Monográfico grial 195

   

Metropolitanizar ¿Como habitar entre cidades?

Diálogos 02 Sección coordinada por Antonio García Fernández

   

Presentación ANTONIO GARCÍA FERNÁNDEZ

O

 Vigo e a súa contorna

s últimos vinte anos de transformación territorial en España viñeron acompañados da expansión física dos procesos de urbanización, caracterizada pola “colonización” con descontinuidades espaciais do espazo rural, o consumo desmedido e con frecuencia descontrolado do solo, e a superación dos límites administrativos tradicionais.

Máis de trinta e seis millóns de españois viven xa en áreas urbanas, un 80,7 por cento da poboación total, e nelas encontramos unha proporción aínda maior dos seus empregos e actividades económicas. As consecuencias deste incremento das relacións en espazos cada vez máis amplos e urbanizados alentan o proceso de difusión da cidade no territorio, e unha nova forma de poboamento na que cada vez máis habitantes residen en espazos situados entre as cidades e vilas que aglutinan as áreas urbanas.

Os retos que estes cambios formulan son xa evidentes para a conciliación da vida laboral e familiar, para o medio, para a eficiencia enerxética, a contaminación e xestión de residuos, para a planificación e xestión de infraestruturas e servizos públicos.

A fragmentación territorial que xerou este proceso incrementou nun 29,5 por cento a superficie de solo artificial (na súa maioría, urbanizado). Á que hai que sumar a fragmentación social, a discriminación por ingresos económicos e o incremento da diferenza de calidade de vida segundo a situación do lugar de residencia.

En Galicia, a partir dos anos oitenta do pasado século acelerouse o crecemento espacial das cidades e a reorganización dos espazos centrais das áreas urbanas. Iniciouse e xeneralizouse, afectando tamén ás pequenas e medianas cidades, a difusión da cidade no territorio e o incremento dos consumos de solo. Desbordáronse os ámbitos administrativos municipais e, ante a ausencia de marcos administrativos e de xestión axeitada, agudizáronse os problemas de desarticulación metropolitana, de abandono do rural, de conflitividade territorial no litoral e nos lindes máis dinámicos das áreas metropolitanas. Neste desgoberno do territorio os instrumentos de ordenación dispoñibles, urbanísticos ou territoriais, son pouco ou nada axeitados para a necesidade de controlar e dimensionar esta nova fase dun proceso de urbanización que en Galicia é moi novo e intenso.

Dunha forma moi rápida, produciuse unha verdadeira “ruptura histórica” co modelo tradicional de cidade compacta. Son estes os efectos do cambio tecnolóxico e do consumo, e as nosas cidades máis dinámicas están inmersas en procesos que as europeas tiveron que afrontar en décadas anteriores.

Hoxe vivimos unha conxuntura marcada por unha profunda reorganización do espazo interno da cidade, a nivel social, funcional e morfolóxico, así como pola configuración de novas formas de crecemento e tipoloxías en áreas urbanas, como os centros de ocio, os espazos naturalizados, as urbanizacións pechadas ou os subcen-



   

tros periféricos, etc., formulando múltiples interrogantes sobre a sustentabilidade das novas formas de organización da cidade e o territorio.

O cambio territorial, funcional e social é moi profundo, e non obstante, non se lle prestou a atención política e social debida, a pesar da súa dimensión e o alcance desta nova realidade territorial, o seu recoñecemento é limitado tanto no campo das políticas públicas coma no seu tratamento e análise científica, e ao non o ter en consideración está a xerar hipotecas ambientais, económicas e sociais.

Probablemente é nestes procesos metropolitanos onde de forma máis clara se manifesta a nova condición do urbano e a escala e organización da cidade real contemporánea. Na súa aceptación máis básica, unha área metropolitana é unha área urbana polinuclear que conforma un mercado unitario de residencia e traballo, e supón un aumento de escala do espazo de vida colectivo.

Xa habitamos nesa nova dimensión urbana.

A cidade contemporánea fai parte do territorio sen que definísemos os seus límites e sen coñecer aínda a extensión das súas relacións. Non podemos negar a súa existencia, é un espazo cheo de contradicións e oportunidades que debemos pensar en escalas e ámbitos diversos, do territorio á cidade, da globalidade ao seu contexto rexión.

Dende esta perspectiva organizamos Diálogos02, un debate pluridisciplinar celebrado o 12 de maio de 2012 na sede da Fundación Barrié da Coruña. Esta segunda edición dos Diálogos propostos dende o colectivo de bolseiros da Fundación Barrié ofreceu un punto de encontro para a reflexión sobre outro tema de interese social. Se en Diálogos 01 debatemos sobre a mellora dá capacidade investigadora galega (GRIAL 190), desta vez, co tema “Metropolitanizar. ¿Como habitar entre cidades?”, fixémolo sobre a organización do territorio no que hoxe vive a meirande parte da poboación. Por metropolitanizar entendemos a acción de dimensionar un ámbito metropolitano para que o seu territorio encontre o equilibrio ambiental e a cohesión social. Preguntando ¿como habitar entre cidades?, interrogámonos sobre a necesidade de dar resposta á mellora da calidade de vida dos habitantes das áreas urbanas.

Neste número de GRIAL achéganse as conclusións do debate e do traballo previo dos tres grupos que trataron cuestións relacionadas coa mobilidade, as redes sociais e o modelo urbano, ao que engadir a reflexión sobre a revitalización das áreas metropolitanas no desenvolvemento económico, que achega Fernando González Laxe, presidente da Asociación de Bolseiros da Fundación Barrié.



O debate axudou a pensar sobre as relacións e interdependencias entre as diferentes partes das áreas urbanas; entre as grandes cidades, as pequenas e os núcleos rurais; dende o xeito de movernos a como gobernalo, sobre a habitabilidade urbana e como conseguir cidades máis plurais e integradoras, e o modelo urbano que posuímos, as súas eivas, e como poderiamos facelo máis cohesivo social, ambiental e economicamente para que repercuta na mellora da calidade de vida dos galegos. Para chegar a definir as seis recomendacións que figuran embaixo, co obxecto de axudar a planificar o futuro da nosa vida en colectividade, poñendo en valor as nosas potencialidades e observando estratexias que incentiven o desenvolvemento sen hipotecar a diversidade social, cultural e territorial.

1. Faise necesario promover unha política de desenvolvemento económico que (1) poña en valor os activos de Galicia, (2) favoreza o desenvolvemento de actividades de valor engadido, e (3) favoreza a eficiencia, competitividade e sustentabilidade de Galicia: potenciando o desenvolvemento social e ambiental, integrando a cidade no territorio, potenciando o transporte sustentábel e o uso eficiente das infraestruturas.

2. É preciso establecer un modelo territorial e urbano no que se valore a conservación-protección fronte á renovación; a contención fronte ao crecemento ilimitado; a concentración, continuidade e contigüidade espacial fronte á dispersión; a diversidade e complexidade urbana fronte á especialización funcional; a integración fronte á segregación e fragmentación; a cohesión social e económica fronte ao desequilibrio territorial.

3. O desenvolvemento territorial e a súa planificación futura han de atender aos cambios que se produzan nos distintos niveis de urbanidade e ruralidade para integralos de xeito equilibrado, activando as súas potencialidades, para asentar a poboación, mellorando a súa calidade de vida e recursos, tendo en conta: A cooperación entre áreas urbanas e rurais, entre grandes aglomeracións, polas súas funcións de centralidade e capitalidade, destinadas a ser “áreas de integración económica”, e a rede de cidades e aldeas, aquelas capaces de servir de plataformas para favorecer a innovación explotando a súa condición patrimonial ou localización xeográfica, ou aquelas destinadas a fixar e difundir o desenvolvemento no territorio circundante, situadas nos territorios menos urbanizados ou despoboados. A cooperación entre cidades mediante a “complementariedade” —en lugar de rivalidade—, para

   

Fotografía: Pablo González

aproveitar novas perspectivas e dar resposta a problemas comúns. Un planeamento urbano integrado engadido ao control da expansión urbana que favoreza o modelo de “cidade compacta”. Entender que o territorio comprende a cidade, e para integrarse no territorio debese garantir o desenvolvemento das súas potencialidades, entre elas, o patrimonio natural e cultural ou a produción de enerxía, fortalecendo os núcleos que o articulan —as cidades pequenas—, favorecendo o control e as medidas ambientais nas zonas de maior presión ou o mantemento de servizos mínimos naquelas que padecen abandono ou declive.

4. A cidade debe entenderse como base de estratexias de sustentabilidade territorial máis plurais e integradoras espacial e socialmente, tendo como motor de crecemento a gobernanza local, para diminuír a pegada da crise coa necesaria posta en marcha de políticas activas de emprego. Perseguindo a complementariedade entre o urbanismo e a ordenación do territorio, ponderando o papel da rede urbana e das infraestruturas de transporte e comunicación nos sistemas territoriais. Superando as limitacións dunha planificación/ordenación centrada no localismo municipal. Fortalecendo a prosperidade económica e o emprego nas cidades mediante un maior protagonismo das propostas locais nas políticas públicas de desenvolvemento, de emprego ou de transporte e unha maior cooperación a escala rexional mediante o traballo en redes. Fomentando a integración social e a recuperación da cidade a través da rexeneración urbana,

con especial atención ás clases desfavorecidas e aos barrios con dificultades.  Protexendo e mellorando o medio urbano para reducir a pegada ecolóxica, corrixindo os efectos ambientais da xeneralización do modelo de cidade dispersa que consume solo de forma indiscriminada, con altos custos ambientais, en conflito co patrimonio cultural e natural. Favorecendo o bo goberno e a participación cidadá, facilitando a participación local, mellorando a información, avaliando os progresos e facendo un seguimento sistemático destes cambios. Promovendo a racionalización e intermodalidade no transporte, coordinando modos, infraestruturas, horarios e sistemas tarifarios.

5. Para un desenvolvemento equilibrado no ámbito das áreas metropolitanas galegas precisamos estruturas de cooperación supramunicipal, cunha planificación a longo prazo na que se eviten os localismos, se potencie a integración voluntaria dos concellos e se comparta persoal técnico e servizos.

6. Para mellorar a cohesión territorial e social no ámbito das áreas metropolitanas faise necesario unha xestión conxunta dos aspectos económicos de gasto e investimento no territorio que as comprende, con competencias e servizos, establecendo a definición oficial de “áreas metropolitanas” construídas sobre organismos e entidades de cooperación e xestión existentes (mancomunidades, fundacións, consorcios, etc.), con órganos independentes de xestión profesionalizada dotados de orzamento e continuidade no tempo ■





A revitalización das áreas metropolitanas no desenvolvemento económico A singularidade galega F ERNANDO G ONZÁLEZ L AXE

A

s grandes tendencias que tiveron lugar nos anos oitenta e noventa do pasado século manifestaron intensas dinámicas de restruturación industrial e foron o inicio dos procesos globalizadores. Os cambios ocasionados foron produto da interrelación entre os procesos de acumulación e dos modos de regulación social. Dunha parte, as transformacións nos procesos produtivos fragmentaron as cadeas, promoveron as deslocalizacións e favoreceron a urxencia de novas áreas. Doutra parte, o conxunto de mecanismos económicos, extraeconómicos e de prácticas históricas fixeron posible un conxunto de normas sociais, hábitos, formas de conduta, prácticas, redes, compromisos institucionais, mostrando ao final de todo un amplo conxunto de relacións sociais codificadas que orientaron e sostiveron os procesos de acumulación.

Os progresos técnicos, a internacionalización dos procesos produtivos, a maior liberalización comercial e a maior intensidade da competencia deron lugar á urxencia dun novo modo de regulación posfordista, constituído ao redor da produción personalizada, a certos nichos de consumo, a unha negociación salarial flexible, a unha desregulación financeira, en suma, a novas fases da globalización no sentido máis amplo do concepto.

Baixo o concepto de globalización, o mundo convértese nun mercado único, aberto e competitivo; e a localización das actividades económicas queda suxeita a consideracións comerciais. Por



iso, menciónanse constantemente os países pola súa pertenza a grupos de nacións: as máis industriais, as máis prósperas, os tigres asiáticos, os BRICS ou as nacións menos adiantadas. É evidente, polo tanto, que esas tendencias, dinámicas e as súas transformacións teñen eco e efectos no terreo do espazo e do territorio.

Cando se propoñen debates sobre as metrópoles ou sobre o papel dos territorios no conxunto das estratexias económicas, a primeira cuestión busca responder a pregunta de se a Terra é plana, no sentido que Thomas Friedman explica na súa obra The World is Flat. Segundo este autor, o campo de xogo das forzas económicas e sociais nivelouse de tal forma que non importa o lugar onde habitemos ou desenvolvamos as nosas actividades. Mesmo chega a salientar ao longo do seu traballo que se pode innovar sen necesidade de emigrar, coma se non houbese forzas centrípetas ou de atracción que fixesen máis rechamante a localización dunha función económica nun lugar en concreto. E, finalmente, define o feito de que o progreso tecnolóxico diminuíu a importancia económica da localización xeográfica. Estas tres condicións das teses de Friedman chegaron a tal extremo que unha revista tan prestixiosa como The Economist escribiu: “a distancia non tardará en carecer de importancia”. Partindo destas teorías non cabe dúbida que calquera territorio estaría nas mesmas condicións de perfilar ou de expor programas de desenvolvemento ou de especialización.



METROPOLITANIZAR

Fronte a estes razoamentos, emerxe outra teoría, a defendida polo profesor canadense Richard Florida, por exemplo, no libro As cidades creativas, onde fala do “crecemento explosivo das cidades das zonas urbanas”; ou, dito doutro xeito, “o mundo é un conxunto de cumes e de vales” onde se concentran tanto as actividades económicas como a poboación ou os lugares nos que se rexistran as patentes.

A que se debe esta dobre formulación?

Segundo a miña opinión, a que a globalización mostra dúas caras. Por unha banda, a expansión xeográfica motivada e derivada da maior globalización e internacionalización da produción causa menores limitacións, trabas e obstáculos para a libre e plena circulación dos bens, servizos, transferencias de tecnoloxía, transporte, transmisión de ideas e, no último lugar, os desprazamentos de persoas. En segundo lugar, porque asistimos tanto a unha inevitable concentración das actividades económicas, sobre todo as referidas á innovación, deseño e finanzas que se sitúan en lugares moi concretos, como a unha fragmentación dos procesos produtivos ao longo dunha selectiva implantación en novas áreas emerxentes do planeta.

Esta análise chama a atención sobre a transcendencia da localización e, polo tanto, a importancia da densidade e a proximidade. En suma, dá pé a pensar na configuración de megarrexións.

Fernando González Laxe é catedrático de Economía na Universidade da Coruña e ex-presidente da Xunta de Galicia.

Actualmente preside a Asociación de Bolseiros da Fundación Barrié de la Maza

A crecente importancia das cidades Se repasásemos a relevancia das cidades e os procesos de concentración poboacional nas urbes teriamos dous datos moi significativos. O primeiro é a evolución da porcentaxe de poboación que vive nas cidades. En 1980, concentrábase o 3 por cento mundial; en 1900, o 14; en 1950, o 30; en 2010, o 50, e para o ano 2050 espérase que habite nas cidades o 70 por cento da poboación mundial. O segundo dato refírese a que hai un século o número de cidades con máis de un millón de habitantes non chegaba a vinte; e na actualidade contabilízanse máis de catrocen-

Área de gran densidade demográfica Área de densidade intermedia Zona escasamente pobloada

Grao de urbanización na Unión Europea, 2012. Fonte: Eurostat, ONN





Os cidadáns reclaman cada vez máis e os xestores aplican novas fórmulas de eficiencia, pero, a día de hoxe, aínda son moi escasas as respostas exitosas nesta materia.

A razón é que continúan predominando os estudos de despacho cando o que se precisa é un novo proceso de reordenación/modernización das cidades

tas cincuenta cidades por riba do millón de habitantes.

Recentemente, a Comisión Europa (2011), no seu dossier As cidades do mañá, apuntou que preto do 70 por cento da poboación europea vive en concentracións urbanas de máis de cinco mil habitantes. E que Europa se caracteriza por ter unha estrutura urbana concentrada e máis policéntrica que Estados Unidos ou China. Hai vinte e tres cidades de máis de un millón de habitantes e trescentas corenta e cinco cidades por riba dos cen mil habitantes, un total de cento corenta e tres millóns de persoas.

As primeiras consideracións que podemos tirar dinnos que: a) non deixamos de aglomerarnos; b) os cambios da paisaxe urbanística subliñan novas formas de convivencia; c) as cidades convertéronse nun imán de atracción, xa sexa polo emprego, pola remuneración económica, pola mellor educación ou sanidade ou polas mellores expectativas de futuro; d) as cidades rivalizan e compiten entre si para atraer talento, investimentos e proxectos; e e) tamén nas cidades se observa miseria e situacións de marxinalidade; son lugares nos que se concentran numerosos problemas.

As novas aglomeracións urbanas amosan situacións cada vez máis complexas e á vez presentan maiores dificultades á hora da súa xestión directa. Cuestións como a existencia duns orzamentos máis raquíticos; uns custos de mantemento dos servizos máis elevados; unhas infraestruturas que envellecen; maiores niveis de contaminación; unha xeración de residuos insustentable; transportes conxestionados; etc., van demandando novas formas de traballar; novas formas de vivir e relacionarse porque, sen dúbida ningunha, xorden novas necesidades.

