7289 254 4 by Sveriges Kommuner och Landsting

Hur ser det ut…

Enkät om det kommunala samhällsbyggandet

PRODUKTIONSFAKTA UTGIVARE

svenska kommunförbundet 118 82 Stockholm tfn 08-452 71 00 www.svekom.se PROJEKTLEDARE & HUVUDTEXT

christina sundström INTERVJUER, TEXTBEARBETNING

birgita klepke GRAFISK FORM

losita lindström FOTO, OMSLAG

framsida: maskot bildbyrå baksida: photodisc

TRYCK

bromma tryck, stockholm 2004 TRYCKSAKSBESTÄLLNING

tfn 020-31 32 30

fax 020-31 32 40

isbn nr: 91-7289-245-4

innehåll

inledning

ledarskap och organisation – en förutsättning för hållbar stads- och tätortsutveckling

personalförändringar i sikte

en demokratisk plan tar form

gamla planer – nya idéer

utvecklingsfrågor ställer nya krav

samarbete med sikte på tillväxt

pbl och den regionala utvecklingspolitiken – nya aktörer på oklar arena

fem kommuner i samverkan

samverkan mellan kommuner – former och innehåll

detaljplanen i fokus

länsstyrelsens roll – vad säger kommunerna?

sammanfattning

enkät som metod

nuvarande kommungruppering

referenslitteratur

inledning en av kommunens viktigaste uppgifter är att erbjuda sina invånare och företag en attraktiv, trygg, hälsosam och tillgänglig livsmiljö. I det kommunala samhällsbyggandet finns en unik möjlighet att anlägga en helhetssyn på alla de verksamheter som tillsammans skapar dessa miljöer. Det politiska och professionella ledarskapet avgör hur kommunen tar ansvar för och samordnar verksamheterna i sin roll som utvecklare, myndighet och förvaltare. under senare år har goda boendemiljöer uppmärksammats som en konkurrensfaktor. Företag, arbetskraft och investeringar lockas till orter som erbjuder en hög livskvalitet. Identitet och attraktivitet har förts in i samhällsbyggandet vilket har fört med sig ett ökat intresse av att förstärka lokala särdrag och kulturarv som ger människor en känsla av tillhörighet och förankring i närmiljön. den fysiska planeringen är ett av kommunernas viktigaste instrument för att skapa hållbara och attraktiva miljöer för medborgarna. I takt med en förändrad omvärld har även villkoren för den fysiska planeringen och byggandet förändrats. Mot bakgrund av detta fick en parlamentariskt sammansatt kommitté år 2002 i uppdrag att se över planoch bygglagstiftningen. Plan- och bygglagen (PBL) innehåller idag både icke juridiskt bindande översiktliga planer och olika rättsverkande planer för begränsade områden; detalj-

planer, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Hösten 1998 skickade Svenska Kommunförbundet ut en enkät om planoch byggverksamheten till samtliga kommuner. Syftet var att genom en övergripande kartläggning av organisation och planverksamhet skapa ett underlag för diskussioner om det kommunala samhällsbyggandet. År 2004 gjorde vi en liknande enkät som i viss mån kan ses som en uppföljning av den tidigare studien. Fokus den här gången ligger dock huvudsakligen på frågor kring översiktsplanen och detaljplaner.

denna rapport sätter fokus på planeringens uppgift att väga många olika sektorsintressen och perspektiv mot varandra. Vad innebär förändrade livsmönster och regionala perspektiv för kommunernas uppdrag att skapa attraktiva miljöer? Vilken roll spelar översiktsplanen i denna utveckling och vilken roll skulle den kunna spela? Vad anser kommunerna om länsstyrelsernas roll vad gäller den fysiska planeringen? Hur många detaljplaner antas per år och i vilken utsträckning används områdesbestämmelser? rapporten ger en översiktlig bild av det kommunala samhällsbyggandet idag. Frågorna har utarbetats i samarbete med Boverket och sekretariatet för PBLkommittén. För sammanställning och analys svarar Christina Sundström vid Svenska Kommunförbundets planoch miljösektion.

Om enkäten Enkäten skickades ut med e-post till stadsbyggnadskontor eller motsvarande i landets samtliga 290 kommuner i januari år 2004. Svaren fylldes i via ett formulär på Internet. Två påminnelser skickades ut. 223 kommuner besvarade enkäten vilket ger en svarsfrekvens på knappt 80 procent. Svarsfrekvensen är därmed ungefär densamma som vid undersökningen för år 1998. Enkät som metod, se sid 44.

ledarskap och organisation – en förutsättning för hållbar stads- och tätortsutveckling Kommunernas ansvar för samhällsbyggandet ställer stora krav på både ledarskap och organisation.

många olika verksamheter ska samordnas för att skapa goda livsmiljöer för kommuninvånare och företag. Frågor som rör bebyggelse och offentliga miljöer är långsiktiga och involverar många starka aktörer och intressen. Det krävs samsyn och en tydlig vision som många står bakom vilket gör att det politiska ledarskapet ofta är avgörande för ett bra resultat.

Politisk samsyn krävs Långsiktiga strategiska stadsbyggnadsfrågor hanteras i stor utsträckning av kommunstyrelsen. Det innebär en risk att arbetet i de mer myndighetsorienterade nämnderna hamnar utanför de långsiktiga diskussionerna. För att människor ska vilja engagera sig måste de känna att de har en viktig funktion och en reell möjlighet att påverka och inte bara ta beslut i små detaljer. Att låta strategiska och visionära frågor få ta tid även i myndighetsnämnderna är en viktig del i arbetet för att skapa en politisk samsyn kring kommunens utveckling. 1990-talet karaktäriserades av många sammanslagningar av byggoch miljönämnder. Idag har knappt 70 procent av kommunerna sammanslagna nämnder inom samhällsbyggnads- och miljöområdet. Sam6

manslagningarna har varit ett sätt att komma bort från stuprörstänkande och samtidigt effektivisera verksamheten. Denna utveckling gäller inte bara frågor som rör samhällsbyggnad och miljö utan hela kommunens verksamhet. Sedan en ändring i kommunallagen i början av 1990-talet gav kommunerna större frihete att omstrukturera sin organisation har det totala antalet nämnder minskat och därmed även antalet förtroendevalda. Trenden verkar hålla i sig och den senaste mandatperioden minskade det totala antalet politiska uppdrag med ungefär tvåtusen.

Vem är förtroendevald? Idag har totalt 42 200 personer förtroendeuppdrag i kommunerna. De flesta har bara ett uppdrag men studier visar att allt fler personer åtar sig flera uppdrag. Kvinnorna utgör 40 procent av politikerkåren och andelen har stadigt ökat under den senaste 20-årsperioden. Trots detta kan man förenklat sammanfatta den typiske kommunpolitikern som en medelålders man som är född i Sverige, har gått ut gymnasiet och har en medelinkomst på mellan 153 000 och 270 000 kronor per år.

Undersökningen Det nya seklets förtroendevalda som genomfördes av Uppsala universitet och SCB på uppdrag av Kommun- och Landstingsförbunden samt Justitiedepartementet år 2003 visar att kvinnor, unga, äldre, utrikes födda, låginkomsttagare och privatanställda är underrepresenterade grupper. Överrepresenterade grupper är män, medelålders, högutbildade, höginkomsttagare och offentliganställda. Det konstaterades också att det finns en horisontell arbetsfördelning mellan könen inom politiken. Det innebär att kvinnor och män har förtroendeuppdrag inom olika typer av politiska sakområden. Kvinnor är överrepresenterade i nämnder som har hand om vårdoch omsorgsfrågor medan män är överrepresenterade i nämnder som hanterar tekniska och administrativa frågor.

Sammanslagna förvaltningar Sammanslagningar av byggoch miljönämnder har av naturliga skäl följts av sammanslagna förvaltningar. Inom miljö- och stadsbyggnadsområdet har idag 70 procent någon form av sammanslagen förvaltning. Att kartlägga och beskriva kommunernas förvaltningsorganisation är komplicerat. Samhällsbyggnad, planoch miljö, miljö- byggoch räddning och teknik är exempel på förvaltningar med ett övergripande ansvar för miljö- och stadsbyggnadsfrågor. Det är därför svårt att ge en exakt bild av vilka frågor som hanteras var genom en enkät. För en djupare förståelse krävs en mer ingående studie. Våra resultat gällande nämnd- och förvaltningsorganisation härrör från en

Internetsökning av alla kommuners webbplatser, vars syfte snarare är att visa hur många kommuner som slagit samman frågor som rör planoch miljö än att göra en exakt kart läggning.

Skilda perspektiv ger både styrkor och svagheter Fördelarna med sammanslagningar handlar som tidigare nämnts om ett tydligare ansvar för gemensamma frågor där ett tidigt samarbete kan förenkla och förbättra både beslutsgång, kvalitet i underlag och handläggningstider. För många kommuner är det också ett sätt att spara resurser. Sammanslagningarna är också vanligast bland de mindre kommunerna medan renodlade miljö- och hälsoskyddsnämnder och byggnadsnämnder finns kvar i större kommuner.

de problem som uppmärksammats i samband med sammanslagningarna handlar främst om jäv och beroende. Enligt miljöbalken får inte samma nämnd ha ansvar både för drift och tillsyn av en kommunal verksamhet. Till exempel kan problem uppstå då tekniska verksamheter som VA-anläggningar och avfallsstationer läggs under samma nämnd som miljö- och hälsoskydd. En tidigare undersökning av Svenska Kommunförbundet visar att den vanligaste åtgärden för att skilja drift och tillsyn är att lyfta tillsynen till kommunstyrelsen (det har gjorts i 60 procent av berörda kommuner). Andra lösningar är att bilda en ren myndighetsnämnd som sköter tillsynsarbetet eller att överlåta tillsynen på grannkommuner.

