台中市鎮南休閒專區細部計畫區的空間意義 劉曜華 逢甲大學都市計畫與空間資訊學系 2009.6.5 yhliou@fcu.edu.tw
2004 年宣布鎮南休閒專區計畫 台中市政府於 2004 年 5 月 21 日公開表示， 「高鐵台中站已有特定區計畫，市府除進行瞭解該特定區以便配合休閒專用 區規劃外，對於目前高鐵台中車站進入台中市聯外道路僅兩條，即中彰快速 道路與建國北路，若鎮南地區設置休閒專用區定案後，因與高鐵特定區僅隔 一條筏子溪與中市鎮南相接，因此，尚必須開闢一條 60 米寬約 2 公里長主 要道路與高鐵特定區計畫道路相連接，這條主要道路將跨越筏子溪，從八期 重劃區穿過鎮南休閒專區至烏日與高鐵站連接；市府並將於該道路連接烏日 入口處，規劃百米園道做為進入中市的入口意象。」 這是內政部都委會通過台中市都市計畫第三次通盤檢討部分內容一個月後，台中 市政府對外的宣示。 緊接著，台中市政府都市發展局於隔年 2005 年 6 月 28 日召開『台中市南屯區鎮 平里及中和里附近農業區變更為「休閒專用區」計畫先期作業地區說明會』，並 於 2006 年 9 月 13 日正式對外宣布將委託專業公司規劃鎮南休閒專區。台中市政 府新聞稿指出， 「鎮南休閒專區已委外規劃、將成高鐵烏日站最佳腹地：關於台中市鎮南都 市計畫休閒專用區之開發，市府已委外進行規劃，主辦單位都市發展局 12 日邀請學者專家舉行座談，主張潛在性可能淹水問題必須予以克服，並認為 高鐵烏日車站受自然環境限制，鎮南休閒專用區附近一帶為因應未來發展之 最佳腹地。 學者專家認為，鎮南休閒專用區處於灌溉用水之尾端並鄰筏子溪，過去曾有 淹水實例，此一問題必須極度重視，並設法克服，宜考量採取截流，設置抽 水站，興建滯洪池等多種措施，並綜合予以運用，低窪地區可設置人工地盤， 就人行步道予以高架並互相串聯。 1
高鐵烏日車站專用區北有成功嶺，南有大肚溪，未來發展可能受到地形限 制，而鎮南休閒專用區將成為最佳之腹地，台中市為年輕人口聚居之城市， 委外規劃應考量青少年休閒娛樂之去處，如流行音樂中心、體能活動場所之 設置均不可或缺。 依據鎮南休閒專用區都市計畫主要計畫已有寬度 60 尺之園道與區域外道路 銜接，細部計畫規劃尤應考量區域內外之交通問題，關於土地使用之分區管 制，基於交通與環境方面，興建房舍「棟距」之考量，對於如何退縮，亦應 有適當之規定。」 規劃草案於 2006 年底完成後，台中市政府都市計畫委員會歷經四次專案小組會 議後提送大會審議，並於 2007 年 5 月 1 日第 220 次會議決議通過鎮南休閒專用 區細部計畫。歷經兩年多的審議，目前本案還在內政部都委會審議中，區內地主 也對於法定的區段徵收開發方式持續表達反對意見。 從 2004 年對外宣布到今天，鎮南休閒專用區計畫已經走過五年的時光，這個充 滿農村風光的都市農業生產用地之未來前景如何，看起來依然充滿變數。然而就 在過去這五、六年間，當地的農地變建地期待已然造成農地每坪十幾萬元的炒作 風潮，不禁讓人擔心，如果鎮南休閒專區的原始提案最後變成另一個低密度開發 區，誰將獲利？誰將損失？更重要的問題是，鎮南地區真的是一個劍在玄上的新 都市核心嗎？ 基於以上認知，本研究回顧鎮南休閒專區的出現與轉折，並且提出簡要的觀察心 得。 從台中市都市計畫發展歷程解讀鎮南休閒專區的出現 台中市早期都市計畫係建構在單核心的發展模式，都市計畫面積約 4000 公頃的 核心區包圍著台中火車站周邊面積約 88 公頃的核心商業區（CBD 商業區面積約 55 公頃）。 台中市的單核心發展模式一直到 1986 年的都市計畫第一次通盤檢討才出現重大 改變，該次通檢一方面將全市納入都市計畫範圍，並且因應 19678 年中山高速公 路通車，在西屯區劃設一個面積約 107 公頃的新市政中心專用區，正式將台中市 推向雙核心空間模式。 除此之外，第一次通盤檢討也將原本位處台中核心區外圍六千多公頃的農業土地 2