Como se afrontan estes desafíos? Os cidadáns reclaman cada vez máis e os xestores aplican novas fórmulas de eficiencia, pero, a día de hoxe, aínda son moi escasas as respostas exitosas nesta materia. A razón é que continúan predominando os estudos de despacho (nos que o deseñador confecciona un “mecano” que logo trata de ven-



der mediaticamente, sen coñecer con exactitude a fisioloxía da cidade/territorio, ao fixarse unicamente na súa anatomía dixital ou de maqueta) cando o que se precisa é un novo proceso de reordenación/modernización das cidades.

Existe, pois, na actualidade unha corrente que busca e demanda definir unha cidade intelixente e atractiva. É dicir, unha proposta de valor para atraer talento. Iso supón abordar, ao mesmo tempo, o seguinte: a) contemplar accións no campo da enerxía, o transporte, a política de residuos e a auga; por unha banda; a sanidade, a educación; os servizos sociais; e a edificación, por outro; e b) reforzar a participación, a responsabilidade e a gobernanza nun terceiro alicerce de actuación. Ademais destas formulacións, o xestor público ha de posuír sensibilidade, cuestión que obriga a cambiar determinados hábitos e a incrementar os niveis de escoita e de colaboración.

A competitividade e o desenvolvemento económico urbano están ameazados?

Afirmamos que as cidades/territorio compiten entre si. Xa que logo, a noción de atractividade convértese nun elemento ineludible para avaliar as actuacións de xestión. É dicir, as cidades/territorios deben delimitar a súa esfera de influencia e deben de ser capaces de xerar movementos e fluxos de factores como poboación, capitais, servizos, ideas, tecnoloxía, coñecemento, etc. Finalmente, as cidades deben de posuír a capacidade de atraer cara a elas os mellores valores.

A atractividade das cidades designa, á vez, o atractivo natural e a atracción como forza para captar. Ou sexa, por unha banda, reforza a ancoraxe dos recursos nun territorio dado, é dicir, fixar nun espazo, de xeito duradeiro, aqueles factores susceptibles de fixarse e proceder a seducir e a encartar outros factores, o que significa revelar o seu grao de influencia.

A combinación deste dobre xogo de cidade intelixente e de cidade atractiva supón que as accións da xestión inciden en reforzar a eficacia, e, como consecuencia, en redobrar esforzos no



Fernando González Laxe en Diálogos 02. Fotografía: Pablo González

tocante á capacidade de valorizar as súas vantaxes comparativas. Neste sentido, a atractividade das cidades é a suma de catro elementos: competitividade, posicionamento, capacidade de atraer e capacidade de reter. Ou sexa, por medio da atractividade avaliamos a súa esfera de influencia para xerar movemento e atraer talentos.

Así as cousas, unha cidade/territorio está asociada a unha función de produción, constitúe un soporte de identidade e resulta un lugar que ofrece benestar e calidade de vida ás persoas que nela habitan.

Baixo estas consideracións, non podemos esquecer a complexidade de interrelacións entre as dimensións económicas e as non económicas, e do proceso de recomposición dos territorios, distinguindo entre os que crean riqueza, os máis competitivos e os máis atractivos. Finalmente, é preciso lembrar que o reto político consiste en definir a calidade da oferta, que está en función da capacidade de atraer e estabilizar persoas, empresas, talento, etc. Iso lógrase coa imaxe de marca e a súa inserción nas redes de comunicación e información.

Os procesos integrados do desenvolvemento urbano e a gobernanza Os procesos de urbanización poñen de manifesto que as cidades posúen máis control político e económico do seu propio desenvolvemento. As maiores capacidades de inserción e interconexión outórganlles máis capacidade tecnolóxica. Mais, non todas as cidades aproveitan as súas oportunidades e poden chegar a garantir un crecemento sustentable.

Está aceptado que o funcionamento das cidades se basea en subsistemas compostos por diferentes redes, infraestruturas e contornas relacionadas coas súas funcións claves. Os subsistemas corresponden aos seguintes ámbitos: a) persoas, b) empresas, c) transporte, d) comunicacións, e) auga, e f ) enerxía. Cada subsistema autoorganízase e afronta os seus verdadeiros desafíos e ameazas. Mais os procesos de globalización aumentaron o seu alcance e magnitude. Como consecuencia, as cidades/territorios sitúanse baixo unha forte presión, de forma que a distribución de vantaxes e desvantaxes non é homoxé-





nea no espazo. Hai cidades máis vulnerables ca outras. Preséntanse alternativas diferentes, xa sexan proactivas ou reactivas, e visualízanse diferentes formas sobre como se insiren nas cadeas globais de valor.

Pero o que non ten discusión é que os territorios necesitan desenvolver estratexias de innovación para a construción das súas vantaxes competitivas. E formúlanas a partir da súa particular e singular configuración dos recursos, competencias, capacidades e das tendencias existentes na súa contorna.

Expoñendo esta base conceptual, as estratexias territoriais (a estratexia é a creación dunha posición única e valiosa que implica un conxunto de actividades diferenciadas, di Porter, 1996), teriamos que compartir tres planos de análises: os obxectivos, os mercados e a formación da estratexia. Sobre estes supostos podemos determinar as distintas opcións das estratexias territoriais e empresariais dunha cidade/territorio. (véxase o cadro 1).

A singularidade de Galicia Galicia é unha realidade policéntrica, cunha poboación e actividade económica moi concentrada territorialmente. Iso non impide afirmar que esa tendencia polarizante se detivo nos últimos anos no que respecta aos núcleos de poboación de máis de cen mil habitantes. E, á vez, constátase unha concentración demográfica e empresarial nas contornas das grandes cidades.

Estas tendencias, manifestadas desde mediados da década dos oitenta, poñen de relevo os cambios estruturais da sociedade galega: a) estancamento demográfico; b) despoboamento das zonas do interior; c) desruralización; d) concentración xeográfica da poboación na franxa norte/sur e costeira de Galicia; e) forte proceso de avellentamento da poboación, con reducidas taxas de natalidade e elevadas de mortalidade; f ) gran mobilidade e éxodo de persoas novas e cualificadas; g) maior proceso de asalarización.

Estas tendencias transformaron a estrutura económica de Galicia e as súas dinámicas de especialización.

No que atinxe á distribución da poboación, cómpre destacar a forte fragmentación da estrutura organizativa galega. Os municipios menores de 2.000 habitantes aumentan progresivamente desde o período 1981-2011 (de 30 a 95, ou sexa,



multiplícanse por tres), do mesmo xeito que os seus habitantes (44.591 en 1981 e 125.194 no ano 2011). Débese, fundamentalmente, á caída dos municipios intermedios, cuxa poboación se traslada a concellos de maiores tamaños ou pola revitalización de territorios próximos a centros comarcais. É por iso polo que os municipios de entre 2.000 e 10.000 habitantes se reduciron notablemente (230 en 1981 e 164 en 2 011) e a súa poboación diminuíu radicalmente (1.088.414 en 1981 e 729.945 en 2011). Os concellos que teñen entre 10.000 e 20.000 habitantes estabilizáronse tanto en municipios (37 en 1981, 39 en 1981, 38 en 2001 e 36 en 2011) como en poboación (487.277 habitantes en 1981 e 509.859 en 2011).

Correspóndelle aos municipios superiores a 20.000 habitantes e próximos ás grandes cidades enarborar o arranque pobo acional de Galicia.

Dunha parte, o estrato de concellos entre 20.000 e 50.000 habitantes aumenta: de 8 municipios contabilizados en 1981, pásase a 15 en 2011, duplicando a poboación (201.807 en 1981 e 430.576 en 2011). Doutra parte, as famosas sete cidades (Vigo, A Coruña, Ourense, Lugo, Santiago, Pontevedra e Ferrol) aumentan levemente a súa poboación e porcentaxe respecto ao total galego (suman ao redor do millón de habitantes, é dicir, o 35,7 por cento do total de Galicia).

Esta nova malla urbana correspóndese coas características da Europa atlántica, onde tampouco se atopan grandes urbes, a diferenza da área mediterránea, na que as grandes conurbacións son unha manifestación inequívoca da súa configuración.

En suma, a realidade galega presenta o seguinte esquema: o 2,2 por cento dos municipios concentra o 35,7 da poboación; en tanto que o 63 por cento dos concellos só chega ao 16,6 por cento da poboación. (véxase o cadro 2) Se vinculamos a distribución da poboación co número de empresas e o valor engadido destas, entenderemos con máis profundidade a configuración territorial de Galicia. Dunha parte, configuramos Galicia a través das súas comarcas, isto é, a partir dunha agrupación de municipios próximos entre si e vinculados non só economicamente, senón tamén a través de servizos públicos comúns. Desta forma, as quince primeiras comarcas de Galicia agrupan o 73 por cento da poboación, resultado que remarca a polarización territorial e a transcendencia que posúen deter-



minados enclaves. Así, por exemplo, as contornas das cidades de Vigo e A Coruña concentran preto do 30 por cento da poboación galega, e se a estes dous núcleos lle engadimos os correspondentes a Santiago, Ourense, Pontevedra, Lugo e Ferrol, a suma total ascende a millón e medio de persoas, o 56 por cento do total de Galicia.

A distribución das empresas é semellante.

Adoitan estar situadas nos grandes núcleos para aproveitar as economías de escala e a proximidade tanto aos centros de consumo como ás redes de interconexión cos distintos modos de transporte e así situarse nos mercados internacionais. De aí que Vigo e A Coruña concentren o 36 por cento das empresas galegas. Se agregamos os outros cinco grandes núcleos (os citados anteriormente) a porcentaxe ascendería ao 62,2 por cento. É preciso destacar, igualmente, a relevancia que posúen outros núcleos de segunda orde, pero significativos como centros comarcais, como O Salnés, Bergantiños, O Barbanza e O Morrazo, con máis do 2 por cento das empresas galegas cada un deles.

Finalmente, se no que respecta á poboación apreciamos unha polarización crecente dos principais núcleos, tendencia que se incrementa se manexamos o número de empresas, facendo a análise sobre o valor engadido, o proceso de polarización é máis acusado. Neste caso, as contornas da Coruña e de Vigo concentran o 59 por cento do total (moi superior ao 29 da poboación e ao 35 por cento das empresas). Se sumásemos as 15 primeiras comarcas o total ascendería ao 91 por cento, demostrando a gran tendencia á aglomeración e á concentración en áreas territoriais máis ou menos uniformes. (véxase o cadro 3)

Cadro 1

Conclusións Os territorios teñen que ser capaces de desenvolver estratexias de innovación para a construción de vantaxes competitivas a partir da súa particular configuración de recursos, competencias e capacidades. E as empresas deben de buscar un posicionamento diferenciado. Por iso, un territorio debe apostar por aquel conxunto de actividades en que poida destacar, por uns activos específicos en que poida descansar o atractivo do territorio, polo tipo de actores que poidan desenvolver ese tipo de actividades e polo modo de conexión do territorio con respecto ao exterior.

No entanto, convén que, previamente a este posicionamento estratéxico, o propio territorio

Cadro 2. Distribución da poboación por municipios. Fonte: INE, IGE





É preciso adoptar un novo modelo produtivo que debe basearse en melloras substanciais tanto na produtividade como na competitividade. Isto é, facer que a base do modelo sexa máis eficiente e apostar por reorientar a produción cara ao exterior para poder resolver as nosas necesidades de financiamento

identifique os grandes desafíos que para el se derivan do estadio de desenvolvemento en que se atope.

Os territorios atravesan tres grandes etapas de desenvolvemento competitivo e en cada unha das cales establécense os principais desafíos. Na primeira, cando o nivel de desenvolvemento é baixo, compítese fundamentalmente en factores e en estratexias onde prevalecen accións baseadas no baixo custo. A segunda etapa, un estadio intermedio, fundaméntase en actuacións referidas aos seus niveis de investimento e de eficiencia. Na terceira etapa, correspondente a territorios máis desenvolvidos, compítese pola innovación.

En consecuencia, as estratexias dos territorios baséanse en: a) impulsar o deepening ou a profundización e especialización nas actividades e servizos en que se posúen vantaxes; b) impulsar a capacidade de shifting ou de adaptación aos cambios e a reinvención de si mesmo; e c) constituírse en innovating region, ou sexa buscar novos activos ligados a unha base de investigación.

A economía galega suma varias tendencias: discreta evolución da produtividade; os custos por unidade de traballo aumentan máis que a produtividade e constátase unha perda de competitividade das empresas. Resulta evidente que este patrón de crecemento chegou ao seu fin. É preciso adoptar un novo modelo produtivo que debe basearse en melloras substanciais tanto na produtividade como na competitividade. Isto é, facer que a base do modelo sexa máis eficiente e apostar por reorientar a produción cara ao exterior para poder resolver as nosas necesidades de financiamento. Ou sexa, un modelo baseado na produtividade, a competitividade e na capacidade para xerar demanda interna sustentable e non baseada en endebedamentos externos e crecentes.

As fortalezas que posúe a economía galega están delimitadas por tres elementos: as infraestruturas e o posicionamento, o capital humano e o liderado das empresas. Con todo, non conseguimos ser o foco xeográfico estratéxico da economía mundial. Dunha parte, apenas apostamos por desenvolver modos de transporte multimodais que permitan a inserción nas redes globais das cadeas de valor. Tampouco logramos ser un



lugar atractivo para a formación e o desenvolvemento da investigación, asistindo a unha relevante fuga de cerebros cara a outras latitudes (González Laxe et al. 2011). E, finalmente, as empresas galegas no seu conxunto non están integradas no comercio internacional, de tal xeito que a nosa participación nos fluxos mundiais do comercio é menor que a ponderación que representamos na produción global do planeta. Fáltanos, pois, diplomacia económica que satisfaga as nosas necesidades e demandas.

O noso esforzo debe concentrarse en políticas económicas que busquen a mellora da eficacia do investimento público (mediante análise custo/beneficio e estudos ambientais), unha maior transformación da Universidade (para aproveitar o talento e eliminar a burocracia existente), un programa para estimular a internacionalización das empresas (con apoios financeiros e políticos) e un plan para atraer multinacionais de alta intensidade en I+D (con obxecto de captar os seus desenvolvementos tecnolóxicos).

Os cambios deben chegar tanto desde as instancias gobernamentais como desde as propias unidades empresariais. Ás primeiras hai que lembrarlles que as pexas existentes para poder funcionar son moi elevadas, tal como vén de recoller o World Economic Forum no estudo Reducing Supply Chain Barriers. E, ás segundas, hai que recordarlle que afrontar os novos desafíos esixe cambios no tamaño. O que nos fai diferentes aos países máis dinámicos é o tamaño, pois este explica gran parte (ao redor do 30 por cento) dos diferenciais de produtividade.

Estas apostas amosan a actual énfase existente na gobernanza das áreas urbanas para adaptarse ao novo contexto económico, social e político, o que segundo Peck e Tickell (1995) é síntoma da propia crise e un reflexo da desorde global. Esta transformación da gobernanza urbana prodúcese porque os gobernos locais se orientan cara ao mundo exterior e o crecemento económico e, en consecuencia, as condicións do benestar dos cidadáns empezan a ter menos importancia. Imre e Thomas (1995) xa empezaran a enxergar esta dinámica, que foi corroborada máis tarde por Peck e Tiwell (1996), cando escriben que “había



unha certa subordinación dos principios de benestar aos imperativos da competividade”.

Esta transformación de obxectivos (maior competividade que maior cobertura de necesidades) modifica as tradicionais formas de planeamento. Na actualidade, deséxase bascular cara ao desenvolvemento de proxectos individualizados, co que se deixa de presentar as cidades como un obxecto de apego e de preocupación para convertelas en lugares ou contornas de oportunidades sociais e económicas. Jessop (1996) estrutúrao en catro planos. O primeiro, na actualidade as cidades e as rexións cobran cada vez máis importancia como espazos de competitividade económica. No segundo plano, a competencia debe de ser entendida en termos schumpeterianos, o que significa que determinadas combinacións económicas sociais ou políticas a nivel urbano proporcionan vantaxes competitivas. No terceiro plano, a gobernanza local substitúe o goberno local como a vía máis apropiada para potenciar a competitividade económica. En cuarto lugar, os factores internacionais constitúen unha fonte de risco e de oportunidade respecto do que ocorre no nivel económico local.

Poténciase, en suma, a competencia e a rivalidade en mercados abertos e de ampla rivalidade ou, como afirman Philo e Kearns (1993), estamos abertos á “loita por un anaco de pastel do investimento de capital”  Cadro 3. Clasificación porcentual das principais comarcas en función do número de habitantes, empresas e valor engadido xerado. Fonte: Elaboración propia a partir datos procedentes dos anuarios de ARDAN

Bibliografía Comisión Europea, Dirección Xeral de Política Rexional (2011).

As cidades do mañá: retos, visións e camiños a seguir. Luxemburgo.

Florida. R. (2008). Who’s your city. Basic Books (tradución castelá, Las ciudades creativas. Ed Paidós).

Friedman, T. (2009). The world Is Flat. Farrar, Straus and Giroux (tradución castelá, La Tierra es plana: breve historia del mundo globalizado del siglo XXI. Martínez-Roca, 2007).

González Laxe, F.; Martin, F.; Martin-Palmeiro, F. (2011). Structural Deficiencies, Rexional Migration and Brain Drain: The Galician Case. Rexional Science Association International (ERSA). 5st European Congress. Barcelona, 30 agosto-3 setembro 2011.

Imrie, R. & Thomas, H. (1995). “Urban policy processes ant the politics of urban regeneration”. International Journal of Urban and Regional Research, vol. 19(4), 479-494.

