BÀN VỀ NHỮNG THIẾU SÓT VÀ LỐI RA CHO CHÍNH SÁCH GIAO THÔNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM TS. Văn Hồng Tấn Giảng viên, bộ môn Cầu Đường, Khoa Xây Dựng Trường Đại Học Bách Khoa Tp. HCM Ùn tắc giao thông ở các đô thị lớn của Việt Nam là do cơ sở hạ tầng bị quá tải bởi lượng phương tiện cá nhân khổng lồ đang tiếp tục tăng nhanh. Do vậy, bên cạnh đẩy mạnh xây dựng hạ tầng cơ sở, quản lý kiểm soát nhu cầu giao thông là chiến lược quan trọng mà nhà nước cần áp dụng ngay để giải quyết vấn nạn kẹt xe. Trước mắt, hạn chế việc sử dụng phương tiện cá nhân để hướng người dân sử dụng xe buýt là là giải pháp sống còn cho các thành phố. 1. Mở đầu Giao thông ở các đô thị lớn của Việt Nam đang diễn biến hết sức xấu, đe dọa đến sự phát triển kinh tế. Ùn tắc giao thông diễn ra liên tục và trên diện ngày càng rộng, đã làm tổn hao nguyên khí của các đô thị. Nguyên nhân trực quan nhất mà ai cũng có thể thấy được, đó là hệ thống hạ tầng vốn thấp kém bị quá tải bởi số lượng phương tiện cá nhân khổng lồ đang tiếp tục tăng nhanh. Tuy nhiên, chính quyền tại các đô thị lớn hiện nay vẫn đang loay hoay với giải pháp điều tiết giao thông. Mới đây, kế hoạch 6650 về hạn chế ùn tắc giao thông ở TP.HCM giai đoạn 2007 - 2010 có thể xem như đã phá sản khi số vụ kẹt xe và tai nạn giao thông vẫn tiếp tục tăng sau hơn 3 tháng áp dụng. Nhìn từ cốt lõi vấn đề, giải quyết nạn kẹt xe không khác hơn là giải quyết bài toán cung cầu cơ bản trong kinh tế. Đó là tăng cung, tức xây dựng cầu, đường giao thông và kiểm soát nhu cầu (Transportation Demand Management), tức giảm nhu cầu sử dụng đường, hoặc giảm nhu cầu đi lại (chẳng hạn giải pháp teleworking). Bài báo này sẽ phân tích các số liệu thực trạng giao thông đô thị, mục đích là nhằm đưa ra một hướng giải pháp chiến lược cho những nhà làm chính sách giao thông ở các đô thị lớn của Việt Nam, không chỉ cho việc cải thiện giao thông đô thị mà còn để xây dựng một hệ thống giao thông bền vững. 2. Thực trạng giao thông ở các đô thị của Việt Nam Tốc độ xây dựng ở các đô thị lớn đang được nỗ lực đẩy mạnh để tăng cung cho giao thông. Hiện tại, diện tích đường dành cho giao thông ở Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh là rất thấp. Tỷ lệ diện tích đường so với diện tích tổng của TP. Hồ Chí Minh chỉ khoảng 1.8%, thấp hơn nhiều so với các thành phố trong khu vực, ví dụ Calcutta 6.4%, Bangkok 11.4%, Tokyo 24%. Việc xây dựng hoàn chỉnh mạng lưới đường là một nhiệm vụ trọng tâm cho giao thông vận tải nhằm phục vụ phát triển kinh tế, xa hơn nữa là nâng cao độ tiện lợi trong đi lại của người dân. Tuy nhiên, ngân sách cấp cho cải tạo hạ tầng cơ sở của các thành phố vẫn rất hạn chế. Ví dụ, theo một báo cáo, TP.Hồ Chí Minh năm 2007 chi ngân sách khoảng 25 nghìn tỷ, chỉ bằng 22% so với nhu cầu cần cho xây dựng cơ bản mỗi năm trong vòng 3 năm tới
