7585 021 4

Bygg för attraktiv kollektivtrafik TRE KOMMUNER SOM KAN LÄRA OSS LÄXAN

Bygg för attraktiv kollektivtrafik TRE KOMMUNER SOM KAN LÄRA OSS LÄXAN

Upplysningar om innehållet: Patrik Wirsenius, patrik.wirsenius@skl.se Sara Rhudin, sara.rhudin@skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting, 2013 ISBN/Bestnr: 978-91-7585-021-4 Text: Birgitta Johansson, Primula Ordval (utifrån en rapport av Karin Thoresson och Karolina Isaksson, VTI) Omslagsfoto: Robert Sahlberg Bilder: Växjö kommun sid 13, 15, 16; Kristianstads kommun sid 19; Karlstads kommun sid 25, 26; Ramböll sid 21; FOJAB Arkitekter sid 31; Thomas Henrikson sid 29.

Produktion: EO Tryck: LTAB, december 2013

Förord Attraktiv och effektiv kollektivtrafik är en nyckel till hållbara städer och transportsystem. Därför måste bebyggelsen planeras efter kollektivtrafikens behov och förutsättningar redan från början. Hur gatunätet ser ut och hur tätt man bygger är helt avgörande för vilken turtäthet och framkomlighet som kollektivtrafiken får.

I den här skriften förmedlar vi kunskap om hur kollektivtrafikplanerings­ frågor och fysisk planering kan samordnas för att stärka kollektivtrafiken.

Utifrån tre exempel sammanfattar vi framgångsfaktorer och rekommenda­ tioner till olika målgrupper.

Skriften är en sammanfattning av SKL:s publikation ”Kommunala erfaren­ heter av samordnad kollektivtrafik- och bebyggelseplanering”, som är fram­ tagen av Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Projektgruppen på VTI har be­ stått av Karolina Isaksson och Karin Thoresson. Från SKL har Patrik Wirse­ nius och Sara Rhudin ansvarat för projektet.

Stockholm i december 2013 Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Sveriges Kommuner och Landsting Gunilla Glasare Jan Söderström Avdelningschef Sektionschef

Innehåll 7 9 12 18 23 28

Utmaningen Vad kan vi lära oss av exemplen? Östra Lugnet i Växjö Kristanstadslänken Grundviken i Karlstad Samordning av kollektivtrafik och bebyggelse – hinder och möjligheter

KAPIT EL

1

Utmaningen Hållbara städer och transportsystem kräver mer attraktiv och effektiv kollektivtrafik. I dag planeras inte våra städer tillräckligt väl utifrån kollektivtrafikens förutsättningar. Det är bland annat gatunätets struktur och hur tätt husen står som avgör framkom­ lighet och turtäthet.

Kollektivtrafikanpassad fysisk planering innebär en stor förändring i för­ hållande till det synsätt som har dominerat sedan mitten av 1900-talet. Det handlar om att förändra maktbalansen mellan transportslagen, något som kräver stor strategisk kapacitet i planeringen – att se vilka beslut och proces­ ser som verkligen spelar roll för att förändra etablerade normer och rutiner.

När det gäller samordnad planering av kollektivtrafik och bebyggelse finns det många aktörer med olika intressen, mandat och resurser. Kommunerna har en nyckelroll eftersom de ansvarar för fysisk planering och styr gatu­ rummets användning. Staten har en central funktion genom bland annat infrastrukturplanering. Andra viktiga aktörer är regionala kollektivtrafik­ myndigheter, kollektivtrafikföretag, byggsektorn, handelsintressen, lokala intressegrupper och allmänheten.

Vad är det då i planeringsprocessen som avgör om kollektivtrafik och be­ byggelse integreras på ett bra sätt? För att fördjupa kunskaperna om kopp­ lingen mellan kollektivtrafik och fysisk planering har Statens väg- och transportforsk­ningsinstitut (VTI) på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting undersökt planerings- och beslutsprocessen i projekt i tre svenska städer: Östra Lugnet i Växjö, Kristianstadslänken i Kristianstad och Grund­ viken i Karlstad.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 7

Kapitel 1. Utmaningen

Tre frågeställningar har varit vägledande i undersökningen: > Vilka övergripande visioner och mål för kollektivtrafikens roll i stadsplane­ ringen har kännetecknat planeringsprocessen? > Hur har de övergripande målen och visionerna förverkligats i de tre pro­ jekten? > Vad har kännetecknat planerings- och beslutsprocesserna när det gäller ka­ pacitet att integrera kollektivtrafik- och stadsplaneringsperspektiv i prak­ tiken? > Vilka hinder och framgångsfaktorer har det funnits i den lokala och regio­ nala processen?

LÄS MER: SKL:s rapport ”Kommunala erfarenheter av Samordnad kollektivtrafik- och bebyggelse­planering” av Karin Thoresson och Karolina Isaksson, VTI. Den kan laddas ner från: webbutik.skl.se I webbutiken hittar du rapporten under Samhällsbyggnad.

8 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

KAPIT EL

2

Vad kan vi lära oss av exemplen?

De tre exempel som forskarna har studerat, i Växjö, Kristianstad och Karlstad, har involverat aktörer från olika sektorer, förvalt­ ningar och administrativa nivåer. Forskarna har dels gjort in­ tervjuer, dels studerat olika planeringsdokument. De drar några generella slutsatser och ger rekommendationer till olika mål­ grupper.

Projekten i Karlstad och Växjö gäller nyexploatering av områden utanför stadskärnan, med bostäder som huvudsaklig bebyggelse. Fallet Kristianstad är i stället ett utpräglat kollektivtrafikprojekt i stadens mest centrala delar.

När studien gjordes år 2013 befann sig Grundviken i Karlstad i en tidig fas och Kristianstadslänken i en sen fas. Östra Lugnet i Växjö var ett i stort sett färdigbyggt bostadsområde med kollektivtrafikförsörjning.