納入都市發展用地，除了預留多處優先發展的重劃區，該次通檢也預先劃設 1,400 公頃的後期發展區。 根據台中市政府 2004 年 4 月 6 日於台中市都市計畫第三次通盤檢討通過內政部 都委會審核通過後的新聞稿， 「台中市遭到長達十八年限制開發的後期發展區，經過台中市政府一再與內 政部都市計畫委員會溝通，經過多次專案小組審查及都委會審議，終於同意 有條件解除台中市後期發展區的開發限制，但仍不同意一次將一千四百公頃 的後期發展區全數釋出，要求分為十四個開發單元，並以民間自辦重劃為優 先。 台中市自七十五年劃設後期發展區以來，後期發展區地主受到禁建等等限 制，無法開發利用土地，對地主權益影響甚大，台中市政府雖多次向中央反 映解除開發限禁，但內政部都委會都以台中市優先發展區開發未達百分之六 十，尚無增加建築用地需要為由退回。 內政部都市計畫委員會認為，台中市至九十年統計資料，優先發展區住宅區 發展比率只有百分之四十六．九，依目前台中市的住宅區面積，仍比民國一 百一十五年一百三十萬人口所需的面積，超過三百三十一公頃。 胡志強市長上任後花了將近一年的時間與內政部溝通，經過多次小組會議及 都委會審議，終於有條件同意解除後期發展區開發限制，另訂為整體開發地 區，對台中市整體發展及地主著實是一大利多。 內政部都市計畫委員會將「整體開發地區」劃設十四個開發單元，並附帶另 訂整體開發地區附帶條件，要求台中市政府依優先次序擬定細部計畫，以市 地重劃方式整體開發，並優先獎勵民間自辦市地重劃。 整體開發地區住宅區之平均容積率不得超過百分之一百四十，建蔽率以不得 超過百分之五十為原則。商業區平均容積率不得超過百分之一百八十，建蔽 率不得超過百分之六十為原則，並得於細部計畫時，訂定容積獎勵措施。 經審決之主要計畫規模共一千三百九十四公頃，主要計畫公設比為百分之三 十七點八八，解禁後得兼顧都市成長需求及土地所有權人權益，並活化後期 發展區土地資源，擴大都市格局，及作為中部科學工業園區的發展腹地，以 「低密度、高品質」優質生活環境，吸引高科技人才消費、定居。」
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除了宣布後期發展區的解禁，台中市政府也在第三次通盤檢討計畫中啟動因應高 鐵特定區出現的計畫方案：南屯區鎮南休閒專用區，這是緊鄰多個後期發展區的 大片農業區，也是台中市臨接高鐵特定區僅剩的大型農業用地。根據台中市政府 的講法，台中市必須因應交通運輸變革帶來的第三個都市核心區。
圖 1、台中市 21 世紀初期空間結構想像圖
圖 2、台中市 14 個整體開發單元示意圖 台中烏日高鐵特區的出現：台中第三個核心區？ 4
台灣的高鐵興辦源於 1980 年代初期，行政院於 1987 年 4 月 2 日第 2125 次會議裁 示辦理「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」，並於 1990 年 7 月 21 日成立「交 通部高速鐵路工程籌備處」，專責辦理規劃與執行工作，並於 1992 年 6 月正式 核定南北高速鐵路的線路，1994 年 7 月 14 日行政院會將高鐵列入十二項建設之 一，正名為「建設南北高速鐵路計畫」，並於同年 11 月通過「獎勵民間參與交 通建設條例」，正式展開委託民間投資興建(BOT)計畫。 高鐵工程公開招標後由臺灣高鐵聯盟得標，並於 1997 年 7 月 23 日與交通部完成 簽定興建營運、站區開發合約、政府應辦事項及合約執行備忘錄，台灣高鐵公司 於 1998 年 5 月成立，2000 年 6 月動工興建，高鐵路線北起台北縣樹林鎮，南至 高雄市左營區，全長 344.2 公里(沿途經過 14 縣市、77 市鄉鎮區)，總計設有 12 個車站，平均站距 37.7 公里，每日運量可達 30 萬人次，2007 年 1 月第一階段通 車啟用，連結台北、板橋、青埔、新竹、台中、嘉義、台南與高雄八個車站，第 二階段(2010 年開始)將再增加苗栗豐富、彰化田中及雲林虎尾等三站。 台中高鐵車站特區 台中高鐵站區位於台中縣大肚鄉高速公路王田交流道特定區內，站區西方為成功 嶺軍事區；西北側有中山高速公路；東側為筏子溪；南側鄰烏溪。站區目前對外 聯絡主要是經台一乙道路，往東經烏日鄉市街銜接台中市復興路；往西接台一省 道，或經高速公路王田交流道聯絡南北。 「高速鐵路台中車站地區計畫」係於「變更高速公路王田交流道附近特定區計畫」 內，計畫面積 271.93 公頃，計畫人口 23,000 人，計畫區地形大致平坦，北側地 勢略高而南面腹地較低，除舊有聚落及沿台一乙省道之工商活動形成帶狀發展 外，其餘開發前多為農田使用(約佔計畫面積 64.36％)；計畫區私有地佔絕大部 份，約 251.2 公頃(佔計畫面積 92％)。土地使用別包括高鐵站區、住宅區、商業 區、產業專用區、及相關公共設施使用。 表 1、台中高鐵車站特定區土地使用面積分配表 項 目
