GESTÃO PÚBLICA - Fascículo 1 by Gestão Pública

1 UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE -

ENSINO A DISTÂNCIA ®

A corrupção no BraSiL E no munDo AUTOR: PROF. ROBERTO VIEIRA MEDEIROS E CO-AUTOR: PROF. LEONINO GOMES ROCHA

TRANSPARÊNCIA NA

GEStÃo PÚBLiCa CONTROLE CIDADÃO

Copyright © 2016 by Fundação Demócrito Rocha FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR) Presidência João Dummar Neto Direção Geral Marcos Tardin UNIVERSID ADE ABERTA DO NORDESTE (UANE) Coordenação Geral Ana Paula Costa Salmin CURSO TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar Coordenação de Conteúdo Marcelo Lettiere Marcelo Maciel Edição de Design Amaurício Cortez Projeto Gráfico Welton Travassos Editoração Eletrônica Cristiane Frota Welton Travassos Revisão de Texto Daniela Nogueira Ilustrações Carlus Campos Catalogação na Fonte Kelly Pereira Produção Executiva de Projetos Especiais Lucíola Vitorino Rebeca Sabóia

Este fascículo é parte integrante do curso Transparência na Gestão Pública – Controle Cidadão composto por 6 fascículos oferecido pela Universidade Aberta do Nordeste (Uane), em decorrência do contrato celebrado entre o Tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob nº. 36/2016.

C939

Curso transparência na gestão pública: controle cidadão / coordenação,

Cliff Villar; ilustração, Carlus Campos. – Fortaleza: Edições

Demócrito Rocha/UANE/TCE, 2017.

96p. il. color; (Curso em 06 Fascículos)

Todos os direitos desta edição reservados a:

ISBN 978-85-7529-773-5 1. Curso – administração pública I. Villar, Cliff. II. Campos, Carlus. III. Título CDU 351.72(813.1)

Fundação Demócrito Rocha Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora Cep 60.055-402 - Fortaleza-Ceará Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148 - Fax (85) 3255.6271 fundacaodemocritorocha.com.br fundacao@fdr.com.br

Sumário 1. Introdução............................................................................................................... 4 2. Teoria sobre a corrupção........................................................................................ 4 3. Definição de corrupção pública............................................................................. 6 4. Problema da corrupção no mundo e no Brasil...................................................... 6

4.1. A corrupção é antiga no mundo e no Brasil?..........................................................6 4.2. Medindo a corrupção..............................................................................................8

5. Consequências da corrupção............................................................................... 10

5.1. Corrupção e desigualdade social.........................................................................11

6. Controle cidadão para prevenção e combate à corrupção................................ 12 7. Como combater a corrupção................................................................................ 14 7.1. Dimensão Responsabilização de Combate à Corrupção........................... 14 7.2. Dimensão Comportamento Ético-Moral.................................................... 14

Perfil dos Autores.................................................................................................... 15 Referências Bibliográficas ..................................................................................... 15

Ementa As teorias sobre a corrupção. O problema da corrupção no Brasil e no mundo. Determinantes, consequências e formas de combate à corrupção. Medindo a corrupção. Inovações de controle cidadão para prevenção da corrupção.

OBJETIVOS DO FASCÍCULO Este fascículo visa fazer uma abordagem de diversos aspectos da corrupção, em especial: 1) definição do fenômeno; 2) detalhamento de como o fenômeno se comporta no Brasil e no mundo; 3) apresentação de um modelo de medição da corrupção; 4) detalhamento das consequências do fenômeno; e 5) abordagem de como o cidadão, as organizações públicas e a sociedade podem combater a corrupção.

introDução O Instituto Datafolha realiza desde 1996 pesquisas sobre: “o que a população brasileira entende como os maiores problemas da nação?”. Como resultado, tem-se que a corrupção se tornou o tema mais preocupante da sociedade nos últimos dois anos (2015 e 2016), ultrapassando problemas nas áreas de saúde, desemprego, educação e segurança pública, dentre outros. Esse é um fato que nunca havia ocorrido desde a primeira pesquisa realizada, há 21 anos. Essa preocupação dos brasileiros torna instigante e desafiante abordar o assunto corrupção, com o objetivo de trazer uma reflexão sobre o fenômeno.

Esse tema faz parte de uma área ainda pouco pesquisada e discutida no brasil, havendo atualmente um momento único na história do País em que se cria uma “janela de oportunidade” para se implementarem medidas que diminuam a incidência desse mal que tanto prejudica a sociedade. Espera-se neste fascículo responder aos seguintes questionamentos: 1) O que é corrupção?; 2) Como o fenômeno se comporta no brasil e no mundo?; 3) É possível medir a corrupção?; 4) Quais as consequências do fenômeno?; 5) Como o cidadão, as organizações públicas e a sociedade podem combater a corrupção?.

teoria Sobre A CORRuPçÃO Em período anterior aos anos 1990, estudos do impacto negativo da corrupção sobre a economia eram raros, sendo o fenômeno considerado por muitos pesquisadores como uma “graxa” que lubrifica a burocracia, uma acidentalidade pouco importante e, para alguns, até benéfica para a eficiência econômica1. Quanto ao benefício, a corrupção era considerada necessária para contratação com a administração pública, sendo essencial para obtenção de celeridade na tramitação de certos processos. O pagamento de suborno em países menos desenvolvidos era aceito e até incentivado por diversos países desenvolvidos, inclusive com previsão de dedução tributária nas legislações2.