Tjänstemän på miljösidan har också påtalat att de upplever en beroendesituation när den överordnade chefen även ansvarar för driftsfrågor. Många känner inte att de har fullt stöd och acceptans för sin myndighetsroll vid inspektion av kommunala objekt. Organisationsförändringar leder ofta till konflikter mellan olika traditioner och kulturer. En sammanslagning av förvaltningar inom samhällsbyggnad och miljö innebär även en sammanslagning av olika yrkeskulturer. Även om det finns tendenser till att gränserna luckras upp finns det fortfarande grundläggande skillnader i hur vi ser på verkligheten, beroende på inom vilken kultur vi har fostrats. I rapporten Räcker kompetensen? En studie av det långsiktiga miljöarbetet i fyra kommuner som genomfördes inom ramen för det tvärvetenskapliga forskningsprojektet Kommunen och territoriet vid KTH konstaterar författarna att olika professioner och förvaltningar ofta kommer från djupt skilda kulturer och vetenskaper. Även om det råder samstämmighet om målformuleringar har man ofta olika uppfattningar om hur målen ska konkretiseras. Samarbetet kan också kompliceras av den personliga bevekelsegrunden för arbetet, där vissa arbetar utifrån ett strikt professionellt förhållningssätt medan andra har en mer emotionell inställning till sina uppgifter. Genom upprepade samtal om roller och arbetssätt samt tydlig delegation kan dessa hinder övervinnas och många kommuner uppfattar, trots svårigheterna, utvecklingen som positiv.

personalförändringar i sikte

svenska kommunförbundets studie Generationsväxling – en utmanande balansakt som genomfördes år 2000 visar att vi står inför stora personalförändringar under de närmaste 15 åren. Cirka 75 procent av de kommunala planerarna beräknas att gå i pension fram till år 2015. Siffrorna är ett resultat av samhällsförändringar från efterkrigstiden och framåt då expansiva år under 1960- och 70-talen innebar en stor ökning av den offentliga sektorn. Då rekryterades i huvudsak unga personer med liten erfarenhet födda på 1940-talet. Många av dem som anställdes under den perioden har stannat kvar i sektorn vilket, tillsammans med stora besparingar under 1990-talet, har lett till dagens situation med många fyrtiotalister, relativt få sextiotalister och en rekryteringsbas som i huvudsak utgörs av sjuttiotalister. Det finns alltså en kraftig obalans mellan generationerna där de stora kullarna födda på 1960-talet aldrig har etablerats i den kommunala planoch byggverksamheten. Resultatet blir att man nu under en kort tidsperiod ska fasa ut en stor del av arbetskraften samtidigt som få av de generationer som ska ta vid återfinns inom planoch byggverksamheten. Denna situation har fått många kommuner att fundera över framtida kompetensförsörjning och erfarenhetsöverföring.

Morgondagens planerare Utifrån ett rekryteringsperspektiv är det intressant att också fundera över kompetenskraven på morgondagens kommunala planerare. Här finns åtminstone två trender. Enligt den ena tenderar kommunerna att söka högskolekompetens till befattningar som tidigare hanterats av personal som gått den långa vägen (till exempel inom bygglovhanteringen). Detta bör höja kvaliteten på arbetet men ställer samtidigt nya frågor kring arbetets art. Personlig utveckling och möjlighet till inflytande över det egna arbetet är förutsättningar som skattas högt av yngre generationer. Samtidigt är yngre personer ofta mer rörliga och inte lika rädda för att byta arbetsgivare när arbetsuppgifterna inte upplevs som stimulerande. Om kommunerna ska vara attraktiva arbetsgivare för morgondagens planerare är det viktigt att börja reflektera även över sådana aspekter.

den andra utvecklingstrenden är att andelen kvinnor kommer att öka markant i en sektor som under lång tid dominerats av män. År 2000/2001 var 60 procent av dem som började på någon av arkitektutbildningarna kvinnor. Motsvarande siffra 1996/97 var 53 procent. På Blekinge tekniska högskola var år 2002 nästan sju av tio nya studenter inom fysisk planering kvinnor. Enligt en artikel i tidningen Arkitek-

ten hade Sveriges Arkitekter år 2003 en relativt jämn könsfördelning om man ser över hela medlemsregistret (även studenterna), 54 procent män och 46 procent kvinnor. Av studentmedlemmarna var däremot endast 600 män medan nästan dubbelt så många – drygt 1100 medlemmar – var kvinnor.

idag finns det många olika utbildningsalternativ för den som vill arbeta med planering och stadsbyggande. De senaste decennierna har det startats flera nya utbildningar med både tekniska, samhällsvetenskapliga och naturvetenskapliga perspektiv på planering. De samhällsvetenskapliga utbildningarna fokuserar i stor utsträckning på planeraren som koordinator av olika expertkunskaper, medan arkitekturskolorna ofta koncentrerar sig på gestaltningsfrågor. Förändrade förutsättningar för planeringen som hållbar utveckling och regional utvecklingsplanering har dock inneburit nya krav på ett bredare förhållningssätt i utbildningarna. I en tid när ingen enskild aktör kommer att ha en dominerande roll i planeringsprocessen måste förmågan att kommunicera fokuseras i betydligt större utsträckning än tidigare. Det krävs en ödmjuk inställning inför de komplexa samspel som skapar goda livsmiljöer och en insikt om att ingen ensam äger den så varmt omtalade ”helhetssynen”. 9

en demokratisk plan tar form Kristianstads kommuns nya översiktsplan ska bli både mer strategisk och mer utvecklingsinriktad. Dessutom ska den vara väl förankrad både politiskt och bland kommuninvånarna. – Det är ett utmanande arbete som kommer att ta mycket tid. Samtidigt är planprocessen ett utmärkt tillfälle att bredda det politiska samtalet med kommuninvånarna, säger Ingrid Karlsson (c) i kommunstyrelsen.

sedan kommunsammanslagningen i början av 1970-talet har den politiska majoriteten i Kristianstad skiftat vid varje val. I fullmäktige finns sedan valet 2002 två lokala partier utöver riksdagspartierna. Ingrid Karlsson har representerat centerpartiet i kommunstyrelsen sedan 1983 och välkomnar fullmäktiges beslut att skapa en ny översiktsplan med fokus på utveckling: – Med hänsyn till kommunens skiftande majoriteter bör vi försöka hitta politisk konsensus om hur vi vill att kommunen ska utvecklas. Ett sådant arbete ställer höga krav på processen när man tar fram planen. I arbetet med att skapa en ny översiktsplan ägnar man sig i första skedet åt staden Kristianstad och kringliggande villaområden med störst växtkraft. Man arbetar också fram ett program för att öppna 10

en debatt om strategiskt viktiga frågor för tätortens framtida utveckling med sikte på år 2025. I programmet ingår beskrivningar av nuläget, visioner, analyser och konsekvensbeskrivningar. – Ambitionen är att underlaget ska vara lättillgängligt och att det ska nå såväl myndigheter och politiker som intressegrupper och enskilda kommuninvånare. Bland annat ska det presenteras på Internet och i en tidning som skickas till alla företag och hushåll i kommunen, säger Ingrid Karlsson.

hennes förhoppning är att detta ska leda till många möten och diskussionsgrupper i stadsdelar, föreningar och olika intressegrupper. – En viktig del av välfärden handlar om att kunna erbjuda en attraktiv, trygg, hälsosam och tillgänglig livsmiljö. Därför har vi förtroendevalda ett särskilt

ansvar för att sätta igång och driva på sådana samtal i kommunen. Enligt planerna ska underlaget till programmet skickas ut i slutet av augusti 2004 och samtalen pågå minst fram till årsskiftet. – Det är ett utmanande arbetssätt som kommer att ta mycket tid, både av tjänstemän och politiker. Men i gengäld bör det resultera i en demokratiskt förankrad plan och stor politisk samsyn vad gäller en långsiktigt hållbar utveckling. Programmets innehåll ska motsvara en fördjupad översiktsplan som efter samrådsförfarande och revideringar ska kunna presenteras i en kommunövergripande översiktsplan för Kristianstads tätort.

förutom staden består kommunen av ett 20-tal tätorter med fler än 200 invånare vilket gör arbetet med att ta fram en helt kommuntäckande översiktsplan mycket omfattande. – Jag räknar med att det kommer att ta några år och inser att det finns risk för att även den nya planen blir alltför tekniskt inriktad. Om det blir så, är det svårt att uppnå den demokratiska förankring som en långsiktig utvecklingsplan måste ha för att bli ett användbart styrinstrument, säger Ingrid Karlsson och tillägger att kommundelar med störst utvecklingskraft har också störst behov av en utvecklingsinriktad översiktsplan. – För att översiktsplanen ska bli ett strategiskt instrument tror jag därför att det skulle vara bättre att arbeta med en ”fördjupning av översiktsplan” som bara omfattar vissa delar av kommunen. kommunens nuvarande översiktsplan är främst en lägesbeskrivning som talar om hur marken an-

vänds samt hur bostäder och verksamheter är placerade i staden och de olika tätorterna. Dessutom är områden av riksintresse beskrivna och markerade på kartor. Enligt Ingrid Karlsson har den inte fått någon omfattande användning. Vid behov av nya bostads- eller verksamhetsområden har istället ett särskilt programmaterial tagits fram som underlag för en detaljplan.

– på senare år har tjänstemännen i arbetsgrupper med ortsbefolkning tagit fram mer ortsomfattande program med ”underifrånperspektiv” inför den politiska behandlingen. Så har till exempel skett i tätorterna Åhus och Önnestad och dessa program kommer att ingå i vår kommande nya översiktsplan, säger Ingrid Karlsson som helst vill finna former för ökat medborgarinflytande i all planeringsverksamhet. – Framför allt måste medborgarna in i tidiga skeden av planeringsprocessen för att vi ska få del av deras kunskap och få olika perspektiv belysta. Som vice ordförande i Svenska Kommunförbundets samhällsbyggnadsberedning följer Ingrid Karlsson resultatet av den översyn som pågår av PBL. På önskelistan står bland annat att kommunal planering utifrån lokala förhållanden ska få ett större utrymme genom att den statliga centralstyrningen och dess sektorsinriktade myndigheter bryts upp. – För att kommunerna ska kunna åstadkomma en hållbar stads- och tätortsutveckling måste lagstiftningen bli mer stödjande och mindre detaljstyrande. Bland annat måste planoch bygglagen (PBL) och miljöbalken samordnas bättre. Det är inte minst viktigt för att den lokala demokratin som utgår från lokala förutsättningar, behov och särdrag ska få genomslag. 11

1. Senast antagna ÖP

2. Andel kommuner som gjort en aktualitetsprövning av ÖP Ja

100 %

Nej 44 %

80 % 60 % 40 % 20 %

5. Om ingen aktualitetsprövning gjorts, varför inte?

80 %

60 %

40 %

20 %

be te Ar

Ö P

p he ågå I fö nge lt r m ra t ny e kt po Ö d ua liti P s lit k et t i sp nt rö res vn s O in e ty g dl ig tr eg el ve rk

100 %

är ak P tu s (a ka el l rb a et rb e e på ta Ö bö s o (a P s rja m rb k a t) et a e rb ej e t på a bö s o rja m t)

100 %

4. Vid aktualitetsprövning, hur har kommunen bedömt planen?

56 %

1990-96 1997-00 2001-04

An na

gamla planer – nya idéer? Av de kommuner som har besvarat enkäten har 130 en översiktsplan antagen mellan 1990 och 1996. Enligt planoch bygglagen (PBL) ska kommunerna göra en aktualitetsprövning minst en gång under mandatperioden. Det innebär att kommunfullmäktige ska ta ställning till planens aktualitet. Prövningen är en möjlighet till en politisk diskussion om strategiska frågor för kommunens och regionens utveckling, men för många kommuner är det mest en formell detalj som ibland till och med prioriteras bort helt.

