002 uttrycktes oro och bestörtning över att vissa elever från högstatusområden i Malmö tvingats pendla på grund av betygsintag till gymnasieskolor. Per Svensson tolkar i en krönika i Kvällsposten skarpsynt detta som ett uttryck för missnöje över att föräldrar som – via bosättning – betalt för att få ha sina barn i bra skolor får se sin investering slå fel till följd av skolvalsreformer.

Åtskillnaderna mellan privatisering av produktion, konsumtion och finansiering betonas i Söderström m.fl. (2001, särskilt kap. 2). 31 Resonemangen kring marknad och hierarki vilar tungt på analysen i Holmström och Milgrom (1994) som i sin tur vilar tungt på den empiriska analysen i Anderson och Schmittlein (1984) och Anderson (1985), samt på Holmström och Milgrom (1991). 32 Se Williamson (1998, kap. 4) för en diskussion. Det är lätt att se en ömsesidigt förstärkande orsaksverkan mellan domstolars benägenhet till intervention å ena sidan, och det faktum att företag och organisationer förlitar sig på interna mekanismer å den andra. 30

Burgess och Metcalfe (1999) finner (en smula kvalificerat) empiriskt stöd för klassificeringen. 34 Se Williamson (1998, kap. 12), som i sammanhanget betonar systemansatsen till organisatoriska strukturer då han argumenterar för att de traditionella relationerna mellan storföretag och underleverantörer både kompletterade och kompletterades av förhållandet mellan arbetsgivare och fackföreningar i Japan. 35 Bra referenser till delar av den helhetsbild som framställningen är avsedd att förmedla är Milgrom och Roberts (1992) och Williamson (1985). 36 Det problem som beskrivs kallas ofta ”hold-up”-problemet och har diskuterats av t.ex. Williamson (1985) och Hart (1995). 37 Den senare terminologin myntades i Söderström m.fl. (2001), men är starkt influerade av resultaten om organisationer som ”regimer” i Holmström och Milgrom (1994). 38 Två anmärkningar är på sin plats: För det första förefaller icke vinstdrivande privata aktörer inta en mellanställning vad gäller bonusliknande incitament; jag återkommer till detta. För det andra så kan man ifrågasätta om ägarna förmår hävda sitt intresse av att begränsa bonusutbetalningar i stora privata företag med spritt (aktie-) ägande; denna fråga har varit föremål för mycken uppmärksamhet i litteraturen om ägande och kontroll av företag, men ligger långt utanför ramarna för vår framställning. 39 En vanlig observation i detta sammanhang är att korruption motverkas av en kombination av relativt höga löner till denna typ av tjänstemän och hårda straff för överträdelser. 40 Det är oundvikligt att här nämna att ett antal företrädare för uppburna institutioner i en debattartikel för något år sedan argumenterade för att det svenska utbildningsväsendet låg långt efter industrin i tolererad andel undermåliga produkter m.m.; inte alla analogier är fruktbara. 41 Det finns också problem med mätningen i sig närhelst den är på något sätt manipulerbar; som kommer att framgå i diskussionen av skolan i kapitel 5 kan detta vara ett reellt problem. 42 Det finns vid det här laget ett betydande empiriskt stöd för att den antydda formen av snedvridning är ett reellt problem när man drivit användningen av standardiserade tester långt; se t.ex. Klein m.fl. (2000), om också diskuteras i Söderström m.fl. (2001, kap. 2). Komplikationerna kring variationer i mätbarhet uppmärksammades av Holmström och Milgrom (1991). University of California har enligt uppgift avstått från vissa standardiserade intagningstester sedan rektorn blivit varse att övning i att göra sådana tester förekom i mellanstadieklasser. 43 Denna aspekt på problematiken uppmärksammas t.ex. av Dixit (2000). 44 Räntan kommer under sådana omständigheter att avspegla en marknadsbestämd ersättning för den uppoffring det innebär 33

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

att skjuta upp konsumtion; i jämvikt möter alla samma pris på att vänta vilket är en förutsättning för effektivitet. 45 Om de kunde regleras i kontrakt skulle man säga att de ”internaliserades”. 46 Exemplet är inspirerat av resonemangen i kapitel 2 och 4 i Söderström m.fl. (2001). 47 Denna typ av aktiviteter kallas ofta ”inflytandeaktiviteter” (”influence activities”); se Milgrom och Roberts (1992). 48 Sclar (2000, s. 145) pekar på denna risk i ljuset av förhållanden i USA. 49 Såväl känsligheten som oenigheten framgår tydligt av Upphandlingskommitténs slutbetänkande (SOU 2001:31); se t.ex. sammanfattningen och det särskilda yttrandet på s. 418 ff. 50 Se t.ex. Gunnarsson (1992) för en diskussion. 51 Om man är petig kan man göra vissa kvalifikationer, som att en monopolist kommer att anpassa kvaliteten till den ”marginelle konsumenten” medan det vore önskvärt att anpassa den till den ”genomsnittlige konsumenten” (Tirole, 1988, s. 100– 102). Vidare finns under fåtalskonkurrens en tendens till ”maximal differentiering” – ett fåtal företag som konkurrerar med varandra kan ”mjuka upp” priskonkurrens genom att producera produkter som är så olika varandra som möjligt – i t.ex. kvalitetshänseende (Tirole, 1988, s. 296–98).

52 Ett sådant utfall är nära besläktat med det sätt marknaden för begagnade bilar inte fungerar – och rent av helt bryter samman – i Akerlof (1970); se kapitel 2. 53 Den som är bekant med grundläggande nationalekonomi känner igen detta minimum som att vinsten drivs ner till noll i alternativkostnadstermer. 54 Problemet diskuteras i Svenska Kommunförbundet (2001). 55 En bred diskussion om betydelsen av hårda bugetvillkor finns i Stiglitz (1994). 56 Ett (oprovocerat) samtal med min egen frisör bekräftade emellertid att det mycket väl kan uppstå temporära selektionsproblem när t.ex. olika frisörer har olika rabatter för barnklippning. 57 Denna tankegång utvecklas för fallet att det råder konkurrens på försäkringsmarknaden i Rothschild och Stiglitz (1976). 58 Detta gäller åtminstone privatpersoner; för t.ex. fackföreningsförhandlade enhetliga erbjudanden till ett större kollektiv gäller det inte – anledningen torde vara just att sådana arrangemang dämpar selektionsproblem. 59 Detta argument analyseras i viss detalj i Boadway m.fl. (1996). 60 Vikten av att åstadkomma rimlig ”vårdtyngdsmätning” påpekas av Söderström m.fl. (2000). 61 Detta diskuteras i Blomqvist och Rothstein (2000).

4. Erfarenheter av konkurrensutsättning

omöjligt att ge en fullständig och heltäckande bild av erfarenheter av konkurrensutsättning. De är mångfacetterade på ett sätt som inte låter sig reduceras till en fullständig rangordning enligt kriteriet bättre-sämre. Då det dessutom i slutändan är medborgarna som, i sin egenskap av väljare, beslutar om i vilken utsträckning kommunal verksamhet ska konkurrensutsättas, skulle sådana entydiga rangordningar inte ens vara uppenbart värdefulla. Samtidigt står det klart att en hel del kan sägas; resultaten av konkurrensutsättning kan mätas i ett antal viktiga dimensioner, och resultat från systematiska studier av enskilda aspekter är givetvis relevanta för faktiska beslut, även om de inte ger ett fullständigt beslutsunderlag. När man ska bryta ner existerande erfarenhet för närmare studium, är det naturligt att tänka dels i termer av effekter på kostnader, dels i termer av effekter på kvalitet. Kostnader är i allmänhet lättare att studera eftersom målsättningen är entydig och mätproblemen är mindre, men även kostnadsanalyser är behäftade med sådana problem. Det är värt att notera att detta avsnitt handlar om erfarenheter av konkurrens i den vanligaste bemärkelsen, nämligen konkurrensutsatt (eller privatiserad) produktion. Erfarenhetsbasen är mer ET ÄR GIVETVIS

begränsad vad gäller kundvalssystem, och en stor del av erfarenhetsbasen kommer dessutom från skolan; de systematiska erfarenheter som finns därvidlag kommer att behandlas i kapitel 5.

Ett sätt att spara? Leder konkurrensutsättning av produktionen av offentligt finansierad verksamhet till systematiska besparingar? Frågan har ställts i ett mycket stort antal studier. En god sammanhållen bild ges av en genomgång av ett stort antal (203 stycken) olika studier från olika länder som gjordes av den australiensiska ”Industry Commission” i mitten av 1990-talet.62 Den variabel som studeras är i samtliga fall kostnadsbesparingen vid utkontraktering av offentlig verksamhet. Den uppmätta kostnadseffekten varierade kraftigt. Nästan hälften av alla studier fann emellertid besparingar i spannet 10–30 procent; ungefär en fjärdedel fann mindre besparingar och en fjärdedel större besparingar. De studier som sammanställdes i ”Industry Commission”-rapporten kan kritiseras på en rad punkter, men de har en mycket viktig förtjänst, nämligen att de mäter effekten konkurrensutsättning i sig, inte skillnader mellan privat och offentligt driven produktion. Kritik mot den nämnda typen av studier gäller