Slutsatser Följande faktorer kan bidra till mer kollektivtrafikanpassad bebyggelse­ planering. > Det behövs fungerande formella regelverk och rutiner som ger ramar för hur samordningen mellan kollektivtrafik- och bebyggelseplanering ska skötas. Dessutom är det viktigt att hela tiden utveckla de informella

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 9

Kapitel 2. Vad kan vi lära oss av exemplen

förutsättningarna, som till exempel normer, attityder och hur kommuni­ kationen över sektorsgränser och administrativa gränser fungerar. Det är en kombination av formella och informella förutsättningar som avgör hur väl samordnad kollektivtrafik- och bebyggelseplaneringen blir i praktiken.

”Det är en kombination av formella och informella förutsättningar som avgör hur väl samordnad kollektivtrafik- och bebyggelseplaneringen blir i praktiken.” > Olika kompetenser och perspektiv behöver kopplas samman i planerings­ processen. Det kan göras med särskilda organisatoriska lösningar eller ge­ nom att på andra sätt skapa arenor och/eller rutiner som bidrar till ett mer sektorsövergripande arbetssätt. > Det behövs en strukturerad processledning som säkerställer kopplingen mellan olika perspektiv från början till slut i processen. Det gäller att skapa ett arbetsklimat som ger goda förutsättningar för lyhördhet och ömsesidigt lärande. > Det behövs tydliga och politiskt förankrade visioner och mål för kollektiv­ trafikens roll i den långsiktiga urbana och regionala utvecklingen. Visioner och mål ska sedan leda till ställningstaganden i översiktsplaner, planpro­ gram och detaljplaner på ett så konkret sätt att uppföljningar kan göras och målkonflikter hanteras. > Det är viktigt att kommunicera och förankra strategier och beslut om kollektivtrafik- och bebyggelseplaneringens långsiktiga inriktning, att få till stånd dialog med politiker, allmänhet och speciella intressenter. > Det behöver klargöras vem eller vilka som ansvarar för att samordningen mellan kollektivtrafik- och bebyggelseplanering inte tappas bort. > Det är viktigt att se kopplingen mellan regionens strategiska kollektivtra­ fikplanering och kommunernas bebyggelseplanering som en nyckelfråga för utveckling av kollektivtrafiken.

”Det behövs tydliga och politiskt förankrade visioner och mål för kollektivtrafikens roll i den långsiktiga urbana och regionala utvecklingen.”

10 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Rekommendationer till olika målgrupper Till chefer och projektledare i den kommunala organisationen Driv arbetet inom er kommun så att samordningen mellan bebyggelse- och kollektivtrafikplanering säkras – inom kommunen, mellan er kommun och andra kommuner samt mellan kommunen och den regionala nivån. Det kan till exempel handla om hur man sätter samman projektgrupper. Det kan handla om att skapa arenor där olika professioner kan mötas. Lyft frågan i dialog med era politiker, kommunledningskontoret och andra lokala strate­ giska forum. Det är också viktigt att samordna med den nationella nivån.

Till övriga medarbetare inom bebyggelse- och/eller kollektivtrafikplanering på kommunal nivå Försök skapa tillfällen då ni får möjlighet att sätta er in i era kollegors per­ spektiv och ta del av deras kunskap och reflektioner. Kanske finns det något projekt eller något annat sammanhang där ni skulle kunna prova nya sätt att samarbeta? Ta del av nätverk och kontakter för att få inspiration och idéer.

Berätta för er närmaste chef att ni vill ta del av andras erfarenheter.

Till tjänstemän på regionala kollektivtrafikmyndigheter Det behövs tätare koppling mellan ert strategiska arbete och det arbete som görs på kommunal och statlig nivå. Vilka faktorer skulle underlätta en sådan tätare dialog? Finns det faktorer som försvårar? Vilka behov av vidareutveck­ ling finns det? Vilka arenor eller processer skulle kunna skapas för att under­ lätta? Hur upprätthåller ni dialogen med politikerna om de här frågorna?

Till politiker på kommunal och regional nivå Reflektera över kollektivtrafikfrågornas roll och status i förhållande till be­ byggelseplanering och andra strategiska frågor. Hur prioriteras kollektiv­ trafik och hur hanteras eventuella målkonflikter? Kan ni politiker göra mer för att driva ett strategiskt kollektivtrafikarbete? Det är viktigt att skapa och upprätthålla arenor och processer som möjliggör nära samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå när det gäller kollektivtrafik- och bebyggelse­ planering. Ha nära kontakt med era förvaltningar så att ni får direkt åter­ koppling på vad som utgör hinder och möjligheter för dem när de ska omsätta era beslut i konkret verksamhet. Fortsätt att diskutera viktiga framtidsfrågor kring transporter och bebyggelse med invånare och intressegrupper. Sök in­ spiration från andra städer och regioner i Sverige och andra länder.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 11

Kapitel 3. Östra Lugnet i Växjö

KAPIT EL

3

Östra Lugnet i Växjö Fallet Östra Lugnet visar hur en rad strukturella faktorer kan försvåra kopplingen mellan bebyggelse- och kollektivtrafikpla­ nering i praktiken. Trots ambitiösa målsättningar i början av planeringsprocessen blev det en detaljplanering som innebar en rad svårigheter ur kollektivtrafikens perspektiv.

Östra Lugnet är ett nybyggt bostadsområde i norra delen av Växjö, cirka fem kilometer från stadskärnan, med grönområden och badplats i närheten. Ga­ torna är små och slingrande. Bebyggelsen består av villor, rad- och kedjehus, samt ett och annat flerbostadshus. Trots ambitiösa målsättningar i starten av planeringsprocessen blev detaljplaneringen inte särskilt lyckad med tanke på kollektivtrafiken. Gatorna är inte utformade så att bussar kan köra genom området. I stället förses Östra Lugnet med kollektivtrafik via två busslinjer på varsin sida av områdets yttre delar, på större vägar som fanns sedan tidi­ gare. Den lösningen är inte optimal med tanke på vare sig tillgänglighet eller ekonomi.