Jessop, B. (1996). The entrepreneurial city: re-imaging the local state or re-designing economic. British Sociological Association Conference Leicester University. 10-13 abril, 1996.

Peck, J. & Tickell, A. (1995). “Business goes local: dissecting the business agenda in Manchester”. International Journal of Urban and Regional Research, vol. 19(1), 55-78.

Philo, C. & Kearns, G. (1993), “Culture, History, Capital: a critical introduction to the selling of places”, en Kerns & Philo.

Selling Places. The City, cultural capital, past and present. Pergamon Press.

Porter, M. (1996). “What is Strategy”. Harvard Business Review, nov-dec.





Cara a unha maior cooperación supramunicipal en Galicia ELDA SOLLOSO | ANTONIO GARCÍA | JOSÉ A. CACHAZA GRUPO MODELO URBANO

A

s actuais dinámicas territoriais e a estrutura territorial herdada dos anos de crecemento urbano fan pouco operativa a organización administrativa de Galicia, e fronte á falla dun modelo urbano que organice o crecemento acentúan o problema do exceso de localismo.

En Galicia existe un número de organismos e entidades de cooperación e/ou de xestión supramunicipal que van dende as deputacións provinciais, ás fundacións comarcais, ás mancomunidades e os consorcios. A súa efectividade como instrumentos para lograr unha planificación rexional máis eficaz e coordinada varía en cada caso. A normativa autonómica recolle tamén a posibilidade de crear áreas metropolitanas como entidades locais territoriais dotadas de personalidade xurídica e autonomía1.

Sobre a base desa normativa, en abril de 2012 creouse por lei a Área Metropolitana de Vigo2, a única xuridicamente constituída como entidade que existe en Galicia. Non obstante, o seu nacemento non estivo exento de polémica de tipo político polo desigual peso que se dá aos concellos nos seus órganos de decisión, o que ameaza con obstaculizar dende o inicio a actividade normal desta nova estrutura. No caso da Coruña, non estando xuridicamente constituída, a delimitación da súa área metropolitana varía segundo as distintas definicións que se adopten. Existe un consorcio local formado por nove dos concellos que conforman a súa coroa metropolitana, o Consorcio das Mariñas, constituído no ano 2000 para xestionar de forma conxunta os residuos sólidos urbanos, servizos



sociais e turismo. O concello da Coruña non forma parte do devandito consorcio.

A presente situación de crise económica, déficit público e desemprego fai relevante reflexionar sobre a necesidade de formular un modelo urbano claro para Galicia. Un modelo urbano que permita aos concellos galegos maximizar a eficiencia e optimizar os seus recursos, así como organizarse e cooperar a nivel supramunicipal.

Mellorar a cooperación sería instrumental para explotar máis eficazmente os activos e potencialidades das áreas metropolitanas galegas, e na súa extensión das rexións funcionais urbanas, así como para xestionar mellor e/ou dirixir o seu crecemento en zonas menos lesivas e activar así os recursos do resto do territorio.

Neste contexto, a planificación urbana e a ordenación do territorio poden xogar un papel fundamental para a creación de prosperidade e emprego. A nosa hipótese de partida é que o grao de cooperación entre os concellos galegos ten ampla marxe de mellora para lograr eses obxectivos. Polo seu importante papel como metrópoles rexionais que concentran aproximadamente o 29 por cento da poboación total, o 36 por cento das empresas e achegan arredor do 59 por cento de todo o valor engadido da comunidade3, esta hipótese é aplicable especialmente aos concellos que conforman as áreas metropolitanas da Coruña e Vigo, máis aínda cunha visión de futuro tendente a que esa cooperación culmine na coordinación funcional das rexións urbanas A Coruña-Ferrol e VigoPontevedra4. Ademais, nesa busca dunha maior cooperación supramunicipal non debería prio-



M E T R O P O L I N I Z A R

rizarse a creación de novos organismos e/ou novos niveis administrativos, senón intentar partir da estrutura territorial e institucional preexistente, e tender a optimizala e a dotala de contido relevante para cada caso.

Partindo da necesidade dun modelo urbano para Galicia perdurable no tempo que se apoie no seu carácter atlántico e na súa explicación dentro do marco europeo, este artigo explora catro das estruturas máis antigas de cooperación supramunicipal afianzadas en Estados Unidos con máis de corenta anos de funcionamento.

Sobre a base delas, propón ideas que poidan contribuír á reflexión sobre unha formación máis eficaz de estruturas similares adaptadas ao caso de Galicia, dentro dun modelo no que o territorio non sexa considerado unicamente un recurso para ser explotado, senón o espazo onde construímos a nosa vida en comunidade.

Elda Solloso Rodríguez é socióloga pola Universidade Complutense de Madrid; mestrado en Urban Planning pola Universidade de Harvard e estudos de planificación rexional na Universidade de París X-Nanterre.

Consultora independente en materia de desenvolvemento urbano sustentable e investigadora sénior afiliada ao Institute for International Urban Development (IIUD) de Cambridge, Massachusetts.

Antonio García Fernández é arquitecto coa especialidade de Urbanismo pola ETSA dá Coruña e l’École d’Architecture et deas Régions Nord-Lille; mestrado en Restauración Arquitectónica polo ITG, e en Deseño Urbano pola TUDelft-Holanda. Investigador non ULAB dá TUDelft, director de Edicións Espontáneas e profesor de proxectos e urbanismo en Cesuga University College Dublín.

José Antonio Cachaza Pereiro é xeógrafo pola Universidade de Santiago de Compostela; mestrado en Urban Planning na Universidade do Distrito de Columbia en Washington e MBA pola EOI. Coautor de plans estratéxicos de cidades en España e Latinoamérica e consultor independente en materia de planificación local e rexional, e xestión de mercadotecnia.

Unha nova dimensión territorial.

A necesidade dun modelo As transformacións urbanas nos territorios que conforman as áreas metropolitanas teñen explicación no seu ámbito rexional e no das súas relacións con outras rexións, ao tempo que as súas dinámicas internas producen hoxe unha paisaxe fragmentada con descontinuidades funcionais e sociais necesitada dunha organización supramunicipal. Xunto a esta estrutura urbana existe un espazo entre cidades5 que cada vez acumula máis poboación no ámbito urbano e fóra del abrangue a maioría do territorio cunha grande importancia socioeconómica e ambiental, aínda que afecte a unha poboación cada vez máis reducida. É este un modelo concentrado e polarizado que podemos observar en case todo o territorio da Unión Europea, onde as rexións funcionais urbanas concentran non só a poboación e a actividade económica, senón tamén os centros de decisión, de investigación e as principais infraestruturas e equipamentos ligados á dotación dunha calidade de vida atractiva para a residencia6.

Se os sistemas urbanos foron crecendo desbordando os límites administrativos entre concellos, e hoxe en día chegan a ter en moitos casos un carácter transnacional, as estratexias usadas para a súa xestión, tendo en conta a limitación que impón a división administrativa, pasan pola fusión de municipios ou a absorción/anexión dos territorios lindantes. Estas opcións encontran cada vez máis resistencia, polo que cada vez é máis complexo resolver o encaixe administrativo desta nova dimensión

1. Lei de Administración Local de Galicia, Lei 5/1997 de 22 de xullo.

2. Lei 4/2012 de 12 de abril, da Área Metropolitana de Vigo.

3. Fernando González Laxe. “A revitalización das áreas metropolitanas no desenvolvemento económico. A singularidade galega”, GRIAL 195, 2012.

4. Termos varios e imprecisos como “city-region”, “Aire métropolitaine”, “Metropolregion”, etc, son usados en Europa para definir ámbitos metropolitanos, que os expertos acoutaron en dous coa intención de chegar a unha definición común: “Morphological urban area” (MUA) e “Functional urban area” (FUA); a primeira expresa a continuidade espacial e a segunda o carácter polinuclear, plurifuncional e autónomo que adquire un área metropolitana ao verse superada pola extensión do seu raio de acción e a incorporación doutros centros. Neste artigo usamos “área metropolitana” e “área urbana” ao falar das relacións ao redor dun único concello central, como A Coruña ou Vigo, e definimos como “rexión funcional urbana” ou “rexión urbana” un ámbito máis extenso, como A CoruñaFerrol ou Vigo-Pontevedra, como se pode ver nas imaxes do libro de Dalda, J. L.; G. Docampo, M. G.; Harguindey, J. Cidade difusa en Galicia.

Xunta de Galicia, 2005.

5. O termo “entre-cidades” foi usado por Thomas Sieverts no libro Entreville, une lecture de la Zwischenstadt. Parenthèses, 2004. Aquí recollemos a súa idea de prestar atención ao territorio suburbano que hoxe serve de residencia da meirande parte da poboación metropolitana, unha “cidade” fóra da cidade, sen planificación, onde se entremesturan as economías locais e rexionais.

6. Para definir “modelos territoriais” precisamos delimitar os ámbitos funcionais das dinámicas territoriais; a definición do límite é bastante imprecisa nas zonas de fronteira, pero non o contido das actividades que fan das áreas metropolitanas e rexións urbanas ámbitos produtivos singulares no seu territorio, como o define Antonio Serrano Rodríguez en “El modelo territorial europeo. Tendencias para el siglo XXI y sus implicaciones en el modelo territorial español”, Urban 8. http://www.aq.upm.es/Departamentos/Urbanismo/publicaciones/urban1.html.





Rexións dominadas por una gran metrópole Rexións policéntricas cunha densidade urbana e rural Rexións policéntricas cunha elevada densidade urbana Zonas rurais baixo influencia metropolitana Zonas rurais con pequenas e medianas cidades Zonas rurais afastadas

Tipos de rexións rurais-urbanas. Fonte: EU. Informe cohesión económica e social 2001

territorial7, e os mecanismos de goberno e xestión usados alternan entre o uso de plans estratéxicos ou entes de xestión e, en menor medida, gobernos propios. Nesta tendencia no goberno das áreas metropolitanas europeas cara á existencia de organismos orientados á coordinación, a xestión ou a planificación, os seus modelos de organización son variados e distribúense ao longo de toda a estrutura de poder (local, rexional, estatal) en 1) gobernos locais con competencias metropolitanas, 2) asociacións voluntarias de municipios, 3) entidades específicas e axencias sectoriais, 4) entidades consorciadas, 5) provincias, 6) rexións con competencias metropolitanas, ou 7) gobernos especificamente metropolitanos creados por disposición lexislativa. Nos que a tendencia xeral trata de reforzar instrumentos de cooperación intermunicipal sobre a base da libre vinculación para conseguir unha mellor xestión dos servizos comúns e incrementar a eficacia e calidade de vida dos seus cidadáns8.

No marco lexislativo español, o municipio posúe a plena competencia de planificación, administración e execución do urbanismo. Isto complicou a existencia de marcos supramunicipais en temas territoriais, e sumado a que nas comunidades autónomas a ordenación do terri-



torio sexa vista máis como unha política sectorial que como un elemento coordinador destas políticas, dificúltase a definición dun modelo territorial a escala rexional e estatal, e con el a indefinición do xeito en como a nosa sociedade se relaciona, ocupa e transforma o territorio9. ¿Como é posible así definir que país queremos?, ¿canto estamos a perder pola falla dun modelo que teña en conta as nosas potencialidades, active os nosos recursos e marque as directrices que se deben seguir a longo prazo?

O modelo municipalista tivo a vantaxe de asentar a construción do sistema urbanístico na orde constitucional, pero dende o punto de vista territorial móstrase cada vez máis superado e ineficaz fronte ás dinámicas territoriais e as transformacións a maior escala. Necesítase unha ordenación do territorio supramunicipal, necesítase pensar o territorio e decidir sobre el na súa integridade.

En maio de 2006 o “Manifiesto por una nueva cultura del territorio”10 fixo un chamamento aos poderes públicos e ao conxunto da sociedade a favor da contención e o control dos usos do chan nunha conxuntura en que o crecemento económico se traducía en deterioro ambiental e en desorde e dilapidación de territorio, un recurso finito e primordial. Agora, nunha situación económica moi diferente, de crise e



Rexións funcionais e eixos de desenvolvemento, España 2011. Fonte: Antonio Serrano

recesión, a preocupación polo bo goberno do territorio resulta aínda máis urxente. Así comeza o texto “Territorio, urbanismo y crisis” que amplía o sentido do manifesto.

Se recoñecemos no territorio un ben non renovable, un activo económico con valores ecolóxicos, culturais e patrimoniais que non deben reducirse ao prezo do chan, demándase no contexto actual un cambio de modelo produtivo, que remate coas razóns que conduciron á situación actual dun urbanismo expansivo, que non tiña máis obxectivo que o de crear solo a urbanizar, e impulse a elaboración de instrumentos reguladores supramunicipais en beneficio dos intereses xerais, incorporando os obxectivos da sustentabilidade ambiental, económica e social.

7. Hoxe en día en Europa, expertos e profesionais apoian unha maior integración da gobernanza e xestión a nivel local e rexional para garantir unha maior efectividade no seu desenvolvemento e competitividade. Varios casos de estudo a nivel europeo sobre a importancia das áreas metropolitanas e o seu goberno poden observarse en “Joining Forces. Metropolitan governance & competitiveness of european cities”. URBACT European programme for sustainable urban development 2012, www.urbact.eu.

8. Unha análise da estrutura e forma de goberno das áreas urbanas europeas achégase no artigo elaborado polo Servei d’Estudis Territorials de la Mancomunitat de Municipis de l’Area Metropolitana de Barcelona “Aglomeraciones metropolitanas europeas”, publicado en Papers 50, 2009. http://www.iermb.uab.es/htm/revistaPapers_numeros.asp.

9. A rápida transformación do sistema urbano español cara á descentralización demográfica e das actividades urbanas, a súa dimensión supramunicipal, a xestión dificultada pola fragmentación administrativa e do planeamento físico, a incompatibilidade entre os plans estratéxicos metropolitanos e locais, e a dificultade de financiación das cidades cen-

Estruturas de cooperación supramunicipal: precedentes

trais pola provisión de servizos e infraestruturas aos concellos limítrofes son tratadas por Oriol Nello en “Las grandes ciudades españolas: dinámicas urbanas e incidiencias de las políticas estatales”, Papers 27, 1997,

Esta sección apóiase no traballo do Institute for International Urban Development (IIUD), organización sen ánimo de lucro coa que colaboramos e que promove o desenvolvemento urbano sustentable. IIUD11 documentou diferentes modelos de cooperación supralocal en áreas metropolitanas europeas e americanas. Para este artigo centrámonos en catro modelos de coope-

http://oriolnello.blogspot.com.es/p/articles.html; e afondando máis influencia da accesibilidade e mobilidade nos procesos de extensión da urbanización no libro La ciudad metropolitana en España: procesos urbanos en los inicios del siglo XXI. Aranzadi, 2010.

10. “Manifiesto por una nueva cultura del territorio”. Colegio de Geógrafos e a Asociación de Geógrafos Españoles, 2006, http://nuevaculturadelterritorio.wordpress.com/acerca-de/.

11. Institute for International Urban Development, www.i2ud.org.





Poboación Máis de 1 millón 500.000 a 1 millón

en recensión

menos de 500.000

en risco de recensión

Áreas metropolitanas en recesión ou en risco de recesión. Fonte: Moody’s economy.com

ración consolidados en Estados Unidos, en concreto: 1) a Regional Plan Association na rexión de Nova York; 2) o Metropolitan Area Planning Council en Boston; 3) o Denver Regional Council of Governments en Denver; e 4) o Metropolitan Council de Minneapolis/Saint Paul.

Ademais de pola súa longa traxectoria, o seu interese radica en que todos eles se articularon sobre a base das competencias existentes e, polo tanto, non supuxeron a creación de novos niveis administrativos, o cal nos pareceu relevante para contribuír á reflexión sobre o caso galego.

Cabe subliñar que estes modelos non se presentan como perfectos ou como ideais para ser seguidos. O gran número de intereses, moitas veces contrapostos, que están en xogo fan do goberno municipal unha cuestión complexa na que non existen panaceas e onde as solucións han de deseñarse á medida de cada caso. A diferenza de contexto entre Galicia, España e Estados Unidos fai resaltar aínda máis esa necesidade. Malia estas limitacións, os modelos que imos analizar levan en activo polo menos catro décadas, e tamén coadxuvaron nunha maior coordinación inter-municipal e, polo tanto, en certa pacificación dos intereses localistas. A nosa intención é tomalos como estudos de casos que sirvan para ilustrar algúns dos factores que poden contribuír



a un funcionamento máis operativo das estruturas de coordinación e/ou xestión supramunicipal en áreas metropolitanas.

Regional Plan Association (RPA) TIPO. A RPA é unha organización privada sen ánimo de lucro que opera na área metropolitana de Nova York coñecida como a Tri-State Area, pois engloba municipios dos estados de Nova York, Nova Jersey e Connecticut. Cabe destacar que en EUA, de forma diferente aos municipios e aos condados, as áreas metropolitanas non constitúen niveis administrativos por si mesmas.

Son áreas xeográficas definidas pola oficina do censo a nivel federal para a recollida de datos con fins estatísticos. ÁREA QUE ENGLOBA. Creada en 1922, a RPA abrangue municipios que pertencen a trinta e un condados dentro dos tres estados e unha poboación de ao redor de vinte millóns de habitantes.

