7585 653 7

Flernivåstyrning i praktiken NÄR LANDSTINGEN ÖVERTAR DEN REGIONALA LEDARROLLEN Flernivåstyrning i praktiken

1

FlernivĂĽstyrning i praktiken

2

Förord Sedan slutet av 1990-talet pågår ett skifte i svensk samhällsorganisation som har stor principiell och praktisk betydelse. Den regionala politiska nivån har successivt tagit över ansvaret för utvecklingen i länen. Den 1 januari 2019 är det regionala politiska organ i alla län som har riksdagens uppdrag att leda det regionala utvecklingsarbetet.

Det regionala utvecklingsuppdraget är inte vilken uppgift som helst, det ger en region ett territoriellt ansvar. Regionen ska samla regionens nyckelaktörer – kommuner, myndigheter, universitet och högskolor, näringsliv och civilsamhälle – kring en strategi för länets utveckling och regionen ska samordna genomförandet av den regionala utvecklingsstrategin. Genom ett starkt politiskt ledarskap kan olika aktörers insatser leda till att regionens attraktivitet och konkurrenskraft ökar och att man bättre kan möta de utmaningar som följer av global konkurrens, snabb urbanisering och ökande belastning på klimat och miljö.

Hur har organisation och styrning av ansvaret sett ut hittills och hur har det fungerat? Den frågeställningen har vi bett Lars Niklasson, biträdande professor Linköpings universitet och Gunnar Johnson, tidigare regiondirektör, att titta närmare på. Författarna ansvarar själva för innehållet.

Skriften vänder sig i första hand till dig som är politiker i region eller kommun.

Vår förhoppning är att den ska ge inspiration i arbetet med den regionala utvecklingen framåt, och vägledning i hur man kan navigera vidare i flernivåstyrningen. Vi hoppas givetvis att den även ska vara till nytta för andra som arbetar med regionala utvecklingsfrågor.

Stockholm i september 2018 Katrien Vanhaverbeke Sektionschef Lokal och regional utveckling Tillväxt och samhällsbyggnad Sveriges Kommuner och Landsting

Flernivåstyrning i praktiken

3

Innehåll 1. Uppdraget – bakgrund ................................................................................... 5 2. Regional utveckling – ett brett, gränsöverskridande politikområde ........ 7 3. Kommunernas region? ................................................................................11 4. Sex regioner: likheter och olikheter i bildandet av regionkommuner ....13 Gävleborgs län ...................................................................................................13 Jönköpings län ...................................................................................................15 Norrbottens län ...................................................................................................16 Västernorrlands län ............................................................................................17 Örebro län ..........................................................................................................19 Östergötlands län ...............................................................................................21 Sammanfattande analys ....................................................................................22 5. Frågor om relationen till kommunerna ......................................................24 6. Våra intervjuer ..............................................................................................27 En sammanfattad lägesbild ................................................................................27 Samverkansbehovet...........................................................................................29 Organiseringen ...................................................................................................33 Relationerna till och mellan kommunerna ..........................................................40 Relationen till staten ...........................................................................................43 7. Sammanfattning och slutsatser ..................................................................45 Intervjuförteckning ...........................................................................................52 Referenser .........................................................................................................54

Flernivåstyrning i praktiken

4

1. Uppdraget – bakgrund Regional utveckling är ett brett och mångfacetterat område, som under senare tid fått ökad politisk tyngd. Från och med 2019 övertar landstingen ledarrollen för området i alla län. Direktvalda politiker får ansvar för samordningen av de insatser som görs av bland annat kommuner och myndigheter för att utveckla länen. Alla landsting kommer att byta namn till region för att manifestera den nya rollen som ansvarig för det regionala utvecklingsarbetet.

Regionmodellen infördes på försök i Skåne och Västra Götaland 1999. Under perioden har 14 andra län haft ett regionförbund med samma uppdrag. I regionförbunden var kommunerna och landstinget tillsammans ledare för utvecklingsarbetet i länen. Fyra län har haft kvar den tidigare modellen med länsstyrelsen (en statlig myndighet) i ledarrollen.

Vår undersökning handlar om regionbildningsprocessen i sex län. Fyra av dessa bytte från regionförbund till region medan två förde över ansvaret från länsstyrelsen till landstinget (regionen). Vi undersöker hur förändringen gick till, hur organisation och styrning av ansvaret ser ut och vilka effekter den nya ledarrollen får för utvecklingsarbetet i länen. En nyckelfråga är hur samspelet med kommunerna fungerar, särskilt när kommunerna blir utan det medansvar de hade i regionförbunden. En annan nyckelfråga är vilken roll kommunerna får i län där det inte funnits regionförbund tidigare.

En lång period med olika modeller för hur det regionala utvecklingsansvaret är organiserat avslutades när riksdagen i juni 2018 beslutade att landstingen i alla län ska överta det regionala utvecklingsansvaret senast den 1 januari 2019 (prop. 2017/18:206).

Samtliga landsting kommer att inneha det regionala utvecklingsansvaret fr.o.m. den mandatperiod som börjar vid årsskiftet 2018-2019 och rätt att kalla sig region (används genomgående i följande text). Statsmakterna har också preciserat vad som ska omfattas av det regionala utvecklingsansvaret i lagen (2010:630 förändrad 2016:945) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

Det pågår samtidigt omfattande diskussioner om strukturförändringar och effektiviseringar i kommuner, regioner och staten. Två statliga utredningar har, respektive har haft, i uppdrag att belysa och lägga förslag i strukturella frågor på olika nivåer i den offentliga sektorn, dels Kommunutredningen (Fi 2017:02) om stärkt kapacitet i kommunerna, dels Indelningskommittén (Fi 2015:09).

Det regionala utvecklingsansvaret har traditionellt bestått i att samordna diverse planer för länet, t.ex. en utvecklingsstrategi och en länstransportplan. I dessa beskrivs visioner för aktörerna i länen, dvs. strategier för länets utveckling som kan vara gemensamma för näringslivet, civilsamhället, kommunerna och myndigheterna i länet m.fl. Den som har det regionala utvecklingsansvaret får en ledarroll av regeringen i förhållande till övriga aktörer. Detta regionala

Flernivåstyrning i praktiken

5

utvecklingsansvar har traditionellt varit en statlig uppgift med ett samordnande ansvar hos länsstyrelserna.

I slutet av 1990-talet gavs genom en försöksverksamhet de nybildade landstingen i Skåne och Västra Götaland samt Gotlands kommun (som är sjukvårdshuvudman, dvs. ”landsting” på Gotland) möjlighet att överta ansvaret.

Samma möjlighet erhöll ett av landstinget och samtliga kommuner i Kalmar län bildat kommunalförbund, Regionförbundet Kalmar län. Försöksverksamheten har sedan omvandlats till en permanent reglering och kommunalförbund, eller som de kom att kallas regionförbund, bildades i allt fler län enligt modellen i Kalmar län. Endast i Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län låg det regionala utvecklingsansvaret kvar hos länsstyrelsen.

SKL publicerade 2013 rapporten ”Kommunernas region – Kommunernas inflytande i regionen” (Johansson & Niklasson 2013). Rapporten beskrev processen att bilda en region med regionalt utvecklingsansvar i sex län varav tre (Gävleborg, Östergötland och Dalarna) stod i begrepp att bilda region medan tre (Skåne, Västra Götaland och Halland) hade tagit detta steg tidigare. I Gävleborg, Östergötland och Dalarna fanns regionförbund, som nu skulle komma att upphöra genom att det regionala utvecklingsansvaret överfördes till landstinget.

Regional utveckling omfattar och påverkas av en rad skilda politikområden. Det handlar om insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling. Den organisation som har det regionala ansvaret ska bl.a. ta fram en regional utvecklingsstrategi som vägledning för insatser av myndigheter och andra (SFS 2017:583). Därmed knyts insatser ihop över ”nivåer”, organisationer och politikområden. Några viktiga områden är utveckling av näringslivet, medborgarnas kompetens och arbetsförmåga och att underlätta rörlighet och boende.

Mot bakgrund av dels aktuella statliga utredningar som berör strukturfrågor på regional och lokal nivå, dels det faktum att samtliga landsting vid kommande årsskifte tar över ansvaret för regional utveckling har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gett oss i uppdrag att göra en uppföljning av rapporten ”Kommunernas region – Kommunernas inflytande i regionen” från 2013 (Johansson & Niklasson 2013). Avsikten är att beskriva relationen mellan kommuner och regioner samt diskutera risker och möjligheter för kommunernas engagemang. I detta ligger bl.a. att redovisa några olika val av organisation, hur man har valt att säkerställa ett legitimt inflytande för kommunerna och hur relationen till berörda statliga myndigheter hanteras. Kort sagt handlar det om att ta reda på hur det går i de sex länen när landstingen övertar ledarrollen.

Utifrån slutsatser som vi kan dra av studien ges avslutningsvis några rekommendationer för att underlätta för regionerna att fullt ut axla det breda ansvar de nu kommer att få och om hur man kan och bör gå vidare för att skapa förutsättningar för ett mer samlat grepp över det regionala utvecklingsarbetet.

En slutsats är att ett framgångsrikt arbete för regional utveckling förutsätter att flera nivåer – stat, kommun och regioner – i den offentliga sektorn samverkar.

Det i sin tur förutsätter en struktur präglad av flernivåstyrning eller ”multilevel governance” i praktiken.

Flernivåstyrning i praktiken

6

2. Regional utveckling – ett brett, gränsöverskridande politikområde Politiken i Sverige är specialiserad i ett antal politikområden och utgiftsområden. Politiken präglas av en naturlig specialisering under olika departement samtidigt som mycket av genomförandet är decentraliserat till myndigheter, kommuner, regioner och privata utförare, med olika grad av självständighet. Systemet skapar ett behov av samordning och samverkan mellan politikområden och förutsätter att det finns former för sådana insatser även mellan olika nivåer i den offentliga sektorn. Regeringen har ett huvudansvar för samordningen men har beslutat om innehåll i och former för det regionala utvecklingsansvaret, som för sitt praktiska genomförande innebär att regionerna ska samordna insatser i varje län.

Regeringen har med andra ord uppdragit åt regionerna att länsvis samordna de splittrade insatserna inom olika politikområden och på olika nivåer. För detta ändamål ska regionerna ta fram gemensamma planer. Utvecklingen i länen underlättas om alla de omfattande insatserna för utveckling av sådant som näringsliv, kompetens, kollektivtrafik och så vidare understödjer varandra.

Kommuner, regioner och myndigheter är ömsesidigt beroende av varandra. De har olika pusselbitar som bara kan fogas samman om aktörerna samarbetar. För att detta ska ske måste kunskap och förtroende byggas upp.

Det som gör situationen särskilt intressant är att kommunernas roll förändras i flertalet län. Kommunerna, som genom regionförbunden hade ett betydande inflytande över det regionala utvecklingsarbetet i respektive län, kommer fortsättningsvis inte längre att ha något formellt eller institutionaliserat ansvar för dessa frågor då det har flyttats till regionen. Samtidigt har delar av det primärkommunala uppdraget en tydlig anknytning till regional utveckling, vilket också markeras i direktiven till Kommunutredningen (se ovan). Med andra ord minskar på detta område en institutionaliserad samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och landsting, samtidigt som regeringen genom sin utredning vill se mer samverkan mellan kommuner.

Det område som nu ser ut att i en formell mening bli ett exklusivt ansvar för regionerna omfattar endast en begränsad del av de politikområden som på ett eller annat sätt och i varierande utsträckning rör och därmed påverkar den regionala utvecklingen. Väsentliga delar av betydelse för regional utveckling finns inom den statliga sfären, annat är primärkommunala uppgifter antingen via speciallagstiftning eller för kommunerna frivilliga åtaganden. Ytterligare annat faller inom ramen för EU:s sammanhållningspolitik och strukturfondsprogram med den komplexa ordning för beslutsfattande och ansvarstagande som gäller där i en geografi som avviker från såväl nuvarande indelning i län

Flernivåstyrning i praktiken

7

som berörda statliga myndigheters regionala indelning i åtta så kallade NUTSområden.

Sammanfattningsvis finns det ett antal omständigheter som gör situationen intressant och unik ur ett styrningsperspektiv: 

Regional utveckling innefattar en rad politikområden där samtliga tre nivåer i den svenska offentliga samhällsstrukturen berörs.



Det formella, institutionella ansvaret för det som definieras som ”regional utvecklingspolitik” är på väg att i samtliga län överföras till regionerna.



Landstingen har som en mycket dominerande uppgift att svara för hälsooch sjukvård. Tveksamheter finns om förutsättningarna för regional utveckling att göra sig gällande i en miljö så präglad av en i huvudsak väsensskild annan verksamhetsgren.



Länsindelningen ligger fast. Försök att minska antalet län och därmed bilda större regioner har inte kunnat få tillräckligt politiskt stöd. Alla berörda statliga myndigheter förutom länsstyrelserna har dock ändrat sin geografiska indelning och samtliga har färre regioner men utan att vara inbördes samordnade. Till det kan EU:s NUTS II-regioner läggas samtidigt som en utveckling mot allt färre och större funktionella arbetsmarknadsregioner innebär att länet sedan länge inte är en optimal planeringsgeografi.



Kommunerna var genom regionförbunden delaktiga i och ansvariga för det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet och hade starka skäl till det engagemanget. Nu fjärmas kommunerna genom överförandet av ansvaret till regionen bort från dessa för deras utveckling så viktiga uppgifter.



Den pågående kommunutredningen ämnar stimulera till kommunal samverkan bl.a. i utvecklingsfrågor och ett delbetänkande har redan konkret lett till att ge kommunerna en generell rätt till avtalssamverkan. Vidare har riksdagen beslutat om ett närmare samarbete mellan region och kommuner inom sjukvårdsområdet (”nära vård”). Också näringslivets organisationer framhåller vikten av att kommunerna ges möjlighet att samverka inte minst i utvecklingsfrågor.



Mindre kommuner, i respektive län mer perifert belägna, samverkar gärna med sina grannkommuner men är tveksamma till framgång och tillräcklig uppmärksamhet i större regioner där deras perifera läge riskerar att bli än tydligare.



Indelningskommittén har föreslagit en samordnad regional indelning av de 10 statliga myndigheter, för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och region. De statliga myndigheterna föreslås anpassa sin regionala organisation till en mer enhetlig modell efter nuvarande indelning av universitetssjukhusens sex geografiska ansvarsområden (SOU 2018:10). Det finns god anledning att misstänka att den kommande indelningen av myndigheterna geografiskt inte kommer att överensstämma med nuvarande läns- och regionindelning.

Flernivåstyrning i praktiken

8



Det regionala utvecklingskapitalet (de tillgängliga anslagen) är ojämnt fördelat över landet och sårbarheten är en orosfaktor utifrån ett antagande om att EU:s strukturfondsmedel destinerade till Sverige och då i första hand vissa delar av Sverige kan komma att kraftigt minska.



Regeringens målbild som den uttrycks i den Nationella strategin för hållbar tillväxt och attraktionskraft 2015-2020 pekar på vikten av tillväxtfrämjande insatser såväl i tätbefolkade delar som på landsbygden. Samtidigt pågår en urbanisering som har påverkat och kommer att fortsätta påverka förutsättningarna för att bedriva framgångsrik regional utveckling.

Myndigheterna har viktiga roller för länens utveckling men statens styrning av sina myndigheter uppfattas ofta som bristfällig och fragmentarisk. Enligt regeringsformen styr staten med lag, förordning och myndighetsföreskrifter. De facto använder sig staten av ett antal olika medel för att styra kommuner och regioner. Grundläggande är organisation och ansvarsfördelning inom den samlade offentliga sektorn. Inom det system som skapats styr staten kommuner och regioner genom en kombination av hård och mjuk styrning. Väsentligen är dessa styrmedel informella, dvs. oreglerade. Flera är indirekta.

Kombinationen av det begränsade regionala utvecklingsuppdraget och mångfalden av mestadels oreglerade styrmedel leder till genomgående oklarheter för den regionala utvecklingspolitiken. Det är oklart hur starka de olika styrmedlen är och vilken samlad effekt de har.

