CIVIL SOCIETY: REPRESENTATIE IN HET NIEUWE POLITIEKE LANDSCHAP
INHOUD
2
1. Inleiding
3
2. De nieuwe politieke structuur
5
3. PotentiĂŤle gevolgen voor de representatieve democratie
9
4. Civil society en representatie
14
5. Civil society en het algemeen belang
17
6. Conclusie
19
INLEIDING De verandering van de politieke structuur in westerse democratieën is een veel besproken onderwerp in de moderne literatuur. Een hedendaagse verandering op het gebied van politieke besluitvorming is dat deze steeds vaker plaatsvindt op andere plekken dan binnen officiële gouvernementele instellingen. Bovens (2005: 120) heeft hiervoor het concept ‘verplaatsing van de politiek’ in het leven geroepen. Door anderen wordt de nieuwe politieke structuur die ontstaat als gevolg van de verplaatsende politiek, aangeduid met de term governance. Kenmerkend aan de nieuwe politieke structuur is de steeds groter wordende politieke invloed van niet-gouvernementele actoren, de civil society. De uitbreiding van de traditionele politieke arena is van invloed op politicologische bestuurlijke
analyses
analyses
economische
van
van
analyses,
het
politieke
structuren
en
besluitvormingsproces
wanneer
economische
processen, en
op
op
politiek-
niet-gouvernementele
actoren een rol spelen in de politieke besluitvorming. De maatschappelijke 3
relevantie van dit onderwerp moet gezocht worden in het wijdverspreide idee dat de moderne representatieve democratieën niet functioneren naar behoren: uitbreiding van de politieke arena naar verschillende vormen van civil
society
impliceert
uitbreiding
van
de
politieke
macht
en
de
representatiefunctie, voorbij de kaders van de vertegenwoordigende democratie. Civil society-actoren oefenen verschillende vormen van politieke invloed uit, op verschillende momenten in het beleidsvormingsproces (Arts, 2004: 100), met als gevolg dat politieke besluiten niet meer gevormd worden binnen de traditionele politieke arena. Over de impact hiervan op het functioneren van de representatieve democratie zijn verschillende visies. De inleidende vraag luidt: wat betekent het nieuwe politieke landschap volgens wetenschappers voor het functioneren van de representatieve democratie? Vanuit een institutionele, productgerichte benadering van democratie kan worden betoogd dat het uitbreiden van de politieke arena en democratie haaks op elkaar staan. Een niet-institutionele, meer procesgerichte opvatting van democratie leidt tot het tegenovergestelde (Arts, 2004: 97). In dit stuk worden potentiële negatieve en positieve effecten besproken die de verplaatsing van de politiek op de representatieve
democratie
zou
hebben.
Er
wordt
vervolgens
toegespitst
op
het
representatieve aspect van de moderne democratie. Aan de hand van een vergelijking tussen de institutionele praktijk en de niet-institutionele (civil society) praktijk, wordt de impact op representatie normatief beoordeeld. Met als motivatie het verband tussen representatie en het algemeen belang, wordt er gekeken naar het bredere algemeen belang. Invloed van nietgouvernementele actoren is daarbij opgedeeld in invloed door nietgouvernementele actoren die non-profit zijn en niet-gouvernementele actoren die uit zijn op winst: social civil society en market civil society. De hoofdvraag luidt: komt de verplaatsing van de politiek ten goede aan de representativiteit en het algemeen belang? De belangrijkste bewering bij het antwoord op die vraag, is dat er een significant verschil bestaat tussen invloed die market civil society en de invloed die social civil society uitoefent op de politiek. De opbouw van het stuk is als volgt. In het volgende gedeelte wordt het verhaal van het veranderend politieke landschap door de verplaatsing van de politiek verduidelijkt aan de hand van de gehanteerde centrale 4
begrippen.
Het
derde
gedeelte
omvat
een
uiteenzetting
van
de
verschillende visies met betrekking tot de gevolgen voor de representatieve democratie. Er wordt toegespitst op het representatieve element en daaraan verbonden het algemeen belang. In het vierde gedeelte wordt het effect van social civil society-invloed op representatie beoordeeld, gevolgd door het vijfde gedeelte waarin de invloed op het bredere algemeen belang bekeken wordt. Hieruit volgt de conclusie, met daarin de belangrijkste bevindingen en een antwoord op de hoofdvraag.
2 DE NIEUWE POLITIEKE STRUCTUUR
HET POLITIEKE LANDSCHAP In het verhaal van het veranderend politieke landschap staan de volgende begrippen centraal: verplaatsing van de politiek, political society, market civil society en social civil society. In dit stuk dient het begrip ‘politiek landschap’ als aanduiding voor de figuurlijke omgeving waarbinnen politieke besluiten worden genomen en de omgeving waarop die besluiten effect hebben. Met andere woorden: de politieke arena waarbinnen de political society (politici en politieke partijen) opereert en de civil environment waar civil societyactoren hun wortels hebben.