面積 (公頃)
比例 (%)
備 註
土 地 使 用 分
高鐵車站專用區
29.43
10.8
住宅區(一)
15.69
5.7
含附屬事業用地 11.3 公頃
住宅區(二)
45.13
16.5
商業區
30.11
11.0
產業專用區(一)
14.038
5.3
5
區
產業專用區(二)
17.13
6.3
河川區
20.10
7.4
農業區
5.04
1.8
177.01
64.8
高速鐵路用地(站區外)
6.97
2.5
文中
3.44
1.3
文小
4.03
1.5
機關
0.73
0.3
供警政消防等使用
天然氣設施用地
0.45
0.2
供天然氣設施使用
電力設施用地
0.76
0.3
供電力設施使用
公共事業用地
0.36
0.1
供郵政電信等使用
環保設施用地
1.79
0.7
供污水處理設施使用
廣場兼停車場
2.76
1.0
公園
6.92
2.5
鄰里公園兼兒童遊樂場
2.60
1.0
綠地
6.86
2.5
鐵路
3.78
1.4
道路
49.72
18.2
小計
91.17
33.4
鄰里公園兼兒童遊樂場
1.30
0.5
道路
3.26
1.2
河川區
0.61
0.2
小計
5.17
1.9
273.35
100.00
小計 公 共 設 施 用 地
範 圍 調 整
總 計 資料來源：特定區計畫書。 台中高鐵站區發展定位-高鐵公司
台灣高鐵公司於 2002 年 9 月依據台中地區都市發展型態、相關發展計畫及特定 區相關計畫等內容綜理，預定台中高鐵站之發展角色定位如下： (1).本車站位居台中都會區中心，加上多項重大交通建設匯集於此，勢需規劃能 同時滿足都會人口轉運的服務功能，及足供疏散龐大進出旅客的商旅購物服務； (2).預期本站區伴隨大量人口及產業的成長，以規劃城中城之理念，塑造本區為 綜合性之運輸、商務資訊中心；
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(3).開發 Mega Mall 主體，融合舒適的購物環境、四季合宜的休閒觀光旅遊，及多 功能之教育文化設施，建設本區為高品質之轉運中心及新興商業特區。 台灣高鐵公司五大車站區合計可供商業開發使用之樓地板面積約有 120 萬平方 公尺，其中台中高鐵站的 54 萬平方公尺所佔比例達 45%，不但是五大車站之最， 也是中台灣最大宗單一基地私人商業開發，開發完成後的商業活動量不低於台中 市新市政中心總體開發量。 台中市政府因應高鐵特區的作為 台中市政府在 2004 年針對高鐵車站與台中運輸系統的整合委託研究外，交通局 在今年針對高鐵通車後的大眾運輸規劃四條接駁公車路線供業者申請，其中三條 係以高鐵進出為主，第四條則是台中市核心區的新環狀路線。 一、東線-高鐵台中車站經中興大學至太平線：由高鐵台中車站經烏日中山 路 3 段、新興路、中山路 1 段、台中市復興路 1 段、南平路、建成路、振興 路、太平市太平路至長億路。 二、東北線(未來捷運路線)-高鐵台中車站經台中市文心路至大坑線：由高鐵 台中車站經台中市建國北路、文心南路、文心路、東山路至中台醫護學院。 三、北線-高鐵台中車站經中科園區至清泉崗機場線：由高鐵台中車站經中 彰快速道路、台中市市政路、惠來路、台中港路、東大路、台中縣清泉路、 東海路、中清路至清泉崗機場。 四、環線-忠明進化建成環線公車：由台中火車後站經復興路 4 段、台中路、 建成路、南平路、忠明南路、忠明路、進化北路、進化路、建成路、大智路、 復興路 4 段至台中火車後站1。 除此之外，台中市政府都市發展局也在 2004 年委託民間公司，就高鐵人潮進入 台中的門戶地區-南屯進行社區風貌營造與規劃的計畫，然而該計畫後來只針對 自行車道及導覽解說提出不到 4 百萬元的計畫(註：高鐵通車後社區轉變延續工 程仍在進行中)。 台中市政府都發局同時透過都市計畫變更方式在距離高鐵車站不到 1 公里的南 屯區鎮平里及中和里(只隔著筏子溪)提出面積約 147 公頃的農業區變更為休閒專 用區計畫(其中休閒專用區面積達 131.79 公頃)，如果實現，這個計畫區將成為台 中市有史以來最大的商業開發基地，規模將遠超過中區(商業區約 55 公頃)與新市 政中心(總面積約 107 公頃)。根據該計劃說明會資料，
