Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada – Précis d’information technique by Edwin Smith

PRÉCIS D’INFORMATION TECHNIQUE

OBJECTIF 2050 : POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA

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© Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2009 Tous droits réservés. Aucune partie de ce document couverte par les droits d’auteur ne peut être reproduite ou utilisée sous quelque forme que ce soit : graphique, électronique, mécanique (y compris photocopie), enregistrement, collage, système d’accès électronique, sans avoir obtenu au préalable la permission écrite de l’éditeur. Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada. Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Précis d’information technique Également disponible sur Internet. Rapport préparé par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (Canada). Conception graphique par Mouk (www.mouk.ca) ISBN 978-0-662-06539-5 No de cat. : En134-43/2-2009 1. Gaz à effet de serre--Réduction--Canada. 2. Gaz à effet de serre--Réduction--Aspect économique--Canada. 3. Gaz carbonique--Réduction--Canada. 4. Climat--Changements--Politique gouvernementale--Canada. 5. Air--Pollution--Politique gouvernementale--Canada. 6. Environnement--Politique gouvernementale--Canada. I. Titre : Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Précis d’information technique. HC120 E5 N38 2009 363.738’7460971 C2009-980046-2F

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Ce livre est imprimé sur du papier «Choix environnemental» qui est certifié par le Forest Stewardship Council (FSC). Le FSC est un organisme international sans but lucratif dont la mission est d’encourager la gestion responsable des forêts du monde. Les produits étiquetés par le FSC sont certifiés individuellement afin de garantir aux consommateurs qu’ils proviennent de forêts qui sont gérées de façon à respecter les besoins sociaux, économiques et écologiques des générations actuelles et futures.

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MEMBRES de la trnee Président de la TRNEE Bob Page, Ph.D. Professeur TransAlta en gestion et en durabilité de l’environnement Energy and Environmental Systems Group Institute for Sustainable Energy, Environment and Economy Université de Calgary Calgary (Alberta) Vice-président de la TRNEE David Chernushenko Président Green & Gold Inc. Ottawa (Ontario) Janet Benjamin Présidente Vireo Technologies Inc. et Présidente sortante de l’Association of Professional Engineers Vancouver Nord (Colombie-Britannique) L’honorable Pauline Browes, C.P. Directrice Waterfront Regeneration Trust Toronto (Ontario) Elizabeth Brubaker Directrice générale Environment Probe Toronto (Ontario) Angus Bruneau Administrateur de sociétés Saint-Jean (Terre-Neuve et Labrador)

Anthony Dale Vice-président Politiques et affaires publiques Association des hôpitaux de l’Ontario Toronto (Ontario)

Donald MacKinnon Président Syndicat des travailleurs et travailleuses du secteur energétique Toronto (Ontario)

Francine Dorion St-Bruno-de-Montarville (Québec)

Ken McKinnon Président Office d’évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon Whitehorse (Yukon)

Robert Dubé Président Atout Personnel Montréal (Québec) Timothy Haig Président et président-directeur général BIOX Corporation Ancien président Association canadienne des carburants renouvelables Oakville (Ontario) Christopher Hilkene Président Clean Water Foundation Toronto (Ontario) Mark Jaccard Professeur School of Resource and Environmental Management Université Simon Fraser Vancouver (Colombie-Britannique)

Richard Prokopanko Directeur des Affaires générales Rio Tinto Alcan Inc. Vancouver (Colombie-Britannique) Wishart Robson Conseiller en matière de changements climatiques Nexen Inc. Calgary (Alberta) Robert Slater Professeur adjoint en politique environnementale Université Carleton Ottawa (Ontario) Robert Sopuck Vice-président des politiques (ouest canadien) Delta Waterfowl Foundation Winnipeg (Manitoba)

David McLaughlin Président et premier dirigeant TRNEE

Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie

Qui nous sommes Issue du célèbre Rapport Brundtland « Notre avenir à tous », la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) est devenue un modèle de rassemblement d’intérêts diversifiés et concurrentiels à une même table en vue de parvenir à un consensus sur les idées et les suggestions de développement durable.

Un médiateur qui met les solutions à l’avant-plan La TRNEE s’occupe à assurer la prospérité du Canada sans avoir à emprunter des ressources des générations futures, ni compromettre leur capacité de vivre en sécurité. Depuis l’établissement de la TRNEE en 1988, les préoccupations sur le changement climatique, la qualité de l’air et l’approvisionnement en eau ont entraîné une prise de conscience sans précédent des Canadiens et de leurs gouvernements sur le besoin de rapprocher les objectifs économiques et environnementaux. À l’heure actuelle, les Canadiens font montre d’une appréciation accrue du besoin de faire le lien entre les préoccupations environnementales et économiques. Il s’agit en fait des deux côtés d’une même médaille. Ce besoin de rapprochement – et le processus pour y parvenir – constitue la raison d’être de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie.

Notre mission consiste à élaborer et à promouvoir des solutions de développement durable qui serviront à la fois les intérêts nationaux du Canada en matière d'environnement et d'économie par l'élaboration de recherches novatrices sur les politiques et la formulation de conseils. EXTRAIT DE LA LOI SUR LA TRNEE DE 1993

Nous concrétisons cette mission en parrainant des rapports solides et bien documentés sur des enjeux prioritaires et en conseillant les gouvernements sur la meilleure manière de concilier les défis souvent divergents de la prospérité économique et de la conservation de l’environnement.

Un rassembleur unique en son genre La TRNEE rassemble un groupe de leaders distingués en matière de durabilité, qu’il s’agisse d’entreprises, d’universités, de groupes environnementaux ou de groupes de travailleurs, de concepteurs de politiques publiques et d’Autochtones de partout au Canada. Nos membres sont nommés par le gouvernement fédéral, et leur mandat dure tout au plus trois ans. Les membres se rencontrent à l’occasion de tables rondes, un havre sûr pour les discussions qui encourage l’échange d’idées sans retenue, qui aboutit souvent à un consensus. C’est de cette façon que nous rapprochons les différentes positions qui sont habituellement opposées.

Un instigateur de fronts communs fiable Nous faisons aussi appel à des organismes experts, à diverses industries et à des personnes qui partagent notre vision du développement durable. Ces partenaires aident à mousser notre créativité, mettent au défi nos opinions et nous gardent les deux pieds sur terre. Ils nous donnent aussi l’élan dont nous avons besoin pour réussir.

Un catalyseur du changement impartial La TRNEE profite de la situation privilégiée d’organisme consultatif en matière de politique indépendant qui conseille le gouvernement fédéral au sujet de solutions sur le développement durable. Nous sensibilisons les Canadiens et leurs gouvernements aux défis que pose le développement durable. Nous préconisons un changement positif. Nous nous efforçons de mettre en valeur des politiques crédibles et impartiales qui représentent les meilleurs intérêts de tous les Canadiens.

Un organisme de premier rang à l’échelle nationale et internationale Nous nous trouvons également à l’avant-scène d’un futur nouveau réseau de recherche international qui rassemblera des instituts de recherche sur le développement durable qui comptent parmi les chefs de file mondiaux, ce qui enrichira nos recherches et augmentera notre capacité, nous donnera accès à de nouvelles idées et à des solutions éprouvées dans d’autres pays, dont le Canada pourrait profiter. Forts de notre expérience reconnue de l’élaboration de solutions environnementales et économiques, nous cherchons maintenant à mettre à profit notre influence et notre crédibilité pour faire progresser les priorités environnementales et économiques du Canada de concert avec les autres pays.

Organisme indépendant La Loi sur la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie prévoit l’indépendance de la Table ronde et de son travail. Le président et premier dirigeant est responsable devant le Parlement et, à l’heure actuelle, relève du ministre de l’Environnement. Bien que la TRNEE ne soit pas un organisme d’Environnement Canada ni de tout autre ministère fédéral, son budget et ses obligations de rendre compte s’inscrivent au portefeuille général sur l’environnement du gouvernement.

Le secrétariat dynamique de la TRNEE Le groupe de personnes qui composent le secrétariat se chargent de sa gestion. Le secrétariat s'occupe de mener les recherches sur les politiques et l'analyse de celles-ci dont nos membres ont besoin pour faire leur travail. Le secrétariat fournit un soutien tant sur le plan de l'administration que sur ceux de la publicité et des communications à la TRNEE. Nous répondrons volontiers à vos questions, ou vous référerons à un expert qui pourra y répondre. Dites-nous ce que nous pouvons faire pour vous.

TABLE RONDE NATIONALE SUR L’ENVIRONNEMENT ET L’ÉCONOMIE 344, rue Slater, bureau 200 Ottawa (Ontario) K1R 7Y3 Canada Tél. : (613) 992-7189 Téléc. : (613) 992-7385 Courriel : admin@nrtee-trnee.ca Avertissement : Les opinions formulées dans ce document ne sont pas nécessairement celles des organismes aves lesquels les membres de la Table ronde sont associés d’une manière ou d’une autre.

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Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Table DES MATIÈRES

1.0 Introduction 1.1 Projet sur la politique de prix pour les émissions de carbone 1.1.1 Implications pour les cibles de réduction des émissions de carbone à long terme 1.1.2 Conception et mise en œuvre d’une politique pour le carbone 1.2 Organisation du document 2.0 Le fondement de l’analyse sur la politique de prix pour le carbone de la TRNEE 2.1 Fondement politique du conseil de la TRNEE 2.1.1 Tirer parti du rapport D’ici 2050 2.1.2 Reconnaître les incertitudes à court terme, tout en planifiant à long terme 2.2 Le fondement analytique de la recherche 2.2.1 Critères d’évaluation d’une politique 2.2.2 Outils d’analyse quantitative et de modélisation économique 2.2.3 Analyse qualitative 3.0 Les 3.1 3.2

objectifs de la politique de prix pour le carbone de la TRNEE Premier objectif : atteindre les cibles du gouvernement du Canada au moindre coût Deuxième objectif : réduire au minimum les effets indésirables sur divers segments de la société et l’économie

4.0 Les éléments essentiels de la conception et de la mise en œuvre : établissement de prix globaux et unifiés à long terme 4.1 Le besoin d’une politique unifiée de prix pour le carbone 4.1.1 Unification du prix pour le carbone pour toutes les émissions 4.1.2 Unification de la politique de prix pour le carbone entre les provinces et territoires du Canada 4.2 Le besoin d’un prix pour le carbone durable et à long terme 4.2.1 Certitude politique en vue d’influer sur les décisions d’investissement à long terme 4.2.2 Adaptabilité de la politique, à la lumière de sources multiples d’incertitude 4.2.3 Établir l’équilibre entre la certitude et l’adaptabilité d’une politique 4.3 Une politique de prix pour le carbone pour le Canada 4.3.1 Trois grands éléments 4.3.2 Gouvernance et mise en œuvre d’une politique adaptative de prix pour le carbone

2 2 3 4 5

7 7 7 8 11 11 12 14 17 17 19

21 22 22 25 30 30 32 33 33 34 35

5.0 Conception d’instruments de prix pour le carbone 37 5.1 Moyens d’équilibrer la certitude du prix et la certitude de la quantité 39 5.1.1 Nouvelle orientation pour les discussions sur la politique 39 5.1.2 Compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantité 42 5.1.3 Mécanismes pour combiner les systèmes de taxe sur les émissions de carbone aux systèmes de quotas et d’échange 45

5.2 5.3 5.4 5.5

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

5.1.4 Résumé et conclusion quant à la question du choix de l’instrument Point de réglementation Utilisation des recettes et répartition des droits 5.3.1 Objectifs du recyclage des recettes et de la répartition de droits 5.3.2 Répartition de droits dans un système de quotas et d’échange 5.3.3 Utilisation des recettes Compensations nationales 5.4.1 Options de politique de la compensation 5.4.2 Résumé et conclusions concernant les compensations Ajustements à la frontière 5.5.1 Évaluation des ajustements à la frontière 5.5.2 Résumé et conclusion concernant les ajustements à la frontière

49 51 55 56 57 59 65 66 68 69 70 71

6.0 Mesures d’atténuation à l’échelle internationale 6.1 Liens avec d’autres systèmes 6.1.1 Effets des liens 6.1.2 Liaisons avec les États-Unis 6.1.3 Résumé et conclusions clés concernant les liaisons internationales 6.2 Achat de crédits internationaux 6.2.1 Achats de compensations internationales 6.2.2 Achats de crédits internationaux par le gouvernement 6.3 Implications des liaisons et des achats internationaux

73 75 76 77 78 79 79 80 80

7.0 Règlements complémentaires et politiques technologiques 7.1 Politique complémentaire sur les technologies : Atténuer les obstacles 7.1.1 Grandes politiques qui traitent des obstacles au développement et au déploiement technologiques 7.1.2 Politiques plus précises pour atténuer les obstacles au développement et au déploiement technologiques 7.1.3 Raisonnement à l’appui de technologies particulières 7.1.4 Résumé et conclusions clés concernant les politiques technologiques 7.2 Règlements complémentaires : Assurer une couverture complète 7.2.1 Mécanismes de politique contraignante 7.2.2 Évaluation des règlements complémentaires éventuels 7.2.3 Résumé et conclusions clés concernant les règlements complémentaires 7.3 Mesures de politique en matière d’éducation, d’information et de marketing 7.4 Élimination des disproportions du marché

85 86 87 88 90 91 93 93 94 96 97 98

8.0 Résultats et effets d’une politique générale et unifiée de prix pour le carbone 99 8.1 Changements technologiques et de comportement induits par la politique de prix pour le carbone 8.1.1 Un scénario pour le lancement de technologies 99 8.1.2 Électrification de l’économie 104 8.1.3 Conséquences pour les investissements 105

8.1.4 Robustesse du scénario Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie 10 8.2 Effets distributifs de la politique unifiée de prix pour le carbone 8.2.1 Taux asymétriques des réductions des émissions selon les secteurs 8.2.2 Taux comparables des réductions des émissions selon les régions 8.2.3 Certains effets disproportionnés sur les ménages à faible revenu 8.2.4 Effets différents sur les ménages en milieu rural et en milieu urbain 8.3 Les risques sur le plan de la compétitivité ainsi que les impacts macroéconomiques associés à la mise en place d’une politique de prix pour le carbone générale et unifiée 8.3.1 La conjoncture internationale : politiques des partenaires commerciaux du Canada 8.3.2 Résultats de la modélisation macroéconomique : répercussions minimes sur l’économie globale 8.3.3 Analyse sectorielle des risques associés à la compétitivité et aux fuites 8.3.4 Un cadre pour réfléchir aux effets sur la compétitivité 8.3.5 Sommaire de l’analyse sur la compétitivité : modifier les risques au fil du temps

107 108 109 111 113 115 117 119 120 124 127 128

9.0 Mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone 9.1 Le défi de la gouvernance : unifier les prix pour le carbone dans l’ensemble des administrations 9.2 Institutions pour un signal de prix adaptable et robuste à long terme 9.2.1 Approches institutionnelles quant à la gestion de la politique à long terme : les règles ou le pouvoir discrétionnaire? 9.2.2 Exemples d’institutions responsables du prix du carbone 9.2.3 Sommaire et conclusions clés pour assurer un prix adaptatif et à long terme pour le carbone

131 131 135

10.0 Références

143

Annexe A : Vue d’ensemble des politiques de prix pour le carbone des principaux partenaires commerciaux du Canada

150

Annexe B : Glossaire et acronymes

154

Annexe C : Consultations auprès des experts et des intervenants

159

136 140 141

Liste des Figures Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada Figure 1 : Tracé vers les réductions des émissions selon le scénario « rapide et important » pour le prix pour les émissions, tiré du rapport D’ici 2050 Figure 2 : Tracé vers les réductions des émissions selon le scénario « rapide et important » pour atteindre les cibles du gouvernement du Canada Figure 3 : Prix requis pour les émissions entre les régions sous un scénario de politiques fragmentées Figure 4 : Prix pour le carbone plus élevés avec une politique fragmentée dans l’ensemble des administrations Figure 5 : Incidence sur les réductions d’émissions grâce à la certitude de la politique Figure 6 : Gamme de politiques de tarification du carbone : Certitude du prix vs certitude sur les réductions Figure 7 : Gamme de politiques de tarification du carbone : options pour la conception des politiques Figure 8 : Mise en réserve des droits d’émission Figure 9 : Emprunt de droits d’émission Figure 10 : Prix plafond Figure 11 : Schéma de l’approvisionnement énergétique montrant les éléments situés en aval et en amont Figure 12 : Mise en œuvre de quotas d’émissions dans la chaîne d’approvisionnement des carburants fossiles Figure 13 : Effets que les autres approches du recyclage des recettes auraient sur le PIB, en comparaison d’un scénario de maintien du statu quo sans tarification du carbone Figure 14 : Augmentation rapide des coûts liés à l’atténuation Figure 15 : Rapport coût-efficacité d’une stratégie uniquement à l’échelle nationale vs une stratégie impliquant les liens et les achats internationaux Figure 16 : Contribution des règlements complémentaires et des politiques technologiques envers la réduction des émissions Figure 17 : Déploiement technologique issu de la tarification du carbone selon le modèle « rapide et important » Figure 18 : Scénario détaillé du déploiement des technologies Figure 19 : Contributions de chacune des technologies à la réduction des émissions en 2020 Figure 20 : Transformation en énergie et intensité des émissions Figure 21 : Changements des investissements dans les principaux secteurs en 2020 et 2050 liés à la tarification du carbone Figure 22 : Réduction des émissions de GES selon les secteurs avec l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important » Figure 23 : Taux de réduction des émissions de GES selon les secteurs, de 2020 à 2050 Figure 24 : Réductions des émissions de GES selon les régions avec l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important » Figure 25 : Taux de réduction des émissions selon les régions, de 2020 à 2050 Figure 26 : Fardeau d’un prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les ménages en 2020, illustré en pourcentage de leur revenu disponible moyen Figure 27 : Fardeau d’un prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les ménages en 2020, réparti selon la densité de la collectivité Figure 28 : Incidence sur les exportations canadiennes en 2020 si l’on fixe le prix à 100 $ / tonne éCO2 Figure 29 : Incidence sur les importations canadiennes en 2020 si l’on fixe le prix à 100 $ / tonne éCO2 Figure 30 : Le carbone et l’exposition au commerce pour les secteurs de l’industrie canadienne qui effectuent des exportations Figure 31 : Le carbone et l’exposition au commerce pour les secteurs de l’industrie canadienne qui effectuent des importations