VERPLAATSING VAN DE POLITIEK Volgens verschillende academici krijgt het politieke landschap een nieuwe 5
structuur door het verschijnsel dat Bovens (1995) de verplaatsing van de politiek noemt; een metaforische term om aan te duiden dat de staat niet langer de enige organisatie is waar politieke besluitvorming plaatsvindt (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004: 13). Het gaat hier niet om een letterlijke verplaatsing van het politieke machtscentrum, maar eerder om een ‘verspreiding’ van de invloed op politieke besluitvorming (Bovens, 2005: 120). Dit proces vindt op verschillende manieren plaats (Bovens e.a., 1995: 15). Die manieren hebben een verticaal of een horizontaal karakter. Verticale verplaatsing impliceert een grotere autoriteit van intergouvernementele organisaties ten opzichte van de natiestaat. Hier wordt gesproken over een horizontale
verplaatsing:
gouvernementele
(civil
de
toenemende
society)
actoren,
politieke macht zoals
van
niet-
niet-gouvernementele
organisaties (NGO’s), belangengroepen en bedrijven (Arts, 2004: 95). Daarnaast heeft het proces een nationaal of een internationaal karakter. Hier wordt gesproken over zowel nationale als internationale vormen van verplaatsing: van transnationale overheidsorganisaties naar internationale arena’s en van de natiestaat naar nieuwe nationale en internationale arena’s.
Vormen van invloed op politieke besluitvorming kunnen verschillende verhoudingen ten opzichte van gouvernementele actoren aannemen. Hier wordt gesproken over invloed van niet-gouvernementele actoren die samenwerken met de overheid, maar ook van niet-gouvernementele actoren die politieke invloed van buitenaf uitoefenen. Het gaat om invloed tijdens
het
bijvoorbeeld).
besluitvormingsproces Bij
samenwerking
en
daar
tussen
buiten
(agenda-setting
gouvernementele
en
niet-
gouvernementele actoren wordt traditionele besluitvorming omgevormd van governing naar governance. “Governance need not necessarily be conducted exclusively by governments and the international organizations to which they delegate authority. Private firms, associations of firms, ngo’s and associations of ngo’s all engage in it, often in association with governmental bodies, to create governance; sometimes without governmental authority” (Keohane & Nye: 2000: 12). Rosanvallon (2008: 263) maakt een duidelijk onderscheid tussen governance en invloed ˈvan buitenafˈ. De laatst genoemde valt onder wat hij tegendemocratie noemt. Dan gaat het vooral om uitingen van politiek wantrouwen, door middel van protesten of petities 6
bijvoorbeeld (Rosanvallon, 2008: 15). In de termen van Rosanvallon worden in dit stuk zowel governance als ‘tegendemocratie’ als politieke invloed door niet-gouvernementele actoren, en daarmee als verplaatsing van de politiek gezien.
CIVIL SOCIETY De niet-gouvernementele actoren die een toenemende invloed hebben op de politiek worden aangeduid met de term civil society. Dit is een begrip dat geen eenduidige wetenschappelijke definitie heeft in de literatuur. Er zijn echter een aantal belangrijke raakvlakken. In dit stuk worden twee vormen van civil society onderscheiden: market civil society (market society) en social civil society (civil society). De reden om market society onder de noemer civil society te scharen heeft te maken met de positie die deze gemeenschap inneemt ten opzichte van de traditionele politieke actoren, de political society. De reden om market civil society te onderscheiden van social civil society heeft te maken met het onderscheid tussen de burgersamenleving en de economische markt. Social civil society streeft naar politieke invloed, met als doel een door hun positief geachte uitkomst voor de burgersamenleving
of groepen individuen binnen die samenleving. Market civil society heeft als doel een positieve uitkomst voor bedrijven of bedrijfstakken. Denk aan winstmaximalisatie, schaalvergroting, een betere concurrentiepositie binnen de markt enzovoorts.
SOCIAL CIVIL SOCIETY Social civil society is niet statelijk en geen onderdeel van de markt (Scholte, 1999: 3). Actoren zijn individuen of (in de meeste gevallen) groepen van mensen met een gemeenschappelijk ideologisch doel. Ze streven naar politieke invloed, die zij proberen uit te oefenen op verschillende manieren en op verschillende momenten in het politieke besluitvormingsproces. Het kan om grassroot-bewegingen gaan die zich mengen in het politieke debat (Batliwala, 2002: 395) of om NGOˈs en belangengroepen die zich inzetten voor ideologische doelen, zoals mensenrechten (Glasius, 2008: 44 en Wild, 2006: 5). Voorbeelden van NGO’s zijn: dierenrechten- en milieugeoriënteerde organisaties als FSC en WWF, humanitaire en mensenrechtenorganisaties als 7
Amnesty
International
en
Het
Rode
Kruis,
organisaties
voor
consumentenbelangen, sociaaleconomische arbeidsgerichte organisaties als Fair
Wear
Foundation
(en
alle
werknemersvakbonden),
algemeen
sociaaleconomische organisaties als Fair Food en Transparency International en ontwikkelingshulporganisaties als Oxfam (Tulder e.a., 2004: 71). Andere voorbeelden van social civil society zijn grootschalige en kleinschalige demonstraties, petities, kunst en andere concepten die opgezet zijn door burgers, met als doel het beïnvloeden van de politiek.
