Intervención del doctor en economía de la energía Víctor Rodríguez Padilla, durante el foro Adquisiciones, Contratos y Obras Públicas de Petróleos Mexicanos, realizado en el Senado de la República (versión estenográfica). Agradezco al Senado de la República la oportunidad que me brinda para exponer mi opinión sobre la reforma energética. Espero aportar elementos valiosos para la elaboración del dictamen de las iniciativas, el cual no puede ser más que negativo en este tema. La ponencia lleva por título: La propuesta del Gobierno federal busca legalizar los contratos de riesgo ya otorgados, así como abrir la posibilidad de poner en marcha nuevas modalidades contractuales al margen de la Constitución.
Explico. La idea de que PEMEX requiere mayor flexibilidad en la adquisición de bienes y servicios goza de un amplio consenso. Sin embrago, con ese pretexto y bajo la bandera de vamos a fortalecer a PEMEX, el Gobierno federal pretende cambiar las condiciones de acceso a los recursos del subsuelo, ampliando la brecha abierta por Vicente Fox y que hoy le permite a empresas extranjeras explotar hidrocarburos en el norte del país mediante contratos de servicios múltiples al margen de la Constitución. La mayoría de los altos funcionarios que operaron esa apertura ilegal e ilegítima fueron ratificados en sus puestos por la presente administración. Algunos se encuentran presentes en este recinto. Las seis iniciativas establecen un marco legal, regulatorio, fiscal e institucional aplicable a la fase extractiva de la industria petrolera con dos efectos notables: las compañías petroleras internacionales remplazarían a PEMEX en regiones enteras del territorio nacional, al tiempo que el organismo público profundizaría su papel de instrumento
funcional de la apertura al actuar como regulador del acceso al subsuelo y agencia comercializadora y pagadora de impuestos de los hidrocarburos extraídos por las transnacionales. Concretamente, el Gobierno federal propone lo siguiente: número uno, reformar el artículo seis de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo para permitir dos cosas: en primer lugar, que PEMEX contrate trabajos de exploración y producción, los cuales han sido considerados durante mucho tiempo como indelegables, de ahí la propuesta de incluir la frase, en ese artículo, entre comillas cito, manteniendo en todo momento el control sobre las actividades en la exploración y desarrollo de los recursos petroleros. Los abogados del Gobierno federal parten de la tesis de que PEMEX puede concesionar o contratar prácticamente todas las actividades de la cadena del petróleo y el gas natural, incluso la planeación, siempre y cuando se establezca que el contratista actúa por cuenta de PEMEX. Según ellos, el
organismo ejercería el control porque se encargaría de manera exclusiva de dividir el territorio nacional en bloques, asignar los contratos mediante licitación o adjudicación directa, y autorizar el programa anual de trabajos propuesto por el contratista. Obviamente esa tesis es errónea. Se trata de una visión muy reducida, pues ni la propiedad, ni el control jurídico, garantizan per se el control físico, económico, social, político y estratégico de los hidrocarburos. Ciertamente son dos condiciones necesarias, pero no son suficientes. Nótese que el gobierno en su iniciativa, en el articulado, utiliza la palabra: desarrollo, como sustituto de extracción, producción o explotación, vocablos que PEMEX evita cuidadosamente incluir en los contratos, como si el hecho de cambiar de palabras fuera suficiente para eliminar la violación constitucional. La iniciativa asegura que PEMEX mantendrá el control, sin embargo ¿cómo podrá hacerlo si el Gobierno federal
asegura que PEMEX no cuenta con solvencia técnica para corregirles la plana a las compañías petroleras? En los últimos meses las debilidades de PEMEX, reales o imaginarias, han sido su argumento favorito para justificar el regreso de las transnacionales, porque ellas sí tienen, asegura la propaganda oficial, lo que se necesita y saben cómo hacer lo que PEMEX es incapaz, por ejemplo, encontrar y extraer el tesorito escondido debajo del fondo del mar. En segundo lugar, que PEMEX remunere a sus contratistas siempre en efectivo, mediante una amplia gama de posibilidades que den derechos de propiedad sobre los hidrocarburos, con dos excepciones notables: el pago como un porcentaje en los productos y el pago como una participación en los resultados de las explotaciones. Esas dos excepciones se establecen al incluir en el texto del articulado el término: ya sea y el vocablo: o, para darle a la frase el sentido de ya sea por esta razón o por esta otra. Es