8 18 27 28 31 41 42 46 46 48 52 54 61 74 83 96 101 102 103 105 106 109 110 111 112 114 115 125 126 128 129

Liste des tableaux Tableau 1 : Prix pour le carbone ($ / tonne éCO2) nécessaire pour atteindre les cibles, en tenant compte de différents degrés de couverture réglementaire Tableau 2 : Résumé des compromis entre les instruments d’établissement du prix et les instruments de fixation de la quantité Tableau 3 : Possibilités et objectifs pour l’utilisation des recettes Tableau 4 : Effets macroéconomiques de différents scénarios de recyclage des recettes Tableau 5 : Résumé des compromis entre les principales options de recyclage des recettes Tableau 6 : Conséquences sur le plan économique des mécanismes d’ajustement à la frontière en fonction du maintien du statu quo (on présume que le prix du carbone est de 100 $ / tonne éCO2) Tableau 7 : Conséquences prévues sur le plan économique si les réductions des émissions internationales sont incluses dans la politique de prix selon le scénario « rapide et important » Tableau 8 : Prix des droits d’émission requis pour assurer la réalisation des cibles de réduction des émissions de 2020 et de 2050 – réductions uniquement à l’échelle nationale vs réductions incluant les achats internationaux Tableau 9 : Pénétration prévue des technologies de production d’électricité à faibles émissions de carbone sous la politique de prix selon le scénario « rapide et important » Tableau 10 : Évaluation par les intervenants de la prévision technologique produite par le SCMI Tableau 11 : Politiques de prix des principaux partenaires commerciaux du Canada Tableau 12 : Prévisions sur la croissance du PIB selon le D-GEEM (par rapport aux niveaux de 2006) Tableau 13 : Indicateurs macroéconomiques liés à l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important », tirés des prévisions du TIM : Le Canada agit de concert avec certains partenaires commerciaux (changements en % selon le maintien du statu quo) Tableau 14 : Indicateurs macroéconomiques liés à l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important », tirés des prévisions du D-GEEM : Le Canada agit seul (changements en % selon le maintien du statu quo) Tableau 15 : Effets prévus sur le PIB en raison d’une politique de prix pour le carbone selon le scénario « rapide et important » Tableau 16 : Secteurs qui seront les plus touchés sur le plan commercial (TIM) à la suite d’une politique de prix pour le carbone selon le scénario « rapide et important » Tableau 17 : Exemple des rôles et des responsabilités pour la gouvernance d’un système de quotas et d’échange canadien Tableau 18 : Plan théorique des rôles et responsabilités pour les institutions de gouvernance au sein de la politique canadienne de tarification du carbone

24 44 60 62 64 70 82

83 104 107 120 121

122

123 124 124 133 134

1.0 Introduction Le présent rapport contient des renseignements techniques de base à l’appui de la Note Consultative de la TRNEE intitulée Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada. Le rapport technique a deux grands objectifs : •

•

Le présent rapport complète la Note Consultative et offre de plus amples renseignements sur l’analyse qui sous-tend ses conclusions. En intégrant la recherche commandée ou élaborée par la TRNEE, y compris l’élaboration de modèles économiques, il illustre les fondements de l’analyse crédible et originale de la Note Consultative. Le rapport fournit un cadre utile pour la conception de politiques, ainsi qu’un outil de référence pour les décideurs. La conception d’une politique de prix pour le carbone en vue d’atteindre des objectifs de réduction des émissions de carbone importantes et à long terme comporte de multiples facettes et est extrêmement complexe. Le présent rapport soulève d’importantes questions relatives à la conception et à la mise en œuvre et évalue également les compromis entre les principales options possibles dans la conception pour tenter de répondre à ces questions.

La recherche et les données probantes mentionnées dans le rapport ont été facilitées par des consultations avec des intervenants par l’intermédiaire du Comité consultatif d’experts sur le projet de prix pour le carbone, par des consultations dans des séances d’information régionales tenues partout au Canada et un processus d’examen par les pairs. La recherche, l’analyse et les constatations dont fait état ce rapport, ainsi que le processus de rédaction, ont tous été aidés par des contacts réguliers avec des membres de la TRNEE.

1.1 Projet sur la politique de prix pour les émissions de carbone En janvier 2008, la TRNEE a publié un rapport intitulé D’ici 2050 : la transition du Canada vers un avenir à faible taux d’émission – qui présentait un certain nombre de recommandations clés au gouvernement du Canada. Le rapport recommandait ce qui suit : 1.

Le Canada doit mettre en œuvre un signal puissant de prix pour les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l’ensemble de l’économie canadienne afin de réussir à faire adopter un scénario d’émissions plus faibles de GES par le Canada1.

Il existe six principaux gaz à effet de serre anthropiques, dont la totalité peut se mesurer en termes de « tonnes d’équivalent CO2 », ou (éCO2). C’est maintenant une pratique courante d’utiliser le terme « carbone » pour désigner les gaz à effet de serre anthropiques, et le présent document utilise les termes « carbone » et « GES » de manière interchangeable. Voir : GIEC (1996).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Ce signal de prix reposerait sur une politique axée sur le marché, sous forme d’une taxe sur les émissions ou d’un système de quotas et d’échange, ou une combinaison des deux.

Le signal de prix doit être complété par d’autres politiques de réglementation.

Le Canada doit établir un plan à l’échelle nationale qui entraîne une meilleure coordination des politiques complémentaires fédérales, provinciales et territoriales sur la réduction des émissions de GES.

D’ici 2050 a exposé la conclusion que différents instruments de politique de prix pour le carbone pourraient se solder par d’importantes réductions des émissions de GES à long terme. Cependant, on a également observé que l’efficacité de chaque politique repose sur sa conception et sa mise en œuvre, et que la manière dont elle est conçue joue un rôle important. Le rapport a aussi souligné que le Canada devait faire sa part et qu’une conception avisée de la politique pourrait réduire les coûts au minimum tout en veillant au respect des objectifs de réduction des émissions. Soucieuse de tirer parti de ces conclusions, la TRNEE a entrepris la recherche et les analyses décrites dans le présent rapport, pour mieux comprendre : •

•

les implications des prix pour les émissions de carbone sur l’atteinte des cibles de réduction de carbone du Canada, soit 20 % en dessous des niveaux actuels (2006) en 2020 et 65 % en 2050; et la conception d’une politique de prix pour le carbone privilégiée en vue d’atteindre ces objectifs. Le projet se penche aussi sur des politiques qui complètent les prix pour le carbone, étudie les obstacles au lancement de technologies et examine les questions de la mise en œuvre.

Ces deux grandes sphères établissaient le fondement de la recherche et de la formulation de la politique de prix pour le carbone présentées dans la Note Consultative. On traite en détail des deux sphères ci-dessous.

1.1.1 Implications pour les cibles de réduction des émissions de carbone à long terme En vue d’examiner quelques implications importantes liées à l’atteinte des cibles importantes et à long terme, la TRNEE et des consultants externes ont entrepris trois activités de recherche : •

•

Évaluation de la compétitivité. Cette recherche examinait l’incidence éventuelle de la politique de prix pour les émissions de carbone sur la capacité des industries et de divers secteurs de livrer concurrence. Les travaux connexes ont permis l’élaboration d’un cadre visant à comprendre les risques rattachés à la concurrence qui découlent des politiques climatiques. Feuille de route sur la technologie et les investissements. Cette recherche présentait un scénario de prévision où les prix pour les émissions de carbone stimuleraient le lancement de nouvelles technologies visant à atteindre les cibles de réduction entre maintenant et 2050. Cette prévision indiquait aussi l’ampleur des investissements en capital nécessaire au fil du temps pour cette transformation technologique.

•

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Les implications des politiques de prix pour les émissions de carbone sur les secteurs, les régions et les ménages. Cette recherche consistait à illustrer en détail l’éventail probable des coûts et des réductions des émissions par secteur, région et ménage. Elle a révélé les secteurs où le choix avisé de l’instrument peut être utile pour atténuer les préoccupations sur les répercussions.

1.1.2

Conception et mise en œuvre d’une politique pour le carbone

Le choix d’une politique privilégiée de prix pour les émissions de carbone se rapporte à la fois aux objectifs à atteindre et aux moyens d’examiner les principales implications et incertitudes. La recherche sur laquelle la TRNEE s’est arrêtée comportait les éléments suivants : •

•

Évaluation de politiques climatiques internationales. Les différences entre les politiques climatiques d’un pays à l’autre peuvent mener à des risques pour la concurrence si les politiques du Canada ne sont pas harmonisées avec celles d’autres partenaires commerciaux majeurs. L’ampleur de ce risque a été étudiée par un examen des politiques actuelles et proposées d’autres pays. Certitude et adaptabilité des politiques. Cette recherche avait pour but de découvrir, en termes concrets, comment renforcer les politiques de prix pour les émissions de carbone en instituant une « certitude politique ». Elle examinait aussi l’importance d’adapter les politiques à mesure que le temps passe. Système de quotas et d’échange et taxes sur le carbone. Cette recherche a dégagé des compromis pour les décisions stratégiques clés sur la conception de systèmes de quotas et d’échange et de taxes sur le carbone, au moyen d’un ensemble commun de critères d’évaluation des politiques. On a ensuite dégagé un ensemble de principes qui guideraient la conception et la mise en œuvre. Les répercussions macroéconomiques des options de conception. L’établissement de prix pour les émissions de carbone dans l’ensemble de l’économie aura des effets généralisés, et des éléments de conception comme l’ajustement aux frontières, les achats internationaux et le recyclage des recettes toucheront les répercussions de ces effets. Le projet a utilisé un modèle général d’équilibre pour évaluer un éventail de résultats macroéconomiques en fonction de diverses politiques possibles. Préférence dans le choix d’un instrument politique. L’objectif de cette recherche visait à aborder avec des intervenants clés leurs préférences dans le choix d’instruments de politique et la manière dont elles changeront avec le temps. Le rôle de règlements complémentaires dans le temps. Cette recherche a défini l’apport complémentaire de règlements sur les prix pour les émissions de carbone, du fait qu’ils visent les émissions qui sont difficiles à gérer par l’établissement d’un prix à lui seul. Elle a exposé des situations où les règlements sont coûteux par rapport aux prix pour les émissions et celles où elles peuvent réduire les coûts. Liens entre les politiques sur le carbone provinciales, fédérales et internationales. Cette recherche a mis l’accent sur les liens possibles entre les systèmes d’échange et les interactions entre des systèmes hybrides de taxes sur le carbone et de quotas et d’échange.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

Obstacles au lancement de la technologie et rôle de la recherche et du développement. Les obstacles au lancement de technologies importantes peuvent mettre un frein à la transition vers un avenir faible en carbone. Dans le cadre du projet, on a examiné les prévisions sur le lancement des technologies selon les modèles de la TRNEE, en tentant de trouver la réponse à la question « cette prévision est-elle réalisable? ». Gouvernance. Les questions liées à la gouvernance fédérale, provinciale et territoriale constituent la plaque tournante de la mise en œuvre d’une politique efficace de prix pour les émissions de carbone. Cette recherche se penchait sur l’harmonisation des politiques, et les implications de transferts fiscaux entre les ordres de gouvernement.

1.2 Organisation du document En se fondant sur les recherches susmentionnées, on a élaboré un cadre en vue de la planification de la conception et de la mise en œuvre de la politique de prix pour les émissions de carbone au Canada. Le cadre et les questions qui entourent la conception et la mise en œuvre sont présentés dans les huit chapitres du présent rapport. •

Le chapitre 2 établit le fondement de l’analyse contenue dans le rapport. Elle explique le contexte de la nouvelle analyse de la TRNEE et donne un aperçu des principales méthodes utilisées pour l’établissement de l’analyse.

•

Le chapitre 3 définit les buts de la politique de prix pour le carbone. Elle précise que la politique de prix pour les émissions de carbone de la TRNEE doit avoir pour objectif l’atteinte des cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada, et ce, à faible coût. Le chapitre présente les coûts et comprend la description d’un principe de rentabilité.

•

Le chapitre 4 circonscrit les composantes essentielles de la politique de prix pour le carbone : 1) une politique de prix unifiée avec un prix pour les émissions uniformes et applicable à tous les types d’émission et à toutes les administrations et 2) une politique solide qui établit un signal de prix à long terme, qu’il est possible d’adapter au fil du temps et au besoin. Le chapitre 4 établit ensuite un cadre stratégique global pour l’atteinte de ces objectifs, soit d’atteindre les cibles de réduction de manière rentable. La politique comporte un instrument d’établissement du prix pour le carbone, des règlements complémentaires et des achats internationaux, ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre de ces politiques.

•

Le chapitre 5 décrit les éléments, les mécanismes et les compromis dans la conception de la politique de prix. On y évalue les options quant aux instruments, à l’utilisation des recettes, à la délivrance des droits, aux ajustements des frontières pour le carbone, aux objets de la réglementation et aux crédits compensatoires.

•

Le chapitre 6 examine les décisions, à l’étape de la conception, qui portent sur les interactions entre un système de prix canadien et les marchés internationaux. On y évalue les liens existants entre eux et l’achat par le gouvernement de crédits internationaux de réduction des émissions.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

•

Le chapitre 7 comporte une évaluation du rôle d’autres politiques complémentaires à la politique de prix pour le carbone. En particulier, on y examine les politiques complémentaires sur les technologies qui visent à permettre la diffusion de technologies faibles en carbone, des règlements complémentaires qui élargissent la portée de la politique du prix et des moyens de mobiliser les Canadiens dans la transition vers une économie faible en carbone par l’éducation et l’information.

•

Le chapitre 8 étudie les résultats d’une politique de prix rentable au moyen d’un modèle économique. Elle montre qu’une politique de prix globale et à long terme peut susciter le lancement de technologies à faible émission de carbone, de manière à atteindre les cibles de réduction des émissions du Canada. Cependant, elle présente aussi les résultats indésirables possibles d’une politique de prix – problèmes de répartition et risques pour la compétitivité – dont il faut tenir compte pendant la conception et la mise en œuvre de la politique.

•

Le chapitre 9 traite de questions sur la mise en œuvre de la politique de prix pour le carbone. Cette analyse de la mise en œuvre examine des idées sur l’élaboration d’institutions et de processus de gestion d’une politique de prix sur une longue période. On y aborde des questions liées à la structure des institutions et des processus et méthodes qui permettent d’adapter les politiques.

2.0 Le fondement de l’analyse sur la politique de prix pour le carbone de la TRNEE Ce chapitre présente les fondements politiques et analytiques sur lesquels repose le projet.

2.1 Fondement politique du conseil de la TRNEE Deux principaux éléments ont influé sur les nouveaux travaux de la TRNEE sur la politique de prix pour le carbone, décrits à la fois dans le présent rapport et dans la Note Consultative : (1) tirer parti du rapport D’ici 2050; (2) reconnaître les incertitudes à court terme, tout en planifiant à long terme. Ces éléments fournissent un important contexte au présent rapport, et leur raison d’être consiste à garantir aux décideurs la crédibilité et la pertinence de la recherche de la TRNEE pour des années à venir.

2.1.1

Tirer parti du rapport D’ici 2050

D’ici 2050 a établi le besoin d’une politique de prix pour les émissions de carbone au Canada en vue d’atteindre les cibles de réduction des émissions du gouvernement de 20 % par rapport aux niveaux de 2006 d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050. D’ici 2050 a aussi déterminé le niveau de rigueur politique, autrement dit, la force nécessaire pour respecter la trajectoire « rapide et importante ». Dans le cadre de ce tracé, le prix du carbone pour l’ensemble de l’économie serait d’abord fixé à 15 $ la tonne d’éCO2 (équivalent CO2) et augmenterait graduellement par la suite à 300 $ la tonne à long terme, comme le montre la Figure 12.

Dans ce présent rapport, tous les prix sont en dollars canadiens en 2006, sauf à l’avis du contraire.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Tracé vers les réductions des émissions selon le scénario « rapide et important » pour le prix pour les émissions, tirée du rapport D’ici 2050

Prix pour le carbone ($ / tonne éCo2)

350 $ « rapide et important »

300$ 250$ 200$ 150$ 100$ 50$ $ 2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 1 Le tracé pour la tarification du carbone selon le modèle « Rapide et important » a été le seul examiné dans le rapport d’Ici 2050 qui permettait au Canada d’atteindre à la fois ses objectifs de réduction des émissions de 2020 et 2050 selon les prévisions du modèle. La prévision des effets des autres modèles, tel le « lent et important » par exemple, permettait d’atteindre les objectifs de 2050, mais pas ceux fixés pour 2020. Pour cette raison dans le présent rapport, l’accent a été mis sur le tracé « rapide et important »3.

2.1.2

Reconnaître les incertitudes à court terme, tout en planifiant à long terme 3

Bien que l’incertitude ponctue toute prévision pour l’avenir, 2008 est un brutal rappel de la rapidité fulgurante à laquelle le changement se produit et de la mesure dans laquelle les prévisions peuvent être inexactes. En 2008, on a observé d’importants virages dans presque tous les éléments influant sur la politique climatique et la croissance des émissions : les prix du pétrole qui atteignent un sommet inégalé pour ensuite dégringoler à moins d’un tiers de la valeur, les fluctuations dans les prévisions sur la croissance économique, et les importantes révisions de l’inventaire national de GES du Canada n’en sont que trois exemples. Ces fluctuations à court terme soulignent l’incertitude qui caractérise toute analyse à long terme. Cependant, si nous tentions d’intégrer entièrement ces événements dans notre conseil à long terme, nous ne réussirions à obtenir qu’une vision surtout réactive et myopique à court terme. Le présent rapport met plutôt l’accent sur le besoin d’influer sur les décisions d’investir à long terme et les décisions comportementales, dans l’objectif d’atteindre les cibles à long terme du gouvernement du Canada. D’ici 2050 a souligné le besoin d’opérer une transition à long terme, ce qui demande une vision à long terme dans les politiques climatiques. Voici quelques facteurs qui ont exercé une influence sur le rapport et une description détaillée de l’angle adopté pour examiner ces facteurs : 3

Pour de plus amples renseignements, voir TRNEE (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Changement des politiques sur le carbone Le climat politique qui entoure l’établissement des prix pour les émissions de carbone au Canada a changé depuis la publication du rapport D’ici 2050 : 1.