MARKET CIVIL SOCIETY Market civil society is eveneens geen onderdeel van de staat, maar wel onderdeel van de markt. Market civil society is direct of indirect gericht op winst en streeft naar politieke invloed om hiervoor mogelijkheden te creëren. Invloedrijke marktpartijen zijn veelal grootschalige, commerciële organisaties met kantoren en/of productie-eenheden wereldwijd (Arts, 2004: 99). Belangengroepen, die bedrijven vertegenwoordigen, worden als NGO gezien. Deze business NGO’s (BINGO’s) hebben in tegenstelling tot hun leden geen
direct
winstoogmerk.
Er
is
echter
wel
sprake
van
indirecte
marktbelangen, daarom worden BINGO’s en ander soortige bedrijfslobby’s in dit
stuk
als
onderdeel
van
de
market
civil
society
gezien.
Werknemersvakbonden worden als social civil society gezien, omdat zij niet gericht zijn op winst voor een bedrijf, maar op werkomstandigheden van werknemers. Voorbeelden van market civil society zijn de bedrijven Shell, Monsanto, Apple en Ford. Maar bijvoorbeeld ook de Amerikaanse wapenlobby en alle verbonden marktactoren.
8
3 POTENTIELE GEVOLGEN VOOR DE DEMOCRATIE Wat betekent het nieuwe politieke landschap volgens wetenschappers voor het functioneren van de representatieve democratie? In de literatuur worden zowel negatieve als positieve gevolgen genoemd. In het volgende gedeelte zijn de argumenten kort uiteengezet. Hieruit blijkt hoe zeer de argumenten gebonden
zijn
aan
verschillende
opvattingen
van
representatieve
democratie.
GEVAAR VOOR DE REPRESENTATIEVE DEMOCRATIE De invloed en beslissingsmacht van (internationale) niet-statelijke actoren, zoals NGOˈs en grote transnationale ondernemingen (TNO’s), is steeds groter geworden. Het aantal geregistreerde internationale NGO’s is gegroeid van 6000 in 1990 naar 26.000 in 2000. De Verenigde Staten telt ongeveer twee miljoen NGO’s (Rischard, 2002: 48). Het aantal TNO’s is opgelopen tot meer dan 40.000. Zij hebben invloed op de internationale politieke agenda en zijn 9
vaak in staat om zelf regels te ontwerpen en implementeren (Arts, 2004: 100). Hier geldt dat besluitvorming grotendeels buiten het bereik van de traditionele political society van de vertegenwoordigende democratie plaatsvindt. Bovens (2005: 119) ziet de verplaatsing van de politiek om die reden als belangrijke bedreiging voor de moderne democratie. Hij hanteert hierbij een representatieve opvatting van democratie (Bovens, 2005: 120): Dat betekent dat democratie in eerste instantie wordt opvat als een politiek stelsel waarbij de invloed van burgers vooral gestalte krijgt via steun aan politieke partijen en middels de periodieke verkiezing van volksvertegenwoordigers. Bij de verplaatsing naar single-issue organisaties en sub-politiek worden nieuwe, informele wegen geopend voor protest en participatie. Er is echter sprake van gebrekkige representativiteit; ongelijke belangenbehartiging. “De stem van een assertieve advocaat weegt in informele, interactieve settings veel zwaarder dan die van een schuchtere schoonmaakster” (Bovens, 2005: 120). Verder komen minder goed georganiseerde belangen en issues zonder politieke sponsor, moeilijk aan bod. De volgende door Bovens (2005)
genoemde risico’s voor de democratie worden door Scholte (1999: 30) aangeduid als undemocratic practice. Ten eerste komt de openbaarheid van bestuur in het geding: niet-interactieve civil society arena’s hebben meestal geen publieke tribunes, er zijn geen openbare agenda’s en verslagen, zoals bij de Tweede Kamer. Ten tweede zijn bestuurders en actoren met veel invloed binnen NGO’ niet democratisch gekozen. Ten derde is er geen parlementaire controle (Bovens, 2005: 120). Deze democratische tekortkomingen leiden tot het ontbreken van algemene publieke verantwoording (Bovens, 2005: 120).