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

framför allt två punkter. För det första tar studierna i allmänhet inte hänsyn till kostnaderna för att administrera och följa upp upphandlingar. För det andra besvarar de inte frågan hur mycket av eventuella besparingar som i slutändan kan spåras till lönesänkningar. • Administrations- och uppföljningskostnader. Det är klart att administrations- och uppföljningskostnader är viktiga, och de resultat som beskrivs ovan ska givetvis ses i ljuset av att sådana kostnader finns. Om sådana kostnader beaktas sjunker vinsterna betänkligt, och särskilt för vissa typer av verksamheter är det lätt att peka på exempel där sådana kostnader äter upp stora delar av, eller mer än, den uppmätta besparingen. I en relativt ny privatiseringskritisk bok utgiven i USA rapporteras ett antal exempel, bland annat från upphandling av busstrafik, där administrativa kostnader ändrar kalkylen för upphandlingar så att nettot blir negativt snarare än positivt.63 Samtidigt noteras att för vissa typer av tjänster, där sophämtning är det tydligaste, ger de allra flesta studier vid handen att betydande besparingar finns att hämta.64 Dessa exempel ger givetvis stöd åt den allmänna och enkla men viktiga observation som betonats tidigare, nämligen att kontraktskostnader (som i sin tur i hög grad beror på möjligheterna att mäta och verifiera utfall) är avgörande för de vinster som eventuellt finns att hämta från konkurrensutsättning. Det finns emellertid ytterligare en komplikation, som går i motsatt riktning. Investeringen att etablera resurser och kompetens för utvärdering av kontrakt och kontraktsuppfyllelse har

i de allra flesta fall en varaktighet som är längre än en kontraktsperiod (den långsiktiga kostnaden är mindre än kostnaden för att etablera den första gången). Dessutom har resurser och kompetens för uppföljning ett värde oberoende av om verksamheten är konkurrensutsatt eller inte, och kostnaderna för sådana resurser kan därför i många fall delvis ses som en investering i verksamhetskvalitet. Det är i själva verket en återkommande observation i många studier av effekterna av konkurrensutsättning och upphandling att etableringen av beställarkompetens är en viktig positiv bieffekt av konkurrensutsättning.65 • Lönesänkningar. I den mån konkurrensutsättning ger besparingar som huvudsakligen beror på att lönerna för dem som utför verksamheten sjunker är resultatet snarare en omfördelning från dem som arbetar i verksamheten till kommunen och skattebetalarna. Även om man kan ha olika åsikter om det önskvärda i en sådan omfördelning är det knappast konkurrensutsättningens huvudsyfte. Denna farhåga har sannolikt större relevans i länder som Storbritannien och USA som har mindre reglerade arbetsmarknader och svagare fackföreningar. Vidare antyder de studier som gjorts att lönesänkningar förklarar endast en relativt måttlig del av uppnådda besparingar.66 Som jag återkommer till är det troligt att motsatsen gäller för yrkesgrupper som det råder brist på. Svenska studier har gett liknande resultat i meningen att man i de flesta fall funnit att ett skifte från offentlig produktion till konkurrensutsättning lett till kostnadsminskningar, men storleken

Konkurrens på kommunala villkor

på de uppmätta kostnadsminskningarna är i de flesta fall mindre. I en studie från början av 90-talet fann man att kostnaderna minskat med mellan 0 och 10 procent.67 En konsultutvärdering från 2001 av konkurrensutsättning i Stockholms stad fann i genomsnitt effektiva besparingar i samma storleksordning i ett antal upphandlingar.68 Det bör dock påpekas dels att den effektiva besparingen i flera av fallen uppstod via uppskattade kvalitetsförbättringar snarare än kostnadsminskningar, dels att det av de studerade fallen som ledde till en kostnadsökning bestod i en förnyad upphandling. I en akademisk studie baserad på tre fallstudier av upphandling av kommunal teknik påvisades kostnadsbesparingar på mellan 10 och 20 procent; vidare uppnåddes besparingar i samma storleksordning vid en andra upphandling (varvid viss verksamhet återgick till egen regi).69 I en studie av utvecklingen i svensk äldreomsorg under 90-talet, baserad på intervjuer i sex kommuner, är slutsatserna att upphandlingar bidragit till sänkta kostnader så till vida att en trend med relativt stora kostnadsökningar brutits.70 En annan slutsats i studien är att kommunala utförare är mer effektiva idag än vid 90-talets början.

Att mäta kostnader Det finns ett par ytterligare aspekter på mätningen av kostnadseffekter av konkurrensutsättning och marknadsorientering i vid mening som är värda att diskutera kort. • Konkurrensutsättning och frågan om offentligt respektive privat. Som jag påpekat har de studier som diskuterats haft ambitionen att mäta

effekten av konkurrensutsättning snarare än huruvida privat produktion är mer effektiv än offentlig produktion. Det mesta pekar, som jag återkommer till, på att marknadsformen – det vill säga graden av konkurrens – är avgörande, och att ägarformen är av underordnad betydelse.71 En viktig konsekvens av detta är att det inte för det här syftet är särskilt produktivt att isolerat studera effekten av offentligt eller privat ägande och drift.72 • Andra mått på effektivitet. Vinster av konkurrensutsättning kan, som påpekats, bero på andra saker än effektivitetsförbättringar, t.ex. att konkurrensutsättning driver ner löner och därmed genererar en omfördelning från dem som är sysselsatta i branschen till kommun/skattebetalare. Det finns också andra invändningar av liknande slag. Det finns traditionellt en tankegång om att offentligt driven verksamhet ska ta ett samhälleligt ansvar som man inte kan kräva eller förvänta sig från verksamhet driven i privat vinstintresse. Sådana tankegångar torde vara mindre populära i dag än för ett par decennier sedan – framför allt därför att tron på att det faktiska ansvarstagandet kommer att ligga i linje med intentionerna sannolikt har försvagats. Icke desto mindre så väcks frågan om det finns positiva sidoeffekter av offentlig verksamhet, och hur man i så fall ska vikta in sådana effekter i kostnadsjämförelser i samband med konkurrensutsättning. Positiva sidoeffekter skulle t.ex. bestå i att offentligt driven verksamhet kan beordras ta ett större miljöansvar. Ett sätt att tackla problemet är att inta posi-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

tionen att kostnadsjämförelser är allt för trubbiga, och att det endast är meningsfullt att jämföra hur ”teknisk effektivitet”, det vill säga resursåtgången i fysiska termer per producerad enhet, påverkas av konkurrens.73 Detta förefaller vara en extrem position, dels därför att den hindrar användningen av vissa data, dels därför att den inte fångar upp sidoeffekter som inte kan hänföras till teknisk effektivitet. Till exempel kan konkurrensutsättning och etableringen av en marknad för privata entreprenörer också ha positiva sidoeffekter.74 • Vikten av ändamålsenlig konkurrensutsättning. De studier som diskuterats i detta avsnitt handlar i huvudsak om offentlig verksamhet som konkurrensutsatts via anbudsupphandling. Som diskuterats tidigare kan konkurrens introduceras på olika sätt. Att konkurrensutsättning inte alltid innebär besparingar har illustrerats t.ex. i en amerikansk studie av sophämtningskonkurrens på 70-talet. Där ledde kommunal anbudsupphandling till sänkta kostnader, medan kostnaderna steg i genomsnitt i de fall hushållen direkt valde sophämtning.75 Utifrån ganska uppenbara observationer om konsumenters möjlighet och vilja att agera effektivt på en sådan marknad, och utifrån det uppenbara inslaget av naturligt monopol, är sådana resultat föga förvånande; det gör dem emellertid inte mindre viktiga. • Andra kostnader. Alldeles bortsett från administration och uppföljning finns andra kostnader vars roll i kalkylen för extern upphandling är kontroversiell. Exempel är de omställningskostnader den offentlige beställaren och tidigare ut-

föraren kan tänkas bära vid en upphandling på grund av övertalig personal som inte flyttar till den nye utföraren och andra resurser vars användning ändras. I princip bör sådana kostnader räknas med; i utvärderingen av konkurrensutsättningen i Stockholms stad beaktas t.ex. övertalighetskostnader.76 Reservationen antydd av orden ”i princip” betingas av att dylika övertalighetsproblem kan förväntas vara störst vid en första upphandling, och att en kortsiktig kalkyl överskattar deras långsiktiga betydelse. Sådana aspekter utgör ytterligare ett argument för att en del av verksamheten behålls i egen regi, eftersom det ökar kommunens flexibilitet.77

Kvalitet i verksamheten Det finns utbredda farhågor om att privatisering och konkurrensutsättning ska leda till en utarmning av kvaliteten i verksamheten. I tidigare avsnitt har jag noterat att denna typ av farhågor har visst stöd i teoretiska resonemang kring kontraktsstyrning. I den mån kvalitetsaspekter inte på ett enkelt sätt kan regleras i kontrakt och följas upp effektivt, finns risken att drivkrafterna att hålla kostnader nere dominerar. Ytterst är det dock givetvis en empirisk fråga vad konsekvenserna för kvaliteten i verksamheten blir.

Sänkt kostnad – lägre kvalitet? Det finns en ”utarmningshypotes”, en tanke att konkurrens endast handlar om kostnader, och att detta med nödvändighet leder till försämrad kvalitet. Stödet för hypotesen är svagt i många studier som gjorts. I en systematisk studie av ett relativt

Konkurrens på kommunala villkor

stort material avseende konkurrensutsatta städtjänster i Australien fann man t.ex. att kvaliteten inte försämrades i någon av de studerade delkategorierna, medan man fann en signifikant förbättring i en kategori.78 En observation som görs i många studier är att kontraktslösningar ställer krav på formaliserade kvalitetsmått, och på uppföljning baserad på sådana mått; detta medverkar givetvis till att upprätthålla kvalitetsnivån i de dimensioner som går att mäta. Samtidigt finns exempel där kvaliteten blivit lidande. En studie av utkontraktering av busslinjer i Miami på 80-talet visade på besparingar kombinerade med starkt negativa kvalitetskonsekvenser. Den studerade utkontrakteringen tog formen att en privat entreprenör under en treårsperiod drev en del av busstrafiken med offentligt ägda bussar. Kvaliteten försämrades både i meningen att kunderna var mindre nöjda, och att underhållet av bussarna blev eftersatt.79 Dessa resultat pekar, precis som teorin i kapitel 3, på vikten av att kontrakt utformas på ett ändamålsenligt sätt: Om serviceaspekter och underhåll inte kan regleras på ett tillfredsställande sätt måste man antingen finna andra lösningar (t.ex. att entreprenören äger sina egna bussar) eller försöka involvera entreprenören på ett sådant sätt att denne är angelägen om en god relation i framtiden – eller avstå från utkontraktering. De systematiska svenska erfarenheter som finns pekar i samma riktning: kvaliteten har inte utarmats påtagligt. En studie av äldreomsorg pekar t.ex. på att kvaliteten snarare förbättrats än försämrats vid konkurrensutsättning, och att detta kan tillskrivas de skärpta kraven på preciseringar av verksamhetens mål.80 En studie av resultaten av

konkurrensutsättning i Stockholms stad pekar på små skillnader.81 En studie av upphandling av kommunal teknik fann att kvaliteten i mätbara avseenden inte påverkats negativt av genomförda upphandlingar, men att en utbredd uppfattning bland de inblandade var att de blivit mer ”pressade”, och att detta inte var helt utan konsekvenser för verksamheten.82 I anslutning till sistnämnda observation är det värt att notera att det inte på något sätt är självklart vad som är optimalt i det sammanhanget; ökad press är närmast en del av syftet med konkurrens, och att entreprenörer under denna press tar genvägar kan mycket väl vara optimalt.