(theo đề án quy hoạch giao thông cho TP.HCM giai đoạn 2007-2020). Do đó, 80% vốn để xây dựng mới cầu đường, chúng ta đang phải vay từ ODA, WB... Hơn thế nữa, việc vay tiền không đơn giản. Ví dụ để tìm kiếm vốn cho các tuyến metro, các lãnh đạo nhà nước của chúng ta đã phải nhiều lần sang Đức, Nhật... để kêu gọi đầu tư, nhưng khoảng 1 tỷ USD cho một dự án metro không phải đơn giản có được. Quan trọng hơn, vì chúng ta đi vay tiền và nhiều thế hệ sau sẽ phải gánh trách nhiệm trả, nên chủ trương ưu tiên của việc xây dựng cầu đường là để phục vụ vận tải, để nền kinh tế tăng trưởng và tích lũy, chứ chưa phải để phục vụ cho nhu cầu sử dụng phương tiện cá nhân mang tính hưởng thụ của một thế hệ. Thế nhưng, tốc độ tăng sở hữu phương tiện cá nhân tại TP.Hồ Chí Minh và Hà Nội trong những năm qua luôn rất cao. Ở TP.Hồ Chí Minh, lượng xe máy tăng từ khoảng 2,43 triệu xe vào năm 2004 lên khoảng 3,8 triệu xe vào cuối năm 2008, xe ô tô trong hai năm vừa qua đều có mức tăng trên dưới 10%, với khoảng hơn 370 nghìn xe như hiện nay. Có thể thấy rằng tốc độ phát triển nhu cầu sử dụng đường ở TP.HCM nhanh gấp nhiều lần tốc độ xây dựng mới, mở rộng đường. Bên cạnh đó, tốc độ của các dự án xây dựng luôn bị chậm đáng kể bởi việc trì hoãn giải phóng mặt bằng. Do đó, trong thời gian 5 năm tới, sẽ hoàn toàn bất khả thi về các điều kiện vốn và kỹ thuật xây dựng hạ tầng để chỉ đáp ứng cho nhu cầu giao thông của hiện tại. Chưa kể trong 5 năm đó, nhu cầu giao thông sẽ có thể tăng thêm 50% vì đường càng mở rộng xây mới sẽ càng khuyến khích người dân sử dụng phương tiện cá nhân. 3. Phân tích những thiếu sót trong chính sách giao thông ở các đô thị lớn của Việt Nam Phân tích sơ các số liệu trên, ta thấy rằng, với xu hướng đó, chúng ta sẽ không bao giờ có thể giải quyết nạn ùn tắc giao thông ở các đô thị lớn, nếu chỉ chú tâm xây dựng cơ sở hạ tầng và áp dụng các giải pháp điều tiết giao thông tình thế. Sẽ mãi là cuộc rượt không cân sức giữa đáp ứng nhu cầu hữu hạn về nguồn lực vốn, quỹ đất và nhu cầu giao thông tăng nhanh vô hạn. Đây là quan điểm của tất cả các nhà quy hoạch giao thông trên thế giới. Những tư tưởng kiểu như: “Tăng diện tích đường là giải pháp chiến lược” không phải là tư duy của quy hoạch giao thông. Thực tế, thiếu sót chính của chính sách giao thông Việt Nam có lẽ là chúng ta đã không quản lý kiểm soát nhu cầu giao thông. Cụ thể hơn, là việc chúng ta đã “quên” không kiểm soát, để cho xe máy tự do bùng phát trong vòng 10 năm qua, để xe ô tô tăng nhanh số lượng trong vòng 5 năm qua. Năm 2004, thủ tướng Phan Văn Khải đã lưu ý TPHCM về tốc độ gia tăng quá nhanh của các phương tiện cá nhân. Thế nhưng, dường như chúng ta đã không kiên quyết tổ chức thực hiện. Ngay cả khi thực hiện quy hoạch giao thông cơ bản (Master Plan), đoàn nghiên cứu JICA (Nhật) cũng không cố vấn thành phố các giải pháp quyết liệt hạn chế gia tăng phương tiện cá nhân. Nếu kiên quyết thực hiện việc này từ nhiều năm trước, thì có lẽ mọi chuyện có thể khác. Đến giờ, việc xe máy tràn ngập đường phố đã thực sự thành cái ung nhọt rất lớn mà chúng ta phải hết sức nỗ lực mới loại bỏ được. Quyền đi lại của gần 7 triệu người dân thành phố đã và đang không được đảm bảo. Sau đây, tôi sẽ giải thích tại sao chúng ta cần và làm thế nào để hạn chế sử dụng xe máy. Trước tiên, bàn về chính sách công hiện nay của nhà nước trong giao thông, có lẽ chúng ta đang cho người dân quá nhiều quyền “tự do” và dân chủ? Thật vậy, ở nước láng
