desafíos de la movilidad humana en el siglo XXi

Artículo de opinión

Desafíos de la movilidad humana en el siglo XXI

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CARLOS ALBERTO VELASTEGUÍ

Diplomático de carrera.Actual Embajador de Ecuador en Brasil. Se incorporó al Ministerio de Relaciones Exteriores en 1984. Egresó de la Academia Diplomática Antonio J. Quevedo en los años 1993-1994. Fue designado como subsecretario de Servicios Migratorios y Consulares en agosto de 2018. Fue viceministro de Movilidad Humana. Estudió una maestría en Políticas Migratorias Internacionales de la UNTREF de Buenos Aires, Argentina. Realizó un posgrado en Comercio Exterior de la Universidad Federal de Río de Janeiro, Brasil. Egresado de la Facultad de Jurisprudencia con licenciatura en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Católica de Ecuador (PUCE).

Referirnos a este tema es incorporar en su concepto todas las dimensiones contenidas en la movilidad de personas: procesos voluntarios o forzados, internacionales o nacionales, regulares o irregulares que el ser humano ejerce con base en el derecho social a la libre circulación. En el caso de Ecuador, al hacerlo nos referimos a una realidad basada en la experiencia de múltiples facetas como país emisor, receptor, de tránsito, de retorno, de refugio y la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes. La migración internacional sin duda es uno de los mayores retos que enfrentamos en el contexto internacional y es, al tiempo, un desafío para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos cuando en 2019 el número global de migrantes internacionales era de 272 millones de personas que residían en un país distinto al de su nacimiento1, de los cuales 164 millones son trabajadores migrantes y 79,5 millones son personas desplazadas2 . En este escenario observamos que la potestad reguladora de los Estados sobre sus fronteras –frente a la creciente movilidad de las personas que buscan ingresar a sus territorios– establece un desafío que contrapone posiciones, desde una visión nacionalista, con una marcada política reguladora, a una propuesta de desarrollo multilateral de fortalecimiento del derecho internacional

1BVer «Portal de Datos Mundiales sobre la Migración» en https://migrationdataportal.org/es/data?i=stock_abs_&t=2019. Representan el 3,5% de la población mundial (en 1980 representaban el 2,3%).

2Ver «ACNUR- Tendencias globales de desplazamiento forzado en 2019» en https://www.acnur.org/5eeaf5664#_ ga=2.82678686.94517531.1592487358-1913390598.1589481009

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de las migraciones. Desde una visión de la gobernanza de las migraciones que mantienen los países desarrollados que consideran suficiente el criterio soberanista, en oposición a los países en vías de desarrollo que desean participar en esta gobernanza mundial de las migraciones. Y entre países de origen y países de destino, con visiones marcadas por el mercado laboral, los intereses de desarrollo y la calificación de la mano de obra. En este desafío es evidente que fuertes políticas restrictivas a la movilidad se pueden convertir en una herramienta de discriminación, atentatoria a derechos intrínsecos al ser humano. Estos escenarios o posiciones podrían haber encontrado una ruta de aproximación global cuando los estados acordaron, luego de un largo proceso multilateral, el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, en la Conferencia Intergubernamental de Marrakech. La propuesta no vinculante plantea un escenario para la movilidad humana en el cual, con una percepción hacia el derecho a la libre circulación de personas, se postula la aplicación de los principios que dan nombre al Pacto para lograr una migración ordenada, regular, segura y responsable3 . Se suma a lo expresado otro valioso acuerdo multilateral no vinculante que establece el Pacto Mundial para los Refugiados4 «como una representación de la voluntad política y la ambición de poner en práctica el principio de responsabilidad compartida, así como de movilizar a la comunidad internacional en su conjunto e impulsar la acción para mejorar la respuesta en situaciones de refugiados»5 fortaleciendo la cooperación y la solidaridad con los refugiados y los países de acogida que enfrentan desafíos para su inclusión.