2. 3. 4. 5.

Selon des déclarations récentes, il semblerait que le gouvernement du Canada réévalue ses propriétés originales contenues dans le Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques; il passerait de cibles reposant sur l’intensité à des « plafonds absolus ». Le partenaire commercial le plus important du Canada, les États-Unis, a signalé son intention d’établir un système de quotas et d’échange pour réduire les émissions. La province de la Colombie-Britannique a mis en place une taxe sur le carbone. Les provinces de la Colombie-Britannique, du Québec, du Manitoba et de l’Ontario se sont jointes à la Western Climate Initiative. Les taxes sur le carbone ont joué un rôle déterminant dans la campagne électorale fédérale de 2008.

Ces événements ont des implications pour l’attrait politique à court terme de politiques de rechange sur l’établissement de prix pour le carbone, et des implications à plus long terme pour l’établissement des prix en Amérique du Nord. La TRNEE a tenu compte de ce contexte politique changeant dans l’élaboration d’une politique de prix pour le carbone à long terme pour le Canada, et est d’avis que l’établissement de prix pour le carbone au Canada est plus pertinent maintenant qu’il ne l’était au moment de la publication du rapport D’ici 2050. En particulier, il faut songer à la manière dont ces nouvelles politiques sur le carbone interagiront avec le climat politique, pour peut-être s’y intégrer.

Conjoncture économique changeante Les perspectives économiques mondiales ont également changé depuis la publication du rapport D’ici 2050. Le ralentissement économique mondial mènera probablement à des réductions des émissions à court terme, en raison du repli de la production et de l’activité économique. Cependant, le ralentissement à court terme ne réduit en rien l’urgence d’établir un prix pour le carbone. Le monde des affaires continue de prendre des décisions d’investissement, qui pourraient être guidées par l’attente d’un prix pour le carbone à long terme, s’il veut tenir compte du besoin de la société de réduire ses émissions. Le travail de modélisation qui sous-tend la politique de la TRNEE utilise des prévisions à long terme sur la croissance économique d’ici 2050. Ce faisant, il suppose que des ralentissements se produiront régulièrement, ainsi que les reprises qui les accompagneront. Par conséquent, les conclusions de ce travail sont particulièrement pertinentes dans le contexte d’une incertitude économique à court terme. Dans le même ordre d’idées, si le prix du pétrole est élevé, certains estimeront que les efforts visant à établir un prix pour le carbone sont inutiles, puisque les carburants comme l’essence sont déjà coûteux et que d’autres augmentations des prix ne changeront en rien les comportements ni les décisions d’investissement. Cependant, l’expérience a montré que des prix élevés sur le pétrole ne suffisent pas à réduire les émissions. Trois raisons expliquent cela :

•

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

D’abord, on ne s’attend pas à ce que les prix élevés sur le pétrole soient permanents, et ce sont les prévisions sur les prix futurs qui poussent les décisions maintenant. En 2008, nous avons vu une hausse inégalée des prix du pétrole, ainsi qu’une importante chute de prix. Ces fluctuations des prix montrent que pendant que les prix sont élevés, les investisseurs et les consommateurs ne peuvent être assurés qu’ils demeureront élevés, et que les placements dans des actions d’efficacité énergétique, de véhicules, entre autres, généreront des profits. Les fluctuations réduisent l’incidence qu’ont les prix élevés du pétrole sur les émissions. Deuxièmement, les prix élevés du pétrole ne représentent pas une mesure incitative suffisante pour des réductions de tous les types d’émission de l’économie. Les prix élevés du pétrole incitent cependant à la réduction de l’utilisation de carburants à base de pétrole, comme l’essence, mais ce n’est pas le cas pour tous les carburants. Par exemple, les prix élevés du pétrole et du gaz naturel encouragent l’utilisation du charbon dans l’industrie et pour la production de l’électricité4. Seul l’établissement d’un prix pour le carbone fournit des mesures incitatives efficaces sur le plan économique sous cet angle, puisqu’il attribue le même prix à toutes les émissions de carbone, peu importe leur origine. Troisièmement, les prix élevés du pétrole représentent une mesure incitative supérieure pour l’extraction du pétrole, qui est devenue au fil des ans une source majeure des GES totaux du Canada. Par exemple, l’expansion prévue des sables bitumineux est tributaire du prix du pétrole, puisque moins d’expansions sont prévues si le prix du pétrole est inférieur5.

Il n’en demeure pas moins que le prix du pétrole a une incidence sur les décisions d’investissement et le comportement des consommateurs. Pour tenir compte des prévisions révisées sur le prix à long terme du pétrole depuis la publication du rapport D’ici 2050, l’analyse dans le présent rapport a utilisé la prévision du prix mondial du pétrole de la Energy Information Administration des États-Unis de 68 $ le baril (par comparaison avec 50 $ le baril dans D’ici 2050)6.

Science du climat en évolution La climatologie est une science solide : les scientifiques peuvent affirmer avec grande certitude que le changement climatique est réel et que les émissions anthropiques sont une cause principale de ce changement. C’est cette grande certitude climatologique qui prouve le bien-fondé des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre auxquels le Canada s’est engagé. Cependant, de l’incertitude persiste quant à la rapidité du changement climatique et aux mécanismes potentiels qui ralentiront ou accéléreront le réchauffement. En 2007, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GEIC) a présenté une importante synthèse des connaissances scientifiques sur le changement climatique dans son quatrième rapport d’évaluation (RE4)7. Dans ce rapport, il a répertorié les différentes probabilités que plusieurs issues du changement climatique pourraient avoir, et ont souligné la possibilité que des mécanismes de rétroaction puissent mener à un réchauffement accéléré. Depuis la publication du RE4, d’autres données factuelles scientifiques nouvelles laissent entendre qu’un réchauffement plus rapide n’est pas impossible et que, par conséquent, des réductions plus importantes seront nécessaires. Lenton et coll. (2007) ont cerné quelques « moments critiques » où le réchauffement climatique mènerait à des changements majeurs dans les écosystèmes naturels8. En voici des exemples : 4

Vielle et Viguier (2007).

Footitt (2007).

ÉIE (2008).

GEIC (2007).

Lenton et coll. (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

• •

échappements de méthane du pergélisol (des rapports récents ont fait état d’échappements rapides de méthane dans l’arctique9); dépérissement de la forêt boréale et/ou amazonienne; et fonte de la nappe glaciaire du Groenland.

De nouvelles données sur la totalité ou une partie de ces phénomènes pourraient changer considérablement l’évaluation de la société des risques du changement climatique, et peuvent témoigner de la nécessité d’imposer des cibles plus importantes. Il est également possible que le changement climatique se produise plus lentement que le savoir scientifique ne le laisse entendre, et que le Canada et le monde peuvent diminuer les efforts qu’ils investissent envers la réduction des émissions10. La politique de prix pour le carbone doit tenir compte de tels changements, tout en reconnaissant la certitude à court terme essentielle aux investissements envers un avenir faible en carbone. Fait important, même si les recommandations de la TRNEE pour la conception de la politique de prix pour le carbone ont été formulées pour que le gouvernement atteigne ses cibles actuelles, les recommandations pour la conception seront tout de même pertinentes pour l’atteinte de cibles de réduction plus ou moins rigoureuses.

2.2 Le fondement analytique de la recherche Des analyses quantitatives et qualitatives détaillées ont été commandées ou menées par la TRNEE, sous les auspices du projet sur la politique de prix pour le carbone. Cette combinaison de recherche qualitative et quantitative fournit des preuves solides et des références de qualité à la conception d’une politique de prix pour le carbone pour le Canada. On a suivi trois grandes méthodes pour jeter les bases de la recherche pour le présent rapport : •

• •

un ensemble commun de critères d’évaluation d’une politique utilisé dans tous les travaux commandés et internes; une modélisation et une analyse quantitatives; et des évaluations qualitatives visant à compléter l’analyse quantitative.

Les trois méthodes sont décrites en détail ci-dessous.

2.2.1

Critères d’évaluation d’une politique

L’utilisation d’un ensemble standard de critères d’évaluation d’une politique sous-tendait tous les travaux. Ces critères représentent le fondement de l’évaluation et par la suite du choix des éléments de la politique. Les cinq critères d’évaluation communs précisés dans le présent rapport correspondent à ceux qu’utilise Finances Canada, et ont par la suite été retenus par la TRNEE dans quelques projets sur le changement climatique et l’énergie, y compris D’ici 2050 : 9

The Independent (2008).

10 Cependant, le risque que pose un réchauffement plus rapide est catastrophique, tandis que les bienfaits d’un ralentissement du réchauffement sont minimes (c’est-à-dire que le changement climatique n’entraînera jamais autant de bienfaits que les risques possibles). Par suite de cette asymétrie, nous pourrions nous attendre à ce que des connaissances scientifiques poussées seront le moteur le plus probable de réductions des émissions plus importantes, puisqu’il importe davantage d’éviter des pertes catastrophiques que d’atténuer inutilement. Weitzman (2007).

•

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

L’efficacité énergétique mesure l’incidence du choix d’un concept sur la capacité d’une politique de servir l’atteinte des cibles de réduction des émissions. L’efficience économique mesure l’incidence d’un choix sur la rentabilité d’une politique; on entend par efficacité la réduction des émissions au moindre coût. La répartition des effets mesure l’incidence sur l’équité et la mesure dans laquelle certains intervenants ressentiront davantage de répercussions négatives que d’autres. L’acceptabilité politique mesure le soutien probable que les hommes et femmes politiques rechercheraient pour mettre en œuvre une option de politique. La faisabilité administrative mesure le fardeau de la mise en œuvre d’une politique et des efforts de reddition de comptes, de surveillance et d’exécution qui y sont rattachés.

En utilisant un ensemble standard de critères d’évaluation d’une politique dans l’étendue de la recherche menée dans le cadre du projet, on peut mieux comprendre les implications d’autres concepts de politique éventuels qu’ont mis au jour les diverses initiatives de recherche.

2.2.2 Outils d’analyse quantitative et de modélisation économique Les analyses quantitatives contenues dans le présent rapport reposent sur trois modèles économiques différents : le modèle SCMI, le modèle D-GEEM et le modèle Informetrica (TIM). Les résultats de ces analyses se confirment mutuellement. Étant donné l’incertitude inhérente aux modèles économiques, une certaine uniformité entre les modèles confère une crédibilité à l’analyse dans son ensemble. De plus, des modèles différents ont des forces qui leur sont propres : par exemple, le SCMI représente bien la technologie et les investissements envers la technologie, tandis que le D-GEEM et le TIM peuvent fournir de meilleures prédictions sur les coûts macroéconomiques et les répercussions sur le marché. Voici de courts résumés de ces modèles : •

Le modèle SCMI représente bien le changement technologique et la manière dont il pourrait réagir à une politique de prix pour les émissions de carbone. Il stimule l’évolution de stocks de technologie (par exemple les immeubles, les véhicules et l’équipement) et les effets auxiliaires sur les coûts, l’utilisation de l’énergie et les émissions. On suit de près la technologie utilisée en termes de services énergétiques fournis (p. ex. m2 d’éclairage ou chauffage de locaux) ou d’unités de produits matériels (tonnes de pâte commercialisée ou d’acier). Les prévisions quant aux parts du marché de technologies qui se font concurrence pour répondre aux nouvelles demandes de stock sont modulées par des facteurs financiers, ainsi que les préférences des consommateurs et des entreprises en matière de technologie11.

11 Voir Bataille et coll. (2006) pour une explication détaillée du SCMI.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

D-GEEM est un modèle d’équilibre général calculable de l’économie canadienne12. Il regroupe des données de Statistique Canada en huit secteurs qui produisent et utilisent de l’énergie, notamment la production et l’extraction de pétrole brut, l’extraction et la transmission du gaz, la production de produits pétroliers raffinés, l’extraction du charbon, la production d’électricité, les grands consommateurs d’énergie, les autres secteurs manufacturiers et le reste de l’économie. En tant que modèle d’équilibre général dynamique, le modèle D-GEEM représente mieux la rétroaction macroéconomique et les comportements des consommateurs que les modèles axés sur la technologie comme le SCMI. À lui seul, cependant, il ne peut représenter fidèlement la réponse de la technologie à la politique pour le carbone. Le modèle TIM est également un modèle macroéconomique; il est donc utile pour modéliser les répercussions commerciales et macroéconomiques probables de la politique sur l’économie canadienne dans son ensemble. Dans le modèle TIM, environ 70 catégories de commerce étranger sont explicitées (mis à part les importations et exportations) et divisées entre 285 industries. Entre autres facteurs, les variations dans les coûts d’exploitation d’une industrie attribuables à la politique seront visibles dans les exportations et les importations13. Les changements aux expéditions dans toute industrie ont aussi des répercussions indirectes sur toutes les autres industries. Les changements aux recettes réelles des ménages et des entreprises provoqueront d’autres changements aux dépenses (consommation et investissement envers des entreprises), pour aboutir à un des effets « multiplicateurs » entiers sur les répercussions globales et propres aux industries.

Les modèles ont fourni des données à différentes composantes du rapport. Le modèle SCMI a servi à faciliter l’évaluation des répercussions sur la répartition, à concevoir le scénario des prévisions technologiques et à évaluer diverses possibilités de règlements complémentaires. Les produits du SCMI étaient également liés aux modèles TIM et D-GEEM qui, eux, ont servi à évaluer les répercussions macroéconomiques d’une politique de prix et à mener une évaluation empirique de la concurrence et des fuites. Le modèle D-GEEM a aussi appuyé l’évaluation des options de politique en fonction du recyclage du revenu, de l’ajustement aux frontières et des achats internationaux.

Limites des modèles économiques Les modèles économiques peuvent être des outils très utiles pour comprendre des systèmes complexes comme le système de l’économie et de l’énergie canadien, ainsi que les répercussions probables de la politique. On a utilisé les meilleurs modèles existants au cours des analyses dont fait état le rapport. La combinaison de modèles qui ont différentes forces et faiblesses nous a permis de produire de meilleures prévisions que celles qui auraient été issues

12 Plus précisément, il s’agit d’un modèle d’équilibre général calculable multisectoriel de l’économie ouverte. Dans le modèle, un consommateur type est propriétaire des facteurs principaux (le travail et le capital). Le consommateur loue ces facteurs à des producteurs, qui les combinent à des intrants intermédiaires pour créer des produits de base. Ces produits peuvent être vendus à d’autres producteurs (en tant qu’intrants intermédiaires), aux consommateurs finals, ou vendus au reste du monde en tant que produits exportés. Les produits de base peuvent aussi être importés du reste du monde. On suppose que le Canada est un preneur de prix pour les produits échangés à l’échelle mondiale. D-GEEM suppose que tous les marchés trouvent un équilibre, c’est‑à‑dire que les prix s’ajustent jusqu’à ce que l’offre égale la demande. De même, on fait plein usage des facteurs de production, de telle sorte à enrayer l’inactivité involontaire et le capital improductif. La version du modèle D-GEEM utilisée pour le projet adopte un cadre dynamique. Dans un cadre dynamique, on suppose que les consommateurs font un usage optimal des produits de base sur de multiples périodes en choisissant un taux d’investissement et des habitudes de consommation appropriés dans chaque période. 13 Dans le modèle, une augmentation des coûts unitaires de production d’un produit de base au Canada augmentera les importations et réduira les exportations, phénomène dont l’étendue des effets et le moment où ils se feront sentir varieront d’une catégorie à l’autre. À leur tour, des changements (par rapport à un cas simple) en faveur de ces produits (et services) de base ont une incidence directe (par des relations fixes entre les intrants et les produits) sur les expéditions (production brute) de 285 industries.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

d’un seul modèle ou d’autres modèles. La comparaison de prévisions tirées des différents modèles nous a conféré une meilleure confiance envers les conclusions issues de la modélisation. Enfin, en sollicitant la contribution d’intervenants et d’experts pour tester les résultats de la modélisation, nous avons amélioré la crédibilité de nos résultats. Il importe de garder à l’esprit que toutes les prévisions tirées des modèles comportent une incertitude inhérente. On ne doit pas les prendre pour des prévisions exactes de ce qui se produira. Ces modèles complexes dépendent de suppositions formulées à l’égard de la technologie, des consommateurs, du commerce et de l’économie. L’incertitude qui marque les prévisions, cependant, n’invalide en rien l’utilité de ces modèles. Les prévisions peuvent indiquer l’orientation générale des impacts probables de la politique et peuvent être très utiles pour comparer les impacts relatifs de différentes options de politique. Dans l’effort d’être aussi transparents que possible, nous avons décrit tout au long du rapport les suppositions et combinaisons différentes des modèles qui sous-tendent chacune des différentes analyses.

2.2.3

Analyse qualitative

La TRNEE a entrepris et commandé un nombre considérable d’analyses et de recherches qualitatives pour étayer et tester ses conclusions. Cette recherche qualitative comprenait les composantes qui suivent : •

•

Analyse qualitative d’instruments d’établissement de prix pour le carbone. En plus de la modélisation économique rigoureuse des possibilités d’établissement d’un prix, des consultants ont fourni des analyses qualitatives d’instruments de politique d’établissement de prix pour le carbone. Cette analyse a examiné la faisabilité économique et l’acceptabilité politique de concepts possibles pour l’établissement de prix pour le carbone, et a estimé le poids économique de leur rentabilité14. Analyse des politiques technologiques et des cadres d’innovation. Deux rapports de consultants ont été commandés pour que soient évalués les obstacles au lancement de technologies d’atténuation du carbone, et les politiques technologiques qui peuvent être requises dans le contexte d’un cadre global d’établissement d’un prix pour le carbone. Les consultants ont aussi mené un examen d’intervenant expert et une « vérification sur le terrain » du scénario technologique prévu par les modèles quantitatifs de la TRNEE15. Consultations avec des groupes d’intervenants experts sur les intérêts et les besoins des régions et des secteurs16. Des consultations et des rencontres avec des intervenants ont eu lieu dans le cours du projet, y compris des consultations avec des parties intéressées de l’industrie et d’entreprises, des experts et des groupes environnementaux, des universitaires, des experts du secteur public, des experts de la modélisation économique et des parties intéressées du secteur des finances. Des séances de consultation ont été organisées à Montréal, à Ottawa, à Toronto, à Calgary et à Vancouver, et trois rencontres de consultants experts ont également eu lieu à Ottawa. La TRNEE a également mandaté des consultants pour qu’ils évaluent les points de vue des intervenants sur les diverses options de politique de prix pour le carbone17.

