«Эхо» newspaper, № 247(985) Сб., 25 December 2004
Нагорный Карабах: федерализм и интеграция как способ мирного разрешения конфликта ТАБИБ ГУСЕЙНОВ, ВЫПУСКНИК FSA UNDERGRADUATE PROGRAM, ЮТИКА КОЛЛЕДЖ, СИРАКУЗСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ И МАГИСТРАТУРА ЦЕНТРАЛЬНО-ЕВРОПЕЙСКОГО УНИВЕРСИТЕТА (БУДАПЕШТ)
Originally published in Echo (Russian-language daily, Azerbaijan), December 2004 http://www.echo-az.com/archive/2004_12/985/obshestvo02.shtml Заголовок этой статьи у среднестатистического азербайджанского читателя может заранее вызвать отрицательное мнение о ней. И это понятно. Слово "федерализм" сразу оживляет в памяти предложение Минской группы о создании "общего государства", которое в свое время было отвергнутo, так как не учитывало основополагающих интересов азербайджанского народа. К тому же федерализм подразумевает децентрализацию власти, к чему азербайджанское общество, принимая во внимание проблему агрессивного сепаратизма, с которым оно живет вот уже много лет, естественно, относится скептически. Тем не менее, если мы действительно хотим разрешить карабахский конфликт и причем разрешить именно мирным способом, мы должны активно разрабатывать новые модели решения проблемы, а не ждать, пока за нас это сделают другие. Данная статья ставит своей целью обсуждение возможности мирного урегулирования карабахского конфликта путем реорганизации государственной власти и межгосударственных отношений таким образом, который наиболее бы способствовал разрешению этнотерриториальных конфликтов в регионе. Я постараюсь показать, что разрешение карабахской проблемы невозможно на внутригосударственном уровне, т.е. сугубо в рамках предоставления той или иной формы автономиии, и требует дополнения внутригосударственных мер надгосударственными инициативами, которые включают интеграцию в Евросоюз. Статус Нагорного Карабаха: мяч на поле Азербайджана Основным переговорным принципом армянской стороны по статусу Нагорного Карабаха является исключение вертикальных отношений между Карабахом и центральным азербайджанским правительством. Азербайджанский же принцип сводится к требованию о выводе армянских войск и освобождении оккупированных территорий. Принцип армянской стороны об исключении вертикальных отношений на самом деле существенно отличается от пропагандистских высказываний армянских политиков о том, что якобы Карабах должен быть независимым государством или частью Армении. В то время как популистская пропаганда исключает нахождение Карабаха в составе Азербайджана, то переговорный принцип (кстати, сформулированный парламентом Армении в 2001 году во время киуэстских переговоров), наоборот, допускает это, хотя и исключает субординационные отношения. Тем не менее этот принцип можно увязать с требованием Азербайджана об освобождении оккупированных территорий и оставлении Карабаха в составе Азербайджана. Соединение этих двух принципов возможно путем создания совместного управления на долевой основе (т.н. power-sharing) на территориальнофедералистских началах. При этом очевидно, что Азербайджану придется пойти на кардинальные реформы в государственном устройстве: реорганизовывать государственную власть, изменять конституцию (в которой даже не упоминается Карабах). Это важнейшее политическое решение, на которое азербайджанское правительство должно решиться. Также необходимо принять необходимые меры для подготовки общественного мнения к этому решению. Статус Шуши и Лачина: мяч на поле Армении Армянская сторона, будучи в более выигрышном положении, может быть не готова к тем же значительным компромиссам, на которые готов Азербайджан. Переговорные принципы армянской стороны, имеющие отношение к будущему Шуши и Лачина, сводятся к тому, что Нагорному Карабаху должен быть предоставлен наземный коридор в Армению через Шушу и Лачин. Переговорный принцип Азербайджана следующий: вынужденные переселенцы должны вернутся в свои дома и азербайджанской общине Карабаха, так же как и армянской, должно быть предоставлено право на самоуправление. Требование о праве на самоуправление для азербайджанской общины вытекает из самого принципа возвращения и предоставления гарантий безопасности репатриантам. Естественно, азербайджанцы не вернутся в свои дома, если будут знать, что решения, затрагивающие непосредственно их, принимаются их недавними противниками армянами.