3Estos principios surgen del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, aprobado el 11 de diciembre de 2018 por 163 Estados en la Conferencia intergubernamental de Marrakech que, días más tarde, fue endosado por la Asamblea General de las Naciones Unidas -AGNU- en su Resolución 73/195; y se complementa con los Objetivos de Desarrollo Sostrenible, aprobada por la AGNU que adoptó la resolución A/RES/70/1 «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», durante la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada del 25 al 27 de septiembre de 2015, que en su objetivo 10.7 establece el compromiso de «facilitar la migración y la movilidad ordenada, segura, regular y responsable de las personas, incliuso mediante la aplicación de polítivas migratorias planificadas y bien administradas».

4La AGNU adoptó el 17 de diciembre de 2018 la resolución A RES/73/151 el Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR-, que afirma el Pacto Mundial sobre los Refugiados (ver A/73/12 Parte II).

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En estos procesos está siempre presente el postulado del artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos6 que proclama «toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado» lo cual se encuentra igualmente reconocido en el artículo 12.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos7 (PIDCP) cuando señala que «no podrá ser objeto de restricciones a no ser que se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto»8 . Ello se refleja además en la Convención de Ginebra de 19519, que en sus artículos 31 y 26 prohíbe a los Estados imponer sanciones a las personas refugiadas que se hayan visto obligadas a entrar de manera ilegal en su territorio y garantiza su libertad de circulación una vez hayan sido reconocidas como tales; en el artículo 22 de la Convención

5Ver Pacto Mundial para los Refugiados, Nueva York, 2018, en https://www.acnur.org/5c782d124 #_ga=2.55666990.480754198.1606582780-888999591.1596824377

6Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), el 10 de diciembre de 1948 en París.

7El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP– es un tratado multilateral general que reconoce derechos civiles y políticos y establece mecanismos para su protección y garantía. Fue adoptado por la AGNU mediante la Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor el 23 de marzo de 1976. Fue adoptado al tiempo que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC–.

8Artículo 12. «1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia. 2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio. 3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando estas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto. 4. Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país».

9La Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados fue aprobada durante una conferencia especial de las Naciones Unidas el 28 de julio de 1951.

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Americana Sobre Derechos Humanos10; y, en la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares11 .

Al referirnos a la libre circulación parecería que nos encontramos frente a una asimetría del derecho a migrar, cuando por un lado se reconoce el derecho a salir de un territorio pero por otro, bajo el principio de soberanía de los Estados, se restringe, limita o niega el derecho a entrar o a permanecer en otro país a aquellas personas que no son nacionales; limitaciones que van íntimamente ligadas a las políticas migratorias o de extranjería, así como al concepto de orden público y soberanía nacional de los Estados. Esta visión realista de aplicación usual en el mundo convive con una visión humanista o cosmopolita que postula que el interés de los seres humanos prevalece frente a la voluntad e interés de los Estados, dirigido en último término a facilitar el pleno ejercicio del derecho de las personas a vivir con dignidad.

10El Pacto de San José fue aprobado en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en el marco de la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos. «Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia. 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. 2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. 3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás. 4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público. 5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo. 6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la presente Convención, solo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley. 7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales. 8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas. 9. Es prohibida la expulsión colectiva de extranjeros».

11Esta Convención fue adoptada por la AGNU en su resolución 45/158, del 18 de diciembre de 1990. Su artículo 79 señal a: «Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará al derecho de cada Estado Parte a establecer los criterios que rijan la admisión de los trabajadores migratorios y de sus familiares. En cuanto a otras cuestiones relacionadas con su situación legal y el trato que se les dispense como trabajadores migratorios y familiares de estos, los Estados Partes estarán sujetos a las limitaciones establecidas en la presente Convención».