giềng Trung Quốc chẳng hạn, việc giải phóng mặt bằng rất đơn giản và thuận lợi, rất ít người chống hoặc làm trái với chủ trương quy hoạch giải phóng mặt bằng của nhà nước. Bên cạnh đó, mặc dù ở nước ta, tất cả các quyền lợi đều có thể được người dân cụ thể hóa, mua bán bằng tiền, ví dụ: quyền đăng kí góp vốn căn hộ, quyền tham gia đấu giá cổ phần v.v..., duy chỉ có “quyền sử dụng đường” là mọi người có thể tự do tranh giành để sử dụng “chùa” nhiều nhất có thể. Số lượng quyền lợi này có hạn, nhưng chúng ta ít quản lý, cũng không phân phối bán buôn, để mặc cho mọi người tự do sử dụng. Chính vì được cái “tự do” này đã dẫn đến thực trạng ai cũng cho mình cái quyền tranh giành sử dụng đường, ẩu đả với nhau nhau cũng vì cái quyền “chùa” này, rồi cuối cùng chẳng ai có được cái quyền sử dụng đường (kẹt xe). Do vậy, nhà nước chúng ta, ngoài việc cung cấp, cần phải đóng vai trò quản lý để tự do của người này không xâm phạm tự do của người khác. Các nhà khoa học gọi hiện tượng tranh giành này là “resource dilemma”, rất phổ biến ở các nước đang phát triển. Đó là nếu anh khai thác tài nguyên mà tôi không khai thác thì tôi bị thiệt. Nhưng nếu tất cả mọi người tranh giành khai thác tài nguyên dẫn đến kết cục là tất cả đều phải chịu thiệt hại từ hành vi xấu (defective) của bản thân và tài nguyên sẽ đi đến điểm cạn kiệt, “dead point”. Nếu mọi người cùng có hành vi hợp tác (cooperative) trong sử dụng tài nguyên thì tất cả cùng được lợi ích và nguồn tài nguyên được duy trì. Một nước nghèo như Việt Nam thì “nghèo về quyền sử dụng đường” là điều hiển nhiên và mọi người cần hiểu và cần cùng nhau chia sẻ, chung tay góp sức. Trên thực tế, tiền thuế thu được, ngoài chi cho bộ máy hành chính, các quỹ xã hội thì không còn bao nhiêu để nhà nước đầu tư cho đường xá. Có thể nói rằng chúng ta chưa thực sự trả tiền để có được quyền sử dụng đường. Do vậy ở chừng mực nào đó, sẽ là bất hợp lý nếu chúng ta đòi hỏi quá nhiều. Đáng ngại hơn khi một số diễn đàn gần đây vô tình cổ xúy cho tư tưởng cá nhân, đòi nhà nước phải đáp ứng cho một số người quyền tự do sử dụng ô tô như ở Bangkok hoặc Hoa Kỳ. Số lượng quyền sử dụng đường hạn hẹp đó (để có thể sử dụng mà không kẹt xe) cần phải được “bán” với giá thật cao cho những cá nhân muốn sử dụng ô tô “siêu xe”, ô tô cá nhân, xe máy để lấy chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng. Quyền sử dụng đường là hàng hóa phải được bán với giá thị trường để mua nguyên liệu tái sản xuất phục vụ các khách hàng khác. Nó cũng phải tuân theo quy luật cung cầu: Cung ít quyền sử dụng đường thì Cầu ắt phải trả giá cao để có được sự tiện lợi khi sử dụng phương tiện cá