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資料來源，台中市政府 2005 年 6 月 21 日新聞稿。 7
「專用區未來之發展，將優先考量人流、物流、轉運及觀光飯店等使用；產 業之引進以觀光、休閒、娛樂等為主，並配合高鐵「一日生活圈」的規劃， 形塑觀光、娛樂休閒風貌，提升都市之競爭力。高鐵已有烏日車站特定區之 規劃，設置車站、產業、商業、住宅等專用區，鎮南休閒專用區之規劃亦將 考量予以因應配合。」2 行政院在台中高鐵站區的作為3 高鐵通車兩年後，整個台中高鐵特定區除了停車場外，沒有任何開發行為，整個 特區入夜後，幾乎成為空城。有鑑於此，行政院在 2009 年對外提出一個重大建 設提案，興建一座佔地 3.6 公頃總經費 80 億元的中部辦公室。這是高鐵通車以 來最大的建設計劃，也是中台灣歷年來最龐大的單一建設計劃（經費額度高於古 根漢美術館），一旦中部聯合辦公室完工後，南投中興新村及台中黎明新村等中 央單位皆面臨搬遷的命運，將衝擊當地存在多年的行政機能。 聯合報 2009 年 5 月 25 日指出， 「配合中興新村轉型為高等研究園區，中興新村現有 35.69 公頃機關用地 將釋出供園區使用，行政院優先考量投入約 80.5 億元，在高鐵烏日台中站 特定區興建中部行政中心，安置搬遷單位，最快 101 年底完工。 不過，當地民代及內政部營建署建議，在區內另覓土地集中興建辦公廳舍， 將行政機關留在中興新村，不要搬遷到烏日中部行政中心，將由經建會進一 步協調。 中興新村現有機關用地占地 47 公頃，目前規劃保留省政大樓、省政資料館、 圖書館、檔案中心及國史館台灣文獻館，約可釋出 35.69 公頃土地供高等 研究園區利用，區內 21 個機關面臨搬遷命運。 行政院考量在高速鐵路台中站區西側約 600 公尺的產業專用區，興建中部 行政中心，安置目前分散於中興新村、黎明新村、霧峰及台中縣市等地區的 中央各部會中部辦公室。 中部行政中心基地面積約 3.67 公頃，將興建地下 33 層、地上 12 層的鋼 骨構造辦公大樓兩棟，所需經費約為 80.5 億元，內政部並建議編列特別預 算支應，預訂最快明年 10 月動工，101 年 12 月完工。」 2 3
台中市政府新聞稿，2005 年 6 月 29 日及先期作業說明會資料。 引自 http://udn.com/NEWS/FINANCE/FIN2/4924625.shtml。 8
一旦這個高鐵特區辦公大樓完工啟用，台中高鐵車站特區將成為近三千名中央員 工上班的場所，區內的商業機能與交通動線將有重大改變。 鎮南休閒專區的地方期待 從 2007 年 11 月 22 日台中市議員黃淑芬的質詢稿中4，我們可以清楚看到鎮南休 閒專區的在地思維。 「面積 147.683 公頃，緊臨高鐵的台中市南屯區鎮南休閒專用區，依市府擬 定的都市計畫，規畫休閒五大專用區的一、時尚消費購物、二、商務服務區、 三、複合式商業空間、四、都會餐飲、五、國際觀光與區域性商業娛樂。 95 年編列 200 萬元委外規劃細部計畫，更由區段徵收作業基金編列 35 億 9 千多萬元預算。由於休閒專區的誘因，地價由每坪 3、4 萬狂飆到近 12 萬； 但內政部要求將商業區修訂為低密度鄉村住宅，政策大轉彎，博弈特區被打 回票，房價立刻跌到 8 萬元以下，地主臉多綠了。 鎮南休閒專用區為全國最大的休閒專區，也是高鐵腹地商業區；經都委會審 議通過後，報請內政部審議。兩年前，內政部都委會在審查台中市都市計畫 第三次通盤檢討案時，原則同意鎮南休閒專用區都市計畫主要計畫變更，但 尚未核定，要求市府擬定細部計畫後一併送審；市府今年五月將全案送內政 部都委會審議。未料，專案小組經過三次審議均未通過，與地方規畫構想南 轅北轍，延伸高鐵商業區到台中市的規畫案全部翻盤，地方民眾罵聲連連！ 鎮南休閒專業區由使用強度高的商業區修訂為低密度住宅區，容積率僅百分 之六十至一百，使得當地本來可以蓋六至十層樓的大樓，變成只能蓋兩層樓 的透天厝，開發密度大為縮水，商業行為更受限。 首當其衝的是區內已開始設計的 60 米道路興建進度，該 60 米道路已開始設 計，是專用區內主要交通動脈，向東北與 80 公尺環中路相銜接；向西南與 高鐵「站四」連絡道相銜接。東北、西南對外交通連貫後，可使高鐵烏日車 站經鎮南休閒專用區再進入台中市區完成整體發展。未來 60 米道路何時動 工令人擔心？！ 容積率縮水，開發程度較原規畫也少了三分之一到四分之一，鎮南附近的地 4