Flera kommunala förvaltningar deltog i planeringen av Östra Lugnet, bland andra kommunledningsförvaltningen, stadsbyggnadskontoret och tekniska förvaltningen. Dessutom var Länstrafiken Kronoberg en viktig aktör i sin roll som ansvarig för kollektivtrafikförsörjningen.

Tdiga skeden av planeringen År 2005 antogs en transportstrategi för Växjö kommun. Den säger att kol­ lektivtrafiken ska prioriteras genom att nyexploateringar anpassas efter

12 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

bostadsrätter, villor – allt efterfrågas. Östra Lugnet är ett område i Hovshaga, mellan Evedalsvägen och Gamla Lugnet, som nu förbereds för bostadsbebyggelse.

Cirka 750 nya bostäder kan byggas inom området.

Helgasjön Kv Kantkedjan

Evedal

natur

Gamla Lugnet

ÖSTRA LUGNET

natur

Evedalsvägen

natur

Privat mark Skanska

Domfällevägen

0

- 00 1

- 00

4 20 2

4 20 2

Hovshaga Centrum

Karta över Östra Lugnet i Växjö, från Planprogrammet 2004. Diagonalt genom området syns det gamla ”smalspåret”.

Stadsbyggnadskontoret 2004-07-29 2004-10-19

kollektivtrafikens behov. Kommunens översiktsplan från år 2005 säger att kollektivtrafiken i nya områden ska analyseras tidigt i planeringsprocessen för att kollektivtrafiklösningarna ska bli attraktiva och kostnadseffektiva. Det fanns alltså goda grunder för kommunen att lyfta frågan om kollektivtrafi­ kens förutsättningar i utvecklingen av Östra Lugnet. År 2005 antogs ett planprogram för Östra Lugnet, och de två följande åren antogs detaljplaner för etapperna ett och två. I planprogrammet finns en outtalad vision om att området ska vara lugnt, småskaligt, kännas tryggt och inbjuda till gång och cykling. Växjö har som mål att bli Sveriges ”mesta och bästa cykelkommun”.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 13

Kapitel 3. Östra Lugnet i Växjö

Diagonalt genom Östra Lugnet löper ”smalspåret” som är den tomma yta som finns kvar efter en nedlagd smalspårig järnväg – en bra grundstruktur som kan användas för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Kollektivtrafik sågs som en viktig aspekt redan i planprogrammet, men man klargjorde inte på allvar vilka förutsättningar som fanns för funktionella kollektivtrafiklös­ ningar på längre sikt. Planprogrammet gav uttryck för ambivalens och sa dels att kollektivtrafikens infrastruktur måste planeras med hänsyn till den öv­ riga byggda och planerade miljön, dels att gatunätet i kommande detaljplaner skulle ta hänsyn till kollektivtrafikens behov.

Länstrafiken yttrade sig över planprogrammet och sa att smalspåret vore lämpligt att använda för kollektivtrafiken. Även kommunstyrelsen gav ut­ tryck för den åsikten. Men stadsbyggnadskontoret valde att tidigt i planpro­ cessen reservera smalspåret för gång- och cykeltrafik, något som starkt på­ verkade den fortsatta planeringen av området.

Låsning i detaljplaner Kollektivtrafikens förutsättningar i Östra Lugnet kom under detaljplane­ skedet att ställas på sin spets. För gatunätet utvecklades en tät och finmaskig struktur med sex meter breda lokalgator samt kortare ”entrégator” som på fem ställen går en bit in i området från de omgivande vägarna. Kollektivtrafi­ ken nämns på ett par ställen i detaljplanen för etapp ett som ligger öster om smalspåret. Det står att bussarna ska köra på lokal- och entrégator, men det anges inte exakt hur busslinjen ska gå, utan sträckningen ska utvecklas i takt med utbyggnaden av området. Det framgår inte hur stadsbyggnadskontoret har tagit ställning till Länstrafikens och kommunstyrelsens förslag om att smalspåret borde användas för kollektivtrafik.

Inte heller i detaljplanen för etapp två väster om smalspåret berörs kollek­ tivtrafiken särskilt mycket, men det sägs att bredden ska ökas på de lokalgator där det behövs för att busstrafiken ska kunna komma fram. Inte heller här anges det vilken sträckning busslinjen ska ha. Stadsbyggnadskontoret skriver i planen att ”linjesträckning och utformning av gator och hållplatser görs i samråd med Länstrafiken”.

”Det fanns oklarheter när det gällde var ansvaret för kollektiv­ trafikens förutsättningar egentligen låg.”

Det fanns brister i dialogen och samordningen mellan stadsbyggnadskonto­ ret och länstrafikbolaget. Ett intryck från den här perioden är att det var för lite kontinuerlig kontakt, och att det saknades en arena för fördjupad diskussion

14 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Bild från detaljplanen för Östra Lugnet etapp ett, år 2006.

om vilka faktorer som var viktiga för kollektivtrafiken. Det fanns oklarheter när det gällde var ansvaret för kollektivtrafikens förutsättningar egentligen låg. I kombination med allmän tidspress i detaljplaneringen ledde det till att viktiga frågor tappades bort eller hanterades på ett oklart sätt, något som i slutändan fick stora konsekvenser.

Nödlösning för kollektivtrafiken I och med att detaljplanerna hade antagits övergick ansvaret för projektet till tekniska förvaltningen som hanterade mark- och exploateringsfrågor. När området redan hade börjat byggas blev det uppenbart att det fanns kompli­ kationer med tanke på busstrafiken. Smalspåret var inget alternativ eftersom användningen för cykeltrafik var politiskt förankrad. Det fanns en målkonflikt mellan trafiksäkerhet och framkomlighet för bussarna. Lokalgatorna hade

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 15

Kapitel 3. Östra Lugnet i Växjö

I Östra Lugnet står husen nära gatorna som är smala och slingriga av bland annat trafiksäkerhetsskäl. Den här typen av gator är inte lämpliga för busstrafik.

gjorts smala och slingriga bland annat för att bilisterna inte skulle köra för fort, men de fungerade i och med det inte för busstrafik, särskilt inte på vin­ tern med uppskottad snö. Husen låg också ganska nära gatan.