nhân. Những ai không đủ khả năng trả cho khoảng chi phí ấy thì phải chấp nhận sử dụng xe buýt vốn kém tiện lợi hơn. Singapore, Shanghai, Hongkong cung cấp cho ta những bài học rất giá trị. Họ được khen ngợi cho hệ thống giao thông hữu hiệu như bây giờ là nhờ chính quyền sở tại đã hạn chế sở hữu sử dụng phương tiện cá nhân ngay từ giai đoạn đầu của quá trình phát triển kinh tế. Việc lạm dụng ô tô ở Bangkok, và các thành phố ở Hoa Kỳ là những điển hình mà tất cả các nhà nghiên cứu về giao thông trên thế giới đều phê phán. 4. Lối thoát cho giao thông đô thị Việt Nam Bàn về giải pháp, rất may mắn vì chúng ta đã nghe theo lời khuyên của đoàn cố vấn JICA Nhật. Từ năm 2002, TP.HCM đã đầu tư mấy nghìn tỷ đồng phát triển khoảng 3.300 xe buýt với mạng lưới gồm 24 tuyến trục và các tuyến nhánh trải khắp. Hiện nay, TP.HCM đang trợ giá khoảng 50% với khoảng hơn 600 tỷ VNĐ /năm cho hệ thống này.
Xin đưa ra phép ước lượng đơn giản: nếu mỗi xe buýt chạy 10 lượt hành trình/ngày và mỗi hành trình vận chuyển (đón trả) 120 lượt hành khách thì hệ thống xe buýt hiện tại ở TP.HCM có năng lực vận chuyển tối đa khoảng 4 triệu lượt hành khách/ngày, đáp ứng 20% nhu cầu đi lại (20 triệu lượt) và có thể thay thế việc sử dụng của khoảng 600 nghìn xe máy. Không lẽ bây giờ chúng ta không biết tận dụng, để cho hệ thống xe buýt phá sản vì chỉ có khoảng 5% người sử dụng. Nếu chúng ta triển khai 5000 xe buýt vận chuyển (với mức 500 VNĐ/lượt, thậm chí miễn phí cho) 6 triệu lượt đi lại, chúng ta có thể hạn chế việc sử dụng của 1 triệu xe máy. Trong trường hợp đó, TP.HCM cần khoảng 2000 tỷ VNĐ/năm cho việc trợ giá 100% cho hoạt động xe buýt, trong đó khoảng 1400 tỷ có thể có được từ phí sử dụng đường, thuế xăng dầu của 2,3 triệu xe máy còn lại với mức 50 nghìn VNĐ/xe/tháng (tương đương tăng 3000VNĐ cho 1 lít xăng). Hãy nhìn vào thiệt hại ước khoảng 15.000 tỷ đồng cho xã hội mỗi năm ở TP.HCM do kẹt xe mà nguyên nhân chính là do việc sử dụng phương tiện cá nhân, chúng ta thấy rằng việc trợ giá 100% xe buýt, đồng thời đánh thuế (fuel taxes, road pricing, cordon pricing) để giảm số người sử dụng phương tiện cá nhân đến một mức hợp lý là một giải pháp sáng suốt và sống còn. Tùy theo tình hình, mạng lưới xe buýt này có thể nhanh chóng được mở rộng, tăng số lượng hơn nữa để nâng cao tính tiện lợi cho người dân sử dụng xe buýt. Bên cạnh phát triển đường sắt nội thị, giải pháp xây dựng BRT (Bus Rapid Transit) rất phù hợp với các thành phố của chúng ta vì khả năng xây dựng nhanh và chi phí đầu tư thấp hơn so với LRT (Light Rapid Transit) hay Metro. Rõ ràng, chúng ta có đủ điểu kiện để giải quyết nạn kẹt xe, vấn đề là nhà nước biết vận dụng các chính sách, công cụ kinh tế, chính sách hỗ trợ cho người nghèo một cách khéo léo. Để việc thực hiện chính sách kinh tế thành công, chúng ta cần kết hợp với các giải pháp tâm lý, vận động ý thức người dân để thay đổi hành vi sử dụng phương tiện cá nhân, hướng đến việc sử dụng xe buýt trong ngắn hạn và sử dụng metro