BIJDRAGE AAN HET DEMOCRATISERINGSPROCES De genoemde argumenten voor de stelling dat een verplaatsing van de politiek negatieve effecten heeft op de democratie, gaan volgens Arts (2004: 102) uit van een ideaaltypisch model van nationale democratie. Een soort ‘productevaluatie’ staat centraal, waarbij de vraag is of democratische instituties aanwezig zijn. Democratiseringsprocessen worden daarmee uit het 10
oog verloren. Een procesevaluatie geeft hier wel de ruimte voor. Vanuit een deliberatieve democratieopvatting is het gehoord worden van zoveel mogelijk meningen belangrijker (Arts, 2004: 105): Doel is om op basis van hoor en wederhoor, alsmede op basis van sociaal leren, het publieke belang te definiëren en optimale opties voor beleid te genereren, voorbij het strikte eigenbelang en voorbij slecht gefundeerde emoties. De relatie tussen invloed van civil society en democratisering is te verdedigen vanuit een deliberatieve benadering. Civil society helpt het publieke belang te definiëren, door bijvoorbeeld een stem te geven aan maatschappelijke minderheden (Scholte, 1999: 26). Optimale opties voor beleid worden volgens Scholte (1999) gegenereerd doordat social civil society bijdraagt aan het politieke debat, bijvoorbeeld in de vorm van alternatieve meningen, methodologie en beleidsvoorstellen. “Wide-ranging, open debate is vital to a healthy democracy and can moreover often produce more clear and effective policy” (Scholte, 1999: 26).
Arts (2004: 106) stelt dat de politieke invloed van civil society vanuit een deliberatieve benadering als democratisch gezien kan worden, maar niet vanuit een representatieve benadering van democratie. Er bestaat echter ook een andere manier om naar het representatieve stelsel te kijken. Volgens Urbinati (2006) heeft representatie te maken met de mogelijkheden van het volk om hun stem te laten horen en mee te laten wegen; het moet niet enkel gezien worden als een politieke institutie, maar als een normatief democratisch element. “The fact that the representative had not legally tied her will to the will of her electors does not mean that her will is sovereign and politically unchained (…)” (Urbinati, 2006: 58). Urbinati (2006) focust op een niet-institutioneel proces dat het representatieve systeem democratisch maakt. De representatieve functie van politieke partijen om de publieke opinie te vertegenwoordigen en de daaraan af te meten mate van representativity, worden door Urbinati (2006: 45) in verband gebracht met het proces van advocacy: het vormgeven van wensen uit de samenleving binnen de politieke arena. Het uitbreiden van de traditionele politieke arena naar arena’s van civil society draagt bij aan het proces van advocay en op 11
die manier uiteindelijk aan representativiteit. Urbinati (2008: 18) bekijkt in haar analyse van de moderne democratie de niet-institutionele vormen van politieke participatie in de samenleving. Dit zijn de vormen waar civil society gebruik van maakt. Representatieve democratie is dus geen eenduidig begrip. De argumenten die hier tegenover elkaar worden gezet zijn daarom het best aan te duiden als passend bij een product- en procesevaluatie of een institutionele en niet-institutionele benadering van representatieve democratie. Naast het definiëren van het algemeen belang, het bijdragen aan het publieke debat en aan representativiteit door het vervullen van een advocacy-functie, is er nog een democratische bijdrage door civil society: transparantie. Bijvoorbeeld door druk te zetten op overheidsinstellingen. Verschillende soorten civil society-bewegingen hebben gezorgd voor meer transparantie met betrekking tot de activiteiten van het WTO en IMF (Scholte, 1999: 29).
HET REPRESENTATIEVE ASPECT Argumenten die onderbouwen dat de nieuwe politieke structuur positief of negatief is voor de moderne democratie, zijn onontkoombaar verbonden met verschillende benaderingen van representatieve democratie. Het debat over de juiste interpretatie van democratie is echter al zo oud als de weg naar Rome – of misschien beter gezegd, Athene. Bovengenoemde visies zijn terug te leiden naar politiek-filosofen als Rousseau, Kant, Seyes en Paine, en nog verder terug te leiden naar de filosofen der Atheense democratie (Aristoteles, Plato en Socrates). Dit maakt het er niet makkelijker op om tot een beoordeling van de moderne verplaatsing van de politiek te komen. Er moet immers eerst een beoordeling van democratie plaatsvinden. Zo is het gebrek aan gekozen bestuurders en parlementaire controle vanuit een procesgerichte, niet-institutionele benadering niet te bediscussiëren (Arts, 2004: 106), enkel in termen van normatieve relevantie. De traditionele, moderne representatieve democratie is echter al een gegeven. De genoemde argumenten kunnen daarom het best bekeken worden in relatie tot het traditionele politieke landschap van de moderne 12
democratie. Bijvoorbeeld: om te beoordelen of democratisch element a in het geding komt door de verplaatsing van de politiek, moet er ook bekeken worden in welke mate element a binnen de traditionele politieke arena aanwezig is/was. Op die manier kan er een onderscheid gemaakt worden tussen
‘een
bijdrage
aan’
of
‘de
afbraak
van’.