i januari 2004 hade knappt 60 procent av kommunerna gjort en aktualitetsprövning. Av dessa har endast 28 procent angivit att planen är aktuell. 60 procent har påbörjat ett nytt ÖP-arbete. (Diagram 1, 2, 4, 5, sidan 12)

de kommuner som ännu inte har gjort en prövning är antingen inne i ett nytt arbete, har en relativt ny plan eller planerar en prövning senare under mandatperioden. Resursbrist medför att man ibland väljer att prioritera arbetet med fördjupningar vilket även blir ett sätt att hålla översiktsplanen ajour. Ett 15-tal kommuner anger ointresse från politikerna som skäl. Ingen kommun anser dock att regelverket är otydligt i denna fråga. Sammanfattningsvis finns det bakom de 40 procent som inte gjort någon prövning en kommunal verklighet där arbetsbelastning och resursbrist samt upplevt behov har lett till en förhållandevis pragmatisk inställning till aktualitetsprövningen. Enligt PBL ska alla kommuner ha en aktuell översiktsplan (ÖP) som omfattar hela kommunen och som ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda

miljön ska utvecklas och bevaras. Det gör planen till ett av de viktigaste formella planinstrumenten för det kommunala samhällsbyggandet. I vår enkät lät vi planeringsansvariga tjänstemän uppskatta nyttan av planen. Beroende på vem man frågar ser svaren olika ut. Som vi påpekade redan i vår undersökning 1998 tenderar till exempel tjänstemän att tillmäta planeringen större betydelse än politiker. I 2004 års enkät uppger 55 procent att de har stor nytta av planen medan 42 procent anser att de har måttlig nytta. Endast tre procent anser att de har en liten nytta av översiktsplanen. När vi jämför olika kommungrupper framgår att mindre kommuner, framför allt i glesbygd och landsbygd, anser sig ha mindre nytta av planen. Mest positiva är storstäderna, större städer och förortskommuner. ( Diagram 3 a, sidan 14)

jämfört med undersökningen år 1998 anser tio procentenheter fler att de har stor nytta av ÖP. En möjlig tolkning är att de planer som gjorts sedan dess har utformats på ett sådant sätt att de i större utsträckning fungerar som ett styrinstrument. Eftersom en översiktsplaneprocess är ett långt och resurskrävande 13

3 a. Uppskattad nytta av ÖP

3 b. I vilken utsträckning följs ÖP

g in ck n

rä

rä st ut or

in ck n

in ck n rä ut st

Liten nytta

Måttlig nytta

Stor nytta

yc ke t

ut st

20 %

ite

40 %

yc ke tl

40 %

ut st rä ck n

60 %

80 %

100 %

6. Till vad används ÖP Tydliggör kommunens politiska viljeinriktning Underlättar samarbetet mellan nämnder och förvaltningar 100 %

Fungerar som program för detaljplan

90 % 80 %

Underlättar beslut i bygglovsoch andra PBL-ärenden

70 %

Underlättar beslut i tillståndsärenden enligt MB

60 %

Underlättar diskussionen med länsstyrelse och statliga verk

50 %

Vägledande för kommunens arbete med hållbar utveckling

40 % 30 %

Stärker medborgarmedverkan

20 %

Underlättar och stärker regionala frågor

10 % 0% % 75

Underlättar EU-finansiering

7. Politisk medverkan i ÖP-processen arbete skulle det vara stort resursslöseri att ta fram en plan utan styrning. I boken Samhällsplanering – nya mål, perspektiv och förutsättningar från år 1999 analyserades 254 kommunala översiktsplaner och författaren konstaterar att få planer innehöll en analys av markanvändningsfrågor i förhållande till strategiska, ekonomiska och sociala överväganden. Resultatet av studien pekade också på en stor kommunal osäkerhet om planens strategiska roll för att främja och kontrollera den kommunala utvecklingen vilket resulterade i att den strategiska diskussionen ersattes av ett administrativt angreppssätt med fokus på markberedskap och serviceförsörjning. I slutsatserna av utvärderingen efterlystes en omfattande ideologisk debatt i kommunerna om syftet med översiktsplanen. Andra och tredje generationens planer som nu upprättas görs utifrån kommunernas erfarenheter från tidigare arbete. Inventeringen är i huvudsak gjord och fokus läggs i stället på övergripande strukturella frågor. Om denna tolkning är riktig, vilken reell funktion tycker då kommunerna att planen har? En stor majoritet, knappt 90 procent, anser att översiktsplanen underlättar beslut i bygglov och andra PBL-ärenden. Tre fjärdedelar anser att den gör kommunens politiska viljeinriktning tydlig och för nästa lika många (70 procent) fungerar den som ett program för detaljplanearbetet och som ett instrument i dialogen med länsstyrelse och statliga verk. För knappt 50 procent underlättar översiktsplanen beslut i tillståndsärenden enligt Miljöbalken. Trots många nya utvecklingstendenser kan vi konstatera att för många kommuner är planen fortfarande i huvudsak ett dokument med fokus på markanvändning. (Diagram 6, sidan 14)

eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande utan endast ska fungera som vägledning finns det anledning att diskutera planens faktiska betydelse för kommunernas planering. Vilken status kan man egentligen tillmäta en plan vars inriktning inte har något inflytande i juridisk mening? Mot bakgrund av den diskussionen är det intressant att konstatera att 90 procent av kommunerna anger att planens intentioner följs i mycket stor eller stor utsträckning i efterföljande beslut (bygglov, detaljplan, infrastruktursatsningar). ( Diagram 3 b, sidan 14)

en annan viktig fråga för översiktsplanens status är politikernas intresse. Det är inom den politiska organisationen som besluten fattas och legitimitet för frågor skapas. En knapp tredjedel ( 30 procent ) av kommunerna uppger att den politiska medverkan i processen med att ta fram den senaste översiktsplanen har varit ”stor”. I knappt 50 procent har politikernas medverkan varit ”medel”. Det kan tolkas som ett tämligen ljumt intresse från politikernas sida, men betydligt fler kommuner anger att intresset är ”stort” än ”litet”. 15

Medborgarinflytande i planeringen Medborgarinflytande och hur människors erfarenheter av närmiljön kan ligga till grund för problembeskrivningar och målformuleringar är en ständigt aktuell fråga inom den kommunala samhällsplaneringen. Utgångspunkten är att det är en medborgerlig rättighet att få vara med och påverka den egna närmiljön. PBL reglerar de formella möjligheterna till medborgarinflytande i planprocessen. Avsikterna med lagen är att skapa en process med öppenhet och insyn genom samråd och utställningar. Begreppet samråd förknippas ofta med en beslutssituation och i PBL används samråd för att klarlägga hur alla berörda ska garanteras inflytande på planutformning och genomförande. Samrådet utgör en formaliserad form av inflytande och många kommuner har valt att utveckla olika former för hur kommuninvånarna ska ges möjlighet att påverka den kommunala planeringen.

en översiktsplan är i stor utsträckning övergripande och abstrakt. Bristande intresse från kommuninvånarna och det direktdemokratiska inflytandets förhållande till den representativa demokratin är exempel på frågor som har medfört att många kommunala tjänstemän har ifrågasatt om värdet av satsningar på ett utökat medborgarinflytande i översiktsplaneprocessen. Erfarenheter visar att medborgarnas engagemang ökar om planeringsproblemen är lokala och konkreta och berör tydligt definierade grupper. Trots en viss skepsis uppger knappt 80 procent att de arbetar aktivt med medborgarmedverkan i översiktsplaneringen. Detta görs framför allt via öppna möten (70 procent) men även via studiecirklar (15 procent), enkäter (18 procent) och medborgarpaneler (12 procent). 23 procent använder sig av interaktivitet via kommunernas webbplatser. Många kommuner riktar sig också till speciella mål16

information Överföring av budskap från en sändare till en mottagare

kommunikation Dubbelriktad och ömsesidigt utbyte av information mellan en sändare och en mottagare.

kanal Den metod som används för att överföra ett budskap mellan sändare och mottagare.

grupper. Sådana grupper finns framför allt i skolan ( utvalda skolklasser ), inom företags- och föreningslivet samt i landsbygdsgrupper och byalag. Lokala tidningar, Internet, tillfälliga planeringskontor och utställningar är exempel på olika former av kanaler för att nå ut till medborgarna. (Diagram 8 och 9, sidan 18)

Planeringens genusperspektiv Planeringsprocessen har ofta kritiserats för att vara könlös i den bemärkelsen att planeringen utgår från ett neutralt förhållande. Problemet med föreställningen om ett neutralt förhållningssätt är att det utgår från den rådande majoritetens normer och värderingar och att denna majoritet inom samhällsbyggnadssektorn under lång tid har utgjorts av män. Eftersom kvinnor och män fortfarande lever under olika livsvillkor, har olika livsmönster och olika tillgång till resurser, samtidigt som planerarkåren utgörs av män som i mycket liten utsträckning har ett medvetet förhållande till kön, har planeringens konsekvenser för kvinnor och män inte blivit tillräckligt undersökta. De senaste åren har även barns och ungas särskilda intressen uppmärksammats. Dessa frågor har till stor del haft fokus på rätten till inflytande över de egna närmiljöerna.

ett sätt att uppmärksamma olika perspektiv och intressekonflikter i samhällsplaneringen kan vara att diskutera villkoren för olika grupper i en planprocess. Det behöver inte med automatik innebära dramatiska förändringar utan kan handla om att markera en perspektivförskjutning vad gäller synsätt och prioriteringar. Idag behandlar knappt 20 procent av kommunerna jämställdhetsaspekter i översiktsplanen. Knappt 25

procent behandlar barnoch ungdomsfrågor som en specifik fråga och ungefär lika många har valt att fokusera på folkhälsofrågor. (Diagram 10, sidan 18)

Behov av en mer ”närsynt” plan Utvecklingen mot mer strategiskt övergripande översiktsplaner där förutsättningarna för den strukturella utvecklingen diskuteras, har skapat ett behov av en mer ”närsynt” övergripande plan. Fokus ligger fortfarande på den strukturella utvecklingen men har en högre detaljeringsgrad och är riktat mot ett mindre område. Åtta av tio kommuner uppger att de har antagna och gällande fördjupningar. Majoriteten (drygt 60 procent) har gjort upp till fem fördjupningar. Av kommentarerna kan vi utläsa att de flesta väljer att göra en fördjupning av staden eller tätorten vilket är naturligt med tanke på att komplexiteten i de urbana strukturerna ofta kräver en större tydlighet. För en fördjupning gäller samma krav på innehåll och förfarande som för den kommunomfattande planen.

i den diskussion som Svenska Kommunförbundet år 2000 förde med planerare kring översiktplanens roll i större städer framhölls att formen kan vara svår att förena med kravet på snabbhet eftersom lagen inte medger några avvikelser vad gäller planprocessen. Många väljer i stället att arbeta med ”egna” översiktliga planeringsprogram. Fördelen är ett friare sätt att arbeta som i sin tur skapar en god överblick. Samtidigt finns det en risk att det skapas en planeringsarena som är helt skild från kraven på demokratisk förankring. (Diagram 11 och 12, sidan 21)

8. Andel kommuner som arbetar aktivt med medborgarmedverkan

10. Folkhälsa, jämställdhet och barnoch ungdomsfrågor i ÖP 100 %

90 %

Nej

20 %

Vet ej

80 %

Nej

70 % 60 %

Vet ej

50 % 40 % 30 % 20 % 10 %

ek sa sp

ek sp

ts a

he ld

äl st

-o

Jä 100 % 80 % 60 % 40 % 20 %

r tiv

ite tv

kä

In te ra k

öt m

Ö pp na

pa rg ar

ed bo M

ie ci

ne le

la r

r te

r go frå äl so kh Fo l

9. Former för medborgarmedverkan

0% 78 %

utvecklingsfrågor ställer nya krav Allt fler kommuner väljer att arbeta utifrån en planeringsprocess som i större utsträckning utgår från en helhetssyn där den fysiska miljön är sammanflätad med sociala och ekonomiska processer.