MISIÓN. O RPA actúa como un think-tank. A súa misión consiste principalmente no estudo, documentación e mobilización sobre diversos sectores relacionados co desenvolvemento e a competitividade da rexión, así como na elaboración de



Poboación Máis de 1 millón 500.000 a 1 millón menos de 500.000

Áreas metropolitanas con crecemento económico en expansión. Fonte: Moody’s economy.com

plans rexionais que sirvan de guía aos municipios dos tres estados no deseño das súas políticas urbanas a longo prazo. O último destes plans rexionais, “Unha rexión en risco”, data de 1996 e está aínda vixente. Tamén lidera temas de infraestruturas a nivel nacional (“America 2050”), sustentabilidade e competitividade. Ademais, a RPA proporciona asistencia técnica puntual a municipios na aplicación e posta en marcha do plan rexional.

Un punto común ás catro estruturas que veremos neste artigo é que tenden a realizar un enfoque máis integral das disciplinas da ordenación territorial, o plan urbano e o desenvolvemento económico. Por exemplo, un obxectivo principal da misión da RPA é velar polo mantemento da competitividade da rexión Tri-State. Pero ademais de ao desenvolvemento económico, o I+D+i e a infraestrutura, RPA vincula tamén a competitividade ao desenvolvemento sustentable da rexión, entendido como a existencia dunha rede de transporte público eficaz, o control do sprawl (expansión suburbana), a conservación do seu sistema ecolóxico de espazos permanentemente protexidos (proposto pola RPA en 1929 e que serviu de exemplo a outras áreas metropolitanas12) e á mellora da calidade de vida en materia de acceso á vivenda, a consolidación das taxas de

emprego e de oferta de espazos públicos e urbanísticos de maior calidade. Nunha economía globalizada, a presenza de todos eses elementos contribúe a que unha rexión metropolitana reúna as condicións que a fagan atractiva non só a empresas, senón tamén a persoas e investidores, todos eles factores imprescindibles para a competitividade.

GOBERNO E XESTIÓN. Son membros da RPA un amplo sector das empresas da área metropolitana, así como numerosos grupos filantrópicos, asociacións cívicas e grupos de interese. Está gobernada por unha xunta directiva composta por membros destes grupos e a súa administración e o desenvolvemento da súa misión e actividades son levadas a cabo por un equipo de profesionais especializados. Dada a súa composición, os plans e recomendacións da RPA buscan as alianzas público-privadas e promoven o papel

12. Vigier, F.; Driscoll, J.; Lee-Chuvala, C. “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning - Learning from the American experience”, en Journal of Cross Border Studies of Ireland 1, Spring 2006.





da sociedade civil, e levan consigo un amplo traballo de consulta cos municipios. Isto, unido á súa lexitimidade técnica e á súa recoñecida independencia á hora de velar polos intereses da rexión favoreceu a adhesión dos municipios aínda cando as recomendacións e os plans da RPA non resulten vinculantes.

ORZAMENTO. O presuposto anual para o desenvolvemento das actividades da RPA é de ao redor de 4,2 millóns de dólares, e é financiado polos seus membros, por subvencións e doazóns. As vantaxes tributarias ás que se poden acoller as doazóns de empresas e individuos en EUA son sen dúbida un factor clave para o mantemento da ampla actividade filantrópica nese país13.

Metropolitan Area Planning Council (MAPC) TIPO. O MAPC é unha organización de titularidade pública establecida polo goberno estatal de Massachusetts en 1963. Opera na rexión do Greater Boston. ÁREA QUE ENGLOBA. Abrangue cento un municipios, unha área de 3.680 quilómetros cadrados e unha poboación de ao redor de 3,06 millóns de habitantes.

MISIÓN. O MAPC actúa como think-tank.

Naceu coa misión de proporcionar unha base de información común aos municipios e de documentar as tendencias de desenvolvemento rexional na área do Greater Boston. Co tempo, a súa misión foise estendendo para abranguer tamén a elaboración de plans rexionais que velen pola promoción do smart growth na rexión. O smart growth, literalmente ‘crecemento intelixente’, é unha teoría actual no plan anglosaxón que xurdiu como reacción ao modelo de crecemento urbano e de mobilidade tradicionais baseados na expansión suburbana a baixa densidade, fortemente dependente do automóbil privado e moi intensivo enerxeticamente. En contraposición a ese modelo, o smart growth avoga pola promoción dun crecemento urbano máis denso e compacto, onde se controle a expansión a través da promoción de usos do solo mixtos, a coordinación do desenvolvemento urbano e o sistema de transporte público, a priorización da mobilidade a pé e da creación dun espazo urbano máis orientado ao peón.

Os principais produtos do MAPC son estudos sectoriais e cartografa SIG (sistemas de información xeográfica) sobre a rexión. Igual que a súa misión, as súas áreas de traballo foron evolucionando dende cuestións de infraestrutura de transporte rexional nos inicios, a temas relaciona-



das coa conservación do solo rural e os recursos naturais, o acceso á vivenda, á educación, ao desenvolvemento económico e á saúde pública na actualidade.

Ademais dos seus estudos e o seu excelente traballo cartográfico, MAPC elaborou o plan Metro Future 2030, un plan que proporciona unha visión estratéxica rexional a longo prazo así como recomendacións e plans de acción a curto prazo para a promoción do smart growth nos municipios que compoñen a área do Greater Boston.

GOBERNO E XESTIÓN. A xunta de goberno do MAPC está formada por cento un representantes, un de cada entidade local participante, así como por membros nomeados polo Estado de Massachusetts e persoal designado de axencias estatais.

O desenvolvemento das súas actividades é levado a cabo por persoal propio do MAPC. De forma similar ao RPA, o seu traballo de planificación está ancorado en procesos de ampla consulta a municipios e a actores sectoriais con énfase na participación cidadá. MAPC proporciona tamén asistencia técnica a municipios nos seus proxectos propios así como no cumprimento do plan rexional Metro Future 2030 a escala local.

PRESUPOSTO. O presuposto anual do MAPC para o desenvolvemento das súas actividades é de 2,8 millóns de dólares e está financiado polos gobernos federal, estatal e locais, así como por doazóns privadas14.

Denver Regional Council of Governments (DRCOG) TIPO. O DRCOG é unha asociación voluntaria de municipios en forma de organización sen ánimo de lucro que opera na área metropolitana de Denver (Colorado). ÁREA QUE ENGLOBA. Está composta por corenta e sete municipios e nove condados e ten unha poboación aproximada de 2,6 millóns de habitantes.

MISIÓN. O DRCOG foi fundado en 1968, aínda que as súas orixes se remontan a 1955. A súa misión consiste en promover o traballo municipal conxunto para afrontar os principais desafíos aos que se enfronta a área metropolitana. Estes foron variando ao longo da súa historia, e inclúen a xestión eficiente do crecemento urbano dentro dunha área metropolitana cun gran patrimonio ambiental e ecolóxico; a mellora do tráfico e a mobilidade; a planificación para anticiparse ás necesidades futuras e a prestación de mellores servizos ás persoas maiores.



De forma similar ás organizacións anteriores, o DRCOG realiza estudos e xera datos agregados para toda a área metropolitana e documenta as súas tendencias urbanas. Tamén realiza traballo de planificación e elaborou o plan rexional “Metro Vision 2035” (previamente “Metro Vision 2020”). As súas principais recomendacións concéntranse nos seguintes ámbitos: 1) establecemento de límites legais á expansión urbana en solo previamente non urbano (urban growth boundaries) e de incentivos para o direccionamento deste en zonas con menos impacto; 2) desenvolvemento dun sistema metropolitano de transporte multimodal coordinado co crecemento urbano; 3) desenvolvemento de subcentros para reducir o número de desprazamentos centro-periferia; 4) actuacións de mellora e de monitorización da calidade da auga e o aire.

O seu éxito e a percepción dos seus beneficios incentivaron o DRCOG a dar un paso máis no seu grao de cooperación. O Mile-High Compact (2000) supuxo a firma de contratos vinculantes e voluntarios polos cales unha maioría de municipios se comprometeron ante os condados a aprobar plans que vaian máis alá do estritamente urbanístico e integren varios sectores, así como a aprobar regulamentos que contribúan á posta en marcha de plan Metro Visión 2035. A través destes contratos conseguiuse que se realizasen estudos previos para avaliar cales son as mellores situacións para os desenvolvementos a grande escala, así como coordinar a posta en marcha do Plan de Auga da área metropolitana.

GOBERNO E XESTIÓN. O DRCOG está gobernado por unha xunta directiva que inclúe un representante democrático por cada un dos cincuenta e sete gobernos que o integran, independentemente do seu tamaño ou de se son rurais ou urbanos. Como é á vez municipio e condado, Denver achega dous representantes. Ademais, o gobernador nomea tres membros da xunta que non teñen voto. Mentres que a elaboración de estudos técnicos é levada a cabo polo seu equipo de profesionais, o plan Metro Visión prepárao un grupo de traballo formado por concelleiros e membros do sector privado e de grupos ambientais. Como o RPA e o MAPC, o DRCOG proporciona tamén apoio técnico puntual a municipios a través do seu persoal propio.

PRESUPOSTO. O DRCOG financia a súa actividade a través de cotas de socio a cargo dos seus municipios membros, así como de contribución procedente dos gobernos federal e estatal15.

Minneapolis/Saint Paul Metropolitan Council (MSPMC) TIPO. O MSPMC é unha entidade de planificación metropolitana establecida por lei do Estado de Minnesota en 1967 e que opera na área metropolitana de Minneapolis/St. Paul, tamén coñecidas como as “Cidades Xemelgas”. É a primeira entidade destas características que se creou en Estados Unidos. ÁREA QUE ENGLOBA. Abrangue ao redor de cento oitenta e seis municipios, sete condados e unha poboación aproximada de 2,85 millóns de persoas.

MISIÓN. O MSPMC supón un paso máis no grao de cooperación, pois asume algunhas competencias tipicamente municipais. Entre elas inclúense a xestión do saneamento e da depuración de augas para toda a área metropolitana, a xestión do sistema de transporte metropolitano de autobuses e trens, a coordinación do sistema de parques e a promoción de vivenda de protección oficial.

Ademais, o MSPMC elaborou tamén o plan “2030 Regional Framework”, que establece o marco para o crecemento urbano e o desenvolvemento a longo prazo dentro da área metropolitana e inclúe recomendacións para os municipios en materia de planificación urbana, uso de chan, ordenamento territorial, transporte, infraestruturas aeroportuarias, auga, tratamento de residuos e espazos naturais.

O grao de cooperación intermunicipal na área metropolitana de Minneapolis-St. Paul vese incrementado por unha lei do Estado de Minnesota chamada Fiscal Disparities Act, de 1971, que obriga a que os municipios calculen de forma anual o valor catastral de todas as propiedades comerciais e industriais situadas dentro da súa xurisdición e a contribuír a un fondo o 40 por cento do incremento con respecto aos seus valores de 1971. A recadación é redistribuída á súa vez entre todos os municipios da área metro-

13. Máis información sobre as actividades do RPA na web: www.rpa.org.

14. Máis información sobre as actividades do MAPC na web: www.mapc.org.

15. Máis información sobre as actividades do DRGC na web: www.drcog.org.





Áreas xeográficas Áreas urbanas Área en desenvolvemento Área desenvolvida

Áreas rurais Centro rural Agricultura Rural diversificado Rural residencial

Información complementaria Áreas de recursos naturais

Parque rexional Proposta de parque rexional

Pistas Corrredor de tránsito en 2025 Vías principais Zonas húmidas

Plan de Desenvolvemento Rexional 2030. Minneapolis-St. Paul

politana sobre a base dun índice que calcula a “capacidade fiscal relativa” de cada un deles16.

Segundo o IIUD, este sistema, o único deste tipo que existe en EUA, contribuíu a reducir a competencia entre municipios por atraer desenvolvemento económico ás súas xurisdicións, a reestruturar os patróns de uso de chan e a incentivar o investimento en zonas deprimidas da área.

Parece claro que os municipios poidan encontrar incentivos para formar fronte común e atraer desenvolvemento económico á súa área metropolitana, pois independentemente da localización deste os mecanismos existentes aseguran que todos eles sairán beneficiados. Segundo o MSPMC, o sistema tamén puido contribuír a que os municipios rexeiten propostas de desenvolvemento que poidan ter efectos nocivos a longo prazo, así como racionalizar os subsidios que as administracións dan para atraer desenvolvementos a certas zonas en detrimento doutras.

Algúns estudos sinalan que a disparidade fiscal actual entre municipios de máis de dez mil habitantes da área metropolitana de Minneapolis/St. Paul é de 3 a 1, pero que en ausencia da Lei de Paridade Fiscal sería de 10 a 117.

GOBERNO E XESTIÓN. O órgano de goberno do MSPMC ten dezasete membros, un representante por cada un dos dezaseis distritos xeográ-



ficos que compoñen a área metropolitana e un presidente. Son nomeados polo gobernador do Estado logo de votación parlamentaria. O equipo total do MSPMC é de ao redor de 3.700 empregados.

PRESUPOSTO. O presuposto do MSPMC é de 519 millóns de dólares (2010). Finánciase de varias formas: 1) con ingresos propios procedentes das taxas do saneamento e os ingresos do transporte público; 2) a través de subvencións estatais e federais; e 3) a través dunha sobrecarga na taxa do Imposto de Bens Inmobles (property tax) aplicado nos sete condados que conforman a área metropolitana18.

Puntos clave das estruturas de cooperación supramunicipal A xeito de conclusión, neste apartado procederemos a identificar unha serie de factores que consideramos foron clave para a consolidación e o desenvolvemento da actividade das estruturas de cooperación supramunicipal que presentamos.

COMPETENCIAS, PRESUPOSTO E CONTINUIDADE. O contar cunha misión e unhas competencias claras, e estar dotada dun presuposto anual permitiu a estas estruturas ter continuidade no tempo para desenvolver a súa actividade independentemente dos ciclos electorais. Isto, á súa vez, contribuíu á súa consolidación.



XESTIÓN

PROFESIONALIZADA E ASESORAMENTO

TÉCNICO.

O traballo de recollida de datos e de realización de estudos é levado a cabo por persoal especializado, que coa súa profesionalidade dotou a estas estruturas de lexitimidade e certa independencia. O labor que realizan de asesoramento individualizado aos seus membros parece ser tamén unha función moi valorada, xa que responde a unha demanda xeneralizada de maior apoio técnico, especialmente para aqueles municipios de menor tamaño.

TRABALLO APOIADO EN DATOS. A información relativa ao plan e á xestión urbana adóitase recoller a nivel local e raramente se comparte. Isto constitúe un obstáculo engadido á cooperación intermunicipal. É por iso que a recollida e xeración de datos agregados para áreas metropolitanas, a elaboración de series históricas e a monitorización constitúe un grande activo á hora de levar a cabo unha planificación máis realista e efectiva, así como de emprender proxectos en común con municipios adxacentes.

APROXIMACIÓN INTEGRAL Á ORDENACIÓN E O PLAN. Nos casos presentados, realízase unha aproximación integral á ordenación do territorio e ao plan urbano a través da incorporación do espacial, o económico, o ambiental e o social.

CONFIANZA E ALIANZAS. Esa aproximación máis integral e máis profesional da planificación e a ordenación contribuíu a deseñar políticas e servizos urbanos máis eficaces e, á súa vez, a xerar unha maior confianza nas estruturas supramunicipais. Ademais da vontade de diálogo, a confianza é imprescindible para alcanzar unha relación de colaboración máis produtiva co sector privado e con grupos de cidadáns e da sociedade civil, que son grandes activos cos que conta unha cidade. Involucrar de forma máis significativa eses actores nos procesos de planificación urbana adoita reverter na mellora do clima de investimento e do atractivo cidadán, que son factores clave para a competitividade dun territorio.

PERCEPCIÓN DE BENEFICIOS TANXIBLES. Dados os numerosos intereses que coexisten na política local, salvo excepcións, a cooperación aberta adoita non ser a actitude natural que adoptan os municipios na súa relación coas xurisdicións veciñas. Fronte a esa desconfianza, os factores que identificamos neste apartado contribuíron a que os municipios perciban de forma tanxible os beneficios da asociación fronte á competencia.

Iso xerou unha maior confianza e promoveu máis transparencia no acceso á información e na toma de decisións, o que afianzou as estruturas de coo-

Rexións urbanas da Coruña-Ferrol.

Fonte: Cidade difusa en Galicia. J. L. Dalda, 2005

Dados os numerosos intereses que coexisten na política local, salvo excepcións, a cooperación aberta adoita non ser a actitude natural que adoptan os municipios na súa relación coas xurisdicións veciñas

16. Vigier, F.; Driscoll, J.; Lee-Chuvala, C. “Ad hoc regionalism: Managing growth through spatial planning – Learning from the American experience”, art. cit.

17. Minneapolis-St. Paul Metropolitan Council. “Fiscal disparities law seen as a big asset for Twin Cities area”, Newsletter, October 2012: http://www.metrocouncil.org/newsletter/planning2010/FiscalDisparitiesOct4.htm.

18. Máis información sobre as actividades do MSPMC na web: www.metrocouncil.org.





peración. De forma indirecta, estes factores contribuíron tamén a tranquilizar parte dos intereses localistas e electoralistas que minaron en moitos casos o éxito dos proxectos supramunicipais.

REPRESENTACIÓN MUNICIPAL. En polo menos dous dos tres casos de tipo público que analizamos, Boston e Denver, a representación dos municipios na xunta de goberno das estruturas supramunicipais é similar para todos, independentemente do tamaño do municipio. Isto non impide que na xunta e/ou na asemblea poidan participar tamén representantes dos gobernos rexionais e supramunicipais (condados), axencias públicas rexionais e outros representantes, con ou sen dereito a voto dependendo do caso.