trong 5-7 năm tới. Đây gọi là chính sách kiểm soát/quản lý nhu cầu giao thông (Travel Demand Management), một gói giải pháp mà chúng ta đã hoàn toàn không đụng đến trong chính sách giao thông. Sau đây, tôi xin bàn thêm về các chính sách liên quan đến phương tiện cá nhân. Trước hết, nếu chúng ta dùng tài nguyên vốn, quỹ đất xây dựng đường để phục vụ cho đi lại của các phương tiện cá nhân như ô tô chính là chúng ta đang đào sâu bất công xã hội: người giàu được hưởng tiện ích nhiều hơn, trong khi người nghèo không có phương tiện cá nhân sẽ bị hạn chế các cơ hội đi lại, đồng nghĩa với việc mất đi cơ hội học hành, việc làm. Cần lưu ý rằng quan hệ giữa số lượng các phương tiện cá nhân và tổng lợi ích của toàn xã hội là một đường parabol lồi. Do vậy, khi số lượng phương tiện cá nhân tăng quá mức sẽ nảy sinh vô số tiêu cực: kẹt xe, ô nhiễm môi trường, sử dụng hoang phí năng lượng, gia tăng nguy cơ bệnh tật vì khí thải, làm giảm chất lượng phục vụ và dần bóp chết giao thông công cộng (GTCC) v.v... Khi ấy, người nghèo là kẻ chịu thiệt nhiều nhất, và nhà nước càng phải gồng gánh nhiều hơn cho khoản trợ giá cho GTCC. Chính sách hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân để hướng người dân sử dụng GTCC còn là một chính sách phát triển bền vững cho thành phố. Để phục vụ cho việc đi lại, phương tiện cá nhân như xe máy, ô tô tiêu thụ nhiên liệu gấp nhiều lần phương tiện GTCC. Người ta ước lượng khoảng 50% nhu cầu tiêu thụ dầu mỏ là cho giao thông. Do đó, giá xăng dầu và chi phí giao thông đi lại tác động rất lớn đến mọi mặt đời sống kinh tế xã hội. Nước chúng ta đang gánh chịu hậu quả lạm phát có liên quan trực tiếp đến giá
nhiên liệu tăng. Nếu nhà nước định hướng xây dựng được một hệ thống giao thông tiêu thụ ít năng lượng dựa trên nền tảng sử dụng GTCC, đất nước chúng ta sẽ tích lũy được nhiều của cải hơn và sẽ ít bị ảnh hưởng hơn khi giá xăng dầu biến động. Tôi lưu ý rằng đa phần các xung đột thời gian gần đây đều có liên quan đến dầu mỏ và năng lượng. Đó là lý do mà tất cả các nước phát triển đều coi trọng việc sử dụng năng lượng và xem chính sách năng lượng là chính sách an ninh quốc gia. Người Nhật giáo dục trẻ em từ nhỏ về ý thức tiết kiệm năng lượng, trong sinh hoạt mọi người luôn nghĩ đến: “mottainai” (nghĩa là: “như thế lãng phí quá”). Tiết kiệm năng lượng là tiết kiệm của cải; do đó, họ giàu có “căn”. Vậy, tại sao chúng ta lại chọn con đường “xài sang” năng lượng bằng việc cho sử dụng tự do phương tiện cá nhân khi chúng ta còn đang nghèo hơn họ nhiều lần. Kế tiếp, có thể chúng ta đang đi chệch đường chăng khi khuyến khích ngành công nghiệp xe máy, ô tô phát triển trong khi mở rộng cửa cho tiêu thụ nội địa một cách không hạn chế. Việc tự sản xuất, tự tiêu thụ như hiện nay có tạo ra được nhiều của cải vật chất? Hay lợi nhuận khổng lồ đang chảy vào túi các nhà đầu tư nước ngoài sản xuất xe máy và ô tô trong khi người dân Việt Nam phải chịu cảnh kẹt xe, tổn hại sức khỏe do khí thải, tai nạn giao