Beställarkompetens De erfarenheter som redovisats ligger i huvudsak ganska väl i linje med den teori för kontraktsstyrning som diskuterats i kapitel 3. Möjligheterna att skriva kontrakt som reglerar och belönar kvalitet är avgörande, och detta är lättare att göra för vissa kvalitetsaspekter än andra. Utarmningsproblemet finns i någon utsträckning, men främst i avseenden som man inte lyckats reglera på ett framgångsrikt sätt i kontraktet. Framgångsrik konkurrensutsättning ställer alltså höga krav på beställarkompetens i vid mening. Det är viktigt att kontrakt utformas ändamålsenligt, och det är viktigt att kontrakt följs upp på ett effektivt sätt. Ett visst mått av upphandling är givetvis en förutsättning för etableringen av beställarkompetens. Återigen ser man alltså att kalkylen för konkurrensutsättning inte är glasklar: För att effektiv konkurrensutsättning ska vara möjlig

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

krävs en infrastruktur som kostar pengar. Om kostnaderna för uppbyggnaden av denna infrastruktur innehåller engångskostnader bör dessa inte fullt ut belasta första upphandlingen, utan fördelas över tiden. En rättvis kalkyl ska jämföra detta scenario med alternativa scenarier, som t.ex. att avstå från konkurrensutsättning.

på verksamhet där kvalitetsaspekter är allt för subtila för att vara de facto kontrakterbara (och där kundvalselement dessutom i allmänhet inte är aktuella).83 Svenska studier av kommunal verksamhet pekar på att pragmatiska lösningar kan fungera väl i sådana sammanhang, med en kombination av formaliserade villkor och uppbyggnad av ett förtroendefullt förhållande mellan beställare och entreprenör.84

Mer om kvalitet Det finns ett par ytterligare aspekter på kvalitet som är viktiga, trots att det är svårare att hitta systematisk empirisk kunskap om dem. • Sidoeffekter av mätning. Det finns, som berörts på andra ställen, klara belägg för att mätning och mätningsbaserad belöning har beteendeeffekter. Skolors verksamhet påverkas t.ex. av de tester som används i utvärderingar. Jag har inte hittat några systematiska studier av sådana effekter i samband med utkontraktering av kommunal verksamhet, men det finns all anledning att utforma kontrakt med denna problematik i åtanke. • Svällande kontrakt. Det finns, som påpekats, en utbredd föreställning att beställarkompetens är centralt och att det är något som i många fall stimuleras av konkurrensutsättning. När det gäller verksamheter där kvalitetskontrollproblematiken är särskilt påtaglig pekar dock mycket på att kontraktslösningar är förenade med ofrånkomliga tillkortakommanden. Det finns t.ex. dokumenterat hur kontrakt vid upphandlingen av driften av fängelser i USA svällt allt eftersom incidenter skett; fängelser torde vara ett exempel

Konsekvenser för anställda Konkurrensutsättning har givetvis konsekvenser även för de anställda. Dels finns direkta konsekvenser genom att många ställs inför frågan om de vill gå över till en entreprenör som tagit över den verksamhet där de arbetar, dels indirekta konsekvenser som att löneläge och arbetsförhållanden i branschen ändras. Diskussionen om konsekvenserna för de anställda har varit ganska annorlunda i Sverige om man jämför med t.ex. Storbritannien och USA. I dessa länder har den dominerande frågan varit huruvida konkurrensutsättning varit ett sätt att påtagligt sänka lönerna för de anställda, särskilt de minst utbildade och minst kvalificerade anställda. I Sverige har diskussionen i högre grad gällt konsekvenser i termer av arbetsförhållanden och anställningstrygghet. Effekterna för de anställda kan sägas ge diskussionen om konkurrensutsättning ytterligare en dimension. Skattebetalares och användares intressen är uppenbara, men om t.ex. vinster för dessa sker på personalens bekostnad tillkommer en minuspost i den samhällsekonomiska kalkylen.

Konkurrens på kommunala villkor

Upplevelser av privat och offentlig anställning Det finns ett antal svenska studier som behandlar konsekvenser för personalen av konkurrensutsättning. Ett slående gemensamt drag i dessa studiers resultat är att de i huvudsak ligger i linje med teorin om skillnader mellan organisationer som arbetar enligt marknadens respektive byråkratins logik. Lite kort och lite grovhugget kan man säga att privata entreprenörer har mindre hierarkiska organisationer, mer effektiv ledning och mer ändamålsenlig prestationsersättning, men att de kräver ett hårdare arbetstempo av de anställda. En uppmärksammad studie gjordes på uppdrag av Svenska Kommunalarbetareförbundet 1998. Bland personal i privata företag inom äldreomsorgen och äldrevården fann man påfallande positiva omdömen om privata arbetsgivare.85 Privata arbetsgivare ansågs ge de anställda mer ansvar, ha en mindre hierarkisk organisation och vara bättre på att belöna prestationer. Samtidigt ansågs privata arbetsgivare ha lägre personaltäthet och kräva mer av sina anställda, något som endast delvis kompenserades via högre lön. De tillfrågade anställda bedömde också att vårdkvaliteten i stort var något bättre hos privata arbetsgivare. Samtidigt var uppfattningen utbredd att det högre tempot gick ut över vården. I en uppföljning fann man mindre skillnader, men överlag en något mer positiv inställning till arbetsgivaren hos privatanställda; i denna undersökning framkom inte tecken på att privatanställda var mer pressade.86 Ett par ytterligare saker är värda att notera. För det första redovisades resultaten för sjuksköterskor och vårdbiträden var för sig och sjuksköterskorna var påtagligt mer positiva. För det andra

var urvalet hämtat bland personal som sannolikt i hög grad själva valt en privat arbetsgivare. Därför var positivt inställda personer överrepresenterade. Detta torde emellertid inte betyda så mycket för vilka sidor av att ha en privat arbetsgivare som framhävdes som positiva respektive negativa. Det finns också andra studier som pekar på att privata arbetsgivare har en ur personalens synvinkel vitaliserande effekt. I den tidigare citerade studien av svensk äldreomsorg drar författarna slutsatsen att privata utförare generellt sett har bättre organisation och ledning.87 En annan studie som systematiskt gått igenom personalens erfarenheter är den tidigare citerade utredningen av konsekvenser av konkurrensutsättning i Stockholms stad.88 I denna studie är de tillfrågade personal i olika verksamheter i Stockholms stad som nyligen bytt arbetsgivare på grund av en upphandling. Även om många av de aspekter som lyfts fram som positiva respektive negativa är i linje med vad som kom fram i Svenska Kommunalarbetareförbundets undersökning, så är omdömena påfallande mer negativa. En aspekt som av många lyftes fram som negativ var den osäkerhet som upphandlingarna genererar. Det faktum att huvudmannaskapet kan ändras vid nästa upphandling ansågs skapa oro och frustration bland personalen. Personalen skulle därmed ställas inför val mellan att stanna kvar och byta arbetsgivare, och andra möjligheter. Det är värt att notera att de tillfrågade i denna undersökning i de flesta fall var tidigare kommunalanställda som nyligen ofrivilligt ställts inför valet att byta arbetsgivare – de kan därför väntas vara orepresentativt negativa till privata arbetsgivare. Sammanfattningsvis är det svårt att generellt sä-

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

ga huruvida de anställda vinner eller förlorar vid konkurrensutsättning. Däremot förefaller det finnas en relativ samstämmighet beträffande positiva respektive negativa sidor av en övergång från offentlig till privat arbetsgivare: bättre organisation i vid mening respektive högre arbetstakt i vid mening. De refererade undersökningarna handlar delvis bara indirekt om konkurrensutsättning, då de bara tar upp effekterna för dem som arbetar hos privata arbetsgivare. Det finns lite systematiskt studium av konsekvenser av konkurrensutsättning för de anställda i egenregin. I den tidigare citerade studien av svensk äldreomsorg menar man dock att det dels skett en viss utveckling i riktning mot privata utförares sätt att arbeta, dels tvingats fram en anpassning via de tydligare mål och kriterier som artikulerats i samband med upphandling.89 En sådan utveckling ligger mycket väl i linje med vad man från teoretiska utgångspunkter skulle vänta sig. Ytterligare en aspekt i anslutning till hur personalen berörs är givetvis frågan om den långsiktiga personalförsörjningen för kommunerna. I den mån konkurrensen mellan olika arbetsgivare kan medverka till att finna bra organisationsformer finns en reell vinst som kan användas antingen till att höja löneläget eller till att sänka kostnaderna. I den mån kommuner idag utnyttjar sin möjlighet att sätta ett lågt pris på arbetskraft därför att man är ensam köpare kan konkurrens medverka till ett i viss mening rimligare löneläge för berörd personal.90

Slutsatser Låt mig avsluta detta avsnitt med att räkna upp ett antal slutsatser som man kan dra av de erfarenheter som redovisats. • Konkurrensförhållanden är viktigare än privat eller offentligt ägande. De flesta studier som gjorts pekar på att det är introduktionen av konkurrens, snarare än introduktionen av privata aktörer i sig, som bidrar till effektivitetsvinster. • Vinster av konkurrens i många fall. En väldigt grov sammanfattning av de erfarenheter som finns är att man i många fall kunnat påvisa kostnadsminskningar, och att dessa i relativt många fall är tillräckligt stora för att uppväga rimliga administrations- och uppföljningskostnader. Dessa erfarenheter är emellertid i relativt hög grad hämtade från verksamheter som är relativt enkla i kontrakterbarhetsavseende (t.ex. sophämtning och städning). • Hypotesen om kvalitetsutarmning bekräftas inte. Även om det finns exempel på att utkontraktering lett till utarmad kvalitet finns också exempel där förbättringar skett. De kvalitetsaspekter som kan kontraktsregleras verkar tillgodoses på ett relativt tillfredsställande sätt, inte minst sedan beställarna skaffat sig vana och ”beställarkompetens”. • Beställarkompetens är viktigt. Det finns en utbredd föreställning att konkurrensutsättning bidragit till uppbyggnad av resurser och kompetens hos beställaren, som i sin tur bidragit dels till att upphandlingar och entreprenader i många fall förlöpt på ett tillfredsställande sätt, dels till att uppföljningen av egenregin förbättrats.