SaiBa maiS Apenas na década de 1990, a maioria dos países desenvolvidos começou a retirar de suas legislações a previsão de dedução tributária sobre o pagamento de propinas efetuadas em investimentos nos países em desenvolvimento. Esse fato ocorreu quando o mundo concluiu que a corrupção é um problema global e que o desvio de recursos públicos prejudica o funcionamento da economia globalizada, independentemente de onde ocorra o ato corrupto.

4 FuNDAçÃO DEmóCRITO ROChA | uNIvERSIDADE AbERTA DO NORDESTE

Nessa perspectiva, pesquisadores acreditavam que a corrupção podia funcionar como um redutor das incertezas e barreiras num projeto de investimento, por exemplo, bem como podia representar um forte instrumento contra as regulações excessivas e inadequadas3. A partir dos anos 1990, entretanto, o debate sobre o fenômeno aumentou e ganhou densidade, surgindo iniciativas visando identificar as causas institucionais da corrupção, alertando a sociedade para os custos sociais, econômicos e políticos e sugerindo reformas para diminuir a incidência desse complexo fenômeno4. Com isso, houve o declínio da interpretação da corrupção como “lubrificante” benéfico para a economia, passando a analisar o fenômeno em relação aos prejuízos que ele traz à sociedade1. Com a globalização da economia, houve um incremento na circulação de bens e capitais lícitos e ilícitos, o que não prejudica apenas o país de origem da corrupção, mas também os países receptores, no que se chama de “corrupção globalizada”. Quando se fala em combate à corrupção globalizada, tem-se como fundamental o pioneirismo norte-americano, que criou, em 1977, após o escândalo de corrupção Watergate, uma forte legislação de prevenção e combate à corrupção. Essa norma serviu de modelo para criação de leis de prevenção e combate ao fenômeno em todo o mundo, bem como para a criação de convenções internacionais de prevenção e combate à corrupção. Essas Convenções de Combate à Corrupção são a base para implementação de medidas anticorrupção em todo o mundo e abordam aspectos como suborno nacional e transnacional, enriquecimento ilícito, recuperação de ativos, cooperação jurídica internacional, responsabilização de pessoas jurídicas por atos de corrupção, proteção ao denunciante etc, conforme Quadro 1.

Quadro 1 Principais Convenções Internacionais de Prevenção e Combate à Corrupção CONVENÇÃO

ORGANIZAÇÃO

DATA DA APROVAÇÃO

PROMULGAÇÃO NO BRASIL

Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais

Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE)

17/12/1997

Decreto Presidencial nº 3.678, de 30/11/2000.

Convenção Interamericana contra a Corrupção

Organização dos Estados Americanos (OEA)

29/3/1996

Decreto Presidencial nº 4.410, de 7/10/2002.

Convenção da ONU contra a Corrupção (Convenção de Mérida)

Organização das Nações Unidas (ONU)

9/12/2003

Decreto Presidencial nº 5.687, de 31/1/2006.

Saiba mais O Escândalo Watergate ocorreu nos Estados Unidos na década de 1970, quando foi descoberta uma série de práticas corruptas por empresas multinacionais norte-americanas em outros países, incluindo contribuições ilegais para a campanha do ex-presidente dos Estados Unidos Richard Nixon, tendo levado o político à renúncia do cargo. Houve, no período, o pagamento por empresas dos Estados Unidos a autoridades de governos estrangeiros, como no caso da Lockheed Corporation, que realizou desembolsos ilícitos de U$ 25 milhões às autoridades japonesas para garantir a venda de aviões. Esse fato culminou com a renúncia e condenação criminal do primeiro-ministro Japonês Kakuei Tanaka. Nesse contexto, os EUA foram o primeiro país do mundo a implementar uma legislação com o objetivo de combater a corrupção em nível global, isto é, fora das fronteiras norte-americanas, que é a Lei Contra Práticas Corruptas Internacionais (FCPA). No Brasil, legislação da mesma natureza veio apenas em 2013, por meio da Lei nº 12.846, chamada de Lei Anticorrupção. Fonte: GLYNN, KOBRIN e NAÍM (2002)14.

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Definição de corrupção pública A definição de corrupção pública não é fácil, pois o que é desvio de recursos em um país pode não ser em outro, a prática aceita numa determinada época pode não ser permitida em outra etc. Logo, é um conceito em permanente mutação. Segundo o Dicionário Houaiss, a palavra corrupção (substantivo feminino derivada do latim corruptio) pode significar: 1) Deterioração, decomposição física, orgânica de algo ou (putrefação); 2) Modificação, adulteração das características originais de algo; 3) No sentido figurado, pode significar degradação dos valores morais, hábitos ou costumes; 4) Ato ou efeito de subornar uma ou mais pessoas em causa própria ou alheia; 5) Emprego, por parte de um grupo de pessoas de serviço público e/ou particular, de meios ilegais para, em benefício próprio, apropriar-se de informações privilegiadas. Uma definição científica aceita internacionalmente afirma que corrupção é o comportamento que se desvia dos deveres de uma função pública devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo fechado), de natureza pecuniária ou para melhorar o status, ou que viola regras contra o exercício de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados6. Podemos, então, afirmar, de uma forma mais didática, que corrupção é um ato de gestão ou omissão com o objetivo de auferir vantagem, pecuniária ou não, para si ou outrem, contrariando uma norma ou princípio da administração pública.