Alle
genoemde
democratische elementen die potentieel beïnvloed worden door de verplaatsende politiek, waaronder transparantie (openbaarheid van bestuur) en verantwoording, kunnen op deze manier bekeken worden. In dit paper is echter
alleen
representativiteit
het
democratische
onderwerp
van
belangstelling. Representativiteit is een essentieel onderdeel van de moderne (representatieve) democratie. Hieraan verbonden is het algemeen belang. Paine (1984: 180) stelt dat: By ingrafting representation upon democracy, we arrive at a system of government capable of embracing and confederating all the various interests and every extent of territory and population. Wetenschappers die stellen dat de verplaatsing van de politiek zorgt voor ongelijke representativiteit wijzen op de ongelijke toegang tot
participatie binnen de civil society bewegingen. Ongelijke toegang tot de civil
society
reproduceert
structurele
ongelijkheden
en
voorrechten
verbonden met klasse, geslacht, nationaliteit, religie enzovoort (Scholte, 199: 30). In de nieuwe politieke arena’s hebben hoogopgeleide mannen meer invloed dan andere burgers (Wille, 2001: 100-102). Daarbij komt dat een lobby van goed georganiseerde belangengroepen zijn zin sneller kan doordrukken dan minder goed georganiseerde belangengroepen, in het ergste geval tegen de wil van de meerderheid in (Bovens, 2005: 121). Hier tegenover staan de argumenten van wetenschappers die stellen dat de verplaatsing van de politiek zorgt voor betere representativiteit door zoveel mogelijke stemmen uit de samenleving hoorbaar te maken (Arts, 2004: 105), waarbij niet alleen hoogopgeleide mannen, maar juist ook minderheden een stem krijgen (Scholte, 1999: 26). Vanuit het concept van advocacy (Urbinati, 2006) kan verder beargumenteerd worden dat de verplaatsing van de politiek er voor zorgt dat niet-professioneel (niet binnen de traditionele politieke arena) georganiseerde belangen ook aan bod komen. Civil society zorgt dus voor een betere advocacy van maatschappelijke belangen. In onderstaand schema (rijen 1 en 2) staan de kenmerken van civil societyinvloed die effect zouden hebben op representativiteit. Deze worden in het volgende hoofdstuk bekeken in relatie tot het traditionele politieke landschap van de moderne representatieve democratie. Representativiteit
Participatiebias
Ongelijke toegang tot participatie
Bredere vertegenwoordigin g
13
Figuur 1.
door structurele ongelijkheid Mate van georganiseerdheid bepaald mate waarin belangen invloed hebben Representatie van minderheden Advocacy van niet-politiek georganiseerde maatschappelijke belangen
Political society
Civil society
4 CIVIL SOCIETY EN REPRESENTATIE PARTICIPATIEBIAS Komt de verplaatsing van de politiek ten goede aan de representativiteit? In het vorige hoofdstuk zijn argumenten genoemd voor de stelling dat de verplaatsing van de politiek naar civil society zorgt voor ongelijke representativiteit. Ten eerste, hebben hoogopgeleide mannen in de nieuwe politieke arena’s van civil society meer invloed dan andere burgers (Wille, 2001: 100-102). Bovens (2005: 121) neemt dit standpunt in en stelt dat deze ongelijkheid in de traditionele politieke arena minder ernstig is, omdat iedereen een stem kan uitbrengen en stemmen van laagopgeleiden in het verleden niet substantieel afweken van die van hoogopgeleiden. Aan de hand van Bovens (2012) kan echter ook beweerd worden dat die ongelijkheid er wel is. Een nieuw verschijnsel is de opkomst van hoger opgeleiden als groep met een dominante positie in centrale politieke arenaˈs (Bovens, 2012: 26). Het is in elk geval een niet te ontkennen feit dat de traditionele political society voornamelijk bestaat uit hoogopgeleide mannen 14
(bron). In dat opzicht is er dus geen verschil tussen de drie societies. Ten tweede is er sprake van ongelijke representativiteit, doordat minder goed georganiseerde belangen binnen de civil society minder snel aan bod komen. In de traditionele politieke arena (in ons land) zorgt het stelsel van evenredige vertegenwoordiging dat politieke minderheden verhoudingsgewijs
zeer
soepel
toegang
krijgen
tot
de
volksvertegenwoordiging (Bovens, 2005: 121). Dat is in theorie wellicht het geval, maar in de praktijk gaat dit argument niet op. Zo is een verklaring voor de oververtegenwoordiging van hoogopgeleiden in politieke functies, dat laagopgeleiden minder goed in staat zijn om zich politiek te organiseren (Bovens en Wille, 2011: 35). Het verschijnsel van protesten, petities en politieke lobby’s van belangenverenigingen duiden er op dat men andere wegen zoekt om invloed op de politiek uit te oefenen. Dat doen zij logischerwijze niet, wanneer het oprichten van een politieke partij een betere mogelijkheid is voor het uitoefenen van invloed. Daarbij komt nog dat politieke partijen een relatief voortdurend bestaan hebben. Als het gaat om tijdelijke belangen en specifieke beleidsbeslissingen, is politieke vertegenwoordiging door middel van een
politieke partij geen praktische oplossing. Minderheden komen vaak in actie op het moment dat er specifieke belangen op het spel staan (hier wordt in de volgende paragraaf op terug gekomen). Een snelle, wellicht wat rommelige
organisatie
is
dan
de
praktijk.