Konkurrens på kommunala villkor

• Kontrakt är viktiga. Många dåliga erfarenheter kan tillskrivas dåligt utformade kontrakt eller att man konkurrensutsatt verksamhet där de grundläggande kontraktsproblemen varit alltför stora. • Personalens erfarenheter är i linje med teoretiska resonemang. De erfarenheter för de anställda som kommit fram pekar på att privata arbetsgivare har bättre ledning och organisation, och mer utvecklade belöningssystem. Privata arbetsgivare har lägre bemanning, vilket leder till att personalen möter högre krav vad gäller arbetstempo.

62 Appendix E i rapporten. Studien redovisas i Domberger och Jensen (1997, s. 73). 63 Sclar (2000). 64 Författaren – Sclar (2000) – pekar emellertid även här på komplikationer. Framför allt påpekas att det finns exempel på att marknaden för kontrakterade sophämtningstjänster blivit kartelliserad; sådana problem kan aldrig uteslutas och understryker vikten av effektiv konkurrensvård vid ökat inslag av konkurrens vad gäller den offentligt finansierade verksamhetens produktion. 65 T.ex. Domberger och Jensen (1997), Svensson och Edebalk (2001) och Stockholms stad (2001). 66 Industry Commision (1996, Appendix E). 67 Fölster m.fl. (1993, kap. 7). 68 Stockholms stad (2001); utvärderingen genomfördes av PLS Rambøll Management. 69 Mattisson (2000). 70 Svensson och Edebalk (2001). 71 Se t.ex. Domberger m.fl. (1995). 72 Ohlsson (2001) visar på hur man i själva verket får ett systematiskt fel – i allmänhet till offentlig produktions nackdel –

om man söker förklara kostnadsskillnader mellan offentligt/ privat med en ”dummy-variabel” för offentligt/privat; anledningen är bland annat att valet offentligt/privat i allmänhet inte är slumpmässigt utan beror på faktiska kostnader i offentlig respektive privat regi. Vissa av de metodproblem som Ohlsson pekar på torde finnas även då man i stället gör dikotomin konkurrensutsatt/icke konkurrensutsatt. 73 Pestieau och Tulkens (1993) argumenterar för ett sådant tillvägagångssätt. 74 Fölster (2001) finner vissa positiva samband mellan regionala tillväxtsiffror och andelar kommunal verksamhet som bedrivs i entreprenadform; han argumenterar för att detta bör tillskrivas ett orsakssamband där entreprenader vitaliserar ekonomin. 75 Savas (1977). 76 Stockholms stad (2001, kap. 9). 77 Se Sclar (2000, kap 3) för en diskussion. Detta sätt att räkna – det vill säga värdering av resurser utifrån deras faktiska alternativkostnader kallas ibland ”avoidable cost accounting”; starka privatiseringsförespråkare argumenterar ibland för ”fully allocated cost accounting” som innebär att indirekta kostnader för kommunal verksamhet – som t.ex. proportionell administrativ ”overhead” ska räknas in i kommunens kostnader för egen regi. Även om det kan vara svårt i praktiken bör bara de dylika kostnader som faktiskt kan undvikas räknas. 78 Domberger m.fl. (1995). 79 Erfarenheterna baseras på en utvärdering av Price Waterhouse; den diskuteras i Sclar (2000, kap. 5). 80 Svensson och Edebalk (2001, avsn. 7). 81 Stockholms stad (2001, kap 10). 82 Mattisson (2000, kap. 8). 83 Sclar (2000, kap. 5); en annan analys av fängelseprivatiseringar som kommer till liknande slutsatser, men från i huvudsak teoretiska utgångspunkter är Hart m.fl. (1987). 84 Bryntse (2000, kap. 5); Svensson och Edebalk (2001, avsn. 9). 85 Svenska Kommunalarbetareförbundet (1998). 86 Svenska Kommunalarbetareförbundet (2000). 87 Svensson och Edebalk (2001, avsn. 6). 88 Stockholms stad (2001, kap. 11). 89 Svensson och Edebalk (2001, avsn. 6). 90 En ensam köpare sägs på ekonomjargong ha ”monopsonmakt”.

5. Skolan – konkurrensens effekter

att intressera sig för skolan i samband med diskussionen om konkurrensutsättning. Ett är att skolan är en central del av den offentliga sektorns åtagande visavi medborgarna, och därmed av uppenbart intresse i sig. En annan anledning är att konkurrensinslag i skolan i de flesta fall innebär ett relativt stort mått av kundval – så är det i Sverige – och därmed privatiserad konsumtion. En tredje anledning att fokusera på skolan är att skolreformer varit föremål för ganska ingående studier. De annorlunda formerna gör att de erfarenheter som redovisas i detta avsnitt ska ses som ett komplement till de erfarenheter som redovisades i kapitel 4; där gällde det utkontraktering, här gäller det kundval. Samtidigt kommer det att stå klart att erfarenheterna inte är direkt jämförbara; medan analysen av traditionell upphandling till stor del handlar om kostnadseffekter, handlar analysen av kundvalssystem i huvudsak om kvalitetseffekter och s.k. urvalseffekter. Som jag påpekat tidigare är kundvalssystem i allmänhet bättre lämpade att höja kvalitet än att sänka kostnader. Dels kräver ett effektivt kundval viss överkapacitet (detta diskuterades i kapitel 3), dels är ambitionen att premiera alternativ som är attraktiva jämfört med den offentliga skolan svårförenlig med alltför höga ambitioner att pressa kostnader.91 ET FINNS FLERA SKÄL

Utgångspunkter Den svenska friskolereformen består i att elever/föräldrar väljer mellan olika skolor. Kommunala och andra skolor – i Sverige kallade friskolor – konkurrerar om dessa elevers och föräldrars intresse på ett sätt som påminner om konkurrensen på en marknad. Den viktiga skillnaden mellan skolval och traditionellt marknadsval är att skolorna i allmänhet inte sätter priset, utan att betalningen sker i form av en skolpeng (i andra sammanhang talas om ”check” eller ”voucher”) vars värde bestäms av andra än ”köpare” (elever/ föräldrar) och ”säljare” (skolor); så är det t.ex. i Sverige. Om man vill driva parallellen med traditionella marknader ett steg vidare kan man tänka på den verksamhet som skolorna bedriver som ”produktion” av kunskaper och färdigheter. Denna produktion kräver vidare insatser i form av resurser som lokaler, personal och undervisningsmaterial samt, vilket är viktigt, förkunskaper hos eleverna. En viktig källa till meningsskiljaktigheter om förtjänsterna med fritt val mellan skolor är att det sistnämnda, elevernas förkunskaper, är avgörande. Detta gör det mer attraktivt att utbilda elever med goda förkunskaper, och väcker frågan om betydelsen av den blandning av elever som finns i en klass eller i en skola. Dessutom finns det starka

Konkurrens på kommunala villkor

samband mellan elevers förkunskaper och deras socioekonomiska bakgrund. I diskussionen om för- och nackdelar med dylika system väcks ett antal frågor. • Fungerar konkurrensen? Den parallell till konkurrens på en vanlig marknad som antyddes ovan kan förefalla bestickande, men den säger ingenting mer specifikt om de krafter som konkurrens mellan skolor sätter i rörelse, och om dessa krafters förtjänster och nackdelar. Frågan ställer sig dels om konkurrensen fungerar i meningen att skolor över huvud taget anpassar sig enligt elevers/föräldrars önskemål, dels om eventuell påverkan sker i önskvärd riktning. Påverkan i icke-önskvärd riktning kan bestå i att skolor försöker ”skumma grädden” bland potentiella elever genom att försöka välja bland sökande, eller att skolorna konkurrerar genom att på olika sätt sänka kvaliteten i verksamheten. • Hur väljer elever/föräldrar? Det är inte alldeles självklart att alla elever/föräldrar strävar efter god undervisning och goda studieresultat i första hand. Det finns farhågor att föräldrar i allmänhet – och föräldrar utan egen studietradition i synnerhet – inte skulle ha kunskap eller vilja att välja en bra skola, utan snarare en skola med effektiv marknadsföring. Det är inte heller självklart att det beslutsunderlag som såväl skolorna själva som andra intressenter producerar är saklig. • Hur påverkas undervisningen? Konkurrens kan påverka undervisningen på många sätt. Den kan till exempel förskjuta fokus mot sådana delar av undervisningen som är av direkt värde i de tester vars resultat blir offentliga. Det innebär i så fall

att undervisningen snedvrids av testerna. Man kan också tänka sig direkta försök att manipulera testerna genom att inte alla elever gör proven. En annan möjlig utveckling är att undervisningen förskjuts så att prioriteringarna mellan starka och svaga elever ändras. Eftersom en skola sannolikt strävar efter att attrahera högpresterande elever, finns drivkrafter för en sådan tyngdpunktsförskjutning. • Hur påverkas elevsammansättningen? Den kanske mest kritiska frågan kring konkurrens mellan skolor är frågan huruvida konkurrensen, när den fått verka genom hela systemet leder till att elever segregeras, antingen efter egen prestation eller föräldrars bakgrund. Som nämnts finns uppenbara drivkrafter för skolor att attrahera högpresterande elever, och det är väl belagt att det finns ett starkt samband mellan elevers studieresultat och deras föräldrars bakgrund.