”Det fanns en målkonflikt mellan trafiksäkerhet och framkomlighet för bussarna.”

Det uppstod ett krisläge för kollektivtrafiken. De två detaljplanerna låste förutsättningarna och gjorde handlingsutrymmet för litet. Under år 2010 kom kommunen och Länstrafiken fram till en lösning med två separata busslinjer på varsin sida av området, trots att kundunderlaget egentligen var för litet för två linjer. Från Länstrafikens sida såg man detta som en nödlös­ ning – att man fick göra det som gick att göra i stället för att från början ut­ forma kollektivtrafiken på ett optimalt sätt.

”De två detaljplanerna låste förutsättningarna och gjorde handlings­ utrymmet för litet.”

16 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Vad visar exemplet?

Exemplet Östra Lugnet visar hur viktigt det är att ta hänsyn till kollektivtra­ fikens förutsättningar genom hela planeringsprocessen – från tidiga till sena skeden. Det handlar om så konkreta saker som gatans bredd och svängar, om utrymmet för snö och om avståndet till bostadshus. I början av projek­ tet fanns det en idé om att kunna köra kollektivtrafik genom området, något som också Länstrafiken ville. Stadsbyggnadskontoret tänkte en hel del på kollektivtrafiken i samband med planprogram och detaljplanering. Den är till exempel grunden till den relativt höga befolkningstätheten i området. Men kunskap om alla förutsättningar kom inte in i processen.

”Det är viktigt att ta hänsyn till kollektivtrafikens förutsättningar genom hela planeringsprocessen – från tidiga till sena skeden.”

En kritisk faktor i planeringsprocessens tidiga skede var bristande kom­ munikation mellan kommunen och Länstrafiken. Ingen verkar riktigt ha sett integreringen av kollektivtrafik och bebyggelseplanering som sitt an­ svar. Kollektivtrafikens behov sågs som ett av flera särintressen i planerings­ processen. Det fanns dessutom en målkonflikt mellan trafiksäkerhet och framkomlighet.

Växjö kommun har i dag nya och förbättrade rutiner för samarbete och kunskapsutbyte mellan kollektivtrafik- och bebyggelseplanering. Från år 2012 finns en ny översiktsplan som är tydligare än den tidigare när det gäller målsättningen om förbättrad kollektivtrafik.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 17

Kapitel 4. Kristianstadslänken

KAPIT E L

4

Kristianstadslänken Exemplet Kristianstadslänken bygger på idén om att regionala och lokala kollektivtrafikstråk kan stärka varandra. Men det uppstod en diskussion om projektets påverkan på biltrafik, han­ del och stadsmiljö. Vid stora åtgärder som påverkar stadsmiljön är det extra viktigt att arbeta med löpande information och för­ ankring.

Kristianstadslänken är ett busstråk genom Kristianstads stadskärna. Tanken är att stråket ska binda ihop järnvägsstationen, stadens centrum och Central­ sjukhuset (CSK) när det är helt färdigt år 2014. På sikt kan även högskolan an­ slutas. Det övergripande syftet är att restiden genom centrum ska förkortas samtidigt som turtätheten ökar genom bättre samordning mellan stadsbus­ sar och regionbussar.

Det gamla resecentrum för bussarna vid Östra centrum rivs och ger plats för en ny galleria, Galleria Boulevard. En ny storhållplats ersätter det gamla resecentrum, och en ny terminal för bussarna byggs vid järnvägsstationen.

Separata delar av vägen reserveras för busstrafik. Gång- och cykelvägar till­ kommer längs stråket. Befintliga parkeringsplatser tas i anspråk för att skapa utrymme, och nya parkeringsplatser anläggs i samband med den nya galle­ rian.

Tidiga skeden av planeringen Viktiga förutsättningar för att projektet kom till stånd var trafiksituationen i staden och att det fanns drivande nyckelaktörer och en plan för

18 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Kristianstadslänkens sträckning. Etapp 2 visas med små gula prickar genom stadskärnan.

kollektiv­­ trafikens utveckling i regionen. Det första initiativet togs i dialog mellan Skåne­ trafikens chefsstrateg och kommunens dåvarande stadsarkitekt i början av 2000-talet. Det första dokumentet är en tresidig skiss från år 2003. Utgångspunkten var tätortens låga framkomlighet som ledde till långa restider med kollektivtrafiken. Ett annat problem var att järnvägsstationen och resecentrum för bussarna låg nästan en kilometer från varandra. Dessutom var olika bussturer inte samordnade. År 2004 gjordes en mindre stråkstudie av tekniska förvaltningen, stads­ arkitektkontoret och Skånetrafiken. I maj 2006 undertecknades en avsikts­ förklaring om ”ett högklassiskt busstråk genom centrala Kristianstad” av ordföranden i Skånetrafikens kollektivtrafiknämnd och ordföranden i Kris­ tianstads kommunstyrelse. I de tidiga dokumenten beskrivs nya bussgator som en av förutsättningarna för ett busstråk, med stora förändringar av den

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 19

Kapitel 4. Kristianstadslänken

fysiska miljön i centrum som följd. På tjänstemannasidan i kommunen invol­ verade planeringen främst kommunledningskontoret, stadsbyggnadskonto­ ret och den tekniska förvaltningen C4 Teknik.