Allt detta gör det intressant att undersöka hur regionerna tar sig an sina uppdrag och hur aktörerna i länen påverkar varandra. Detta gör vi i det följande.

För den långsiktiga hanteringen av frågorna är det angeläget att även undersöka hur den statliga styrningen av myndigheter, kommuner och regioner kan förbättras. Om staten ska kunna fungera i enskildheter i ett modernt och kunskapsdigert samhälle krävs specialisering. Och specialisering innebär närmast ofrånkomligt att olika specialområden, olika sektorer, utvecklar särdrag. Ett visst mått av inre motsättningar i den statliga politiken är oundvikligt. Men likväl är det uppenbart att det skulle gå att skapa mer av inre reda i statlig politik riktad mot kommuner och regioner. Utbytet av regionalpolitiken skulle kunna bli avsevärt mycket större.

Det är särskilt viktigt inför den nya situationen 2019 att staten styr på ett konsekvent och genomtänkt sätt. När det regionala utvecklingsansvaret ligger hos regionen i alla län ökar kraven på regeringen att vara tydlig med hur uppdrag formuleras och vem de går till. Uppdrag som har med det regionala utvecklingsansvaret att göra bör inte läggas på andra organisationer, eftersom det skapar oklarheter som leder till att genomslaget för regeringens politik blir mindre effektivt.

Med den relation som SKL, på sina medlemmars uppdrag, har till regering och myndigheter skulle SKL kunna ta på sig rollen att formulera en sammanhängande syn på vilka områden som rimligen bör omfattas av en regional

Flernivåstyrning i praktiken

9

utvecklingspolitik med inre konsistens. Likaså skulle SKL kunna ta åtminstone de första stegen i att beskriva rimliga principer för hur makt ska delas mellan centrala, regionala och lokala samhällsorgan och hur rimliga principer för samspel mellan staten, regionerna och kommunerna skulle kunna se ut.

Flernivåstyrning i praktiken

10

3. Kommunernas region?

I den ovan nämnda rapporten från 2013 ”Kommunernas region – Kommunernas inflytande i regionen” (Johansson & Niklasson 2013) studerades relationerna mellan kommunerna och regionorgan med särskilt fokus på det regionala utvecklingsansvaret i sex län. Det var Skåne, Västra Götaland och Halland där direktvalda regionkommuner bildats samt Dalarna, Gävleborgs och Östergötlands län där regionförbund fortfarande hade ansvaret för den regionala utvecklingen.

I rapporten konstateras att den regionala utvecklingspolitiken ”vinner demokratiska legitimitetspoäng” i ett direktvalt organ jämfört med när ansvaret åvilar indirekt valda samverkansorgan av typen regionförbund. Samtidigt är regional utvecklingspolitik knappast något som engagerar medborgarna även om det finns undantag från detta. Det finns, menade man, fortfarande fog för att kalla den svenska regionaliseringen för ett ”elitprojekt”.

De kommunpolitiska aktörerna hade som medlemmar av regionförbunden successivt kommit att se till det regionala helhetsintresset och därmed lämnat rollen som företrädare för det egna kommunintresset. För att nå detta hade det varit viktigt att på olika sätt stärka tilliten mellan kommunerna i länet, bland annat genom att skapa förhandlingsarenor med tydliga uppdrag.

Ytterligare en fråga som studerades i detta sammanhang var om det var en fördel eller en nackdel för regionförbunden att vid sidan av de regionala utvecklingsfrågorna också vara ett samverkansorgan för rent kommunalpolitiska frågor, och hur man valt att hantera sådana frågor i de län där det bildats regionförbund men där primärkommunala samverkansfrågor inte tagits in som ett ansvarsområde för regionförbundet. Något entydigt svar på denna fråga gavs inte även om man kunde notera fördelar för att axla det regionala ledarskapet med en organisation med ett bredare ansvarsområde.

När det gäller den roll som de regionala utvecklingsstrategierna spelat och spelar konstateras att det är viktigt att se dem som ett paraply för andra strategiska överväganden och dokument och att processerna för att ta fram programmen ofta är av lika stor betydelse som det innehåll processerna leder fram till.

Det är inte bara i Sverige som olika regionala modeller har prövats. Den offentliga sektorn och inte minst den regionala nivån är eller har varit föremål för strukturförändringar i övriga nordiska länder. Danmark genomförde 2007 en förändring som innebar att 13 amt (län) blev fem regioner och 270 kommuner reducerades till 98. Samtidigt fråntogs den regionala nivån sin beskattningsrätt.

I en utvärdering av reformen konstateras bl.a. att kommunpolitikerna idag har större fokus på övergripande politiska frågor och strategier än tidigare och att förmågan att ta sig an framtida utmaningar stärkts.

Flernivåstyrning i praktiken

11

I Norge har ansvaret för sjukvården flyttats från fylkeskommunerna (länen) på den regionala nivån till den statliga, nationella nivån. En effekt av detta är att den regionala nivåns fokus på frågor rörande den regionala utvecklingen har stärkts. Också i Finland pågår en omfattande omstrukturering av den offentliga sektorn på den regionala nivån. För närvarande finns 18 landskapsförbund vilkas medlemmar är kommunerna i respektive landskap. Landskapsförbunden har två lagstadgade uppgifter, nämligen övergripande fysisk planering och regional utveckling. Från och med 2019 ersätts landskapsförbunden med 18 självstyrande regioner som utan beskattningsrätt får ansvar för social- och hälsovården, räddningstjänsten och miljö- och hälsoskyddet. Ett försök i samma riktning som genomfördes i Kajanaland visade att fokus minskade på den regionala utvecklingspolitiken till förmån för de mer medborgarnära frågorna utbildning och vård.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den regionala nivån är föremål för strukturförändringar i de nordiska länderna, förändringar som innebär att den ges ett tydligt ansvar för frågor rörande regional utveckling men i former som skiljer sig mellan länderna.

Flernivåstyrning i praktiken

12

4. Sex regioner: likheter och olikheter i bildandet av regionkommuner I föreliggande studie har vi valt att titta närmare på hur man valt att tackla ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna i sex län. I samtliga har ansvaret för regional utveckling överförts till regionen, i ett par för några år sedan och för andra helt nyligen. Fyra av dem har tidigare haft regionförbund medan ansvaret för två av dem gått direkt från den statliga länsstyrelsen till regionen.

Två – Gävleborgs och Östergötlands län – har valts för att de ingick i studien från 2013. Två andra – Jönköpings och Örebro län – har inte tidigare varit föremål för någon studie av liknande karaktär. Slutligen har Norrbottens och Västernorrlands län valts som exempel på län där ansvaret för regional utveckling gått direkt från länsstyrelsen till det direktvalda regionala organet.

I det följande görs en summarisk beskrivning av de sex regionernas val av organisation, den process som ledde fram till bildandet av region samt eventuella förändringar i arbetssätt och organisation som avses träda i kraft fr.o.m. kommande mandatperiod.

Gävleborgs län I Gävleborgs län finns tio kommuner fördelade på två landskap, Gästrikland och Hälsingland. Region Gävleborg bildades den 1 januari 2015. Vid samma tidpunkt upphörde Regionförbundet Gävleborg med sin verksamhet och de frågor som hade hanterats av regionförbundet övergick till den ny- och ombildade regionen.

Bildandet av Region Gävleborg hade föregåtts av en flera år lång process stimulerad redan av Ansvarskommitténs slutbetänkande 2007. År 2011 ansökte Gävleborg tillsammans med Dalarna, Uppsala, Örebro och Värmland om att få bilda en Region Svealand. Värmland tog sedan tillbaka sin del av ansökan. När det stod klart att det vid detta tillfälle inte fanns förutsättningar för bildandet av större regioner intensifierades processen med att bilda en Region Gävleborg. I juni 2012 lämnades en ansökan till regeringen om att det regionala utvecklingsuppdraget skulle överföras från regionförbundet till landstinget fr.o.m. 2015.

Flernivåstyrning i praktiken

13

Det till region ombildade landstinget har sedan det regionala utvecklingsansvaret övertagits en organisation som ser ut enligt nedan: Regionfullmäktige

Regionstyrelse

Hälso- och sjukvårdsnämnden

Kultur- och kompetensnämnden

Hållbarhetsnämnden

Regionstyrelsen svarar för övergripande strategier, näringsliv, internationella frågor och externa relationer, Kultur- och kompetensnämnden för kultur, utbildnings- och arbetsmarknadsfrågor samt Hållbarhetsnämnden för miljö, folkhälsa, kollektivtrafik och infrastruktur.

För relationerna med de tio kommunerna har man bildat ett Kommunsamråd, i vilket ingår ledande politiska företrädare – såväl majoritet som opposition – för samtliga kommuner samt regionens politiska ledning. Landshövdingen deltar i Kommunsamrådet som representant för länsstyrelsen. Kommunsamrådet träffas vid åtta tillfällen per år. De ärenden som tas upp för behandling har beretts och föredras av regiondirektören och/eller någon kommundirektör. Kommunsamrådet har en tematisk indelning. Fyra samråd har fokus på regional utveckling med regionstyrelsen som värd. Två har integrationstema med ett delat värdskap för regionstyrelsen och länsstyrelsen och resterande två har inriktning mot kollektivtrafik med regionens hållbarhetsnämnd som värd.

För samråd inom välfärdsområdet finns ett Nätverk Välfärd, i vilket berörda politiker från regionen och kommunerna deltar.

Regelbundna möten sker därutöver på tjänstemannanivå mellan regiondirektören och kommuncheferna.

Det kan nämnas att de fyra kommunerna i Gästrikland samt Älvkarleby kommun i Uppsala län samverkar i Gästrikerådet och de sex kommunerna i Hälsingland i Hälsingerådet.

Dåvarande Kommunförbundet lades ned i samband med att Regionförbundet bildades. Idag finns en diskussion om att återbilda ett kommunförbund som forum för gemensamma primärkommunala frågor. Något beslut om detta har emellertid inte fattats.

Flernivåstyrning i praktiken

14

Jönköpings län I Jönköpings län ingår 13 kommuner. Habo och Mullsjö kommuner tillfördes länet år 1998 i samband med bildandet av Västra Götalands län. Region Jönköping om- och nybildades den 1 januari 2015 då det regionala utvecklingsansvaret övertogs från dåvarande Regionförbundet Jönköpings län. Regionförbundet upphörde vid samma tidpunkt. Det tidigare Kommunförbundet upphörde i samband med att Regionförbundet bildades år 2005.

Bildandet av Region Jönköpings län föregicks av en planeringsperiod under åren 2011-2013. Förberedelsearbetet ”ägdes” av de politiska partiernas länsorganisationer, där en företrädare för respektive parti utgjorde styrgrupp för arbetet. Ett slutligt beslutsförslag presenterades av styrgruppen i september 2013. En ansökan till regeringen om att få bilda region i enlighet med lagen om regionalt utvecklingsansvar hade emellertid inlämnats redan i november 2011.

I beslutsförslaget finns en vision om att ”skapa en demokratisk och kraftfull organisation för den regionala utvecklings- och tillväxtpolitiken samt hälso- och sjukvårdspolitiken, som i ömsesidighet och gemenskap med regionens primärkommuner skapar de bästa förutsättningar för en attraktiv miljö för människor och näringsliv i hela regionen”.

När det gäller relationen mellan den föreslagna regionen och primärkommunerna anges följande i styrgruppens förslag: ”Ett mycket nära samband med regionens primärkommuner är en förutsättning för regional utveckling och en framgångsrik regionkommun. Flertalet av kommande arbetsuppgifter för regionkommunen har en stark anknytning till kommuner. Därför måste möjligheter till en aktiv samverkan och dialog med kommunerna skapas organisatoriskt mellan kommunerna och regionkommunen. På samma sätt är det viktigt med ett aktivt kommunalt engagemang och ansvarstagande i samverkansförhållandet.”

Flernivåstyrning i praktiken

15

I enlighet med förslaget från styrgruppen har den politiska organisationen för Region Jönköping fått följande utseende: Regionfullmäktige

Regionstyrelse

Nämnd för folkhälsa och sjukvård

Nämnd för arbetsmarknad, näringsliv och attraktivitet

Nämnd för trafik, infrastruktur och miljö

För relationerna med primärkommunerna har man skapat ett Kommunalt forum knutet till regionstyrelsen. Där sker samråd i frågor inom regionens hela verksamhetsområde, dvs. även inom folkhälsa och sjukvård. Kommunalt forum består av 17 ledamöter, från regionen de fyra ordförandena i styrelsen och nämnderna samt från kommunerna respektive kommunstyrelseordförande. Ärenden till Kommunalt forum bereds av regiondirektören tillsammans med kommunchefsgruppen. Primärkommunerna samråder i Primärkommunalt samverkansorgan, PKS. Regionen svarar för administrativa resurser till såväl Kommunalt forum som PKS. Kommunerna finansierar gemensamt de tjänster som svarar för kommunal utveckling inom PKS. För relationen med länsstyrelsen tecknades ett avtal 2017 om ansvarsfördelning och samarbetsformer.

Norrbottens län Norrbottens län består av 14 kommuner. I Norrbottens län bildades aldrig något regionförbund. Det betyder att det regionala utvecklingsansvaret låg kvar hos länsstyrelsen fram till dess det gick över till Region Norrbotten, dvs. det tidigare landstinget, den 1 januari 2017. I samband med övertagandet övertogs 15 personer från länsstyrelsen. Bildandet av Region Norrbotten tog fart sedan det visat sig inte vara möjligt att skapa en storregion för de fyra nordliga länen. Överförandet av det regionala utvecklingsansvaret skedde således mitt i en mandatperiod. Det har förmodligen medverkat till att det inte gjordes någon förändring av landstingets politiska organisation vid bildandet av Region Norrbotten. Den ser ut som följer:

Flernivåstyrning i praktiken

16

Regionfullmäktige

Patientnämnd

Regionstyrelse

Regionutvecklingsutskott

Tillsammans med kommunerna hade redan tidigare bildats en tillväxtberedning.

I den ingår regionens politiska ledning – sju ledamöter – samt ledande politiska företrädare för sex av länets kommuner nominerade av Norrbottens kommuner.

Norrbottens kommuner är den ideella föreningen Kommunförbundet, som således har bibehållits. Ytterligare ett samverkansorgan och ett bredare sammansatt sådant är Regionalt forum, i vilket ingår ledamöterna i Tillväxtberedningen samt företrädare för länsstyrelsen, Arbetsförmedlingen, Trafikverket, universitetet, arbetsmarknadens parter samt Sametinget.

Kollektivtrafikmyndigheten i länet utgörs av ett kommunalförbund med ett omfattande finansiellt ansvar för regionen.

På tjänstemannanivån i Region Norrbotten överfördes kultur- och utbildningsfrågorna till den ombildade avdelningen för regional utveckling i samband med att det regionala utvecklingsansvaret övertogs från länsstyrelsen och därmed ett antal tjänster tillfördes regionen. Denna avdelning ingår i regiondirektörens stab.

Västernorrlands län Västernorrlands län består av sju kommuner fördelade på två landskap, Ångermanland med fyra och Medelpad med tre kommuner. I likhet med förhållandet i Norrbottens län bildades aldrig något regionförbund med ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna i Västernorrlands län. Det regionala utvecklingsansvaret låg därmed kvar på länsstyrelsen fram till dess att det den 1 januari 2017 övertogs av Landstinget Västernorrland. Landstinget bytte namn till Region Västernorrland först fr.o.m. 2018. Vid övertagandet av det regionala utvecklingsansvaret överfördes 14 tjänster från länsstyrelsen.

Liksom i Norrbottens län skedde övertagandet mitt i en mandatperiod men till skillnad från i det förra länet gjordes en viss förändring av den politiska organisationen. Den tidigare regionala nämnden avskaffades och de regionala utvecklingsfrågorna samlades direkt under regionstyrelsen. Ett utvecklingsutskott med tre beredningar inrättades knutet till styrelsen.