FLEXIBILIDADE. As estruturas presentadas gozaron de certa flexibilidade na definición das rexións onde operan, así como na estruturación das súas competencias e ámbitos de actuación, os cales se articularon de forma gradual para responder aos desafíos cambiantes de cada momento.

ENFOQUE DE “ABAIXO A ARRIBA”. Algúns gobernos estatais e, a partir de 1960 o goberno federal, favoreceron a creación de estruturas de planificación supramunicipal a través da provisión de financiamento para “Consellos de gobernos” a escala rexional que levasen a cabo estudos de plan e ordenación territorial así como proxectos de colaboración. Malia a que o apoio de niveis administrativos superiores foi e é necesario para a súa formación e continuidade no tempo, nas estruturas presentadas os municipios xogan un papel activo e comprometido co proxecto supramunicipal.

Cara a unha maior cooperación supramunicipal en Galicia Nesta sección propóñense unha serie de ideas que consideramos poderían contribuír a un funcionamento máis operativo das estruturas de cooperación e/ou xestión supramunicipal en Galicia. Aínda que tratamos de achegar un enfoque xeral e de non realizar ningún tipo de distinción por tamaño de cidades, estas consideracións son de especial relevancia para as áreas metropolitanas galegas.

As principais mensaxes que trataremos de transmitir son que: 1) as estruturas de cooperación que se cren non deben constituír na práctica un novo nivel administrativo intermedio senón que deben de ser complementarias ás actividades dos municipios ou, no seu caso, substituír algunhas destas; 2) para a consolidación da súa actividade é preciso adoptar un enfoque gradual



ou progresivo e ir construíndo sobre a propia experiencia e os logros que se vaian alcanzando; 3) fai falta tamén unha dose de altruísmo e altura de miras por parte dos dirixentes municipais para renunciar a algunhas políticas curtopracistas en favor do ben común da súa rexión urbana.

Sería recomendable tamén que o goberno autonómico e as deputacións proporcionasen mellores incentivos e apoios á creación de estruturas de cooperación que realicen actividades concretas e medibles de racionalización e posta en común de recursos supramunicipais, así como unha maior vontade de eliminar solapamentos entre administracións, que sempre ameazan con limitar a eficacia na xestión.

De modo xenérico proponse o seguinte enfoque secuencial das competencias e actividades que deben desenvolver as estruturas de cooperación supramunicipal: XESTIÓN PROFESIONAL E CONTINUIDADE. É importante que o réxime de persoal das estruturas considere a posibilidade de contratar persoal especializado que poida levar a cabo unha xestión o máis profesional e multidisciplinar posible.

Para que poidan ter continuidade no seu labor é necesario que as entidades teñan garantido un presuposto anual estable e predicible.

RECOLLIDA DE DATOS, REALIZACIÓN DE ESTUDOS E PLANS DE INVESTIMENTO sobre diversos temas, en consulta con empresas e asociacións cívicas, sobre os que ir elaborando diagnósticos, identificando debilidades e potencialidades así como ir formulando posibles liñas de actuación aos municipios. A periodicidade deste tipo de actividades debería ser anual e estar liderada polo persoal especializado.

INICIATIVAS PILOTO. A posta en marcha rápida de iniciativas exitosas contribuiría a inxectar, dende o inicio, dinamismo á actividade das estruturas de cooperación. Por iso recoméndase fomentar iniciativas piloto de carácter inmediato naqueles municipios que presenten un maior liderado e en proxectos que reúnan certo consenso e, polo tanto, maiores posibilidades de éxito.

PREPARACIÓN DE GUÍAS E RECOMENDACIÓNS SUPRAMUNICIPAIS. Na medida das súas posibilidades e do seu ámbito xeográfico, as estruturas de cooperación deberían dotarse de documentos que proporcionen unha visión e uns obxectivos a medio prazo, así como guías e recomendacións concretas aos municipios que as conforman. A lexislación xa outorga ás áreas metropolitanas a función de realizar plans metropolitanos en conformidade coas directrices propostas pola conse-



llería que ostente as competencias de réxime local. Nesta liña, habería que salientar a importancia de que estes documentos sexan integrais e participativos, isto é, que inclúan directrices espaciais, económicas, sociais e ambientais e leven a cabo consultas significativas cos municipios, pero tamén co sector privado, as asociacións e a sociedade civil. Así mesmo, para contribuír á promoción da competitividade, os plans metropolitanos necesitan ser de carácter estratéxico e posicionar as rexións urbanas da Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra primeiro internamente, segundo en relación unha coa outra, e terceiro dentro do contexto da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal.

ASISTENCIA TÉCNICA A MUNICIPIOS. Unha parte da misión das estruturas de cooperación debería ser tamén proporcionar asistencia técnica puntual aos municipios tanto na posta en funcionamento das recomendacións supramunicipais a nivel local, coma noutros proxectos municipais concretos.

SINATURA VOLUNTARIA DE CONVENIOS/CONTRATOS. A cesión de competencias municipais en favor das estruturas de cooperación supramunicipal debería adoptar un enfoque gradual e voluntario. Consideramos operativo comezar promovendo a sinatura de contratos para a posta en marcha de actividades concretas recollidas nos documentos directores supramunicipais, de forma voluntaria pero cuxa subscrición sexa vinculante para os municipios. Isto contribuiría a xerar unha experiencia de cooperación e unhas aprendizaxes sobre as que establecer as bases dun maior grao de integración de competencias no futuro.

DOTACIÓN DE RECURSOS FINANCEIROS PROPIOS. A medio prazo, sería importante que as estruturas de cooperación supramunicipal puidesen contribuír, polo menos parcialmente, a autofinanciarse a través de instrumentos como a cesión de parte dos impostos locais, a modulación de taxas ou os fondos supramunicipais. Nesta liña, e de forma similar ao caso de Minneapolis/St. Paul, parécennos moi interesantes os mecanismos de captura e redistribución de parte do incremento fiscal por actividades económicas entre os municipios sobre a base duns índices de dinamismo fiscal. Os posibles beneficios destes instrumentos, incluíndo a redución da competencia entre xurisdicións veciñas por atraer desenvolvemento económico e a racionalización dos usos do solo, principalmente de tipo industrial, farían moi interesante explorar opcións nesa liña.

Rexións urbanas Vigo-Pontevedra-Vilagarcía.

Fonte: Cidade difusa en Galicia. J. L. Dalda, 2005

INTEGRACIÓN DE COMPETENCIAS. A medio e longo prazo, e construíndo sobre os éxitos logrados previamente, podería considerarse camiñar cara á integración da xestión de competencias municipais a favor das estruturas de cooperación nunha serie de ámbitos: a. Ordenación urbana e plan, principalmente os plans xerais de ordenación municipal e o transporte interurbano. b. Competitividade e desenvolvemento económico, incluíndo grandes proxectos, programas europeos, turismo, programas de educación e formación e innovación. c. Xestión e protección ambiental e da paisaxe natural e cultural. d. Servizos susceptibles de optimización mediante economías de escala, como a subministración de auga, recollida de lixo e bombeiros ■



 

A gobernanza da mobilidade nas áreas metropolitanas galegas Tendencias e perspectivas DIEGO GARCÍA MEJUTO GRUPO MOBILIDADE

C

omo é ben coñecido, as últimas décadas foron testemuñas dun proceso de urbanización sen precedentes a nivel global e europeo, en particular. Este crecemento urbano non presenta as tradicionais características de continuidade espacial e densidades elevadas, senón que implica a extensión do urbano no territorio nun grao moi importante, nun fenómeno que normalmente se xeneraliza como suburbanización. A isto debemos engadir un factor igualmente determinante para a mobilidade metropolitana, que é a división espacial de usos nestes ámbitos como consecuencia dunha maior accesibilidade e das diferentes necesidades de cada uso. Así xorden fenómenos como o estadounidense das edge cities (Garreau, 1992), os parques empresariais ou as chamadas cidades dormitorio.

Estas tendencias, aínda que particularizadas, vense reflectidas no caso galego (Lois González e De Torres Luna, 1995). Por un lado, en relación ao crecemento urbano, se consideramos a poboación esta tende a polarizarse nos principais núcleos, como González Laxe explica no artigo limiar deste número, aínda que o crecemento poboacional se produce no contorno destas cidades máis que nos seus centros, especialmente no Eixo Atlántico. Por outro lado, as tendencias xerais xunto coas características contextuais de Galicia producen un patrón de desenvolvemento urbano específico, tamén fragmentado territorialmente pero con trazos distintivos (ver por exemplo Dalda Escudero et al., 2005).

Estes dous aspectos, a extensión no territorio e a súa fragmentación, apuntan a un incremento da mobilidade nas áreas metropolitanas, entendidas estas de xeito xeral como aqueles ámbitos



onde se produce unha mobilidade diaria significativa. Ademais, esta maior mobilidade non semella producirse de acordo con principios de sustentabilidade. En termos de distribución modal, un estudo mostra como en 2001 os desprazamentos no contorno das cidades galegas por motivos laborais se realizaron no 58,6 por cento dos casos en automóbil privado, fronte ao 12 por cento en transporte público (González Laxe et al., 2006). Dende este ano ata 2007, a utilización en termos relativos do transporte colectivo en Galicia reduciuse un punto e medio porcentual (González Laxe et al., 2009), o que tamén dá conta da insuficiente reposta á estas tendencias por parte dos poderes públicos.

O obxectivo deste artigo é profundar nesta problemática desenvolvendo o traballo realizado polo grupo de traballo sobre mobilidade para a xornada Diálogos02. O obxectivo do grupo foi, máis que a realización dunha análise exhaustiva da problemática e a definición de propostas detalladas para afrontala, centrarse nun número determinado de temas que o grupo considerou fundamentais e exploralos tanto a nivel xeral como considerando a realidade galega. Así, estes temas, que se tratan nas seguintes tres seccións, son a relación entre o modelo urbano e a mobilidade, os custos externos do transporte como un elemento importante na súa regulación e, por último, a problemática de como acadar unha gobernanza efectiva da mobilidade nuns ámbitos tan complexos coma as áreas metropolitanas. En cada unha das seccións, despois de abordar o tema dende una perspectiva xeral, explórase a súa posible aplicación en Galicia. O artigo conclúe cun resumo do argumentado e unha reflexión sobre as súas implicacións.

 

M E T R O P O L I N I Z A R

Modelo urbano e mobilidade A recente preocupación polos impactos ambientais da mobilidade pode levar a pensar que, máis que preguntarse cara a que mobilidade se debería de tender, cómpre concentrarse na implantación de políticas para alcanzar unha mobilidade sustentable. Esta última cuestión é, sen dúbida, capital; porén, esta sección quere facer énfase na importancia de considerar dende a raíz a necesidade da mobilidade e, a partir de aí, extraer ideas que poidan guiar a formulación das súas políticas.

En primeiro lugar, debe considerarse que a demanda de transporte é, na maior parte dos casos, unha demanda derivada; é dicir, prodúcese como resultado doutras actividades económicas. Por exemplo, a mobilidade laboral diaria é o resultado dunha oferta de man de obra nun lugar (a residencia) e unha demanda da mesma noutro (o lugar de traballo). Sen actividade económica relacionada co traballo, estudo, ocio, etc., a maior parte das necesidades de mobilidade non existirían. Continuando coa relación entre o lugar de traballo e o de residencia, a localización destes dous ámbitos determinará en gran medida as necesidades de transporte. Esta relación pode estenderse tamén aos ámbitos das relacións sociais, dos modos de vida, etc. En definitiva, a mobilidade está ligada ao desenvolvemento urbano en todos os seus aspectos: económicos, sociais e ambientais. A decisión de vivir, por exemplo, en contacto coa natureza, ten unhas determinadas implicacións ambientais (maior necesidade de transporte) e sociais (segregación espacial en función da localización da vivenda), diferentes das de residir na zona urbana compacta.

As implicacións disto no ámbito das políticas públicas é clara. A definición de políticas relacionadas coa mobilidade (por exemplo, de infraestruturas ou de transportes) debe estar directamente relacionada co modelo de desenvolvemento urbano e, polo tanto, das políticas económicas, urbanísticas, etc., con impacto no espazo metropolitano. Cómpre definir que relacións interesa potenciar e cales son as súas implicacións socioeconómicas e ambientais. Por isto, é necesario en primeiro lugar definir que modelo urbano e de mobilidade se quere promover. O desenvolvemento urbano (incluíndo por exemplo a localización da residencia e de actividades económicas) vai determinar as necesidades de mobilidade e, á inversa, a promoción dunha determinada mobilidade vai tamén influír no desenvolvemento urbano. En segundo lugar, en función da definición do modelo urbano haberá

Diego García Mejuto é arquitecto coa especialidade de Urbanismo pola Universidade da Coruña e Mestrado en International Planning na University College London, onde actualmente está a realizar a súa tese de doutoramento.

que definir as políticas de promoción económica, de desenvolvemento urbano, de infraestruturas de comunicación, de transporte, etc., que sexan coherentes co obxectivo desexado.

Neste sentido, a ordenación do territorio como “a expresión espacial da política económica, social, cultural e ecolóxica de toda sociedade” (CEMAT, 1983) podería ter un papel fundamental para acadar esta integración entre as políticas con impacto territorial, incluídas as de mobilidade. Ao tratar as políticas sectoriais de maneira integral e frecuentemente estratéxica, esta perspectiva permitiría tamén avanzar cara ao obxectivo da sustentabilidade económica, social e ambiental. Non obstante, cómpre sinalar que, debido á complexidade e dinamismo dos ámbitos metropolitanos, as dificultades para esta integración son importantes, como se verá máis adiante (ver por exemplo Salet et al., 2003, para unha análise comparativa de experiencias en áreas metropolitanas europeas).

O caso galego A definición do modelo urbano e de mobilidade que cómpre promover en Galicia é unha tarefa fóra do alcance deste artigo; non obstante, cómpre apuntar algúns exemplos que salienten a necesidade de abordar a relación entre a mobilidade e o desenvolvemento urbano na nosa comunidade e avanzar na definición de alternativas.

Estes exemplos poden diferenciarse segundo a escala das relacións que se consideren.

En primeiro lugar, na conectividade interrexional é necesario establecer un vínculo entre as relacións máis alá dos lindes da rexión e o desenvolvemento dela. O caso das conexións ferrovia-



 

rias coa Meseta é quizais o exemplo máis claro neste sentido. A situación estratéxica de Galicia en relación cos tráficos marítimos apunta o potencial do país en termos loxísticos. Para desenvolver este potencial, a promoción do tráfico de mercadorías por ferrocarril debería ser prioritaria; porén, no debate político e nos medios de comunicación a énfase semella estar no tráfico de viaxeiros en alta velocidade.

En segundo lugar, en canto á conectividade interurbana, a implantación da rede de alta velocidade ferroviaria en Galicia tamén ten implicacións claras no seu desenvolvemento. Neste sentido, debe terse en conta o impacto desta rede naquelas áreas non integradas nela, que poden incluso ver empeorar a súa accesibilidade, e promover políticas socioeconómicas axeitadas para responder a esta nova situación. Un reto de natureza similar presenta o desenvolvemento ou mellora de novos eixes viarios na Galicia interior, principalmente o Ourense-Lugo e o Lugo-Santiago. As implicacións desta reestruturación en termos de conectividade deben terse en conta á hora de desenvolver políticas territoriais: ¿vai promover o desenvolvemento do interior de Galicia ou vai, en cambio, a acentuar o desequilibrio territorial do país ao facilitar o acceso ao Eixo Atlántico?

Por último, a cuestión da conectividade metropolitana, o foco de atención deste artigo, é tamén fundamental. Aínda que este tema se tratará con máis detalle nas seccións seguintes, é relevante neste punto mencionar as conexións entre mobilidade metropolitana e desenvolvemento urbano. A implantación de novas infraestruturas de transporte no contorno das cidades, por exemplo, contribúe a facilitar a mobilidade nestes ámbitos e a segregación territorial de usos.

Por isto, as políticas de mobilidade non se deberían acometer de maneira sectorial senón dentro dun marco de referencia.

A dificultade de abordar de xeito integral a mobilidade e o desenvolvemento urbano ou metropolitano é evidente, como foi mencionado por un dos expertos no foro Diálogos02. Anteriormente mencionouse o potencial da ordenación do territorio para acadar isto; non obstante, cómpre ter en conta que en Galicia esta disciplina ten un percorrido relativamente curto e caracterizado por iniciativas de carácter sectorial (por exemplo, en relación a parques empresariais ou estradas). De feito, o desenvolvemento dunha política coherente de ordenación do territorio está sendo moi lenta, con grandes dificultades de consenso (Lois González e Aldrey Vázquez,



2010), e só recentemente instrumentos clave, como as Directrices de Ordenación do Territorio ou o Plan de Ordenación do Litoral, están comezando a ser aprobados. As primeiras, aprobadas definitivamente en 2011, identifican dúas rexións urbanas (A Coruña-Ferrol e Vigo-Pontevedra) e sete áreas urbanas correspondentes ás sete cidades galegas, e apuntan a posibilidade de elaborar Plans Territoriais Integrados para cada un destes ámbitos, aínda que deixa a súa delimitación á elaboración do propio plan.

Ademais, os exercicios de planificación territorial non só poden contribuír a abordar a problemática da mobilidade e do desenvolvemento urbano dunha forma integrada, senón que poden tamén conformarse como espazos de cooperación entre os diferentes actores implicados. Debido á súa relación coa gobernanza, esta idea retomarase na cuarta sección deste artigo.