引自 www.tccn.gov.tw/Pic/Upload/197_%5B4%5D.doc。2007 年 11 月 22 日黃淑芬議員質詢 稿。 9
主和投資客聞訊無不哀鴻遍野。 本席敦請蔡錦隆立委於十一月六日在立法院國民黨團召開「台中市都市計畫 鎮南休閒園區變更案」座談會，邀集營建署、經建會、市府都發處與地方人 士代表獲得幾項共識：一如依照內政部都委會專案小組所建議的低密度發展 方案，勢必無法朝都市型態發展。二本地區需結合區域內鎮南溪與筏子溪之 親水空間，加上南屯地區犁頭店、萬和宮等具有台中市早期開拓發展歷史之 重要文化及宗教特色，才能發展出鎮南地區獨具魅力的休閒產業特色。三鎮 南地區應給予較高強度的建蔽率與容積率，才能落實在本地區發展休閒特色 產業的需要。四內政部都委會專案小組下次昭開本計劃相關會議時，除目前 都委會專案成員外，也能再邀請內政部都委會其他委員一起參予討論，並安 排台中市地方意見領袖表達意見，以擴大參與層面。 本席強烈代表地方訴求要求市府當尊重南屯大多數民眾意見，積極做出因應 作為，必須堅持原來開發方向。」 又根據都市發展處 97-100 年中程施政計畫，鎮南休閒專區的定位係， 「為因應高鐵通車後對交通運輸及都市空間結構可能產生的影響，強化臺中 市區與烏日站區間之聯外交通功能，於南屯區鎮平里及中和里附近農業區及 河川區規劃約 140 公頃之「休閒專用區」。運用高鐵一日生活圈的時空壓縮 服務機能，引導新興商業型態進駐，形塑觀光娛樂的休閒風貌，提升都市競 爭力。業於 95 年 11 月 29 日依都市計法規定辦理都市計畫草案公開展覽， 並於 96 年 5 月 1 日完成本市都市計畫委員會審議作業，將依大會決議內容 修正及彙整計畫書、圖提報內政部都委會審議，於核定後始得發布實施。」 很清楚地，鎮南休閒專區被賦予三大功能：高鐵通車後交通運輸、都市空間結構 及台中市與高鐵站區間之聯外交通功能，除了空間結構影響外，都發處對鎮南休 閒專區的空間想像是：交通運輸結構與聯外交通功能。 鎮南休閒專區的計畫內容與修正方向 「變更臺中市都市計畫（部分農業區為休閒專用區）」案及「擬定臺中市都市 計畫（休閒專用區）細部計畫」案於95年11月30日至95年12月29日公展，95年12 月12日於南屯區公所舉辦說明會，96年5月1日台中市都委會第220次大會審議通 過，並於96年6月14日報請內政部都委會審議。 內政部分別於96年7月17日、96年10月23日、97年2月19日召開三次專案小組會 議，提經97年6月10日內政部都委會第684次會議審議，決議請本府依會議意見補 10
充相關資料後，再提會討論。97年12月本市議會第16屆第14次臨時會人民請願案 大會議決「依原規劃之都市計畫再提報內政部爭取高密度開發」，台中市政府 於98年3月由市座率府內相關人員拜會內政部及都委會專案小組委員，後續提出 修正案報請內政部賡續審議中。 表 2 台中市都委會審議通過之鎮南休專區土地使用計畫面積一覽表 面積 比例 項目 （公頃） （％） 第一種休閒專用區
8.6821
5.84
第二種休閒專用區
11.3889
7.66
第三種休閒專用區
32.7621
22.05
第四種休閒專用區
11.9213
8.02
第五種休閒專用區
24.4883
16.48
河川區兼作園道使用
0.0043
0.00
河川區兼作道路使用
0.1249
0.08
河川區兼作生態用地使用
0.1757
0.12
小計
89.5476
60.25
公園用地
7.9776
5.37
綠地
0.2613
0.18
停車場用地
3.9854
2.68
廣場用地
1.1892
0.80
廣場用地兼作停車場使用
0.9096
0.61
人行廣場用地
1.6213
1.09
機關用地
3.4145
2.30
生態用地兼作滯洪池使用
7.9664
5.36
園道用地
10.0064
6.73
道路用地
21.7376
14.63
小計
59.0693
39.75
合計 148.6169 註：表內面積應以依據核定圖實際分割測量面積為準。
100.00
使 用 分 區
公 共 設 施 用 地
表 3、台中市都委會審議通過之建築強度管制一覽表 項目
土地面積 (ha.)