Under åren mellan 2007 och beslutet år 2010 gjordes ett antal utredningar, bland annat en analys av tolv alternativa sträckningar som resulterade i ett förslag till sträckning som sedan valdes. I utredningen konstaterades det att uppåt 300 parkeringsplatser måste försvinna och anläggas på annan plats för att bussgatan skulle kunna förverkligas. Det gjordes också en miljökon­ sekvensutredning, flera trafikutredningar, en utredning om nya resecentrum samt en samhällsekonomisk analys. Den samhällsekonomiska lönsamheten för projektet beräknades vara hög och motsvara tre kronor för varje investe­ rad krona. År 2010 beslutade Trafikverket att bevilja statlig medfinansiering av pro­ jektet. Vid det laget hade det bildats en projektgrupp med en projektledare från kommunledningskontoret och deltagare från C4 Teknik. I början av år 2010 gav kommunstyrelsen klartecken till genomförandet av Kristianstads­ länken. Det hade då gått sju år sedan den första idéskissen och fyra år sedan avsiktsförklaringen mellan kommunen och Skånetrafiken.

Lokal opinion och politisk osäkerhet Under år 2010 växte det fram en lokal opinion med ett nätverk som samlade in cirka 3 000 namnunderskrifter mot länken. Motståndet gällde i huvudsak förlusten av parkeringsplatser, oro för begränsad framkomlighet för bilar i centrum, samt trädavverkning i anslutning till länkens sträckning. Handels­ föreningen och fastighetsägareföreningen protesterade mot förlusten av parkeringsplatser och konsekvenserna som de trodde att det skulle medföra för den egna näringsverksamheten. I en egen utredning föreslog de en annan sträckning.

I ett skede blev opinionen så stark att det politiska stödet för det redan be­ slutade projektet började vackla. I februari 2011 beslutade kommunstyrelsen att stoppa projektet och göra fler utredningar, bland annat om konsekven­ serna för handel och fastigheter. En extern konsult gjorde en handels- och parkeringsutredning. Detaljplanen för området kring Galleria Boulevard an­ togs i slutet av 2011. Enligt planförslaget skulle det gå att bygga drygt 1 300 parkeringsplatser, mer än dubbelt så många som de drygt 600 som tidigare fanns på platsen för gallerian. Slutsatsen blev att det inte kommer att råda någon större brist på parkering vare sig under eller efter byggtiden.

”I ett skede blev opinionen så stark att det politiska stödet för det redan beslutade projektet började vackla.”

20 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Illustrationer och visualiseringar har ofta stor betydelse i dialog med allmänheten och intressegrupper.

Bilden är från Kristianstad.

Kommunikationsinsatser Perioden mellan våren 2011 och våren 2012 var en kritisk fas i processen, i samband med genomförandet. Att man kunde fortsätta trots den starka motopinionen och det osäkra politiska läget påverkades av ett effektivt och målinriktat arbete inom den kommunala förvaltningen, där kommunikation med allmänhet och politiker verkar ha varit avgörande.

Tjänstemännen valde att vara så tillgängliga som möjligt genom att svara på frågor och genom att lägga ut dokumentation på kommunens webbplats.

C4 Teknik hade också löpande dialog med handlarna i stadens centrum, och det skapades ett samarbetsforum ”Handelsstaden” där kommunen, han­ delsföreningen och fastighetsägareföreningen träffades i olika arbetsgrup­ per. Dessutom började C4 Teknik att använda bilder för att illustrera hur det skulle se ut när ombyggnaden var färdig.

Varför utvecklades det ett så kraftigt lokalt motstånd mot länken i ett visst skede av projektet? Det kan ha hängt ihop med att det var en relativt lång pro­ cess. I en sådan process är det naturligt att nyckelpersoner byts ut, både på tjänstemannasidan och bland ledande politiker. Då är det lätt att underskatta vikten av att kontinuerligt kommunicera det övergripande syftet och att upp­ datera nyckelaktörer på händelseutvecklingen.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 21

Kapitel 4. Kristianstadslänken

”I en lång process är det lätt att underskatta vikten av att kontinuerligt kommunicera det övergripande syftet och att uppdatera nyckelaktörer på händelseutvecklingen.”

Vad visar exemplet?

Kristianstadslänken bygger på idén om att regionala och lokala kollektivtrafik­ stråk kan och bör stärka varandra. Men det krävde åtgärder lokalt för att öka framkomligheten i stadens centrala delar. Föreställningar om negativa kon­ sekvenser för olika lokala intressen, framför allt handeln, ledde till att det växte fram en kritisk opinion och politisk osäkerhet. Den utvecklingen kunde troligen ha undvikits med mer löpande information till politiker och allmän­ het, något som missades under en period.

De informationsinsatser som sedan vidtogs upplevs av de intervjuade tjänstemännen som helt avgörande för projektets fortsättning. Det handla­ de bland annat om att förklara det övergripande målet att kunna erbjuda en snabb och välfungerade kollektivtrafik både regionalt och lokalt, att tydlig­ göra biltrafikens roll och utrymme i centrum, samt var nya parkeringsplatser skulle byggas.

Kristianstadslänken är ett exempel på att kollektivtrafik kan skapa viktiga urbana kvaliteter. Projektet är väl förankrat i ett integrerat synsätt på kollek­ tivtrafik- och bebyggelseplanering. Men det illustrerar tydligt det klassiska problemet att projekt som utmanar de rådande maktrelationerna mellan olika trafikslag ofta blir kontroversiella.

För att genomföra den här typen av projekt är det viktigt med välinforme­ rade politiker som har tydliga idéer och visioner. Det är också viktigt med en genomtänkt strategi för dialog både intern och externt – med både allmän­ heten och olika intressenter.

”Projekt som utmanar de rådande maktrelationerna mellan olika trafikslag blir ofta kontroversiella.”

22 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

KAPIT E L

5

Grundviken i Karlstad Exemplet Grundviken i Karlstad är ett pågående projekt. Ut­ vecklingen hittills visar att det finns stor potential i att ha en närmare koppling mellan stadsbyggnad och kollektivtrafik i den kommunala förvaltningen. Samtidigt visar exemplet på utma­ ningarna när det gäller att få med sig stadsbyggnadsprocessens samtliga aktörer i nydanande projekt och på betydelsen av poli­ tiskt förankrade visioner och strategier för hållbara transporter.