Flernivåstyrning i praktiken

17

Den politiska organisationen kan därför illustreras enligt nedanstående skiss:

Regionfullmäktige

Regionstyrelse

Finansutskott

Vårdvalsutskott

Personalpolitiskt utskott

Bildningsberedning

Regionalt utvecklingsutskott

Tillväxtberedning

Inför den kommande mandatperioden har man beslutat att ändra den politiska organisationen genom att inrätta två nämnder under regionstyrelsen, en för hälso- och sjukvårdsfrågor och en hållbarhetsnämnd för utvecklingsfrågorna.

På tjänstemannanivån omfattar den regionala utvecklingsavdelningen också kultur- och utbildningsfrågor, de sistnämnda i form av tre folkhögskolor.

Kollektivtrafikmyndigheten utgörs av ett kommunalförbund, en organisation som nu är föremål för översyn.

I anslutning till övertagandet av det regionala utvecklingsansvaret bildades också det Regionala samverkansrådet. I rådet ingår förtroendevalda från såväl majoritet som opposition i dels regionen, dels samtliga sju kommuner.

Företrädare för länsstyrelsen adjungeras till rådet och deltar gör även regiondirektören, regionala utvecklingsdirektören samt Kommunförbundets direktör.

Samverkansrådets uppgifter är exklusivt knutna till det regionala tillväxtarbetet.

Det har också skapats vad man kallar Stora Samverkansrådet, i vilket ingår dels Samverkansrådets ledamöter, dels företrädare för statliga myndigheter i länet, arbetsmarknadens parter och universitetet.

Som framgår ovan har man i Västernorrlands län behållit den för kommunerna gemensamma ideella föreningen Kommunförbundet.

Flernivåstyrning i praktiken

18

Hållbarhetsberedning

Örebro län I Örebro län finns tolv kommuner. Tillsammans med landstinget bildade kommunerna år 2005 Regionförbundet Örebro län, som då övertog det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. Efter ett förberedande arbete beslutade landstinget i november 2012 att hos regeringen ansöka om att fr.o.m. den 1 januari 2015 få bilda region och därmed överta det regionala utvecklingsansvaret. I princip samtidigt startade också arbetet med planeringen för den breddade verksamheten och den nya organisationen.

Av ansökan till regeringen framgår de motiv man anför för att få bilda region: ”Det starkaste skälet till ansökan om att få möjlighet att genom bildande av en region ta ansvar för regionala utvecklingsfrågor är att genom direkta val stärka medborgarnas inflytande över vardagens frågor. Därmed kan demokratin fördjupas och utvecklas.

Dagens delade ansvar för regional utveckling mellan Örebro läns landsting, Regionförbundet Örebro län (samverkansorganet) och Länsstyrelsen i Örebro län ger en otydlighet och inte tillräcklig kraft i frågor som är viktiga för länets utveckling.”

Och vidare understryks behovet av samverkan med kommunerna i länet och deras fortsatta engagemang: ”Samtidigt är det nödvändigt att arbete kring dessa frågor byggs upp med ett starkt kommunalt engagemang och att det nära samarbete mellan lokal och regional nivå som vuxit fram inom ramen för Regionförbundet Örebro län tas tillvara. Regionförbundet har utvecklat processer som förenar primärkommunala intressen med den regionala nivån som landstinget representerar.

Exempel på områden för fortsatt samverkan är transportinfrastruktur och trafikförsörjningsprogram, strategiskt näringslivsarbete, klimat- och miljöarbete, regionala utvecklingsstrategier och handlingsplaner, kommunöverskridande och kommungemensamma frågor inom fysisk planering, gemensam finansiering av EU-program, kulturprogram, liksom sociala välfärds-, folkhälso- och hälso- och sjukvårdsfrågor.”

Flernivåstyrning i praktiken

19

Från och med år 2015 har Region Örebro län således det regionala utvecklingsansvaret. För innevarande mandatperiod har man valt en politisk organisation enligt nedanstående skiss: Regionfullmäktige

Regionstyrelse

Nämnd för regional tillväxt

Nämnd för samhällsbyggnad

Fokusnämnd kultur och bildning

Fokusnämnd miljö- och klimat

Hälso- och sjukvårdsfrågorna inklusive de som rör klinisk forskning ligger direkt under regionstyrelsen. Till regionstyrelsen har fem s.k. fokusberedningar inrättats, vilka inte tagits med i skissen ovan. Nämnden för samhällsbyggnad är också regional kollektivtrafikmyndighet. Inför den kommande mandatperioden diskuteras att inrätta en nämnd för hälso- och sjukvårdsfrågorna och därmed göra regionstyrelsen till ett tydligt övergripande och samordnande organ.

I Örebro län har skapats ett Regionalt samverkansråd för information, samråd och samverkan mellan Region Örebro län och de tolv kommunerna.

Samverkansrådets huvudsakliga uppgifter rör regionala utvecklings- och tillväxtfrågor samt omvärlds- och intressebevakning. Rådet är ett informellt organ och består av 33 ledamöter varav åtta utses av regionstyrelsen och två av respektive kommunstyrelse (Örebro kommun utser tre ledamöter).

Flernivåstyrning i praktiken

20

Östergötlands län I Östergötlands län finns 13 kommuner. Redan år 1999 bildades den ideella föreningen Östsam med de 13 kommunerna och landstinget som medlemmar.

Därmed upphörde det dåvarande kommunförbundet i länet med sin verksamhet. Östsam övergick år 2002 till att bli ett kommunalförbund och genom att riksdagen gav kommunalförbund möjlighet att fr.o.m. år 2003 överta det regionala utvecklingsansvaret blev Östsam ett regionförbund, dvs. ett kommunalförbund med ansvar för regional utveckling. Östsam upphörde sedan vid årsskiftet 20142015 då det regionala utvecklingsansvaret övertogs av landstinget, som då ombildades till Region Östergötland.

Landstingets beslut om att ansöka om att få överta det regionala utvecklingsansvaret togs i juni 2012. I länet fanns emellertid vid detta tillfälle ingen enighet om detta. Fyra kommuner – Norrköping, Motala, Valdemarsvik och Åtvidaberg – hade uttalat tveksamhet mot att landstinget skulle få detta ansvar, vilket även det socialdemokratiska partidistriktet hade gjort. Regeringen beslutade dock på hösten 2013 att godkänna landstingets ansökan.

Två av de frågor som medverkat till att det inte fanns någon enighet i länet om en överföring av det regionala utvecklingsansvaret till landstinget, var dels huruvida man skulle avvakta en eventuell kommande storregionreform, dels farhågor om att den blivande regionkommunen skulle komma att domineras alltför kraftigt av hälso- och sjukvårdsrelaterade frågor.

Parallellt med regeringens behandling av landstingets ansökan inleddes i länet en process som förberedelse inför det förväntade förhållandet. Processen hade fokus på relationerna och ansvarsfördelningen mellan regionkommunen och primärkommunerna i frågor med anknytning till regional utveckling. En uppdelning i tre typer av frågor gjordes: ”1. Frågor som regionkommunen ensamt hade makt och ansvar över och där primärkommunerna således inte kunde lägga in någon form av veto.

2. Frågor där regionkommunens och primärkommunernas makt och ansvarsområden möts och där båda parter därför fattar beslut som sedan ska genomföras i samverkan.

3. Rent mellankommunala samverkansfrågor där regionkommunen inte behövde involveras, men där det fanns ett behov av en annan organisation såsom ett kommunalförbund för att primärkommunerna skulle kunna hantera sin samordning sinsemellan.”

Flernivåstyrning i praktiken

21

Region Östergötland har sedan 1 januari 2015 följande politiska organisation:

Regionfullmäktige

Regionstyrelse

Hälso- och sjukvårdsnämnd

Trafik- och samhällsplaneringsnämnd

Regionutvecklingsnämnd

Trafik- och samhällsplaneringsnämnden är regional kollektivtrafikmyndighet.

Mellan regionen och primärkommunerna finns en samrådsstruktur på flera nivåer, dels på övergripande nivå med styrelseordförandena, dels inom olika politiska ansvarsområden. Regionen är värd för dessa samrådsorgan. Länsstyrelsen deltar inte i dessa samråd men ett avtal har träffats mellan regionen och länsstyrelsen, i vilket fördelning av ansvar och former för dialog klargörs.

Sammanfattande analys När det gäller den politiska organisationen av de sex regionkommuner som studerats i denna rapport, kan konstateras att det finns en tydlig skiljelinje som avser huruvida man valt att inrätta en eller flera särskilda nämnder för de frågor rörande regional utveckling som tillförts regionen. I Norrbotten och Västernorrland har man inte inrättat några nya nämnder utan de regionala utvecklingsfrågorna hanteras av regionstyrelsen, i Norrbotten dock av ett utskott under styrelsen och i Västernorrland av ett utskott med tre beredningar. I båda dessa län finns ett kommunalförbund som utgör kollektivtrafikmyndighet. Det som utöver detta förenar Region Norrbotten och Region Västernorrland är att det regionala utvecklingsansvaret tillfördes organisationen mitt i en mandatperiod och att det övertogs direkt från länsstyrelsen. Region Västernorrland har beslutat att fr.o.m. den kommande mandatperioden ändra sin politiska organisation genom att inrätta en nämnd för regional utveckling.

Region Gävleborg, Region Jönköping och Region Östergötland har alla tre en politisk organisation med tre nämnder. Hälso- och sjukvårdsfrågorna har en nämnd och de regionala utvecklingsfrågorna har fördelats med mer allmänna utvecklingsfrågor i en nämnd och frågor med anknytning till trafik och infrastruktur i en annan. I dessa tre regioner har regionstyrelsen erhållit en tydlig övergripande och samordnande roll. Region Örebro har hittills behållit hälso-

Flernivåstyrning i praktiken

22

och sjukvårdsfrågorna i regionstyrelsen, som därmed förutom det övergripande ansvaret även har ett mer driftanknutet ansvar. De regionala utvecklingsfrågorna har i likhet med övriga tre regioner delats på två nämnder. Region Örebro kommer sannolikt att ändra sin organisation så att den överensstämmer med övriga tre med ett renodlat samordnande ansvar hos regionstyrelsen. I dessa fyra regioner är den nämnd som svarar för trafikfrågor också regional trafikmyndighet enligt den lag som gäller på detta område. Det bör också noteras att regionbildningen skedde i anslutning till ett skifte i mandatperiod, nämligen den 1 januari 2015.

Samtliga regioner har skapat någon form av samrådsorgan med primärkommunerna. I Norrbottens län och Västernorrlands län, dvs. i de regioner där utvecklingsansvaret övertogs från länsstyrelsen, ingår länsstyrelsen i detta samrådsorgan. I Gävleborgs län deltar landshövdingen i motsvarande möten. De övriga tre regionerna har valt andra former för samråd med länsstyrelsen.

Formerna har i flera län klarlagts i avtal mellan parterna.

Flernivåstyrning i praktiken

23

5. Frågor om relationen till kommunerna Översikten över vad som gjorts i de sex länen antyder att viktiga vägval har gjorts och att dessa har vuxit fram i en process som formats av bland annat aktörernas önskemål och erfarenheter. Inför våra intervjuer har vi formulerat frågor till aktörerna i länen. Frågorna bygger på våra tidigare erfarenheter av regionalt utvecklingsarbete och kan sammanfattas i följande 6 frågeställningar 1. I fyra av de län som ingår i föreliggande studie föregicks regionbildningen av att de regionala utvecklingsfrågorna hade överförts till ett s.k. regionförbund, dvs. ett kommunalförbund bildat särskilt för att i enlighet med lagen om regionalt utvecklingsansvar kunna överta detta ansvar. Lagen förutsatte att samtliga primärkommuner i ett län skulle ingå som medlemmar i regionförbundet för att det skulle vara möjligt. Landstingets medverkan var frivillig men blev i praktiken självklar. De regionförbund som ingår i denna studie bildades under perioden 2003-2005. Mer eller mindre uttalat såg man regionförbundet som ett mellansteg inför en situation då det skulle bli möjligt att ha ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet i ett direktvalt politiskt organ, dvs. hos regionen.

När regionförbunden bildades är det rimligt att anta att såväl primärkommuner som landsting uppfattade att det skapats en möjlighet för dem att ta sig an en uppgift som även tidigare bedömts som strategisk för den gemensamma utvecklingen i länet men där man haft små möjligheter till reellt inflytande. Men eftersom regionförbunden i flertalet fall sågs som ett steg på vägen till något annat, dvs. ett regionalt utvecklingsansvar i ett direktvalt organ, kom fokus sakta att överföras till hur nästa steg skulle tas.

En relevant fråga är därför om den status regionförbundet i berört län hade under dess avslutande period kom att påverka övergången till ombildade regionkommuner i form av organisation och verksamhetsformer.

2. Kommunernas medverkan som medlemmar i regionförbunden var obligatorisk. Även om landstingen i samtliga fall inte bara var medlemmar i regionförbunden utan också i varierande grad stod för en omfattande del av finansieringen av verksamheten, var det primärkommunala inflytandet över de regionala utvecklingsfrågorna tydligt. När landstingen övertog ansvaret för detta för kommunerna viktiga utvecklingsområde upphörde primärkommunernas formella, institutionella inflytande, även om det i samtliga här studerade län har skapats någon form av samrådsorgan där just de regionala utvecklingsfrågorna är i fokus.

En fråga är därför om primärkommunernas engagemang och upplevda inflytande har förändrats sedan det regionala utvecklingsansvaret övergått från regionförbund till regionen.

Flernivåstyrning i praktiken

24

3. Även om landstingen traditionellt har haft ett ansvar för regional kulturpolitik, viss utbildning och i första hand den regionala kollektivtrafiken, har hälso- och sjukvårdsfrågorna varit dominerande verksamhets- och budgetmässigt. Den dominansen justeras endast marginellt genom ombildningen till regionkommun med ett adderat ansvar för regional utveckling.

Karaktären på politikområdena är också synnerligen olika med ett uttalat driftansvar för hälso- och sjukvården och ett mer strategiskt, planerande ansvar för regional utveckling. Erfarenheter från såväl Finland som Norge tyder på vissa svårigheter för regional utveckling att få tillräckligt utrymme i form av politisk och medial uppmärksamhet i en organisation som även har ansvar för det medborgarnära politikområdet hälso- och sjukvård.

En relevant fråga är därför om en s.k. undanträngningseffekt uppstår och medverkar till att regional utveckling får en alltför undanskymd tillvaro i de till regioner ombildade landstingskommunerna eller om det, omvänt, sker en undanträngning av sjukvårdsfrågorna när regional utveckling tillkommer som ett uppdrag.

4. I Norrbottens och Västernorrlands län bildades inget regionförbund utan ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna överfördes direkt från den statliga länsstyrelsen till landstinget. I båda länen genomfördes ombildningen av landstingen till region mitt i en mandatperiod och i Västernorrlands län skedde namnbytet till ”region” först ett år senare. Länsstyrelsen med sitt samordnande ansvar för all statlig verksamhet i respektive län hade därmed anledning att ha nära relationer till kommunerna under hela tiden fram till dess att regionen övertog de regionala utvecklingsfrågorna. Länsstyrelserna hade då också uppgiften att leda arbetet med att ta fram den regionala utvecklingsstrategin (RUS) och länstransportplanen (LTP), processer i vilka kommunerna förväntas vara ytterst delaktiga.

En fråga är därför om relationen mellan kommunerna och staten, och då främst länsstyrelsen, är bättre eller sämre i län där det inte funnits regionförbund.

5. Sveriges kommuner varierar mycket i storlek och resurser. Av naturliga skäl är det betydligt svårare för en mindre kommun att avsätta politiska och professionella resurser för olika uppgifter. Den pågående Kommunutredningen (se ovan) har därför bl.a. i uppgift att se över möjligheterna till s.k. asymmetrisk ansvarsfördelning. För den regionala utvecklingspolitiken innebär det att de resurser som nu byggs upp i de ombildade regionerna kan vara till större hjälp för de mindre kommunerna medan det för de större kommunerna i respektive län kan uppstå en situation med parallella resurser i primärkommunen/-erna och regionen.

Frågan är om mindre kommuner har större behov av den kapacitet som regionerna nu bygger upp och om relationen mellan dessa kommuner och regionen därför kan komma att utvecklas på ett annat sätt än mellan regionen och den eller de mer resursstarka kommunen/-erna i länet.