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El Estado ecuatoriano, en esta postura humanista, procura encontrar un derrotero que reconozca constitucionalmente12 el derecho a la libre movilidad e inclusive avanza con el reconocimiento del derecho a la «ciudadanía universal», bajo políticas inclusivas, garantistas y visionarias en torno a la movilidad humana y los migrantes. Es claro que la mayor parte de los Estados sostienen, desde la concepción de soberanía clásica, que el derecho a migrar se sujeta a la potestad y competencias exclusivas de los Estados. Así, el artículo 13 de la Declaración es un principio general de una configuración difícil por la cantidad de derechos conexos a los que se relaciona, por lo que, si bien la libre circulación surge de una formulación inicial muy amplia, en su aplicación tiende a ser restringida, debido a que es un derecho que ni los Estados ni su población acabamos

12Fue elaborada por una Asamblea Constituyente entre septiembre/07 y julio/08; es aprobada por 94 de 130 asambleístas; y, luego, al ser puesta en consideración de la ciudadanía por el Tribunal Supremo Electoral, fue aprobado por el 63,93 % de los votantes en un Referéndum Nacional el 28 de septiembre de 2008. Entró en vigencia al publicarse en el Registro Oficial el 20 de octubre del mismo año.

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de asumirlo, y mucho menos regularlo en la mayoría de las normas internas o en el Derecho internacional, salvo aquellos acuerdos regionales que al postular procesos de integración tienden a fomentar vínculos como la libre movilidad de los ciudadanos. Parte de dichos procesos lo vemos claramente en la Unión Europea y miramos los impulsos y desafíos que se gestan en el Mercosur13 y en la Comunidad Andina14 . «La legislación internacional afirma el derecho a emigrar, pero ignora su contrapartida lógica, el derecho a inmigrar (que) no está configurado, y menos aún codificado, de manera vinculante para los potenciales Estados receptores»15, reconociendo, en todo caso, que los países vienen adoptando unilateral, bilateral o regionalmente normativa con diferentes grados de libertad de circulación, atendiendo a las políticas públicas de empleo, desarrollo, dirigidas a

13Nos referimos entre otras políticas al Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur y Estados Asociados de 2009. El acuerdo original se suscribió el 6 de diciembre de 2002 bajo el nombre de Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur, Bolivia y Chile. Posteriormente se integró como Estado miembro Venezuela y como Estados asociados Ecuador, Perú y Colombia. Facilita la libre movilidad de sus ciudadanos en la región con la presentación de su documento de identidad nacional. Derivado del anterior y en diferentes mecanismos y procesos de la región se han dado pasos en pos de una ambiciosa ciudadanía sudamericana, como se estableció en UNASUR.

14El desarrollo de una visión común lo establecen las diferentes resoluciones expedidas por la Comunidad Andina en varios campos, por ejemplo: ASISTENCIA CONSULAR: DECISIÓN 548 /2003: Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios; RESOLUCIÓN 1546 /2013: Reglamento de la Decisión 548 «Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios». CIRCULACION INTRACOMUNITARIA: Decisión 526/2002: Ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales y extranjeros residentes en los países miembros; Decisión 503/2011: Reconocimiento de documentos nacionales de identificación. MIGRACIÓN TRANSFRONTERIZA: DECISIÓN 501 /2001: Zonas de integración fronteriza (ZIF); DECISIÓN 502 /2001: Centros binacionales de atención en frontera (CEBAF). PASAPORTE ANDINO: DECISIÓN 504/ 2001: Creación del pasaporte andino; DECISIÓN 525/ 2002: Características técnicas específicas mínimas de nomenclatura y seguridad del pasaporte andino. TARJETA ANDINA DE MIGRACIÓN: DECISIÓN 397/ 1996: Tarjeta andina de migración (TAM); RESOLUCIÓN 527/ 2001: Modificación del contenido y formato de la TAM; DECISIÓN 750/ 2011: Sistema estadístico de la tarjeta andina de migración (SETAM). TRABAJADORES MIGRANTES ANDINOS: Decisión 583/2004: Instrumento andino de seguridad social; Decisión 584/2004: Instrumento andino de seguridad y salud en el trabajo; Decisión 545/2003: Instrumento andino de migración laboral. Ese proceso está en la actualidad enfocado en consensuar un Estatuto Migratorio Andino, negociado en el marco de la Comisión Andina de Asuntos Migratorios (CAAM).