O problema da corrupção no mundo e no Brasil Pretende-se neste tópico abordar aspectos sobre como a corrupção foi tratada na literatura em épocas passadas e apresentar uma forma de medição do fenômeno.

4.1 A corrupção é antiga no mundo e no Brasil? A corrupção é tão antiga quanto o próprio governo. Há uns 2.300 anos, um primeiro ministro da classe mais alta da sociedade hindu (da Índia) fazia referência à corrupção, relacionando “pelo menos 40 maneiras” de fraudar dinheiro do governo6. Pensadores clássicos da filosofia, como Platão (séculos V e IV A. C. – Livro as Leis) e Aristóteles (século IV A. C. – Livro V), abordavam o tema corrupção no período Antes de Cristo, quando tratavam da dificuldade de se obedecer às leis sem receber presentes e que a ambição era a principal causa da corrupção, vindo as riquezas muitas vezes do erário público. Platão fez uma divisão entre as formas boas e corruptas de governo, conforme o Quadro 2.

Quadro 2 Formas de Governo Forma de Governo

Um só governante

Grupos

Muitos

Bom

Monarquia

Aristocracia

Democracia

Ruim

Tirania

Oligarquia

Anarquia

6 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

Filósofos como maquiavel, Jean-Jacques Rousseau e montesquieu também abordaram o tema entre os séculos Xv e XvIII, quando diziam que a corrupção é crescente, começando pelo povo, depois atingindo as instituições ou ordenamentos políticos, chegando ao grau máximo de corrupção caso nada seja feito ao contrário. No brasil, cita-se a Carta de Pero vaz de Caminha ao rei de Portugal sobre o descobrimento da nossa nação no ano de 1500, quando, no fim, Caminha aproveita para solicitar ao rei que libertasse da prisão em Portugal seu genro, que havia sido condenado na ilha de São Tomé por ter roubado uma igreja e por ter ferido o padre quatro anos antes. Nos primeiros anos após o descobrimento (período colonial), a fraude mais comum na colônia era o contrabando do ouro, sendo uma das formas de se fazer corrupção por meio de santos de madeira com vazios na parte interna, onde eram escondidas as pedras preciosas. Dessa maneira de corrupção foi derivada a famosa expressão “santo do pau oco”, isto é, aquilo ou aquele que parece algo por fora, mas internamente é completamente diferente.

Curio SiDaDES

Ainda no período colonial, a Companhia do Comércio do maranhão (Empresa Comercial monopolista criada por dom Pedro II – 1667-1706) andou longe de funcionar corretamente, pois7: • os pesos e as medidas que usavam eram falsificados; • tudo era produzido em quantidade insuficiente para abastecimento do mercado e da pior qualidade; • o próprio governador estava envolvido no esquema, pois o cravo que produzia era depositado no palácio e embarcado com prioridade, para não falar nas negociatas laterais que faziam. A Figura 1 mostra ratazanas “roendo” o Tesouro Nacional, imagem feita pelo desenhista Ângelo Agostini e publicado na Revista Ilustrada,, na época do Segundo Reinado, retratando bem o patrimonialismo no brasil, no qual há uma “confusão” entre o que é público ou privado. verifica-se, portanto, que a corrupção é algo bastante antigo no brasil e no mundo, sendo o fenômeno considerado um problema que foi agravado com a globalização, tendo facilitado o fluxo de capitais, lícitos e ilícitos, precisando haver uma coalização global para combatê-la.

FIgURA 1 imAGem do seGundo ReinAdo mostRAndo RAtAZAnAs Roendo o tesouRo nAcionAL

Carta de Pero Vaz de Caminha no Descobrimento do Brasil “E pois que, senhor, é certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso serviço for, Vossa Alteza há de ser de mim muito bem servida, a Ela peço que, mande vir da ilha de são tomé meu genro...” Fonte: HABIB (1994)15.

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4.2. Medindo a corrupção

Curio sidades No dia em que dom João desembarcou no Rio de Janeiro, em 1808, ele recebeu “de presente” de um traficante de escravos a melhor casa da cidade, no mais belo terreno. Ceder a Quinta da Boa Vista à família real assegurou a Elias Antônio Lopes um status de “amigo do rei” e foi seu visto de entrada para os privilégios da Corte.