Flernivåstyrning i praktiken

25

6. Oavsett om det regionala utvecklingsansvaret överförts till regionen via en period med regionförbund eller direkt från länsstyrelsen är det för regionen ett nytt eller åtminstone ett kraftigt utvidgat ansvarsområde. Det är dessutom ett ansvarsområde som förutsätter ett tydligt ledarskap i form av initiativ till och ledning av utvecklingsprocesser, företrädarskap i externa relationer och mandat i skilda förhandlingssituationer. Det regionala ledarskapet bygger på tillit som måste förtjänas respektive relevans i meningen fokus på rätt områden och frågor.

Frågan är hur man har tagit sig an det regionala ledarskapet, hur processen för att bygga förtroende för mandatet har sett ut och vilka de avgörande faktorerna har varit för att skapa tillit.

Flernivåstyrning i praktiken

26

6. Våra intervjuer I det här avsnittet redogör vi för den bild vi fått från de sex undersökta länen, utifrån frågeställningarna beskrivna i föregående kapitel. Vi börjar med en sammanfattad lägesbild. Beskrivningen av utvecklingen i länen börjar med en bakgrund i form av de utmaningar aktörerna tycker sig stå inför. Därefter diskuterar vi hur regionerna valt att organisera sitt arbete. Till sist följer två avsnitt om hur aktörerna ser på relationerna med viktiga parter, först med och mellan kommunerna och därefter med staten.

Kapitlet bygger på våra intervjuer. Intervjupersonerna har haft möjlighet att kommentera våra minnesanteckningar.

En sammanfattad lägesbild Vi får en något varierad bild från våra intervjuer i länen. I flertalet län är alla berörda aktörer positiva eller starkt positiva till den förändring som pågår när regionerna övertagit ledarrollen i sina län. Men vi möter även län som har inkörningsproblem och län där konflikterna tycks ha ökat under de senaste åren.

I någon mån är bilden beroende av vem man frågar. Det har skett politiska majoritetsskiften i några fall, vilket kan påverka både den faktiska situationen och hur intervjupersonerna väljer att beskriva den. Vi ser även exempel på spänningar mellan länens stora kommuner och den regionala ledningen, både med och utan skillnader i politisk majoritet.

Vi kommer att beskriva läget mer utförligt i det följande, men en övergripande sammanfattning är en hjälp att förstå likheter och skillnader mellan de sex länen. Genom att utgå från en bild av var det finns spänningar respektive entusiasm, så blir det lättare för läsaren att följa med i analysen. Det blir också naturligt att leta efter förklaringar till stämningarna i bakomliggande faktorer.

Utgångspunkten för vår analys är att det finns skillnader i stämningsläget som är intressanta att försöka förstå och att påverka för den som tycker det är angeläget att det regionala ledarskapet utvecklas och att aktörerna i länen samarbetar och delar en grundsyn om vart man är på väg. Både för kommuner och för statliga myndigheter är det en del av uppdraget att anpassa sig efter regionala aktörer och deras planering.

Bland de fyra län som har växlat från regionförbund till region finns det intressanta skillnader. Den starkaste entusiasmen har vi mött i Örebro län och i Jönköpings län. I Örebro län finns det en stark personmässig kontinuitet, där de som tidigare var ledare i regionförbundet och kommuner nu har de ledande rollerna i regionen. I Jönköpings län och Gävleborgs län finns en viss kontinuitet i regionen, medan Östergötland har bytt majoritet.

Uppslutningen kring regionen är stark i tre län, medan spänningarna är tydliga i Gävleborgs län. Det kan ha att göra med ett majoritetsskifte i Gävle, men också

Flernivåstyrning i praktiken

27

med geografiska skillnader, där Gävle söker sina samarbeten söderut mot Uppsala och Stockholm. I Östergötland får vi en bild av att arbetet har tappat fart trots att det finns en stark allmän uppslutning kring regionens roll.

En fråga i det följande är att nysta vidare i varför övergången har varit smidigare i två av länen än i de övriga två. Har det med den politiska kontinuiteten att göra eller med något annat? Hur mycket styrs utvecklingen av strukturella eller andra förhållanden? Vilket av detta kan påverkas av aktörerna i länen?

Bland länen som inte haft regionförbund, det vill säga där regionen övertog ledarrollen från länsstyrelsen, finns en liknande skillnad. Vi möter en stark entusiasm i Västernorrland, där både kommuner och länsstyrelse visar sitt stöd för regionens ledarroll. I Norrbotten ser vi exempel på kommuner som är tveksamma och en länsstyrelse som inte helt släpper den regionala ledarrollen. Även här blir det intressant att nysta vidare eftersom länen i dessa avseenden har samma bakgrund. Det gäller särskilt kommunernas roll och mer specifikt att kommunerna inte har erfarenhet av att tillsammans vara regionala ledare som huvudmän i ett regionförbund. Den ena frågan som infinner sig är varför kommunerna sluter upp starkare kring regionen i Västernorrland än i Norrbotten. Den andra frågan är varför även länsstyrelsen gör det i Västernorrland.

Förenklat kan läget i de sex länen sammanfattas i matrisen nedan. Placeringen av Östergötland och Gävleborg i samma kategori kan diskuteras. I Gävleborg finns det en konflikt, medan det i Östergötland handlar om att man tappat fart, inte om att uppslutningen är svag. Jönköpings län och Örebro län uppvisar en stark och nästan obruten entusiasm, vilket kan motivera att de förs till en annan kategori än Östergötland och Gävleborg.

Stark uppslutning

Viss tvekan

Från regionförbund

Jönköping, Örebro

Östergötland, Gävleborg

Från länsstyrelse

Västernorrland

Norrbotten

Vi ser en motsvarande skiljelinje mellan Västernorrland och Norrbotten, med stark entusiasm respektive mindre tydlig uppslutning bakom regionen. Den organisatoriska förändringen är densamma men den har tagits emot på olika sätt.

Matrisen kan också läsas som två kolumner. Vi ser likheter mellan Västernorrland, Jönköping och Örebro, även om förutsättningarna varit olika.

Entusiasmen kan med andra ord vara stor både med och utan erfarenhet av samarbete i ett regionförbund. Det tycks inte vara nödvändigt för samarbetet i länet att först gå via ett regionförbund där samarbetet kan utvecklas.

Likheterna mellan Gävleborg och Norrbotten är också intressanta. Norrbotten kan tolkas som ett exempel på att det är svårt att etablera samarbete mellan kommunerna och med regionen om man inte först har gjort det inom ett

Flernivåstyrning i praktiken

28

regionförbund. Gävleborg illustrerar en annan situation, att det inte finns någon garanti att samarbete fortsätter obrutet när det har funnits ett regionförbund. Det tycks inte vara tillräckligt att ha ett regionförbund för att garantera ett bestående samarbete. Östergötland visar en svagare variant av detta, att utvecklingen kan tappa fart även om det finns en stark uppslutning.

Det ska påpekas att bilden beskriver stämningsläge och relationer mellan aktörerna, inte hur utvecklat eller framgångsrikt det regionala utvecklingsarbetet är. Det är rimligt att tro att stämningsläget säger något om effektiviteten i samarbetet i länet. Troligen minskar också möjligheterna att hitta synergier (vinnavinna situationer) om samarbetet inte fungerar bra. Samtidigt kan det vara så att konflikter visar att det inte finns förutsättningar för synergier eller att tidigare överenskommelser har varit mindre bra för någon part. Konflikter kan leda till förbättringar av olika slag. Hur det är i de enskilda fallen är svårt att avgöra.

Avslutningsvis kommer vi att försöka dra generella lärdomar från de sex länen om vad som påverkar dynamiken i det regionala utvecklingsarbetet. Slutsatserna kommer att peka på faktorer som är viktiga att beakta i alla län.

Samverkansbehovet En naturlig startpunkt är att fråga hur aktörerna ser på behovet att samverka.

Hur stora är de utmaningar som länen står inför och som aktörerna tycker det är intressant att jobba tillsammans med? Ju större utmaningarna är, desto mer motiverade kan man anta att aktörerna är att söka lösningar och att använda befintliga instrument och resurser på ett effektivt sätt.

I alla län finns stora utmaningar som kräver omfattande insatser och en utvecklad samverkan för att befintliga resurser ska utnyttjas på bästa sätt.

Aktörerna ser många situationer där ansvaret är delat mellan kommuner, myndigheter och region. Ofta är det de två förstnämnda som har resurser att investera medan regionens roll ofta – men inte enbart – är att utveckla gemensamma strategier. Det har framhållits vid intervjuerna att staten ofta har fördelat roller och ansvar för frågor på ett otydligt sätt mellan aktörerna i länen (myndigheter, kommuner osv).

Det finns även frågor där det råder konflikt mellan motstridiga intressen men där det kan vara värdefullt att samarbeta för att hitta eventuella synergier. En sådan fråga gäller markanvändningen, där bevarandeintressen står mot exploatering. Tillspetsat står miljö mot tillväxt. Lite förenklat är det länsstyrelserna som hanterar miljöpolitiken genom sin tillståndsgivning medan regionerna och kommunerna driver tillväxtperspektivet. Konflikterna dyker bland annat upp vid utvecklingen av gruvnäringen och besöksnäringen. I Norrbotten spetsas konflikterna till av att samerna har särskilda rättigheter som måste tas i beaktande.

Ekonomiska utmaningar

De ekonomiska utmaningarna i länen har stora likheter men också intressanta skillnader. I alla län brottas man med arbetslöshet och samtidig brist på

Flernivåstyrning i praktiken

29

kvalificerad arbetskraft. Alla känner av den strukturomvandling som pågår och vill bidra till att länets företag och arbetskraft utvecklas och fortsätter vara konkurrenskraftiga. Investeringar görs i teknikutveckling, kompetensutveckling, ny infrastruktur m.m. Ofta har det ett värde att samverka kring en gemensam vision om hur länen bör utvecklas.

Norrbotten skiljer ut sig positivt genom att vara ett län i permanent högkonjunktur sedan 20 år. I andra änden är det framför allt Gävleborgs län som har haft många nedläggningar och utflyttningar av företag under de senaste åren. Om man ser till befolkningsutvecklingen är det Västernorrland som skiljer ut sig genom en lång period av utflyttning, en minskning av befolkningen med ca 25 procent på 50 år. Övriga län växer, även om Norrbotten växer mindre än de övriga.

I alla län ser man en risk att glesbygden fortsätter att avfolkas, vilket leder till ökade problem i kommuner som redan är små och sårbara. Ungdomar flyttar till de större städerna och/eller till andra delar av landet. Särskilt unga kvinnor flyttar ut, ofta för att utbilda sig. I Norrbotten finns kommuner där andelen invånare över 60 år beräknas vara över 60 procent år 2030. Lite skämtsamt kallas det ett ”demografiskt försprång”, att man upplever demografiska problem tidigare än andra län.

Utvecklingen i flera län går i riktning mot att länet får färre men större arbetsmarknadsregioner, och i allt fler fall länsgränsöverskridande. Det är ett statistiskt mått som visar att invånarna arbetspendlar mellan kommuner inom länet. Kommunerna i ytterkanterna kan samtidigt ha utbyte med grannar i andra län. Befolkningen rör sig inom ett större område, vilket gör det lättare att hitta nya jobb. På lång sikt kan det ha stor betydelse om nya mönster uppstår. Ett sådant är att Jönköpings län har mer utbyte med Borås och Halland än med de övriga Smålandslänen. Ett annat exempel är Gävle, som har utbyte med Uppsala och Stockholm snarare än med kommunerna i den norra länsdelen.

Samtidigt finns det en bild av att den stora kommunen ofta är ett draglok för ekonomin i länet. Det gäller Örebro, Jönköping, Linköping, Norrköping och Gävle. Däremot hör vi invändningar om att det är tveksamt om Luleå eller Sundsvall spelar en sådan roll i sina län. Deras utveckling uppfattas inte vara tillräckligt stark för att dra med andra kommuner. Däremot finns det basindustrier i länen som kan driva tillväxten. Både en stark och en svag utveckling kan leda till problem; i det ena fallet kan spänningar öka medan det i det andra fallet handlar om en utebliven ”motor” för stora delar av länet.

I några län vittnas det om förändrade relationer mellan kommunerna. I Västernorrland har det tidigare funnits motstånd i Sundsvall mot samarbetet mellan Örnsköldsvik och Umeå. Det har även uppfattats att andra norrlandsstäder utgör konkurrenter till Sundsvall (Umeå, Luleå, Östersund). Nu råder en annan syn, där konkurrenterna främst är orter i södra Sverige eller utomlands.

Det lägger grunden för ett bättre samarbete i länet.

Flernivåstyrning i praktiken

30

För Luleå är det naturligt att samverka med fem andra växande städer i Norrland genom det så kallade N6-samarbetet (Östersund, Sundsvall, Örnsköldsvik, Umeå, Skellefteå och Luleå). De växande städerna känner ett behov av att marknadsföra sig själva för att visa det som går bra i Norrland.

Luleå samverkar även med de näraliggande kommunerna i Norrbotten inom den så kallade Luleregionen.

För några län fungerar storstadsregionerna som ytterligare draghjälp. Av våra sex län är det dock bara Gävleborg som ser potential i att ligga nära Stockholm och utveckla sig till en pendlingsregion med billigare bostäder och bättre livskvalitet. Norrköping, Linköping och Örebro ligger på ungefär samma avstånd från Stockholm, men åtminstone i Örebro uppfattar man sig som för långt ifrån Stockholm. Det tycks inte finnas några fördelar för företagen eller de boende i Örebro att befinna sig inom två timmar från Stockholm. Däremot kan det uppfattas som en fördel för arbetsgivarna att inte behöva konkurrera med Stockholm om den kvalificerade arbetskraften. I Jönköpings län är närheten till Göteborg och Västra Götaland av visst intresse medan Västernorrland och Norrbotten har längre till en storstad.

I några av länen har det funnits ett stort intresse för att slå samman länet med ett eller flera grannlän, bland annat för att dra nytta av ekonomiska utvecklingsmöjligheter. Processen att bilda större regioner har avstannat men exempelvis i Norrlandslänen ser man fortfarande värdet av en sådan utveckling. Kanske kommer diskussionerna att återupptas efter att Indelningskommittén har lagt förslag om en ny regional indelning för statens myndigheter.

I några län pratar man om ett behov att utveckla företagen och satsa på nya branscher utifrån forskning och utbildning i högteknologiska ämnen. Vi har mött detta tydligast i Jönköping och Västernorrland. I Jönköping nämns starka småföretagsmiljöer som behöver utvecklas. I Västernorrland nämns ett behov att utveckla tjänstemannajobb och högteknologi som kan komplettera de traditionella industrijobben. Detsamma torde gälla i Norrbotten, Gävleborg och industristäder som t.ex. Norrköping.

Kompetensutveckling, infrastruktur, kultur

I alla län pratar man om behovet av kompetensutveckling, även om det finns skillnader som har att göra med om det finns stora universitet i länet eller inte. Östergötland, Örebro och Norrbotten har relativt stora lärosäten, med stora forskningsresurser, varav två har tekniska högskolor som arbetar nära företagen (Linköping och Luleå). Mittuniversitetet finns till en del i Sundsvall och de övriga länen har högskolor. Örebro och Linköping har universitetssjukhus som bidrar till den högteknologiska miljön.

Viktiga för kompetensutvecklingen är även gymnasierna och de eftergymnasiala programmen inom det som kallas yrkeshögskolan. Båda diskuteras av kommuner och regionerna. Yrkeshögskolan är en eftergymnasial utbildning som anordnas av olika utbildningsanordnare, ibland som distansutbildning, och i nära samarbete med arbetslivet. Urvalet av program görs av en nationell

Flernivåstyrning i praktiken

31

myndighet med beaktande av de lokala behoven m.m. För gymnasierna handlar det bland annat om att samordna utbudet i länen och anpassa efter elever och avnämare. Därutöver görs det speciella satsningar för att samordna vård- och teknikutbildningar under namnet College. Det finns en tradition i länen att arbeta med lärcentrum och andra lokala satelliter som gör det möjligt att bo hemma och/eller arbeta under studietiden. Även Arbetsförmedlingen har funnits med i sådana satsningar.