建蔽率 (%)
容積率 (%)
建築物 高度比
最小建築基 地規模
第一種休閒專用區 時尚商店街
8.6821
60
220
1.5
500m2
11
第二種休閒專用區 商務服務區 第三種休閒專用區 複合商業空間 第四種休閒專用區 都會休閒餐飲區 第五種休閒專用區 大型綜合娛樂區 小計
11.3889
60
300
1.5
1,000m2
32.7621
60
360
1.5
2,000m2
11.9213
60
220
1.0
500m
24.4883
60
500
2.0
3,000m
2
2
89.2427
台中市副市長蕭家旗於 2007 年 10 月 25 日表示，鎮南休閒專區的計畫內容其實 一直處於變動的狀態，2006 年底提出的細部計畫內容歷經內政部都委會委員多 次修正建議。 「台中市政府擬議開發鎮南休閒專用區為高鐵腹地商業區，但內政部要求修 訂為低密度住宅區，台中市副市長蕭家旗今天表示，市府近期內將率團前往 中央簡報，化解地方與中央的歧見。 台中市政府規劃的鎮南休閒專用區可開發為容積率百分之三百五十、至多可 興建十層樓的商業區，但內政部都市計畫委員會經三次開會審議，與地方規 劃構想南轅北轍，要求修訂為低密度住宅區；從原本市府規劃可開發為容積 率百分之三百五十、至多可興建十層樓的商業區，被中央壓縮為容積率僅百 分之百、僅能興建二層樓的住宅區，甚至比「住一」還低，影響當地地主權 益至大。 蕭家旗表示，鎮南休閒專用區主要計畫早經內政部原則同意，但尚未核定， 其主要計畫及細部計畫經中市都委會在今年五月一日審議通過後，一併報請 內政部審議。沒想到內政部都委會經三次開會審議，委員們對市府擬定的開 發案有不同意見。 蕭家旗指出，容積率 350％約可興建六至十層大樓，百分之六十至百分之百 的容積率最高僅能興建二層樓房，開發程度為原來規劃的三分之一或四分之 一，對當地地主衝擊相當大。據悉該地區因有鎮南休閒區的規劃，地價已喊 到每坪十一萬元左右。 市府規劃中的鎮南休閒專用區，位於八十公尺外環道、中彰快速道路、筏子 溪與楓樹里邊界所圍成的地區，土地面積計 147.683 公頃。依市府擬定的都 市計畫，規畫有五種休閒專用區，包括時尚商街、金融及經貿商務、複合式 商業空間、都會餐飲及休閒服務、大型綜合娛樂等。 12
根據內政部都委會資料，都委會對於鎮南休閒專區的發展定位存在不同的意見， 整體而言，台中市政府對於為何提出發展面積遠大於新市政中心專用區的理由， 一直沒有辦法說明清楚，且對於該地區農業生產環境的改變，沒有提出因應措 施。內政部都委會審查意見明確指出， 1.按台中市都市計畫歷次通盤檢討及鄰近都市計畫之辦理情形得知，歷年來 增加之「13 期市地重劃地區」 、 「14 處整體開發單元」 （面積共約 1,437 公頃） 、 第 3 次通盤檢討允許住宅區申請變更商業區之土地面積約 195 公頃、中部 科學園區臺中基地，毗鄰本案變更範圍之高鐵臺中車站特定區計畫等，均 增加大量供住宅使用及商業使用之可建築用地；又臺中市未來尚有「水湳 機場遷建案」、「整體開發地區發展推動方案」、「臺中車站專用區規劃方 案」、「擬定大坑風景特定區計畫案」及其他重大建設計畫，在市府有限之 財政下，允應訂定各相關開發計畫之優先順序，以利市政建設之推動及都 市整體發展，並避免浪費土地資源。 2.就現有臺中都會區都市計畫所劃設之商業區、可供商業使用之發展地區及 台中市政府規劃中之其他重大計畫而言，尚未有劃設大量商業區之急迫 性；本案擬變更為「休閒專用區」 ，則應詳細說明其位於臺中都會區所扮演 之角色、明確之定位、地區特色與必要性，並明確說明「未能以創意性之 規劃手法提出與前開地區不同類型之規劃方案，建構具台中市田園特色之 規劃內容」之理由與原因。 3.台中市之空屋率向來居全國之冠，且目前大台中都會區已有供過於求之現 象，對於本案再增加大量可建築用地之規劃內容，持保留之態度。 4.本地區應先探討分析確有供休閒相關產業進駐與開發之實際需求，再予以 進行土地使用之規劃，爰建議台中市政府是否應俟有明確之開發者並研擬 妥適之事業財務計畫，或考量訂定以開發許可之方式與制度，提供有意願 之業者申請開發，再配合實際需求依法定程序辦理都市計畫之變更。 5.