decir, de un universo muy grande de prohibiciones del universo, pues simplemente se restringe a dos. Lean con mucho cuidado la propuesta del artículo seis y se van a dar cuenta de la trampa jurídica. En otras palabras, la iniciativa prohíbe dos formas de propiedad sobre los hidrocarburos pero no todas las demás. El simple hecho de introducir el concepto de propiedad, sin distinguir si se trata de hidrocarburos en el subsuelo o ya extraídos, revela claramente que el objeto de dicha contratación será la exploración, la producción y el usufructo compartido del recurso natural. El contratista no tendrá derechos de propiedad sobre la producción, pero sí sobre el ingreso que genere la venta sobre el valor del petróleo, el gas y los demás hidrocarburos. Dos. El Gobierno federal propone establecer una nueva Ley Orgánica de PEMEX, para otorgarle al organismo seis facultades en los artículos 44, 45 y 46. Inciso a) Que un comité ad hoc decida qué se aplica y qué no se aplica a
PEMEX de los ordenamientos que rigen la contratación pública federal en materia de obras y servicios, adquisiciones, arrendamiento, prestación de servicios y enajenación de bienes. Reconocidos juristas han señalado en este Foro que dotar a PEMEX de esa facultad sería inconstitucional. Inciso b) Que el Consejo de Administración omita privilegiar la transparencia y la máxima publicidad en los procedimientos de licitación y adjudicación, cuando la información sea clasificada como reservada o confidencial conforme a las disposiciones aplicables, entendiéndose por éstas últimas, aquellas que fije el propio Consejo de Administración o las que se establezca en los contratos. La iniciativa propone entonces legalizar entonces la opacidad en la contratación. Inciso c) Que el Consejo de Administración prescinda de la licitación pública y celebre contratos por adjudicación directa cuando la contratación tengan como propósito
desarrollar innovaciones tecnológicas, lo cual, sabemos todos, se podrá argumentar prácticamente siempre. Inciso d) Que PEMEX celebre contratos en los que se pacte una remuneración fija o variable, determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad, estoy citando, PEMEX podrá condicionar a que el proyecto genere ingresos para cubrir los costos correspondientes, y podrá pactar incentivos tendientes a maximizar la eficacia o éxito de la obra o servicio, los cuales serán pagaderos únicamente en efectivo, acaba la cita. ¿Qué tenemos adelante? Ese párrafo describe un contrato petrolero en su parte económica medular. El contratista invierte por su cuenta y riesgo, si los pozos resultan secos asume la pérdida y acaba el contrato; si descubre un yacimiento tiene el derecho a explotarlo durante 20 años, 30 o más; con la venta de la producción se van cubriendo inversiones, gastos y ganancias concedidas al contratista
por los riesgo asumidos y por su desempeño en la realización de los trabajos. Ahora bien, que el pago sea en efectivo no quita en nada que el contratista pudiera llegar a ser el principal beneficiario del tesoro escondido o el tesoro extraído, mediante el reembolso de elevadísimas facturas presentadas a título de costos de producción. Y las compañías petroleras internacionales son expertas en inventar y vender servicios a precio de oro, en particular la asesoría de sus casas matrices. Inciso e) Que cualquier controversia relacionada con la licitación, adjudicación o ejecución de los contratos deberá resolverse, también estoy citando, conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos y someterse a la jurisdicción de los tribunales competentes de México o a tribunales arbitrales nacionales o internacionales. La iniciativa acepta entonces la exigencia de las compañías en el sentido de dirimir controversias en tribunales internacionales, ahí