Misschien
komen
slecht
georganiseerde belangen binnen de arena’s van civil society minder snel aan bod. In de traditionele politieke arena is het al snel mogelijk dat hun belangen helemaal niet vertegenwoordigd worden. Kortom, in de praktijk zorgt meer invloed van civil society er in deze opzichten verhoudingsgewijs niet voor dat de representativiteit in het geding komt. Er is immers sprake van dezelfde bias. Dit geldt zowel voor market civil society als voor social civil society.
MINDERHEDEN EN NIET-POLITIEK GEORGANISEERDE BELANGEN In het vorige hoofdstuk zijn ook argumenten genoemd voor de stelling dat de verplaatsing van de politiek naar civil society zorgt voor een betere representativiteit. Ten eerste, doordat minderheden een stem krijgen. Invloed 15
van
civil
society
en
minderheden
op
politieke
besluitvorming
blijkt
bijvoorbeeld uit de totstandkoming van het Internationaal Strafhof, het ICC (Glasius, 2008: 45). Hierin hebben verschillende groepen minderheden een grote rol gespeeld: mensenrechtenorganisaties, vrouwenrechtenactivisten, anti-abortusbewegingen,
vredesactivisten
en
verschillende
religieuze
organisaties (Glasius, 2005: 22). Ongeacht het succes van het ICC, wordt de totstandkoming ervan gezien als belangrijk begin in de overgang richting een internationale rechtsorde (Glasius, 2008: 43). Natiestaten hebben in dit geval in samenwerking met de civil society een instituut in het leven geroepen. Dit door de inzet van niet-gouvernementele actoren, waarbij verschillende minderheden betrokken werden om hun stem te laten horen. Het politieke besluit is buiten de traditionele arena tot stand gekomen, maar wel in samenwerking met zoveel mogelijk minderheden. Anti-abortusbewegingen en verschillende religieuze organisaties hebben hun specifieke visie kunnen laten horen. In het besluitvormingsproces binnen de traditionele politieke arena zijn zij daarvoor afhankelijk van de gevestigde politieke partijen. Een islamitische minderheid heeft in de Nederlandse politiek (nog) geen vertegenwoordigende partij, maar heeft via besluitvormingsprocessen buiten de traditionele politieke arena wel de kans om haar stem te laten horen.
Ten tweede, wordt representatie bewerkstelligd doordat civil society voor advocacy van belangen zorgt. Bijvoorbeeld, door massademonstaties. Een aantal civil society-bewegingen hebben een cruciale invloed gehad op politieke besluitvorming (Wild, 2006: 15). Het lukt niet altijd om de politiek te be誰nvloeden op die manier. In 2003 waren er miljoenen op de been tijdens internationale demonstraties tegen de Irakinvasie (Wild, 2006: 16). Wel heeft men blijkbaar het gevoel dat zij een verschil kunnen maken; representatie te kunnen bewerkstelligen door het laten horen van hun stem (advocacy). Waar sociale bewegingen in Amerika eerst nog eng gevonden werden en vaak irrationeel, is dit beeld bijgesteld na het in actie komen van mensenrechten- en vredesbewegingen die massaal protesteerden tegen de Vietnamoorlog (Hague & Harrop, 2010: 166). Civil society draagt op deze manieren inderdaad bij aan de representatie van minderheden en nietpolitiek georganiseerde belangen.
VERPLAATSING KOMT TEN GOEDE AAN DE REPRESENTATIVITEIT 16
In verhouding tot de traditionele political society, hebben burgers door de verplaatsing van de politiek meer mogelijkheden tot het bewerkstelligen van politieke vertegenwoordiging. Een voorwaarde hiervoor is uiteraard wel dat zij zelf initiatief nemen. Het blijft niet alleen bij het uitbrengen van een stem op een politieke partij. Verplaatsing van de politiek komt verhoudingsgewijs desalniettemin, ten goede aan de representativiteit.