Existe uma grande dificuldade de medir a corrupção diretamente, pois os atos são sigilosos, fora do ambiente legal e, obviamente, os atores não divulgam o montante desviado nas transações ilícitas. Quando o fazem, indicam apenas parcialmente o que foi fraudado. Dessa forma, a opção é fazer medições indiretas. A escala mais conhecida e aceita no mundo é o Índice de Percepções de Corrupção (IPC) da Transparency International (TI), que é um indicador a partir de opiniões de empresários e analistas a

respeito do nível de corrupção que eles entendem existir em um país. O Índice de Percepções de Corrupção da Transparency International é expresso na forma de um ranking, mostrando um número (0 a 10) para exprimir a posição dos países, sendo 0 (zero) a pior situação e 10 a melhor. O IPC divulgado em 24/1/2017 se comportou da forma constante na Figura 1, sendo os países da cor mais clara os menos corruptos e os de cores mais escuras os mais corrutos.

Figura 2 Comportamento do Brasil no Índice de Percepções de Corrupção

Nos anos seguintes, como consequência, ele ganhou muito dinheiro rapidamente, além de títulos de nobreza. Lopes não estava só: era comum que senhores de engenho, fazendeiros e traficantes de escravos estabelecessem um regime de “toma lá, dá cá” com o rei, que chegou ao país praticamente falido. Os negócios públicos e privados já se confundiam no Brasil Colônia, mas essa ligação se estreitou com a vinda da Corte portuguesa, quando se instaurou o costume da “caixinha” (porcentagem de dinheiro desviado) e a troca de dinheiro por títulos de nobreza. Fonte: http://oglobo.globo.com/sociedade/historia/ historiadores-resgatam-episodios-de-corrupcao-no -brasil-colonia-na-epoca-do-imperio-17410324 . Fonte: https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016#table

8 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

Os países menos corruptos do mundo são, nessa ordem: 1) Dinamarca; 2) Nova Zelândia; 3) Finlândia; 4) Suécia; 5) Suiça; 6) Noruega; 7) Singapura; 8) holanda; 9) Canadá e 10) Alemanha. Cabem as seguintes considerações sobre o Índice de Percepções de Corrupção divulgado em 2016: • O brasil perdeu três posições, ficando com 40 pontos e a 79º colocação entre 171 países analisados; • Na América do Sul, os melhores países são o uruguai (21º) e Chile (24º); • Estão piores que o brasil na América do Sul países como a Colômbia (90º), Argentina (95º), Peru (101º), bolívia (113º), Equador (120º), Paraguai (123º) e venezuela (166º); • Todos os países do bRICS (brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) não conseguiram 50 pontos, o que é preocupante em função do elevado Produto Interno bruto dessas nações; • Entre 1998 e 2016 (19 anos), o brasil possui um Índice muito parecido, o que demonstra que o brasil não melhorou em relação a outros países no período (ver Gráfico 1).

Curio SiDaDES Desde a criação do Índice de Percepções da Corrupção, em 1995, a Dinamarca vem acumulando o primeiro lugar na maioria das edições, mas nem sempre foi assim. Em meados do século 17, a Dinamarca perdeu parte de seu reinado para a suécia e viu que era preciso ter uma administração mais eficiente para coletar impostos e financiar as batalhas em curso. Nessa época em que a nobreza gozava de vários privilégios, o rei Frederik 3º proibiu que se recebessem ou oferecessem propinas e presentes, sob pena de morte.

SaiBa maiS A transparency International (tI) é uma organização não governamental que tem como principal objetivo a luta contra a corrupção. Foi fundada em março de 1993 e encontra-se sediada em Berlim. É conhecida pela produção anual de um relatório no qual são medidos os índices de percepção de corrupção dos países do mundo. Em 2016, a transparency International elegeu a Operação Lava Jato como a maior iniciativa de combate à corrupção no mundo, classificando a investigação como um dos maiores escândalos de corrupção a nível mundial.

A partir de então, novas medidas foram sendo instituídas ao longo do tempo, o que demonstra que foi um processo de adoção de medidas anticorrupção por séculos. Fonte: http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/01/160126_dinamarca_corrupcao_fm_ab

Apesar de o índice de medição de corrupção ser o mais aceito do mundo, o IPC recebe críticas, tais como: • possíveis inclinações ideológicas dos entrevistados; • diferença do que é corrupção nos variados países; • afirmação de aumento da corrupção por estar “ouvindo” falar mais no fenômeno; • países mudam de posição no índice em função das notas de outras nações.

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gRÁFICO 1 Índice de PeRcePção dA coRRuPção de 2016 dA tRAnsPARÊnciA inteRnAcionAL

conSeQuÊnciaS DA CORRuPçÃO

Fonte: Elaborado pelo Autor a partir de informações da Transparência Internacional.

Para rEFLEtir Existem características comuns entre os países menos corruptos do mundo, que são: • altos níveis de liberdade de imprensa; • acesso à informação detalhando a origem do dinheiro e como se gasta; • democracias consolidadas; • maior nível de participação social; • altos níveis de integridade entre aqueles que ocupam cargos públicos e em toda a sociedade; • alto índice de punibilidade.

Quanto às características comuns dos países mais corruptos, temos: • alta impunidade; • conﬂitos e guerras; • governabilidade deficiente; • instituições públicas frágeis, como a Polícia e o Poder Judiciário; • falta de independência dos meios de comunicação. Fonte: ABRAMO (2005)16.

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A corrupção, em maior ou menor grau, representa uma ameaça não somente ao meio ambiente, aos direitos humanos, às instituições democráticas e aos direitos e liberdades fundamentais, mas também aumenta a pobreza das populações e solapa o desenvolvimento8. Quando muito disseminada, a corrupção diminui o fluxo dos investimentos, facilita as atividades do crime organizado e mina a legitimidade política, podendo impedir a consolidação das reformas pró-democráticas9. Os atos corruptos representam ônus insustentável para economias que buscam um patamar competitivo, aumentando muito o custo operacional de diversos países. Traduz-se como uma das mais perversas tipologias criminosas, por impedir a ruptura dos ciclos de pobreza; minar os esforços dos estados nacionais em produzir desenvolvimento econômico e social; e condenar amplos contingentes populacionais a condições de pobreza10. Como efeitos negativos da corrupção para as nações, um estudo da Fiesp11 apontou as seguintes consequências do fenômeno: 1) desestimula o investimento privado, ao funcionar como um imposto; 2) afeta negativamente a competitividade do país, ao elevar o custo do investimento produtivo; 3) reduz a produtividade do investimento público; 4) prejudica a eficiência da administração pública; 5) diminui a efetividade do gasto social; e 6) gera uma perda da arrecadação tributária.

para refletir

5.1 Corrupção e desigualdade social Imagine uma criança de classe menos favorecida residindo em um município do interior do Brasil com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) baixo e dependente de educação e saúde pública. Você acha que será justa a concorrência no mercado de trabalho para essa criança quando estiver em idade adulta com outras que não dependem das políticas sociais básicas do governo? Pesquisadores como a cientista política Susan Rose-Ackerman, da Universidade de Yale (Estados Unidos), afirmam que a corrupção cria uma ineficiência pública, impacta negativamente o crescimento econômico, mina a legitimidade política, além de aumentar a desigualdade social. Corroborando a posição acima, pesquisa realizada sobre os impactos da corrupção no desenvolvimento humano, na desigualdade de renda e na pobreza dos municípios brasileiros trouxe como resultado uma estreita relação entre corrupção governamental e indicadores socioeconômicos e suas consequências de longo prazo para economia. Foi verificado que um aumento da corrupção impacta positivamente a desigualdade de renda e pobreza e negativamente o desenvolvimento humano dos municípios brasileiros12. O montante da despesa pública que é desviada pela corrupção vai principalmente para os atores que participam do “jogo”, isto é, aqueles que possuem acesso à máquina pública. Essas pessoas que estão no “sistema” são as que têm uma condição financeira mais favorável, podendo pagar propinas, financiar políticos e

servidores públicos corruptos etc e, consequentemente, acumular mais riqueza. Por outro lado, projetos que financiam programas de governo para as classes baixas são frequentemente preteridos por ações que favorecem os mais ricos, como, por exemplo, a construção de uma via pública em um bairro nobre que é, muitas vezes, priorizada em detrimento de uma obra de saneamento básico em um local onde habitam pessoas mais pobres. A afirmação de Daniel Kaufmann (presidente do Natural Resource Governance Institute e ex-diretor do Banco Mundial) é categórica em relação ao prejuízo que a corrupção traz para a renda dos cidadãos: “Dados mostram que os países que conseguiram controlar a corrupção têm uma renda per capita quatro vezes mais alta do que aqueles que ainda possuem altos índices de corrupção”. Pode-se inferir da afirmação de Kaufmann que a diminuição da corrupção eleva a renda dos cidadãos, levando-os a terem acesso a uma educação e saúde de mais qualidade e permitindo-os, consequentemente, concorrerem com cidadãos mais favorecidos, o que levaria a uma menor desigualdade social. Por fim, pode-se concluir que o cidadão citado no parágrafo inicial, que não possui acesso à educação e à saúde básica de qualidade, parece estar permanentemente condenado a continuar numa posição desfavorável na pirâmide social, pois recursos que poderiam estar sendo aplicados em políticas públicas eficientes para diminuir a desigualdade social são desviados por meio da corrupção. TRANSPARÊNCIA NA

A Controladoria-Geral da União (CGU) realizou, de 2003 até meados de 2015, 182 Operações Especiais em parceria com órgãos como Polícia Federal e Ministério Público Federal. As principais políticas públicas afetadas com a corrupção foram das áreas de educação e de saúde. Na educação, os programas mais prejudicados foram: Fundeb, Pnae, Pnate e Brasil Escolarizado. Na saúde foram: saneamento básico, saúde da família, atenção básica à saúde, farmácia básica e Piso de Atenção Básico Fixo. As irregularidades mais comuns envolveram fraudes na execução e na prestação de contas irregulares, além de montagem e direcionamento de licitações. É possível relacionar o impacto da corrupção nas operações com alguns tópicos, como transparência e desenvolvimento econômico e social dos municípios do País. No caso da transparência, a nota média dos municípios onde ocorreram operações foi 2,9 (numa escala de 0 a 10), utilizando-se como base a Escala Brasil Transparente (EBT). Já o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) médio desses municípios é 0,649; enquanto o nacional é 0,744. Por fim, o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) desses entes foi 3,36, enquanto o nacional é 5,2. Fonte: http://www.cgu.gov.br/noticias/2015/09/emdoze-anos-cgu-e-orgaos-de-controle-realizaram182-operacoes-especiais-no-pais

GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO

Controle cidadão para prevenção e combate à corrupção A Constituição Brasileira de 1988, também chamada de Constituição Cidadã, previu que a nossa democracia é participativa, o que significa que o povo brasileiro tem o direito de participar da gestão e do controle do Estado. Esse direito está assegurado quando a CF/88 afirma que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. O controle social, entendido como a participação do cidadão no controle e gestão das políticas públicas, é um mecanismo de prevenção e combate à corrupção e de fortalecimento da cidadania. No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da sua extensão territorial e do grande número de municípios que possui. Assim, o controle social revela-se como complemento indispensável ao controle institucional exercido pelos órgãos fiscalizadores. Mesmo sem participar dos conselhos gestores de políticas públicas, cada cidadão ou grupo de cidadãos, isoladamente ou em conjunto com organizações da sociedade civil, pode fiscalizar os recursos públicos. Cada um desses atores sociais pode, por exemplo, verificar se o município realizou as obras das escolas, se as unidades básicas de saúde estão funcionando adequadamente, se a construção das vias foi concluída conforme o projeto etc. Outra forma de efetivar o controle e participação social pode ser realizada pelos cidadãos enviando sugestões, solicitações, críticas, denúncias, para os mais diversos órgãos e entidades públicas, dentre os quais se destacam os que atuam na prevenção e combate à corrupção constantes do Quadro 3.

Quadro 3 Orientação sobre contatos para atendimentos ao cidadão Como apresentar uma denúncia, sugestão, crítica ou solicitar informações na esfera FEDERAL CGU – Ministério da Transparência, Fiscalização e ControladoriaGeral da União: Site: http://www.cgu.gov.br/assuntos/ouvidoria/denuncias-emanifestacoes Ministério Público Federal: Sala de Atendimento ao Cidadão Site: http://www.mpf.mp.br/para-o-cidadao/sac Telefone: (61) 3105 7070 Tribunal de Contas da União: Site: http://portal.tcu.gov.br/ouvidoria/duvidas-frequentes/denunciacomo-formalizar.htm Telefone: 0800 644 1500

ESTADUAL Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado Site: http://sou.cge.ce.gov.br/inicialPublico.seam Telefone: (85) 3101 3467 Ministério Público do Estado do Ceará Site: http://www.mpce.mp.br/procap/formulario-de-denuncia/ Telefone: 0800 281 1553 Tribunal de Contas do Estado do Ceará Site: http://www.tce.ce.gov.br/ouvidoria Telefone: 0800 079 6666

MUNICIPAL Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará: Site: http://www.tcm.ce.gov.br/tcm-site/como-formularuma-denuncia-ao-tribunal-de-contas-dos-municipios/ Telefone: 162 (Ligação gratuita)

12 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

Como exemplo de prevenção e combate à corrupção por meio da sociedade civil organizada no Ceará, citam-se as ações realizadas pela Ação Cearense de Combate à Corrupção e à Impunidade (Acecci). Contando com apoio de órgãos e entidades como o Ministério da Transparência, Tribunal de Contas do Estado do Ceará, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, Ordem dos Advogados do Brasil (CE), Transparência Internacional, Instituto de Fiscalização e Controle, Articulação Brasileira

Contra a Corrupção e à Impunidade, Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral e participando do Fórum Cearense de Combate à Corrupção (Focco), a Acecci realizou as ações em 2016 constantes do Quadro 4. A Acecci utiliza a Lei de Acesso à Informação e os portais das transparências públicas para conseguir a documentação e informações necessárias para realização das auditorias cívicas nos municípios cearenses. A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da

capacidade de mobilização da sociedade e do seu desejo de contribuir, sendo de fundamental importância que cada cidadão assuma a tarefa de exercer o controle social da despesa pública. Assim, com a participação da sociedade, será possível um controle efetivo dos recursos públicos, o que permitirá uma utilização mais adequada dos recursos financeiros disponíveis, obtendo-se, consequentemente, uma sociedade mais igualitária, cidadã e com menos corrupção.

Quadro 4 Fiscalizações da Ação Cearense de Combate à Corrupção e à Impunidade em 2016 Evento

MARCHA CONTRA A CORRUPÇÃO E PELA VIDA

CARAVANA DA CIDADANIA – AUDITORIAS CÍVICAS NA SAÚDE E NA EDUCAÇÃO

Municípios Fiscalizados

Objetivo

Ações Realizadas

10 A 25 DE JANEIRO DE 2016

ANTONINA DO NORTE, ASSARE, ALTANEIRA, NOVA OLINDA, CRATO E JUAZEIRO DO NORTE

Mobilizar a sociedade civil dos municípios com o objetivo de iniciar a formação de grupos locais de acompanhamento e fiscalização das contas públicas e o acompanhamento dos serviços de saúde, educação, obras públicas etc.

Cursos e oficinas de controle social e acesso à informação, visita às Câmaras de Vereadores para ensinar a analisar os balancetes e fiscalização de obras públicas.