14 Hall et Fischer (2008). 15 Ecoressources Consultants (2008); Fischer (2008). 16 Voir l’annexe C, où se trouvent les consultations avec les experts et les intervenants. 17 The Delphi Group (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

Analyse de politiques internationales. Dans le cadre de la recherche interne, on a examiné les développements dans des pays qui mettent en œuvre des politiques d’établissement de prix pour le carbone ou qui prennent ce virage, ainsi que chez des partenaires commerciaux majeurs du Canada, surtout en Europe, aux États-Unis et en Australie. Analyse de cadres de gouvernance et d’institutions pour la mise en œuvre d’une politique d’établissement de prix pour le carbone. Les analyses internes ont été complétées par un atelier d’experts sur l’établissement de prix pour le carbone et les questions de gouvernance.

Le prochain chapitre traite des grandes composantes de l’établissement de prix pour le carbone, en commençant par ses objectifs.

3.0 Les objectifs de la politique de prix pour le carbone de la TRNEE La politique de prix pour le carbone recherche l’atteinte de deux objectifs : •

•

D’abord l’objectif de la rentabilité, c’est-à-dire atteindre les cibles de réduction des émissions à moyen et à long terme du gouvernement du Canada au moindre coût. L’objectif central de la politique de prix pour le carbone devient par la suite celui d’établir l’équilibre entre l’efficacité énergétique et économique ou, autrement dit, d’équilibrer la quantité de réduction des émissions avec les coûts de l’atténuation au fil du temps. Ensuite, l’objectif de réduction au minimum des impacts indésirables, qui ont des implications pour l’acceptabilité politique, les effets sur la répartition et la faisabilité administrative de la politique. Le défi consiste ensuite à concevoir la politique pour qu’elle puisse prévoir les effets indésirables et les éviter, dans la mesure du possible.

Tout au long du document, ce que l’on désigne en tant que politique de prix pour le carbone a pour objectif la concrétisation rentable de réductions des émissions en vue de l’atteinte des cibles du gouvernement du Canada en 2020 et en 2050. Dans le chapitre 4.0, on expose les exigences obligatoires pour atteindre cet objectif, tandis qu’au chapitre 8.0, on aborde les impacts indésirables qui découlent de ces éléments essentiels et dont il faut tenir compte dans la conception de la politique. Les détails sur la politique décrits aux chapitres 5.0, 6.0 et 7.0 sont ensuite adaptés en fonction des deux objectifs.

3.1 Premier objectif : atteindre les cibles du gouvernement du Canada au moindre coût Dans le présent rapport, on met l’accent sur le choix d’options privilégiées pour la conception d’une politique au lieu d’évaluer d’autres cibles de réduction des émissions. L’accent placé sur la conception permet à la TRNEE de s’éloigner du débat du « choix de la cible » pour se tourner vers des questions de conception de politiques. Il sera ensuite possible de faire une contribution éclairée sur la manière dont le gouvernement fédéral peut atteindre ces cibles. La recherche de la TRNEE laisse entendre que la conception d’une politique a deux principaux éléments moteurs : • •

l’efficacité environnementale, qui sous-tend que la politique permet d’atteindre une cible donnée; l’efficacité énergétique, qui sous-tend que la politique doit permettre ces réductions au moindre coût.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Autrement dit, la politique de prix pour le carbone doit faire l’équilibre entre les coûts économiques et l’impact environnemental au fil du temps. Cette observation a d’importantes implications pour la politique de prix pour le carbone que la TRNEE recommande. Elle sous-entend que peu importe la politique mise de l’avant, elle devra recommander des éléments de conception qui permettent la stabilisation des coûts dans un délai prévisible, tout en réduisant les émissions à des niveaux qui correspondent aux cibles de réduction établies. Dans le présent rapport, tout comme dans D’ici 2050, la TRNEE adopte les cibles de réduction des GES à moyen et à long terme du gouvernement du Canada annoncées dans Prendre le virage : 20 % en dessous des niveaux de 2006 d’ici 2020 et 65 % en dessous des niveaux de 2006 d’ici 2050. Dans D’ici 2050, le conseil de la TRNEE avertit que la politique doit permettre des réductions à moindre coût en fixant un prix pour le carbone pour l’ensemble de l’économie si l’on veut atteindre ces importantes réductions de carbone du gouvernement du Canada. Le tracé privilégié recommandé qui réduisait les coûts au minimum était celui d’une réduction « rapide et importante », selon lequel les émissions devaient atteindre leur sommet à 570 Mt en 2020 pour ensuite diminuer progressivement à 235 Mt en 2050. La Figure 2 montre le tracé temporel des réductions selon la prévision de la TRNEE sur les émissions futures. Ce tracé dresse le profil temporel des émissions, sur lequel le présent rapport repose.

Tracé vers les réductions des émissions selon le scénario « rapide et important » pour atteindre les cibles du gouvernement du Canada MSQ* d’environ 1 100 Mt en 2050

Émissions de GES (Mt éCO2)

1,000

800 Cible : 570 Mt en 2020

Cible : 235 Mt en 2050

Réduction des émissions

600

400

Émissions restantes

200

0 2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 2 * Maintien du statu quo

Cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Le principe de la rentabilité est implicite à la recommandation du tracé de la réduction pour atteindre les cibles, principe que l’on adopte pour l’avenir. La valeur monétaire des coûts additionnels de l’atténuation par tonne d’éCO2 ou le prix pour le carbone est un indicateur de la rentabilité. Cet indicateur se divise en deux parties : la première est la réduction des émissions, et la deuxième, le coût de l’atténuation. Bien que la réduction des émissions soit un objectif assez simple et défini comme la quantité d’émissions de carbone réduite à un moment précis, le coût de l’atténuation, quant à lui, nécessite qu’on s’y attarde. Le coût de l’atténuation est défini en tant que changement progressif dans les coûts en capital, d’exploitation et de l’énergie par année qui peuvent être attribués à la politique de prix pour le carbone par rapport à un contexte où aucune politique n’aurait été mise en place18. Nous référons également aux données métriques, comme le produit intérieur brut (PIB) ou le coût économique, surtout dans le contexte d’une évaluation des impacts macroéconomiques et sur la concurrence. Cependant, nous utilisons le prix requis du carbone pour obtenir des réductions des émissions en tant que mesure principale du coût. Cette méthode laisse entendre que la réussite de la politique de prix pour le carbone est vérifiable si les cibles sont atteintes et si le ratio simple du total des coûts d’atténuation divisé par les émissions réduites est à son minimum. De même, les différents concepts possibles de politique sont évalués selon le premier objectif, celui de la rentabilité. Ce principe sous-entend aussi que la politique de prix pour le carbone qui serait mise sur pied peut être ajustée en fonction d’autres cibles de réduction des émissions, c’est‑à‑dire que la politique devrait permettre des réductions rentables, peu importe la cible.

3.2 Deuxième objectif : réduire au minimum les effets indésirables sur divers segments de la société et l’économie En définissant les impacts indésirables sur la société et l’économie en tant qu’objectif distinct, il est possible d’atteindre l’objectif des réductions rentables des émissions. Cependant, étant donné les prix pour le carbone nécessaires pour atteindre les cibles de réduction, des répercussions sur certaines entreprises et certains consommateurs au Canada seront inévitables. Un des défis pour la politique de prix pour le carbone consistera donc à atténuer certains de ces impacts, dans la mesure où ils sont véritablement dignes d’intérêt, et à prendre des mesures stratégiques. La conception de politique doit tenir compte des impacts indésirables de la politique par rapport aux critères d’évaluation suivants :

18 Nous reconnaissons que l’indicateur de la rentabilité n’est pas pertinent pour l’établissement de cibles de réduction des émissions. La méthode d’établissement des cibles retenue serait plutôt de réduire au minimum les coûts totaux de l’atténuation tout en optimisant les réductions cumulatives des émissions entre maintenant et 2050.

•

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Effets sur la répartition : la politique retenue répartirait équitablement les coûts et les avantages financiers parmi les producteurs, les ménages, d’autres industries et le gouvernement. Selon toute attente, le fardeau des coûts de l’observation peut incomber non seulement à ceux qui déploient des efforts d’atténuation mais également à leurs fournisseurs et aux consommateurs de leurs biens et services. Y sont étroitement liées les répercussions disproportionnées sur les secteurs et les ménages tributaires du commerce. En dernier lieu, la question suivante se pose : quels sont les concepts de politique possibles qui pourraient réduire les effets sur le revenu de groupes qui ressentent les répercussions de façon disproportionnée? Et si ces effets ont été atténués, existe-t-il encore des questions de capacité financière? Acceptabilité politique : La politique retenue devrait être acceptable pour les intervenants. Ultimement, l’acceptabilité politique dépend des intérêts des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ainsi que ceux des intervenants ciblés. En général, ces intérêts englobent des répercussions à court terme sur le revenu des émetteurs par rapport aux droits d’actifs délaissés et aux coûts qui augmentent. Par conséquent, les répercussions sur la compétitivité et la capacité financière s’insèrent à ce critère. Gouvernance et administration : La politique retenue peut efficacement être mise en œuvre dans un contexte et une structure de gouvernance qui comporte de multiples administrations. Il faut donc tenir compte des questions du dédoublement et de l’harmonisation des politiques.

Tous ces effets découlent de la mise en œuvre de la politique de prix pour les émissions de carbone, et dans la mesure du possible, devraient être définis et analysés au cours de la conception de la politique. Le prochain chapitre définit les éléments essentiels qui doivent être présents pour qu’une politique de prix pour le carbone permette l’atteinte du premier objectif, celui de la réduction rentable des émissions, tout en permettant l’atteinte des cibles du gouvernement du Canada.

4.0 Les éléments essentiels de la conception et de la mise en œuvre : établissement de prix globaux et unifiés à long terme Pour atteindre les cibles de réduction des émissions du Canada au coût le plus faible possible, une politique de prix pour les émissions de carbone qui établit un prix uniforme dans l’ensemble de l’économie, à une échelle aussi globale que possible, durable à long terme doit être mise en place.

Le rapport D’ici 2050 a laissé ouverte la question des grandes caractéristiques du concept de la politique de prix pour les émissions de carbone retenue. Ce chapitre met l’accent sur cette question et illustre que la question déterminante pour le choix de l’instrument de politique privilégié ne s’entend pas seulement du choix entre une taxe sur le carbone ou un système de quotas et d’échange, mais bien sur la question de savoir comment concevoir une politique unifiée de prix pour les émissions de carbone qui permette des réductions au moindre coût possible à long terme, tout en atteignant les cibles de réduction des émissions du gouvernement. Cependant, la recherche de la TRNEE a également abouti à la conclusion qu’en vue de parvenir à ces réductions, il sera capital d’examiner les incertitudes dans la conception de la politique. À son tour, cela indique le besoin d’accorder une importance égale à la conception et à la mise en œuvre de la politique de prix pour les émissions de carbone. Pour l’atteinte de l’objectif des cibles de réduction des émissions au coût le plus faible, ce chapitre dégage deux objectifs primordiaux pour la politique de prix pour les émissions de carbone : 1.

La politique doit être conçue de telle sorte à faire appliquer un prix uniforme pour le carbone pour toutes les émissions et toutes les administrations.

Une politique solide doit être mise en œuvre pour transmettre un signal de prix à long terme tout étant souple et adaptable au changement des circonstances au fil du temps.

Enfin, ce chapitre donne un aperçu de la structure globale de la politique de prix pour les émissions de carbone qui permet l’atteinte de ces objectifs et des réductions rentables. L’instrument de politique comprend trois composantes distinctes, ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre pour les institutions et un processus pour gérer la politique au fil du temps et l’adapter selon les besoins. Le reste du rapport traite ensuite de la manière dont le concept de l’instrument de politique peut permettre l’atteinte de l’objectif complémentaire de réduire au minimum les effets indésirables.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

4.1 Le besoin d’une POLITIQUE UNIFIÉE DE PRIX POUR LE CARBONE L’application d’une politique unifiée de prix pour le carbone dont la couverture s’étend à l’ensemble de l’économie canadienne doit être un objectif essentiel du concept de la politique. Les volets économique et politique sont tous deux importants si on veut mettre en place une politique unifiée de prix pour le carbone : le prix pour les émissions doit être uniforme pour toutes les émissions et toutes les administrations au Canada.

4.1.1 Unification du prix pour le carbone pour toutes les émissions 19

•

L’établissement d’un prix pour le carbone est très efficace s’il fixe un prix commun pour toutes les émissions. La conception doit garantir que le prix pour le carbone s’applique à l’ensemble de l’économie et s’étend à autant de sources d’émissions que possible.

•

Bien qu’il soit impratique d’inclure certaines sources d’émissions dans une politique de prix pour le carbone, comme les émissions attribuables à la transformation, aux décharges et à l’agriculture, le défaut de s’en occuper augmente le coût d’une politique de prix pour les émissions. D’autres mécanismes, comme les règlements, sont nécessaires pour régir de telles émissions.

La mesure dans laquelle toutes les émissions sont incluses dans une politique unifiée de prix pour le carbone est une question déterminante au cours de la conception. Ce chapitre montre d’abord qu’une couverture globale et uniforme mène habituellement à une politique plus rentable. Toutefois, un prix unifié pour toutes les émissions amène son lot de problèmes : de nombreuses politiques de prix actuelles et proposées dans d’autres pays n’ont pas une couverture uniforme. Le système européen d’échange des quotas d’émissions de l’Union européenne, la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) et d’autres initiatives ne visent pas tous les secteurs de l’économie. Dans ce chapitre, on montre également qu’une couverture moindre s’explique partiellement par le fait que l’insertion de nombreux types d’émissions dans une politique de prix pour le carbone pose des problèmes administratifs et pratiques. Enfin, les économies d’efficience potentielles associées à l’inclusion de ces émissions « difficiles à atteindre » sont démontrées.

Compromis entre la couverture, la rigueur et les cibles Pour être efficace et efficiente, une politique de prix pour le carbone doit s’efforcer d’inclure autant de sources d’émissions que possible. Une couverture large entraîne une importante réduction des émissions à un faible coût en carbone, puisqu’elle comporte des occasions accrues de réductions à faible coût. Si des secteurs ou des régions sont exonérés de la politique, une politique plus rigoureuse (qui prévoit un prix plus élevé pour le carbone) est nécessaire si

19 Les analyses présentées dans ce volet reposent sur le modèle interne de la TRNEE axé sur le SCMI ainsi que sur Bataille et coll. (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

l’on veut atteindre les cibles de réduction des émissions. De plus, les réductions des émissions devraient à ce moment tirer leur origine de secteurs visés par la politique, ce qui en élèverait les coûts. D’autre part, les politiques qui visent des secteurs en particulier sont souvent plus acceptables sur le plan politique pour les entités réglementées. La tendance actuelle quant aux politiques climatiques aux niveaux provincial, national et international consiste à exclure les émissions perçues en tant que problématiques sur le plan politique, du moins au départ. Cette avenue signifie que les grands émetteurs industriels ont tendance à être visés par un prix pour le carbone, tandis que le secteur des transports, l’industrie légère, les ménages et les immeubles restent en quelque sorte exonérés, malgré qu’ils comptent pour des quantités importantes d’émissions. Des politiques de prix propres aux secteurs peuvent soulever d’importantes préoccupations sur la possibilité que le secteur cherche à louer, soulever des questions sur la capacité des organismes de réglementation de conserver un point de vue objectif et indépendant, et réduire la confiance politique et celle du public envers le système. Les politiques propres à un secteur s’éloignent également d’un signal de prix unifié, ce qui entraîne des inefficacités économiques. Les analyses de modélisation de la TRNEE entérinent l’idée selon laquelle une couverture plus globale et uniforme est plus efficace. En réduisant la couverture de la politique, le prix pour le carbone et les coûts de la politique devront augmenter pour atteindre les cibles. Si seuls les grands émetteurs industriels sont visés par la politique de prix pour le carbone, le prix devrait être 2,25 fois supérieur à un prix unifié qui serait applicable à toutes les émissions au Canada. Des répercussions à moyen terme se feraient particulièrement sentir; le total des coûts en capital, de fonctionnement et entretien et des dépenses en énergie s’élèverait en 2020 à 26 milliards de dollars au‑delà du prix unifié. Effectivement, si des prix inférieurs sont imposés aux ménages et au secteur des transports, le risque que les cibles de réduction des émissions de 2020 et de 2050 ne soient pas atteintes est bien réel. Une analyse qui repose sur le modèle énergie‑économie du SCMI montre que même un prix de 600 $ la tonne imposé aux grands émetteurs industriels seulement ne permettrait probablement pas l’atteinte des cibles. De plus, des prix encore plus élevés pour le carbone ne semblent avoir aucune incidence sur les réductions; des réductions additionnelles sont donc incertaines. De surcroît, si certains secteurs doivent payer un prix beaucoup plus inférieur pour certaines émissions par rapport à d’autres, une partie inefficiente de l’activité économique – et des émissions – incombera à ces secteurs au fil du temps, ce qui rendra plus coûteuse et compliquée l’atteinte des objectifs à long terme de réduction des émissions. Par exemple, l’analyse laisse entendre que si les grands émetteurs, comme le secteur de l’électricité, sont aux prises avec un signal de prix relatif plus élevé que les ménages, les ménages réduiront leur utilisation d’électricité et se tourneront vers les carburants fossiles. Ces gestes peuvent augmenter les émissions des ménages et réduire l’efficacité des réductions des émissions dans le secteur de l’électricité.