översiktsplanen är kommunens huvudsakliga instrument för den långsiktiga markanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Samtidigt har vi de senaste åren sett en trend att allt fler kommuner väljer att arbeta utifrån en planeringsprocess som i större utsträckning utgår från en helhetssyn där den fysiska miljön är sammanflätad med sociala och ekonomiska processer. Visioner, strategier, program och liknande ersätter i vissa delar de formella instrumenten. Drivkrafterna bakom denna utveckling har många olika orsaker. En stor del av byggandet sker idag på tidigare exploaterad mark och initiativen i tillväxtregionerna sker företrädesvis utifrån privata initiativ. De formella processerna upplevs som tidskrävande – både av politiker, tjänstemän och näringsliv – varför många skapar egna översiktliga planeringsprocesser utanför PBL som ger ett friare sätt att arbeta. Problemet med långa planprocesser har uppmärksammats under lång tid och är nu föremål för översyn av den Plan- och bygglagskommitté som tillsattes år 2002. Kopplingen mellan den översiktliga planeringen och de regionala sambanden har också bidragit till att driva på utvecklingen mot en mer informell utvecklingsplanering där frågorna snarare utgår från attraktion och konkurrenskraft för ett geografiskt område som är större än den egna kommunen. En tredje förklaring är att planinstrumenten enligt

PBL är så nära sammankopplade med den fysiska planeringen – både process, terminologi och planer ”ägs” av planerarna – att det kan vara svårt för såväl politiker, medborgare och andra förvaltningar att känna något engagemang eller delaktighet.

tidigare erfarenheter har fått många kommuner att fundera över hur strategiska frågor ska hanteras. Den här utvecklingen är lös i konturerna och svår att karaktärisera. För att fånga en sådan samhällsplanering som kan karaktäriseras som ”informell” i den mening att den inte hanteras enligt PBL:s bestämmelser bad vi kommunerna att uppskatta hur mycket av den samlade översiktliga planeringen som ägnas åt visioner, strategier, program och liknande. Fortfarande lägger stadsbyggnadskontoren generellt sett lite tid på planering utanför PBL:s bestämmelser. Drygt 40 procent uppger att de endast ägnar upp till tio procent av tiden åt detta. Här finns dock stora skillnader mellan olika kommuntyper. Större kommuner lägger mer tid på strategier, program och liknande än små. Ju större kommun, desto mer komplicerade frågor som gör att det ofta finns många olika dokument som berör utvecklingen och som översiktsplaneringen måste förhålla sig till. Eftersom enkäten har gått ut till stadsbyggnadskontor eller motsvarande är det inte säkert att den uppskattade siffran beskriver all tid som kommu19

Traditionellt arbete med översiktsplanen känns främmande i den verklighet som vi lever i. Det handlar om att ta till vara de möjligheter som bjuds. Därför har vi jobbat mycket med strategi, visioner, utvecklingsprojekt och varumärke.”

nen ägnar sig åt sådana aktiviteter. Snarare visar svaren kopplingen mellan den översiktliga planeringen och andra projekt som pågår kring kommunens framtida utveckling. (Diagram 13 och 14, sidan 21)

Planerare i glesbygdskommun

risken för sammanblandning av politik och planering är en farhåga när det gäller en mer informell planeringsnivå. Visionen kan bli en politisk framtidsbild inslagen i en analytisk förpackning där samhällsplaneringen övertar politikens huvuduppgift att formulera en önskvärd framtid istället för att visa konsekvenser av olika politiska vägval. För många kommuner innebär den utvecklingsinriktade ”informella” planeringen dock en möjlighet att skapa processer som upplevs som mer ändamålsenliga utifrån lokala förutsättningar. Samtidigt är det viktigt att fundera över hur denna utveckling påverkar möjligheterna till medborgarinflytande. Översiktsplanen är det enda strategiska dokumentet i kommunen som genomgår en formell demokratisk process och garanterar full öppenhet. Erfarenheter från tidigare översiktsplanearbete visar dock att invånarnas engagemang för långsiktiga, strategiska frågor är begränsat. Kanske är det lättare att skapa engagemang och samtal kring en vision om kommunens framtid än kring ett samrådsmöte för kommunens översiktsplan?

”Vi undviker att föra in nya frågor som vindkraftpolicy, energiplan och ny golfbana i översiktsplanen. Sådana frågor skulle med stor sannolikhet leda till att debatten bara skulle handlar om dem. OM vi stoppar in alltför många frågor i planen riskerar den att bli så tung att en liten kommun över huvud taget inte orkar lyfta den.” Planerare i övrig större kommun

”Det kommer nog att bli mer och mer av informell planering som till exempel innebär att program för större utbyggnadsområde ersätter fördjupningsplanen. Översiktsplanens formella regler med samråd och utställningar tar lång tid och våra politiker har bråttom. Det ska hända mycket under en mandatperiod. Planerare medelstor stad

”Vi arbetar mer med större program som underlag för detaljplaneringen och har valt bort fördjupningen av översiktsplanen eftersom det arbetet är omgärdat av så många formella krav.” Planerare större stad

11. Andel kommuner som har antagna och gällande fördjupningar av ÖP

12. Antal antagna fördjupningar 100 %

Ja 80 %

Nej 20 %

60 % 40 % 20 % 0%

1-5

6-10

11-15

>15

80 %

14. Tid för ”informell” planering fördelat efter kommungruppstyper 13. Andel av tiden som läggs på ”informell” planering

100 %

80 %

> 50 %

100 % 60 %

26 - 50 %

80 % 40 % 11 - 25 %

60 % 20 %

40 %

20 %

0 - 10 %

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du u st ne La rik r nd om sb m yg u ne ds ko r m M m ed un el er st or a st äd er St or Ö st vr St ad ig ör a re m in st dr Ö äd vr e er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er

1-10 % 11-25 % 26-50 % > 50 %

Översiktsplanen ska vara ett visionsdokument och vara flexibel när det gäller detaljer. Ur Ny planeringsmodell beslutad av kommunstyrelsen i Storuman 2001-02-27

Vikande befolkning i småkommunerna och en ökande urbanisering gör samverkan mellan kommunerna allt viktigare. Ur projektbeskrivningen 2002-09-09

samarbete med sikte på tillväxt Storumans kommun vill göra översiktsplanen till en utvecklingsplan. Det innebär att tillväxt hamnar i centrum och att planen knyts till alla förvaltningars verksamhetsplaner och budgetar. Efter en gemensam förstudie har man tillsammans med flera andra kommuner sökt EU-bidrag för att förverkliga idén.

ralph johansson är teknisk chef i Storumans kommun och en av dem som var med och kläckte idén om översiktsplanens nya inriktning. – Under uppföljningen av ett arbete för att få in miljömålen i översiktsplanen kom vi på att den egentligen också borde ha bäring mot europeiska perspektiv, säger han. År 2002 antog Storuman och sju andra kommuner en utmaning och gjorde under nio månader en förstudie för att utveckla ett tvåårigt projekt för ett ”funktionellt samarbete” inom Umeåregionen. Förstudien gjordes tillsammans med Umeå universitet, länsstyrelsen, landstinget samt projekten Urban Design och E12 Alliansen. Syftet var att stärka samarbetet inom regionen och samtidigt hitta en gemensam form för utvecklingsplanering. För kommunerna var det viktigt att hitta en metod för att samordna den kommunala planeringen med internationalisering och kunskapsuppbyggande utan att göra avkall på en hållbar utveckling när det gäller miljö, ekonomi och sociala aspekter. – Det finns ett samarbete längs E12:an, Blå vägen ,som vi vill utveckla och förstärka. För att lyckas med det måste vi samarbeta över Kvarken och koppla vår

planering till Balticum och Ryssland, säger Ralph Johansson. – Dessutom kan vi lära en hel del av Finland som har en lagstiftning som stöder en samordnad regional planering. Finska kommuner är ofta små och den strategiska planeringen sköts gemensamt av ett landskapsförbund.

under arbetet med förstudien blev samarbetet österut allt viktigare och våren 2004 har – förutom Storuman – kommunerna Umeå, Vännäs, Lycksele samt de finska kommunerna Vasa och Korsholm samt Österbottens landskapsförbund garanterat medfinansiering i det tänkta EU-projektet. – Alla kommuner från förstudien står bakom principerna i ansökan men en del hade just reviderat sin ÖP och klarade inte att sätta igång processen igen, säger Ralph Johansson. Under förstudien förankrades den nya utvecklingsplanen så nära invånarna som möjligt. – Det är en garanti för att den ska bli en levande plan som vårdas och används. Målet är att alla ska se den röda tråden från byn till EU och hitta möjligheter att söka bidrag från EU för utveckling, säger Ralph Johansson. 23

Samtidigt förutspår han vissa problem med att ”få folk att se poängen med våra teoretiska resonemang”. I förstudien deltog representanter för näringslivet, ungdomar, pensionärer samt handikapprådet. Men det är svårt med representationen i en så geografiskt stor kommun. – Processen kräver mycket arbetet och det finns en risk att människor tappar engagemang om deras synpunkter inte får gehör i planen. Och det kan vi ju aldrig garantera eftersom planen inte ska handla om detaljer, säger Ralph Johansson. Han menar också att processen kan göra det svårt att använda planen när det gäller bygglov eller vissa miljö-, byggoch detaljplanefrågor. – Plan- och bygglagens formella regler för utställningstid och innehåll är ibland svåra att förena med ambitionen att göra en levande och flexibel utvecklingsplan.

i den projektbeskrivning som lämnades in i samband med ansökan till EU:s strukturfond Interreg IIIA Kvarken-MittSkandia betonas bland annat ökat deltagande i samhällsdebatten om utvecklingsfrågor samt värdet av att föra in miljöindikatorer och miljömål i planen. Om projektet blir verklighet ska olika arbetsgrupper utveckla frågor som hälsa och identitet, offentlig service och handel, infrastruktur, entreprenörskap, vindkraft, skoterleder, vattenskydd, klusterbildning, kulturmiljö och delade tjänster. våren 2004 har arbetet dock avstannat i väntan på EU:s besked som beräknas komma innan årsskiftet. Sedan projektledaren bytte jobb saknar Storumans kommun också någon som håller i projektet. – Arbetet med översiktsplanen är visserligen mitt ansvar men det är svårt att förnya samtidigt som det ordinarie arbetet ska skötas och vi har brist på resurser, konstaterar Ralph Johansson som garanterar att 24

kunskaperna och erfarenheterna från förstudien inte kommer att glömmas bort. – Storumans översiktsplan är från 1990 och med eller utan bidrag ska den snart revideras. Även om vi inte får några EU-pengar lever tankarna vidare och vad som än händer kommer vi att försöka göra vår nästa översiktsplan till en utvecklingsplan, säger Ralph Johansson. – På senare tid har vi också märkt att många andra kommuner är intresserade av ”Storumanmodellen”.