Studier om skoleffekter Jag ska nu försöka ge en bild av vilka erfarenheter som finns vad gäller skolval, och vad dessa säger beträffande svaren på de uppräknade frågorna. Innan denna genomgång kan man göra ett par allmänna anmärkningar. För det första så står det ganska klart att den konkurrens som faktiska valmöjligheter genererar påverkar det sätt på vilket undervisningen bedrivs och de resultat som uppnås. Detta har påvisats inte bara för skolvalsreformer, utan även för det indirekta skolval som finns via valet av bostadsort. En undersökning i USA fann stöd för hypotesen att den hårdare konkurrens som följer av goda möjligheter att byta skoldistrikt leder till bättre resultat.92

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Jag kommer nu att spalta upp erfarenheter under samma rubriker som ovan. • Fungerar konkurrensen? Även om man kan ha invändningar mot liknelser med marknaden förefaller de ha täckning i så motto att det mesta pekar på att konkurrens påverkar skolan. När nya aktörer kommer in ändras organisatoriska strukturer och karriärvägar, och detta får konsekvenser. Det står också ganska klart att införandet av konkurrens påverkar alla skolor, inte bara de som nyetableras när konkurrens introduceras. I själva verket är den förmodligen viktigaste frågan hur den offentliga skolan påverkas av konkurrensutsättning. Många studier av just detta pekar på positiva effekter på ”effektiviteten” i den offentliga skolan. En amerikansk studie av ett antal ”voucher”-baserade valfrihetsreformer pekar t.ex. på att resultaten i de offentliga skolor som mest direkt utsatts för konkurrens förbättrats i förhållande till andra jämförbara skolor.93 I en annan amerikansk studie där man ställde frågan huruvida konkurrens mellan skolor leder till att den offentliga skolan anställer bättre lärare kom man – på ett ganska indirekt sätt – till ett preliminärt jakande svar på denna fråga.94 Det har också gjorts svenska studier av effekterna av konkurrens från friskolor på den kommunala skolan; dessa studier har kommit till ganska olika slutsatser om effekterna.95 Utifrån dem kan man i dagsläget knappast dra några mer allmänna slutsatser än att det är svårt att finna stöd för att konkurrens från friskolor skulle ha en påtagligt negativ effekt på den kommunala skolan. Observera att denna slutsats inte är

fullt så självklar som den låter; enligt de mest dramatiska utarmningshypoteserna borde resultaten i den kommunala skolan försämras av konkurrens från friskolor. • Hur väljer elever/föräldrar? Frågan om hur elever och föräldrar väljer skola förefaller ha ett relativt entydigt svar, nämligen att de väljer skolor som uppvisar goda studieresultat i traditionell mening, och som karakteriseras av god disciplin i traditionell mening. Svaret återkommer i såväl internationella som svenska studier.96 Denna allmänna observation står inte i strid med observationen att det sannolikt finns socioekonomiska skillnader i hur olika aspekter av skolors karakteristika värderas i skolval, och att graden av aktivt val kan variera med t.ex. föräldrars utbildningsnivå.97 Den pekar däremot på att det inte är så att elever och föräldrar ur vissa grupper ”blir lurade” eller gör systematiskt okloka val. Frågan om hur föräldrar och elever väljer väcker frågan om vilken information föräldrar och elever har tillgång till. Skolsystem med ett stort inslag av individuella val och konkurrens, som t.ex. universitetssystemet i USA, driver fram en betydande produktion av i varierande grad subjektiva och objektiva bedömningar och värderingar av olika skolor, ofta i form av rangordningar. I Sverige finns en mycket svag dylik tradition. Givet de allt mer omfattande valmöjligheter som finns förefaller det angeläget att såväl offentliga som privata intressenter (och ickeintressenter) tar sig an uppgiften att göra sådana undersökningar och att sprida dem till så breda grupper föräldrar och elever som möjligt.98 • Hur påverkas undervisningen? Frågan om hur

Konkurrens på kommunala villkor

undervisningen påverkas av konkurrens är givetvis svårare än frågan om undervisningen påverkas, och det finns endast indirekta indikationer om vilka effekter som uppstår. För det första förefaller det som påpekats som om undervisningens kvalitet höjs i typiskt kvantitativa avseenden. För det andra finns det stöd för att belöningssystem som premierar elever, skolor eller lärare på grundval av specifika testresultat leder till vad som på engelska kallas ”teaching to the test” – det vill säga att undervisningen prioriterar moment som ger utslag i resultat från testerna i fråga.99 Även om det inte är självklart att detta är negativt, står det ganska klart att det lätt går till överdrift. Det finns också indikationer på att testresultat och betyg som mått inte självklart kan antas vara opåverkade av rådande konkurrensförhållanden. Om en skolas framgång beror på hur goda resultat som uppnås finns oundvikligen drivkrafter att i någon mån påverka resultaten.100 Även om bevis saknas, eller är svaga, är det ett viktigt memento när skolkonkurrens ska utvärderas. Det finns också ett annat memento, nämligen tecken som antyder att konkurrens kan bidra till att ändra fördelningen av skolans insatser mellan elever med olika goda förutsättningar. Eftersom en skola som är bra för relativt starka elever kan göra en indirekt vinst finns potentiella drivkrafter att attrahera sådana elever.101 • Hur påverkas elevsammansättningen? Frågan om elevsammansättning är en av de viktigaste i samband med skolval. Det finns många studier, men dessa ger inte underlag för skarpa slutsat-

ser. En rimlig tolkning torde vara att det inte finns särskilt mycket stöd för dramatiska urvalseffekter av konkurrens och valfrihet i skolan.102 Samtidigt bör påpekas att det finns visst stöd för urvalseffekter, inte minst för att segregationsmönster ändrar form då konkurrensförhållanden i skolan ändras.103 Det svenska regelverket är strikt när det gäller att förbjuda skolor att anta elever selektivt, men det utgör ingen garanti mot mer subtila utsållningsprocesser.

Slutsatser om skola och konkurrensutsättning Mina slutsatser från teori och erfarenheter är följande. • Konkurrenseffekter finns, och de är delvis odelat positiva. Det är viktigt att hålla detta i minnet när olika förändringar av regelverket diskuteras. I den mån konkurrens skapar bättre organisationer och bättre personalpolitik innebär de en mycket påtaglig samhällsekonomisk vinst. • Urvalsproblemet är mindre än som antyds av många farhågor, och existerande kunskap talar inte för någon dramatisk omläggning av de svenska reglerna för friskolor. Det finns emellertid skäl att ta steg i riktning mot en individualiserad skolpeng (idag sker faktisk individanpassning endast på grundval av särskilda behov), eftersom det motverkar urvalskrafter.104 • Det finns anledning att vara en smula försiktig i användningen av objektiva mått i värderingen av skolor och skolors resultat. Betyg och testresultat kommer, medvetet eller omedvetet, att

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

snedvridas om allt för starka belöningar knyts till dem. • Det finns, å andra sidan, all anledning att befrämja skapandet av tillförlitlig och relevant information om olika skolor för att stödja alla elevers och föräldrars informerade val. • Det finns resultat som pekar på att svenska elevers studieresultat försämrats i jämförelse med elever i andra OECD-länder.105 I mina ögon bör sådana resultat ses som ett memento, och man bör ställa sig frågan om prioriteringen av utjämning i svensk skola varit helt välavvägd. Kanske kan den dokumenterade efterfrågan på traditionellt kunskaps- och disciplinorienterade skolor vara en välbehövlig motkraft. Det står dessutom klart att ett mer meritorienterat utbildningssystem inte i allmänhet är till nackdel för elever från studieovan bakgrund.106 Blomqvist och Rothstein (2000, kap. 3) refererar erfarenheter från Nederländerna som pekar i denna riktning. 92 Hoxby (2000). 93 Hoxby (2002); studien analyserar inte bara det direkta sambandet mellan konkurrens och prestation, utan försöker också i möjligaste mån justera för de bakomliggande faktorer som skulle kunna tänkas göra att en sådan korrelation endast avspeglar ett skensamband. 94 Hanushek och Rivkin (2002). 95 Bergström och Sandström (2001) finner ett entydigt positivt samband mellan friskolekonkurrens och resultat i den kommunala skolan; Wibe (2002) hävdar, lite grovt, att dessa resultat inte är robusta – att små förändringar i specifikationerna 91

kan kullkasta och i vissa fall kasta om resultaten. Bergström och Sandström (2002) underkänner Wibes invändningar. 96 Se t.ex. Peterson m.fl. (2002); Blomqvist och Rothstein (2000). 97 Se Blomqvist och Rothstein (2000, kap. 3) för en diskussion. 98 Detta argument framförs med viss kraft i Braunerhjelm m.fl. (2002). 99 Se Klein m.fl. (2000) för en undersökning av ökad användning av standardiserade tester i Texas, och Söderström m.fl. (2001, kap. 2) för en kort diskussion om dessa resultat. 100 Närmare bestämt finner Wibe (2002) att det fanns ett statistiskt samband mellan andelen friskolor i en kommun och andelen elever som inte deltog i de nationella proven i matematik. 101 Wibe (2002) finner visst stöd för att elever i den kommunala skolan vars föräldrar har en hög utbildningsnivå gynnas av konkurrens, medan elever till föräldrar med lägre utbildningsnivå missgynnas. Dessa resultat står i kontrast till amerikanska resultat som t.ex. Hanushek och Rivkin (2002) där valfrihetsreformer visats gynna skolor med många elever med fattiga föräldrar mest. En anledning till de olika resultaten kan vara att det i USA finns ett latent tryck från avgiftsfinansierade privata skolor; detta tryck torde vara starkare ju bättre föräldrarnas ekonomiska förutsättningar är, och den ytterligare konkurrens som introduceras av skolval kan därför väntas gynna svaga elever. 102 Hoxby (2002), Blomqvist och Rothstein (2000, kap. 3 och 5). 103 Epple m.fl. (2000) finner stöd för en teoretisk modell av segregationsmönster baserade på både ”föräldrars inkomst” och ”begåvning”; detaljerna i denna analys är emellertid inte direkt tillämpbara på svenska förhållanden på grund av radikalt annorlunda finansieringsprinciper för både offentliga och privata skolor. 104 Blomqvist och Rothstein (2000, kap 3) diskuterar denna möjlighet; jfr också kapitel 3. 105 I den s.k. Pisa-rapporten (OECD, 2001) hävdar sig svenska elever relativt sett sämre än i tidigare OECD-studier, inte minst vad gäller läs- och skrivfärdigheter där Sverige tidigare intagit en närmast suverän position (jfr, OECD, 1999); se Andersson och Konrad (2002) för en diskussion. 106 Detta diskuteras i Andersson och Konrad (2002).