Le défaut d’élargir la portée des prix pour le carbone mène à une augmentation des coûts L’analyse résumée au Tableau 1 souligne l’importance d’inclure toutes les émissions de gaz à effet de serre, y compris les émissions du pétrole et du gaz en amont, de l’agriculture et des déchets des décharges à une politique de prix pour les émissions de carbone. Le tableau compare le prix requis pour les émissions pour atteindre les cibles de

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2020 et de 2050 si ces émissions ne sont pas incluses et si on a recours à des règlements complémentaires pour les inclure. Il illustre que le prix pour le carbone par tonne est moins cher si tous les secteurs sont inclus par règlement complémentaire. Si ces secteurs ne sont pas inclus, d’autres secteurs doivent compenser pour que le Canada atteigne ses cibles. Pour obtenir ce résultat escompté, des prix supérieurs pour le carbone devront être établis dans les secteurs qui sont visés par la politique de prix pour les émissions de carbone.

Prix pour le carbone ($ / tonne éCO 2 ) nécessaire pour atteindre les cibles, en tenant compte de différents degrés de couverture réglementaire

2011- 2015

2016- 2020

2021- 2025

2026- 2050

Prix nécessaire si seules les émissions de combustion de carburant sont incluses

18 $

250 $

512 $

775 $

Prix nécessaire si le pétrole et le gaz en amont sont inclus

18 $

150 $

350 $

500 $

Prix nécessaire si les émissions du pétrole et du gaz en amont, de l’agriculture et des décharges sont incluses

18 $

170 $

250 $

Tableau 1

Il convient de noter que des prix élevés pour les émissions dans certains scénarios sont peu probables. À des prix de 500 $ ou de 775 $ pour les émissions, la réaction du système de l’énergie est incertaine; le modèle du SCMI est incapable de représenter de nouvelles technologies qui selon toute probabilité pourraient entraîner un signal de prix aussi élevé. De plus, un tel prix poserait des problèmes considérables. De ce fait, les prix indiqués au Tableau 1 ne devraient être interprétés qu’en tant qu’indicateur général des bienfaits d’élargir la couverture de la politique de prix pour le carbone au moyen de règlements complémentaires.

Défis que présente l’inclusion de toutes les émissions à une unique politique de prix pour les émissions de carbone Une couverture complète et directe de toutes les sources d’émissions au moyen d’une seule politique de prix pour les émissions de carbone pose de nombreux défis. Les secteurs de l’économie dont les émissions sont difficiles à inclure à une telle politique ont été cernés, mais ils peuvent tout de même permettre de réduire les émissions à peu de frais par d’autres moyens. Des règlements complémentaires (dont traite l’article 7.2) ou encore des crédits compensatoires (dont traite l’article 5.4 ) peuvent servir à réduire les émissions.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

Émissions élevées provenant de la ventilation et du torchage de puits de pétrole et de gaz en amont (environ 65,7 Mt éCO2 en 2005, ou environ 9 % des émissions du Canada). La ventilation et le flaring, qui visent à éliminer de façon sécuritaire des quantités non économiques de gaz, entraînent la diffusion directe de quantités importantes de gaz à effet de serre. Il est difficile de quantifier les sources individuelles de ces émissions, puisqu’elles proviennent de nombreuses sources situées dans des endroits éloignés, mais toutes les estimations les quantifient en très grand volume. Combustion de pipelines (environ 10,1 Mt éCO2 en 2005, ou environ 1 % des émissions du Canada). Le transport de pétrole et de gaz naturel par pipeline, surtout de gaz naturel, produit d’importantes émissions de combustion et émissions fugitives. Les entreprises de transport peuvent assurer un suivi sur une certaine quantité du gaz en combustion, puisqu’il ne peut plus être vendu, mais les quantités attribuables aux systèmes auxiliaires au gaz et aux émissions fugitives sont extrêmement difficiles à mesurer, puisqu’elles proviennent de nombreux milliers de sources situées dans des endroits très éloignés. Gaz de rebuts (environ 28 Mt éCO2 en 2005, ou environ 4 % des émissions du Canada). Les décharges libèrent des quantités importantes de méthane issues de la décomposition anaérobique de déchets organiques par des bactéries. Le gaz de rebuts peut être piégé et brûlé par flaring, ce qui convertit le méthane en dioxyde de carbone, un gaz à effet de serre plus faible. Puisque les émissions de méthane ne sont pas des émissions issues de carburants du marché et qu’elles sont difficiles à quantifier, un système de prix pour le carbone n’aura aucun effet direct. Émissions de l’agriculture (environ 56,6 Mt éCO2 en 2005, ou environ 8 % des émissions du Canada). Une importante proportion des émissions de GES du Canada provient de la fermentation entérique dans les estomacs des moutons et des bovins (25,0 Mt éCO2), de la gestion du fumier (8,6 Mt éCO2) et de la gestion des terres agricoles (23,0 Mt éCO2). Les émissions de l’agriculture peuvent être réduites par des changements à l’utilisation des terres et aux pratiques d’agriculture. Puisque ces émissions ne sont pas issues de carburants fossiles et qu’elles s’étendent partout au Canada, pratiquement de millions de sources, une politique de prix pour le carbone n’aurait à elle seule aucun effet sur elles.

4.1.2 Unification de la politique de prix pour le carbone entre les provinces et territoires du Canada 20

• Des politiques d’établissement de prix pour le carbone sont actuellement élaborées et mises en oeuvre de manière non concertée, au niveau fédéral, provincial, et régional, ce qui crée une fragmentation des politiques au Canada. • Un prix harmonisé à l’échelon national pour le carbone est plus efficace sur le plan économique qu’une mosaïque de prix régionaux établis par des politiques fédérales, provinciales, territoriales ou régionales.

L’analyse de présentée dans ce volet repose sur un modèle interne de la TRNEE, inspiré du modèle SCMI.

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Le rapprochement des politiques et des méthodes à adopter quant aux prix pour le carbone fédérales, provinciales, territoriales et régionales est un enjeu déterminant de l’établissement d’une politique de prix pour les émissions de carbone au Canada. Tout comme la question de la couverture met au jour l’importance d’unifier les politiques de prix pour le carbone entre les secteurs et les émetteurs, la question des politiques fragmentées illustre l’importance d’unifier les prix pour le carbone entre les provinces et territoires. La question de la gouvernance est aussi source de défis, puisque les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent le pouvoir de réglementation des émissions de carbone. De plus, le gouvernement fédéral est responsable de gérer les ajustements des frontières et les questions du commerce international. En plus du plan fédéral Prendre le virage, qui propose un système d’échange des émissions fondé sur l’intensité, la Colombie-Britannique et le Québec ont mis en place des formes quelconques de taxes sur le carbone, l’Alberta a conçu un système provincial d’échange d’émissions et la Colombie-Britannique, le Manitoba, l’Ontario et le Québec prévoient prendre part au système de quotas et d’échange de la Western Climate Initiative, en plus de sept États américains21.

Efficacité énergétique des approches de politique de prix pour le carbone fragmentées et régionales Pour obtenir une vue d’ensemble des compromis économiques entre une approche régionale fragmentée par rapport à une approche nationale concertée, on a examiné un scénario de politique fragmentée à l’aide du modèle SCMI. Ce modèle illustratif laissait entendre qu’une approche nationale concertée au prix pour le carbone, dans la mesure où il est unifié dans toutes les provinces et tous les territoires, a tendance à être plus rentable qu’une approche régionale fragmentée. Dans le cadre du scénario de politique fragmentée, chaque région représentée dans le modèle (C.-B. et territoires, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario, Québec et région de l’Atlantique) a été modélisée séparément22. Pour chaque région, les prix pour le carbone nécessaires pour atteindre la part de la région des cibles de réduction des émissions du Canada pour 2020 et 2050 ont été circonscrits. Ces prix pour le carbone représentent donc la politique d’établissement d’un prix pour le carbone que chaque région pourrait adopter par elle‑même pour réduire ses émissions de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050 par rapport à sa tendance du maintien du statu quo. Les tracés de prix requis se trouvent à la Figure 3. Ces tracés de prix ont été comparés au signal de prix pancanadien selon la modélisation rapide et importante. Les réductions totales des émissions dans l’ensemble du Canada sont donc les mêmes pour le scénario des prix unifiés et fragmentés; la répartition des réductions des émissions, cependant, est entièrement différente, puisque les régions où les réductions sont au moindre coût parviennent à des réductions plus importantes, et les régions où les réductions coûtent plus cher réduisent les émissions dans une moindre mesure. Par exemple, le prix du carbone en Alberta s’élèverait à 400 $ la tonne éCO2 en 2020 par comparaison avec 150 $ la tonne éCO2 si le prix du carbone était unifié.

Gouvernement de la Colombie-Britannique (2008); gouvernement du Québec (2008); gouvernement de l’Alberta (2008); et Western Climate Initiative (2008).

L’analyse de présentée dans ce volet repose sur un modèle interne de la TRNEE, inspiré du modèle SCMI.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Prix requis pour les émissions entre les régions sous un scénario de politiques fragmentées

Prix pour le carbone ($ / tonne éCO2)

600 500

Alberta

400 Colombie-Britannique CANADA Ontario Québec Provinces de l’Atlantique Saskatchewan Manitoba

300 200 100 0 2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 3 Les différences entre les prix requis pour les émissions entre les régions s’expliquent par les différences entre la constitution de leurs systèmes d’énergie. Le tableau ne tient pas compte des effets de politiques complémentaires ni de liens avec des marchés internationaux, qui réduiraient tous deux les prix indiqués.

Le scénario de politique fragmentée illustre l’efficience économique supérieure d’une politique nationale. La Figure 4 compare une moyenne pondérée de divers tracés de prix régionaux au tracé des émissions requis pour que le programme national atteigne ses réductions d’émissions de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 2006. Bien que les deux types de politiques se soldent par les mêmes réductions d’émissions globales, les politiques régionales fragmentées nécessitent un prix presque 25 % supérieur à un prix concerté à l’échelon national. L’analyse de modélisation laisse entendre que l’atteinte des cibles de réduction dans le cadre des politiques fragmentées serait associée de coûts d’atténuation considérablement supérieurs que selon une politique nationale. Une politique nationale concertée entraîne moins de coûts pour le Canada parce qu’elle prévoit l’atteinte de réductions d’émissions globales les moins chères possible au lieu de fixer un seuil précis aux réductions des émissions dans chaque région. Ces faibles coûts permettent une plus grande efficience économique à l’atteinte des cibles nationales, et amènent donc une politique plus rentable.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Prix pour le carbone plus élevés avec une politique fragmentée dans l’ensemble des ADMINISTRATIONS 400 $

Politique fragmentée

Prix pour le carbone ($ / tonne éCO2)

350 $

Écart de 25 % Politique unifiée de prix pour le carbone

300 $ 250 $ 200 $ 150 $ 100 $ 50 $

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 4

Coûts économiques du scénario de politique fragmentée Ces résultats ont quatre importantes répercussions sur la conception d’une politique de prix pour le carbone : D’abord, les coûts globaux de la politique de prix pour le carbone sont réduits dans la mesure où un prix commun pour le carbone est mis en œuvre partout au Canada. Des prix fragmentés d’une province à l’autre augmenteraient les coûts globaux de l’atteinte des cibles d’émissions pour le Canada (le modèle montre une augmentation des coûts de 40 milliards de dollars). En termes de répercussions économiques, les coûts tirés du PIB attribuables à cette fragmentation par rapport à une politique unifiée et efficace sont de 7 % supérieurs à ceux d’une politique unifiée en 2002, 20 % supérieurs en 2035 et 7 % en 2050. Bien que les provinces aient un solide rôle à jouer dans la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone, un prix unifié pour le carbone améliore l’efficience économique et permet d’atteindre les cibles de réduction au moindre coût.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Deuxièmement, certaines provinces (comme la Colombie-Britannique et l’Alberta) seraient aux prises avec des coûts considérablement plus élevés pour atteindre leur part des cibles de réduction des émissions si elles devaient agir de manière indépendante. En effet, si elle agissait seule, l’Alberta aurait de la difficulté à atteindre les réductions de 20 % d’ici 2020, même au prix de 400 $ la tonne. De même, l’atteinte des réductions de 65 % en Alberta seulement d’ici 2050 nécessiterait des prix très élevés sur les émissions dans cette province. Troisièmement, bien qu’une politique nationale soit plus rentable dans l’ensemble, elle a des répercussions sur la répartition. Effectivement, les économies d’efficience issues d’une politique concertée sont attribuables à des réductions moins coûteuses dans une région qui remplacent des réductions plus coûteuses dans une autre. Des régions comme le Manitoba et le Québec atténueraient davantage les émissions et des régions comme l’Alberta et la C.-B. en atténueraient moins. En ce qui concerne les entreprises, certains émetteurs s’en tireraient donc mieux dans le cadre d’une politique nationale, tandis que d’autres verraient leur sort s’empirer relativement par comparaison avec des politiques fragmentées. Quatrièmement, sans système national, les provinces ont moins intérêt à mettre en place une politique provinciale rigoureuse. Elles peuvent tirer profit de réductions d’émissions dans d’autres provinces sans imposer des frais aux industries et aux ménages locaux (c’est-à-dire qu’on encourage le « style libre »). Donc, une politique nationale permettrait plus probablement l’atteinte des cibles à moyen et à long termes pour le pays dans son ensemble, de la manière la plus rentable possible.

Complications administratives de variations entre les politiques régionales Les politiques fragmentées auront aussi comme effet d’entraîner des coûts additionnels et difficiles à quantifier par comparaison avec une politique nationale unifiée. Les variations entre les politiques des régions, non seulement en termes du prix pour les émissions mais aussi en ce qui a trait aux règles d’observation, compliqueront la planification opérationnelle dans des entreprises qui font des affaires dans plus d’une province. Les entreprises devront composer avec des coûts de transaction plus élevés, du fait d’avoir à se conformer aux politiques de multiples régions. Les variations entre les politiques sur le prix pour le carbone pourraient augmenter l’incertitude sur la viabilité à long terme de ces politiques. Un système concerté pour les prix pour le carbone serait plus crédible à long terme et fournirait donc de meilleures mesures incitatives aux entreprises pour qu’elles investissent dans des technologies faibles en carbone dont le cycle de vie est plus long. Des fuites interprovinciales pourraient aussi s’ajouter à la problématique. De grands écarts entre la rigueur à laquelle les politiques sont appliquées dans différentes régions, qui pourraient pousser des entreprises à quitter leur région où le prix pour le carbone est élevé pour se réinstaller dans des régions où le prix est plus faible. Enfin, quelques petites provinces peuvent avoir une capacité administrative insuffisante pour élaborer et mettre en œuvre une politique de prix pour les émissions de carbone efficace. Une politique nationale allègerait le fardeau administratif et pourrait aider à partager les coûts.

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4.2 Le besoin d’un prix pour le carbone durable et à long terme 23

• Étant donné les longues périodes requises pour retirer le carbone de l’économie canadienne, la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone doit particulièrement tenir compte de l’incertitude. Elle doit à la fois assurer la capacité de la politique d’être adaptée et assurer un signal de prix durable et à long terme.

La politique de prix pour le carbone a aussi comme deuxième élément essentiel de prévoir un signal de prix pour l’économie qui soit durable et crédible à long terme. La recherche de la TRNEE laisse croire que deux éléments sont essentiels à la conception d’une telle politique. D’abord, l’instrument doit fournir aux investisseurs une certitude quant à la politique et établir clairement les « règles du jeu ». Ensuite, la politique doit pouvoir être adaptable avec le temps pour gérer l’incertitude et réagir à des circonstances changeantes. Bien que l’adaptabilité de la politique et la certitude quant à la politique soient des composantes essentielles de toute politique sur l’établissement de prix pour le carbone, il existe bien des avantages et inconvénients pour chacun des deux critères. Si une politique a été visiblement conçue pour s’adapter ou être modifiée dans un avenir plus ou moins rapproché, une incertitude quant à la nature ultérieure de la politique s’ensuit inévitablement. D’autre part, toute tentative de corriger une politique à l’avance laisserait entendre qu’elle ne peut s’adapter à de nouveaux renseignements, comme l’évolution de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique efficace de prix pour le carbone doit établir un juste équilibre entre l’adaptabilité et la certitude – elle doit pouvoir s’adapter à des circonstances changeantes et inconnues tout en étant assortie d’un degré de certitude suffisant pour transmettre un signal de prix pour le carbone durable et à long terme à l’économie, et ce, d’entrée de jeu.

4.2.1

Certitude politique en vue d’influer sur les décisions d’investissement à long terme

Les entreprises et les ménages ont l’habitude de gérer le risque et l’incertitude au moment de prendre des décisions d’investissement. Malgré cela, une politique climatique teintée d’incertitude amène des risques additionnels. Elle augmente les coûts en capital et modifie les décisions en matière d’investissement. L’incertitude donne de nouvelles raisons de retarder des investissements dans des technologies qui réduisent les émissions de carbone, dans l’attente de renseignements additionnels ou d’un engagement plus officiel à l’égard de la politique de la part des gouvernements. Les entreprises et les ménages ont aussi tendance à éviter les investissements qui pourraient les désavantager en tant qu’adhérent hâtif, surtout s’ils estiment qu’on pourrait les contraindre à réduire davantage les émissions aux termes d’une politique, ou que cette politique pourrait devenir moins rigoureuse à l’avenir.

Ce volet s’appuie sur une recherche interne de la TRNEE sur la certitude et l’adaptabilité d’une politique.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

La recherche de la TRNEE donne à penser que la déclaration manifeste de l’engagement à long terme d’un gouvernement à l’égard d’une politique de prix est essentielle à l’atteinte des réductions des émissions à faible coût, en parallèle avec les cibles de GES. Si les consommateurs pensent que le gouvernement pourrait faire marche arrière ou assouplir la politique de prix par suite de pressions politiques, l’efficacité de la politique s’en trouve réduite. La Figure 5, ci-dessous montre deux scénarios : un où les investissements sont faits en pleine confiance envers la politique de prix pour le carbone, et l’autre où il n’y a aucune confiance. Avec un manque de confiance viennent des investissements globaux moins importants, ce qui à son tour amène des réductions d’émissions beaucoup moins importantes. Cette conclusion est étayée par des études qui ont démontré que dans un contexte d’incertitude, un prix supérieur pour le carbone est nécessaire pour stimuler des investissements envers des technologies faibles en carbone, et que l’adoption de différentes technologies de production d’électricité peut varier considérablement selon la perception des investisseurs de l’incertitude quant au prix pour le carbone24. Par contre, s’ils ont confiance envers la politique de prix pour le carbone, les investissements reflètent la valeur future du carbone, et donc, les meilleurs choix technologiques à long terme l’emporteront.