om esdp European Spatial Development Perspective är ett politiskt måldokument för ett bättre samarbete när det gäller rumslig planering och utveckling av Europa. Dokumentets första mål är att öka den sociala och ekonomiska sammanhållningen bland EU:s medlemsstater. Det andra målet är hållbar utveckling som, till skillnad mot i Sverige, alltid innehåller fortsatt ekonomisk tillväxt. Det tredje målet är balanserad konkurrenskraft som bygger på tävling och samarbete, där samarbetet betraktas som ett sätt att minska motsättningar mellan centrum och periferi.

pbl och den regionala utvecklingspolitiken – nya aktörer på oklar arena Det senaste decenniet har intresset för de regionala sambanden ökat påtagligt. Sveriges EU-inträde år 1995 medförde en struktur- och regionalpolitik som stämde dåligt överens med de administrativa gränserna i Sverige. Detta resulterade år 1998 i en mer utvecklingsinriktad regionalpolitik som bättre överensstämde med synsättet inom EU.

det nya regionala tänkandet handlar också om de förändrade livsmönster som hänger samman med en ökad rörlighet hos befolkningen. I början av 1970-talet uppgick den genomsnittliga pendlingen till cirka tio kilometer per arbetsdag och invånare. År 2001 var siffran uppe i 16 kilometer vilket innebär en ökning i pendelavstånd med 50 procent på trettio år. Beräkningar visar att denna utveckling kommer att fortsätta de närmaste tio åren för att sedan plana ut något.

Funktionella regioner Genom att studera utvecklingen av lokala arbetsmarknader kan vi skapa en bild över hur den ökade rörligheten påverkar den lokala nivån. En lokal arbetsmarknad är beroende av pendlingsmönsternas utbredning vilket i sin tur påverkas av bosättningsmönster, befolkningstäthet och infrastruktur. Avgörande för pendlingen är inte avståndet i kilometer utan snarare tiden. Då restiden blir längre än 45 minuter avtar som regel pendlingen starkt. Den lokala arbetsmarknaden

blir ett geografiskt sammanhängande område där större delen av befolkningen både arbetar och bor, det vill säga en region med stor pendling inom regionen och liten pendling till och från omvärlden. I början av 1970-talet fanns cirka 190 lokala arbetsmarknader i Sverige varav en stor majoritet innehöll mindre än 50 000 invånare. 150 kommuner var egna lokala arbetsmarknader. År 1998 hade antalet minskat till 100 och endast 50 kommuner utgjorde en egen lokal arbetsmarknad. Detta innebär att över 80 procent av hushåll, företag och kommunala verksamheter mer eller mindre dagligen är beroende av större funktionella regioner än enskilda kommuner. I Svenska Kommunförbundets rapport Tillväxtens geografi – en underlagsrapport om välfärdens villkor konstateras att detta är den största strukturella förändringen av landets samlade arbetsmarknad under de senaste trettio åren. På lång sikt kommer det att ge djupgående konsekvenser för kommunerna och för de fysiska strukturerna. För att möta utvecklingen kommer det också att krävas ett nytt förhållningssätt. 25

Gränser bryts ned och lokala villkor förändras. Tidigare konkurrens mellan kommuner byts mot en ökad insikt om behovet av samverkan. För lokala beslutsfattare finns det därför anledning att stimulera ett ökat utbyte med andra kommuner och flytta fokus från det lokala till det regionala.

Samverkan enligt PBL Enligt PBL ska frågor om mark- och vattenanvändning som rör flera kommuner samordnas på lämpligt sätt. I vår enkät anger 46 procent av kommunerna att de deltar i någon form av mellankommunalt samarbete inom ramen för översiktsplaneringen. Det innebär att en majoritet av kommunerna fortfarande inte gör det. (Diagram, nederst på sidan 27)

vatten, avfall och kommunikationer är de områden som flest kommuner uppger att de samverkar inom medan handel och bostäder inte är lika vanligt förekommande. Att bilden blir sådan är i och för sig inte märklig, kommunikationer och vattendrag stannar sällan vid kommungränser, vilket tvingat kommunerna att samverka. Bostäder och handelsfrågor handlar i större utsträckning om nya invånare och arbetstillfällen till en specifik kommun samtidigt som stora handelsetableringar vid en kommungräns leder till minskat serviceutbud i grannkommunen. Både handels- och bostadsfrågorna nämns ofta i diskussio-

nen som måste ses i ett vidare perspektiv än en enskild kommuns och blir därmed svårare att komma överens om. (Diagram överst på sidan 27)

den framväxande regionala nivån ställer PBL inför nya frågeställningar där en av de viktigaste handlar om hur den fysiska planeringen ska samverka med den regionala utvecklingspolitiken. Vi ser idag en ökad förståelse för regionala samband och för att vårt vardagsliv sprids ut över ett större geografiskt område. Det kommunala planmonopolet är ett viktigt verktyg i utvecklingen. Regionförstoringen förändrar också tidigare relationer mellan städer. Kommuner som tidigare varit konkurrenter inser nu att de måste samarbeta för att vinna fördelar gentemot andra regioner. Samtidigt utvecklas en förståelse för det ömsesidiga beroendet mellan de större residensstäderna och mindre orter runt omkring. Kommuner som ser betydelsen av att samverka har både verktyg och mandat att utveckla det regionala samarbetet och den fysiska planeringen utgör ofta grunden i de processerna. Därför är det viktigt att kommunerna är med och driver utvecklingen. I ett läge där insikten om de regionala sambanden ökar vill många olika huvudmän definiera sin roll på den nya arena som växer fram. En utvecklingstrend som vi förmodligen bara har sett början på.

Översikt regional samverkan

100 %

Samverkan pågår

90 % 80 %

Samverkan pågår ej

70 % 60 %

Vet ej

50 % 40 % 30 % 20 % 10 %

gi En

l de an H

Ko Av m fa m ll un ik at io ne r

er äd st Bo

Va tte n

Samarbete pågår mellan kommuner inom ramen för PBL

Ja Nej 54 %

46 %

fem kommuner i samverkan Fem kommuner i Gästrikland har ett gemensamt mål. Med hjälp av en omvärldsanalys, en strategi och en detaljerad handlingsplan ska de tillsammans få regionen att blomma.

– För mig som har en miljöbakgrund är samarbetet oerhört lärorikt. Genom diskussionerna i gruppen har jag snabbt kunnat sätta mig in i frågor runt översiktsplaneringen och fått mycket större insikt i hur beroende vi är av varandra i regionen. Anna Kuylenstierna, byggoch miljöchef i Ockelbo kommun

planerare från Gävle, Hofors, Ockelbo, Sandviken och Älvkarleby träffas ungefär en gång i månaden för att utbyta erfarenheter. Syftet är att stärka regionen men för att lyckas måste de först lära känna varandra och förstå varandras villkor. – Ju mer vi vet om varandras villkor desto mer inser vi att diskussionerna måste få ta tid. Erfarenhetsutbytet och samtalen är dessutom minst lika viktiga som sakfrågorna, säger Göran Berfenstam som är planeringschef i Gävle kommun. – För att samverkan ska leda till resultat måste den också inordnas i det vanliga arbetet, tillägger han och får medhåll av kollegorna Anna Kuylenstierna, byggoch miljöchef i Ockelbo kommun och kommunstrategen Lennart Östblom från Sandviken. de tre planerarna är också överens om att beroendet mellan kommunerna ökar i takt med regionförstoringen. Och att det för Gästrikeregionens del är mest intressant att söka samarbete söderut med Uppsala, Stockholm och Mälardalen. Trots en stor arbetsbörda har planeringsträffarna hög prioritet och ibland bjuder man också in representanter från andra samhällsområden.

Inför en diskussion om boende och livsmiljöer inbjöds till exempel regionens mäklare och när Gävle kommun ville bygga ut ett område för extern handel deltog representanter för Svensk Handel. Många kommuner har svårt att komma överens när det gäller bostadsbyggande och handel, men i Gästrikeregionen har man lyckats skapa ett konstruktivt samarbetsklimat även i dessa frågor. – För vår del var det viktigt att skapa förståelse för frågan och att alla inblandade hade samma baskunskap, säger Göran Berfenstam och får direkt respons av sina kollegor: – Svensk Handel hjälpte oss att se regionala vinster genom att visa att den totala handeln förmodligen kommer att öka, vilket gör att kringkommunerna egentligen inte förlorar på utbygganden i Gävle, säger Lennart Östblom från Sandviken. Även för Anna Kuylenstiernas del innebar diskussionerna i planeringsgruppen att hon antagligen inte var lika negativ som hon skulle ha varit om hon hade fått ett färdigt förslag på papper.

som chef i en liten kommun har hon inte heller så många andra att prata med: 29

Idag står många i kö för att få investera i Gästrikeregionen. Kanske är det förmätet att påstå att det beror på vårt samarbete, men jag vill gärna tro att det åtminstone har bidragit. Göran Berfenstam, planeringschef i Gävle kommun

– En av våra träffar ägnade vi åt att definiera hållbar utveckling ur ekonomiskt, socialt och ekologiskt perspektiv. Vi kom visserligen inte fram till något gemensamt svar men vi försökte åtminstone. Syftet med diskussionerna är inte heller alltid att hitta ett svar eller ens att bli överens. – Det finns alltid frågor där vi tycker olika, men det viktiga är att vi lyfter upp dem och ser dem. Däremot försöker vi att bara ägna oss åt frågor där vi har ett gemensamt intresse och är ömsesidigt beroende av varandra. Till exempel är våra problem med stadsdelshandeln i Gävle inget att diskutera i gruppen, säger Göran Berfenstam. Liksom sina kollegor har han lagt märke till att även den politiska viljan till samarbete har ökat sedan kommunernas gemensamma omvärldsanalys i november 2000. – Det är logiskt med större sfärer och den som vill vara seriös i yrket får inte fastna i administrativa gränser, säger han.

idén med analysen var att den skulle kunna användas generellt och bygga på den kunskap som fanns. För att få med så många synpunkter som möj30

ligt arrangerades några träffar där ett 50-tal personer diskuterade Gästrikeregionens framtid. Analysen ledde i januari 2002 till en strategi för regional utveckling som bland annat slår fast att Gästrikeregionen inom tio år ska ”ligga i framkant och vara känd som en dynamisk, expansiv och attraktiv region i Sverige”.