Conclusión O tratamento da mobilidade e do desenvolvemento urbano dunha forma integral é clave na formulación de políticas territoriais, dende as infraestruturais ata as económicas. Os retos que presenta esta tarefa son evidentes, mais non por iso se debe deixar de apuntar a súa necesidade.

Neste sentido, a ordenación do territorio, malia o seu problemático desenvolvemento en Galicia, debería ser o espazo no que a consideración conxunta destes dous temas se produza.

Internalización dos custos externos do transporte Un aspecto que normalmente non se considera no desenvolvemento de políticas de mobilidade é o seu custo real. Este inclúe non unicamente o custo de construción da infraestrutura, do seu uso e do seu mantemento, senón tamén as súas externalidades. De xeito simplificado, unha externalidade poderíase definir como un efecto —negativo ou positivo— dunha transacción económica entre dúas partes nunha terceira que non participa dela. No ámbito da mobilidade, podemos considerar externalidades negativas, por exemplo, a conxestión e os accidentes (sobre outros usuarios) e a polución atmosférica e o ruído (sobre a sociedade e o ambiente). Por regra, os usuarios do transporte non se fan cargo destes impactos negativos, de xeito que non inflúen nas súas decisións á hora de moverse.

Neste sentido, a incorporación destas externalidades á toma de decisións por parte dos usua-

 

Poboación potencial

Autoestradas

Media de trens diarios

UE-27=100 Fonte: EuroGeographics. Eurostat, Centro Común de Investigación, EFGS, REGIO-GIS

Autoestradas en relación coa poboación potencial

rios do transporte pode ser un elemento importante na regulación da mobilidade. Mediante este proceso —a internalización dos custos externos do transporte— os modos de transporte con menores externalidades negativas, por exemplo ambientais, terían un menor custo relativo para o usuario. Isto pode ser un elemento importante na consecución dunha transferencia modal cara a xeitos de transporte máis sustentables, aínda que esta relación non é necesariamente concluínte (Nash et al., 2001). Desta maneira, o cálculo das externalidades do transporte —e a súa conversión a unidades monetarias— permitiría incorporalas tanto a análises custo-beneficio no desenvolvemento de infraestruturas como ao proceso de toma de decisións dos usuarios mediante, por exemplo, a súa inclusión no prezo do transporte.

O cálculo das externalidades do transporte e a súa internalización vén sendo estudada dende hai arredor de dúas décadas, e presenta retos importantes polas dificultades de estimar estes custos (ver, por exemplo, Maibach et al., 2008, para unha visión xeral do estado da cuestión). Debido en parte a isto, o progreso en gravar os modos de transporte en función das súas externalidades está sendo lento (Bickel et al. 2006). Porén, nos

Fonte: Eurostat, EuroGeographics, REGIO-GIS

Ferrocarrís de pasaxeiros na Red Transeuropea de Transporte, 2005

O cálculo das externalidades do transporte —e a súa conversión a unidades monetarias— permitiría incorporalas tanto a análises custo-beneficio no desenvolvemento de infraestruturas como ao proceso de toma de decisións dos usuarios mediante, por exemplo, a súa inclusión no prezo do transporte



 

últimos anos estanse a desenvolver algunhas iniciativas na internalización dos custos do transporte que paga a pena salientar. En particular, debe destacarse o papel que dende os anos 90 a Comisión Europea vén tendo en avogar por incluír no prezo do transporte o custo que os usuarios impoñen para promover o transporte sustentable (Comisión Europea, 1995, 2008).

A nivel metropolitano, algunhas experiencias particulares apuntan á implantación de tarifas de conxestión nas cidades para internalizar as externalidades negativas xeradas por un exceso de demanda. Unha das máis salientables é a congestion charge de Londres, cuxo obxectivo é non só reducir a conxestión senón tamén reinvestir os fondos obtidos no sistema de transporte da cidade, en particular o servizo de autobuses. Desta maneira, non só se reduce o uso do automóbil particular, senón que tamén se mellora o sistema de transporte público e a calidade ambiental da cidade.

A internalización dos custos do transporte fai énfase nunha necesidade que na época actual se manifesta evidente: a de escoller, de dirixir os recursos nun sentido determinado. A citada congestion charge, por exemplo, é unha aposta clara por potenciar uns determinados modos de transporte en prexuízo doutros. Polo tanto, a eliminación de peaxes interurbanas xunto á promoción do transporte colectivo mediante subvención, por exemplo, non só sería incoherente senón que tamén implicaría o investimento dun exceso de recursos. Pero esta discusión pode formularse tamén a un nivel máis xeral: por exemplo, uns mesmos recursos poderían destinarse para xerar clústeres de actividade económica localizados ou, en cambio, a subvencionar o transporte a onde se encontre este emprego. Pode verse como este punto enlaza coa anterior sección na necesidade de tratar o desenvolvemento urbano e a mobilidade dun xeito conxunto.

o tráfico rodado (considérese, por exemplo, a expansión da rede viaria no contorno das principais cidades), unha reticencia a gravar o uso do automóbil e un desenvolvemento insuficiente do transporte colectivo. De feito, cómpre salientar como nas áreas metropolitanas este baséase principalmente en redes de autobús pouco eficientes, cun transporte ferroviario de proximidade ausente e un transporte marítimo de ría cun potencial non desenvolvido.

A internalización dos custos de transporte pode ser unha, mais non a única, das medidas que se poden adoptar para fomentar a transferencia modal cara a xeitos de transporte máis sustentables e para a promoción do transporte colectivo. Como un dos expertos invitados apuntou na xornada, unha tarifa de conxestión coma a de Londres pode que non sexa adecuada nas áreas metropolitanas galegas, pero hai outras opcións que se poden contemplar, algunhas das cales, con ou sen este obxectivo, se están aplicando gradualmente. Estas inclúen a restrición do aparcamento no centro das cidades para non residentes, o establecemento de aparcamentos disuasorios nos seus lindes, a peonalización de rúas, etc.

Non obstante, segue habendo importantes dificultades para a internalización dos custos externos do transporte. En primeiro lugar débese salientar a complexidade técnica de cuantificar esas externalidades, en particular en termos de adoptar unha metodoloxía consensuada. A esta dificultade débese engadir a impopularidade que estas medidas poden suscitar. Necesítase un liderado político sólido que aposte decididamente por gravar aqueles modos de transporte menos desexables e que, ao mesmo tempo, como se apuntaba anteriormente, teña a capacidade de dirixir nunha determinada dirección os limitados recursos dispoñibles.

Conclusión

O caso galego Como se mencionou na introdución do artigo, a tendencia, cando menos na última década, foi, por un lado, a do incremento da mobilidade e, polo outro, o uso maioritario do automóbil privado para os movementos nas áreas urbanas. Esta tendencia indica que as administracións non foron capaces de responder adecuadamente aos retos de sustentabilidade que presenta a mobilidade. Pódese argumentar que houbo unha énfase no transporte en automóbil mediante o investimento de recursos en infraestruturas para



A consideración de todos os custos do transporte ten unha potencialidade moi significativa para regular as actuais tendencias de mobilidade.

Aínda que presenta importantes retos técnicos e políticos, experiencias existentes mostran como, a través da internalización dos custos externos do transporte, é posible contribuír á transferencia modal cara a unha mobilidade máis sustentable.

Ademais, as iniciativas nesta dirección fan énfase na importancia de dirixir os recursos nunha dirección determinada, en lugar de destinalos a obxectivos contraditorios.

 

Atlanta

Hyderabad San Petersburgo

Teherán Manila Xacarta

Dubai

Bangkok Madrás

París

Seul Tianjin Nova York Buenos Aires Cidade de México Madrid Barcelona

Filadelfia Praga

São Paulo Dacca

Amsterdam

Viena

Singapur

Hong Kong

Osaka

Karachi Bangalore

Wuhan Guangzhou

Kuala Lumpur Atenas

Cambridge

Bombai

Washington, D.C.

Dallas

Istambul Frankfurt Milán Lagos

Houston Bagdad

Ankara Chicago Lisboa

Los Angeles Lahore Kinshasa Roma Calcuta Miami Moscova

21% por baixo da media

Toquio Shenzhen Toronto Bruxelas Pequín

64% na media

Múnic Bostón Shanghai Zúric

Londres Estocolmo Göteborg

Berlín 15% por riba da media

Media global 64,4 Índice de mobilidade urbana. Fonte: Arthur D. Little Mobility Index

Gobernanza da mobilidade O termo gobernanza vense aplicando dende hai unhas dúas décadas tanto para analizar como para promover determinadas formas de acción pública ou colectiva. A interpretación deste concepto pode variar considerablemente, pero a nivel xeral pódese salientar que fai énfase no carácter fragmentado do poder, dividido entre administracións públicas en diferentes niveis e en diferentes sectores, o sector privado e a sociedade civil, e a necesidade da cooperación entre estes actores para levar a cabo formas efectivas de goberno. De feito, de acordo con Lefèvre (1998), a utilización do termo con carácter normativo está moi relacionada co renacemento de experiencias de goberno metropolitano na década dos 90, que avogaban por novas formas de acción pública baseadas na interacción e consecución de consenso entre actores, fronte ás anteriores experiencias de goberno metropolitano das décadas de 1960 e 1970.

En calquera caso, debido á diversidade de actores, e especialmente á complexidade institu-

cional e administrativa das áreas metropolitanas, faise evidente que a utilización do termo gobernanza nestes ámbitos é moi adecuado. Nun contorno institucional tan complexo, a aplicación de políticas de mobilidade coma as apuntadas nas seccións anteriores presenta retos moi importantes. Algúns deles serían: a fragmentación administrativa; os intereses existentes; os hábitos adquiridos tanto polos que desenvolven as políticas coma polos que exercen a mobilidade; a falta de concienciación sobre a problemática na súa globalidade; e, por último, a lexitimidade das políticas adoptadas.

As experiencias de gobernanza metropolitana apuntan cara ao desenvolvemento de iniciativas baseadas na cooperación horizontal entre os actores relevantes, en particular as administracións locais, máis que a propostas que non os teñan suficientemente en conta. Neste sentido, indícase de maneira xeral a necesidade de crear un espazo estable de cooperación e coordinación. Este espazo non debería tratar unicamente o campo da mobilidade senón tamén a planificación estratéxica urbana, de cara a, por un lado, xestionar



 

En Galicia, a gobernanza da mobilidade nas áreas metropolitanas está moi pouco desenvolvida. En termos xerais, o transporte metropolitano trátase como interurbano e préstase mediante un réxime de concesión a empresas privadas de transporte, o que presenta moitas dificultades para acadar un servizo eficiente

ambos ámbitos de xeito conxunto e unitario e, por outro, establecer un foro de definición do modelo de desenvolvemento urbano. Este foro non debería incluír unicamente as administracións involucradas, senón tamén outras institucións relevantes e a sociedade civil, co obxectivo de incrementar a lexitimidade e a efectividade das iniciativas.

A maiores, pódense distinguir dous tipos de funcións que este espazo desempeñaría. A primeira sería a definición estratéxica do modelo urbano e de mobilidade e as súas correspondentes políticas detalladas que, no caso do modelo urbano, poderían ser delegadas aos concellos —non así no caso da mobilidade. A segunda función sería a de integración: en primeiro lugar entre niveis administrativos (neste caso o central, o autonómico e o local); en segundo lugar entre políticas sectoriais (por exemplo, entre transportes e desenvolvemento económico); en terceiro lugar entre modos de transporte, de cara a promover a intermodalidade; e, por último, en relación coa implantación dun sistema tarifario único, incluíndo unha tarxeta unitaria de transporte e outras iniciativas destinadas a facilitar o uso do sistema de transporte público.

O caso galego En Galicia, a gobernanza da mobilidade nas áreas metropolitanas está moi pouco desenvolvida. En termos xerais, o transporte metropolitano trátase como interurbano e préstase mediante un réxime de concesión a empresas privadas de transporte, o que presenta moitas dificultades para acadar un servizo eficiente (Pazos Otón, 2009). En anos recentes, o goberno da Xunta de Galicia vén promovendo un Plan de Transporte Metropolitano de Galicia, cuxo obxectivo é mellorar a mobilidade e a accesibilidade no contorno das áreas metropolitanas mediante a mellora do servizo de transporte público colectivo. Malia o carácter positivo desta iniciativa, Pazos Otón (2009) sinala unha serie de defectos que mostran ás súas limitacións para solucionar os problemas da



mobilidade metropolitana, en particular en relación co diálogo entre os principais actores. É tamén necesario engadir que a definición de áreas de mobilidade metropolitana ten tamén a dificultade de incluír relacións que, sen estar reflectidas en estruturas administrativas tradicionais, comezan a ser relevantes. O caso da mobilidade transfronteiriza é particularmente salientable, e neste sentido cómpre ter en conta as necesidades que a construción da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal xera en termos de mobilidade (Palmeiro Piñeiro e Pazos Otón, 2008), particularmente, e de acordo co enfoque deste artigo, en relación aos desprazamentos diarios.

A pesar do pouco avance no desenvolvemento duns procesos de gobernanza da mobilidade efectivos, algunhas experiencias positivas achegan indicios da posible dirección que hai que seguir.

O Consorcio de Santiago, mencionado por un dos expertos no foro, é un bo exemplo de entidade que fomenta a cooperación vertical, pois aglutina as administracións estatal, autonómica e municipal. Neste sentido, Pazos Otón (2009) avoga polo establecemento de estruturas de gobernanza horizontais, en particular de consorcios de transportes, para abordar a xestión dos sistemas de transporte urbanos e metropolitanos.

Porén, e aínda que o establecemento destes organismos suporía probablemente un paso adiante moi significativo, débese salientar que a integración das políticas de mobilidade e desenvolvemento urbano requirirían de órganos que abordasen ambas cuestións. Neste sentido, a creación, por exemplo, de consorcios de transportes nas áreas metropolitanas non debería ser en prexuízo doutro ámbito no que a mobilidade e o desenvolvemento urbanístico se traten de maneira integrada e estratéxica.

Ademais, cómpre resaltar a potencialidade dos propios exercicios de ordenación territorial para configurarse como espazos de cooperación, como foi apuntado anteriormente. Esta idea fai énfase na planificación como proceso, máis que como resultado. Como Feria Toribio et al. (2005)

 



Rural residencial   



    





Enlaces A Coruña-Arillo-Meiras-Sada

A Coruña-San Pedro de Nós-Oleiros-Sada

A Coruña-Santa Cristina-Rialta

A Coruña-Fonte Culler-Acea da Ama-O Burgo-San Pedro de Nós

A Coruña-Oleiros-Sada-Betanzos

A Coruña-O Burgo-Cambre

A Coruña-Carballo por Meicende

A Coruña-Vilaboa-Aeroporto-Sigrás-Carral

A Coruña-Carballo pola Grela

A Coruña-Vilaboa-Culleredo

Autobuses Urbanos da Coruña Aeroporto F.F.C.C. Aparcamento disuasorio permanente

Plan de transporte Metropolitano, Concello da Coruña, 2012

salientan, “un plan de ordenación do territorio, como proxecto físico global e compartido sobre un espazo xeográfico que é, significa un necesario encontro entre todos aqueles axentes institucionais que operan sobre ese territorio” (p. 107). En Galicia, a figura do Plan Territorial Integrado (PTI), do que o recentemente aprobado Plan de Ordenación do Litoral de Galicia é un exemplo, debería ser a que sirva para este cometido en relación ás áreas metropolitanas. O reto está en que este instrumento de ordenación, de competencia autonómica, non resulte nun plan monopolizado polo goberno autonómico, senón que mediante o seu proceso de produción sexa apropiado por todos os actores con relevancia nas áreas metropolitanas.

Conclusión Fronte a uns espazos de gran complexidade institucional e administrativa, a noción de gobernanza como o desenvolvemento de acción política a través da cooperación entre os actores implicados semella ser particularmente adecuada. En particular, proponse a creación de espazos estables de

cooperación horizontal que permitan non só xestionar as necesidades de mobilidade das áreas metropolitanas senón tamén outorgar dunha dirección estratéxica ás políticas de mobilidade e de desenvolvemento urbano.

Apuntamentos finais A intención deste artigo foi a de avanzar na reflexión sobre unha serie de temas que se consideraron fundamentais no tratamento da mobilidade nas áreas metropolitanas e explorar as súas posibilidades de desenvolvemento no caso galego.

Apuntouse en primeiro lugar a necesidade de considerar de maneira conxunta o modelo de desenvolvemento urbano e o de mobilidade antes de definir iniciativas concretas en materia de infraestruturas e transporte. Neste sentido a ordenación do territorio pode configurarse como a disciplina na que integrar ambos ámbitos. En segundo lugar, formulouse a necesidade de ter en conta os custos externos do transporte na definición das políticas de mobilidade, para así promover a transferencia modal e avanzar nos obxectivos formulados. Por último, salientouse a



 

necesidade de desenvolver unha estrutura estable de gobernanza da mobilidade, pero que aborde tamén a ordenación territorial.

Aínda que o obxectivo do grupo de traballo foi cuestionar e propoñer direccións de actuación máis que solucións concretas, pódense suxerir unha serie de obxectivos de referencia. En canto á definición do modelo urbano e de mobilidade, para desenvolver unhas áreas metropolitanas que sexan sustentables económica, social e ambientalmente é necesario promover áreas urbanas densas, diversas, compactas e cun bo servizo de transporte colectivo. En particular, deberíase considerar se os recursos destinados ás políticas de transporte poderían servir para reducir as necesidades de mobilidade, por exemplo mediante a promoción da localización con criterios de proximidade das actividades económicas.