I alla länen pekar man på att många nyanlända har hög utbildning och utgör ett välkommet tillskott till kompetensförsörjningen. I Norrbotten beklagar man att få nyanlända väljer att stanna kvar. I Gävleborg är man glad över att den tidigare utflyttningen ersatts av inflyttning i många kommuner.

Ett annat viktigt område är kollektivtrafik och infrastrukturutbyggnad.

Arbetspendlingen förutsätter att det finns goda möjligheter att förflytta sig.

Exempelvis underlättar snabba bussförbindelser för dem som vill bo kvar på hemorten att arbeta på annan ort. Dragkampen om prioriteringar kan avgöra vilka kommuner som kommer att växa och vilka som kommer att krympa. Det gäller både kollektivtrafiken och investeringar i ny infrastruktur.

En väl fungerande kollektivtrafik har många funktioner. En av dem är att medverka till en smidig arbetspendling. Därmed är den också en del av den regionala utvecklingspolitiken. Två av länen i vår studie, Norrbottens och Västernorrlands län, har valt att ha kollektivtrafikmyndigheten i ett kommunalförbund medan övriga fyra län efter en skatteväxling med länets kommuner har fört in den i regionen. Det regionala utvecklingsuppdraget tycks få en något tydligare roll om även de frågor som utövas av en kollektivtrafikmyndighet i länet läggs in i uppdraget.

Just nu är tåginvesteringar en stor fråga i flera av länen. Västernorrland har fått en ny järnväg till Umeå, vilket redan sägs ha bidragit till teknikutveckling i Örnsköldsvik med stöd från Umeå universitet. I Norrbotten finns det en stor förväntan om en Norrbottniabana längs kusten. Gävleborg har svårt att välja mellan en ny järnväg norrut och en västerut mot Dalarna. Östergötland och Jönköping ser möjligheter i ett kommande höghastighetståg. Örebro län skulle möjligen riskera att förlora om grannlänen får nya järnvägar.

Jönköpings län ligger i skärningspunkten mellan flera trafikstråk, vilket har gjort det svårt för länet att på egen hand prioritera och finansiera insatser. Här har regionen etablerat ett samarbete med de sydsvenska grannlänen (Halland, Skåne, Blekinge, Kronoberg och Kalmar, men inte Västra Götaland) för att ta fram en gemensam bild av hur behoven ser ut hos dem som passerar genom Jönköpings län. Det är ett intressant exempel på att man lyckats etablera samarbete med en större grupp av län som har gemensamma intressen. Sådana samarbeten uppstår inte av sig själva, vilket antyder en utvecklad syn på samarbete och synergier i de berörda länen.

I alla län pratar man om värdet av att utveckla samsyn inom länet om hur resurser och insatser för infrastruktur bör prioriteras. Man pekar gärna på

Flernivåstyrning i praktiken

32

exempel där aktörerna hittat gemensamma intressen bland kommunerna istället för att värna den egna kommunens kortsiktiga behov. Det finns exempel där kommuner är med och finansierar åtgärder i en annan kommun därför att man ser sig själv som vinnare. Ett av de tydligaste exemplen är byggandet av den nya järnvägstunneln i Stockholm, där många kommuner i Mälardalen var med och betalade.

Kulturfrågorna har länge varit ett ansvar för både kommuner och landsting.

Kommunerna tar ett stort ansvar för det lokala kulturlivet och flera kommuner är också huvudmän för kulturinstitutioner av regional och nationell betydelse.

En bas i kommunernas kulturverksamhet är bibliotek, kulturskolan, investeringar i och drift av anläggningar samt stöd till föreningsliv och folkbildning.

Landsting och regioner är ansvariga för strategiska utvecklingsfrågor på kulturområdet och är huvudmän för regionala kulturinstitutioner, som utgör en betydande del av den kulturella infrastrukturen i landet. Regioner och landsting är även parter i kultursamverkansmodellen, som är en strukturerad flernivåsamverkan mellan stat, regioner och kommuner. Den regionala nivån fördelar statliga medel i linje med de regionala kulturplaner som tas i samverkan med kommunerna och i samråd med civilsamhällets aktörer. Några regionförbund har fått rollen att samordna kulturen från landstingen. I andra län har kulturfrågorna legat kvar i landstingen. Bland samverkansbehoven märks bland annat strategiska utvecklingssatsningar, finansiering och tillgänglighet till kultur i alla delar av landet. Sammantaget finns det en mängd frågor att samverka om. De har en stor spännvidd, från att modernisera länets näringsliv till att hantera driften av kulturinstitutioner.

Organiseringen Principbeslutet

Överlag har det funnits stor uppslutning kring beslutet att överföra det regionala utvecklingsansvaret till regionen. Det har varit en vanlig uppfattning bland företrädare för regionförbunden att deras organisation var en tillfällig lösning på vägen mot en region som i Skåne och Västra Götaland. Framför allt har det pekats på att regionförbunden är indirekt valda och indirekt finansierade medan regionerna är direktvalda och själva beslutar om sina skatter och utgifter.

Regionförbunden beskrivs ibland som federationer eftersom deras huvudmän var kommunerna och landstinget. Huvudmännen utsåg fullmäktigeledamöter och tillsköt medel för verksamheten.

Några har nämnt obalansen i finansiering och inflytande. Ofta finansierade landstingen merparten av verksamheten i regionförbundet medan kommunerna hade merparten av rösterna. I Östergötland finansierade landstinget 85 procent av verksamheten medan kommunerna finansierade sex procent. Samtidigt hade varje kommun (och landstinget) i praktiken vetorätt mot besluten eftersom man strävade efter enhällighet.

Flernivåstyrning i praktiken

33

I flera län talar intervjupersonerna om tydligare mandat och roller efter övergången från regionförbund till region. Mandatet syftar på att det finns en länk mellan väljarna och regionfullmäktige. Nu är det lättare att utkräva ansvar, vilket stärker demokratin. Rollerna syftar bland annat på situationen där mellankommunala frågor har lagts över på kommunerna (Östergötland, Gävleborg).

Rollerna har också blivit tydligare av att regionen och kommunerna är formellt åtskilda; regionerna beslutar men kommunerna är med i beredningsprocessen.

Vi undersöker om det finns en baksida med åtskillnaden genom vår fråga om det finns en risk att samarbetet blir sämre mellan kommunerna och regionen än det var i regionförbunden. Ett exempel är att alla kommunerna var med i regionförbundet medan det nu bara är ett urval av kommunföreträdare som får plats i regionernas nämnder.

Effekter av förändringen

Det finns en önskan om att åsiktsskillnader ska synas tydligare i beredningsprocessen, men inte att konflikter ska fördjupas. Det finns även ett behov hos kommunernas politiker att dokumentera sina ståndpunkter, t.ex. genom remissförfaranden. Därmed finns också ett behov av kompetens i kommunerna att förhålla sig till regionens förslag, en mottagarkompetens.

Ett exempel som nämns i flera län är framtagandet av en ny regional utvecklingsstrategi (RUS), där några av aktörerna tycker att frågorna har blivit djärvare och tydligare samt att processen fungerar bättre. Det kan delvis förklaras av att arbetet utvecklas över tid, vilket flera aktörer framhållit. Vi har även mött uppfattningen att konflikterna har blivit fler och synligare sedan regionen övertog ansvaret för RUS-processen. Övergången från länsstyrelse till region är lite mer komplicerad eftersom det handlar om en överföring av uppdrag och vissa ekonomiska medel från staten till regionerna. Den överföringen gjordes i de övriga länen när regionförbunden bildades. Undantag är Gävleborg och Östergötland, där ytterligare överföringar gjordes i samband med att ansvaret överfördes från regionförbundet till regionen. Regionen och länsstyrelsen måste hitta sina roller i alla län, men det är förmodligen en mindre fråga i de län där regionförbunden under lång tid hade en relation med länsstyrelsen.

I Västernorrland finns ett skriftligt avtal medan relationen i Norrbotten regleras genom en informell uppgörelse. I Norrbotten framhåller länsstyrelsen att den fortfarande beslutar i en mängd frågor av betydelse för utvecklingen i länet och har fler statliga anslag att fördela än de som har förts över till regionen. För en utomstående framstår det som en risk att rollerna blir otydliga i Norrbotten.

En viss skillnad är också att övergången från länsstyrelse gäller län som haft formell möjlighet att bilda regionförbund tidigare men som inte gjort det.

Drivkrafterna har således varit svagare än hindren, vilket skulle kunna innebära att stämningsläget är och var ett annat än i de län där man valde att byta modell för ca tio år sedan. Vi har nämnt ovan att vi ser en starkare uppslutning kring

Flernivåstyrning i praktiken

34

regionen i Västernorrland än i Norrbotten. I Norrbotten har länsstyrelsen haft en unikt stark position i sitt län, vilket leder till problem med aktörer som inte vet vem de ska vända sig till, men det kan också finnas problem med aktörer som inte gillar förändringen.

En pedagogisk fråga i länen med regionförbund var hur man skulle beskriva överföringen. I Östergötland pratade man om att lägga ner två organisationer (regionförbund och landsting) för att skapa en ny (region). I andra län pratade man om att överföra uppgifter till landstinget. Förmodligen var det positivt i Gävleborg att det även överfördes uppdrag från länsstyrelsen, så att det var verksamheter från tre organisationer som skulle slås samman, även om landstinget i alla länen var den klart största delen. I Jönköpings län fördes den fristående kollektivtrafikmyndigheten in i regionen samtidigt.

I den tidigare rapporten om läget 2013 (Johansson & Niklasson 2013) framhölls att det fanns kritiker i två län. I Östergötland fanns en som hellre hade sett att staten tog tillbaka det regionala utvecklingsansvaret, medan det i Gävleborg fanns en kritiker som hellre hade låtit kommunerna behålla ansvaret för de regionala frågorna. En viss skepsis finns fortfarande. I Östergötland var socialdemokraterna inledningsvis skeptiska till att göra överföringen om den inte sammanföll med länssammanslagningar, att bilda en ”storregion”. Moderaterna i Gävle säger att de har blivit mer skeptiska efter överföringen till regionen. Överflyttningen

Vi får lite olika bilder av hur övergångsperioden före och efter den 1 januari 2015 såg ut i de län som växlade från regionförbund till region. Många är positiva till regionförbunden i stort. Det framhålls sådant som att aktörerna lärde sig samarbeta med varandra och att de ledande företrädarna spelade en viktig roll för hanteringen av svåra frågor i länen. Det finns även exempel på att regionernas chefstjänstemän nu spelar en medlande roll mellan länens kommuner.

I Östergötland och Gävleborg säger några att regionförbunden tappade energi på slutet. Man nämner sådant som att regionförbunden var projektorienterade och tjänstemannadrivna. Det anses även att samarbetet övergick i en ”vetokultur”. I Gävleborgs län nämns att besluten i regionförbundet inte genomfördes på hemmaplan i de medverkande organisationerna och att besluten var dåligt förankrade i kommunerna. Andra framhåller att övergången till regionen bidragit till att utveckla det som var bra med regionförbunden. En person menar att kommunerna överlät sina svåra frågor till regionförbunden.

I Örebro län nämns att aktörerna ibland avstått från att driva en fråga för att man har värderat sammanhållningen högre än att uppnå resultat. Det skulle kunna beskrivas som en självpåtagen begränsning, också en variant av vetokultur.

I några av länen skedde flera chefsbyten under övergångsperioden, vilket kan ha påverkat hur övergångarna genomfördes. Vi har inte haft möjlighet att undersöka personkemin mellan de ledande företrädarna för de olika organisationerna.

Flernivåstyrning i praktiken

35

Däremot har vi sett annat som pekar mot vissa åsiktsskillnader kring hur frågor skulle hanteras. På ett allmänt plan har det betydelse hur ledande företrädare (politiker och chefstjänstemän) skapar utrymme i en organisation (landstinget) för nya frågor och hur man upprätthåller relationer med externa samarbetsparter. Överflyttningen av det regionala utvecklingsansvaret till landstinget från regionförbundet respektive länsstyrelsen förbereddes på lite olika sätt i länen. I Östergötland gjordes en utförlig genomgång av arbetsuppgifterna i regionförbundet. Därefter skrevs ett avtal mellan kommunerna och landstinget om vem som skulle göra vad framöver, särskilt vilka frågor som är mellankommunala och inte ska hanteras av regionen. Andra län har haft arbetsgrupper som tagit fram förslag snarare än avtal. I Jönköpings län och Örebro län var det arbetsgrupper bestående av företrädare för de politiska partierna som förberedde övergången. I Örebro län gjordes ett försök redan 2011 att bilda en informell region.

I Västernorrland och Norrbotten gjordes övergången mitt i mandatperioden, den 1 januari 2017. Då hade diskussionen om sammanslagning av fyra län till en Norrlandsregion tagit slut bara två månader tidigare. Det ledde till att namnbytet till region gjordes senare (1/1 2018) i Västernorrland. Där förs även diskussion om att inför nästa mandatperiod justera den organisationsmodell som valdes.

Vissa förberedelser hade gjorts redan under den tid när en storregion diskuterades. Bland annat flyttades ansvaret för besöksnäringsfrågor och för länets Brysselkontor till landstinget. Ett regionalt samverkansråd förberedde övergången. Inget motsvarande gjordes i Norrbotten.

Från regionförbunden erbjöds all personal att gå över till regionen. Det handlade om ca 20 personer i Jönköping, där regionförbundet hade förhållandevis få arbetsuppgifter, medan det var upp till ca 70 personer i Östergötland, där regionförbundet hade fler åtaganden. Från länsstyrelserna i Västernorrland och Norrbotten erbjöds knappt 20 personer att gå över, vilket nästan alla valde att göra.

Inom regionerna placerades personalen i en förstärkt avdelning för regionala utvecklingsfrågor. I Norrbotten var ambitionen att skapa en avdelning för regional utveckling där de ingick som arbetat med dessa frågor i landstinget och länsstyrelsen samt landstingets tidigare sektion för kultur och utbildning.

Personal i stödfunktioner (t.ex. ekonomiadministration) överfördes till regionens motsvarande funktioner i bl.a. Östergötland.

Organisation

Regionerna har valt att organisera de nya arbetsuppgifterna på olika sätt. Det gäller dels hur man utformat sin egen organisation, dels hur man skapat forum för samverkan med andra parter. I korthet handlar arbetsuppgifterna i det regionala utvecklingsansvaret om att ta fram planer och att finansiera utvecklingsprojekt. Till detta kommer drift och finansiering av sådant som kollektivtrafik, utbildningsinsatser och kulturverksamhet.

Flernivåstyrning i praktiken

36

En vanlig modell är att man skapat nämnder för olika verksamheter. Nämnderna har en viss självständighet gentemot regionstyrelsen, t.ex. genom att ledamöterna till skillnad från i utskott inte måste sitta i regionstyrelsen. Uppdragen att vara ordförande i nämnder kan delas upp mellan partier i en koalition. Detta kallas för en kommunal modell och har ibland valts för att kommunerna ska känna igen arbetsformerna.

Ofta hanteras hälso- och sjukvården i en egen nämnd medan de regionala utvecklingsfrågorna är uppdelade i två nämnder, t.ex. en nämnd för trafikfrågor och en för utbildning och arbetsmarknad m.m. En sådan modell finns i Gävleborg, Östergötland, Örebro och Jönköpings län.

En alternativ modell är att behålla frågorna i regionstyrelsen, möjligen med särskilda utskott inom specifika områden. I Västernorrland och i Norrbotten har regionen valt att inte ha några underorgan (med undantag för en patientnämnd).

Däremot planerar man i Västernorrland att införa en nämndbaserad organisation nästa mandatperiod.