donde las empresas públicas casi siempre pierden los casos ante las transnacionales. Inciso f) Que exista información que debiendo ser divulgada, entregada al Ejecutivo Federal o al Congreso, se hace llegar de manera diferida, esto significa que PEMEX estaría facultado para ocultar información, por ejemplo los contratos, tanto al Poder Ejecutivo Federal como al Poder Legislativo, por un periodo indefinido de tiempo, porque se deja abierto el lapso del diferimiento. En consecuencia, la iniciativa falla en transparentar la rendición de cuentas, objetivo que ella misma establece como parte de la reforma. Punto número tres. El Gobierno federal propone establecer la Ley de la Comisión del Petróleo, la cual nace con limitaciones que la alejan de los modelos referenciales adoptados por el Gobierno federal, y me refiero aquí al directorio del petróleo de Noruega, a la agencia nacional del petróleo de Brasi, al consejo nacional de la energía de Alberta, Canadá, que son los referentes del gobierno, pero
que en la lógica aperturista estaría destinada a convertirse en una institución de mercado encargada de administrar los predios petroleros, así como otorgar permisos, concesiones y contratos de riesgo. Por lo pronto, nace con facultades de otorgar y revocar permisos para la ejecución de obras y trabajos relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos, permisos que podrán otorgarse a PEMEX a firmas privadas porque las iniciativas no establecen limitaciones en ese sentido. Aquí se abre la posibilidad de lo que en la industria petrolera internacional se llaman los contratos de opción sísmica. Punto número cuatro. El Gobierno federal también propone reformar el capítulo 12 de la Ley Federal de Derechos, para permitir condiciones fiscales muy favorables en la explotación de hidrocarburos en aguas profundas, Chicontepec, campos abandonados o en proceso de abandono, áreas donde firmas privadas contratadas por
PEMEX podrán realizar operaciones extractivas, pudiendo invertir, gastar y erogar en exploración, recuperación secundaria, recuperación mejorada y pruebas tecnológicas; en desarrollo y explotación de yacimientos de petróleo y gas natural; en oleoductos, gasoductos, terminales, transporte o tanques de almacenamiento; en exploración de campos de extracción de petróleo crudo o gas natural; y en exploración, transportación o entrega de hidrocarburos. Eso viene en la iniciativa, no lo estoy inventando. Por honestidad intelectual, como catedrático de la UNAM, se debe reconocer que en estos momentos es imposible conocer con precisión y exactitud el alcance de la propuesta oficial. Faltan piezas clave como son los textos concretos de los contratos que serán ofrecidos a las compañías. Solamente conociendo en detalle dichos contratos se podrá formular un juicio preciso y definitivo. Sin embargo, analizando cuidadosamente la propuesta y teniendo en mente la experiencia de los contratos de servicios múltiples, es posible establecer el abanico de
posibilidades que la presente administración desea para la industria petrolera. A lo largo de mi vida académica he tenido la oportunidad de analizar una gran cantidad de sistemas fiscales y contratos petroleros de muchos países. A partir de esa experiencia, larga de 20 años, llego a la conclusión que de aprobarse la propuesta del Ejecutivo federal ocurrirían dos cosas: Número uno. Se solventarían algunas de las ilegalidades de los contratos de servicios múltiples, aunque de ninguna manera se resolverían sus numerosas transgresiones constitucionales. Dos. Se abriría la posibilidad de que PEMEX otorgue nuevos contratos de naturaleza equivalente a concesiones o contratos prohibidos por la Constitución. Los contratos de servicios múltiples ya son contratos de riesgo, por lo que sería de esperar que los nuevos arreglos contractuales le permitan al contratista adquirir, de iure o de facto, derechos de propiedad, mayores espacios de control de los