5 CIVIL SOCIETY EN HET ALGEMEEN BELANG
MARKET VERSUS SOCIAL CIVIL SOCIETY Komt de verplaatsing van de politiek ten goede aan het algemeen belang? Voordat het effect van de verplaatsing van de politiek op representativiteit verder beoordeeld kan worden, is het volgende belangrijk. Wanneer er gesproken wordt over de horizontale verplaatsing van de politiek, wordt de steeds groter wordende invloed van organisaties en actoren met een profit en met een non-profit karakter vaak in één adem genoemd. Het is echter belangrijk om deze actoren van elkaar te onderscheiden. Zoals eerder opgemerkt, is representativiteit verbonden aan het algemeen belang. De redenering die volgt uit de vergelijking tussen de nieuwe en de oude politieke structuur is, simpel gezegd, als volgt: representatie (mogelijkheden tot politieke invloed door civil society) leidt ertoe dat stemmen uit de samenleving gehoord worden en meegenomen worden in het proces van politieke besluitvorming. Dit dient het algemeen 17
belang. Daarbij wordt er min of meer vanuit gegaan dat de political society wil luisteren naar de civil society. Een goede motivatie daarvoor is het “vertrouwen” van de samenleving, dat zij daarvoor ontvangen. Door consultatie en zelfregulering van niet-gouvernementele actoren, kan de wetgever de kwaliteit van beleid verhogen en zorgen voor meer draagvlak en legitimiteit onder de direct betrokkenen (Bovens, 2005: 120). Rosanvallon (2008: 264) noemt dit destructive legitimation: overheden leveren een beetje soevereiniteit in, in de hoop het vertrouwen van hun burgers terug te winnen. Scholte (1999: 27) ziet het promoten van legitimiteit in de internationale politieke arena als een positief effect van (global) civil society. De vraag is of dit ook geldt voor marktactoren. Zij maken geen deel uit van het ‘doorsnee electoraat’. Belangen van market civil society zijn gevoelsmatig minder gericht op het algemeen belang en daarom eerder te zien als een potentieel risico voor de democratie. Dahl (1998: 181) stelt dat er een inherente spanning bestaat tussen kapitalisme en democratie. Maatschappelijk gezien is een volwaardige democratie dan ook alleen mogelijk als de economische macht aan banden is gelegd (Lehning, 1991: 118-125).
Vanaf 1976 tot 2004 stonden de kandidaten voor het Amerikaanse presidentschap vast voordat er een kiezer aan te pas kon komen: de kandidaat die het meeste geld had verzameld voor verkiezingscampagnes, werd de kandidaat van zijn partij voor het presidentschap (Lewis 2004: 6). Schandalen rond de financiering van verkiezingscampagnes zijn ook ontstaan in Engeland en Frankrijk (Tromp, 2004: 352). Ook wordt het democratische
proces
aangetast
door
bevoorrechte
posities
van
economische machten bij politieke besluitvorming (Crenson, 1971: 14). Kortom, in theorie komt representativiteit ten goede aan het algemeen belang en zoals gesteld in dit paper, komt invloed van civil society ten goede aan representativeit. Gevoelsmatig geldt dit niet voor market civil society, omdat deze gericht is op winst. We zien dit terug bij grootschalige ‘conflicten’ tussen market society en civil society. Een recent voorbeeld is het wereldwijde
burgerprotest
tegen
het
bedrijf
Monsanto.
De
nieuwe
Amerikaanse “Monsanto Protection Act” is een nieuwe wet die het bedrijf Monsanto onschendbaarheid garandeert met betrekking tot beslissingen die genomen zijn door federale rechtbanken, ten aanzien van het planten van 18
genetisch gemanipuleerde zaden (Express, 2013). Zelfs als mocht blijken dat de producten die deze oogsten voortbrengen levensgevaarlijk zijn voor de bevolking. De marktbelangen van het bedrijf en het netwerk van politieke lobby’s, gaan volgens de burgergemeenschap tegen het algemeen belang in. Genetisch gemanipuleerd voedsel is door protesten en petities vanuit de civil society op de voorgrond getreden van het politiek debat in Amerika. In Europa zijn burgers massaal in opstand gekomen, onder anderen om te voorkomen
dat
het
bedrijf
ook
op
Europees
grondgebied
allerlei
bevoegdheden krijgt (Stern, 2013). De wereldwijde March Against Monsanto is niet het enige voorbeeld waarbij civil society is opgekomen voor het algemeen belang, tegen (politieke invloed van) market society. Zo hebben bedrijven onder druk van civil society recentelijk een overeenkomst getekend, om uitbuiting van arbeiders in lagelonenlanden tegen te gaan (website Avaaz).