för att lyckas föreslås speciella insatser när det gäller kommunikation, utbildning, boende- och livsmiljö, företagsklimat samt profilering av regionen. I april 2002 kom processens tredje steg i form av en handlingsplan med konkreta och mätbara åtgärder kopplade till varje insatsområde. Varje åtgärd har en egen tidsplan, en ansvarig kommun och en idé om finansiering – gärna extern. Några exempel är direkttåg Falun-Gävle-Stockholm, ny genomfart via väg och järnväg i Hofors, en regional utbildningsstrategi, gemensam planering av fysisk struktur, entreprenörsutbildning och intern marknadsföring. ett färskt bevis för kommunpolitikernas regionala samarbetsvilja är en fråga från Banverket om

Den lösa organisationen gör Gästrikerådet till ett lämpligt forum för att diskutera hur vi ska agera tillsammans i olika frågor. Våra gemensamma kommunalförbund för räddningstjänst, återvinning och inköp tenderar efter ett tag att försvara sin verksamhet gentemot kommunerna. Lennart Östblom, kommunstrateg i Sandvikens kommun och samordnare i Gästrikerådet

Gävle kommun vill medverka till en ny hållplats vid regionsjukhuset i Gävle. Efter att kommunens tekniska förvaltning hade sagt nej med motiveringen att de kunde göra mycket annat för de 2 miljoner kronor som investeringen skulle kosta, gick bollen till kommunstyrelsens speciella beredning för denna typ av frågor som tyckte tvärtom: – De insåg att hållplatsen skulle få stor betydelse för hela regionen eftersom sjukhuset både är en stor arbetsplats och servar alla länets invånare. Förmodligen är frågan viktigare för regionen än för Gävle kommun men nästa gång är det tvärtom, konstaterar Göran Berfenstam.

när det gäller gemensam fysisk planering arbetar de fem kommunerna integrerat sedan slutet av 1990-talet. Trots GIS-samverkan i såväl Gästrikland som Hälsingland är det ett problem att de administrativa gränserna inte stämmer överens med de funktionella. – Länsstyrelse, skogsbolag och andra som arbetar över kommungränserna skulle vinna på ett djupare samarbete men det lär dröja innan vi har hittat en ny struktur som fungerar, säger Lennart Östblom.

Ett problem för Gästrikeregionen är att bara fyra av de samverkande kommunerna ligger i Gävleborgs län medan den femte – Älvkarleby – ligger i Uppsala län. I arbetet med att digitalisera befintliga översiktsplaner sker dock ett länsövergripande samarbete med länsstyrelsen i Gävle som huvudman. Även om det för egen del var frustrerande att behöva vänta på projektstarten, anser Anna Kuylenstierna att det är en poäng med att samordna arbetet i länets samtliga tio kommuner: – Genom att länsstyrelsen har valt att föra en dialog och diskutera strukturen med alla samtidigt får alla vara med på lika villkor. Jag är inte säker på att vår struktur skulle ha passat kommunerna i Hälsingland.

trots alla goda intentioner och politisk förankring hotas samarbetet i Gästrikeregionen av vardagens brist på resurser. – Att vi har politiskt stöd betyder inte att vi har fått extra tid eller pengar. – Just nu är det vårt eget intresse som styr och driver oss vidare, konstaterar Göran Berfenstam.

samverkan mellan kommuner – former och innehåll Formerna för samverkan över kommungränserna skiljer sig åt beroende på frågorna och syftet.

i undersökningen 1998 skilde vi på samverkan som rörde effektivisering av verksamhet och samverkan som syftade till att skapa förutsättningar för tillväxt och konkurrenskraft i kommunen och regionen. Den senare definieras som utvecklingsplanering och bygger i stor utsträckning på en avgränsning av en geografisk region inom vilken någon form av utveckling ska ske. Samarbetet karaktäriseras av relativt lösa strukturer som kan uppstå kring ett visst specifikt uppdrag och avvecklas om de inte gynnar egna intressen. Ofta varierar intensiteten i samarbetet över tid. Arbetsformerna utgörs till stor del av informella arbetsgrupper, gemensamma planeringsunderlag, omvärldsanalyser och regelbundna informationsträffar. Eftersom det finns få studier som på ett genomgripande sätt har analyserat denna form av samverkan har vi liten kunskap om de djupare motiven och drivkrafterna bakom dessa arbetsformer.

Formaliserade samarbeten Att dela på vissa tjänster eller till och med slå ihop centrala förvaltningar är exempel på mer formaliserad samverkan mellan kommuner. Denna samverkan handlar snarare om att hitta organisatoriska lösningar och grundar sig sällan på en specifik sakfråga. Arbetet 32

sker oftast enligt en grannskapsprincip, det vill säga att minst två av kommunerna är grannar. Grannskapsförhållandet har visat sig vara starkare än länsgränser vilket resulterar i fler samverkansprojekt mellan grannkommuner på olika sidor en länsgräns än mellan två kommuner som tillhör samma län men inte är grannar.

många mindre kommuner har valt att samarbeta kring en stadsarkitektstjänst. Enligt PBL ska alla kommuner ha tillgång till minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt (PBL 11 kap 4§). Från statligt håll har kommunerna ofta kritiserats för att inte uppfylla lagens krav på arkitektkompetens. Vår undersökning visar att 65 procent av kommunerna har tillgång till en heltidstjänst eller mer (22 procent har en heltidstjänst och 43 procent mer än en heltidstjänst). Nästan alla förorter, storstäder och större kommuner har tillgång till en heltidstjänst eller mer, medan många glesbygds-, industri- och landsbygdskommuner har mindre än en heltidstjänst. (Två diagram, sidan 35)

detaljplanen i fokus

Svenska Kommunförbundets undersökning från 2004 om mellankommunal samverkan inom plan-, byggoch miljöområdet visar att fler och fler kommuner utreder möjligheterna till formaliserad samverkan för att möta lagens krav på tillräckliga resurser och kompetens. Ett exempel är Bergslagens Miljö- och byggnämnd som inrättades den 1 januari 2004. Efter ett flerårigt samarbete slogs nämnderna i Lindesberg, Ljusnarsberg, Hällefors och Nora ihop till en gemensam nämnd och förvaltning. Det övergripande syftet var möjligheten att kunna locka till sig och behålla kompetent personal. Gemensam nämnd som samverkansform regleras i kommunallagen och bildar inte någon ny juridisk person utan ingår i den ena kommunens organisation. Andra formaliserade samverkansformer är köp av tjänster, kommunalförbund och delade tjänster. Hur detta kan organiseras finns bland annat beskrivet i rapporten Vägar till samarbete – mellankommunal samverkan inom plan-, byggoch miljöområdet (Svenska Kommunförbundet 2004).

närmare reglering av markanvändningen görs genom en detaljplan som ska ge en samlad bild av hur marken i kommunen ska användas och miljön förändras eller bevaras. Knappt 80 procent av kommunerna uppger att de antog upp till tio detaljplaner per år under perioden 2001-2003. Storstäderna och större städer antar betydligt fler planer än mindre kommuner. Stockholm är den enda kommun som antar fler än 50 detaljplaner per år. Vid en jämförelse med enkäten från år 1998 ser vi inga förändringar i antal antagna detaljplaner. Reglerna för hur en detaljplan ska upprättas beskrivs ingående i PBL. Det finns två huvudsakliga mål som ska tillgodoses; kravet på medborgarinflytande och rättssäkerhet samt vikten av en snabb ärendehantering. Beroende på planens betydelse skiljer man mellan normalt och enkelt planförfarande.

ett enkelt planförfarande används vid förändringar som har begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten samt stämmer överens med översiktsplanens intentioner och länsstyrelsens granskningsyttrande. Drygt en tredjedel av kommunerna uppskattar att fler än 30 procent av deras planer upprättas med enkelt planförfarande. Bortsett från att större kommuner ofta använder enkelt planförfarande går det inte att se några större skillnader mellan olika kommungrupper. (Diagram 16, sidan 34) varje detaljplan har en genomförandetid som kan variera mellan fem och femton år. De flesta pla33

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du un st La er rik nd om sb m yg un ds er ko m M m ed u el ne st r or a st äd er St or Ö st vr St ad ig ör a re m in st dr Ö äd vr e er ig ko a m st m ör un re er ko m m un er

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du un st La er rik nd om sb m yg u ne ds ko r m M m ed un el er st or a st äd er St o Ö rs vr St ta ig d ör a re m in st dr Ö äd vr e er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er G

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du u st ne La rik r nd om sb m yg u ne ds ko r m M m ed un el er st or a st äd er St or Ö s vr St ta ig d ör a re m in st dr Ö äd vr e er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er G

100 %

80 %

60 %

80 %

60 %

34 > 50 %

26 - 50 %

40 % 11 - 25 %

40 % 11 - 20 %

40 % 26 - 50 %

20 %

0 - 25 %

15. Antal antagna detaljplaner

20 %

0 - 10 %

100 %

> 30 %

21 - 30 %

16. Enkelt planförfarande i andel av planer

20 %

0 - 10 %

100 %

80 %

> 50 %

17. Andel planer som upprättats med hjälp av konsultstöd

27. Tillgång till arkitektkompetens

100 %

80 %

60 %

> En heltidstjänst

40 % En heltidstjänst 20 % < En heltidstjänst

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du u s ne La tr i r ko nd m sb m yg un ds er ko m M m ed u el ne st r or a st äd er St or Ö st vr St ad ig ör a re m in st dr Ö äd vr e er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er

ner ( 80 procent) har en genomförandetid på mellan fem och tio år. Trots stora neddragningar inom samhällsbyggnadsområdet under 1990-talet upprättas fortfarande en majoritet av detaljplanerna utan stöd av konsulter. Här finns dock tydliga skillnader mellan större kommuner med mer personalresurser och fler planer. Medan mindre kommuner ofta anlitar konsulthjälp har de större kommunerna motsvarande kompetens inom den egna organisationen. Endast tio procent uppger att mellan 26-50 procent av planerna upprättas med konsultstöd. (Diagram 17, sidan 34)

Privata aktörer

30. Tillgång till arkitektkompetens 100 % 80 % 60 % 40 % 20 %

t tid he l

lti d

st jä ns

t ns jä

he En

he lti ds t En

jä ns t

Sedan PBL infördes har detaljplanearbetet utvecklats mot att i större utsträckning inriktas på planer för begränsade utbyggnadsprojekt. Planer för större områden med samlad bedömning av markanvändning och frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer har blivit mer sällsynta. Som en följd av mer projektinriktade planer har det blivit vanligare att den som ska exploatera området tar en aktiv del i planarbetet. Hur den kommunala planeringen ska hantera att privata exploatörer tar ett större ansvar för planering och genomförande och vilka konsekvenser detta får för allmänna och enskilda intressen ur ett stadsbyggnadsperspektiv behandlas i den pågående översynen av PBL. Vår undersökning visar att privata aktörer initierar mer än 50 procent av detaljplanerna i ungefär 30 procent av kommunerna. För storstäder och förorter står privata aktörer bakom mer än 50 procent av planerna i en majoritet av kommunerna. Endast en kommun uppger att fler än 75 procent av planerna initieras av privata intressen. Kommuner med få privata initiativ återfinns framför allt bland glesbygds- och industrikommuner samt övriga större kommuner.