本地區位於筏子溪流域，現有之溪流仍提供灌溉使用，且大部分地區仍為 農作使用，未來之規劃內容應考量如何塑造「水」與「綠」之形象與當地 田園景色，並推動流域綜合治水對策，兼顧防洪、生態、親水景觀及資源 永續利用之目標。 6.就規劃草案內容而言，其擬劃設大量之商業區，係全國其他都市計畫所未 見之案例，台中市政府因應地方高強度發展之壓力而無法依專案小組建議 意見以低密度發展之方向調整修正計畫內容，基於專案小組的專業與良 心，無法貿然予以支持。 台中市政府與中央都委會委員對鎮南休閒的發展定位顯然有很大的差距，台中市 政府版本明顯傾向複合商業使用及高開發強度（將近 90 公頃的商業發展空間遠 大於台中市中區的 55 公頃及新市政中心專用區的 60 公頃商業腹地），反之，內 政部都委會委員顯然對台中市有否這種商業市場需求表達高度質疑，也因此他們 13
提議全區採低密度開發，降低對當地環境與周邊環境的衝擊。中央與地方的空間 想像顯然存在很大的差異。 2009 年修正版本 有鑑於內政部提出的不同意見，台中市政府進一步提出修正計畫，預計將再次送 進內政部都委會。修正內容大幅度調整原計畫發展方向，整體而言，原有的高強 度商業機能已經向下調降，調整後的商業區面積略低於台中市中區及新市政中心 專用區，且區內的水碓老聚落所在地也將改為公園用地。 新修正內容如下述， （1）修正案名為「變更台中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第 三次通盤檢討）（高鐵臺中車站門戶地區）」 （2）修正本案發展定位為「中臺灣高鐵新門戶—兼具文化與都會娛樂的生態 城市」。 （3）調整後規劃構想如下： a.依據委員之意見修正本案之計畫範圍與計畫內容，除將計畫範圍修正 與區段徵收範圍相同外，將區內兩大水系劃設為綠地用地兼作排水道 使用、公園用地兼作滯洪池使用、兒童遊樂場與廣場，期保留現有之 水系紋理。 b.本案將既有聚落多劃設為非公共設施用地，並將相關陳情意見移請地 政處納入後續區段徵收開發時之參考。另經會同本市文化局及民政局 協商後，以保留「水碓社區」之建築群為宗旨，劃設公園用地，未來 將可由文化局研擬相關經營、管理、維護計畫，妥予接管。 c.考量交通優勢條件，在 60M 園道兩側及中彰快速公路以東區塊，以導 入商業活動的都市空間為主，並結合鎮平溪支線營造獨特具競爭力的 商業消費環境；園道以東區塊，配合周邊既有社區，以發展高品質居 住環境為主。 d.以整體開發手段達成下列目標，形塑生態城市意象： (a)結合都市公園綠地與濕地系統，建立生態水循環網絡，重塑計畫區水 與綠共存意象，打造都會生態環境。 (b)計畫區內道路空間應進行綠化，包括透水鋪面、路邊空間綠美化等， 且 60M 園道與 30M 道路內之綠帶空間應留設明渠，形塑綠地與濕地 系統結合意象，以建構具生態性之道路系統。 (c)建立具生態性之公共基盤系統，包括設置雨水貯留供水系統與中水處 理系統等。 14
e.於土地使用分區管制要點中規範： (a)利用強度管制使計畫區東、西側配置屬較高使用強度之建築簇群，園 道兩側則為較低使用強度之建築簇群，形塑本計畫區「外高內低」建 築韻律，提高 60M 園道在本計畫區內之可視性。 (b)公共設施與公有建築應結合綠建築概念，並導入地區保水觀念，透過 規範建築基地的可透水表面面積，建立建築基地內之生態水循環系 統。 (c)透過容積獎勵手段，鼓勵裝設太陽光電發電系統。 （4）調整後土地使用計畫草案內容。 調整前之休閒專用區平均容積率為 358﹪；調整後住宅區平均容積率為 200﹪，商業區平均容積率為 238﹪，住宅區與商業區平均容積率為 221 ﹪。