Para aquela mobilidade que deba desenvolverse, é necesario potenciar de maneira clara o transporte colectivo mediante a promoción da intermodalidade, a aposta pola especialización por modos (de xeito que cada un se especialice no que é máis eficiente) e a focalización dos recursos nos modos máis sustentables para cada traxecto.

A internalización dos custos externos do transporte pode ser un instrumento clave para acadar estes obxectivos, aínda que a complexidade institucional das áreas metropolitanas require un nivel moi alto de cooperación e coordinación.

A integración entre as políticas de relevancia territorial como as de mobilidade na práctica de ordenación territorial presenta quizais os retos máis complexos. Os problemas para crear un sistema efectivo e coherente de ordenación do territorio en Galicia son indicativos da dificultade de desenvolver este proceso. Ademais, como se puido ver, as necesidades de cooperación horizontal que este tema presenta son comúns ás do desenvolvemento de estruturas efectivas de gobernanza. A falta dunha cultura de cooperación entre as administracións e a tendencia a xerar instrumentos de ordenación sen a suficiente inclusión doutros actores relevantes, en particular no nivel local, dificultan o desenvolvemento destes espazos. En último termo, ambos aspectos apuntan á necesidade de desenvolver unha cultura da cooperación entre aqueles actores con incidencia nun determinado ámbito territorial. A internalización dos custos externos do transporte presenta dificultades doutra natureza, relacionadas coa complexidade técnica de estimar eses custos e a promoción de iniciativas que poden resultar impopulares, como, por exemplo, o establecemento de peaxes.



Polo tanto, nas tres áreas tratadas os retos son grandes, en gran parte debido á pouca cultura de ordenación e cooperación territorial no país e nas súas áreas metropolitanas, pero tamén porque se trata de desenvolvementos ambiciosos, que incluso en áreas cunha maior tradición de planificación territorial non están consolidados. De feito, como tamén saíu a relucir na xornada, é difícil imaxinar o camiño entre a situación actual e uns obxectivos tan ambiciosos. Non obstante, cómpre apuntar que estes procesos forman parte de tendencias actuais e que, a pesar das dificultades, canto máis se avance nesa dirección máis sustentables económica, social e ambientalmente serán as nosas áreas metropolitanas. Como quizais quedou claro no curso deste artigo, é posible que o camiño pase máis polo desenvolvemento dunha cultura política territorial que da definición de solucións concretas. Como Farinós Dasí (2008, p. 26) apunta en relación ao caso estatal, “parecen faltar menos instrumentos que métodos e vontades, e iso nos traslada do técnico ao político, do ideario e a técnica á toma de decisións e á acción. Ese segue sendo o gran reto”.

Agradecementos Este artigo está baseado no traballo desenvolvido para a presentación sobre mobilidade nas áreas metropolitanas realizada no foro Diálogos02 por José A. Cachaza, licenciado en Xeografía pola Universidade de Santiago e mestrado en Planificación Urbana e Rexional pola University of the District of Columbia, Daniel Freire, licenciado en Ciencias Económicas e Empresariais pola Universidade Autónoma de Madrid e mestrado en Planificación Urbana e Rexional e en Transporte no Massachusetts Institute of Technology (MIT), e o autor. A estrutura do artigo e as ideas principais xeráronse no marco do traballo deste grupo. O autor agradece tamén a Santiago Lago Peñas e Roberto Pardo Barro, os expertos invitados á presentación, pola súa disposición a participar na xornada e os seus perspicaces comentarios ao noso traballo. Todos eles contribuíron de xeito decisivo a dar forma a este artigo; a responsabilidade del, en calquera caso, é do autor ■

 

Bibliografía Bickel, P.; Friedrich, R.; Link, H.; Stewart, L.; Nash, C. (2006).

“Introducing environmental externalities into transport pricing: Measurement and implications”, Transport Reviews 26 (4), pp. 389-415.

Comisión Europea (1995). “Towards fair and efficient pricing in transport: Policy options for internalising the external costs of transport in the European Union, Green paper”, COM(95) 691 final, Bruxelas: Comisión Europea.

— (2008). Internalisation for transport external costs. Dispoñible en http://ec.europa.eu/transport/sustainable/2008_external_costs_en.htm [acceso o 19-VIII-2012].

Conferencia Europea de Ministros Responsables da Ordenación do Territorio (CEMAT) (1983). Carta europea de la ordenación del territorio, Estrasburgo: Consello de Europa.

Dalda Escudero, J. L.; García Docampo, M.; González Harguindey, J. (2005). Cidade difusa en Galicia. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

Farinós Dasí, J. (2008). “Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: Estado de la cuestión y agenda”, Boletín de la AGE 46, pp. 11-32.

Feria Toribio, J. M. (2005). “Los planes de ordenación del territorio como instrumentos de cooperación”, Boletín de la AGE 39, pp. 87-116.

Garreau, J. (1992). Edge city: Life on the new frontier. Nova York-Londres: Anchor Books.

González-Laxe, F.; Martín Palmero, F.; Miguélez Pose, F. (2006).

“Desarrollo sostenible y movilidad de las personas en distancias cortas: un análisis comparado entre Galicia y Europa”, XXXII Reunión de Estudios Regionales, Orense. Dispoñible en: http://works.bepress.com/fernando_gonzalez_laxe/33 [acceso o 19-VIII-2012].

— (2009). “Mobilidade e desenvolvemento sustentable: unha aproximación aos cambios nos hábitos de transporte das persoas en Galicia (2001-2007)”, Revista Galega de Economía 18 (2), pp. 195-200.

Lefèvre, C. (1998). “Metropolitan government and governance in Western countries: A critical review”, International Journal of Urban and Regional Research 22 (1), pp. 9-25, Lois González, R. C.; Aldrey Vázquez, J. A. (2010). “El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia”, Cuadernos Geográficos 47 (2), pp. 583-610.

Lois González, R. C.; De Torres Luna, M. P. (1995). “Las periferias urbanas de Galicia”, Anales de Geografía de la Universidad Complutense 15, pp. 435-444.

Maibach, M.; Schreyer, C.; Sutter, D.; Van Essen, H. P.; Boon, B. H.; Smokers, R.; Schroten, A.; Doll, C.; Pawlowska, B.; Bak, M. (2008). Handbook on estimation of external costs in the transport sector, Internalisation Measures and Policies for All external Cost of Transport (IMPACT), Version 1.1. Delft: Comisión Europea. Dispoñble en: http://ec.europa.eu/transport/sustainable/doc/2008_costs_handbook.pdf [acceso o 19-VIII-2012].

Nash, C.; Sansom, T.; Still, B. (2001). “Modifying transport prices to internalise externalities: evidence from European case studies”, Regional Science and Urban Economics 31, pp. 413-431.

Palmeiro Piñeiro, J. L.; Pazos Otón, M. (2008). “La Eurorregión Galicia-norte de Portugal: una aproximación a la movilidad en el contexto ibérico”, Estudios Geográficos LXIX, 264, pp. 215245.

Pazos Otón, M. (2009). “Las políticas de transporte y movilidad en Galicia: una aproximación desde la gobernanza”, en Rodríguez González, R. (coord.). Ordenación y gobernanza de las áreas urbanas gallegas. Oleiros (A Coruña): Netbiblo, pp. 257290.

Salet, W.; Thornley, A.; Kreukels, A. (coord.) (2003). Metropolitan governance and spatial planning: Comparative case studies of European city-regions. Londres: Spon Press.



 

Para unha mellora das nosas cidades

Creativas, accesíbeis, habitábeis F RANCISCO S EOANE P ÉREZ | A NTÍA P ÉREZ C ARAMÉS J ORGE OTERO M ILLÁN GRUPO REDES SOCIAIS

Q

ue é unha cidade, senón as súas xentes?”

A cita, atribuída a William Shakespeare, convida a pensar as cidades desde a perspectiva dos seus habitantes e visitantes. Porque as cidades non só pertencen aos seus censados, senón tamén aos traballadores, turistas, consumidores e cidadáns da súa periferia que as converten no que son: os lugares onde xorden as oportunidades, onde as sociedades exhiben fachendosas o seu pulo —cara a propios e estraños—, e onde o forasteiro e o que acaba de chegar se senten non só partícipes, senón partes fundamentais da experiencia urbana.

Para pensar as cidades galegas desde unha perspectiva sociolóxica, puxemos a ollada en tres parámetros: 1) o seu papel como polos de atracción do talento (isto é, como reclamo da chamada “clase creativa”, por usar o termo acuñado polo urbanista estadounidense Richard Florida), 2) a súa accesibilidade para os habitantes da área metropolitana á que pertencen, e 3) a súa habitabilidade, é dicir, a súa capacidade para ofrecer calidade de vida a todas as idades, así como oportunidades para os estilos de vida máis diversos.

¿Son atractivas as nosas cidades?

A potencialidade descentralizadora das novas tecnoloxías da comunicación foi saudada como unha oportunidade para territorios periféricos como Galicia (Ferrás Sexto & Souto González, 2002). As conexións virtuais igualaban os habitantes do centro e das periferias, equilibrando o terreo de xogo e reducindo a importancia do lugar físico. Non hai dúbida de que parte disto ocorreu: as tecnoloxías da comunicación axúdannos



a ter horarios máis flexíbeis e a depender menos da oficina, mais a oficina segue sendo importante. Se non como centro de traballo, si como lugar de reunión onde a confianza e a presenza física aceleran o ritmo dos acordos e minimizan os malentendidos. O sprawling, ou a creación de zonas residenciais nas aforas das cidades, xa non está de moda, nin sequera nos Estados Unidos.

Paradoxalmente, na era da internet, as cidades e as concentracións urbanas volveron capturar o maxín dos sociólogos. “O lugar importa”, di o urbanista Richard Florida (2002, 2005, 2009), contradicindo a famosa afirmación do xornalista Thomas Friedman de que o mundo é plano (Friedman, 2005). Para Florida, a concentración da diversidade que animan as grandes cidades favorece a innovación da que depende a economía postindustrial. Por iso urbes como Nova York, Londres ou Tokio non só non deixaron de ser importantes na era da internet, senón que se reforzaron como “as raíces da economía global”, por utilizar unha expresión da socióloga Saskia Sassen (2001). ¿Por que son importantes as cidades e as aglomeracións urbanas nunha era en que a tecnoloxía da comunicación podería facelas obsoletas? Porque favorecen o encontro, moitas veces fortuíto e casual, de individuos con talentos que non sabían que poderían cooperar, pero que unha vez que se coñecen descobren que eran xusto o que un e outro necesitaban. A innovación depende en gran medida das conexións improbábeis, e as cidades incrementan a posibilidade destes encontros. Segundo Robert Lucas, premio Nobel de Economía da Universidade de Chicago, a fertilización mutua de saberes como consecuencia do agrupamento do talento é a

 

METROPOLITANIZAR

principal causa de crecemento económico (citado por Florida, 2009).

A dicir de Florida (2002), a innovación e o crecemento dependen en gran medida do que el chama “a clase creativa”, expresión coa que se refire a aqueles profesionais relacionados coa innovación e o coñecemento (enxeñeiros, científicos, programadores informáticos), cos servizos altamente cualificados (profesionais da saúde, do dereito e das finanzas) e coas actividades creativas (artistas, músicos, escritores).

Florida defende a idea de que a concentración xeográfica de profesionais altamente cualificados en contornos urbanos favorece a velocidade da circulación de ideas e a capacidade dunha economía para xerar innovación. ¿Pode existir esa clase creativa en Galicia? ¿Cal pode ser o seu papel no desenvolvemento económico da comunidade?

Falar de concentración urbana en Galicia é problemático. Galicia non ten un centro urbano de referencia (como poida ser Barcelona en Cataluña), senón que é “unha cidade aberta, descentralizada”, “un sistema de cidades policéntrico” no que o campo e a cidade están “intimamente relacionados” (Ferrás Sexto & Souto González, 2002: 521 e 528). Algúns estudos sitúan o lindeiro que posibilitaría a existencia de clase creativa nos 250.000 habitantes (Urbanos & Stoyanova, 2011: 37-38). Xa que logo, A Coruña e Vigo serían as únicas cidades onde esa concentración desta “nova burguesía” (Urbanos & Stoyanova, 2011: 30) podería agromar dun xeito significativo.

Ademais da ocupación en profesións de alta cualificación e creativas, o atractivo das cidades tamén depende, segundo Florida, da súa apertura ao forasteiro e da súa tolerancia á diversidade (o urbanista destaca, como dato curioso, a importancia da tolerancia á homosexualidade).

Talento, tecnoloxía e tolerancia serían os tres Ts, as tres variábeis que se deben de ter en conta para medir a capacidade dun territorio para atraer a

Francisco Seoane Pérez é licenciado en Ciencias da Comunicación pola Universidade de Santiago de Compostela. Mestrado en Comunicación na University of Illinois (Estados Unidos), doutor polo Institute of Communications Studies da University of Leeds. Editor asociado do International Journal of Media and Cultural Politics e profesor axudante de Comunicación Política na Facultade de Xornalismo da Universidad de Castilla-La Mancha en Cuenca.

Antía Pérez Caramés é socióloga pola Universidade da Coruña. DEA en Demografía na École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS) (Francia), doutora pola Universidade da Coruña e a EHESS. É profesora no departamento de Socioloxía e Ciencia Política e da Administración da Universidade da Coruña.

Jorge Otero Millán é enxeñeiro de Telecomunicacións pola Universidade de Vigo e investigador no Instituto Neuroloxico Barrow, en Phoenix (Estados Unidos).



 

clase creativa. Na táboa 1 compáranse os indicadores da clase creativa en Galicia, Madrid, Cataluña e País Vasco. Galicia sae perdendo en todas as variables estudadas.

A clase creativa é un concepto claramente máis amplo que o da industrial cultural, pois dentro da primeira tamén se inclúen as profesións de alta cualificación (ex. médicos, enxeñeiros, investigadores, etc.). Segundo un informe da Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia-Norte de Portugal, a cultura ocupa en Galicia a 21.200 persoas, un 2,17 por cento do emprego total de Galicia (mentres que a porcentaxe de empregados en actividades de alta cualificación e creativas sobrepasa, en total, o 20 por cento da poboación). A chamada industria cultural, que segundo o rexistro mercantil está dominada en Galicia polo sector da edición e da impresión, componse de 3.814 empresas que facturaron máis de 1.130 millóns de euros en 2009 (GNP-AECT, 2012).

Ademais das estatísticas, outra maneira de estudar a clase creativa é visitándoa a pé de rúa, buscando os lugares onde se concentran os bohemios e creativos. Por razóns de espazo, limitarémonos a examinar o caso da cidade da Coruña, detendo a nosa ollada no que foi un proxecto de barrio bohemio (o Soho coruñés, na zona do Orzán) e no primeiro local de co-working da cidade, un espazo onde os profesionais liberais, desde arquitectos a fotógrafos, pasando por enxeñeiros ou profesores de idiomas, desenvolven as súas actividades e conectan entre si.

O Soho coruñés, na rúa do Orzán herculina, naceu en 2007 como a versión coruñesa dos barrios bohemios de Londres e Nova York, aínda que tamén tiña en mente outros referentes máis próximos, como o Barrio das Letras madrileño ou El Born barcelonés. A súa manifestación pública de máis impacto foi a celebración dunha feira de artes aplicadas que se celebraba o primeiro sábado de cada mes. Despois dun ano de inactividade, desde o verán de 2011 e tras o peche de numerosos locais, a feira volverá en setembro de 2012. Será probablemente a derradeira oportunidade para revivir o soño do Soho coruñés. Aínda que a rúa do Orzán gañou enteiros coa súa peonalización, presenta varios edificios en ruínas, e algúns dos negocios que daban identidade bohemia ao barrio (unha tenda de comercio xusto, dúas tendas de roupa vintage e un local de arte e imaxe) pecharon as súas portas.



A ex-vicepresidenta da Asociación de Comerciantes Soho Orzán, Chus Facal, mudou a súa tenda de roupa, Vaibén, da rúa Orzán á veciña rúa Santo Andrés. Segundo Facal, “houbo un momento en que a zona tiña atractivo, pero non houbo unidade nin entre comerciantes nin entre veciños”. O aínda presidente de asociación, o artesán de coiro Alberto Busto, máis coñecido como Chueco, advirte que un barrio bohemio non é un barrio comercial tradicional, senón unha rúa na que atopar oficios que xa non teñen cabida nos centros comerciais de masas, como os carpinteiros ou ebanistas. A día de hoxe, na rúa aínda resisten unha tenda de mobles de importación (Arela Deco), un estudo de fotografía (Raúl Vázquez, de recente apertura), unha libraría de vello (O Fogar do Lecer), un café con lecturas (Café con Letras) e un taller de manualidades (Monocrómia). A rúa non perdeu, con todo, o seu carácter popular, e aínda se poden ver bares que serven “callos para levar”. Tamén persiste certa marxinalidade e prostitución, e o ocio nocturno xoga un papel ambivalente, coma se se debatese entre dar vida ou morte, sobre todo no referente á conservación das intervencións urbanas. Unhas das prazas da rúa, a do Africano, tivo que substituír a súa balaustrada de madeira e cristal por unha de ferro (a orixinal tiña demasiadas pintadas), e os pavimentos de madeira exterior reemprazáronse por pranchas de formigón.