18. Andel av detaljplaner som initieras av privata aktörer

100 %

19. Andel detaljplaner som initieras av privata aktörer per kommungrupp 100 % > 75 %

80 %

80 % 60 %

51 - 75 %

60 % 40 %

20 %

0 - 25 %

26 - 50 % 20 %

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du u st ne La rik r nd om sb m yg u n ds er ko m M m ed un el er st or a st äd er St or Ö st vr St ad ig ör a re m in st d Ö äd re vr er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er

40 %

20. Andel överklagade detaljplaner

21. Andel överklagade detaljplaner per kommungrupp

100 % 80 %

100 %

80 %

> 30 %

60 % 60 %

21 - 30 %

40 % 40 %

20 %

Fö ro r ts ko le m sb m yg un ds er ko m In m du u st ne La r ik r nd om sb m yg u ne ds ko r m M m ed un el er st or a st äd er St or Ö st vr St ad ig ör a re m in st d Ö äd re vr er ig ko a m st m ör u re ne r ko m m un er

11 - 20 % 20 %

0 - 10 %

Denna trend är inte unik för Sverige. I Norge beräknas privata initiativ ligga bakom cirka 80 procent av detaljplanerna i tätorterna. (Diagram 18 och 19, sidan 36)

Lång process ger få ändringar Grundtanken med den nuvarande planoch bygglagstiftningen är att säkerställa balansen mellan de olika intressen som ska tillgodoses vid fysisk planering och utformning av den byggda miljön. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär alltid avvägningar mellan olika intressen. Samhällsintressen ställs mot enskildas, stat mot kommun och olika sektorsintressen mot varandra. Detta ställer stora krav på möjligheter till insyn och demokrati- och rättighetsperspektiven är viktiga grundbultar i processen.

det senaste decenniet har det formella förfarandet kring detaljplaner kritiserats både från offentliga och privata aktörer. Kritiken har gått ut på att kraven på inflytande och rättssäkerhet har gått ut över det övergripande målet om en effektiv beslutsprocess. Framför allt har möjligheterna till överklagande av detaljplaner diskuterats och det faktum att många planer överklagas regelmässigt. Beslutet om att anta en detaljplan får överklagas hos länsstyrelsen av alla som, senast under utställningstiden, har framfört skriftliga synpunkter som inte har tillgodosetts. I första hand är det sakägare (ägare till fast egendom och innehavare av annan särskild rätt i denna än hyresrätt och bostadsrätt), bostadsrättshavare, hyresgäster, boende och hyresgästorganisationer som överklagar. Länsstyrelsen beslut kan överklagas hos regeringen.

sett över hela riket är det få planer som överklagas. Drygt 60 procent av kommunerna uppskattar att upp till tio procent av de planer som upprättats under perioden 2001-2003 har överklagats. Överklaganden är framför allt ett fenomen i storstäder och förortskommuner där många invånare, ont om plats och dyr mark skapar intressekonflikter. Av de planer som överklagas är det få som ändras eller upphävs. Drygt 90 procent av kommunerna uppger att siffran ligger under tio procent. (Diagram 20 och 21, sidan 36)

Åtta år med MKB – vad har hänt? Sedan 1996 ska alla detaljplaner som leder till förändringar med betydande påverkan på miljö eller hälsa innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). En MKB ska innehålla en samlad bedömning av en åtgärds inverkan på miljö, hälsa och mark- och vattenhushållning. En majoritet av kommunerna, knappt 60 procent, har gjort en MKB i upp till 30 procent av sina antagna detaljplaner. 17 procent har inte upprättat någon MKB för antagna detaljplaner under perioden 2001-2003. I vår undersökning 1998 uppgav drygt 30 procent att de inte upprättat någon MKB. Vi kan också konstatera att det idag är färre kommuner än år 1998 som upprättar MKB i mer än hälften av planerna. En möjlig slutsats är att kommunerna har blivit bättre på att avgöra när planen har betydande miljöpåverkan eller inte. (Diagram 22, sidan 38)

i 43 procent av kommunerna är beslutet om MKB formellt ett politiskt ställningstagande via byggnadsnämnd eller motsvarande. I enstaka fall fattas beslutet av kommunstyrelsen. I 47 procent tas beslutet 37

23. Andel av kommunerna som har antagna områdesbestämmelser

22. Andel detaljplaner som upprättas med MKB

Ja 100 %

Nej 32 %

80 % 60 % 40 % 20 % 0%

68 %

1-30 % 31-50 % >50 %

24. Kommunernas syn på länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen 70 % 60 %

Kunskapsförsörjning (utredningar, program, annat planeringsunderlag)

50 %

Rådgivning

40 %

Myndighetsroll gällande riksintressen, hälso- och säkerhetsaspekter samt miljökvalitetsnormer

30 % 20 %

Samordning av mellankommunala frågor gällande mark- och vattenanvändning

10 % 0% Mycket bra

Bra

Mindre bra

Dålig

Vet ej

25. Kommunernas syn på länsstyrelsens roll gällande detaljplaneringen 70 %

Rådgivning

60 %

Myndighetsroll gällande riksintressen och miljökvalitetsnormer

50 % 40 %

Samordning av mellankommunala intressen gällande mark- och vattenområden

30 % 20 % 10 % 0%

Mycket bra

av planeringsansvarig tjänsteman. I vissa fall avgör planens betydelse var beslutet fattas. Ett fåtal kommuner har tagit beslut om MKB för alla planer och några anger att länsstyrelsen regelmässigt kräver MKB.

Områdesbestämmelser För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att riksintressen tillgodoses. När områdesbestämmelserna infördes i PBL var syftet att kommunen skulle kunna hindra olämpliga förändringar och garantera en önskvärd utveckling av markanvändning och bebyggelse.

Bra

Mindre bra

Dålig

Vet ej

Många kommuner upplever dock områdesbestämmelserna som ett otydligt planinstrument, framför allt eftersom de har inneburit vissa problem vid tillämpningen kring vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Trots diskussionerna kring användbarhet och tydlighet uppger knappt 70 procent av kommunerna att de har antagna områdesbestämmelser. Av dem som har antagna områdesbestämmelser antog en majoritet (70 procent) årligen upp till fem stycken under perioden 2001-2003. (Diagram 23, sidan 38)

länsstyrelsens roll – vad säger kommunerna? Länsstyrelsen har tillsyn över planoch byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunerna i deras planläggning (PBL 1 kap 8§.) När det gäller översiktsplanen ska länsstyrelsen ta tillvara och samordna statens intressen, ge kommunerna råd och tillhandahålla underlag för deras bedömningar.

länsstyrelsen har också en myndighetsroll när det gäller riksintressen, hälsa och säkerhet samt miljökvalitetsnormer. Dessutom ska den verka för en samordning av mellankommunala intressen gällande mark- och vattenanvändning.

Få detaljplaner upphävs När det gäller detaljplaner ska länsstyrelsen ta tillvara och samordna statens intressen, ge råd, verka för att tillgodose riksintressen och miljökvalitetsnormer samt samordna mellankommunala intressen när det gäller användningen av mark och vatten. 1987 års PBL-reform innebar att beslutsfattandet i markanvändningsfrågor decentraliserades till kommunerna. Om viktiga allmänna intressen inte tillgodoses ska länsstyrelsen ingripa och kommunens beslut upphävas. Denna statliga kontrollfunktion regleras i PBL 12 kap. För perioden 2001-2003 uppger endast tio procent av kommunerna att länsstyrelsen har använt sig av möjligheten att upphäva beslut att anta detaljplan enligt PBL och då endast vid ett fåtal (1-3) tillfällen. I övriga kommuner har inget beslut att anta detaljplan upphävts. 40

Bra stöd till kommunerna En majoritet av kommunerna tycker att länsstyrelserna sköter sitt uppdrag ”bra” både när det gäller översiktsplan och detaljplan. När det gäller kunskapsförsörjning i form av planeringsunderlag och utredningar tycker 70 procent att det fungerar ”bra” eller ”mycket bra”. Även rollen som rådgivare och myndighet får ett gott betyg. Störst kritik riktas mot länsstyrelsens förmåga att samordna mellankommunala frågor gällande mark- och vattenanvändningen där knappt 40 procent av kommunerna tycker att länsstyrelsen fungerar ”mindre bra” eller ”dåligt”. (Diagram 24, sidan 38, diagram 25, sidan 39)

Kritik mot länsstyrelsen Trots det överlag positiva omdömet riktar ändå vissa kommuner stark kritik mot länsstyrelsens sätt att sköta sitt uppdrag. I ett exempel har en länsstyrelse avstått från att ge konkreta råd i ett samrådsskede med hänvisning till att man kan komma att få planen för överklagande längre fram. En inställning som, enligt vår uppfattning, tyder på att man helt har missförstått sin rådgivande funktion.

Tidiga kontakter och samråd bör alltid förekomma, både av effektivitetsskäl och för en ökad möjlighet att skapa en helhetssyn på en specifik planeringsfråga.

fyrkantighet och långa handläggningstider är andra omdömen som förekommer. Många kommuner upplever att länsstyrelsen är oförstående inför kommunernas komplexa planeringssituation. Formalia betonas ofta och istället för att göra en samlad värdering låter man starka sektorsintressen styra. Detta gör att utvecklingsfrågor hamnar i konflikt med naturoch kulturmiljöintressen.

”Vi upplever att länsstyrelsen har en dålig förståelse för kommunens praktiska problem. Formalia har också en alltför stor betydelse. Länsstyrelsen har dessutom svårt att göra avvägningen mellan de fyra överprövningsgrunderna och tycks därmed sakna helhetssyn. Detta behöver vi prata om!” Planerare i större stad

”Planläggning har blivit ”hinderlöpning” där fokus flyttas till miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar från kärnan i det hela, det vill säga från goda, trevliga miljöer för människor.” Planerare förortskommun

flera kommuner nämner också problem med bristande kompetens och resurser inom de områden som hanterar planeringsfrågor. Liten bemanning och generationsväxling leder till att regelbundna kontakter upphör och till sämre kvalitet i underlagsmaterial. Framför allt drabbas mindre kommuner som inte har möjlighet att bygga upp egen kompetens. Mot bakgrund av det generationsskifte som pågår, och som vi bara sett början på, är det viktigt att fundera över hur kompetensen kan säkerställas framöver. Väl avvägda ställningstaganden kring komplicerade planeringsfrågor kräver ofta både djup detaljkunskap och en god helhetssyn, en kompetens som det tar tid att förvärva. Många nya planerare efterlyser mer djupgående utbildningar i både planoch bygglagen och miljöbalken. Kritiken till trots tycker dock en stor majoritet av kommunerna att länsstyrelsen sköter sitt uppdrag bra. För det mesta utgör länsstyrelsen en bra samarbetspartner och ett gott stöd i arbetet.

