8
ВЕКТОР РОЗВИТКУ
«Освіта України»
Створення потужного освітньо-культурного простору у громадах – ось до чого має привести реформа децентралізації влади. Чи варто застосовувати досвід інших країн і як саме це робити, як задовольнити потребу місцевих жителів у якісній освіті та які виклики постають перед тими, хто таку реформу вже активно розпочав, – про це говорили під час форуму «Україна на шляху децентралізації освіти».
З
ахід, організований Міністерством освіти і науки і Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства за підтримки шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні», об’єднав більш як триста учасників з різних куточків країни. Тут можна було поспілкуватися з директорами шкіл і вчителями, головами громад, представниками обласних і районних адміністрацій, закордонними експертами. – Децентралізація – це лише механізм досягнення великої мети, – за уважила під час відкриття форуму міністр освіти і науки Лілія Гриневич. І продовжила: «Українці зробили свій демократичний вибір і повинні створити для наших дітей у системі освіти всі можливості й шанси, аби вони почували себе оснащеними знаннями і компетенціями людини ХХІ століття».
ПЕРЕРОЗПОДІЛ ПОВНОВАЖЕНЬ – Нам потрібні оновлені зміст освіти, умови навчання і школа, побудована на засадах партнерства між учителями, батьками, учнями, – наголосила Лілія Михайлівна. – Школа має стати центром громади, саме це є основою успішної децентралізації. На переконання міністра, зі столиці не можна чітко і правильно оцінити потреби кожної дитини у країні й умови її навчання. Тому природно, що забезпечення якнайкращого рівня освіти у кожному конкретному випадку є органічною функцією громад. – І ми нині рухаємося до чіткого перерозподілу повноважень, коли у центрі МОН визначає і реалізовує політику, формує зміст освіти, її державні стандарти. Умови ж навчання і, відповідно, реалізацію цього змісту формуєте ви – у громадах, – звернулася до учасників форуму міністр. – Ми готові сприяти вам у розвитку на основі державної і локальних освітніх політик, які враховуватимуть і місцевий ринок праці, й ваші потреби. Лілія Гриневич зауважує: перший етап децентралізації і створення опорних шкіл став певним уроком – з’явилися 142 опорні школи, їх підтримали, зокрема, «вливаннями» з держбюджету – виділили 600 мільйонів гривень на автобуси (йдеться про співфінансування) і 300 мільйонів – на оснащення опорних шкіл. А в освітній субвенції на 2017 рік закладено 200 мільйонів гривень на автобуси для опор них шкіл, 300 мільйонів – для навчальних закладів об’єднаних територіальних громад і 300 мільйонів додатково – на обладнання кабінетів для вивчення природничих наук в опорних школах.
РЕФОРМІ ПОТРІБНІ ПОМІЧНИКИ – Ніколи не думав, що виступатиму і навчатиму директорів шкіл і вчителів,
ЦЕНТР ГРОМАДИ але, мабуть, тут і сьогодні цей зірковий час настав, – розпочав виступ із жарту Геннадій Зубко, віце-прем’єрміністр України – міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Він продемонстрував презентацію – унаочнення того, що саме несе децентралізація для освіти і формування шкільного простору. Посадовець звертає увагу, що люди «у спадок» отримали інфраструктуру, яка не задовольняє, зокрема, і освітні потреби. Грошей витрачається багато, але максимального ефекту від їх використання досягнути неможливо. Наприклад, на одного вчителя в Україні припадає десять учнів. А середній показник для Європейського Союзу становить 16 учнів, у Румунії – 18. Зі збільшенням цього співвідношення можуть збільшитися й ефективність праці вчителя, й оплата його праці.
ко виокремив чотири першочергові кроки цього процесу. Перший – зробити аналіз ресурсної бази ОТГ, порахувати, скільки коштів у ній вдасться зібрати. Другий – сформувати стратегію розвитку єдиного освітньо-культурно-спортивного простору громади. До речі, Солонянська ОТГ уже розпланувала кошти до 2020 року. Третій крок: тут визначити пріоритети та черговість запуску складових єдиного простору. Четвертий – сформували портфель проектів громади на 3–5 років.