procesos operativos y de planeación, así como una porción más abultada de la renta petrolera. En cualquier caso, se permitirían contratos de exploración y desarrollo con pagos indexados a los resultados, ¿pero qué son los resultados en exploración y producción? Ello no significa necesariamente, fíjense, en cualquier modo se permitirán contratos de exploración y desarrollo con pagos indexados a los resultados otorgados por asignación directa y manteniendo oculto su contenido. Eso lo permite la ley que se propone. Ello no significa, debo reconocer, que PEMEX otorgaría este tipo de contratos, cierto, pero de aprobarse las iniciativas se le permitiría hacerlo apoyado en la ley, aunque obviamente al margen de la Constitución. Esas conclusiones que saco se refuerzan cuando se toma en cuenta cuatro elementos: Uno. La trayectoria de los esquemas de contratación que ha venido utilizando PEMEX, especialmente en la última
década: contratos de servicios específicos, contratos de servicios por zona geográfica, contratos de servicios integrales, contratos de servicios múltiples y contratos que PEMEX no se ha atrevido a poner en marcha como los contratos alianza, los contratos de servicios múltiples para crudo y otras modalidades reveladas a la prensa nacional por altos funcionarios de PEMEX. Dos. La negativa de sus socios, la negativa de las grandes compañías petroleras internacionales a venir al rescate de PEMEX y de la industria petrolera mexicana, si se les limita a la
simple
prestación
de
servicios
tecnológicos,
administrativos o de ingeniería. Shell, BP, Exxon Mobil, Petrobras, Statoil y otras trasnacionales han sido muy claras en advertir que ellas desean operar mediante concesiones o modalidades contractuales que impliquen compartir reservas, producción o el ingreso de la venta de los hidrocarburos extraídos, como es práctica corriente en la industria petrolera internacional.
Tres. La firme y decidida voluntad por parte de las dos últimas administraciones en llamar, abrir la puerta y dar facilidades a las compañías petroleras internacionales para que se instalen, se acomoden y crezcan, justificándose en la necesidad de compensar las carencias de PEMEX, reales o imaginarias,
en
tecnología,
capital,
conocimientos,
experiencia y personal directivo, que le impiden localizar y extraer el tesoro localizado en las profundidades del Golfo de México Cuatro. La existencia de una subdirección en PEMEX dedica exclusivamente a inventar cómo transferir a empresas privadas grandes porciones del territorio nacional con alto potencial petrolero, campos en producción, descubiertos y equipados por PEMEX con recursos públicos, así como equipos,
plataformas,
tanques,
ductos
y
otra
infraestructura. Dicha subdirección ya dividió el territorio nacional en bloques, tal como hace el directorado del Petróleo de Brasil, Noruega y su equivalente en otros países.
Es aventurado, totalmente aventurado, apoyar, como hacen algunos reconocidos analistas, los contratos de servicios incentivados. Aunque aclaran que se trata de un apoyo crítico, no deja de sorprender. Por nuestra parte consideramos improcedente dar un cheque en blanco al Gobierno federal, especialmente porque se ha ganado a pulso la desconfianza de la ciudadanía, al dar continuidad a los inconstitucionales contratos de servicios múltiples, someter al país a una masiva y costosa campaña de desinformación dolosa y exhibir un espíritu de desánimo, derrota y claudicación ante el extranjero. Si el Gobierno federal está realmente convencido que lo mejor para está en las transnacionales, compartir la renta petrolera con las compañías transnacionales, así como dejar en sus manos la seguridad energética del país, lo pertinente es que Felipe Calderón asuma con valentía su punto de vista y proponga al Congreso reformas sustantivas en los artículos 25, 27 y 28, y deje de buscar transgredir el estado
de derecho dándole vuelta a la Constitución. Que tenga valor. Si realmente se quiere cumplir la máxima ley del país excluyendo todo cambio que implique otorgar contratos de naturaleza económica equivalente a concesiones o contratos de riesgo, los legisladores deben prohibir a PEMEX otorgar bloques o áreas exclusivas a empresas petroleras o de servicios, así como todo tipo de pagos indexados directa o indirectamente a las reservas, la capacidad de producción, el volumen extraído, el valor de los hidrocarburos y el precio del petróleo. En caso contrario, recomiendo que se habilite al Congreso de la Unión a estudiar, analizar y, en su caso, aprobar, caso por caso, contrato por contrato, previa opinión de la Secretarías de la Defensa Nacional y Marina, todo contrato de servicio incentivado. Por su atención, muchas gracias.