表 4、鎮南區依內政部都委會意見擬修正之土地使用計畫面積一覽表 原送內政部草案內容 修正草案內容 新使用分區 面積 比例 面積 比例 （原使用分區） （公頃） （％） （公頃） （％） 第 2 種住宅區 — — 21.23 13.77 第 7 種住宅區 — — 21.33 13.83 第 2 種商業區 — — 16.90 10.96 第 5-1 種商業區 — — 32.41 21.02 第一種休閒專用區 8.6821 5.84 — — 11.3889 7.66 — — 使 第二種休閒專用區 用 第三種休閒專用區 32.7621 22.05 — — 分 第四種休閒專用區 11.9213 8.02 — — 區 第五種休閒專用區 24.4883 16.48 — — 河川區兼作園道使用 0.0043 0.00 0.00 0.00 河川區兼作道路使用 0.1249 0.08 0.12 0.08 河川區 0.1757 0.12 0.18 0.12 （河川區兼作生態用地使用） 小計 89.5476 60.25 92.17 59.78 公園用地 7.9776 5.37 5.29 3.43 公園用地兼作滯洪池使用 — — 6.69 4.34 公 兒童遊樂場用地 — — 1.11 0.72 共 綠地用地兼作排水道使用 0.2613 0.18 1.05 0.68 設 （綠地） 施 停車場用地 3.9854 2.68 4.48 2.90 用 廣場用地 1.1892 0.80 1.46 0.95 地 廣場用地兼作停車場使用 0.9096 0.61 1.68 1.09 人行廣場用地 1.6213 1.09 — — 15
機關用地 3.4145 2.30 3.54 2.30 生態用地兼作滯洪池使用 7.9664 5.36 — — 園道用地 10.0064 6.73 10.01 6.49 道路用地 21.7376 14.63 26.71 17.32 小計 59.0693 39.75 62.02 40.22 合計 148.6169 100.00 154.19 100.00 註：1.表內面積應以依據核定圖實際分割測量面積為準。 2.修正草案內容之細部計畫範圍，係依 96.07.17 內政部都市計畫委員會第一次 專案小組地政司代表意見將 15M-166 與中彰快速公路旁 15M 平面道路納入計 畫範圍，致修正草案內容之細部計畫面積與原送內政部草案內容面積不一致。
表 5、鎮南區依內政部都委會意見擬修正之土地使用強度一覽表 原送內政部草案內容 使用分區
調整後內容
容積率(％)
使用分區
容積率(％)
第一種休閒專用區
220
第 2 種住宅區
220
第二種休閒專用區
300
第 7 種住宅區
180
第三種休閒專用區
360
第 2 種商業區
350
第四種休閒專用區
220
第 5-1 種商業區
180
第五種休閒專用區
500
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小結：持續進行中的空間變革與地方掙扎 鎮南休閒專區原本就是台中市因應高鐵車站出現所研擬的策略計畫，歷經五年的 規劃與審議過程，本計劃至今尚未完全定案，規劃與審議過程中，原本的發展定 位及計畫內容在內政部的堅持下，已經出現重大的修正。 原計畫將鎮南休閒專區定位為高強度商業發展中心，修正後計畫已經適度降低該 計畫區發展強度，且原有的綜合娛樂分區已經遭到刪除，整個主軸回歸聯外交通 門戶。如此一來，鎮南休閒專用區是否仍有開發必要性也將受到審議單位及市場 的挑戰。 有鑑於鎮南休閒專區周邊的整體開發區及高鐵特區將陸續開發，本研究建議以審 慎的態度重新檢視鎮南計畫區的開發必要性及急迫性。鎮南休閒專區計畫提出的 時機點並非縣市合併升格直轄市討論熱烈之際，如今台中縣市合併直轄市已成定 局，加上行政院已於 2009 年 4 月正式宣布將於台中高鐵特定區內興建中部聯合 辦公大樓，這個預算八十億元的重大建設勢必造就高鐵特定區為重要核心區，如 此一來，鎮南休閒專區的商業發展空間勢必進一步受到擠壓。 16
最後，在檢驗鎮南休專區的同時也必須注意另一個新發展區的影響程度，那就是 水湳經貿園區，這個新發展區面積比鎮南休專區大了將近一百公頃，經貿特區的 發展強度與發展內容也等同一個新的都市核心特區，合併升格後的新台中市真的 能夠同時推動兩個大核心區的開發建設嗎？這兩個核心特區的出現會否影響台 中縣原有的次級核心區，例如豐原、大里、沙鹿等，也有待新台中市直轄市政府 的整合。
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圖 3 鎮南休閒專區依內政部都委會意見擬修正之土地使用計畫示意圖 18
圖 4、台中市都委會審議通過之鎮南休閒專區土地使用計畫示意圖 19