Incidence sur les réductions d’émissions grâce à la certitude de la politique

MSQ* d’environ 1 100 Mt en 2050

Émissions de GES (Mt éCO2)

1,000 Incertitude envers une politique de prix pour le carbone entraîne une hausse des émissions

800

600 Cible 400 ÉMISSIONS RESTANTES

200

Certitude absolue envers une politique de prix pour le carbone entraîne une baisse des émissions

0 2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 5 *Maintien du statu quo

Cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

24 Pour de plus amples renseignements sur la manière dont l’incertitude quant à la politique retarde les investissements dans les technologies faibles en carbone, voir Blyth et coll. (2007); et Reedman et coll. (2006).

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Les prix futurs escomptés des émissions du carbone influent sur les décisions du présent. Par conséquent, une politique efficace doit être mise en place pour communiquer clairement et uniformément la nature d’une politique de prix pour le carbone. La certitude politique laisse donc entendre que la politique sera durable et qu’elle se définira avec le temps. Essentiellement, la certitude garantit que le signal de prix pour le carbone n’est pas dilué par l’incertitude sur la permanence ou la longévité de la politique de prix pour le carbone.25

4.2.2

Adaptabilité de la politique, à la lumière de sources multiples d’incertitude

Si la question de la certitude assortie à la politique illustre l’importance d’examiner l’incertitude de la perspective des entreprises et des ménages, la question de l’adaptabilité de la politique souligne l’importance de cette incertitude du point de vue des décideurs. Des sources considérables d’incertitude compliquent la conception d’une politique de prix pour le carbone. Voici les principales sources d’incertitude : •

• • • • •

La rigueur de la politique climatique et le moment où elle est mise en œuvre par les principaux partenaires commerciaux du Canada; L’urgence de réduire les émissions, dictée par la climatologie en évolution; L’efficacité des politiques; Le coût des politiques; L’activité économique; Les répercussions sur les intervenants.

En raison de ces sources d’incertitude, les gouvernements sont aux prises avec des risques qui entourent la mise en œuvre d’une politique interne de prix pour le carbone, et doit donc tenir compte de ces questions. Si, par exemple, le Canada devait mettre en place une politique indépendamment de ses partenaires commerciaux, il pourrait placer les industries canadiennes dans une situation de concurrence accrue. Si la politique devait être trop rigoureuse et que les coûts d’atténuation des émissions étaient soudainement trop élevés, l’économie canadienne pourrait être perturbée26. Dans le même ordre d’idées, si les réductions à court terme des émissions canadiennes étaient trop faibles, le Canada pourrait se retrouver forcé d’adopter des réductions plus contraignantes à l’avenir, ce qui pourrait coûter davantage à l’économie que si les cibles de réduction des émissions étaient établies à un niveau supérieur maintenant. Ces risques peuvent être réduits si la politique est conçue pour être adaptable et souple. L’adaptabilité permettrait donc à la politique de se plier à de nouvelles données à l’avenir et garantirait son efficacité et son efficience économique. Des principes de gestion adaptative peuvent s’appliquer à une politique sur le changement climatique. De tels principes tournent autour du concept selon lequel les politiques doivent s’adapter aux changements qui se produisent avec le temps et prévoir des occasions concrètes d’apprentissage27. Essentiellement, ces principes cherchent à atténuer

25 Bataille et al. (2007) 26 Voir Hall et Fischer (2008) pour un exposé détaillé sur l’usage de méthodes adaptatives et de politiques hybrides pour gérer les compromis entre le prix et la certitude quant à la quantité. Voir Kopp et coll. (1997) pour un exemple. 27 Voir aussi la publication à paraître bientôt de l’Institut international du développement durable et du Tata Energy Research Institute (TERI), qui examine en profondeur la conception de politiques adaptatives; Swanson et Bhadwal (2008).

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l’incertitude inhérente au cadre de la politique. Un cadre de gestion adaptative repose sur la surveillance des résultats d’essais de politiques visant à tester les répercussions de différents styles de gestion (ou de politiques) sur des systèmes complexes. Cette approche peut se révéler utile, étant donné la complexité du système de l’énergie et les incertitudes susmentionnées. L’incorporation explicite de tels mécanismes d’adaptation, comme des examens et des modifications automatiques d’une politique, des exigences de reddition de compte régulières et transparentes et des mécanismes structurés d’évaluation et de révision à la conception de politique peut être très instructive28.

4.2.3

Établir l’équilibre entre la certitude et l’adaptabilité d’une politique

Si l’adaptabilité et la certitude sont deux importants objectifs pour une politique de prix pour le carbone, il existe des compromis entre les deux. Si une politique a visiblement été conçue pour être souple ou modifiable à l’avenir, l’incertitude ne peut être totalement évitée. D’autre part, le fait d’arrêter une politique à long terme donne à penser qu’elle ne peut s’ajuster en fonction de nouvelles données. La recherche de la TRNEE laisse entendre qu’une politique de prix pour le carbone devrait plutôt viser un équilibre entre l’adaptabilité et la certitude; elle devrait être adaptable dans un avenir plus ou moins rapproché, tout en transmettant un signal de prix solide à l’économie. Le secret pour atteindre cet équilibre tient à la gouvernance : la conception des institutions et des processus associés à la mise en œuvre et à la gestion d’une politique de prix pour les émissions de carbone au fil du temps. Les incertitudes du point de vue des décideurs peuvent être gérées au moyen de la gestion adaptative29.

4.3 Une politique de prix pour le carbone pour le Canada

Sont dégagés ci-dessus les objectifs essentiels d’une politique de prix pour le carbone. Pour les atteindre, nous décrivons une politique dont le concept comprend trois éléments, ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre qui fait en sorte que la politique puisse être gérée à long terme. Un survol de cet instrument, thème central de la Note Consultative distinct, se trouve ci-dessous. Les éléments de concept possibles sont examinés en profondeur dans les prochains volets du présent rapport.

28 À noter qu’on pourrait aussi choisir de se concentrer exclusivement sur l’adaptabilité de la politique et augmenter sa rigueur (le prix sur les émissions) à un niveau tel que les entreprises et les ménages adopteraient des technologies à faibles émissions malgré la présence d’une incertitude. Cependant, étant donné que cette méthode augmenterait le coût de la politique et qu’elle serait encore plus problématique sur le plan politique à mettre en œuvre, nous ne la considérons pas particulièrement pratique ou utile. 29 À noter qu’on pourrait aussi choisir de se concentrer exclusivement sur l’adaptabilité de la politique et augmenter sa rigueur (le prix sur les émissions) à un niveau tel que les entreprises et les ménages adopteraient des technologies à faibles émissions malgré la présence d’une incertitude. Cependant, étant donné que cette méthode augmenterait le coût de la politique et qu’elle serait encore plus problématique sur le plan politique à mettre en œuvre, nous ne la considérons pas particulièrement pratique ou utile. 30 Voir la Note Consultative de la TRNEE sur la politique de prix pour le carbone pour le Canada pour en savoir plus.

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4.3.1

Trois grands éléments

La Note Consultative de la TRNEE recommande une politique de prix pour le carbone qui repose sur trois grands éléments, dans le but d’atteindre les objectifs essentiels du concept décrits plus haut. La politique comprend ce qui suit : 1.

Un prix unifié pour le carbone applicable à tous les types d’émissions au moyen d’un unique système national de quotas et d’échange. Le Chapitre 5.0 expose les détails des options de conception. Cet instrument unifié d’établissement de prix comprendrait ceci : •

Un quota pour les grands émetteurs31. Ce plafond s’appliquerait à environ 51 % des émissions. En établissant un prix maximal pour le carbone, les éléments désirables des taxes sur le carbone peuvent y être insérés pour accroître la certitude quant aux prix et contrôler les coûts, tout en assurant le bon fonctionnement du quota sur les émissions.

•

Un quota pour le reste de l’économie. Cela équivaut approximativement à 36 % des émissions restantes qui sont attribuables aux immeubles, au transport et à l’industrie légère. Un quota serait imposé à un endroit précis dans la chaîne de distribution du carburant à ceux qui distribuent ou importent du carburant, ce qui limitera le nombre d’entités qui en font le commerce tout en élargissant la couverture à l’ensemble de l’économie.

Règlements complémentaires et politiques technologiques. Les règlements complémentaires peuvent améliorer la rentabilité de la politique de prix pour le carbone en veillant à ce qu’on puisse saisir toutes les occasions de réduire les émissions à faible coût qui se présentent. Les émissions issues de l’agriculture, des décharges et du pétrole et du gaz en amont peuvent être difficiles à inclure directement dans un système de quotas et d’échange. D’autres règlements complémentaires sont nécessaires pour faire en sorte que le prix du carbone puisse atteindre ces secteurs de l’économie, renforcé de politiques technologiques ciblées visant à faire tomber les obstacles du marché, y compris des règlements sur le reste des 13 % des émissions. On aborde en détail au chapitre 7.0 des options de conception pour ces politiques complémentaires.

Possibilités d’atténuation du carbone à l’échelle internationale. À mesure que les prix pour le carbone augmentent, on devra renseigner les parties concernées sur l’harmonisation des coûts internes du carbone à celui des partenaires commerciaux majeurs. De plus, à mesure que le prix pour le carbone augmente et que des unités de réduction deviennent plus coûteuses, un montant supérieur et

31 Les grands émetteurs sont des entreprises qui produisent des biens dans des secteurs dont les émissions sont intenses, y compris la production d’énergie primaire, la production d’électricité et des domaines choisis de la production minière et manufacturière.

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disproportionné peut être dépensé sur relativement peu de nouvelles réductions. Pour cette raison, l’accès aux réductions à l’extérieur du Canada est compris dans la politique de prix pour le carbone, encore une fois pour veiller à ce que les cibles de réduction des émissions du Canada puissent être atteintes au moindre coût. On discute en détail de possibilités d’achat à l’échelle internationale au chapitre 6.0.

4.3.2

Gouvernance et mise en œuvre d’une politique adaptative de prix pour le carbone

La mise en œuvre est au moins aussi importante que le concept. Les institutions et les processus nécessaires à la gestion de la politique au fil du temps sont essentiels à la mise en œuvre d’une politique durable et à long terme de prix pour le carbone. Des recommandations qui proviennent des échelons supérieurs sur la conception de ces institutions et processus sont aussi formulées dans le cadre d’une stratégie de mise en œuvre pour la politique. Les détails sur les options qui entourent la mise en œuvre sont exposés au chapitre 9.0.

5.0 Conception d’instruments de prix pour le carbone • Les décisions sur la conception de politique doivent faire face à des compromis et renferment des implications sur la mesure dans laquelle la politique 1) a une couverture globale et uniforme et 2) atténue les risques d’effets indésirables.

Un instrument visant la mise en œuvre d’un prix pour le carbone est l’élément central d’une politique de prix pour le carbone conçue pour atteindre les cibles de réduction des émissions du Canada au moindre coût. La conception d’un instrument d’établissement de prix, cependant, est complexe. Il y a de multiples dimensions à la conception d’une telle politique, et les décideurs doivent arrêter leur choix dans plusieurs domaines, y compris le choix de concilier le prix pour les émissions ou la quantité des réductions, la détermination de la façon dont le revenu issu de la politique sera utilisé, ou encore si des droits seront délivrés, ou le fait d’inclure ou d’exclure des mécanismes comme l’ajustement des frontières. Comme le décrit le chapitre 4.0, pour atteindre des réductions rentables, un instrument de prix pour le carbone doit mettre en place un signal de prix unifié aussi globalement que possible. Les caractéristiques des concepts choisis pour cet instrument peuvent avoir une incidence sur l’efficacité de la mise en œuvre de ce signal de prix unifié. Par ailleurs, le concept doit également tenir compte des risques de concurrence néfaste et des effets sur la répartition (ces répercussions possibles sont également abordées au chapitre 8.0). Le problème de conception en est un de taille; cependant, puisque les choix de conception comprennent des compromis quant à l’efficacité de la politique de trouver une solution pour ces problèmes différents et concurrentiels. Ce chapitre traite de la façon dont diverses décisions liées à la conception influent sur la politique de prix pour le carbone et sur sa capacité 1) de fournir une couverture globale et uniforme et 2) d’atténuer les effets indésirables sur la concurrence et la répartition. Pour peser les compromis entre les divers choix de concept, les cinq critères d’évaluation tels qu’examinés à l’article 2.2.1 ont été retenus. Ce ne sont pas tous les choix de concept qui ont des répercussions sur chacun des critères; c’est pourquoi seulement les compromis applicables pour chaque section ont été mentionnés.

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Critères d’évaluation d’une politique • L’efficacité

environnementale mesure l’incidence du choix d’un concept sur la capacité d’une politique de servir l’atteinte des cibles de réduction des émissions. • L’efficience économique mesure l’incidence d’un choix sur la rentabilité d’une politique; on entend par efficacité la réduction des émissions au moindre coût. • La répartition des effets mesure l’incidence sur l’équité et la mesure dans laquelle certains intervenants ressentiront davantage de répercussions négatives que d’autres. • L’acceptabilité politique mesure le soutien probable que les hommes et femmes politiques rechercheraient pour mettre en œuvre une option de politique. • La faisabilité administrative mesure le fardeau de la mise en œuvre d’une politique et des efforts de reddition de comptes, de surveillance et d’exécution qui y sont rattachés.

Les éléments majeurs de la conception d’une politique ainsi que les compromis pour chacune d’elles sont décrits et évalués dans ce présent chapitre, tel que suit : •

•

Le volet sur l’équilibre entre la certitude du prix et la certitude de la quantité examine la manière dont des éléments de conception comme des plafonds de prix, des quotas d’intensité et l’ajustement des taxes permettent d’assurer l’atteinte des cibles de réduction, tout en contrôlant les coûts et en atténuant les effets indésirables. Le volet sur le point de réglementation examine des options sur l’endroit où dans la chaîne d’approvisionnement en carburant une politique de prix pour le carbone pourrait être mise en œuvre. Cette décision a une incidence sur la couverture du signal de prix. Le volet sur le recyclage des recettes examine des possibilités pour la répartition de la valeur des émissions, soit la répartition de droits d’émission ou la ventilation des recettes perçues. Les décisions sur le recyclage des recettes ont des compromis complexes quant à la rentabilité de la politique et la manière dont on pourrait atténuer les effets néfastes. Le volet sur les crédits compensatoires examine des possibilités d’élargir la couverture pour améliorer la rentabilité. Le volet sur l’ajustement des frontières examine des mécanismes de politique commerciale pour atténuer les effets néfastes de la concurrence.

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5.1 Moyens d’équilibrer la certitude du prix et la certitude de la quantité 32

• Un éventail de méthodes pour une politique de prix pour le carbone peut faire l’équilibre entre les compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantité. • Les différences entre un système de quotas et d’échange et de taxe sur le carbone peuvent être brouillées par la conception de politique. • Les priorités devraient passer du contrôle des coûts à court terme à des réductions certaines des émissions à long terme.

La décision maîtresse quant à la conception d’une politique de prix pour le carbone est le choix de l’instrument de politique. Ce chapitre expose les détails d’un cadre pour le choix de cet instrument et laisse entendre que ce choix est plus subtil qu’une simple décision entre un système de quotas et d’échange et une taxe sur le carbone; en effet, une panoplie de possibilités s’offre à nous. Elle décrit ensuite les mécanismes par lesquels les éléments de taxes sur le carbone et de systèmes de quotas et d’échange peuvent se fusionner pour atteindre les objectifs, et traite également des compromis parmi les options.

5.1.1 Nouvelle orientation pour les discussions sur la politique Les taxes sur le carbone et un système de quotas et d’échange sont toutes deux des approches axées sur le marché pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les deux placent un prix pour les émissions de gaz à effet de serre et créent une mesure incitative pour réduire ces émissions. En termes économiques, les deux sont des outils de réglementation efficaces, du fait qu’ils égalisent les coûts marginaux de l’atténuation entre toutes les sources d’émission. Cette approche permet aux émetteurs qui peuvent réduire leurs émissions à plus faible coût de jouer un plus grand rôle relatif dans l’atténuation, ce qui réduit les coûts sociaux nets. En ce sens, ces outils sont fondamentalement semblables. Les deux approches générales ont aussi leurs différences. Dans leur forme « pure », les taxes sur le carbone offrent une certitude quant aux coûts marginaux de l’atténuation, mais laissent planer l’incertitude sur les niveaux de

L’analyse de ce volet s’inspire de rapports commandés par la TRNEE et de recherches d’intervenants : Hall et Fischer (2008); The Delphi Group (2008).

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réduction des émissions, tandis que des programmes de quotas et d’échange fournissent une certitude sur les niveaux d’émissions mais laissent planer l’incertitude sur le prix de droits d’émission. En ce sens, une taxe sur le carbone pourrait être désignée en tant que politique d’ « établissement de prix », tandis que le système de quotas et d’échange pourrait être désigné en tant que politique d’« établissement de la quantité ». Ni l’un ni l’autre de ces instruments ne peut garantir une certitude à la fois sur les réductions des émissions et sur les prix pour le carbone.

Principes fondamentaux sur les taxes sur le carbone et le système de quotas et d’échange

Une taxe sur le carbone établit un prix unitaire sur les émissions. Habituellement, le système met en cause une taxe sur les carburants qui émettent du dioxyde de carbone à la combustion et sur d’autres émissions de gaz à effet de serre. La taxe fournit donc une certitude sur le prix, mais laisse planer l’incertitude sur le niveau annuel des réductions des émissions (selon la réaction du marché au prix). Un système de quotas et d’échange établit le niveau acceptable d’émissions en délivrant des droits d’émission (parfois désigné en tant que « droit »). Si un émetteur produit plus d’émissions que les droits qu’il s’était procurés, il peut acheter des droits additionnels d’entreprises qui ont plus de droits qu’elles n’en ont besoin pour ses propres émissions. En théorie, le gouvernement peut faire en sorte que ses cibles de réduction soient atteintes en choisissant le nombre de droits qu’il utilisera, mais le prix des droits sera fixé par le marché, et donc, incertain.