ЕКСПЕРТНА ДУМКА – Децентралізація – не лише «перемалювання» мапи. Передусім це шлях ефективнішого надання послуг людям. А найкраща якість надання публічних послуг забезпечується тоді, коли вони максимально наближені до місцевих потреб і умов, які не можуть бути однаковими, – зауважує Ларс Ерік Еріксон,
НАШЕ ЗАВДАННЯ – ПОБУДУВАТИ ІНФРАСТРУКТУРУ, КОТРА ЗАБЕЗПЕЧИТЬ ЯКІСНИЙ ОСВІТНІЙ ПРОЦЕС. А ЛІДЕРАМИ НЕОБХІДНИХ ЗМІН МАЮТЬ СТАТИ САМЕ ДИРЕКТОРИ ШКІЛ І ВЧИТЕЛІ – Наше завдання – побудувати інфраструктуру, яка забезпечить якісний освітній процес. А лідерами необхідних змін мають стати саме директори шкіл і вчителі. Адже жоден голова об’єднаної територіальної громади, якщо у нього не буде креативного, потужного, позитивного директора школи й такого ж учителя, не зможе провести реформу, – зауважує Геннадій Зубко. – Ініціатива щодо того, де саме повинні створюватися опорні школи, повинна йти знизу. Віце-прем’єр-міністр України наголосив і на необхідності формування єдиного освітньо-культурно-спортивного об’єднаного простору в об’єднаній спільноті. Адже він дозволить жителям відчути приналежність до громади, дасть можливість користуватися її суспільними благами. Одночасно такий підхід передбачає бюджетну ефективність, оптимізацію фондів і утримання об’єктів інфраструктури. А опорна школа, включаючи філії, має бути важливою складовою цього єдиного простору. На прикладі створення єдиного простору Солонянської ОТГ Геннадій Зуб-
колишній президент шведської асоціації місцевих влад та регіонів. Він переконує: надання послуг на місцях стане прозорішим, бо отримувачі послуг стають ближче до тих, хто їх надає. – Для місцевої влади є багато викликів, і головний із них – узяти на себе реальні повноваження, – підтримує озвучену думку Ерік Факсгард, керівник шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні». – Також є потреба покращити сферу статистики в освітній галузі, адже нині система збору статистичних даних не дає змоги отримати цілісну картину стану освіти. Нікуди не дітися і від відмінностей у фінансовій спроможності різних громад і різного рівня витрат на надання освітніх послуг. Щоб відбулися реформи, щоби країна змінилася, спочатку повинні змінитися цінності наших громадян – у цьому впевнений заступник міністра освіти і науки Павло Хобзей. А за формування цінностей, які безпосередньо впливають на людські стосунки, відповідають освіта і культура.
– Децентралізація – один із найважливіших елементів реформи країни. Адже вона повинна розірвати з тією «совдепією», яка була, коли за все відповідав центр. Коли за певні блага держава «відкуповувала» право вибору і забирала свободу. Зараз ця система не працює, – зауважує Павло Кузьмович. – Але залишається традиція, коли люди бояться брати відповідальність на себе і просять різні інструктивні листи. Я розумію, що багато речей «зав’язані» на центральних органах влади, але багато мало б вирішуватися на місцях. Заступник міністра каже, що суть реформи – не в організаційних структурах чи підпорядкуванні. Суть у тому, аби змінити цілі освіти: перейти на компетентнісне навчання, від авторитарної школи до школи партнерства.
ПОЛЬСЬКИЙ ДОСВІД Україна не першою йде шляхом децентралізації. Та чи варто механічно копіювати зарубіжний досвід? Однозначно ні, вважає експерт шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» Ян Герчинський. Але, звичайно, є й елементи, варті уваги й вивчення. – Цілі децентралізації в Україні й Польщі схожі: це створення сильних, автономних, відповідальних громад – засновників шкіл і водночас – потужних навчальних закладів, здатних працювати якісно й автономно, брати на себе відповідальність за методи навчання і виховання, – розповідає експерт. – Але цілі – схожі, а відправні точки були зовсім різними. Польща розпочинала процес децентралізації ще у 1990 році, тут була специфічна адміністрація, яка керувала системою освіти і – видатками. До речі, бюджетна ситуація у Польщі тоді була значно гіршою. Україна ж має зовсім іншу відправну точку. Експерт зауважує, що структура управління освітою ще з радянських часів залишається розгалуженою, управлінська вертикаль – не надто ефективною, але все ще необхідною для базового функціонування освітньої системи. Місцевим же державним адміністраціям бракує автономії та ініціативності – вони чекають рішень із Києва. Також на ситуацію потужно впливають фінансова криза, війна на сході країни та вкрай низька бюджетна дисципліна, що призводить до розпорошення коштів.