15Velasco, Juan Carlos. Fronteras abiertas, Derechos Humanos y Justicia Global, en ARBOR, Ciencia, Pnesamiento y Cultura, Vol. 188 -755 (mayo-junio 2012), página 459, Fronteras abiertas, derechos humanos y justicia global – Arbor arbor.revistas. csic.es

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quienes desean facilitar su recepción, usualmente mano de obra calificada (profesionales, científicos, trabajadores especializados, empresarios e inversores, deportistas y artistas), y, usualmente, en esos mismos espacios se establecen de hecho políticas restrictivas para los menos calificados. Retornado al caso ecuatoriano es evidente el avance garantista en derechos inclusivos que prevé nuestra legislación, con un enfoque multidimensional, que garantiza el «derecho a migrar» y demanda el derecho que tienen los migrantes a permanecer en los países de acogida bajo principios de igualdad y respeto; establece la igualdad de derechos para nacionales y extranjeros; propugna la inclusión e integración independientemente de la condición migratoria, la no discriminación por dicho concepto y un retorno voluntario, digno y sostenible; reconoce el ejercicio al derecho político de los ecuatorianos en el exterior y de los extranjeros residentes en el país; y postula la ciudadanía universal, en una evolución del término menos excluyente, con la intención de un «mundo de fronteras abiertas», que no es lo mismo que «sin fronteras» y la eliminación de la línea divisoria entre extranjeros y nacionales. La propuesta del Estado ecuatoriano reconoce la dimensión transnacional del fenómeno migratorio, y sostiene efectivamente un compromiso para lograr una migración responsable, ordenada, regular y segura, basada en los derechos que le asisten al ser humano, con una visión integradora en la cual postulamos participar –junto a la comunidad internacional– en la búsqueda de soluciones duraderas y permanentes, bajo el principio de corresponsabilidad, garantizando la inclusión económica de los migrantes y refugiados para su incorporación plena con las sociedades de acogida. Esta posición la viene liderando Ecuador en los espacios multilaterales como el denominado «Proceso de Quito» –organizamos sus primeros tres capítulos, Perú organizará la VII Reunión–; el Pacto Mundial de Migración –que invitó a Ecuador para actuar como «país precursor»–; el Foro Mundial de Migración y Desarrollo–integramos la troika luego de haber actuado como Presidencia en 2019–; el Pacto Mundial de Refugiados; y, en los espacios regionales como la Comisión Especial de Asuntos Migratorios de la OEA, la Comisión Andina de Asuntos Migratorios, la Conferencia Sudamericana de Migraciones, el Grupo de Trabajo de Asuntos Consulares y 21

Migratorios del Mercosur, entre otros. La visión constitucional y legal es noble y éticamente ambiciosa, de cumplimiento progresivo, sin embargo, se observa que existen numerosas tensiones en relación con las garantías que otorga y el real ejercicio de estos derechos; entre la visión propuesta y la realidad pragmática de capacidades marcadas por la realpolítik16 . El desafío a este paradigma no está resuelto y quizás encuentre un escenario adecuado para su tratamiento en las Mesas Nacionales de Movilidad Humana, que impulsa el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, en donde convergen los distintos actores/ visiones quienes a través del diálogo y discusión pueden construir posiciones país articuladas con las capacidades del Estado.

16Fue elaborada por una Asamblea Constituyente entre septiembre/07 y julio/08; es aprobada por 94 de 130 asambleístas; y, luego, al ser puesta en consideración de la ciudadanía por el Tribunal Supremo Electoral, fue aprobado por el 63,93 % de los votantes en un referéndum nacional el 28 de septiembre de 2008. Entró en vigencia al publicarse en el Registro Oficial el 20 de octubre del mismo año.

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