Grundviken i Karlstad är ett område och ett delprojekt i ett större stadsbygg­ nadsprojekt som kallas Västkust. Området ligger sydväst om staden intill Vänern. Det är ett avlångt område som gränsar till ett villaområde i väster och till ett verksamhetsområde i öster. Norr om Grundviken finns Värmlands största externa handelscentrum med bland annat Ikea. Den grundläggande idén i Västkustprojektet är att förena en attraktiv växande stad med långsik­ tig hållbarhet. Hållbarhetstanken innefattar bland annat aspekter på plane­ ring, exploatering, byggande, transporter och hållbart resande.

I Karlstad har kommunledningskontoret ansvar för översiktsplaneringen, medan stadsbyggnadsförvaltningen ansvarar för detaljplanering och plan­ program, och miljöförvaltningen för transportstrategin. Kommunen an­ svarar för den egna stadstrafiken, något som skiljer Karlstad från de flesta andra kommuner. Karlstadsbuss är sedan år 2005 en avdelning inom stads­ byggnadsförvaltningen, och det innebär en direkt koppling mellan bebyg­ gelse- och kollektivtrafikplanering. Ett speciellt förhållande när det gäller

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 23

Kapitel 5. Grundviken i Karlstad

planeringen av Grundviken är att exploatörer i form av bostadsföretag och byggföretag har varit aktivt engagerade.

Grundviken befinner sig relativt tidigt i processen, men förarbetet är om­ fattande och intressant. År 2006 antogs en transportstrategi för Karlstads kommun. Året därpå antogs en fördjupad översiktsplan för området Väst­ kust, och år 2009 ett planprogram för Grundviken. Planprogrammet kommer att följas av minst två detaljplaner.

Karlstadstråket I den fördjupade översiktsplanen är det tydligt hur stadsbyggnad kopp­ las samman med ambitionen om hållbart resande, med fokus på kollektiv-, gång- och cykeltrafik. Karlstadstråket ska bli ett starkt kollektivtrafikstråk.

Grundviken ska i detaljplaneskedet anslutas till den sydvästligaste delen av Karlstadstråket, som kommer att förse Grundviken med ett huvudstråk för kollektivtrafik. Bebyggelsen var från början tänkt att koncentreras kring strå­ ket och sedan växa utåt. Stråket ska förkorta restiden genom att det löper ge­ nom bebyggelsen.

I planprogrammet från år 2009 betonas det att stråket ska byggas ut från början så att området tidigt kan försörjas med kollektivtrafik. Att kollektiv­ trafiken är i drift från början förväntas bidra dels till att etablera resvanor och beteenden där kollektivtrafiken är ett huvudalternativ, dels till att bussarna som trafikerar området uppfattas som ett naturligt inslag i miljön.

Transportstrategin I mitten av 1990-talet tog man i Karlstad fram en miljöanpassad trafikplan, som svar på larmsignaler om bristande luftkvalitet i stadens centrala delar.

Det arbetet hade betydelse för den transportstrategi som sedan utvecklades och antogs år 2006, och som har varit viktig för utvecklingen av kollektivtra­ fiken. Strategin skulle samla trafikfrågorna och göra det enklare att sätta in enskilda projekt i ett större sammanhang. En central utgångspunkt var att transportsystemet skulle bli långsiktigt hållbart.

”Att kollektivtrafiken är i drift från början förväntas bidra dels till att etablera resvanor och beteenden där kollektivtrafiken är ett huvud­ alternativ, dels till att bussarna som trafikerar området uppfattas som ett naturligt inslag i miljön.”

24 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Grundviken ligger i Karlstads sydvästra delar. Norr om området finns ett stort externt handelscentrum.

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 25

Kapitel 5. Grundviken i Karlstad

Den gröna linjen visar Karlstadstråkets tänkta sträckning.

I transportstrategin konstateras det att trafik och stadens övriga delar är beroende av varandra och måste samplaneras. Den anger några vägledande principer för stads- och trafikplanering, bland annat att tillgänglighet ska gäl­ la före rörlighet, att trafiken är vårt största miljöproblem och att man alltid bör planera utifrån en helhetssyn.

Lokaliseringen av ny bebyggelse kan bli bättre. Det krävs att framtida exploateringar sker i stråk. Nyexploatering bör inte tillåtas utan att man visar att området kan få högvärdiga kollektivtrafikförbindelser. Kollektivtrafiken sägs vara en avgörande faktor för ett långsiktigt hållbart transportsystem. Även klimatfrågan och Karlstads utsatta läge i Klarälvens delta och vid Vänern har enligt de intervjuade varit viktiga för den politiska förankringen av hållbarhetsfrågor i kommunen. I arbetet med att skapa en hållbar stadsdel i Grundviken ingick åren 2007–2011 ett utvecklingsprojekt med bidrag från det statliga klimatinvesteringsprogrammet Klimp. Projektets främsta syfte var att skapa förutsättningar för stadsbyggnad med lägre transportbehov och effektivare transporter. Projektet bidrog till ökad kunskap om hållbar stads­ utveckling.

Samverkan med byggherrar I Grundviken kommer bebyggelsen till stor del att vara bostäder, och exploa­ törerna kallas byggherrar. Exploatörssamverkan utvecklades som ett forum för ömsesidig samverkan mellan kommunen och de större byggföretag som

26 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

väntades medverka i utvecklingen av området. Syftet var att få med bygg­ herrarna i ett tidigt skede för att förverkliga projektets grundläggande idéer.

Ambitionen var att bebyggelsen skulle vara blandad och tillräckligt tät för att skapa underlag för kollektivtrafiken. I visionen för Grundviken ingick också att området skulle ha en miljö- och naturnära profil.