”Vi saknar en samlad värdering av sektorsintressena från länsstyrelsen. Idag översköljs vi av olika särintressen.” Planerare förortskommun

”Länsstyrelsen förefaller ibland lite osäker och har svårt att ge klara besked.” Kommunal planerare

”Det känns som om länstyrelsen inte längre tar fram relevanta kunskapsunderlag.” Kommunal planerare

”Vi saknar tydliggörande av något av riksintressena. Utan tydliga avvägningar tenderar länsstyrelsen att helgardera sig i sina yttranden.” Kommunal planerare

sammanfattning Kommunerna har ett övergripande ansvar för utvecklingen av ett hållbart samhällsbyggande och den fysiska planeringen enligt PBL är ett viktigt verktyg i denna process. Samtidigt har villkoren för planeringen under det senaste decenniet förändrats, vilket har bidragit till en diskussion om planeringens förutsättningar och en översyn av PBL.

en av huvudfrågorna i den pågående PBLutredningen handlar om översiktsplanens betydelse och hur formerna för översiktsplaneringen kan vitaliseras så att planen i större utsträckning bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planens formella status har diskuterats. en majoritet av tjänstemännen i kommunerna tycker att de har stor nytta av planen. Hela 90 procent anger dessutom att planens intentioner följs i ”mycket stor” eller ”stor” utsträckning i de efterföljande besluten (bygglov, detaljplan, infrastruktursatsningar). översiktsplanen är i första hand kommunernas plan. Trots nya utvecklingstendenser där man i större utsträckning jobbar med informella instrument som visioner, strategier och program kan vi konstatera att planen fortfarande i huvudsak är ett planeringsdokument med fokus på markanvändning. Resultatet innebär egentligen inga överraskningar. Att det ser olika ut beroende på kommun är tämligen välkänt och så ska det vara. I de diskussioner som förts kring den pågående översynen av PBL framkommer att det inte är lagstiftningen som är problemet utan snarare tillämpning och 42

brist på goda idéer för att utveckla översiktsplanen. Samtidigt visar kommentarerna i vår undersökning att det finns en uppsjö av bra idéer och pågår många spännande planeringsinitiativ runt om i landet. En vitaliserad översiktsplanering, såsom det formuleras i den pågående PBL-utredningen, måste bygga på att kommunerna själva tycker att arbetet är angeläget och utformat efter de egna behoven. Ett sätt är att genom den kommunala översiktliga planeringen öka tydligheten kring vilka mål som ska uppnås samtidigt som planen tillåter en större frihet för detta ska göras. Många av de signaler som vi får handlar också om vikten av att inte tynga planen med för många sektorskrav eftersom det riskerar att göra planarbetet så tungt att många kommuner inte orkar genomföra det.

en annan viktig fråga är politikernas intresse för översiktsplanen och betydelsen av ett tydligt politiskt ledarskap. Fysisk planering handlar om utveckling av människors livsmiljöer och den diskussionen ska föras av politiker. Frågorna är långsiktiga och ger sällan några snabba politiska poäng. Därför krävs det också tjänstemän som förmår att göra planeringens innehåll och möjligheter tydliga. Men det krävs också politiker

som arbetar för en god bebyggd miljö, som till exempel inkluderar de sociala frågorna i planeringen. Vår enkät visar att detaljplaneverksamheten är relativt konstant över tiden. Villkoren för arbetet med de rättsverkande planerna skiljer sig dock över landet. Med så olika förutsättningar är det en utmaning att skapa plansystem som känns relevanta för hela Sverige.

i april år 2004 lämnade PBL-kommittén ett delbetänkande om överprövningssystemet. Uppdraget bestod i att utreda hur beslutsprocessen kan effektiviseras utan att äventyra kraven på rättssäkerhet och medborgarinflytande. Man har också sett över möjligheterna att samordna överprövningssystemet enligt PBL med miljöbalken. det finns stora skillnader mellan olika kommungrupper när det gäller andel överklagade detaljplaner. Framför allt förekommer överklaganden i storstäder- och förortskommuner. Vidare kan vi konstatera att få planer som överklagas ändras eller upphävs. Länsstyrelsen får överlag ett gott betyg av kommunerna men det finns vissa frågetecken. Förståelsen för de övergripande perspektiven och förmågan att göra samlade värderingar av olika sektorsintressen ifråga-

sätts. Man upplever att minskade resurser och generationsväxlingar påtagligt har försämrat länsstyrelsens kompetens.

avslutningsvis konstaterar vi att utvecklingen mot större funktionella regioner har satt den kommunala samarbetsförmågan på prov. Idag pågår det en omfattande regional samverkan kring frågor som vatten och avfall. Däremot har det varit svårare att samverka kring handel och bostäder. En idé för att öka förståelsen för de regionala frågorna är att kommunerna redovisar dessa i översiktsplanen. kopplingarna mellan pbl och den regionala utvecklingsplaneringen innebär också många framtida frågetecken. Den fysiska planeringen som av tradition är mer ”konkret” i den mening att det finns en geografisk/fysisk angelägenhet att utgå ifrån, kopplas nu samman med mer diffusa begrepp som management, attraktivitet och identitet. Eftersom det är två sidor av samma mynt är det viktigt att kommunerna ser sambanden och använder sig av de verktyg man har. Om de inte gör det är risken stor att andra aktörer ser sig bättre lämpade att företräda de regionala perspektiven. 43

enkät som metod En enkät är bra då man vill nå många respondenter. Nackdelen är att det kan vara svårt att hitta en bra balans mellan komplexiteten i frågorna och svarsfrekvensen. Svåra frågor som tar lång tid att besvara ökar bortfallet. Utifrån erfarenheterna av vår tidigare undersökning har vi inte ställt frågor kring organisation och tjänster.

ner och förteckning över vilka kommuner som återfinns i vilken grupp finns på sidan 45.

när man ska göra en kartläggning av förhållandena i hela riket är det viktigt att ta hänsyn till kommunernas olika förutsättningar. Beroende på storlek och geografiskt läge skiljer sig villkoren åt på många sätt. För att kunna jämföra olika typer av kommuner har Svenska Kommunförbundet delat in alla kommuner i nio grupper efter strukturella egenskaper som befolkningsstorlek och näringslivsstruktur. Definitio-

då svarsfrekvensen inte är 100 procent kan kommungruppsindelningen även användas som instrument för att se om det finns vissa typer av kommuner som är under- eller överrepresenterade av respondenterna. En kraftig snedfördelning kan leda till ett missvisande resultat sett över hela undersökningspopulationen vilket gör att det blir svårt att dra några generella slutsatser. I vår undersökning är representationen i de olika kommungrupperna relativt god. När materialet uppvisar intressanta skillnader mellan kommungrupperna har vi valt att redovisa dem separat. För andra frågor redovisar vi endast de översiktliga resultaten.

många frågor bygger också på uppskattning i stället för exakta siffror då syftet med studien är att skapa en övergripande bild av planeringsverksamheten i Sveriges kommuner och visa på utvecklingstendenser. Analysen bygger i huvudsak på materialet från enkätundersökningen men även på tidigare undersökningar som gjorts. Detta gäller framför allt det inledande kapitlet om organisation och kompetens.

nuvarande kommungruppering Svenska Kommunförbundet delar in Sveriges kommuner i nio grupper efter strukturella egenskaper som befolkningsstorlek och näringslivsstruktur.

storstad ( Stockholm, Göteborg, Malmö.) Kommun med en folkmängd som överstiger 200000 invånare. förortskommun (36 kommuner. Exempel är Botkyrka, Danderyd, Kungsbacka, Vellinge.) Kommun där mer än 50 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun. Det vanligaste utpendlingsmålet ska vara en storstad. större stad (26 kommuner. Exempel är Eskilstuna, Jönköping, Uppsala, Umeå.) Kommun med 50000 - 200 000 invånare samt med mindre än 40 procent av nattbefolkningen sysselsatt inom industrisektorn. medelstor stad (40 kommuner. Exempel är Alingsås, Katrineholm, Motala, Skövde.) Kommun med 20000 - 50000 invånare, med tätortsgrad över 70 procent samt med mindre än 40 procent av nattbefolkningen sysselsatt inom industrisektorn.

industrikommun (53 kommuner. Exempel är Bentsfors, Gnosjö, Hällefors, Trollhättan.) Kommun med mer än 40 procent av nattbefolkningen sysselsatt inom industrisektorn och som inte är glesbygdskommun. landsbygdskommun (30 kommuner. Exempel är Båstad, Laholm, Ovanåker, Svalöv, Vara.) Kommun med mer än 6,4 procent av nattbefolkningen sysselsatt inom jord- och skogssektorn och som inte är glesbygdskommun. glesbygdskommun (29 kommuner. Exempel är Arjeplog, Härjedalen, Sorsele, Åre, Överkalix.) Kommun med mindre än 5 invånare per kvadratkilometer och med mindre än 20 000 invånare. övrig större kommun (31 kommuner. Exempel är Bollnäs, Hedemora, Simrishamn, Timrå.) Övrig kommun med 15 000 - 50000 invånare. övrig mindre kommun (42 kommuner. Exempel är Eda, Hammarö, Knivsta, Trosa.) Övrig kommun med mindre än 15000 invånare.

referenslitteratur Att leva med befolkningsförändringar Westholm, Amcoff, Gossas, Korpi, Svenska Kommunförbundet, 2004 Plan- och byggverksamheten i kommunerna – en enkätundersökning 1999 Svenska Kommunförbundet, 1999 Det nya seklets förtroendevalda. Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting 2003 Svenska Kommunförbundet med flera, 2003 Vägar till samarbete – mellankommunal samverkan inom plan-, byggoch miljöområdet Svenska Kommunförbundet 2004 Översyn av planoch bygglagstiftningen Direktiv 2002:97 Generationsväxling – en utmanande balansakt. Kompetensförsörjning i samhällsbyggnadssektorn Svenska Kommunförbundet, 2000 Räcker kompetensen? En studie av det långsiktiga miljöarbetet i fyra kommuner Asplund, Dovlén, Håkansson, Orrskog, Byggforskningsrådet, 1997

Tillväxtens geografi – en underlagsrapport om välfärdens villkor Strömquist, Brydolf-Berg, Temaplan AB, Svenska Kommunförbundet, 2004 Samhällsplanering – nya mål, perspektiv och förutsättningar Khakee, Studentlitteratur, 2000

Övrigt: Utvecklas planeringsutbildningen i Sverige? Tidskriften plan nr 1-2, 2002 Artikel: Fler kvinnor arkitekter, arbetarbarn gör annat Tidskriften Arkitekten februari, 2003

Artikel: Nordiskt planmöte i Finland. Ansvar och stormarknadsetableringar på dagordningen Tidskriften Planera Bygga Bo nr 5, 2003

TRYCKSAKSBESTÄLLNING TFN 020-31 32 30

FAX 020-31 32 40

ISBN NR: 91-7289-245-4

… i din kommun? Vad innebär förändrade livsmönster för kommunernas uppdrag att skapa attraktiva miljöer? Vilken roll spelar översiktsplanen i denna utveckling? Dessa och många andra frågor har ställts till kommunerna. Denna skrift sammanfattar och redogör för svaren. Läs och låt dig inspireras.

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET