1_9788491193050 by Editorial Tirant Lo Blanch

TIRANT

TRIBUTARIO

temรกtica

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

JUAN LÓPEZ MARTÍNEZ Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

JOSÉ MANUEL PÉREZ LARA Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo cientíico:

ANTONIA AGULLÓ AGÜERO Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

IGNACIO CORRAL GUADAÑO Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO Magistrado del Tribunal Supremo

AMPARO NAVARRO FAURE Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DISCIPLINA PRESUPUESTARIA, COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Y GASTO PÚBLICO Directora

ANTONIA AGULLÓ AGÜERO Editora

ESTER MARCO PEÑAS Autores ANA BELÉN MACHO PÉREZ ANTONIO LÓPEZ DÍAZ CARLOS CUBILLO RODRÍGUEZ JUAN CALVO VÉRGEZ LUIS MOCHÓN LÓPEZ MARÍA JOSÉ TRIGUEROS MARTÍN MONTSERRAT BALLARÍN ESPUÑA

ANDRÉS GARCÍA MARTÍNEZ BEGOÑA SESMA SÁNCHEZ GERMÁN ORÓN MORATAL LUCA ASCOLI MANUEL LUCAS DURÁN MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ LAGO ROSARIO MARTÍNEZ MANZANEDO

Valencia, 2016

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Nota introductoria Este libro tiene su origen en el Congreso sobre “Disciplina Presupuestaria, Colaboración Público-Privada y Gasto Público” que tuvo lugar en el Auditorio de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona el 14 de diciembre de 2013, en el marco de la III Reunión de Profesores de Derecho Financiero y Tributario, por lo que su estructura, con ponencias y comunicaciones, responde al programa que allí se desarrolló generando un debate que se pudo beneiciar de la participación de un nutrido número de profesores. En este debate, la mayoría de los profesores allí presentes coincidieron en destacar tanto la relativa escasez e insuiciencia de los estudios académicos sobre el gasto público, como su urgente necesidad. Sobre todo, tras la prolongada crisis económica que ha hecho de los límites cuantitativos al déicit público y a la deuda pública un in en sí mismos, con olvido de su función originaria y propia de meros instrumentos de gobierno. Estos límites parecen haberse instalado en el derecho del gasto público como un principio rector irrenunciable, incluso cuando se empiezan a anunciar nuevas políticas de fomento para impulsar la economía de la zona euro. Al mismo tiempo, dicha circunstancia ha producido una serie de efectos colaterales no exentos de importantes consecuencias sobre el Derecho de los gastos públicos. En gran parte, debido a la rigidez con la que la observancia de los límites al gasto ha sido impuesta a causa de la crisis. Es el caso del creciente adelgazamiento del sector público y, también, el del nuevo protagonismo del sector privado en el desarrollo de las políticas públicas bajo el paraguas de la colaboración público-privada; fenómenos estrechamente conectados con lo que algunos han dado en llamar la crisis del welfare state. Ambas circunstancias, la limitación del gasto como principio rector y la reducción e imbricación con el sector privado del sector público, están abocando a una profunda transformación del derecho del gasto público que tiene su clave en tres sectores: la disciplina presupuestaria, la colaboración público-privada y el control del gasto público. De ahí el contenido de este libro y la idea que subyace en el breve estudio preliminar sobre el quo vadis del gasto público que acompaña a la publicación de los trabajos del Congreso. Objeto de esta obra, y que pretende ser una primera aproximación al nuevo derecho del gasto público que está surgiendo de la crisis de los últimos años. A sus autores hago explícito mi más profundo agradecimiento por la generosidad y el rigor de su colaboración. Agradecimiento que también se extiende a la totalidad de los profesores que asistieron y participaron en los debates y, especialmente, a los miembros del área de Derecho Financiero y Tributario de la UPF que

Antonia Agullo Agüero

contribuyeron a su organización, así como al Ministerio de Ciencia e innovación, por el soporte económico recibido a través del Proyecto “La colaboración público privada como alternativa de inanciación de obras y servicios públicos”, y a las demás entidades colaboradoras. Dar testimonio de este esfuerzo, compartir las relexiones suscitadas por el Congreso y, en deinitiva, contribuir al desarrollo de los estudios sobre el Derecho del gasto público, cuyo papel en el futuro del Estado social y democrático de Derecho se revela cada vez más como imprescindible, es el objetivo de esta publicación. En Barcelona, a 28 de febrero de 2015 Antonia Agulló Agüero Directora

Presentación Con la inalidad de comprender y valorar adecuadamente el complejo normativo denominado disciplina presupuestaria que constituye parámetro de constitucionalidad y sustrato normativo del derecho del gasto público que emerge en los albores del siglo XXI al que se dedica el Estudio Preliminar, y, sabedores de que el punto de partida había de ser la delimitación de los conceptos europeos de déicit y deuda pública, cuya deinición concreta corresponde en última instancia a Eurostat, decidimos iniciar la relexión sobre el gasto público que ahora ve la luz, situando históricamente las limitaciones al gasto de los Estados miembros en el contexto de la crisis inanciera y desde la perspectiva de su aplicación práctica. Una visión inductiva de la evolución de la normativa comunitaria sobre los criterios del déicit y de la deuda efectuada a modo de pincelada gruesa por el Dr. Luca Ascoli. El Dr. Luca Ascoli, autor de la breve ponencia que igura en primer lugar en la recopilación que ofrecemos es director de la Unidad de Metodología y Estadísticas sobre Finanzas Públicas de uno de los principales agentes de la disciplina presupuestaria europea, Eurostat. El hecho destacado en esta primera ponencia de que España sea, después de Gran Bretaña, el país que más ha recurrido a la inanciación de obras y servicios a través de la colaboración público-privada, justiica por sí solo dedicar el segundo capítulo de esta obra al análisis de la relación entre Colaboración Público-Privada y Disciplina Presupuestaria. Pero no es la única razón. La razón principal radica en el convencimiento de que la colaboración pública privada (CPP) desempeña una función paradigmática en el conjunto de la disciplina presupuestaria, en la medida en que señala los contornos del déicit a la vez que indica el camino a seguir para huir de la consolidación iscal. La relevancia de este instituto en la delimitación de los contornos del análisis jurídico del gasto público, así como también la notable complejidad que reviste el tema, tanto desde el punto de vista de los importantes ajustes presupuestarios que exige como desde el punto de vista del cumplimiento de los criterios constitucionales de economía y eiciencia del gasto público del art. 31.2 CE, y el hecho, nada despreciable, de su muy distinta coniguración en los diferentes Estados miembros, avalan sobradamente la elección realizada. El capítulo consta de dos ponencias y dos comunicaciones, que abordan, respectivamente, aspectos que son clave para la comprensión del fenómeno de la colaboración público-privada, y supuestos concretos de aplicación de su normativa reguladora, y han sido elaboradas por especialistas que gozan de amplia experiencia en la materia. Concretamente, las ponencias se ocupan de los ajustes presupuestarios que requiere el tránsito de la contabilidad presupuestaria a la contabilidad nacional

Antonia Agulló Agüero y Ester Marco Peñas

para determinar los niveles de déicit y deuda pública, con especial referencia a los contratos de CPP. La primera ponencia, a cargo de Rosario Martínez Manzanedo, Subdirectora General de Análisis y Cuentas Económicas del Sector Público de la IGAE, hace hincapié en la importancia de la determinación de la propiedad económica en términos de SEC del activo derivado de un contrato de CPP. La segunda ponencia, elaborada por la profesora y especialista en CPP, Ana Belén Macho Pérez, analiza los mecanismos de control del déicit y la deuda públicos derivados de los contratos de CPP a nivel de contabilidad nacional, y apunta la necesidad de introducir en nuestro ordenamiento jurídico límites presupuestarios al elevado gasto público generado por este tipo de contratos. Las comunicaciones versan sobre dos supuestos de aplicación práctica de la normativa europea, en el ámbito del sector público local y en el ámbito de la iscalización que realizan los tribunales de cuentas autonómicos, y han sido elaboradas por profesores que, por su trayectoria profesional, tienen un conocimiento directo e inmediato de la realidad a que se reieren. En consecuencia, tanto el estudio sobre las sociedades mercantiles locales, realizado en torno a la igura de BSM por Montserrat Ballarín Espuña, como el análisis de las CPP autonómicas gallegas que efectúa Antonio López Díaz, incorporan elementos de relexión y propuestas de futuro de gran interés. El tercer capítulo tiene por objeto lo que se puede considerar el núcleo duro de la disciplina presupuestaria, el control del cumplimiento de los objetivos de deuda y déicit. La aproximación al problema de la observancia de la estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad inanciera se realiza de la mano de dos reconocidos profesores integrados en un grupo de investigación especializado en gasto público y control que goza ya de una cierta tradición. El control de los objetivos comunitarios europeos se analiza desde el punto de vista de la Autoridad Fiscal especíica creada al efecto (Miguel Ángel Martínez Lago) y desde la perspectiva de los especíicos mecanismos de control que contempla la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) para el Estado y, especialmente, para las Comunidades Autónomas (Germán Orón Moratal). El estudio se complementa con las comunicaciones presentadas sobre el valor jurídico de los informes y opiniones de la nueva autoridad independiente de responsabilidad iscal (Juan Calvo Vérgez), y sobre el análisis del fondo de liquidez autonómico, que es el mecanismo de rescate de las Comunidades Autónomas creado por el Estado y conectado al cumplimiento por parte de las mismas de los criterios de déicit y deuda públicos. Concretamente, sobre el análisis de la condicionalidad iscal y inanciera que supone la adhesión al fondo de liquidez autonómico (Andrés García Martínez). El cuarto y último capítulo agrupa bajo el título de Fiscalización y Transparencia, las ponencias relativas al papel que desempeñan respecto al control de los

Presentación

objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera, una norma, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), y un órgano, el Tribunal de Cuentas del Estado, cuyas funciones exceden del control especíico de la disciplina presupuestaria, pero con el que guardan una estrecha relación. Así, la primera ponencia de este apartado se ocupa del alcance de la iscalización y del enjuiciamiento contable que realiza el Tribunal de Cuentas en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera, partiendo del importante Informe del Tribunal de Cuentas sobre el cumplimiento del principio de transparencia1, y corresponde al Dr. Carlos Cubillo, Letrado del Tribunal de Cuentas del Estado y autor de numerosas publicaciones sobre la materia. La segunda ponencia, de la que es autora la profesora Begoña Sesma Sánchez, cuyos estudios sobre el gasto público son sobradamente conocidos, parte de la estrecha relación entre transparencia y estabilidad presupuestaria para analizar las obligaciones de información que derivan del principio de transparencia presupuestaria que establece la LOEPSF, especialmente para Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, cuya sanción prevé de forma especíica la LTAIPBG. La relación transparencia/estabilidad presupuestaria está asimismo en la base de la comunicación de Luis Mochón con la que se cierra este capítulo y que analiza dichas sanciones desde la perspectiva de la noción de “buen gobierno económico-presupuestario” que preside la Ley de Transparencia. La obra inaliza con las comunicaciones de dos profesores que no se vinculan directamente con los contenidos de los anteriores apartados, no obstante su relación con el objeto de esta obra. Se trata de la comunicación presentada por Manuel Lucas Durán sobre el copago de las prestaciones de dependencia, una forma de colaboración público-privada que nada tiene que ver con las CPP de la contabilidad nacional, pero que constituye una forma de pago por usuario que puede ser relevante a los efectos de la caliicación del déicit en términos SEC; y la presentada por María José Trigueros sobre un supuesto de gasto público, o de déicit, excesivo, no en términos SEC, pero sí en términos absolutos, que es el gasto público de las televisiones autonómicas. Antonia Agulló Agüero Directora Ester Marco Peñas Editora

TRIBUNAL DE CUENTAS, Informe de Fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los presupuestos generales del estado para los ejercicios 2007 y 2008, Madrid, 30 de junio de 2011.

Abreviaturas y siglas AA.VV. AEAT AECA AIRF APP art./arts. BIG BNG BOCG BOE BOP BSM CA CARTV CBO CBR CCAA CCLL CCMA CE (CE) CEFP CEOE CEPAL Cfr./cfr. CGE cit. CNAL COSITAL CP CPFF CPP CSP-SP

Autores varios Agencia Estatal de la Administración Tributaria Asociación Española de Contabilidad y Administración Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Asociación Público-Privada artículo/s Bundesimmobiliengesellschaft Bloque Nacional Gallego Boletín Oicial del Congreso Diputados Boletín Oicial del Estado Boletín Oicial de la Provincia Barcelona de Serveis Municipals, S.A. Comunidad Autónoma Corporación Aragonesa de Radio y Televisión Congressional Budget Ofice Council for Budget Responsibility Comunidades Autónomas Corporaciones Locales Corporación Catalana de Medios Audiovisuales Constitución Española de 1978 Comunidad Europea Centro de Estudios de las Finanzas Públicas Confederación Española de Organizaciones Empresariales Comisión Económica para América Latina y el Caribe Compárese, confróntese Cuenta General del Estado Obra citada Comisión Nacional de Administración Local Colegio Oicial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local Código Penal Consejo de Política Fiscal y Financiera Colaboración público-privada Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

Abreviaturas y siglas

DBFO Dir. Disp. DO DOCE DOUE Ed. ed. EDP EFO EFS EFSF EHA EMU ESA ESM EU EUA EUROSTAT FCI FEMP FJ/FFJJ FLA FMI FPC FPD GAAP GG HM Treasury IASB ICE ICO IFRIC IGAE IMF INE

Design, build, inance and operation Director Disposición Diario Oicial Diario Oicial de las Comunidades Europeas Diario Oicial de la Unión Europea editorial edición Excessive Deicit Procedure Economic and iscal outlook Entidades Fiscalizadoras Superiores European Financial Stability Facility (Sociedad Facilidad Europea de Estabilización Financiera) Economía y Hacienda (Ministerio) European Monetary Union European System of Accounts (Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales) European Stability Mechanism (Mecanismo Europeo de Estabilidad) European Union Estados Unidos de América Oicina Estadística de la Comisión Europea Fondos Compensación Interterritorial Federación Española de Municipios y Provincias Fundamento/s jurídico/s Fondo de Liquidez Autonómico Fondo Monetario Internacional Fiscal Policy Council Financial and Private Sector Development General accepted accounting principles Grundgesetz Her Majesty’s Treasury International Accounting Standards Board Información Comercial Española Instituto de Crédito Oicial International Financial Reporting Interpretation Committee Intervención General de la Administración del Estado International Monetary Fund Instituto Nacional de Estadística

Abreviaturas y siglas

IPSAS IRPF ISFLSH IVA LBRL LCSP LGCA LGEP LGP LGT LO LOAIRF LOEPSF LOFCA LOTCu LPAP LRHL LTAIPBG MINTRA NABO NAO NHS NIC NIIF n.º núm. cit. OBR OCDE OCEX

International Public Sector Accounting Standards (Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Instituciones sin ines de lucro al servicio de los hogares Impuesto sobre el valor añadido Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (Disposición derogada) Ley 7/2010, General de Comunicación Audiovisual Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (Disposición derogada) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley Orgánica Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de inanciación de las Comunidades Autónomas Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (Disposición derogada) Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno Madrid Infraestructuras del Transporte National Assembly Budget Ofice National Audit Ofice National Health Service Normas Internacionales de Contabilidad Normas Internacionales de Información Financiera número número/s obra citada Ofice for Budget Responsibility Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Órganos de Control Externo Nacionales

Abreviaturas y siglas

OECD ONS PBO PCAP PDE PEC PFI PGE PIB p./pp. PPP PPTE Prof. QDL S. S.A. SAAD SEC SNA ss. STC/SSTC STS/SSTS STSJ TC TCE TCU TECG

TFUE TJUE TRLCSP TRLGEP

Organisation for Economic Cooperation and Development Ofice for National Statistics Parliamentary Budget Ofice Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares Procedimiento de Déicit Excesivo Pacto de Estabilidad y Crecimiento Private Finance Initiative Presupuestos Generales del Estado Producto Interior Bruto página/s Public Private Partnerships / Partenariat Public-Privé Pliegos de Prescripciones Técnicas Profesor Cuadernos de Derecho Local Sector/Subsector Sociedad Anónima Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales System of National Accounts de la ONU Siguientes Sentencia/s del Tribunal Constitucional Sentencia/s del Tribunal Supremo Sentencias del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, en la versión dada por el Tratado de Ámsterdam, irmado el 2 de octubre de 1997 Tribunal de Cuentas Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, irmado el 2 de marzo de 2012 por los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los Estados miembros de la UE, salvo Reino Unido y República Checa Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en la versión dada por el Tratado de Lisboa, irmado el 13 de diciembre de 2007 Tribunal de Justicia de la UE Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria

Abreviaturas y siglas

TRLHL TS TUE UE UEM UK UNED v. gr. vol.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales Tribunal Supremo Tratado de la Unión Europea, en la versión dada por el Tratado de Lisboa, irmado el 13 de diciembre de 2007 Unión Europea Unión Económica y Monetaria United Kingdom Universidad Nacional de Educación a Distancia Verbi gratia, por ejemplo Volumen

Parte I ESTUDIO PRELIMINAR

Quo vadis? ¿Hacia dónde va el derecho del gasto público? ANTONIA AGULLÓ AGÜERO Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad Pompeu Fabra

SUMARIO: 1. Introducción. 2. El gasto público de la crisis. 2.1. La constitucionalización de los límites a la deuda y al déicit y sus efectos sobre la coniguración del derecho y la organización del gasto público: El Derecho europeo como parámetro de constitucionalidad y los límites al gasto como condición de validez jurídica y objetivo prioritario de las políticas de gasto. 2.2. El ejemplo de la reforma del artículo 135 CE: a) La reforma; b) El derecho del gasto público; c) La condición de validez de las políticas de gasto; d) El refuerzo de la regla de prioridad. Los objetivos de estabilidad presupuestaria, principios rectores del gasto público con carácter estable y permanente; e) Previsión constitucional y reconstrucción del Derecho del gasto público. 2.3. Disciplina presupuestaria y transformación del derecho del gasto público. 3. El nuevo derecho del gasto público. 3.1. La centralidad de los límites al déicit y a la deuda como causa de los nuevos retos del Derecho del gasto público. 3.2. Disciplina presupuestaria y colaboración público privada. 3.3. La colaboración público-privada y el perímetro de consolidación del déicit público. 3.4. Ajustes presupuestarios y control del gasto.

1. INTRODUCCIÓN Si hay algo que caracteriza la organización y la actividad del gasto público en la Europa de la primera quincena del siglo XXI es sin duda la centralidad de los límites europeos al déicit y a la deuda. El establecimiento de estos límites aparece vinculado al nacimiento del euro, pero resulta evidente que su centralidad en las políticas de gasto de los Estados miembros se ha producido gracias a la ayuda inestimable de la crisis inanciera. Esta crisis es la circunstancia histórica que explica mejor que cualquier otro factor: el protagonismo adquirido por los límites al gasto público en las políticas iscales1; y el auge experimentado por la normativa que conocemos como disciplina presupuestaria. Dos causas directas e inmediatas de la hegemonía o centralidad apuntada. La crisis inanciera, padecida por Europa a partir del 2007, ha convertido los límites europeos al déicit y a la deuda, originariamente concebidos como meros

Sobre la eicacia de los límites europeos al déicit público y a la deuda pública como auténticos límites al volumen y a la estructura del gasto público, véase infra, nota núm. 28.

Antonia Agulló Agüero

instrumentos de gobierno, en ines u objetivos de las políticas iscales y, por ende, en protagonistas de dichas políticas. Y las normas de la crisis han dado carta de naturaleza a dicha transformación, convirtiendo lo que eran instrumentos de buen gobierno al servicio del desarrollo de diferentes políticas de gasto público, en únicos objetivos, primero, y en objetivos irrenunciables, después, de dichas políticas. Este proceso, al que genéricamente podemos llamar proceso de consolidación de los límites al gasto público, se construye al amparo de un corpus iuris cada vez más complejo, denominado disciplina presupuestaria, cuya inalidad es garantizar el efectivo cumplimiento de los objetivos de estabilidad. Esta normativa ha penetrado y casi invadido el derecho del gasto público interno, trastocando su coniguración clásica, muy ligada al control del gasto en clave presupuestaria, y está teniendo importantes consecuencias, tanto en la coniguración del derecho del gasto, en muy diversos ámbitos del mismo, como en la coniguración del adelgazado sector público. Estos elementos conducen a una profunda transformación del derecho del gasto público caracterizada por pivotar sobre los límites europeos al gasto público, los cuales ocupan una posición central cualquiera que sea la perspectiva que se adopte. La disciplina presupuestaria, la colaboración público-privada y el control, temas que se tratan en este libro, constituyen tres sectores claves para entender esta transformación del derecho del gasto público que ha provocado la centralidad asumida en una época muy determinada por los límites europeos al gasto. Pero, antes de abordar la problemática concreta que presentan estos sectores, conviene detenerse a examinar cuál ha sido la gestación de este proceso de consolidación de los límites al gasto público o, lo que es lo mismo, cómo ha surgido y en qué consiste ese gasto público de la crisis, centrado en los límites al déicit y a la deuda, que actúa como germen de la transformación del derecho del gasto público al que asistimos. Todo ello, con la inalidad de propiciar una visión crítica del fenómeno. Es decir: una valoración de la racionalidad del proceso de consolidación de los límites al gasto público (de la adecuación, en deinitiva, entre ines y medios), y una identiicación de los resultados y de las consecuencias que ha tenido el mencionado proceso en la ordenación del gasto y en la transformación del derecho.

2. EL GASTO PÚBLICO DE LA CRISIS Aunque el origen de los límites europeos al gasto público haya que situarlo en el momento del nacimiento del euro, como una necesidad inherente al estableci-

Quo vadis? ¿Hacia dónde va el derecho del gasto público?

miento de la moneda única2, ha sido el cuerpo jurídico surgido en torno a estos límites, en un contexto de crisis inanciera y de ausencia de armonización de las políticas de gasto, el elemento que ha producido esa profunda transformación del derecho del gasto público en el que nos hallamos inmersos y que se maniiesta como una senda sin retorno3. Cuanto menos, por el nuevo lenguaje jurídico que se ha instalado en el derecho del gasto público, del que nos ocuparemos más adelante, y por la nueva coniguración del sector público, adelgazado e imbricado con la actividad privada de forma prácticamente irreversible, al que también nos referiremos en su momento. Este cuerpo jurídico, integrado por normas comunitarias y por normas internas, conigura una suerte de derecho del gasto público de la crisis, que presenta unos rasgos y unos caracteres propios, profundamente innovadores respecto de la situación anterior, aunque no totalmente nuevos, dotados de una clara vocación de permanencia. De ahí que resulte válido airmar que la crisis ha alumbrado un nuevo tipo de derecho del gasto público en Europa en general y en nuestro país en particular; pues la crisis, en deinitiva, pasará, pero sus efectos en el terreno jurídico han llegado para quedarse. Unos efectos que tienen lugar en los planos sustantivo y metodológico, que afectan a la coniguración del sector público y a la coniguración de los instrumentos para su análisis y ordenación, y que hacen del derecho del gasto público de la crisis el germen transformador del derecho del gasto público de esta primera etapa del siglo XXI.

Para la correcta consecución de la unión monetaria era necesaria la coherencia de las políticas económicas de los Estados miembros. Esta necesidad se relejó en el establecimiento en el art. 109 J del Tratado de la Unión Europea (en la versión dada por el Tratado de Maastricht, de 7 de julio de 1992) de cuatro criterios de convergencia cuyo cumplimiento es necesario para acceder (y permanecer) en la zona euro: estabilidad de precios, inanzas públicas sostenibles, estabilidad en los tipos de cambio y estabilidad de los tipos de interés. Los límites al déicit y la deuda públicos del art. 104 C del TUE constituían las dos condiciones para poder airmar el cumplimiento del criterio de convergencia relativo a las inanzas públicas en situación sostenible. Concretamente, el Protocolo núm. 6 sobre los criterios de convergencia previstos en el art. 109 J del TUE precisó que un Estado daría cumplimiento al criterio de inanzas públicas en situación sostenible cuando “en el momento de examen, el Estado miembro de que se trate no sea objeto de una decisión del Consejo con arreglo al apartado 6 del art. 104 C del Tratado, relativa a la existencia de un déicit excesivo en dicho Estado miembro”. Es importante destacar la ausencia de armonización de las políticas de gasto como una circunstancia esencial y determinante de la orientación rigurosa de la disciplina presupuestaria. COMISIÓN EUROPEA, Commission White Paper to the European Council on Completion of the Internal Market, COM(85) 310 inal, de 14 de junio de 1985, Bruselas. En este sentido, TORRENT MACAU, R., “¿Cómo gobernar aquello que se desconoce?: El caso de la Comunidad europea en tanto que Unión Económica y Monetaria”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, (20), 2005, p. 73 y ss.

Antonia Agulló Agüero

Se trata de un derecho relativamente innovador porque, aunque el origen de la crisis se sitúa en 2007 y es a partir de ese momento cuando se implantan las políticas de austeridad a través del endurecimiento de la disciplina presupuestaria, posteriormente conectada a los mecanismos de rescate, con las consecuencias para la transformación del derecho del gasto público que se verán, es obvio que la normativa sobre disciplina presupuestaria inicial ya había modiicado de forma decisiva el escenario del gasto público interno, imponiendo previsiones, límites y controles que superaban el estricto ámbito nacional. El núcleo de esta normativa inicial se sitúa en 1997 y se produce como desarrollo de las previsiones de Maastricht4, pero es a partir de 2007 cuando tiene lugar el mayor desarrollo del aparato normativo europeo de la disciplina presupuestaria, de gran complejidad. Concretamente, es a partir del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Six Pack5, la aprobación del Two Pack6 y la irma del Tratado

El art. 104 C del TUE de 1992 estableció los criterios del déicit y la deuda públicos, cuyos límites numéricos del 3 % del PIB y 60 % del PIB, respectivamente, se ijaron en el Protocolo núm. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déicit excesivo. Posteriormente, en 1997, se aprobó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El inicial PEC se conformaba por dos vertientes, una preventiva, que pretendía reforzar la permanencia de las posiciones presupuestarias y la coordinación de las políticas económicas [Reglamento (CE) núm. 1466/1997], y otra correctiva, a través de la cual se perseguía acelerar y clariicar el procedimiento de déicit excesivo [Reglamento (CE) núm. 1467/1997]. El art. 104 C del Tratado, el Protocolo núm. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déicit excesivo y los dos Reglamentos del PEC constituyen la normativa europea inicial sobre disciplina presupuestaria. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (aprobado por Resolución del Consejo, Ámsterdam, 17 de junio de 1997) posee dos vertientes: la vertiente preventiva regulada en el Reglamento (CE) núm. 1466/1997, del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (en adelante, Reglamento de supervisión); y la vertiente correctiva regulada en el Reglamento (CE) núm. 1467/1997, del Consejo, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clariicación del procedimiento de déicit excesivo (en adelante, Reglamento del procedimiento de déicit excesivo). Estos dos reglamentos fueron objeto de reforma en 2005 a través de los Reglamentos (CE) núm. 1055/2005 y núm. 1056/2005 que reformaron el Reglamento de supervisión y el Reglamento del procedimiento de déicit excesivo, respectivamente. Las dos vertientes que conforman el Pacto de Estabilidad y Crecimiento volvieron a ser objeto de reforma en 2011 mediante la aprobación del denominado Six Pack. El Six Pack se conforma por cinco Reglamentos [dos de ellos, el Reglamento (UE) núm. 1175/2011 y el Reglamento (UE) núm. 1177/2011, modiican, respectivamente, el Reglamento de Supervisión y el Reglamento del procedimiento de déicit excesivo]. Asimismo, en el marco del procedimiento de déicit excesivo, se aprueba un tercer Reglamento [Reglamento (UE) núm. 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro] que introduce nuevas sanciones inancieras a los Estados de la UEM. Junto a los tres Reglamentos que reforman y refuerzan las vertientes preventiva y correctiva del procedimiento de déicit excesivo, en materia de gobernanza económica, se aprueban otros dos Reglamentos que dan contenido a un nuevo procedimiento para evitar y corregir desequilibrios macroeconómicos. Este procedimiento se estructura, del mismo

Quo vadis? ¿Hacia dónde va el derecho del gasto público?

de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza6(TECG)7, que se desdibuja el papel instrumental originario de los límites cuantitativos a la deuda y al déicit públicos en el conjunto de la Unión Económica y Monetaria (UEM), transformándolos en in último, y se culmina el proceso por el que los límites europeos a la deuda y al déicit se convierten, de hecho, en la única exigencia comunitaria efectiva en el ámbito del gasto público. Un proceso que ha tenido lugar ante la diicultad o la renuncia a la convergencia de las políticas presupuestarias de los Estados miembros que exige la Unión Monetaria, y que ha llegado hasta el punto de poder airmar que, a partir de su culminación, la “disciplina presupuestaria” ha sustituido completamente a la “política presupuestaria”. Las políticas iscales de la UE son políticas de contención del gasto y la política, mera disciplina. Con las consecuencias negativas para el euro, para la salida de la crisis y, sobre todo, para la ciudadanía, en términos de disgregación, riesgo de recesión y aumento de la desigualdad, que todos conocemos. Asimismo, conviene señalar que este derecho del gasto público de la crisis del que estamos hablando, se halla integrado tanto por normas comunitarias como por normas internas que no son mera trasposición de las normas europeas, pues, derivado de ese complejo aparato normativo europeo de disciplina presupuestaria, nuestro ordenamiento jurídico interno ha generado también una serie de normas que se coniguran en consonancia o siguiendo el modelo de las normas comunitarias, orientadas a garantizar y facilitar el cumplimiento de los objetivos (comunitarios y también constitucionales) de déicit y deuda pública, con especial atención al control del gasto autonómico, dado el elevado porcentaje del gasto público total que el gasto autonómico representa.

modo que el procedimiento de déicit excesivo, en dos vertientes, una preventiva conigurada a través del Reglamento (UE) núm. 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos, y otra correctiva, regulada en el Reglamento (UE) núm. 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro. Finalmente, el Six Pack incluye la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. El Two pack se integra por el Reglamento (UE) núm. 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento de la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déicit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro (DO L 140/11 de 27 de mayor de 2013). Y el Reglamento (UE) núm. 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros cuya estabilidad inanciera dentro de la zona del euro experimenta o corre el riesgo de experimentar graves diicultades (DO L 140/1 de 27 de mayo de 2013). Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, irmado el 2 de marzo de 2012 por los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los Estados miembros de la UE, salvo Reino Unido y República Checa.