6 CONCLUSIE In de literatuur worden zowel positieve als negatieve effecten genoemd die de verplaatsing van de politiek op de moderne democratie zou hebben. Vanuit een institutionele, productgerichte benadering van democratie kan worden betoogd dat het uitbreiden van de politieke arena en democratie haaks op elkaar staan. Een niet-institutionele, meer procesgerichte opvatting van democratie leidt tot het tegenovergestelde. De genoemde effecten ten aanzien van representativiteit zijn in dit stuk bekeken in relatie tot het traditionele politieke landschap van de moderne democratie. Met betrekking tot het wel of niet in het geding komen van het representatieve element van de moderne democratie, is de conclusie dat deze verhoudingsgewijs niet in het geding hoeft te komen. Voor een antwoord op de vraag of dit ook zo is voor andere democratische elementen, moeten ook die elementen beoordeeld worden. Ondanks dat dat hier niet gedaan is, is er een methode van (normatieve) ‘beoordeling’ opgezet. 19
In het beoordelen van de verplaatsing van de politiek in relatie tot het functioneren van de representatieve democratie, zou er meer praktijkgericht te werk moeten worden gegaan. Voor een genuanceerd antwoord op de vraag of de verplaatsing van de politiek ten goede komt aan de representativiteit en het algemeen belang, is het belangrijk dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen meer invloed van social civil society en meer invloed van market civil society. In theorie komt het ten goede aan representativiteit, en daarmee aan het algemeen belang, als besluitvorming deels buiten de kaders van de traditionele politieke arena plaatsvindt. Als het gaat om het algemeen belang lijkt er in de praktijk echter een verschil te zijn tussen representatie van marktbelangen en andere sociale belangen binnen de nieuwe arena’s. Dit manifesteert zich in conflicten tussen burgeractoren en marktactoren. In toekomstig onderzoek naar de invloed van externe actoren op de politieke besluitvorming zou er - met in het achterhoofd het algemeen belang en het verschil tussen theorie en praktijk dat zich soms voordoet - meer aandacht besteed kunnen worden aan het verschil tussen marktbelangen en belangen van sociale actoren: het verschil tussen invloed door market civil society en door social civil society.
Arts, B.J.M. (2004) Naar een mondiale democratie? De rol van ˈniet statelijke actorenˈ. In: Engelen, E.R. & Sie Dhian Ho, M. De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 95-109. Bovens, M.A.P. (2005) De verspreiding van de democratie. Beleid en Maatschappij 32(3), pp. 119-127. Bovens, M.A.P. e.a. (1995) De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Bovens, M. A. P. & Wille, A. (2011) Diplomademocratie: Over de spanning tussen meritocratie en democratie. Amsterdam: Bert Bakker. Dahl, R.A. (1998) On Democracy. New Haven: Yale up. Engelen, E.R. & Sie Dhian Ho, M. (red.) (2004) De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press. Glasius, Marlies (2008) Decision-Making More Democratic? The Case of the International Criminal Court. Journal of Civil Society 4 (1), 43–60. Hague, R. & Harrop, M. (2010) Comparative Government and Politics. 8th 20
Revised Edition. Palgrave Macmillan. Keohane, R.O. & J.S. Nye (2000) Introduction. In Joseph S. Nye & John D. Donahue Governance in a globalizing world. Washington: Brookings Institution Press, pp.
1-44.
Lehning, P.B. (1991) De theorie van het pluralisme. In: J.J.A. Thomassen (red.) Hedendaagse Democratie. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Lewis, C. & The Center for Public Integrity (2004) The Buying of the President 2004, New
York: Harper Collins.
Paine, T. (19841791) The Rights of Man. Harmondsworth: Penguin. Rishard, J.F. (2002) High Noon: Twenty global problems, Twenty years to solve them. New
York: Basic Books.
Rosanvallon, P. (2008) Counter-Democracy. Politics in an Age of Distrust. Cambridge: Cambridge University Press. Scholte, J.A. (1999) Global Civil Society: Changing the World? Coventry: University of
Warwick.
Tromp, B. (2004) Problemen van representatieve democratie. In: Engelen, E.R. & Sie Dhian Ho, M. De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 339-360.
Tulder, R.J.M. e.a. (2004) De Strategische Stakeholderdialoog: Opkomst Kenmerken - Toekomst. Rotterdam-The Hague: EUR/S&P. Urbinati, N. (2006) Representative Democracy: Principles and Genealogy. Chicago and London: University of Chicago Press. Wild, L. (2006) Strengthening Global Civil Society. London: Institute for Public Policy Research. (online versie: http://www.ippr.org/publications/55/1494/strengthening-global-civilsociety) Wille, A. (2001) Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (red.), Lokale interactieve beleidsvorming: Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: Lemma, pp. 87-115. Media Express.be (2013) Tekende Obama een wet die bedrijven als Monsanto boven de wet zet? 10 april. (online geraadpleegd 3 juni 2013: 21
http://www.express.be/business/nl/economy/tekende-obama-eenwet-die-bedrijven-
als-monsanto-boven-de-wet-zet/188838.htm)
Stern (2013) Wegen Anhaltender Proteste Monsanto Gibt Gegentechnik in Europa Auf.
31 maart
(online geraadpleegd 3 juni 2013: http://www.stern.de/wirtschaft/news/wegen-anhaltender-protestemonsanto-gibt-gentechnik-in-europa-auf-2018856.html) Websites Website Avaaz Laatst geraadpleegd 3 juni 2013: http://www.avaaz.org/en/gap_enough_fashion_victims_global/?tZczI db