Organiseringen av politiken och hur tjänstemännen organiseras hänger ihop. I en nämndorganisation finns separata förvaltningar kopplade till nämnderna. I den centraliserade modellen i Norrbotten ligger de regionala utvecklingsfrågorna i regiondirektörens stab, medan sjukvården har flera specialiserade divisioner. Fördelen med en sådan organisation är att de regionala utvecklingsfrågorna hamnar på en övergripande strategisk nivå medan sjukvårdsfrågorna ligger på en operativ nivå. Modellen skiljer mellan strategi och drift. Övriga regioner för diskussioner om sin uppdelning. I Örebro län vill man öka tydligheten genom att hantera strategiska frågor i styrelsen och driftsfrågor (detaljer) i nämnder.

En viktig fråga är hur man ser på möjligheten till synergier mellan regionens olika frågor. Å ena sidan pekar de flesta på att sjukvården är mycket större och mer intressant för media och för medborgarna än de regionala utvecklingsfrågorna. Det finns med andra ord en konflikt om ledningens tid och uppmärksamhet. Å andra sidan pekar man på att sjukvården är en stor och kvalificerad arbetsgivare med verksamhet på många orter i länen. Dessutom handlar det regionala utvecklingsansvaret om de större framtidsperspektiven som påverkar hälso- och sjukvården. Det finns en möjlighet att se de regionala utvecklingsfrågorna som de större och mer framtidsorienterade frågorna som påverkar de långsiktiga förutsättningarna för hälso- och sjukvården.

Det finns en skillnad i frågornas karaktär, där de regionala utvecklingsfrågorna kräver att politiker mer aktivt bygger relationer och driver samarbeten med företrädare för kommuner, myndigheter och andra organisationer. Politikerrollen i sjukvården handlar mycket om att ta ställning till förberedda förslag medan utvecklingsfrågorna mer handlar om att tillsammans med andra skapa något nytt.

Vi har även mött uppfattningen att de två områdena innebär helt olika relation mellan kommunerna och regionen. I hälso- och sjukvårdsfrågor är de närmast

Flernivåstyrning i praktiken

37

motparter medan de i utvecklingsfrågor ska samarbeta och lösa problem tillsammans. Hur parterna ser på relationen verkar vara olika i länen och något som över tid kan påverkas av parterna själva.

I Norrbotten har regionen inlett ett strategiarbete för att utveckla synergierna mellan det regionala utvecklingsarbetet och hälso- och sjukvården.

I det konkreta arbetet under den här mandatperioden är bilden något mörkare.

En person i ett annat län säger att hittills har de två områdena (bara) lärt känna varandra och att det måste utvecklas en mognad i organisationen att hantera två så olika områden.

Samverkansforum

I alla län finns ett organiserat informellt forum där regionen träffar kommunerna. Ofta består det av en politisk nivå där ordförandena i regionstyrelsen och kommunstyrelserna träffas, en nivå för motsvarande chefstjänstemän och ett flertal grupper för specifika frågor. I Östergötland finns ett beredningstvång, att alla frågor ska beredas av chefstjänstemännen innan de tas upp i politikergruppen.

Det finns en viss obalans i umgänget mellan kommunerna och regionen. Några menar att kommunstyrelserna är fokuserade på tillväxt och utveckling medan detta är en mindre fråga för en regionstyrelse.

I Gävleborg tycker några att kommunsamråden var dåligt förberedda av regionen i början. Det var kort framförhållning och oförberedda möten med bara rubriker på dagordningen. Mötena har blivit bättre och sker nu parallellt med politiker respektive tjänstemän. Ett problem är dock att det ofta är ersättare som kommer till mötena, vilket sänker kontinuiteten och digniteten hos mötena.

Vi får genomgående en positiv bild av samverkansforumen. Det kan tolkas som att parterna är nöjda med de frågor som tas upp och att dagordningen därmed avspeglar de behov som olika aktörer ser i länen. Chefstjänstemännen har en nyckelroll i att bestämma vilka frågor som ska behandlas på mötena.

I Örebro län behandlas mellankommunala frågor som t.ex. samordningen av gymnasieskolor, även om frågorna formellt sett inte beslutas av regionen. I andra län hanteras mellankommunala frågor av kommunerna själva. Detta ska jämföras med regionförbunden som hade mandat att hantera båda typerna av frågor och även att uttala sig i kommunala frågor (Örebro län).

I Jönköpings län och Östergötland pekar man på betydelsen av internat och annan kunskapsspridning som i de här fallen har arrangerats av lärosätet i respektive län. Inte minst har det haft betydelse för politiker och tjänstemän att träffa kollegor i informella sammanhang.

I Västernorrland och Norrbotten har kommunerna beslutat att ha kvar sina kommunförbund för mellankommunala frågor. I Västernorrland sammanträder kommunförbundets styrelse på förmiddagen samma dag som samverkansrådet

Flernivåstyrning i praktiken

38

träffas på eftermiddagen. Det betyder att det finns en möjlighet för kommunerna att prata sig samman om en gemensam ståndpunkt gentemot regionen.

I andra län har vi mött inställningen att man inte vill återskapa kommunförbunden eftersom det skulle leda till onödig dubblering av uppgifter och kostnader. Detta gäller även i de län där man strävar efter en uppdelning mellan regionala och mellankommunala frågor, t.ex. Östergötland.

I Jönköpings län finns ett särskilt forum för samverkan mellan primärkommunerna, kallat primärkommunal samverkan. PKS har sin administrativa hemvist i regionen, vilket innebär att primärkommunerna i olika samverkansfrågor – varav några även kan vara förberedelser inför förhandlingar med regionen – ges stöd av tjänstemän anställda i regionen.

Därutöver finns bredare forum i länen där även myndigheter och organisationer av olika slag medverkar. En fråga som kan skapa spänningar gäller hur landshövdingen och regionstyrelsens ordförande förhåller sig till varandra vid dessa möten, t.ex. vem som leder mötena.

Länsstyrelserna arrangerar samrådsmöten kring olika frågor, framför allt integration, klimat och jämställdhet, som bygger på deras regeringsuppdrag.

Det finns därutöver organisationer med specifika uppgifter där aktörerna träffas.

Ett exempel är Business Region Örebro. Ett annat exempel är fristående kollektivtrafikmyndigheter.

Partiernas roll

I Jönköpings län och Örebro län var det partierna som utredde övergången.

Partierna har varit involverade i delar av processen i de flesta länen.

Från tjänstemannahåll har vi mött en besvikelse över att inte partierna driver frågor tydligare. Partierna profilerar sig i trafikfrågor men inte i sådant som den framtida kulturpolitiken.

I flera län ser man en försvagad roll för de etablerade partierna. Det har tillkommit lokala, regionala och nationella partier som har gjort situationen mer komplicerad både i kommuner och regioner. Ofta har det lett till otraditionella majoriteter över blockgränserna. Förändringen är särskilt stor i de fyra län där socialdemokraterna tidigare dominerade både i landstinget och merparten av kommunerna (Örebro, Gävleborg, Västernorrland och Norrbotten). Till en del kunde konflikter avgöras internt i partiet. Nu ökar trycket i alla län på att hantera motsättningar i situationer där majoriteterna är svaga eller minoriteter styr. Uppdraget att vara politisk ledare har blivit mer komplicerat och arbetskrävande än tidigare.

I några av länen pratas det om ett generationsskifte, att ledande politiker har bytts ut eller håller på att bytas ut. Ofta kopplas detta ihop med risken att rådande samsyn tunnas ut. I Örebro län pekas på att det finns en tendens att kommunpolitiker väljer bort de regionala frågorna. Frågorna drivs vidare i

Flernivåstyrning i praktiken

39

regionens regi, men det finns en risk att det uppstår ett glapp mellan regionen och kommunerna.

Partiernas roll är inte helt tydlig eftersom det finns en betydande samstämmighet om de regionala utvecklingsfrågorna. Vi har mött uppfattningen att det nu kan bli större skillnader och mer intressant för väljarna. Vi har även mött uppfattningen att det nog inte blir några större åsiktsskillnader men att det ändå är intressant att visa medborgarna att man arbetar med frågorna och att få ett mandat från väljarna. I Jönköpings län uppfattar man väljarna som pragmatiska och resultatorienterade. Väljarna vill veta att politikerna tar tag i frågor, inte nödvändigtvis att de tycker olika.

Rent principiellt finns det en intressant skillnad mellan regionförbunden och regionerna. Regionförbunden var indirekt valda men tycks ha skapat förutsättningar för samsyn mellan huvudmännen, även om det förekommer exempel på en ”vetokultur”. Man skulle kunna säga att de hade sin styrka i problemlösningsförmågan och det kollektiva handlandet. Med regionerna blir kopplingen till medborgarna – ansvarsutkrävandet – tydligare, men det återstår att se om regionerna är lika bra på att ena motstridiga viljor.

En annan fråga är om partierna nominerar fler kommunpolitiker till uppdrag i regionen. De flesta ser en viss ökning, även om det kan vara svårt att kombinera uppdragen, både av tidsskäl och av lojalitetsskäl. I Västernorrland finns en tradition av att kommunstyrelseordföranden sitter i landstingsfullmäktige. I Norrbotten är traditionen att det inte finns någon överlappning.

Vi har mött uppfattningen att KSO i regionfullmäktige kan leda till att ledamöterna uppträder som ”kommunpartier”, när det istället behövs ”länspartier” som ser till helhetens intressen.

Relationerna till och mellan kommunerna Det finns en allmän förhoppning att organisationsformerna ska bidra till ett ökat samarbete mellan kommunerna samt mellan kommunerna och regionen. Det finns också en specifik förhoppning att samarbetet inte ska minska när regionförbunden ersätts av regioner, dvs. när kommunerna blir av med sin roll att vara huvudman för en regional organisation.

Obrutet samarbete

Örebro län och Jönköpings län ger bilden av att vara framgångsrika i sitt samarbete både under tiden med regionförbund och under tiden med region. I båda länen beskriver de centrala aktörerna en stark utveckling av samarbetet i länet under regionförbundens tid och en fortsatt utveckling därefter.

I Örebro län nämns gymnasieskolan som exempel på att man kan samarbeta om allt fler frågor. Förr var det tabu för utomstående att lägga sig i denna kommunala fråga. Därefter blev det möjligt att diskutera frågorna tillsammans. Nu är det naturligt att regionen tar fram en överenskommelse mellan de berörda om

Flernivåstyrning i praktiken

40

utvecklingen av gymnasierna i länet. I andra län nämns samordning av utbildningsinsatserna i regionen och i förhållande till Yrkeshögskolan.

Länstransportplanerna är ytterligare ett exempel där aktörerna i flera län har utvecklat sitt samarbete så att de oftare prioriterar helhetens intressen före de kommunala särintressena.

Dock finns det aktörer i båda länen som ser en förbättringspotential. En säger att utvecklingen i regionens regi ”inte går jättefort”. En annan säger att det är synd att inte alla kommuner kan ha företrädare i de nya nämnderna. Någon tycker att Örebro kommun uppfattas som mindre engagerad nu än tidigare.

Minskat samarbete

Samarbetet i Östergötland och Gävleborg var framgångsrikt under regionförbundstiden och även tidigare, när länsstyrelserna hade det regionala utvecklingsansvaret (Statskontoret 2004). I Östergötland får vi bilden att arbetet har tappat viss fart både före och efter överföringen till regionen. Alla försvarar den nya modellen och betraktar problemen som tillfälliga störningar. Det handlar bland annat om att regionförbundet blev en ”lame duck” på slutet, att det blev ett majoritetsskifte, att majoriteterna är ovanliga i regionen och i nästan alla kommuner.

I Östergötland möter vi även uppfattningen att kommunerna har lika mycket inflytande i regionen som de hade i regionförbundet. Åsiktsskillnader och rollfördelning har blivit tydligare, vilket uppfattas som positivt.

Gävleborg har hamnat i en situation av konflikt mellan regionen och Gävle kommun, som är den största kommunen. Vi ser två omständigheter som bidrar till detta. Den ena är politisk, där Gävle kommun har fått en annan majoritet än regionen. Den andra omständigheten är mer strukturell och handlar om att Gävle ligger på pendlingsavstånd från Stockholm, vilket gör att kommunen prioriterar samarbetet söderut med Uppsala och Stockholm. Samarbetet med kommunerna i Hälsingland (den norra länsdelen) har blivit mindre intressant för Gävle kommun.

Perspektivskillnaden spär på de naturliga konflikterna som kan finnas i alla län, om att prioritera de växande kommunernas behov eller att knyta ihop kommunerna i länet och med kommuner i andra län. Å ena sidan behöver tillväxtmotorerna växa för att ge stöd till övriga kommuner. Å andra sidan är det bra att arbetsmarknadsområdena blir större och knyter samman de mindre orterna.

Arbetet med t.ex. länstransportplanerna handlar mycket om att balansera behov och hitta lösningar som alla kan enas om.

I Gävleborg säger några att det är dåligt för länet att man inte enas om vilken järnväg som ska prioriteras. Kommunerna längs kusten vill ha förbindelse norrut medan andra vill ha förbindelse till Dalarna. Nu måste Gävle göra upp med Ljusdal (vilka har olika ståndpunkter), säger en person. I tillägg säger andra att det vore bra med ett större län, så att gamla låsningar bryts upp.

Flernivåstyrning i praktiken

41

En annan konflikt gäller hur gemensamma satsningar ska finansieras. I Gävle uppfattar man att de mindre kommunerna gärna lägger över kostnader på Gävle kommun genom att välja en modell med betalning per capita, vilket betyder att Gävle betalar merparten även om projekten är av litet värde för Gävle. Ett exempel som nämns är den gemensamma inköpsorganisationen för kommunerna i länet, där Gävle kommun inte vill vara med längre.

Linköpings kommun säger istället att den vill vara ”stor, stark och snäll” mot de mindre kommunerna. Det är samtidigt naturligt i vissa frågor att de tre stora (regionen, Linköping och Norrköping) uppträder gemensamt, t.ex. när det handlar om att göra länet attraktivt.

Förhoppningen om ökat samarbete

I Västernorrland och Norrbotten finns ambitionen att samarbetet mellan kommunerna och med regionen ska öka genom överföringen av det regionala utvecklingsansvaret till regionen. Det som är problematiskt är att det inte finns någon given roll för kommunerna på den regionala nivån i dessa län. Vi får bilden av att kommunerna är intresserade av samarbete i Västernorrland medan samarbetet ännu inte har funnit sin form i Norrbotten. Det finns ett missnöje mellan kommunerna, där små kommuner uppfattar att de förlorar när Luleå är framgångsrikt och växer. Samtidigt finns det ett missnöje mellan Luleå kommun och regionen, där regionen uppfattas vara otydlig och ännu inte till fullo ha axlat den nya rollen, medan Luleå kommun uppfattas vara för självständig.

Här är det relevant att jämföra med erfarenheterna från Skåne och Västra Götaland. I båda fallen drevs regionbildningen fram av kommunerna i samverkan med landstingen. Kommunerna var så att säga med från början.

Dessutom fick frågan extra skjuts av att onaturliga länsindelningar i Skåne och kring Göteborg togs bort. I båda fallen organiserades den stora mängden kommuner (33 respektive 49) i ett slags delregional mellannivå, med fyra delar i varje län. I Skåne var det en informell samverkan i ”de fyra hörnen” medan Västra Götaland skapade fyra formella delregioner, delvis baserade på de gamla länen (Johansson & Niklasson 2013).

Jämförelsen antyder att det är otydligt för några av kommunerna i Norrbotten vad de har att vinna på att låta sig samordnas av regionen. Till en del kan det ha att göra med att länsstyrelsen har haft en stark och självklar ställning som statens garant för länets utveckling. Överföringen av det regionala utvecklingsansvaret till valda politiker bygger på ett annat perspektiv, där utvecklingen antas bli bättre om det leds nerifrån (”bottom-up”) än av staten (”top-down”).

Detta är en modell som kallas ”new regionalism” och som varit dominerande i Europa sedan 90-talet (Keating 1998).

I Västernorrland möter vi en stark förväntan hos regionen och kommunerna om vinsterna av ett förändrat synsätt, bort från bidragsmentalitet och beroende av staten, över till att utveckla egna strategier för länet och ett eget finansieringsansvar. Motsvarande programförklaring i Norrbotten är vagare. Dessutom

Flernivåstyrning i praktiken

42

kompliceras situationen av att länsstyrelsen i Norrbotten vill behålla en ledarroll i länet.