16 A 20 DE MAIO DE 2016 (Auditoria Cívica na Saúde)

CRATO, JUAZEIRO DO NORTE E BARRBALHA

28 DE JULHO DE 2016 (Auditoria Cívica na Saúde)

JARDIM

8 A 12 DE OUTUBRO DE 2016 (Auditoria Cívica na Educação)

IBIAPINA, SÃO BENEDITO, GUARACIABA DO NORTE E OCARA

24 A 28 DE OUTUBRO DE 2016 (Auditoria Cívica na Saúde e Educação)

ANTONINA DO NORTE, ALTANEIRA E NOVA OLINDA

7 A 11 DE NOVEMBRO DE 2016 (Auditoria Cívica na Saúde e Educação)

POTENGI, SALITRE E TARRAFAS

22 A 25 DE NOVEMBRO 2016 (Auditoria Cívica na Saúde)

IBIAPINA E SÃO BENEDITO

28 A 30 DE NOVEMBRO DE 2016

BARBALHA E JARDIM

Período

Avaliar a qualidade dos serviços públicos nos municípios, levantar um diagnóstico dos problemas e apontar possibilidades de melhoria, dando continuidade à formação de grupos de controle social nas cidades onde foi realizada a Marcha da Cidadania.

TRANSPARÊNCIA NA

Palestras sobre transparência, controle social e realização de auditoria cívica.

Retorno da Auditoria Cívica na Saúde para avaliação dos resultados.

GESTÃO PÚBLICA CONTROLE CIDADÃO

Como combater a corrupção Os agentes públicos, os empresários e os cidadãos tomam a decisão racional de se corromperem quando existe um incentivo para a prática do ato, isto é, no momento em que o somatório das probabilidades de serem descobertos e punidos acrescidos do tamanho da punição for menor que o benefício adquirido (KLITGAARD, 1994)6. O citado autor afirma, ainda, que outro fator decisivo para a prática de atos corrutos, em maior ou menor grau, é o comportamento ético-moral da sociedade, isto é, quais valores, costumes são considerados mais importantes para regular o comportamento da população. Essas são chamadas de Dimensão “Responsabilização” e Dimensão “Comportamento Ético-Moral”, para as quais se apresentam a seguir, exemplificativamente, ações que podem ser implementadas para prevenir e combater a corrupção, tendo essas duas dimensões como base.

7.1 Dimensão “Responsabilização” de Combate à Corrupção Dentro dessa dimensão, citam-se várias medidas que podem ser adotadas visando aumentar o risco de ser flagrado em atos de corrupção: • mais transparência; • maior liberdade de imprensa e de acesso à informação; • estímulo e proteção ao denunciante; • melhoria dos controles internos administrativos; • órgãos de controle e investigação mais eficientes (controladorias, tribunais de contas, ministérios públicos, polícias e controle social);

• capacitação dos agentes públicos para identificação das “grandes” corrupções (Sistema de Inteligência); e

• incentivo a um comportamento mais ético nas instituições públicas (Comissão de Ética);

• prestação de contas mais transparentes (fotos de obras, notas fiscais divulgadas na internet etc).

• campanhas sobre os males e as vantagens de não praticar atos de corrupção;

Para aumentar a probabilidade de ser punido, podem ser implementadas diversas medidas, dentre as quais: • maior celeridade nos julgamentos pelos tribunais de contas e justiça; • criação de um tribunal exclusivo para julgamento de crimes de corrupção; • maior integração entre órgãos de controle (MPF, PF, CGU, TCU, Bacen, Receita Federal do Brasil etc); • agentes públicos abrem mão ou flexibilizam os sigilos bancários e fiscais; e • maior cooperação jurídica internacional. Visando aumentar o tamanho da punição, pode-se aprovar diversas ações, entre as quais se pode citar: • leis mais rígidas de combate à corrupção; • ter uma maior punição administrativa.

7.2 Dimensão “Comportamento Ético-Moral” Os cidadãos devem ter um comportamento ético-moral cujos valores priorizem ações voltadas para melhorias da sociedade como um todo (coletividade) e com baixa incidência de práticas corruptas, devendose agir da seguinte forma, dentre outras: • família e meio de convivência social com valores mais voltados para a coletividade (menor propensão a se corromper); • escolas e universidades ensinarem nos currículos obrigatórios noções de coletividade, de cidadania, de prevenção à corrupção; • maior sanção moral da sociedade sobre os atos de corrupção; • ampla divulgação na mídia das punições de atos corruptos;

14 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

• estímulo a não praticar a pequena corrupção (porta de entrada para a média e a grande corrupção).