Dans D’ici 2050, la TRNEE a recommandé une politique de prix pour le carbone sous forme d’une taxe sur le carbone, d’un système de quotas et d’échange, ou d’un hybride des deux. Les dialogues qui ont suivi dans les médias, les revues savantes économiques et la politique canadienne ont mis l’accent sur les différences entre des systèmes de quotas et d’échange et les taxes sur le carbone. En réalité, cependant, l’établissement de prix (p. ex. taxes) peut être mêlé ou associé à des systèmes de définition des émissions (p. ex. capture et échange) de diverses façons. Les deux méthodes forment donc les côtés opposés d’un spectre de possibilités de politiques. Des politiques d’établissement de prix plus réalistes sont en fait un amalgame des deux et peuvent être théoriquement placées sur ce spectre, comme le montre la figure 6.

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Le compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantité est un thème central de la politique de prix pour le carbone. La politique doit établir un juste équilibre entre une certitude suffisante sur la quantité des émissions pour assurer l’atteinte des cibles environnementales et une certitude suffisante sur les prix pour assurer le caractère prévisible des coûts d’atténuation des émetteurs. Le fait d’adopter l’angle de l’équilibre entre le prix et la quantité au lieu de choisir entre une taxe ou les échanges est utile du fait qu’il offre davantage de possibilités pour une politique optimale visant à atteindre des réductions importantes des émissions de façon rentable.

Gamme de politiques de tarification du carbone : Certitude du prix vs certitude sur les réductions

Plus grande certitude sur le prix

Taxe intrinsèque sur le carbone

Taxe sur le carbone de la C.-B.

Système albertain

Plus grande certitude sur les réductions

Plan fédéral Prendre le virage

Systèmes d’échange d’émissions de l’UE

Système intrinsèque de quotas et d’échange

FIGURE 6 Bien que les positions de ces politiques de prix sur le spectre soient théoriques, elles reposent tout de même sur la certitude sur les prix qu’apporte chaque politique à un système de quotas et d’échange ou à la certitude sur la quantité qu’apporte chaque politique à un système de taxe. Par exemple, la taxe sur le carbone de la C.-B. est presque une taxe intrinsèque sur le carbone, mais elle sera ajustée avec le temps. Le système d’échange de l’Alberta a établi des prix minimaux et maximaux pour les droits. Le plan fédéral Prendre le virage comprenait à l’origine un prix maximal au moyen du Fonds technologique. Le système d’échange de l’UE permet la conservation de droits et certains crédits compensatoires.

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5.1.2

Compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantité

Le spectre des options de politique entre les systèmes de taxes et de quotas et d’échange est illustré à la Figure 7. À une extrémité, une taxe intrinsèque sur le carbone assure la certitude du prix, où les coûts des réductions des émissions sont connus mais où la quantité des réductions est incertaine. À l’autre extrême, un système de quotas et d’échange garantit la certitude de la quantité d’émissions à réduire, mais le prix des réductions des émissions sont tributaires du marché.

Gamme de politiques de tarification du carbone : options pour la conception des politiques

Plus grande certitude sur le prix

Taxe intrinsèque sur le carbone

Système de quotas et d’échange en aval basé sur l’intensité avec faible prix plafond

Système de quotas et d’échange avec faible prix plafond

Plus grande certitude sur les réductions

Taxe sur le carbone actualisée annuellement

Système intrinsèque de quotas et d’échange

FIGURE 7

Comme le spectre le sous-entend, pour ce qui est de la politique de prix pour le carbone, il importe de se demander ce qu’il y a lieu de faire : mettre l’accent sur la quantité ou sur le prix. Dans la littérature économique, on décrète en règle générale que les approches de l’établissement du prix sont plus rentables. Les approches de l’établissement du prix avivent la capacité de déterminer le moment et le lieu où les émissions se produisent, ce qui convient parfaitement pour un polluant mondial tel que le dioxyde de carbone (et d’autres GES). D’un autre côté, on considère que les approches de la fixation de la quantité se concentrent davantage sur le résultat environnemental (réaliser des réductions précises) et, par conséquent, elles sont plus à même d’assurer l’efficacité de la politique.

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Les politiques qui appellent à une plus grande certitude à l’égard du prix auront tendance à être plus efficaces d’un point de vue économique, tandis que les politiques axées sur la certitude à l’égard de la quantité seront plus efficaces en termes d’environnement. La prépondérance accordée à la certitude à l’égard du prix ou à la certitude à l’égard de la quantité influe sur les investissements. Pour réduire les émissions de manière significative, d’importants capitaux devront être investis dans les infrastructures de longue durée, notamment dans le secteur énergétique. Les taxes procurent une plus grande certitude à l’égard des prix futurs et, par conséquent, à l’égard de la valeur des capitaux investis en vue de réduire les émissions, tandis que les prix futurs sont incertains dans les systèmes de quotas et d’échange. L’incertitude à l’égard des prix peut inciter les entreprises visées par un système de quotas et d’échange à retarder leurs décisions en matière d’investissements, étant donné l’option de valeur associée à cette mise en suspens, laquelle leur permet d’obtenir de plus amples renseignements sur la fourchette de prix à venir33. Bien que les approches préconisant la certitude du prix soient attirantes d’un point de vue économique, il faut aussi tenir compte d’autres facteurs importants. Il pourrait s’avérer plus difficile de lier les taxes aux marchés internationaux d’échange de droits d’émission, ce qui pourrait augmenter les coûts liés à la réalisation des objectifs chiffrés du gouvernement du Canada. De plus, la difficulté politique associée à l’augmentation des taux d’imposition en vue d’atteindre les objectifs de réduction des émissions pourrait affaiblir l’idée selon laquelle l’imposition est une bonne politique34. À court terme et du point de vue politique, la mise en œuvre d’instruments d’imposition des émissions carboniques semble plus difficile que la mise en œuvre d’instruments de quotas et d’échange. Bien que la Colombie‑Britannique applique une taxe sur les émissions carboniques, elle se heurte à une importante opposition. Au niveau fédéral, le Parti libéral avait proposé une taxe sur les émissions carboniques similaire, mais il a perdu les élections fédérales de 2008. À l’heure actuelle, les approches préconisant l’application d’instruments de quotas et d’échange font bien plus l’unanimité dans les sphères politiques : l’Ontario compte introduire un système d’échange de droits d’émissions provincial; plusieurs provinces sont représentées à la RGGI ou au WCI à titre d’observateurs ou de participants, et l’actuel gouvernement fédéral se propose d’adopter l’approche des quotas et de l’échange dans le cadre de sa politique de lutte contre les changements climatiques. L’instrument de tarification ne modifie pas vraiment les effets de la politique de prix pour le carbone. Les effets distributifs du prix pour le carbone sont ressentis avec une plus grande intensité par certains secteurs, ménages et régions, et ce, quel que soit l’instrument de tarification choisi. L’ampleur des effets distributifs dépend davantage d’autres éléments de la conception des politiques tels que la façon dont le revenu est utilisé pour atténuer les effets distributifs négatifs. Les taxes sur les émissions de carbone ont ceci d’avantageux que le gouvernement peut facilement les appliquer. Tout d’abord, comme on peut le voir en Colombie‑Britannique, les taxes sur les émissions de carbone peuvent être mises en place et appliquées assez rapidement. Le système européen d’échange de quotas d’émission porte à croire que les systèmes de quotas et d’échange sont moins faciles à établir et peuvent poser des problèmes assez vite35. Les systèmes de quotas et d’échange appellent à l’établissement d’institutions nouvelles qui seront responsables d’accorder

Abel et coll. (1996).

Parry et Pizer (2007a).

Ellerman et Buchner (2007).

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les droits d’émission et de faciliter les échanges. En revanche, les systèmes administratifs et institutionnels associés à la collecte de taxes sont déjà en place. À moyen et long termes les systèmes de taxe sur les émissions de carbone et les systèmes de quotas et d’échange ne diffèrent guère en matière de gouvernance et d’administration. Dans l’une ou l’autre approche, on doit surveiller et vérifier les émissions, évaluer les responsabilités en matière de taxes ou de droits, répartir les recettes (ou les droits d’émission) et faire observer le règlement. Tant les systèmes de taxe sur les émissions de carbone que les systèmes de quotas et d’échange peuvent être rajustés en fonction des nouveaux renseignements obtenus selon une échelle temporelle préétablie (année ou décennies). Cela dit, deux facteurs différenciant les deux approches procurent quelques avantages à l’une et l’autre. Premièrement, les taxes sont peut-être moins vulnérables à la maximisation de la rente que ne les sont les systèmes de quotas et d’échange, notamment en cas de répartition de droits d’émission36. Deuxièmement, les systèmes de quotas et d’échange s’adaptent quasi instantanément aux renseignements nouveaux, et les facteurs susceptibles de modifier l’offre ou la demande de droits d’émission transparaissent dans le prix du marché. Le Tableau 2 présente un résumé des éléments qui différencient les instruments d’établissement du prix des instruments de fixation de la quantité.

Résumé des COMPROMIS entre les instruments d’établissement du prix et les instruments de fixation de la quantité

Systèmes intrinsèques de taxe sur les émissions de carbone

Systèmes intrinsèques de quotas et d’échange

Points forts

• Leur mise en place est facile. • Ils sont moins vulnérables à la maximisation de la rente à caractère politique. • Ils sont peut‑être plus efficaces d’un point de vue économique.

• On pourra facilement les aligner sur les systèmes d’échange de crédits des partenaires. • Ils s’adaptent plus rapidement aux nouveaux renseignements. • Plus grande certitude que des réductions d’émissions seront réalisées.

Points faibles

• Moins grande certitude que des réductions d’émissions seront réalisées. • On pourra difficilement les lier aux systèmes d’échange de crédits internationaux. • D’un point de vue politique, leur mise en œuvre peut poser un problème.

• L’incertitude à l’égard des prix pourrait retarder les investissements. • Ils sont moins transparents, ce qui pourrait entraîner une maximisation de la rente à caractère politique. • Leur mise en place est plus laborieuse. • Ils nécessitent davantage de surveillance et de gestion.

TABLEAU 2

36 D’un autre côté, selon Parry et Pizer (2007b), si, au titre des taxes sur les émissions de carbone, le gouvernement exclut certains secteurs ou certaines entreprises sous prétexte de la maximisation de la rente, les résultats obtenus ne seront pas aussi efficaces que dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange de crédits incluant des droits gratuits. L’exclusion de certains secteurs ou de certaines entreprises (pour les soustraire au prix du carbone) provoquera des distorsions économiques qui réduiront l’efficacité du programme.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

5.1.3

Mécanismes pour combiner les systèmes de taxe sur les émissions de carbone aux systèmes de quotas et d’échange

Dans ce volet, on présente les mécanismes politiques qui permettent aux décideurs d’équilibrer la certitude à l’égard des prix et la certitude à l’égard des quantités, puisqu’ils combinent les attributs favorables de chacun de ces systèmes.

Combinaison des taxes et des quotas et de l’échange Il est possible d’utiliser à la fois les taxes d’émission de carbone et les quotas et l’échange. Par exemple, on pourrait appliquer un système de quotas et d’échange en aval pour les grands producteurs d’énergie et d’émissions, et le combiner à une taxe s’appliquant aux autres utilisations des carburants fossiles, afin d’assurer une couverture étendue37. Au Royaume-Uni, les émetteurs industriels doivent se conformer au système européen d’échange de quotas d’émissions, qui est un système de quotas et d’échange. En même temps, les factures énergétiques envoyées aux entreprises comprennent toutes un « impôt sur les changements climatiques » similaire à la taxe sur les émissions carboniques.

Épargne et emprunt de droits d’émission « L’épargne » de droits d’émission renvoie aux situations où des entreprises stockent des droits à court terme en vue de les utiliser pour couvrir des insuffisances futures. « L’emprunt » de droits renvoie aux situations où des entreprises qui essuient des insuffisances au temps présent empruntent des droits futurs; ce qui signifie qu’elles promettent de réduire leurs émissions à l’avenir plutôt qu’à l’heure actuelle. Les graphiques donnés à la Figure 8 et à la Figure 9 illustrent les principes de l’épargne et de l’emprunt, respectivement. En permettant aux entreprises d’épargner et d’emprunter des droits d’émission au cours des périodes de transition pour se conformer au règlement, on prévient l’instabilité excessive des marchés. Les entreprises peuvent équilibrer leurs coûts d’un exercice à l’autre, ce qui leur permet de les gérer plus efficacement. De plus, l’épargne permet au système de quotas et d’échange de s’adapter aux renseignements nouveaux, contribuant ainsi à la conception d’un cadre stratégique adaptatif. Par exemple, si les entreprises s’attendent à ce que les plafonds soient plus élevés dans un proche avenir (parce qu’elles ont peut‑être obtenu des renseignements nouveaux), elles commenceront à épargner des droits d’émission dès à présent, ce qui augmentera le prix des droits d’émission ainsi que le coût actuel des mesures d’atténuation38. En règle générale, l’épargne des droits d’émission ne prête pas à controverse, étant donné qu’elle encourage les entreprises à réduire leurs émissions dès à présent pour conserver leurs droits d’émission à l’avenir, lorsque le plafond sera plus élevé. Par conséquent, l’épargne des droits d’émission ne devrait pas influer sur la quantité totale d’émissions réduites. L’épargne des crédits est comprise dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada. 37 Il faut noter que si la taxe se superpose au système d’échange (c.‑à‑d. si les industries assujetties à un plafond ne font pas l’objet d’une exonération fiscale), elle agit comme un prix plancher sur les droits. De plus, la taxe procure un revenu au gouvernement, ce qui n’est pas le cas quand les droits sont répartis gratuitement dans le cadre du système d’échange. Voir Fischer et coll, (2008). 38 Cela s’est effectivement produit dans le programme d’échange des pluies acides en vigueur aux É.‑U., vers 2004. L’administration actuelle avait proposé de nouvelles règles qui auraient diminué le plafond, et les prix des droits ont commencé à augmenter; environ deux ans savant que les règles finales soient promulguées. Voir Hall et Fischer (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Mise en réserve des droits d’émission

Les droits d'émission excédentaires peuvent être mis en réserve…

…puis utilisés ultérieurement en cas d’insuffisances de droits d'émission

Émissions de la société A

Les fonds investis dans la technologie d’atténuation entraînent des réductions.

Droits d'émission de la société A

Durée

FIGURE 8

Emprunt de droits d’émission

Les insuffisances de droits d'émission actuels peuvent être traitées par le biais de l'emprunt ...

…de droits d'émission excédentaires futurs

Droits d'émission de la société A Émissions de la société A Les fonds investis dans la technologie d’atténuation entraînent des réductions.

Durée

FIGURE 9

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

L’emprunt est plus complexe, étant donné qu’il sous‑entend un report des réductions des émissions. Des entreprises pourraient parfaitement emprunter un grand nombre de crédits à court terme et être dans l’impossibilité d’apporter les réductions promises à l’avenir et donc être en défaut par rapport à leurs dettes. De plus, si ce même schéma se reproduit au sein de multiples entreprises, cela pourrait inciter la sphère politique à baisser les plafonds. L’emprunt est justifié par l’expectative de progrès technologiques qui entraîneront une baisse des coûts des mesures d’atténuation à l’avenir, d’où la possibilité de reporter certaines mesures d’atténuation à plus tard. Dans la pratique, le processus selon lequel on établit des plafonds d’émission et des objectifs de réductions des émissions vise la mise en place de mécanismes flexibles : plutôt que d’autoriser l’emprunt illimité, les décideurs pourraient établir des objectifs modestes, puis les rendre plus rigoureux au fil du temps – et plus rapidement qu’il est prévu que les coûts de l’atténuation baisseront – ce qui signifie que l’épargne est le moyen le plus pertinent d’alléger les prix au fil du temps.

Prix plafond Le prix plafond (ou soupape de sécurité) établit une limite que les prix des droits d’émission ne peuvent dépasser39. Bien que le prix plafond procure une plus grande certitude à l’égard du prix pour les émissions, il n’en est pas de même pour la certitude à l’égard de la quantité; si le gouvernement vend les droits d’émission au même prix que le prix plafond, cela augmentera la quantité totale d’émissions permises en vertu du plafond. La Figure 10 illustre le concept du prix plafond. En ce qui concerne le prix plafond, l’un des principaux débats s’articule autour de sa fixation : devrait‑on le fixer à un prix nettement supérieur au prix des droits d’émission afin de protéger les entreprises contre les coûts imprévus? Où devrait‑on plutôt le fixer à un niveau fréquemment déclenché, ce qui procurerait une plus grande certitude à l’égard du prix et le ferait agir comme une taxe? Ce qui amène une autre question : les objectifs de réduction des émissions devraient‑ils être plus ambitieux si un prix plafond est fixé? Étant donné que le prix plafond peut donner lieu à des émissions supérieures au plafond ciblé pendant certaines périodes de transition pour se conformer au règlement, les organismes de réglementation devraient peut‑être diminuer le plafond. Le prix plafond influe également sur l’investissement de capitaux. En présence d’un prix plafond, les prix du marché n’auront pas la possibilité de croître démesurément à l’avenir, et, de ce fait, cela réduira le prix du droit que l’on prévoit à l’avenir et atténuera l’incitation à investir.

39 Bien que le terme « valve de sécurité » soit abondamment employé dans les débats sur les politiques climatiques, on préfère utiliser le terme plus général «prix plafond» car le terme « valve de sécurité » peut avoir différentes connotations : en Europe, il sous‑entend que le prix plafond est très élevé et aux É.‑U., il sous‑entend que le prix plafond est très bas.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

PRIX PLAFOND Aucun prix plafond Prix plafond élevé

Prix pour le carbone ($ / tonne éCo2)

Prix plafond bas

Lorsqu’il est élevé, le prix plafond protégé les industries des chocs de prix extrêmes et maintient la certitude à l’égard du prix

Lorsqu’il est bas, le prix plafond agit plutôt comme une taxe : il procure une certitude à l’égard du prix, mais non à l’égard de la quantité. Les prix des droits d'émission fluctuant en fonction du marché

Durée

FIGURE 10

Dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada, pour respecter leurs engagements, les émetteurs réglementés peuvent participer à un fonds pour la technologie plutôt que de chercher à obtenir le plus de crédits possible. Ce mécanisme agit comme un prix plafond à l’égard des droits d’émission40.