ВЕКТОР РОЗВИТКУ
№ 47, 28 листопада 2016 року
Різниця відправних точок безпосередньо впливає на шляхи децентралізації. У Польщі новий закон про освіту був прийнятий одразу, в 1990 році, але процес децентралізації тривав приблизно дев’ять років, його реалізовували чотири різні уряди. – Це було поступовою: 1990 року децентралізувалися дошкільні заклади, 1996-го – початкова школа, у 1999му – середня школа, заклади позашкільної освіти. Кожний крок супроводжувала передача повноважень і бюджетних ресурсів місцевій владі, – розповідає Ян Герчинський. Україна ж не має у запасі тих дев’яти років. Тут дуже швидко провели реформу Бюджетного кодексу, розпочався процес об’єднання територіальних громад.
УЧИТИСЯ НА ЧУЖИХ ПОМИЛКАХ На думку експерта, чи не найкориснішими для України можуть стати… негативні уроки Польщі. – Однією з помилок була передача професійної освіти на рівень повітів –
рівень, менший за регіональний, – каже Ян Герчинський. – Повіти є невеликими і не охоплюють місцевий ринок праці, багато закладів повіту вчать людей, які працюватимуть у сусідньому. Тому я повністю підтримую план МОН щодо фінансування й управління закладами ПТО з обласного рівня. Суто ж українські виклики: як змінити застарілу вертикаль новою демократичною системою управління, як надати органам місцевого самоврядування більшу автономію та водночас підвищити бюджетну дисципліну, як надати школам більшу самостійність і водночас зробити їх чутливішими до потреб учнів і батьків – ще потребують дієвих механізмів вирішення. До речі, за словами Яна Герчинського, ідея заснування при кожному закладі шкільної ради в Польщі не спрацювала – ради були малочисельними і слабкими. Ефективнішим рушієм відкритості закладів стала робота місцевої виборної влади.
ВИТРАТИ – ПЕРСПЕКТИВНІ, А НЕ НАДМІРНІ Хмельниччина має успішний досвід децентралізації – у цій непростій роботі адміністраторам і педагогам допомагали експерти шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні». Досвідом поділився директор департаменту освіти і науки Хмельницької обласної державної адміністрації Олег Фасоля. Застаріла і неекономна архітектура шкільних будівель, технічне зношення інфраструктури і не про-
порційна завантаженість навчальних приміщень призводять до додаткових витрат на утримання мережі шкіл, наголосив він. Тому шкільні адміністрації більшою мірою зайняті вирішенням інфраструктурних проблем, аніж менеджментом навчально-виховного процесу. При цьому понад 40 відсотків видаткової частини бюджету громад використовується для забезпечення надання освітніх послуг. – Малокомплектні школи є найбільш затратними комунальними установами у перерахунку на одного учня, – повідомляє Олег Іванович. – Надмірні витрати на їх утримання позбавляють можливості реінвестувати кошти громади у розвиток тих шкіл, які забезпечують вищу якість освітніх послуг і як результат – вищу якість знань учнів. Зрозуміло, що кардинальні зміни не можуть сподобатися всім. – Система середньої освіти є одним із найбільших роботодавців у сільській громаді – вона забезпечує 20–25 відсотків постійних ро-
бочих місць. Тому закриття малокомплектних шкіл викликає соціальну напругу: необхідність оптимізації мережі помилково асоціюється жителями з початком зникнення їхнього села, – констатує директор департаменту. Є й інші проблеми. Так, наприклад, сільські школи знаходяться на значній відстані одна від одної, а низька якість доріг між населеними пунктами призводить до проблем безпеки підвезення учнів та погіршення стану шкільних автобусів.
НАЙБІЛЬШІ РИЗИКИ Департамент освіти і науки Хмельницької ОДА разом зі шведськими партнерами, використовуючи наявну нормативну базу й успішні зарубіжні приклади, надавали методичну підтримку при створенні ефективної системи освітнього менеджменту. – Створюючи нові управлінські структури, ми накопичили певний досвід, який під час регіональних семінарів в областях передавали колегам. З’ясували і певні проблеми та ризики, що виникають на цьому шляху, – розповів Олег Фасоля. Усього визначили п’ять найбільших ризиків. Перший – перенесення неефективних управлінських структур освітнього менеджменту в нові структури ОТГ. Другий ризик полягає у певному супротиві органів державної виконавчої влади утворенню органів освітнього менеджменту та передачі їм значної частини управлінських
повноважень. Ризик третій – загроза «місцевого феодалізму», коли до влади у громадах можуть прийти керівники з популістськими настроями, які вважають отриману владу повністю незалежною і непідконтрольною жодному іншому органу влади. Але ж необхідно дотримуватися єдиної державної освітньої політики. Четвертий ризик – кадровий голод, який особливо відчувається при створенні освітнього менеджменту. П’ятий – відповідальність за прийняття рішень в умовах невдосконаленої нормативно-правової бази як в освітній сфері, так і у сфері місцевого самоврядування. – Потребує негайних змін стаття 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка обмежує права голів місцевих рад на призначення керівників установ освіти, закріплюючи це право виключно за органами управління освітою. А їх не завжди доцільно створювати в усіх громадах без вияток, зважаючи на кількість освітніх установ у них, – вважає Олег Фасоля. – Також варто переглянути перелік делегованих повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування – звернути увагу на ті, що сприяють надмірній контролюючій зацікавленості до діяльності новоутворених структур. Дивним вважає Олег Іванович існування органів управління освітою районних державних адміністрацій у тих районах, території яких є повністю «децентралізованими».