Curio sidades A Ação Cearense de Combate à Corrupção e à Impunidade (Acecci) é uma Organização da Sociedade Civil sem Fins Lucrativos que tem por finalidade o controle social e o combate à corrupção por meio de um trabalho de conscientização e de fiscalização. Para tanto, objetiva o exercício pleno da democracia direta por meio do controle social, da fiscalização das contas públicas, da regularidade da aplicação dos recursos públicos e do respeito aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência e da economicidade, nos termos do art. 37 da Constituição Federal. A metodologia de trabalho da Acecci é a realização de atividades que tenham, acima de tudo, o objetivo educativo, visando demonstrar à sociedade que todos podem fiscalizar e exercer a cidadania por meio do controle social. A Acecci ministra cursos e oficinas com temas voltados ao controle social e ao acesso à informação e realiza atividades práticas como auditorias cívicas populares em obras públicas, na Saúde, na Educação, bem como visitas às Câmaras Municipais de Vereadores para fiscalização de prestações de contas. Fonte: http://www.acaocearense.org

Perfil dos Autores

Referências

Autor Prof. Roberto Vieira Medeiros: Cearense de Icó, Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza e Pós-graduado em Direito Disciplinar pela Universidade de Brasília-UnB. Atuou como advogado em Fortaleza, antes de ingressar na Controladoria-Geral da União em Brasília (no ano de 2002). Na Controladoria-Geral da União, foi Assessor do Corregedor-Geral da União, Corregedor-Adjunto da Área Econômica, Substituto do Corregedor-Geral. Integrou a Comissão de Coordenação de Correição, responsável por emitir enunciados em matéria disciplinar. É professor da Escola de Administração Fazendária – ESAF para as disciplinas de Processo Administrativo Disciplinar, Sindicância Patrimonial e Improbidade Administrativa. Ocupou o cargo de Chefe da Controladoria-Geral da União – Regional do Estado do Rio Grande do Norte, sendo – desde fevereiro de 2015 – Chefe da Controladoria-Geral da União – Regional do Estado do Ceará.

1. ABRAMO, Cláudio Weber. Percepções Pantanosas. Revista da Controladoria-Geral da União, Brasília, v. 1, n. 1, dez. 2006, p. 117-121.

Co-autor Prof. Leonino Gomes Rocha: Auditor Fiscal de Finanças e Controle e Superintendente Substituto da Controladoria Regional da União no Estado do Ceará. Atualmente estou fazendo Doutorado na Universidade de Salamanca/Espanha em Estado de Direito e Governança Global, com tese na área de redes de prevenção e combate à corrupção. Possuo Mestrado em Administração pela Universidade Estadual do Ceará (2007), Especialização em Controladoria Governamental pela UFC (2002) e graduação em Engenharia Elétrica pela Universidade de Fortaleza (1991). Tenho experiência na área de Administração Pública, com ênfase em Controladoria Governamental (Gestão e Finanças Públicas, Contabilidade e Auditoria Pública) e Prevenção e Combate à Corrupção.

6. KLITGAARD, Robert. A Corrupção sob Controle. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994.

2. PIETH MARK. Cooperação Internacional de Combate à Corrupção. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (Org.). A Corrupção e a Economia Global. Brasília: Universidade de Brasília, 2002. p. 183-200. 3. CAMPOS, Francisco. Corrupção: Aspectos econômicos e institucionais. Brazilian Journal of Applied Economics, São Paulo, v. 6, n. 4, out./dez. 2002. 4. SPECK, Bruno Wilhelm et al. Os custos da corrupção. In: Mensurando a corrupção: uma revisão de dados provenientes de pesquisas empíricas. Cadernos Adenauer/ Fundação Konrad Adenauer, São Paulo, v. 10, dez. 2000, p. 9-46. 5. _________, Bruno Wilhelm. Caminhos da Transparência. Campinas: Editora da Unicamp, 2002.

7. ROCHA FURTADO, Lucas. A comunidade internacional e a corrupção transnacional: raízes para combater a corrupção. Revista da Controladoria-Geral da União, Brasília, v. 1, n. 1, dez. 2006, p. 43-60. 8. EIGEN, Peter. A ascensão do tema corrupção. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.) Caminhos da Transparência. Campinas: Editora da Unicamp, 2002. 9. ROSE-ACKERMAN Susan. A Economia Política da Corrupção. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (Org.). A Corrupção e a Economia Global. Brasília: Universidade de Brasília, 2002. p. 59-96.

TRANSPARÊNCIA NA

10. RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Possibilidades de combate à corrupção pelo estado burocrático/patrimonialista na América Latina em um contexto de cenário de sociedade informacional. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 32, n. 88, abr/jun. 2001, p. 75-85. 11. FIESP, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo. Corrupção: custos econômicos e propostas de combate. São Paulo, 2006. 12. SODRÉ, Flavius Raymundo Arruda. Os impactos da corrupção no desenvolvimento humano, desigualdade de renda e pobreza dos municípios brasileiros. 2014. 61 f. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-graduação em Economia, Universidade Federal de Pernambuco, 2014. 13. FURTADO, Lucas Rocha. As Raízes da Corrupção: Estudos de Caos e Lições para o Futuro. 2012. 499 f. Tese de Doutorado no Departamento de Direito Administrativo, Financeiro e Processual da Universidade de Salamanca-Espanha, 2012. 14. GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen; NAÍM, Moises. A Globalização da Corrupção. In: ELLIOTT, Kimberly Ann (Org.). A Corrupção e a Economia Global. Brasília: Universidade de Brasília, 2002. p. 27-58. 15. HABIB, Sérgio. Brasil: Quinhentos anos de corrupção – Enfoque sócio-histórico-jurídico-penal. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre, 1994. 16. ABRAMO, C. W. Percepções pantanosas: A dificuldade de medir a corrupção. Novos Estudos – CEBRAP, nº 73, 2005.

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