Processen i samband med exploatörssamverkan har bestått av seminarier, diskussioner och arbetsgrupper för olika frågor. Särskilt mycket har man diskuterat parkeringsmöjligheter och i vilken ände av Grundviken som byg­ gandet skulle börja. Kommunen fick göra avkall på sin önskan att bygga från staden och utåt, det som skulle vara mest gynnsamt för kollektivtrafiken. De vattennära lägena är mest intressanta för byggherrarna, men de ligger längst bort från den befintliga staden och det tänkta kollektivtrafikstråket. Kommu­ nen hade lovat att kollektivtrafiken skulle vara i drift från första dagen någon flyttar in. Därför har man i detaljplanen lagt in en extra gatuanslutning från köpcentrumet i norr för att förlänga en befintlig kollektivtrafiklinje.

Vad visar exemplet?

Troligen har flera faktorer bidragit till att Karlstad har kommit långt i sitt ar­ bete med kollektivtrafikens roll i stadens långsiktiga utveckling: erfarenheter av dålig luftkvalitet och trafikplanen på 1990-talet, att resurser har lagts på kunskapsinhämtning, samt att Karlstadsbuss är en integrerad del av stads­ byggnadsförvaltningen och att det är kommunen som ansvarar för stadstra­ fiken och har kontroll över linjedragningar. Det finns övergripande mål och strategier som har bred förankring, och målen har konkretiserats på ett bra sätt i styrdokument för planeringen. Kommunens arbete med beteende­ påverkan verkar också ha varit viktigt.

Att stadsbyggnadsnämndens politiker ansvarar för både stadsplanering och kollektivtrafikens utveckling minskar den ekonomiska osäkerhet som är förknippad med stora investeringar i exploateringen av ett område som Grundviken. Grundvikenprojektet vilar på en idé om långsiktig hållbarhet där hållbart resande är en grundpelare och kollektivtrafiken en central fråga.

Projektet är inte färdigt och har fortfarande utmaningar, till exempel när det gäller samverkan med byggherrar.

”Grundvikenprojektet vilar på en idé om långsiktig hållbarhet där hållbart resande är en grundpelare och kollektivtrafiken en central fråga.”

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 27

Kapitel 6. Samordning av kollektivtrafik och bebyggelse

KAPIT E L

6

Samordning av kollektivtrafik och bebyggelse – hinder och möjligheter Att det finns mål, visioner och strategier är avgörande för hur väl samordningen av kollektivtrafik- och bebyggelseplanering ska lyckas. Kollektivtrafikens roll och status är en annan viktig förutsättning, liksom hanteringen av mål- och intressekonflik­ ter. Det behövs arenor där man kan dela varandras perspektiv, och det behöver finnas strategisk kapacitet på både regional och kommunal nivå.

Analysen av Östra Lugnet, Kristianstadslänken och Grundviken har lett fram till ett antal slutsatser som har presenterats i den här skriften. Forskarna dis­ kuterar också några övergripande teman som verkar vara viktiga förutsätt­ ningar om man ska uppnå bättre samordning mellan kollektivtrafik- och be­ byggelseplanering: > Betydelsen av mål, visioner och strategier. > Synen på kollektivtrafik. > Kommunikation och förankring. > Samordning och lärande mellan olika kunskaper och perspektiv. > Strategisk kapacitet på olika nivåer.

28 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Hur man lokalt ser på kollektivtrafikens betydelse för stadsutvecklingen är en viktig förutsättning för att bebyggelse- och kollektivtrafikplaneringen ska samordnas.

Betydelsen av mål, visioner och strategier Lokala och regionala visioner, mål och strategier för kollektivtrafikens ut­ veckling har varit avgörande för hur man i de tre fallen har kunnat samordna kollektivtrafik- och bebyggelseplanering. Politiskt beslutade styrdokument ger tyngd och förankring. Sedan betyder det mycket hur aktörer inom lokal kollektivtrafik- och bebyggelseplanering konkretiserar mål och visioner så att de får betydelse i planeringsprocessen ända ner till plangenomförandet.

Styrdokumentens formuleringar får inte vara för vaga och allmängiltiga.

Det är till exempel en fördel om en transportstrategi tar upp de konkreta följ­ derna för stadsbyggnad och fysisk planering genom att exempelvis tala om restidskvoter och färdmedelsandelar. Det är också bra om styrdokumenten diskuterar målkonflikter och vilka principer som ska gälla när man behöver prioritera mellan olika transportslag.

”Politiskt beslutade styrdokument ger tyngd och förankring. Styr­doku­ mentens formuleringar får inte vara för vaga och allmän­giltiga.”

Växjö och Karlstad har utarbetade transportstrategier. I Växjö fick den dåvarande transportstrategin inte något större genomslag i planeringen av Östra Lugnet. I Karlstad är transportstrategin mer utförlig och där har den

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 29

Kapitel 6. Samordning av kollektivtrafik och bebyggelse

spelat en viktig roll i bebyggelseplaneringen, särskilt på senare år och bland annat i samband med Västkust- och Grundvikenprojekten som ser lovande ut.

Kristianstads kommun har ingen lokal transportstrategi i form av ett styr­ dokument. Tidigare erfarenheter och strategier som utformades i dialog mellan kommunen och regionen var i stället vägledande i projektet Kristian­ stadslänken.

Synen på kollektivtrafik Kollektivtrafikfrågornas roll och status i kommunen och regionen är en an­ nan viktig förutsättning för hur olika aktörer tar sig an kollektivtrafiken i planer och projekt. Det påverkar vem som engagerar sig och vem som ser frå­ gorna som sitt ansvar.

I fallet Östra Lugnet talade flera av de intervjuade personerna om kollektiv­ trafiken som ett särintresse. Kontrasten är påtaglig om man jämför till exem­ pel med fallet Grundviken där kollektivtrafiken har fått en centralt fastställd roll som ett viktigt medel för att uppnå övergripande mål med projektet. Kol­ lektivtrafikens centrala roll påverkas dels av de formella förutsättningarna – i detta fall att Karlstadsbuss är en integrerad del av stadsbyggnadsförvaltning­ en – dels av informella förutsättningar som nätverk, kontakter och samver­ kansklimat mellan nyckelaktörer i planeringsprocessen. Deras gemensamma bild av kollektivtrafikens betydelse för stadens utveckling är viktig.