Mellankommunalt samarbete

I stort sett alla aktörer i länen som haft regionförbund säger att det egna länet antingen har ett utvecklat samarbete eller har haft ett sådant.

Vi har nämnt att Gävle kommun hamnat på kollissionskurs med regionen och de nordliga kommunerna i länet. Örebro uppfattas som mindre engagerat nu än tidigare i sitt län. Jönköpings kommun håller fast vid att stödja samarbetet i länet och säger att kommunen vinner på ett gemensamt arbete i utvecklingsfrågor. Även Linköping och Norrköping stöder sin region trots att kommunerna i stor utsträckning skulle klara sig på egen hand.

I Östergötland har det vuxit fram ett samarbete mellan Linköping och Norrköping. Där har regionen arbetat med att hålla igång ett samarbete mellan övriga kommuner (”elvagruppen”) så att alla blir delaktiga i samarbetet i länet, oavsett storlek på kommunen. Ett exempel på att samarbetet mellan kommunerna är väl utvecklat är att alla kommuner står bakom en prioritering av åtgärder i Linköping och Norrköping för att underlätta in- och utpendling. Det förs även en diskussion om att planera kollektivtrafiken som om kommungränserna inte fanns, dvs. utifrån ett helhetsperspektiv.

En skillnad mellan länen ligger i vem som ska sköta de mellankommunala frågorna. I Östergötland och Gävleborg har man gjort en poäng av att inte hantera sådana frågor i regionens regi. Övriga län låter sådana frågor få utrymme i samverkansstrukturerna. Det diskuteras att återinföra en samarbetsorganisation för kommunerna (kommunförbund) i flera län.

I Örebro län finns det en tendens att några av kommunerna spelar en samordningsroll gentemot sina grannar, dvs. det växer fram något som skulle kunna bli en mellannivå, liknande de fyra hörnen i Skåne.

Relationen till staten Regionerna och kommunerna samverkar med ett flertal myndigheter på länsnivån. Länsstyrelserna har en särställning eftersom de tidigare hade det regionala utvecklingsansvaret och nu har andra uppdrag med anknytning till detta. Bland övriga myndigheter nämns särskilt Arbetsförmedlingen, Trafikverket och Tillväxtverket.

Länsstyrelserna är intressanta på flera sätt. I alla länen hade länsstyrelserna det regionala utvecklingsuppdraget tidigare och i alla länen har länsstyrelsen rollen att samordna staten (myndigheterna) i det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelserna har andra uppdrag som gränsar till dessa frågor, bland annat i form av tillsyn över kommunerna i vissa ärenden och genom miljöprövning m.m.

Några beklagar att länsstyrelsen har fått en mer ”konserverande” roll när utvecklingsansvaret flyttats över till regionförbund och regioner.

Flernivåstyrning i praktiken

43

Det finns en diskussion bland regioner och kommuner i alla län om att länsstyrelsens roll är otydlig och delvis onödig. Regionens uppdrag skulle vara enklare om inte länsstyrelsen hade angränsande uppdrag. Samtidigt verkar alla regioner anstränga sig att upprätthålla goda relationer med länsstyrelsen och landshövdingen. Man accepterar också att regeringen lägger vissa uppdrag på länsstyrelsen, t.ex. att samordna integrationsarbetet.

I Norrbotten ser regionen att det kommer att ta flera år innan regionens företrädare får en ställning som motsvarar den som länets landshövding har. Det är också det län där länsstyrelsen tydligast säger att den har kvar ett ansvar för länets utveckling.

I några län har ansvarsfördelningen mellan regionen och länsstyrelsen reglerats genom en skriftlig överenskommelse (Östergötland, Jönköpings län och Västernorrland). I ett fall har vi mött uppfattningen att regionen har en starkare ställning gentemot länsstyrelsen än vad regionförbundet hade, eftersom det ger större tyngd att politikerna är valda av länets befolkning.

Trafikverket och Arbetsförmedlingen är två viktiga samarbetspartners som har det gemensamt att de är organiserade i regioner som inte sammanfaller med länen, vilket ofta väcker frustration. Trafikverket är relevant i arbetet med infrastrukturplanering och Arbetsförmedlingen är relevant i arbetet med kompetensförsörjningen. Den sistnämnda har ett omfattande samarbete med kommunerna i den dagliga verksamheten. Om särskilt Trafikverket sägs det att de är lätta att arbeta med, men att det inte finns så stort mandat att fatta beslut på den regionala nivån.

Tillväxtverket är viktig som partner i arbetet med företagsstöd och med EU:s strukturfonder. Strukturfonderna kan användas för att delfinansiera projekt i länen, men det kan vara svårt att samordna länens prioriteringar inom ramen för de större geografiska områden som EU arbetar med. Här har vi mött kritiken att även Tillväxtverket har blivit mer centraliserat, bland annat genom att utrymmet för självständiga beslut minskat i länen (länsstyrelser och regioner). Samtidigt har tillgången till andra medel för regionala projekt vid sidan av statsbidragen minskat.

Vi har tidigare nämnt att det finns en kritik mot regeringen för att ansvarsområden delas upp mellan myndigheter och valda organ på ett sätt som försvårar en samlad hantering av t.ex. de nyanländas situation. Statliga regler uppfattas som begränsningar i arbetet, t.ex. att få fram bostäder till de nyanlända. Vidare har vi mött en kritik om att regeringen beställer nya utvecklingsstrategier (RUS) innan den gamla har hunnit genomföras och utvärderas.

Flernivåstyrning i praktiken

44

7. Sammanfattning och slutsatser Syftet med vår studie är att beskriva relationen mellan kommuner och regioner sedan landstingen (regionerna) övertagit det regionala utvecklingsansvaret samt diskutera risker och möjligheter för kommunernas engagemang. I detta ingår bl.a. att redovisa några olika val av organisation, hur man säkerställt ett legitimt inflytande för kommunerna och hur relationen till statliga myndigheter hanteras.

Vi har pekat på intressanta skillnader i stämningsläget i länen, med vilket vi avser den bild vi fått av hur aktörerna förhåller sig till varandra, hur mycket samarbete och förtroende som finns mellan dem. Mycket kortfattat handlar det om att vi ser en stark entusiasm i tre län (Jönköping, Örebro och Västernorrland) och viss tvekan i de tre övriga. Östergötland har tappat fart, Norrbotten har inte fått upp farten och i Gävleborg har konflikter kommit upp till ytan.

I båda grupperna finns det län där det regionala utvecklingsansvaret har legat på regionförbund och på länsstyrelser. Det gör att vi kan dra slutsatsen att perioden med regionförbund har varit bra för utvecklingen i länen men att den varken är nödvändig eller tillräcklig för att samarbetet ska vara starkt idag.

Jönköping och Örebro är de två län som tydligast uppvisar en stark och i stort sett obruten utveckling av samarbetet i länet. I Östergötland och Gävleborg har däremot övergången till region sammanfallit med majoritetsskiften som tycks ha påverkat relationerna negativt i länen. I Gävleborg finns förändrade relationer till andra län som en bakomliggande strukturell faktor.

Västernorrland visar att entusiasmen kan vara stark även utan ett regionförbund, dvs. att regionförbundet inte är nödvändigt för att förtroende och samarbete ska utvecklas. Gävleborg visar att regionförbundet idag inte är tillräckligt för att samarbetet ska vara starkt. Möjligen kan man dessutom spekulera i att utvecklingen skulle ha nått längre i Norrbotten (och Västernorrland) om länet haft en period med ett regionförbund.

Vi har pekat på ett antal faktorer som har påverkat utvecklingen i länen de senaste åren. En grundläggande faktor är det samverkansbehov som länens aktörer ser för att vända en negativ utveckling och/eller förstärka en positiv utveckling. Här är likheterna stora mellan länen när det gäller utmaningar för näringslivet och för medborgarna, bland annat inom områdena kompetensutveckling och infrastrukturinvesteringar. I alla länen ser man utvecklingsmöjligheter i samarbeten och perspektivskiften, med reservation för att samsynen inte tycks vara lika stark i Norrbotten.

Organiseringen av regionen och processen att föra över verksamheter från regionförbund och länsstyrelser har stora likheter men skiljer sig åt i intressanta detaljer. Ett exempel är att fyra regioner arbetar med nämnder medan de två som övertagit ansvar från länsstyrelserna ännu inte gör det. Länens forum för

Flernivåstyrning i praktiken

45

samverkan mellan kommunerna och regionen ser i stort sett lika ut, men två regioner undviker mellankommunala frågor (Gävleborg och Östergötland), vilket inte de övriga gör.

Partierna har haft en begränsad roll vid överföringen av ansvaret i alla län utom Jönköpings och Örebro län. Därför är det intressant att vi ser hur politikerna pressas av att merparten av kommunerna och regionerna styrs av otraditionella majoriteter. Vi ser också att majoritetsskiftet i två län har krånglat till processen (Gävleborg och Östergötland), även om det är fullt rimligt att nya majoriteter ska påverka utfallet. Ett råd från en inblandad politiker var att inte byta organisationsform i början av en mandatperiod.

Risker och möjligheter för kommunernas engagemang

De sex frågor som vi diskuterat i avsnitt fem handlar bl.a. om vart kommunernas engagemang och inflytande tar vägen när regionkommunen övertar det formella ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken. En sammanfattning skulle kunna se ut på följande sätt: En fråga var om den status som regionförbundet i berört län hade under dess avslutande period kom att påverka övergången till ombildade regionkommuner i form av organisation och verksamhetsformer.

Detta är tydligt främst i Östergötlands och Gävleborgs län där man uppfattar att regionförbundets status sjönk på slutet av dess existens. Särskilt i Östergötland har det varit angeläget att tydliggöra vad som är regionens exklusiva uppdrag och vad som är primärkommunernas och att inte hantera dem i samma organisation. Motsatsen gäller också. I Jönköpings och Örebro län var de insatser regionförbundet svarade för uppskattade också på slutet och i regionens politiska ledning finns personer som också hade ledande roller i regionförbundet.

En annan fråga var om primärkommunernas engagemang och upplevda inflytande initialt är lägre eller högre sedan det regionala utvecklingsansvaret övergått till regionkommunen än under tiden med regionförbund. Även här finns en splittrad bild. I några län är kommunernas engagemang och inflytande oförändrat stort. Det tydligaste undantaget är möjligen Gävle, som upplever sig ha ett mindre inflytande i den nuvarande situationen. För samtliga kommuner gäller att inflytandet sker i andra former, dvs. i olika typer av samrådsorgan, än tidigare och i några fall genom kommunala företrädare i regionens nämnder. Engagemanget tycks ha svalnat något i takt med att det formella ansvaret upphört men generellt inte i någon stor omfattning.

En tredje fråga var om en så kallad undanträngningseffekt uppstår och medverkar till att regional utveckling får en alltför undanskymd tillvaro i de till regioner ombildade landsting, där ansvaret för sjukvården dominerar.

Från primärkommunalt håll finns en nästan samstämmig oro för att regionerna inte ska kunna ge det regionala utvecklingsuppdraget tillräcklig uppmärksamhet. Flera vittnar om att det ”går åt rätt håll men att det tar tid”. I de län som skapat politiska nämnder för de regionala utvecklingsfrågorna är oron mindre. I

Flernivåstyrning i praktiken

46

Norrbottens och Västernorrlands län har regionen relativt nyligen övertagit ansvaret och som vi tidigare har konstaterat så krävs det tid för att växa in i rollen som bärare av den regionala ledartröjan.

En fjärde fråga var om relationen mellan kommunerna och staten och då främst länsstyrelsen är bättre i län där det inte funnits regionförbund.

Den bilden bekräftas i Norrbotten men inte alls i Västernorrlands län. Det tyder på att det inte bara är huruvida det regionala utvecklingsansvaret tagit vägen över regionförbund som är avgörande för hur relationen mellan staten och kommunerna utvecklas.

En femte fråga var om mindre kommuner har större behov av den kapacitet som regionkommunerna nu bygger upp och att därför relationen mellan dessa kommuner och regionkommunen kan komma att utvecklas på ett annat sätt än mellan regionkommunen och den eller de mer resursstarka kommun/-erna i länet.

Detta är en bild som i olika grad bekräftas i studien. De större kommunerna har egna resurser i form av såväl ekonomi som personal och även relationer till statliga myndigheter, som gör att de har möjlighet att agera på egen hand. Det betyder inte att man systematiskt går vid sidan av regionkommunen men otvetydigt kan det komma att utvecklas till en tätare relation mellan regionkommunen och respektive läns mindre kommuner.

Den sjätte frågan var om det regionala ledarskapet, hur processen för att bygga förtroende för mandatet har sett ut och vilka de avgörande faktorerna för att skapa tillit har varit.

Den frågan har vi redan kommenterat på flera platser i rapporten och här kan vi bara understryka vikten av medvetenhet hos alla berörda parter för att det är en process som tar tid. Tiden kan naturligtvis kapas om man skapar gemensamma fora och processer där respekten för varandras roller är stor.

Regionförbundens roll

Utifrån erfarenheterna från länen kan vi reflektera över regionförbundens roll, relationen till staten och vad regeringen kan göra för att bidra till ytterligare förbättring av utvecklingsarbetet i länen.

Det är tydligt att regionförbunden har varit viktiga för att utveckla samarbetskulturen i respektive län. Det gemensamma ägarskapet har på många håll lett till att aktörerna ser gemensamma intressen bortom kommungränsen. Många regionförbund har vittnat om att utvecklingen gått från konkurrens mellan kommunerna till samarbete i viktiga frågor. Ett vanligt exempel är infrastrukturen, där man i mindre grad argumenterar för den egna kommunens behov och i högre grad argumenterar för länets samlade behov. Det kan tolkas som att man väljer en större gemensam långsiktig vinst före att bevaka kortsiktiga särintressen. Kommunerna lär sig att bli regionala, som en person uttryckte det.

Flernivåstyrning i praktiken

47

En näraliggande slutsats är att det tar tid att utveckla ett regionalt ledarskap.

Visserligen kan samarbetet ha grundlagts genom ett regionförbund, men det återstår ändå mycket för att hitta arbetsformer och bygga förtroende m.m.

Utmaningarna är ännu större om det inte funnits ett regionförbund.

Det finns också föreställningar om att regionförbundens status påverkar det fortsatta arbetet i regionernas regi, bland annat hur tidigt de bildades, vilka specifika uppdrag de hade och hur framgångsrika de uppfattas ha varit.

Möjligen kan även regioners status påverka deras regionala ledarroll, t.ex. sådant som hur framgångsrika och förnyelseinriktade de uppfattas vara, men också deras status i förhållande till andra regioner, t.ex. om de har ett universitetssjukhus eller inte.

En vanlig synpunkt är att de regionala utvecklingsfrågorna riskerar att tappa uppmärksamhet i regionerna. Detta bygger på att frågorna stod i centrum i regionförbunden (och länsstyrelserna) men blir en mindre fråga i regionerna.

Grunden för detta är att sjukvården är mycket större, ofta får större medial uppmärksamhet och att regionerna kan förväntas domineras av sjukvårdspolitiker.

En annan synpunkt är att det framför allt är de mindre kommunerna som har behov av samarbetet i regionen. De stora kommunerna antas klara sig på egen hand medan små kommuner både har större behov att hitta lösningar på praktiska problem och lägre kapacitet att utveckla sådana lösningar. I det här perspektivet kan man vänta sig en ökande polarisering. Mot detta finns en ”Bamse-inställning”, om att de stora kommunerna väljer att vara generösa mot de övriga, ”den som är starkast måste också vara snällast”. Detta kan särskilt inträffa om de små och stora kommunerna ser sig i en vinna-vinna situation, t.ex. att det är bra om invånarna bor kvar i kranskommunerna men arbetspendlar till de växande storstäderna.