– Звертаю увагу на роль департаментів управлінь освіти ОДА в умовах реформування владних структур. Саме обласні освітні владні структури мають стати модераторами реформ освітнього менеджменту. Від ефективності їх праці залежатимуть успіхи і освітньої реформи, і реформи місцевого самоврядування, – каже він. Павло Хобзей зауважив, що міністерство розраховує на лідерську роль директорів департаментів. А у проекті закону про загальну середню освіту планується зафіксувати право директорів шкіл призначати працівників.
ПОЗИТИВНІ ПРИКЛАДИ Досвідом поділився також Олександр Пузирук, начальник відділу освіти, молоді, спорту і культури Старосинявської ОТГ Хмельницької області. – На базі району сформована об’єднана Старосинявська громада, в якій – 16 сільських та одна селищна рада, – розповів він. – Унікальність у тому, що ми – «один район – одна громада». До її складу ввійшло 45 населених пунктів, у яких проживає 20 тисяч людей. На території розташовані 17 загальноосвітніх навчальних закладів, де навчаються 1625 учнів. Нам треба було оперативно створити новий орган управління
9 освітою, укомплектувати його кваліфікованими працівниками. І виправдати очікування громади, що нова влада буде ефективнішою: ми створили відділ освіти, молоді, спорту і культури виконавчого комітету Старосинявської селищної ради, якому було надано значні правові повноваження щодо менеджменту мережі освітніх закладів. За словами начальника відділу, реалізація плану оптимізації шкільної мережі вже сьогодні дала змогу залучити додаткові кошти освітньої субвенції – 2,4 мільйона гривень. – Прийняття бездефіцитного бюджету в 2016 році дало можливість у повному обсязі забезпечити функціо нування нині діючих закладів освіти, у тому числі забезпечити стовідсоткове довезення учнів (461 учень з 35 населених пунктів), безкоштовне харчування школярів 1–4 класів (637 дітей) та учнів пільгових категорій (215), – зауважив Олександр Пузирук. Начальник управління освіти, молоді та спорту виконавчого комітету Дунаєвецької міської ради Володимир Колісник розповів, що Дунаєвецька ОТГ об’єднує 51 населений пункт, тут проживає майже 40 тисяч громадян, у 25 ЗНЗ навчаються 3645 учнів. Тут створили управління освіти, молоді та спорту, до складу якого входять: відділ загальної середньої освіти, відділ позашкільної освіти, центр психолого-логопедичної служби, центр технічного обслуговування, методичний сервісний центр. – Щодо останнього – ми ліквідували комунальну установу Дунаєвецької райради – районний методичний кабінет, який частково виконував контролюючі функції. Новостворений методцентр забезпечує методичний супровід педагогічних працівників закладів освіти не лише нашої громади, а й двох інших, – розповів Володимир Колісник. – У центрі є шість ставок методичних працівників – вони в управлінні є сумісниками, основна їхня робота – в навчальних закладах, тому вони бачать проблеми на місцях. У громаді створили, обговорили й узгодили план оптимізації мережі на найближчі три роки. – Оптимізацію навчального закладу проводимо щонайменше через рік після інформування громадськості – протягом цього часу тривають обговорення, дискусії, вирішення проблемних питань, – роз’яснює начальник управління. – Спочатку ми приходимо до дітей і пояснюємо, що вони отримують у цьому закладі та що отримуватимуть у потужнішій опорній школі з кращими умовами навчання. Потім ми зустрічаємося з батьками. Але найскладніше про оптимізацію спілкуватися з педагогічними працівниками. Під час форуму учасники мали змогу взяти участь у сесіях, присвячених, зокрема, управлінню освітою на місцевому рівні, фінансуванню освіти та інших. Під час підбиття підсумків старший експерт шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» Ієва Калніня висловила сподівання, що такі зустрічі стануть традиційними, тож можна буде оцінити прогрес реформування галузі, а також обговорити нові виклики. Максим КОРОДЕНКО, «Освіта України». Фото автора