Kommunikation och förankring Stadsplanering och transportplanering leder lätt till konflikter mellan olika värderingar och intressen. Hantering av mål- och intressekonflikter är alltid en central ingrediens när det finns ambitioner att ta nya grepp i trafik- och bebyggelseplanering. I de tre exemplen är kommunikation och förankring viktiga förutsättningar som påverkar händelseutvecklingen i projekten.

”Hantering av mål- och intressekonflikter är alltid en central ingrediens när det finns ambitioner att ta nya grepp i trafik- och bebyggelseplanering.”

Exemplet Kristianstadslänken visar att det är avgörande hur ett projekt mo­ tiveras och lanseras. Det fanns ett grundläggande strategiskt tänkande bakom projektet i den första dialogen mellan regionen och kommunen under tidigt 2000-tal. Ändå uppstod det starkt lokalt motstånd som ledde till vacklande politiskt stöd under år 2011. Kommunikationsinsatser om projektets syfte

30 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Bilder av Kristianstadslänken i gaturumsmiljö (här Västra Boulevarden) gjorde det lättare för människor att föreställa sig hur hur det hela skulle se ut när det blev färdigt.

och innebörd i det lokala sammanhanget var en viktig faktor för att projektet skulle kunna genomföras. Kommunikationsprocessen underlättades i hög grad av illustrationer och visualiseringar.

”Det är avgörande hur ett projekt motiveras och lanseras.”

I Östra Lugnet i Växjö var klagomål från de boende en bidragande orsak till att busstrafik genom området blev omöjlig, och det berodde i sin tur på gaturummets utformning. I Grundviken i Karlstad förs en aktiv dialog med de boende och här är tanken att kollektivtrafiken ska vara i drift från början, bland annat för att bli accepterad som en naturlig del i stadsbilden. I Grund­ viken finns också planer på att informera dem som är intresserade av att flytta till området.

Samordning och lärande mellan olika kunskaper och perspektiv Särskilt vid exploatering i nya områden är det viktigt att kollektivtrafikens förutsättningar hanteras tidigt i processen. Det kan säkras genom organisa­ toriska lösningar, men det påverkas också av normer och attityder hos nyckel­ aktörerna, och av viljan eller förmågan att ta del av varandras perspektiv. I viss mån kan det handla om hur projektgrupper sätts samman, hur ofta olika aktörer träffas och hur kommunikationsproblem hanteras av projektledare.

Exemplen visar att det är viktigt att koppla ihop kompetens för stadsplane­

Bygg för attraktiv kollektivtrafik 31

Kapitel 6. Samordning av kollektivtrafik och bebyggelse

ring med kompetens för kollektivtrafikplanering. I Karlstad är integreringen av Karlstadsbuss i stadsbyggnadsförvaltningen en viktig formell förutsätt­ ning. Men även när så gynnsamma förutsättningar saknas kan kommuner och andra aktörer arbeta för att underlätta samordning och ömsesidigt läran­ de. Karlstads exploatörssamverkan är ett exempel på hur man kan utveckla arenor för ömsesidigt lärande.

”Det är viktigt att koppla ihop kompetens för stadsplanering med kompetens för kollektivtrafikplanering.”

Kristianstadslänken initierades från början av ett nära samarbete mellan kommunens dåvarande stadsarkitekt och Skånetrafikens chefsstrateg. Det framstår i efterhand som ett relativt informellt utbyte, utan tydlig förankring i en etablerad strategi eller policy. Men det lade grunden för projektets ut­ veckling, och successivt har det tillkommit mer formaliserade gemensamma överenskommelser och strategier.

Strategisk kapacitet på olika nivåer Kollektivtrafiklagen från år 2012 innebär att det har inrättats regionala kol­ lektivtrafikmyndigheter i länen. De ska fatta strategiska beslut om kollektiv­ trafik och omsätta besluten i regionala trafikförsörjningsprogram. Ett viktigt syfte med den nya lagen är att öka samordningen med annan samhällsplane­ ring. Resultaten från de tre exemplen visar att samordning har avgörande be­ tydelse, inte bara internt i den kommunala organisationen utan också mellan kommunerna och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och ofta också mellan lokal, regional och statlig nivå.

Samtidigt framgår det att samordning inte alltid är särskilt enkelt. Det finns många utmaningar som kan uppstå i planeringsprocessernas olika ske­ den. Det krävs strategisk kapacitet att hantera kopplingen mellan kollektiv­ trafik- och bebyggelseplanering på olika administrativa nivåer.

De regionala kollektivtrafikmyndigheternas långsiktiga mål och strategier för kollektivtrafiken är helt beroende av de beslut som kommunerna fattar i sin bebyggelseplanering och prioritering av gatuutrymme. Å andra sidan be­ höver den kommunala planeringen mycket stöd från de regionala kollektiv­ trafikmyndigheterna om de ska kunna hantera långsiktiga kollektivtrafik­ frågor på ett bra sätt i sin bebyggelseplanering.

32 Bygg för attraktiv kollektivtrafik

Bygg för attraktiv kollektivtrafik Tre kommuner som kan lära oss läxan Attraktiv och effektiv kollektivtrafik är en nyckel till hållbara städer och transportsystem. Därför måste bebyggelsen planeras efter kollektivtrafikens behov och förutsättningar redan från början.

I den här skriften förmedlar vi kunskap om hur kollektivtrafikplaneringsfrågor och fysisk planering kan samordnas för att stärka kollektivtrafiken. Utifrån tre exempel sammanfattar vi framgångsfaktorer och rekommendationer till olika målgrupper. Skriften vänder sig främst till politiker och tjänstemän i kommunerna och i de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.

Beställ eller ladda ner på webbutik.skl.se

ISBN: 978-91-7585-021-4

Post: 118 82 Stockholm Besök: Hornsgatan 20 Telefon: 08-452 70 00 www.skl.se