A visita ao local de co-working The Room, situado na rúa de Santiago, na Cidade Vella da Coruña, ofrece un panorama un pouco máis esperanzador. Os espazos de traballo colaborativo, moi populares nos Estados Unidos e de crecente expansión internacional, son locais multifuncionais nos que diferentes profesionais liberais (arquitectos, deseñadores, enxeñeiros…) deixan a soidade dos seus fogares para traballar a carón doutros profesionais afíns, cos que poden chegar a crear sinerxías que desemboquen en proxectos comúns. Os locais de coworking enmárcanse no que Alejandro Rico, responsable de The Room, denomina “unha tendencia contemporánea que consiste en pasar do illamento a compartir”. Entre os seus actuais clientes atópanse arquitectos, deseñadores gráficos, enxeñeiros de telecomunicacións e iluminación, fotógrafos. Ademais, no local combínase o co-working coa celebración de actos e coas actividades de escolas de idiomas ou de cociña.

 

TALENTO

GALICIA GALICIA

MADRID MADRID

20.056 12,59

30.142 14,03

CATALUÑA C ATALUÑA 26.863 16,25

P AÍS V VASC ASCO PAÍS VASCO

P IB per ccApita Apita PIB T axa de par Taxa paroo Proporción da poboación con estudos superiores

22,20

31,20

23,50

34,60

Proporción da poboación en ocupacións de alta cualificación e creativas

21,70

26,20

23,20

24,40

Proporción da poboación en actividades científicas

0,866

1,856

1,484

1,847

62

131

88

96

5,72

24,74

8,70

7,37

Gasto de I+D (% sobre o PIB)

0,96

2,05

1,68

2,06

Índice de tolerancia á homosexualidade

4,07

14,79

15,86

6,52

Índice de tolerancia á inmigración

4,75

14,74

16,88

7,52

Nº de patentes por millón de habitantes xía por millón de habitantes TECNOLOXÍA Nº de patentes de alta tecnolooxía

TOLERANCIA

30.683 11,00

Comparativa de indicadores da clase creativa en Galicia, Madrid, Cataluña e País Vasco. Fonte: Urbanos & Stoyanova (2011) Nota: A información dos distintos indicadores ten como data de referencia o ano 2009.

¿Son accesíbeis as nosas cidades?

Desde o punto de vista da planificación urbana e de transporte, as áreas metropolitanas galegas destacan pola ausencia dun tren de proximidade.

De feito, Galicia é a única comunidade española con áreas metropolitanas de máis de 500.000 habitantes que non está servida por trens de proximidade (Plataforma polo Transporte Público e Sustentábel de Ferrol, 2006). Si é certo que no caso da área de Vigo o tren rexional actúa xa como un tren de proximidade coas cidades de Pontevedra e Vigo. Pero no caso da Coruña, a pesar de que a liña férrea que une a cidade herculina con Lugo vertebra boa parte da área metropolitana coruñesa (con estacións ou apeadeiros en Betanzos, Cambre, O Burgo e Elviña), o seu uso nunca foi potenciado por parte dos poderes públicos. Mesmo se contempla, no momento de escribir estas liñas, a substitución do tren que une A Coruña e Ferrol por autobuses. Mentres en media Europa a filosofía park and ride (aparcar e subir ao tren) leva anos inspirando as políticas públicas de transporte, en Galicia as estacións de tren esmorecen abandonadas ou sobreviven reconvertidas en centros culturais ou cívicos. No caso de Vigo, o transporte metropolitano caracterízase pola súa extrema fragmentación. Cara ao norte está a conexión ferroviaria con Pontevedra, pero non todos os trens paran en estacións intermedias como Redondela ou Arcade. A través da ría están os barcos da navieira Mar de Ons para conectar con Cangas e Moaña. Cara ao sur e o interior o tren non é unha opción, e diferentes compañías de

autobuses unen Vigo con Baiona, Porriño ou Ponteareas.

Todo isto ocorre nun terreo moi propicio, en teoría, para uso de transporte público metropolitano: un de cada tres habitantes das áreas metropolitanas galegas vive fóra da cidade central (Nárdiz, 30-X-2009). Na cidade da Coruña os proxectos de tren lixeiro semella que foron adiados sine die pola crise, e xa se fala de revitalizar a liña férrea que conduce a Lugo e Monforte como única alternativa aos continuos atascos no acceso da cidade, habilitando ademais aparcadoiros disuasorios.

Cómpre ter en conta, tamén, o carácter disperso do hábitat en Galicia, que dificulta a planificación de políticas de transporte. Boa proba da dispersión poboacional son as máis de novecentas paradas de autobuses que existen na rede interurbana de estradas estatais (Rubio Alférez, 2010). A última resposta institucional a esta problemática é o chamado Plan de Transporte Metropolitano de Galicia1, que contempla o uso de trens e mesmo o transporte de rías, mais só semella que se realizou, e aínda só en parte, coa creación dunha tarxeta de transporte metropolitano de uso en autobuses de liña. Na práctica, a día de hoxe, o autobús é o único medio de transporte público metropolitano en Galicia.

Ante as dificultades para poñer en marcha trens de proximidade nas áreas metropolitanas galegas (ben sexa por falta de investimento, 1. www.transportemetropolitano.xunta.es, acceso o 27-VII2012.



 

Na actualidade as cidades galegas esténdense máis alá dos seus límites administrativos e abranguen os municipios limítrofes, practicamente os únicos municipios con crecemento demográfico positivo na Galicia contemporánea debido á chegada de poboación nova en busca de mellores prezos na vivenda ambición institucional ou cultura popular), a infraestrutura de transporte ferroviario que podería artellar a interconexión das urbes galegas é o tren de alta velocidade. Non obstante, aquí tamén xorden interrogantes. En primeiro lugar, como xa aconteceu noutros lugares da xeografía española, sacrifícase o tren de proximidade no altar do tren de alta velocidade (Bel, 2010). Os dous tipos de tren cumpren funcións diferentes: o de proximidade serve para artellar áreas metropolitanas; o de alta velocidade é unha alternativa ao transporte por avión, e cobra sentido en distancias de entre 300 e 500 kilómetros. No caso de conurbacións dispersas, como a costa atlántica que vai desde Ferrol a Lisboa, un tren de altas prestacións podería xogar un papel híbrido (pseudo-proximidade e alternativa ao avión). Segundo o xeógrafo portugués Jorge Gaspar, a conexión de alta velocidade entre Galicia e Portugal sería máis prioritaria para o país luso que a conexión de Lisboa con Madrid, pois a poboación conectada pola vía Vigo-Lisboa (uns dez millóns de habitantes) é maior que a que vencellaría as capitais portuguesa e española (Madeira, 16V-2010). O propio Richard Florida, no seu mapa das megarrexións europeas2, debuxa unha área metropolitana desde Lisboa á Coruña como unha das tres megarrexións peninsulares, xunto con Madrid e a costa mediterránea.

¿Son habitábeis as nosas cidades?

O debate sobre a habitabilidade das cidades vai parello co da súa transformación sociodemográfica, xa que a evolución da poboación galega nos últimos anos veu acompañada nun cambio nas súas pautas de asentamento no territorio. Así, na actualidade as cidades galegas esténdense máis alá dos seus límites administrativos e abranguen os municipios limítrofes, practicamente os únicos municipios con crecemento demográfico positivo na Galicia contemporánea debido á chegada de poboación nova en busca de mellores prezos na vivenda. Con todo, este proceso de urbanización difusa, no que abondaron Dalda et al. (2005), vese máis clara-



mente ao redor das cidades que conforman o Eixo Atlántico: a área formada pola Coruña e Ferrol, a de Pontevedra e Vigo e a contorna de Santiago de Compostela. Porén, é a cidade da Coruña a que perde máis poboación nativa en favor da súa área metropolitana con respecto ás outras cidades, tal e como podemos comprobar no gráfico 1. Á diversa dinámica demográfica das cidades galegas engádese unha certa especialización económica que provoca que a crise económica actual estea a ter unha pegada diferencial nos diferentes territorios. Así, segundo a estatística do paro rexistrado de comezos do pasado ano 2011, a taxa de paro para o conxunto da poboación galega achegábase ao 14 por cento, sendo esta lixeiramente inferior nos municipios e áreas metropolitanas de economía máis terciarizada, como A Coruña e a súa área metropolitana ou Santiago de Compostela, e superior no territorio urbano de maior especialización industrial, como Vigo e a súa área metropolitana ou Ferrol.

Estas particularidades demandan unha implicación dos gobernos locais na busca de estratexias para promover políticas activas de emprego que teñan en consideración a especialización dos seus territorios alén das divisorias municipais e os principais activos derivados da súa especialización produtiva. No ano 2011, un informe da Fundación Alternativas (Embid e Garrido, 2011), promovido co obxecto de reunir boas prácticas na xestión municipal que permitisen orientar políticas para a cidade de Madrid, recolleu algunhas ideas que poden ser interesantes para as cidades galegas. Gráfico 2.

Así, por exemplo, en Rotterdam creouse un comité para favorecer o desenvolvemento económico no que participaban diferentes axentes institucionais (na liña do goberno multinivel), empresarios, universidades e sociedade civil coa idea de facer confluír sinerxías que permitisen encarar a problemática da creación de emprego e autoemprego. Nas cidades galegas, os mecanismos transversais de participación en cuestións centrais, como a xeración de emprego, son inexis-

 

Gráfico 1. Porcentaxe de poboación nada no seu concello de residencia actual. Fonte: Padrón Municipal de Habitantes a 1-I-2011. Instituto Galego de Estatística (IGE)

T

tentes, polo que este tipo de iniciativas poderían resultar frutíferas.

Outra das liñas de reforzamento da xestión municipal e intermunicipal debería pasar por considerar o elevado grao de diversificación e pluralización das formas de vida e ser quen de darlle resposta. Iniciativas clásicas, como a peonalización de certas rúas das nosas cidades, lévanse a cabo, en ocasións, sen ter en consideración que existen colectivos, como o das persoas maiores —ademais, de crecente importancia relativa—, para os que este tipo de transformación dos espazos pode resultar prexudicial, ao diminuír a súa sensación de seguridade, afastar as paradas do transporte público e reducir a presenza nocturna.

Outro dos colectivos da poboación que demandan unha maior e mellor atención por parte dos/as xestores/as municipais é o dos/as máis pequenos/as, pois, cada vez máis, ven relegados os seus espazos de ocio aos que prestan os centros comerciais das cidades.

Neste senso, a ausencia de espazos e equipamentos multifuncionais e deseñados cunha ollada interxeracional debería ser unha cuestión na axenda política das cidades que aspiran a ofrecer unha maior calidade de vida á cidadanía.

13,5

Galicia Área metropolitana da Coruña

11,7 12,6

A Coruña

12,8

Santiago de Compostela

13,3

Lugo

13,9

Pontevedra

14,6

Ourense

15,0

Vigo Área metropolitana de Vigo

15,3 15,7

Ferrol

0

5

10

15

20

Gráfico 2. Taxa de paro rexistrado nas cidades e áreas metropolitanas de Galicia (xaneiro 2011). Fonte: Paro rexistrado (SISPE). Consellería de Traballo e Benestar. Padrón Municipal de Habitantes a 1-I-2011. Instituto Galego de Estatística (IGE)

2. www.creativeclass.com/_v3/whos_your_city/maps/#MegaRegions_of_Europe, acceso o 27-VII-2012.



 

“Calquera información pode circular agora obviando a distancia”, afirmou, Carlos Ferrás o que debería permitir a Galicia superar a súa condición periférica.

Pero para iso a comunidade necesita afrontar dous desafíos: preservar a súa identidade propia e adaptar as súas infraestruturas ao seu modelo de poboamento

Conclusión Unha vez exposto o mapa de suxestións trazado polos bolseiros, chegou a quenda de resposta dos expertos: o profesor de xeografía humana na Universidade de Santiago de Compostela, Carlos Ferrás, e o sociólogo da Universidade da Coruña, Manuel García Docampo.

O xeógrafo Carlos Ferrás afirmou que: calquera información pode circular agora obviando a distancia, o que debería permitir a Galicia superar a súa condición periférica. Pero para iso a comunidade necesita afrontar dous desafíos: preservar a súa identidade propia e adaptar as súas infraestruturas ao seu modelo de poboamento.

En Galicia existen 30.000 entidades de poboación. A comunidade representa o 6 por cento do territorio español pero ten máis da metade das entidades de poboación. Séntese aínda a influencia da prehistoria, da dispersión dos castros, que en moitos casos foron o xermolo das actuais parroquias. Ferrás convidou tamén a desbotar tópicos: “Galicia non é xa unha comunidade rural atrasada. Os galegos xa non vivimos da agricultura, senón dos servizos e da industria”. Hai, con todo, unha dura realidade que non se pode negar, a do declive demográfico. “Galicia, como colectivo humano, non é viable”, sentenciou.

“Son maiores as rendas da poboación dependente —xubilados, pensionistas, estudantes— que as da poboación ocupada. Mantémonos cos recursos de fóra”. Galicia ten unha poboación moi avellentada (é de feito a segunda rexión da Europa dos 27 con menor natalidade). O avellentamento conleva, segundo Ferrás, conservadorismo e medo ao cambio.

No que se refire á clase creativa, o xeógrafo da USC avogou por captar recursos humanos avanzados para rematar coa tiranía da distancia. Pero esa clase non atopará a Barcelona do Atlántico que algúns propuñan no século XIX como unha



das vías de desenvolvemento para Galicia. Atopará no seu lugar a “cidade xardín” da que falaba Castelao.

Manuel G. Docampo afondou na evolución demográfica da comunidade e identificou tres Galicias: a das cidades compactas, a das periferias e a do rural. Nos últimos anos, os lugares onde medrou a poboación en Galicia son vinte e localízanse todos na periferia das cidades, en concellos como Ames (nos arredores de Santiago, experimentando un crecemento de poboación dun 5 por cento anual). Fóra desas dúas ducias de concellos con dinámica demográfica positiva hai dous escenarios: o das cidades, como A Coruña, Ferrol ou Vigo, que perderon habitantes ou se estancaron, e do rural, que presenta un panorama regresivo, pois perde poboación.

Outro dos fenómenos que hai que destacar para Docampo é o do declive da cidade compacta, que se esfarela nun proceso de suburbanización. Como consecuencia, a cidade central entra en crise e a periferia gaña dinamismo. Até o punto de que concellos da periferia da Coruña, como Oleiros e Arteixo, manteñen vencellos (desprazamentos por motivos de traballo) que non pasan pola cidade central.

A adaptación do concepto de clase creativa urbana (moi ligado a grandes urbes) ao caso galego (con cidades pequenas e cunha poboación dispersa) espertou o interese de expertos e público.

A creatividade, afirmouse, pode xurdir en territorios pequenos (Islandia) e a innovación non é incompatible coa presenza do rural (Finlandia).

As cidades pequenas e medianas, polo tanto, tamén teñen o seu lugar na sociedade do coñecemento 

 

Fotografía: Paco Seoane, A Coruña, 2007

Bibliografía Bel, G. (2010). España, capital París. Barcelona: Destino.

Dalda, J. L.; Docampo, M. G.; Harguindey, J .G. (2005). Cidade difusa en Galicia. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.

Embid, J.; Garrido, C. C. (2011). Alternativas para Madrid: Manual de buenas prácticas para una ciudad mejor. Madrid: Fundación Alternativas. Dispoñible en: w w w. f a l t e r n a t i v a s . o r g / e s t u d i o s - d e - progreso/documentos/libros/alternativas-para-madrid-manual-de-buenaspracticas-para-una-ciudad-mejor.

Ferrás Sexto, C.; Souto González, X. M. (2002). “Cidade atlántica e organización territorial en Galicia”. Grial 155: 507-528.

Florida, R. (2002). The rise of the creative class: And how it’s transforming work, leisure, community, and everyday life. Nova York: Basic Books.

—(2005). “The world is spiky”, The Atlantic 296(3): 48-51.

—(2009). “How the crash will reshape America”, The Atlantic 303(2): 44-56.

Friedman, T. L. (2005). The world is flat: A brief history of the Twenty-First century. Nova York: Farrar, Straus & Giroux.

GNP-AECT (2012). As industrias creativas en Galicia e no Norte de Portugal: análise cuantitativa. Vigo: Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia-Norte de Portugal (GNP-AECT).

Dispoñible en: www.gnpaect.eu/multimedia/adjuntos/1330081760.pdf.

Madeira, P. M. (16-V-2010). “Em Portugal, o solo é que paga sempre a factura”, Público: 8-9.

Nárdiz, C. (30-X-2009). “El transporte metropolitano en Galicia”.

La Voz de Galicia. Dispoñible en: www.lavozdegalicia.es/opinion/2009/10/30/0003_8072174.htm.

Plataforma polo Transporte Público e Sustentábel de Ferrol (setembro de 2006). Pasado, presente y futuro del ferrocarril en Galicia y Ferrol. Relatorio presentado nas VII Jornadas en Defensa del Ferrocarril, celebradas en Zamora en setembro de 2006.

Rubio Alférez, J. (marzo de 2010). Fomento del transporte público: una intervención territorial necesaria. Relatorio presentado no I Congreso Internacional de Carreteras, Cultura y Territorio, celebrado na Coruña do 3 ao 5 de marzo de 2010.

Sassen, S. (2001). The global city: New York, London, Tokio. Nova Jersey: Princeton University Press.

Urbanos, R.; Stoyanova, A. (2011). Tecnología, talento y tolerancia en el desarrollo económico de Cataluña. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