Relationerna till staten

Andra slutsatser gäller relationen till staten. Vi har noterat att kommuner och regioner ser vissa problem i relation till myndigheterna. I Norrbotten finns det en oklarhet i relationen till länsstyrelsen. Vi har inte underlag att dra slutsatser om hur övriga myndigheter resonerar, men utifrån tidigare erfarenheter finns det två tolkningar. En tolkning är att relationen förbättras av att ledarrollen övergår till regioner eller regionförbund, dvs. att myndigheterna uppskattar att samarbeta med valda politiker. Så var det i Skåne och Västra Götaland på 90-talet (Statskontoret 2004). En motsatt tolkning är att relationen fungerar bättre när länsstyrelsen har det regionala utvecklingsansvaret. Det skulle kunna bygga på att myndigheterna ser sig som en statlig sfär med gemensamma intressen i förhållande till de valda politikerna. I detta ligger att myndigheterna tycker det är bättre att samordnas av länsstyrelsen än att prata direkt med de valda politikerna, dvs. motsatsen till erfarenheterna i Skåne och Västra Götaland.

I vår analys finns ett antal lärdomar för regeringen. I korthet handlar det om att underlätta samverkan på länsnivå. Regeringen kan styra sina myndigheter så att

Flernivåstyrning i praktiken

48

det blir lättare för aktörerna i länen att samarbeta. Indelningskommittén har föreslagit en enhetlig indelning av de myndigheter som har betydelse för regional utveckling och som har frekventa relationer med region- och primärkommuner (SOU 2018:10). Regeringen kan uppmuntra samarbete tydligare men också skapa en tydligare struktur genom att ge tydligare uppdrag till de olika aktörerna (myndigheter, kommuner, regioner). Vi har fått exempel på områden som insatser för kompetensutveckling och för integration av nyanlända. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att ge mer detaljerade förslag.

Statens styrning behöver ses över i stort. Vi har pekat på att det råder stora oklarheter om vad staten vill och hur den gör för att uppnå sina mål. Staten använder en mängd styrinstrument vid sidan av lagar och förordningar, vilket skapar otydligheter och ger utrymme för kortsiktigt strategiskt agerande.

Uppdrag delas ibland upp på flera organisationer. I några fall ges uppdrag som har med det regionala utvecklingsuppdraget att göra till andra organisationer.

Ett exempel som nämnts i flera intervjuer var länsstyrelsernas uppdrag att arbeta med landsbygdsutveckling. Det finns ett behov att mer förutsättningslöst undersöka vem som utövar makt i det regionala utvecklingssystemet och på vilket sätt. Däremot är det inte troligt att det går att utveckla en perfekt modell där staten styr verksamheten uppifrån. Snarare krävs det en utvecklad syn på hur flernivåstyre inklusive horisontell styrning mellan aktörer i länen kan fås att fungera i praktiken (Statskontoret 2007). Erfarenheterna från de sex länen kan bidra till en sådan utvecklad styrdoktrin där regionerna spelar en nyckelroll.

Råd till aktörerna

Avslutningsvis kan vi formulera ett antal rekommendationer till aktörerna på länsnivå i alla Sveriges län.

Vi har ovan konstaterat att det tar tid och måste få ta tid att skapa ett nytt regionalt ledarskap. Den processen kan underlättas om man använder sig av de större programarbeten som åvilar regionerna, den regionala utvecklingsstrategin och länstransportplanen, för att växa in i rollen. Programarbetet kan om det ges tillräcklig uppmärksamhet och får ett inkluderande arbetssätt ge regionerna den auktoritet och den tillit som krävs för att axla det regionala ledarskapet.

Sedan millennieskiftet har två försök gjorts för att minska antalet län/regioner i Sverige. Båda har misslyckats. Våra intervjuer tyder på att ombildandet av landstingen till regioner med ansvar för det regionala utvecklingsarbetet i flera län försenades av att man avvaktade statsmakternas ställningstagande till en ny regional indelning. Någon mer omfattande reform av den regionala indelningen synes inte vara aktuell för närvarande. Däremot finns tecken på att samverkan över såväl primärkommunala som regionkommunala gränser uppmuntras och kommer att underlättas. Regionerna bör därför försöka förena arbetet med att samla aktörerna i det egna länet med att där det är möjligt och lämpligt att samverka över länsgränsen. Att det inte blir någon storregionreform i närtid bör inte hindra insatser i en större geografi där de är påkallade.

Flernivåstyrning i praktiken

49

En eventuellt kommande enhetlig geografi för ett antal statliga myndigheter gör detta än mer intressant. Vi har visat att regional utveckling omfattar politikområden som till inte ringa del är statens ansvar. Det är osannolikt att berörda statliga myndigheter frånsett länsstyrelserna kommer att ha länet som geografi.

För att underlätta det arbete som förutsätter medverkan från dessa myndigheter är det därför angeläget att skapa länsgränsövergripande processer.

Det regionala utvecklingsansvaret kommer i samtliga län fr.o.m. kommande mandatperiod att ligga hos ombildade regioner. Den helt dominerande verksamheten för regionkommunen kommer att vara hälso- och sjukvården, som också för medborgarna är den centrala frågan, vilket valet har visat bl.a. genom sjukvårdspartiernas stora framgång. Det regionala ledarskapet förutsätter att de regionala utvecklingsfrågorna får tillräckligt utrymme, politiskt och professionellt. Ett sätt att skapa detta utrymme är att inrätta arenor där dessa frågor står i fokus. Det kan vara nämnder i den politiska organisationen men också samrådsfora där andra aktörer, inte minst primärkommunerna inkluderas. Eftersom regionkommunernas och primärkommunernas ansvarsområden tangerar varandra när det gäller delar av hälso- och sjukvården och socialtjänsten är det värdefullt om den samverkan som rör de regionala utvecklingsfrågorna sker i fora som har detta som särskilt tema.

Framgångsfaktorer

Avslutningsvis kan vi sammanfatta vår analys i några råd, särskilt riktade till dem som har (eller ska få) ett ledningsuppdrag inom området. Vi tycker att det finns underlag för dessa generella råd, men de kan med fördel även läsas som underlag för en fortsatt diskussion om vad som krävs för att det regionala utvecklingsarbetet ska fungera så bra som möjligt.

1. Framgångsrik samverkan bygger på en gemensam problembild. Det är viktigt att diskutera både generella och specifika utmaningar i länen, för att på så sätt hitta fram till en gemensam vision och en bild av hur aktörernas instrument kan sammanfogas i en gemensam strategi.

2. Samverkan är beroende av förtroendefulla relationer. Det handlar om att lära känna varandra, att förstå varandras uppdrag och att se möjliga synergier. Då är det viktigt med mötesformer som öppnar för goda samtal och chefer som understödjer processen. Ett stort ansvar ligger hos regionens ledande politiker och tjänstemän.

3. Med ansvaret hos regionerna blir relationen till väljarna tydligare, vilket underlättar sådant som ansvarsutkrävande. Samtidigt är det värdefullt att fortsätta utveckla förmågan till gemensam problemlösning, dvs. det som var styrkan hos regionförbunden.

Flernivåstyrning i praktiken

50

4. Regionerna behöver kapacitet och kompetens att axla en ledarroll i länets samarbeten, vilket handlar mycket om att få andra att bidra till samarbetet.

Det är en roll som i viktiga avseenden skiljer sig från landstingens traditionella roll som huvudman för sjukvården.

5. Det regionala utvecklingsuppdraget tycks få en något tydligare roll om även de frågor som utövas av en kollektivtrafikmyndighet blir en del av uppdraget.

6. För regionernas trovärdighet är det viktigt att utveckla synergier mellan det regionala utvecklingsansvaret och hälso- och sjukvården. Det är viktigt att ta ansvar för hur ledningens tid och uppmärksamhet fördelas mellan de olika verksamhetsgrenarna.

7. Kommunerna behöver också kapacitet och kompetens att påverka det gemensamma arbetet. Förutsättningarna är olika, men det har ett stort värde att kommunerna ser sig som en del i en större helhet där viktiga utmaningar kan hanteras.

8. I kommunernas ansvar ligger även att hantera de skillnader som finns mellan kommunerna. Det har ett värde i flera sammanhang att alla kommunerna står bakom de lösningar som väljs. Därför är det angeläget att hitta arbetsformer där de stora kommunerna ser att de vinner på samverkan även om de bär en större del av kostnaderna. Det gäller också att visa de små kommunerna att de vinner på att det går bra för de stora kommunerna.

9. De samverkansarenor som byggs upp har stor betydelse för den fortsatta utvecklingen. Det gäller både regionens nämnder och de informella forumen i länen. Det är viktigt att fånga upp parternas behov och att arrangera mötena så att samarbetskulturen utvecklas.

10. Myndigheter är ofta samarbetsparter i specifika frågor. Även för dessa är det viktigt med kapacitet och kompetens att påverka det gemensamma arbetet. Indelningskommitténs förslag om enhetlig geografisk indelning skulle underlätta samverkan. Det är också viktigt att alla myndigheter respekterar den ledarroll som har getts till regionerna. Särskilt länsstyrelserna bör akta sig för att konkurrera om ledarrollen.

Flernivåstyrning i praktiken

51

Intervjuförteckning Gävle 2018-02-20 kl. 9.30-11.30: Eva Lindberg, RSO (S) från Söderhamn, Carina Blank, f.d. regionråd (S) från Gävle, Yoomi Renström, KSO Ovanåker (S), Karin Jansson, ordf. hållbarhetsnämnden (MP) från Ljusdal, Rasmus Forsmark, pol sekr. (S).

Gävle 2018-02-20 kl. 13.00-14.30: Svante Lönnbark, f.d. regiondirektör, Christer Engström, kommundirektör Ovanåker (på distans). Mats Törnquist, f.d.

VD för regionförbundet, var förhindrad att delta.

Gävle 2018-02-20 kl. 15.30-17.00: Inger Källgren Sawela, avgående KSO (M Gävle), Patrik Stenvard, regionråd och tillträdande KSO (M), Göran Arnell, kommundirektör, Ellinor Troli, pol sekr. (M).

Sollefteå 2018-02-21 kl. 8.30-10.30: Erik Lövgren, RSO (S), Anna-Karin Sjölund, ordf. regionala utvecklingsutskottet, Jonny Lundin, oppositionsråd (C), Jan Sahlén, KSO Kramfors (S), Hans Viklund, regiondirektör, Susanne Sahlin, projektledare samt David Gustafsson, stabschef länsstyrelsen (per telefon).

Jönköping 2018-03-07 kl. 12.00-14.30: Malin Wengholm, RSO (M), Rune Backlund, ordf. i nämnden för trafik m.m. (C), Agneta Jansmyr, regiondirektör, Kristina Athlei, regional utvecklingsdirektör, Linda Danielsson, KSO Mullsjö (S), Ulf Fransson, stadsdirektör Jönköping och tidigare VD i regionförbundet.

Telefonintervju 2018-03-06 kl. 17.00-17.50: Anna-Carin Magnusson, KSO (S) Nässjö, Jönköpings län och tidigare oppositionsråd i landstinget.

Linköping 2018-03-08 kl. 13.30-15.00: Mats Johansson, RSO (S), Anders Härnbro, 3:e v ordf. (S) och tidigare KSO Finspång.

Linköping 2018-03-08 kl. 17.00-18.00: Andreas Capilla, regional utvecklingsdirektör. Örebro 2018-03-14 kl. 8.30-10.00: Andreas Svahn, RSO (S) f.d. KSO Hallsberg, Iréne Lejegren, ordf. (S) nämnden för regional tilllväxt, f.d. ordf. regionförbundet, Ola Karlsson (M), Rickard Simonsson, regiondirektör.

Luleå 2018-03-20 kl. 15.00-17.00: Maria Stenberg, RSO (S), Veronika Sundström, regiondirektör, Anna Lindberg, regional utvecklingsdirektör, Johan Antti, vik landshövding, Andreas Lind, näringslivschef länsstyrelsen, Tina Norgren, länsstyrelsen.

Telefonintervju 2018-03-26 kl. 11.45-12.15: Ann-Marie Nilsson, KSO (M) Jönköping.

Telefonintervju 2018-03-26 kl. 15.00-15.30: Christina Johanson, KSO (M) Hällefors, Örebro län.

Telefonintervju 2018-03-27 kl. 15.30-16.15: Peder Björk, KSO (S) Sundsvall, Västernorrlands län.

Flernivåstyrning i praktiken

52

Linköping 2018-03-28 kl. 13.00-14.00: Mikael Borin, kommundirektör, tidigare ekonomichef landstinget, Joakim Kärnborg, tidigare kommundirektör, tidigare VD regionförbundet Östsam, Östergötlands län.

Linköping 2018-03-28 kl. 14.30-16.30: Marie Morell, tidigare LSO (M), Paul Lindvall, tidigare KSO (M) Linköping, Östergötlands län.

Telefonintervju 2018-04-10 kl. 10.15-10.45 : Britta Flinkfeldt, KSO Arjeplog och ordförande i kommunförbundet Norrbottens kommuner.

Telefonintervju 2018-04-13 kl. 10.00-10.30: Niklas Nordström, KSO Luleå.

Flernivåstyrning i praktiken

53

Referenser Dir 2015:77 Indelningskommittén (Fi 2015:09) Dir 2017:13 Kommunutredningen (Fi 2017:02) Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete Hermelin, Brita och Wänström, Johan 2017: Att organisera för regional utveckling – Erfarenheter från regionbildning i Östergötland, CKS Rapport 2017:7, Norrköping Johansson, Jörgen och Niklasson, Lars 2013: Kommunernas region – Kommunernas inflytande i regionen, Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting Keating, Michael 1998: The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change, Cheltenham: Edward Elgar Lag (2010:630 förändrad 2016:945) om regionalt utvecklingsansvar Landstinget Västernorrland 2017: Regionalt utvecklingsansvar 2017 – Resultat och lärdomar från förberedelsearbetet i Västernorrland Lönnbark, Svante (odaterad): Regionala reflexioner Nordic Council of Ministers 2018: State of the Nordic Region Prop. 2017/18:206, Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar Regionbildningskommittén 2013: Regionbildning i Jönköpings län Regionförbundet Örebro län 2014: Budkavle – Lärdomar från nio år med Regionförbundet Örebro SOU 2018:10, Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå Statskontoret 2004: Regionalt ansvar på försök i Skåne och Västra Götaland, Rapport 2004:32, Stockholm Statskontoret 2007: Joining-up for regional development. How governments deal with a wicked problem, overlapping policies and fragmented responsibilities, Rapport 2007:2, Stockholm Wänström, Johan 2017: En stark regionalmakt? Kommunstorlekens betydelse för förväntningarna på och erfarenheterna av det regionala utvecklingsarbetet (Rapport 39)

Flernivåstyrning i praktiken

54

FlernivĂĽstyrning i praktiken

55

Flernivåstyrning i praktiken Från den 1 januari 2019 kommer regionala politiska organ i alla län leda det regionala utvecklingsarbetet. Regionen ska samla kommuner, myndigheter, universitet och högskolor, näringsliv och civilsamhälle kring en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av den regionala utvecklingsstrategin. Olika aktörers insatser kan leda till att regionens attraktivitet och konkurrenskraft ökar och att man bättre kan möta de utmaningar som följer av global konkurrens, snabb urbanisering och ökande belastning på klimat och miljö. Och medborgarna kan förväntas se resultat i form av företag, jobb, bostäder, utbildningsutbud, kommunikationer och miljö – allt utifrån skiftande regionala förutsättningar. Därmed skapas också bättre möjligheter att finansiera och utveckla välfärden.

Denna skrift, Flernivåstyrning i praktiken, beskriver hur samhällsorganisationen har förändrats och utvecklats och hur olika faktorer har påverkat utvecklingen i länen. Den redovisar vad som kännetecknar arbetet med regional utveckling ur ett organisatoriskt och styrningsperspektiv, vilka utmaningar man förväntas ta itu med och vilket ledarskap som krävs.

Upplysningar om innehållet Lisbet, Mellgren, lisbet.mellgren@skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting, 2018 ISBN: 978-91-7585-653-7 Text: Lars Niklasson och Gunnar Johnson Produktion: SKL

ISBN 978-91-7585-653-7 Ladda ner på webbutik.skl.se Post: Flernivåstyrning 118 82 Stockholm | Besök: Hornsgatan 20 i praktiken Telefon: 08-452 70 00 | www.skl.se

56