6. Vinstintresse och demokratiskt inflytande

RÅGAN OM VINSTINTRESSETS roll i samband med alternativa driftsformer är omdiskuterad. Icke vinstdrivande icke-ideell verksamhet är inte särskilt utbredd när det gäller produktionen av välfärdstjänster i Sverige, särskilt inte utanför barnomsorg och skola; den är mer utbredd i USA.107 I Upphandlingskommitténs slutbetänkande från 2001 föreslås att det ska vara tillåtet att positivt särbehandla anbud från anbudsgivare som inte driver verksamheten i vinstsyfte.108 Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor kom å andra sidan till slutsatsen att det inte finns skäl att förhindra aktörer med vinstintresse, bland annat på grund av de kontroll- och gränsdragningsproblem som uppstår.

Hantera vinstintresse En viktig uppgift för ägarna till ett företag är att ställa belöningar i utsikt för goda medarbetare. När verksamheten går bättre än väntat åtar sig ägarna att bekosta bonusutbetalningar till ledande, och eventuellt annan, personal, givetvis i förhoppningen att det i slutändan är lönsamt att ställa ut sådana löften. Denna ägarroll finns inte i företag som inte är vinstdrivande, och det leder till att det finns vissa

begränsningar i möjligheterna att skapa ekonomiska drivkrafter i sådana organisationer. Att skillnaden finns bekräftas av empirisk forskning.109 Detta gör att icke vinstdrivande verksamheter bör klassificeras som hybridformer i termer av den klassificering som gjordes i kapitel 3, det vill säga de arbetar inte fullt ut enligt marknadens logik, men inte heller enligt byråkratins. Frågan blir då om icke vinstdrivande privata alternativ – som en hybrid mellan marknadens och byråkratins logik – är lösningen på de problem som uppmärksammades i kapitel 3, nämligen: • Kontaktytan mellan den offentlige upphandlaren och privata entreprenörer kompliceras av den asymmetri som råder i förhållandet mellan parterna, där den ene arbetar enligt marknadens logik och den andre enligt byråkratins; denna asymmetri gör det svårt att etablera ett flexibelt ”relationskontrakt” mellan huvudman och entreprenör. • De starka ekonomiska drivkrafter vinstdrivande företag har kan leda till risker för att entreprenörer skär i kostnader på ett sätt som är till förfång för kvaliteten. Detta gäller i synnerhet då verksamheter med svårmätbar och svårbeskrivbar kvalitet handlas upp som driftsentreprenader, men problemet kan finnas även i samband

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

med kundval, särskilt om de individer som ytterst utnyttjar verksamheten är dåligt informerade eller har svårt att byta när ett val väl är gjort.110 • Problemen med urval och bortval beror givetvis också ytterst på vinstmotivet, och man kan vänta sig att trycket att rekrytera rätt användare är lägre för en aktör som saknar, eller har ett delvis undertryckt, vinstmotiv. Svaret på frågan ovan är av allt att döma delvis ja. Problemen ovan kan generellt sett väntas bli mindre om privat verksamhet bedrivs utan vinstsyfte. Det finns också empiriska belägg för att skillnader finns.111 Samtidigt finns det åtminstone två viktiga argument mot att som offentlig upphandlare göra skillnad mellan behandlingen av vinstdrivande och icke vinstdrivande utförare. Det ena är kontrollproblemet, och den något oklara gränsen mellan vinstdrivande och icke vinstdrivande verksamhet. Ett partnerskap där en liten del av personalen är partners och resten är anställda är en mellanform, där de som är partners har relativt starka ekonomiska drivkrafter. Det är också närmast självklart att man inte kan skapa en livskraftig företagsform genom att reglera ”skälig vinst”. Sådana företag kommer inte att kunna skaffa kapital på gängse sätt, vilket måste beaktas och sannolikt kompenseras med gynnsam behandling i andra avseenden.112 Det andra – och mer centrala – motargumentet är uppenbart, nämligen att den som håller tillbaka ekonomiska drivkrafter också håller tillbaka de besparingar och innovationer som man vill introducera. Frånvaron av ett vinstmotiv har t.ex. i

amerikansk diskussion utpekats som en anledning till att konkurrens mellan skolor inte leder till att framgångsrika skolor expanderar och skolor som misslyckas försvinner. När vinstmotiv saknas har framgångsrika skolor svaga drivkrafter att expandera.113

Slutsatser om vinstintressets roll Den slutsats man bör dra av de argument som diskuterats är att valet mellan att lägga restriktioner på vinstintressen och att inte göra det innebär en avvägning mellan för- och nackdelar. Om man accepterar detta är det närmast uppenbart att föroch nackdelar kan tänkas väga olika tungt i olika sammanhang. En preliminär bedömning från min sida är att argumenten mot vinstintresse är starkare inom äldreomsorgen än inom skolan. Denna bedömning grundas på att: • Förekomsten av värdefulla konkurrenseffekter, i form av kvalitetsförbättringar och kostnadsbesparingar, är relativt väl dokumenterad inom skolan. Vidare är det önskvärt att framgångsrika lösningar ges stimulans att expandera. Inom äldreomsorgen är det mer oklart om verksamheten kan effektiviseras på samma sätt. Det är mycket svårt att tänka sig att organisatoriska förbättringar i nämnvärd utsträckning kan minska den tid som behövs för omvårdnad. (Observera att detta inte utesluter att det finns värden i en ökad valfrihet i sig.) • Att övervaka kvalitet är lättare i skolan, dels på grund av att föräldrar har en starkare position i skolan än de gamla och deras anhöriga har i äldreomsorgen, dels att de ekonomiska och

Konkurrens på kommunala villkor

mänskliga kostnaderna för att byta skola i många fall torde vara mindre än för att byta äldreomsorgsgivare. Vidare förefaller det som om många kvalitetsaspekter i skolan kan göras till föremål för kontrakt och (statlig) reglering. Trots skillnaden i förutsättningar mellan skola och äldreomsorg förefaller erfarenheten inte tala för att vinstintresset löpt amok inom äldreomsorgen, även om det har funnits indikationer – inte minst under vintern 2002 – på missförhållanden inom såväl privat som offentlig äldrevård. Däremot talar resonemanget för att möjligheten att prioritera icke vinstdrivande aktörer i upphandlingar bör finnas; det skulle också kunna bidra till värdefulla erfarenheter.

Brukarinflytande och demokratiskt inflytande i privat och offentlig regi De viktigaste skälen till att den offentliga sektorn i allmänhet, och kommunerna i synnerhet, tillhandahåller varor och tjänster – och därmed ställer produktionen av dessa under demokratiskt inflytande – diskuterades i kapitel 2. Det finns ytterligare en viktig aspekt på offentligt tillhandahållna varor och tjänster som skiljer ut dem och som inte får särskilt mycket utrymme i den vanliga analysen, nämligen att medborgarna har rätt till insyn i och ett visst direkt inflytande över verksamheten. Båda aspekterna är aktuella eftersom svenska principer för insyn hotas av harmonisering inom EU, och eftersom olika former av brukarinflytande utvecklats under 90-talet.114 I ljuset av detta blir frågan vilka konsekvenser

konkurrensutsättning i olika former har för insyn och brukarinflytande. Eftersom frågan inte är särskilt väl belyst – i en offentlig utredning om brukarinflytande från år 2001 diskuteras frågan inte alls – kommer framställningen att vila på ganska allmänna resonemang.115

Brukarinflytande och insyn Det finns anledning att skilja på entreprenadupphandlingar och kundvalssystem ifråga om inflytande och insyn. • När det gäller upphandlingar av entreprenader finns en utbredd uppfattning att detta ibland varit ett sätt att minska insynen i verksamheten. Detta har lett till politiskt agerande, och regeringen har nyligen föreslagit att lagstiftningen ska kräva att kommuner och landsting beaktar allmänhetens insyn i upphandlingar.116 En nära besläktad aspekt är de anställdas meddelarfrihet. Här finns inte generell lagstiftning, men kommuner kan avtala med entreprenörer om att meddelarfrihet ska vara densamma som för offentliganställda – en möjlighet som i vissa fall utnyttjas.117 Vad beträffar brukarinflytandet är detta något som måste regleras i kontraktet, och därmed naturligtvis också måste ingå i förfrågningsunderlaget inför en upphandling. • När det gäller kundvalsmodeller kan ungefär samma aspekter läggas på insynsfrågan. Det finns risker för minskad insyn, men lagstiftningen håller även här på att anpassas i syfte att garantera att insynen i möjligaste mån är desamma som i traditionell offentlig verksamhet.118

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Vad beträffar brukarinflytande är hela syftet med kundvalsmodeller att ge användarna inflytande. Det utesluter inte möjligheten att ställa krav på att brukarna ska ges direkt inflytande över verksamhet de valt, men för många generella krav i den riktningen bör rimligen inte ställas.

Demokratiskt inflytande Förstärks eller försvagas det demokratiska inflytandet vid konkurrensutsättning? Svaret torde i många fall vara närmast ideologiskt betingat. Bortom detta kan man möjligen notera ett par saker. För det första innebär en övergång från egenregi till upphandling att politikernas roll påverkas. Deras direkta inflytande över verksamheten minskar, och det ansvar de avkrävs ändrar karaktär. En del menar att detta kan innebära ett förtydligande av politikerrollen och att denna rollförändring kan ses som en sida av uppbyggnaden av ”beställarkompetens”.119 Kundvalsmodeller innebär på ett mer handfast sätt att beslut flyttas från kollektiv till individer, och att de förtroendevaldas inflytande i denna direkta mening minskar. Observera att regelverket kring många kundvalsarrangemang, t.ex. svenska friskolor, är detaljerat och att etableringen av skolor inte alls är fri. Det är alltså inte heller i inflytandeavseende att jämföra med en vanlig marknadslösning. Icke desto mindre innebär det ett steg i den riktningen.