1
«Эхо» newspaper, № 247(985) Сб., 25 December 2004 Вопрос о предоставлении наземного коридора может сравнительно легко разрешиться путем корректировки будущих границ автономии таким образом, чтобы включить Лачин и гарантировать, в случае необходимости, посредством международных миротворческих сил свободное перемещение по этому коридору. С другой стороны, если армянская сторона искренне желает внести свою лепту в разрешение карабахской проблемы, она должна понять, что без возвращения азербайджанцев в свои дома в Карабахе решение проблемы невозможно. Как стороны, так и международные посредники не раз отмечали, что конфликт должен решиться без победивших и побежденных. Оставление Шуши и Лачина под контролем армян воспрепятствует возвращению беженцев из этих районов в свои дома. Принимая во внимание огромную историческикультурную значимость, Шуши для азербайджанцев, эта потеря легко может создать благоприятную почву для будущих конфликтов. Возвращение Шуши и Лачина даст не только возможность большей части азербайджанской общины Нагорного Карабаха вернуться в свои дома, но и поможет азербайджанцам психологически принять новую де-факто граничащую с независимостью автономию Нагорного Карабаха. Федерализм: необходимый, но и недостаточный элемент мирного разрешения Одним из важнейших моментов, требующих внимания отечественной политической мысли, является то, что возвращение азербайджанцев в Шушу и Лачин необходимо не только по моральным причинам, но также для успешного функционирования будущего совместного управления на основе power-sharing. Без азербайджанской общины армяне Карабаха, получившие де-факто независимость, не будут испытывать особой нужды в координации своих действий с Азербайджаном, единые государственные структуры фактически перестанут существовать, и вскоре снова появится угроза сепаратизма. Чтобы устранить эту проблему, нужно создать параллельные и равноправные отношения не только между центральным азербайджанским правительством и руководством карабахских армян, но также между руководством карабахских армян и азербайджанцев на внутриавтономной основе. Например, уровень автономии карабахских азербайджанцев должен соответствовать уровню автономии карабахских армян. Азербайджанцы должны быть представлены в общих структурах будущей "Карабахской Автономной Республики" согласно их доле в общей численности населения (напр., 25% против 75%). Такая форма взаимоотношений может способствовать созданию необходимой системы издержек и противовесов, которая будет способствовать межэтническому сотрудничеству. Однако применительно к карабахскому конфликту федерализм имеет также существенные ограничения. Так как властные полномочия внутри такого государства базируются на этническо-территориальном делении, такая система закрепит контроль над конкретной территорией за этническими группами и укоренит разделение территорий и властных полномочий по этническим принципам. Более того, этнический федерализм не решает проблему территориальной безопасности карабахских армян, так как, принимая во внимание специфичность этнического расселения, признание права на самоуправление и возвращение карабахских азербайджанцев означает, что большинство азербайджанского населения сконцентрируется в стратегических районах - Шуше и Лачине. Для долговременного решения этой проблемы международные гарантии и размещение международных миротворческих сил могут оказаться недостаточными мерами. Эти меры будут исходить извне и будут носить временный характер, так как могут быть подвержены изменениям в соответствии с политикой государств-гарантов. Следовательно, необходимо создать нечто базирующееся не на правилах, наложенных извне, а на общих интересах, продиктованных внутренней необходимостью. Интеграция: курс на ЕС Для решения вышеперечисленных вопросов обеим сторонам нужно переосмыслить такие традиционные понятия, как суверенитет, этническое самоопределение, государственные и этнические границы и территории, т.е. те самые понятия, которые и составляют суть проблемы. Именно вовлечение в суперанациональные системы управления способно решить эту задачу. В этом плане Евросоюз может сыграть огромную роль в решении этнотерриториальных конфликтов на Южном Кавказе и, в частности, в решении карабахской проблемы. Так, например, поддержка ЕС региональных инициатив, направленных на усиление взаимного сотрудничества, финансовая поддержка, направленная на постконфликтную реконструкцию в Карабахе, и, самое главное, перспектива интеграции Южного Кавказа в ЕС могут создать новый дискурс и новую ауру взаимоотношений в регионе. Такая перспектива значительно облегчит политической элите как в Армении, так и в Азербайджане претворение в жизнь тех болезненных и рискованных изменений в политике (а в случае с Азербайджаном и во внутригосударственном устройстве), о которых говорилось выше.
2
«Эхо» newspaper, № 247(985) Сб., 25 December 2004 В институциональном отношении государственные границы в ЕС теряют прежнее значение и носят чисто административный характер, предоставляя беспрепятственную возможность прохождения людей, товаров и услуг. В плане управления все уровни власти, как национального, так и местного уровня, сплетутся посредством разных каналов общения, и хотя они останутся раздельными, но на практике четкая грань между ними исчезнет. Так, например, в настоящее время некоторые местные органы самоуправления в автономиях стран-членов ЕС имеют возможность, наряду с центральным правительством, самостоятельно участвовать на заседаниях Совета министров ЕС по вопросам, их непосредственно касающимся. Помимо этого, в ЕС также существует возможность прямого контакта между наднациональными структурами и местными автономиями. Такая схема может быть применена и к Нагорному Карабаху. Таким образом может быть достигнут компромисс: Нагорный Карабах откажется от самостоятельного ведения внешней политики, но в то же время получит возможность самостоятельного контакта со структурами ЕС на основе правил, которые ЕС применяет к другим этническим автономиям в государствах-членах. В то же время такая форма взаимоотношений дает возможность этническим элитам "социализироваться" в мультинациональной среде Евросоюза и, таким образом, отойти от жестких националистических позиций. Интеграция в ЕС также, по моему мнению, может решить многие геополитические проблемы на Кавказе. ЕС - это единственная региональная сила, усиление позиций которой не угрожает геополитическим интересам других держав. Так, очевидно, что усиление роли ЕС на Южном Кавказе не может противоречить интересам США, наоборот, позиции ЕС и США на Кавказе соприкасаются по основным пунктам, таким, как мирное решение конфликтов, развитие демократических ценностей и рыночной экономики и т.д. Усиление роли ЕС на Кавказе также может отвечать интересам Ирана, который обеспокоен растущим влиянием США в регионе. Также немаловажно то, что усиление роли ЕС в регионе сулит Ирану немалые экономические выгоды. Турция сама добивается членства в ЕС, и, конечно же, интеграция Южного Кавказа в ЕС отвечает ее интересам, так как еще более усиливает ее геополитическую значимость для Евросоюза. Что же касается России, то ее политика будет во многом зависеть от складывающихся отношений с ЕС. Однако в интересах России наладить сотрудничество, а не противостояние с ЕС. Немаловажную роль могут сыграть и сами южно-кавказские республики. Нам нужно перестать заигрывать с внешними державами и преподносить себя на блюдечке, как пирог к столу. Пора самим сесть за стол и активно защищать наши общие интересы как в ЕС, так и в других странах. К сожалению, в рамках этой статьи возможно было затронуть лишь некоторые из тех проблем и задач, которые нам придется решать в будущем. Надеюсь, что, прочитав эту статью, вы задумались о будущем нашей страны и региона. Если так, то эта статья была написана не напрасно.
3