thông, tổn hao tài chính do tiêu thụ xăng dầu không hiệu quả. Khách quan mà nói, thị trường Việt Nam với 87 triệu dân quá “béo bở” cho các nhà sản xuất xe máy nước ngoài. Từ thập niên 90, họ đã biến Việt Nam thành “nghĩa địa” của xe cub, nay họ tiếp tục xem nước ta là “sân sau” tiêu thụ cho công nghệ xe máy lạc hậu vốn đã không còn “đất sống” ở chính quốc. Một số người hãnh diện với chiếc xe máy đắt tiền hào nhoáng đâu biết rằng chúng đều có vai trò nguy hại như nhau trong một “rừng” xe máy đang bị kẹt cứng. Những nhà sản xuất xe máy, tiếp tục tung ra nhiều model để khai thác tận kiệt túi tiền của dân Việt Nam mặc dù họ có lẽ thừa biết xe máy tràn ngập là thủ phạm gây nạn kẹt xe, xe máy liên quan đến nhiều tai nạn. Nhiều nhà nghiên cứu ở Đông Nam Á đã có hoài nghi tương tự trong những phát biểu của họ ở một số hội nghị về giao thông trong khu vực. Sau cùng, tôi cho rằng sẽ không đúng nếu nói rằng: “hạn chế sử dụng xe máy là vi hiến vì Hiến Pháp Việt Nam quy định mọi người đều có quyền tự do đi lại”. Chính việc lạm dụng sử dụng xe máy của hơn 80% người đi đường đã cản trở sự di chuyển của các phương tiện vận chuyển có sức chở lớn. Xe buýt là phương tiện vận tải hành khách hiệu quả nhất trong điều kiện diện tích đường hạn hẹp như hiện nay. Một xe buýt chiếm diện tích tương đương 4-6 xe máy, nhưng số người có thể chuyên chở được là gấp mười lần số xe máy đó. Một khi hệ thống xe buýt bị phá sản bởi thua lỗ, nó sẽ tước đi quyền đi lại của những người nghèo không có phương tiện cá nhân. Nói cách khác quyền tự do sử dụng xe máy trong một số tình huống sẽ xâm phạm đến quyền đi lại của những người không có xe máy. Do vậy sẽ hợp lý nếu hạn chế quyền này để đảm bảo lợi ích của mọi tầng lớp nhân dân và lợi ích của toàn xã hội. 5. Kết luận Trong phần kết luận, có lẽ cần đưa ra một cảnh báo: chúng ta có thể sẽ thiếu sót một lần nữa nếu chúng ta suy nghĩ rằng sau 10 năm nữa, khi xây dựng xong vài tuyến metro, tự khắc người dân sẽ chuyển sang sử dụng GTCC. Thói quen sử dụng phương tiện cá nhân của người dân ngày càng ăn sâu khó vứt bỏ được. Muốn thay đổi hành vi sử dụng phương tiện cá nhân, việc nâng cao ý thức hợp tác của người dân, tuyên truyền giáo dục
để người dân có những lựa chọn sáng suốt theo định hướng của chính sách là nội dung hết sức quan trọng. Đi đôi với xây dựng hạ tầng, nhà nước cần áp dụng các giải pháp quản lý nhu cầu giao thông. Việc này sẽ góp phần nâng cap chất lượng cuộc sống nhân dân. Nhân dân VN có truyền thống yêu nước. Do vậy, một khi chúng ta tuyên truyền để nhân dân nhận thức được việc hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân hướng đến GTCC sẽ đem lại lợi ích cho mỗi cá nhân và cho cả dân tộc, chúng ta có thể hoàn toàn tin tưởng đa số nhân dân sẽ ủng hộ. Các nhà làm chính sách giao thông hãy bắt tay ngay trước khi quá muộn, nhân dân các thành phố hãy nhận ra sự nguy hại từ hành vi của bản thân. Hãy đồng lòng hợp tác vì sự sống còn của chính chúng ta và của các thế hệ mai sau.