Observationer om insyn och inflytande Låt mig avsluta detta korta avsnitt med att göra några likaledes korta observationer. • Insyn och inflytande kan i många fall regleras i de kontrakt som styr entreprenader och kundvalsarrangemang. Detta talar för att sådana aspekter inte bör vara avgörande för beslut om konkurrensutsättning. • Det finns indikationer på att de valfrihetsreformer som genomförts under de senaste decennierna har gett utslag i medborgarnas upplevda påverkansmöjligheter. I en studie av människors bedömningar av sina möjligheter att påverka olika aspekter av sin tillvaro fann man en positiv utveckling mellan 1987 och 1997 för ett antal sådana aspekter relaterade till den offentliga sektorn, samtidigt som utvecklingen inte på samma sätt var positiv när det gällde arbetslivet.120 • Kundval och brukarinflytande står inte i motsats till varandra, utan torde i stället komplettera varandra. Det finns i debatten ett argument att kundval är fel väg, och att ett utvecklat brukarinflytande är ett bättre sätt att möta kraven på olika offentliga verksamheter. Det har i det sammanhanget vad jag vet inte framförts argument för att det skulle finnas en motsättning. Mycket talar tvärtom för att dessa två former av inflytande, möjligheten att välja bort respektive möjligheten att ha direkt inflytande över den verksamhet man valt, kan ge olika former av positiva effekter på verksamheten. Valfriheten är sannolikt mer disciplinerande än brukarinflytan-

Konkurrens på kommunala villkor

de när det gäller att t.ex. främja ansträngning och engagemang hos personalen. Å andra sidan är valfrihet ett trubbigt instrument för att lösa t.ex. samarbetsproblem, detta särskilt med tanke på att kostnaderna, mänskliga och andra, för att byta producent kan vara betydande. • Det är viktigt att upphandlingsunderlag är väl förankrade hos de förtroendevalda i kommunerna. Förutom att det är en viktig sida av det demokratiska inflytandet, är det viktigt dels för att upphandlingar givetvis bör dokumenteras på ett för medborgare och förtroendevalda genomskådligt sätt, dels därför att kommunen har det yttersta ansvaret för verksamheten.

Tilläggstjänster och tilläggsbetalning Tilläggsbetalning är en fråga som endast indirekt är kopplad till frågor om konkurrensutsättning av offentlig verksamhet, men den är central i diskussionen om den offentliga sektorns roll i produktion av varor och tjänster. I detta avsnitt ska jag kort diskutera ett par aspekter. Att tillåta tilläggstjänster och tilläggsbetalningar i samband med offentligt tillhandahållna varor och, framför allt, tjänster innebär att vissa användare mot extra betalning kan få en mer omfattande eller på andra sätt bättre tjänst. Många privata tjänster säljs med möjlighet att välja tilläggstjänster – en förstaklassbiljett kan t.ex. ses som en andraklassbiljett med tilläggstjänster. Möjligheten att inte tillåta tilläggstjänster mot tilläggsbetalning blir en möjlighet för offentligt tillhandahållna tjänster på grund av att dessa

tjänster är offentligt finansierade, eller åtminstone subventionerade. Att inte tillåta tilläggstjänster innebär att den som vill ha en mer omfattande tjänst måste avstå även från subventionen och betala allt själv. Sålunda är tilläggstjänster och tilläggsbetalning förbjudna i svensk grundskola. Varken kommunala skolor eller friskolor tillåts mot betalning sälja sidotjänster, som t.ex. extraundervisning. Inspirerat av det faktum att privata alternativ till kommunal skola sedan länge funnits för den som är beredd att betala hela utbildningen själv kallas detta system för ”Lundsbergsmodellen”, namngivet efter en internatskola. Frågan om tilläggstjänster aktualiseras av och till inom vården. Frågan om tilläggstjänster är djupt ideologisk, och jag ska inte ta ställning eller diskutera detta. Det enda som jag ska påpeka är att frågan dels handlar om en avvägning mellan rättvisa i betydelsen ”lika förutsättningar” och individuell valfrihet, dels om huruvida det skulle finnas dynamiska effekter av att tillåta individer ur bredare lager än idag gå utanför de ramar som den offentligt finansierade tilldelningen innebär.121

Observationer om tilläggstjänster • Skillnaden mellan olika verksamheter är betydande. Det vore närmast stötande att inte tillåta tilläggstjänster av vissa slag för äldre i offentliga äldreboenden, t.ex. extra städning eller vin till maten. Det vore också närmast stötande att tillåta tilläggsbetalning i skolan. Detta skulle – till skillnad från de flesta kända reformer – garanterat leda till ett stort mått av urval baserat på ekonomiska resurser.122

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

• Det finns skäl att förbjuda tilläggsbetalningar i penningform även i fall där det finns möjligheter att tänja på principen genom att i stället kräva extrainsatser in natura i form av t.ex. föräldrars tid och kraft för olika gemensamma arrangemang. Som betonades i diskussionen om vinstintressens roll inträder en tröghet då belöningar inte kan ges i reda pengar; på motsvarande sätt har de trögheter som in natura-arrangemang är förenade med av allt att döma en återhållande effekt på deras omfattning. • Frågan om tilläggsbetalning kommer att aktualiseras om nivån på den offentliga tjänsten är så låg så att icke obetydliga delar av befolkningen finner anledning att ställa sig utanför systemet. Om gränsen mellan dem som deltar och dem som står utanför går någonstans i ”medelklassen” blir rättviseargumentet för att inte tillåta självfinansierade tilläggstjänster orimligt. De stora förlorarna i ett sådant fall är de som skulle vilja ha en bättre tjänst, men inte har råd att ställa sig utanför systemet. • Det finns diverse fördelningspolitiska och politisk-ekonomiska resonemang kring tilläggsbetalning. För det första innebär ett system med kollektiv finansiering utan möjligheter till tilläggstjänster ett potentiellt kraftfullt omfördelningsinstrument, eftersom alla betalar skatt samtidigt som de mest köpstarka ”frivilligt” avstår från de offentliga subventionerna.123 Även om man betraktar omfördelning i en sådan riktning som önskvärd finns åtminstone två problem, dels den

orättvisa som nämndes ovan, dels att sådana arrangemang kan undergräva såväl den politiska viljan hos vissa grupper att upprätthålla en offentlig sektor som skattemoralen.

Se t.ex. SOU 2001:52 (Välfärdstjänster i omvandling), som ingår i Kommittén Välfärdsbokslut; se Weisbrod (1988) för en översikt över ”non-profit”-sektorn i USA. 108 SOU (2001:31). 109 Se t.ex. Roomkin och Weisbrod (1999), och Söderström och Lundbäck (2000). 110 Dessa resonemang är ämnet för Glaeser och Shleifer (1998). 111 Till exempel finns en amerikansk studie som pekat på att vårdhem som drivs i vinstsyfte använder mer medicinsk smärtlindring än vårdhem som drivs utan vinstsyfte; Weisbrod (1988). 112 Det finns uppenbara risker att man får en mycket regleringskrävande kategori juridiska personer om man vill uppmuntra framväxten av en ”icke-vinstsektor”; Weisbrod (1988) beskriver yttringar av detta problemkomplex i USA. 113 Se Blomqvist och Rothstein (2000, s. 93) och referensen till Hirsch (1995). 114 Se Wide och Gustafsson (2001, kap. 14) för en introduktion. 115 Ds 2001:34. 116 Regeringen (2001, avsn. 9.3.2); lagstiftningen syftar till att skapa insynsmöjligheter via kontakter mellan entreprenör och kommun som ger medborgarna en insyn som är likvärdig med den som skulle råda vid offentlig produktion – det anses av en rad skäl inte rimligt att låta entreprenörer lyda under offentlighetsprincipen. 117 Stockholms stad (2001, s. 115). 118 Regeringen (2001, avsn. 9.3.3). 119 Stockholms stad (2001, kap. 7). 120 Petersson m.fl. (1998). 121 Det senare argumentet har framförts i debatten av Magnus Henreksson och Nils Lundgren. 122 Det kan vara värt att anmärka att inte heller i USA tillåts tilläggstjänster i skolan. 123 Denna idé om omfördelning baserad på ”självselektion” diskuteras av Besley och Coate (1991). 107

7. Slutsatser

räknas de viktigast slutsatserna i rapporten upp. En repetition i korthet: • Framgångsrik konkurrensutsättning bygger kritiskt på att man kan finna fungerande kontraktslösningar. SLUTET AV FÖRSTA KAPITLET

• Det står ganska klart att effekterna av konkurrensutsättning varit relativt odramatiska. Kostnader pressas i många fall lite grann, medan kvalitetseffekterna förefaller vara måttliga och gå i båda riktningar. Framgångsrik konkurrensutsättning kräver beställarkompetens. • Kundvalsarrangemang är i de sammanhang de är tillämpliga ett sätt att förena offentlig finan-

siering, individuell valfrihet och en någorlunda effektiv konkurrens. • Kommunens yttersta ansvar för verksamheten kan inte kontrakteras bort. • Produktion av saklig konsumentinformation om offentliga tjänster som är föremål för fria val bör uppmuntras. • Konkurrensutsättning förefaller inte allmänt vara ett hot mot insyn och demokratiskt inflytande. Insynsfrågan bör regleras i kontrakt. • Det är viktigt att upphandlingsunderlag behandlas av folkvalda församlingar.

Referenser Akerlof, G. (1970). ”The market for lemons: qualitative uncertainty and the market mechanism.” Quarterly Journal of Economics 84:488–500. Anderberg, D., F. Andersson och A. Balestrino (2000). ”Time, self-selection and user charges for public goods.” Finanzarchiv 57:137–54.

Bergström, F. och M. Sandström (2002). ”Wibes kritik är grundlös!” Ekonomisk Debatt 4: 256–64. Besley, T. och S. Coate (1991) ”Public provision of private goods and the redistribution of income.” American Economic Review 81: 979–84.

Anderson, E. (1985), ”The salesperson as outside agent or employee: A transaction cost analysis”, Marketing Science 4: 234–54.

Blomquist, S. (1999). ”Dagis och drivkrafter – en ESOrapport om fördelningspolitik och offentliga tjänster.” Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Finansdepartementet, Stockholm.

Anderson, E. och D. Schmittlein (1984), ”Integration of the sales force: An empirical examination”, Rand Journal of Economics 15: 385–95.

Blomqvist, P. och B. Rothstein (2000). Välfärdsstatens nya ansikte – demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Agora.

Andersson, F. (2002). ”Career concerns, contracts, and effort distortions.” Journal of Labor Economics 20: 42–58.

Boadway, R., N. Marceau och M. Marchand (1996). ”Issues in decentralizing the provision of education.” International Tax and Public Finance 3:311–27.

Andersson, F. och K.A. Konrad (2002). ”Beskattning och investeringar i högre utbildning” i P. Molander och T. Andersen, red., Alterntiv i välfärdspolitiken, SNS förlag.

Braunerhjelm, P., M. Ganslandt, S. Nyberg, J. Stennek och N. Wahl (2002). Gränslös konkurrens. Ekonomirådets rapport 2002, SNS Förlag.

Bergman, L, C. Doyle, J. Gual, L. Hultkrantz, D. Neven, L.-H. Röller och L. Waverman (1999). Europas nätverksindustrier. Telekommunikationer. Avregleringen i Europa, SNS Förlag. Bergström, F. och M. Sandström (2001). ”Konkurrens bildar skola – en ESO-rapport om friskolornas betydelse för de kommunala skolorna.” Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Finansdepartementet, Stockholm.

Bryntse, K. (2000). Kontraktsstyrning i teori och praktik. Lund Studies in Economics and Management 56. Institutet för ekonomisk forskning, Lunds universitet. Burgess, S. och P. Metcalfe (1999). ”The use of incentive schemes in the public and private sectors: Evidence from British establishments.” Manuskript, University of Bristol. Dixit, A. (2000). ”Incentives and organizations in the public sector: An interpretative review.” Manuskript, Princeton University.

Konkurrens på kommunala villkor

Domberger, S., C. Hall och E. Li (1995). ”The determinants of price and quality in competitively tendered contracts.” Economic Journal 105:1454–70. Domberger, S. och P. Jensen (1997). ”Contracting out by the public sector: Theory, evidence, prospects.” Oxford Review of Economic Policy 13:67–78. Downs, A. (1957). An Economic Theory of Democracy. Harper and Row, New York. Ds 2001:34. ”Erfarenheter av ett utbrett brukarinflytande. En utredning om brukarinflytande i Sverige 2001. Dufwenberg, M., M.-L. Isacson och M. Lundholm (red.) (2000). Tillämpad mikroekonomi. Studentlitteratur. Elmér, Å., S. Blomberg, L. Harrysson och J. Petersson (2000). Svensk socialpolitik. 20:e uppl. Studentlitteratur, Lund. Epple, D., D. Figlio och R. Romano (2000). ”Competition between private and public schools: Testing stratification and pricing predictions.” National Bureau of Economic Research, Working Paper 7956. Cambridge. Fölster, S. (2001). ”Högre tillväxt med privat drift.” Svenskt Näringsliv, Stockholm. Fölster, S., C. Barkman, E. Meyerson och R. Pyddoke (1993). Sveriges systemskifte i fara? Industriens Utredningsinstitut, Stockholm. Glaeser, E. och A. Shleifer (1998). ”Not-for-profit entrepreneurs.” Working Paper 6810, National Bureau of Economic Research. Gunnarsson, C. (1992). ”Staten och institutionerna.” I Den offentliga sektorn (Bo Södersten, red.), SNS Förlag. Hanushek, E. och S. Rivkin (2002). ”Does public school competitition affect teacher quality.” I The Economic Analysis of School Choice, C. Hoxby, red. Under utgivning, University of Chicago Press.

Hart, O. (1995). Firms, Contracts and Financial Structure, Oxford University Press. Hart, O., Shleifer, A. och Vishny, R. (1997). ”The proper scope of government: Theory and an application to prisons”, Quarterly Journal of Economics 112: 1127– 61. Hirsch, D. (1995). ”School choice and the search for an educational market.” International Review of Education 41:239–57. Holmström, B. och P. Milgrom (1991). ”Multitask principal-agent analyses: Incentive contracts, asset ownership, and job design”, Journal of Law Economics and Organization 7: 24–52. Holmström, B. och P. Milgrom (1994). ”The firm as an incentive system”, American Economic Review 84: 972–91. Hoxby, C. (2000). ”Does competition among public schools benefit students and taxpayers?” American Economic Review 90: 1209–38. Hoxby, C. (2002). ”School choice and school productivity (or, could school choice be a tide that lifts all boats?)” I The Economic Analysis of School Choice, C. Hoxby, red. Under utgivning, University of Chicago Press. Industry Commission (1996). ”Competitive tendering and contracting by public sector agencies”. Rapport 48, Australian Government Publishing Service. Klein, S., L. Hamilton, D. McCaffrey och B. Stecher (2000). ”What do test scores in Texas tell us?” Issue Paper, RAND Education, Santa Monica, CA. Mattisson, O. (2000). Kommunala huvudmannastrategier för kostnadspress och utveckling – en studie av kommunal teknik. Lund Studies in Economics and Management 57. Institutet för ekonomisk forskning, Lunds universitet.

Om konkurrensutsättning och gränsen mellan marknad och byråkrati

Milgrom, P. och J. Roberts (1992). Economics, Organization and Management, Prentice Hall International. Mueller, D. (1989). Public Choice II. Cambridge University Press. Niskanen, W. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, Chicago. OECD (1999). ”Human capital investment: An international comparison.” OECD, Paris. OECD (2001). ”Knowledge and skills for life: First results from Pisa 2000.” OECD, Paris. Ohlsson, H. (2001). ”Ownership and production costs – Choosing between public production and contracting out.” Manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet. Pestieau, P. och H. Tulkens (1993). ”Assessing and explaining the performance of public enterprises.” FinanzArchiv 33–38. Peterson, P., W. Howell, P. Wolf och D. Campbell (2002). ”School vouchers: Results from randomized experiments.” I The Economic Analysis of School Choice, C. Hoxby, red. Under utgivning, University of Chicago Press.

Rothschild, M. och J. Stiglitz (1976). ”Equilibrium in competitive insurance markets: An essay in the economics of imperfect information.” Quarterly Journal of Economics 90:629–49. Savas, E. (1977). ”An empirical study of competition in municipal service delivery.” Public Administration Review 37: 717–24. Schotter, A. (2001). Microeconomics. A modern approach. Addison Wesley Longman. Sclar, E. D. (2000). You don’t always get what you pay for. The economics of privatization. Century Foundation. SOU 2001:12. ”Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång?” Betänkande från Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor. Utbildningsdepartementet. SOU 2001:31. ”Mera värde för pengarna.” Upphandlingskommitténs betänkande. Finansdepartementet. SOU 2001:52. ”Välfärdstjänster i omvandling.” Forskarantologi från kommittén Välfärdsbokslut. Socialdepartementet. Stiglitz, J. (1994). Whither Socialism. MIT Press.

Petersson, O., J.Hermansson, M. Micheletti, J. Teorell och A. Westholm (1998). Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998, SNS Förlag.

Stockholms stad (2001). ”Utvärdering av konkurrensutsättning inom Stockholms stad – Analys av process och effekter.” Stockholm.

Regeringen (2001). ”Demokrati för det nya seklet.” Proposition 2001:02/80.

Svenska Kommunalarbetareförbundet (1998). ”Upplevelser och erfarenheter från arbete inom äldrevård och omsorg.” Stockholm.

Roemer, J. (1996). Theories of Distributive Justice. Harvard University Press, Cambridge, MA. Roomkin, M. och B. Weisbrod (1999). ”Managerial compensation and incentives in for-profit and nonprofit hospitals.” Journal of Law, Economics and Organization 15:750–81.

Svenska Kommunalarbetareförbundet (2000). ”Vardagens hjältar – Undersköterskor och vårdbiträden i svensk äldreomsorg.” Stockholm. Svenska Kommunförbundet (2000). ”Kommunernas marknadsutnyttjande 1995–1999 – en faktasammanställning.” Rapport.

Konkurrens på kommunala villkor

Svenska Kommunförbundet (2001). ”Valfrihet och kundvalssystem i kommunal verksamhet – underlag för kommunala bedömningar.” Rapport. Svenska Kommunförbundet (2002). ”Kommunernas marknadsanvändning år 2000 – externa resurser, entreprenader och privata företag.” Delrapport. Svensson, M. och P.G. Edebalk (2001). 90-talets anbudskonkurrens i äldreomsorgen – några utvecklingstendenser. Arbetsrapport 2001:1, Institutet för hälsooch sjukvårdsekonomi (IHE), Lund. Söderström, L., F. Andersson, P.-G. Edebalk och A. Kruse (2001). Privatiseingens gränser. Perspektiv på välfärdspolitiken. Välfärdspolitiska rådet rapport 2000, SNS Förlag, Stockholm. Söderström, L., K. Bergenheim, M. Karlsson, och M. Lundbäck (2000). Äldreomsorgens finansiering – Varför äldrevårdsförsäkring?, Svenska Kommunförbundet. Söderström, L. och M. Lundbäck (2000). Vinsten som drivkraft. Ekonomisk forskning om effekterna av etableringsfrihet och vinstmotiv inom sjukhusvård och utbildning. Industriförbundet. Tirole, J. (1988). The Theory of Industrial Organization. MIT Press.

Tullock, G. (1982). Den politiska marknaden. Introduktion till public choice-skolan. Timbro Tendens. Varian, H. (1999). Intermediate Microeconomics. 5:e upplagan, W.W. Norton, New York. Vägverket (1999). ”Plogning i tätort ställer många krav.” På Väg, Nr 1 1999. Weisbrod, B. (1988). The Nonprofit Economy. Harvard University Press. Wibe, S. (2002). ”Leder konkurrensen från friskolor till högre kvalitet i undervisningen?” Ekonomisk Debatt 4: 244–55. Wide, J. och G. Gustafsson (2001). Lokal demokrati i förändring. Svenska Kommunförbundet. Williamson, O., (1985). The Economic Institutions of Capitalism, The Free Press, New York. Williamson, O. (1996). The Mechanisms of Governance. Oxford University Press. Williamson, O. (1998). ”Public and private bureaucracies: A transaction cost economics perspective.” Journal of Law, Economics and Organization 15:306–42. Wilson, J.Q. (1989). Bureaucracy. Basic Books.