Plafonds d’intensité Les instruments de fixation des quantités, tels que le système de quotas et d’échange, ne doivent pas nécessairement donner lieu à l’établissement de plafonds absolus. Il est également possible d’indexer les plafonds au niveau de l’activité économique (ou de la production) applicable à un secteur réglementé. Ces plafonds d’intensité ont des attributs communs aux approches fondées sur l’établissement du prix et de la quantité. Dans son plan Prendre le virage, c’est cette approche que le gouvernement du Canada a adoptée. Bien que l’échange fondé sur l’intensité procure quelques avantages à court terme, à long terme, les systèmes fondés sur l’intensité ne permettent pas de garantir que les objectifs chiffrés seront atteints. Les plafonds d’intensité ne représentent pas la meilleure des approches pour atteindre des objectifs précis tels que ceux que le Canada s’est fixés pour 2020 et 205041. De plus, il est très peu probable que les autres systèmes internationaux de quotas et d’échange se lient à un système fondé sur l’intensité (voir l’article 6.1), car un tel rapprochement pourrait occasionner une hausse de la quantité totale d’émissions42. 40 Il faut noter qu’il ne s’agit là que d’une portion du prix plafond, car seule une portion de l’obligation de se conformer peut être honorée par le financement de la technologie. Il faut aussi noter que les droits entrent dans le cadre d’un système fondé sur l’intensité et non d’un système plafonné. 41 Newell et Pizer (2006) démontrent que pour de nombreux pays, y compris le Canada, les approches fondées sur les plafonds indexés pourraient être plus appropriées que les approches purement fondées sur la quantité. Toutefois, Fischer (2001) démontre que les approches fondées sur l’intensité ne permettent pas de réaliser un objectif chiffré établi. 42 Voir Fischer (2003).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Rajustement des taxes Il est également possible de modifier les taxes d’émission de carbone pour renforcer la certitude à l’égard de la réduction des émissions. Pour ce faire, il faudrait ajuster les taux d’imposition périodiquement pour obtenir plus (ou moins) de réductions. Pour modifier les taxes, on pourrait également s’arranger pour que les législateurs ou des organismes de réglementation indépendants examinent périodiquement les taux d’imposition. On pourrait aussi désigner une taxe sur les émissions carboniques qui s’ajusterait d’elle‑même et dont le taux de croissance (ou de diminution) serait lié aux changements dans les émissions au fil du temps.

Autres approches permettant de combiner le prix et la quantité D’autres mécanismes ont été examinés et évalués en vue de trouver un juste équilibre entre les réductions des émissions et les coûts des mesures d’atténuation43. Parmi ces mécanismes figurent : un prix plancher au titre duquel un prix de droit minimal serait établi en fonction d’un système de quotas et d’échange; des mécanismes déclenchés, dans le cadre desquels le plafond pourrait être rajusté si des seuils préétablis (comme dans le cas d’un prix de marché déterminé) sont atteints; des réserves à quantité limitée, s’illustrant essentiellement par des emprunts à long terme effectués par le gouvernement, et le recours à des institutions de surveillance indépendantes qui pourraient surveiller la politique d’établissement des prix et l’ajuster au besoin, équilibrant ainsi les objectifs de certitude à l’égard du prix et de la quantité. L’option des institutions est examinée de manière plus détaillée au chapitre 9.0.

5.1.4

Résumé et conclusion quant à la question du choix de l’instrument

La politique canadienne de prix pour le carbone devrait viser un juste équilibre entre la certitude à l’égard du prix et la certitude à l’égard de la quantité d’émissions. Les mécanismes qui combinent la certitude à l’égard des prix et la certitude à l’égard de la quantité contribuent à contenir les coûts des mesures d’atténuation tout en assurant la réalisation des objectifs de réduction des émissions. Dans la réalité, il est peu probable que les organismes de réglementation choisissent de s’appuyer sur le contrôle du prix ou de la qualité pour mesurer les émissions de gaz à effet de serre. Par exemple, dans le cadre de son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada mettrait en œuvre un système de quotas et d’échange, mais ce système comporterait un bon nombre de mécanismes de flexibilité : les plafonds des premières années seront fondés sur des objectifs d’intensité (plutôt que des objectifs absolus) et le programme comprendra une participation à un fonds pour la technologie agissant comme un prix plafond dans les premières années du plan44. Par conséquent, certains des attributs de ce système seront similaires à ceux d’un système d’imposition. Au fil du temps, les mécanismes de combinaison peuvent contribuer à un équilibre entre le prix et la quantité. À court terme, contenir les prix et garantir aux entreprises que les coûts des mesures d’atténuation ne grimperont pas excessivement pourrait s’avérer important pour la mise en œuvre d’une politique. L’établissement d’une politique doit se faire en douceur pour éviter un choc à l’économie; le prix du carbone pourrait augmenter au 43

Hall et Fischer (2008).

Gouvernement du Canada (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

fil du temps pour permettre aux entreprises et aux ménages de s’ajuster en conséquence. À court terme, la certitude à l’égard du prix peut garantir que les prix ne grimperont ni trop, ni trop rapidement. À long terme toutefois, la certitude à l’égard de la quantité doit se révéler pour que le Canada puisse réellement atteindre les objectifs de réduction des émissions qu’il a fixés pour 2020 et 2050. Compte tenu de sa constante évolution, la climatologie est également pertinente à ce point : si de nouvelles preuves démontrent la nécessité de fixer des objectifs plus rigoureux, on pourrait être amené à privilégier les politiques qui établissent des plafonds d’émission au détriment des approches fondées sur la tarification. Si, à court terme, l’accent est mis sur la certitude à l’égard du prix et, à long terme, sur la certitude à l’égard de la quantité, les instruments de politique devraient être transformés au fil du temps. Dans son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada propose un système fondé sur l’intensité doublé d’un prix plafond bas qui procure une plus grande certitude à l’égard du prix; cela dit, dans le plan, la certitude à l’égard de la réduction des émissions est moins élevée puisque le prix plafond est initialement établi à un faible niveau. Pour que le Canada puisse réaliser ses objectifs de réductions des émissions, ce système devra être remplacé par un système qui procure une plus grande certitude à l’égard de la quantité. Plus que le choix de l’instrument, c’est sa conception qui importe. Le système de taxe sur les émissions de carbone ou le système de quotas et d’échange pourrait être conçu pour être économique, selon les détails de la conception des politiques et des mécanismes qu’il comprend. La gamme de mécanismes qui jettent un flou sur le système de taxe sur les émissions de carbone et le système de quotas et d’échange mettent l’accent sur la nécessité de privilégier la conception appropriée plutôt que le choix de l’instrument. Dans le même ordre d’idées, le choix de l’instrument n’est qu’une des multiples dimensions de la conception des politiques. Il est tout aussi important de recourir à la conception appropriée qu’il l’est de s’assurer que d’autres aspects de la politique de prix pour le carbone sont pris en considération, tels que le recyclage des recettes, le point de réglementation, l’établissement de liens et les politiques complémentaires.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

5.2 Point de réglementation

• Point de réglementation – que la tarification soit appliquée en aval ou en amont – elle doit être soigneusement conçu et dépendra de l’instrument choisi (taxe ou plafonnement et échange de crédits). • Une fois établi, le point de réglementation peut déterminer l’envergure à donner à la couverture des émissions dans la politique de prix pour le carbone. • Cela pourrait étayer l’idée d’une combinaison d’instruments, puisque le point de réglementation le plus approprié pourrait être différent selon qu’il s’agit des émissions imputables au secteur industriel, au secteur du transport ou aux ménages.

Le long de la chaîne d’approvisionnement, les carburants carbonés vont des producteurs aux consommateurs finaux, en passant par les raffineurs, les transformateurs et les distributeurs. Le prix pour le carbone peut être appliqué à différents points de la chaîne d’approvisionnement. Par exemple, une taxe sur les émissions carboniques pourrait être imposée aux consommateurs à la pompe à essence, ou bien aux producteurs et aux importateurs de carburants à base de carbone tels que l’essence et le gaz. Le point de la chaîne où le prix pour le carbone s’applique est appelé point de réglementation. Comme l’illustre la Figure 11, le terme en aval renvoie au moment où les émissions sont rejetées, ce qui correspond d’ordinaire au moment où les carburants sont brûlés. Le terme en amont renvoie au moment où les carburants carbonés s’introduisent dans l’économie, par exemple lorsqu’ils sont extraits des puits de pétrole ou qu’ils atteignent un terminal d’importation. Si l’on en croit la théorie économique, le point de réglementation n’influe pas sur l’efficience économique ou l’efficacité en termes d’environnement de la politique de prix pour le carbone – le signal de prix sera le même quel que soit le point auquel il s’applique dans la chaîne d’approvisionnement, cela étant parce que les hausses de prix sont transmises aux émetteurs finaux situés en aval. Cependant, d’autres facteurs rendent le choix de la conception important.

45 Ce volet s’appuie principalement sur les renseignements tirés de Hall et Fischer (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Schéma de l’approvisionnement énergétique montrant les éléments situés en aval et en amont

En amont : Les carburants carbonés s’introduisent dans l’économie.

Puits Puits de gaz Mines de prétrole de charbon

Transport, raffinage, stockage et distribution de carburant

En aval : Carburants brûlés

Bâtiments Transport Production industrie commerciaux d’électricité

FIGURE 11

Les taxes d’émission de carbone peuvent être appliquées tout aussi aisément en aval qu’en amont. Dans les systèmes en amont, une taxe sur les émissions carboniques est imposée aux importateurs et aux producteurs de carburants fossiles, d’après le contenu carbonique des carburants. En Colombie-Britannique, la taxe sur les émissions carboniques est appliquée en amont. Dans les systèmes en aval, la taxe est imposée aux consommateurs à la pompe et est prélevée sur les factures d’essence. Pour les systèmes de quotas et d’échange, le choix du point de réglementation est plus complexe que dans le cas des systèmes de taxe sur les émissions de carbone. C’est notamment en raison de l’influence exercée par de multiples participants sur le bon fonctionnement d’un système d’échange de crédits. Un système d’échange comportant de multiples participants qui s’échangent de petites quantités d’émissions est compliqué d’un point de vue administratif; un système faisant intervenir trop peu de participants peut entraîner des liquidités du marché insuffisantes et donner lieu à une manipulation du marché. Plusieurs options existent, et chacune d’elles comprend des points forts et des points faibles. Quotas et échange en aval, entre grands émetteurs. Dans la plupart des systèmes de quotas et d’échange existants et proposés, seuls sont inclus les grands émetteurs tels que les producteurs d’électricité et les usines industrielles. Parmi les exemples de ces systèmes, on compte le système européen d’échange de quotas d’émission et la Regional

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Greenhouse Gas Initiative (RGGI) aux É.‑U. Les charges administratives associées à un système d’échange entre émetteurs finaux importants peuvent être maintenues à un niveau relativement bas, puisque le nombre d’entités réglementées est faible46; de tels systèmes fonctionnent généralement bien. Cela dit, le champ d’application de ces systèmes n’inclut pas toutes les émissions générées par l’économie, or cela est un des objectifs centraux d’une tarification des émissions carboniques efficiente. La raison en est que les émissions imputables aux secteurs de la construction et du transport ne sont pas touchées par les systèmes d’échange entre grands émetteurs. À lui seul, un système d’échange entre grands émetteurs ne permettra pas au gouvernement du Canada de réaliser ses objectifs au moindre coût. Quotas et échange en aval, entre émetteurs secondaires. Les émissions imputables aux secteurs de la construction et du transport pourraient être intégrées à un système de quotas et d’échange; pour ce faire, il suffirait de plafonner les émissions des particuliers et/ou des entreprises. Le R.‑U. est sur point d’appliquer un système de quotas et d’échange au sein de son secteur commercial et institutionnel, et il a envisagé la possibilité d’échanges de crédits de carbone personnels47,48. Toutefois, les défis administratifs que poserait la mise en place de systèmes de quotas et d’échange auxquels des milliers, voire des millions de personnes participeraient seraient gigantesques. L’échange de crédits de carbone entre particuliers est particulièrement perçu comme revêtant une complexité prohibitive. Systèmes de quotas et d’échange en amont. Dans un système en amont, les quantités de carburants fossiles s’introduisant dans l’économie seraient moindres puisque les plafonds seraient imposés aux importateurs et aux producteurs. Le champ d’application de ces systèmes inclurait une grande partie des émissions générées par l’économie, ce qui est l’un des objectifs centraux d’une tarification des émissions carboniques efficiente. De plus, les systèmes en amont ne font intervenir qu’un petit nombre d’entités réglementées, ce qui rend son administration plus directe. Cela dit, un système de quotas et d’échange totalement situé en amont présente deux inconvénients majeurs. En premier lieu, les prix du carbone en amont n’incitent nullement à la capture et au stockage du carbone; or cette technologie est jugée essentielle à la réduction des émissions ou à la réduction des émissions fugitives ou de procédés, qui sont des sources importantes de GES. Même s’il est possible d’ajouter d’autres règles pour traiter ces enjeux, cela ne ferait que rendre le système en amont plus complexe qu’il ne l’est déjà. En deuxième lieu, compte tenu du nombre restreint d’entités réglementées, cela pourrait occasionner une manipulation du marché, étant donné que les agissements d’entreprises réglementées individuelles peuvent avoir d’importantes répercussions sur les prix des droits. Combinaison d’approches du plafond. On pourrait combiner les avantages procurés par les quotas et l’échange en amont (champ d’application élargi) à l’attrait administratif que revêtent les systèmes d’échange entre grands émetteurs. Par exemple, on pourrait établir un plafond national pour les émissions et le répartir entre les grands émetteurs et les fournisseurs de carburants desservant le reste de l’économie (notamment pour le carburant utilisé aux fins de chauffage et de transport)49. À l’aide de cette approche, on peut appliquer le point de réglementation le plus approprié à différentes sections de l’économie. Cela dit, si l’on adopte l’approche du plafond mixte, il faudra s’assurer que les prix sont harmonisés dans l’ensemble de l’économie, pour les raisons mentionnées au chapitre 4.0. 46 En 2007, le Canada comptait 307 installations rejetant plus de 100 000 tonnes de CO2, qui est le seuil de déclaration obligatoire en vertu du Programme de déclaration des gaz à effet de serre. Environnement Canada (2008). 47 Defra (2009). 48 Prescott (2008) et Defra (2008a). 49 Dans le même ordre d’idées, comme cela est mentionné dans D’ici 2050, on pourrait adjoindre au système de plafonnement et d’échange de crédits applicable aux grands émetteurs une taxe sur les émissions carboniques propre aux secteurs de la construction et du transport, ce qui assurerait une couverture étendue des émissions.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

La Figure 12 qui suit illustre une façon dont un système de quotas mixte pourrait assurer une couverture complète de l’économie 50. Mise en ŒUVRE de quotas d’émissions dans la chaîne d’approvisionnement des carburants fossiles

Extraction primaire des carburants fossiles

Transformation des carburants fossiles

Importations

QUOTA D’ÉMISSIONS APPLIQUÉ SUR LES ÉMISSIONS DES GRANDS ÉMETTEURS

Production d’électricité

Extraction des carburants fossiles

Importation des carburants fossiles primaires

Raffinage des carburants fossiles

Importation des carburants fossiles raffinés

Échanges entre les distributeurs de carburant et les grands émetteurs DISTRIBUTEURS DE CARBURANT

Consommation à des fins d’utilisation finale des carburants fossiles

Grande Industrie Rabais accordés pour éviter de comptabiliser en double les quotas d’émissions pour les grands émetteurs et les quotas d’émissions sur la distribution de carburant

Transport terrestre

Commercial

Résidentiel

Industrie et combustions diverses

QUOTA D’ÉMISSIONS APPLIQUÉ EN AMONT SUR LES DISTRIBUTEURS DE CARBURANT SELON LA TENEUR EN CARBONE DU CARBURANT

FIGURE 12 Un unique quota national d’émissions pourrait être accompagné de règles propres à chaque grand émetteur final et à chaque distributeur de carburant. Une partie de ce quota pourrait consister en un plafond imposé sur les émissions de carbone des grands émetteurs, y compris le secteur pétrolier et gazier en amont, le raffinage du carburant et le secteur de la production d’électricité, ainsi que d’autres sources importantes d’émissions industrielles. Le reste du quota serait appliqué aux distributeurs de carburant en amont d’après la teneur en carbone des carburants distribués. Les distributeurs refileraient aux consommateurs les coûts de la partie du quota qui s’applique à la distribution en amont au moyen d’une augmentation des prix du carburant, s’assurant ainsi que les consommateurs résidentiels et commerciaux, ceux du secteur des transports et les petites industries paient un prix pour la combustion du carburant et l’émission de carbone. Le fait de permettre des échanges entre les grands émetteurs et les distributeurs de carburant permettrait d’instaurer un signal de prix uniforme dans toute l’économie, bien que, ce faisant, les grands émetteurs industriels doivent recevoir un certain remboursement pour s’assurer qu’ils ne devront pas payer le prix pour le carbone aux termes de deux volets de réglementation.

Le point de réglementation est au cœur de la conception des politiques. Les contextes administratif, politique et institutionnel des émissions industrielles et des ménages sont très différents. Par conséquent, il pourrait s’avérer pertinent de réglementer ces sources d’émission à différents points de la chaîne d’approvisionnement ou au moyen d’instruments différents. Toutefois, si différents instruments sont utilisés, des mécanismes devront être établis pour harmoniser la tarification des émissions. 50 La TRNEE préconise cette approche dans sa Note Consultative

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5.3 Utilisation des recettes et attribution des droits

• Les questions relatives à la répartition des droits dans un système de quotas et d’échange et le recyclage des recettes issues d’une taxe sur le carbone ou de la vente aux enchères de droits d’émission relèvent de la distribution des valeurs. • Les droits attribués dans le cadre d’un système de quotas et d’échange devraient être mis aux enchères dans la mesure du possible, pour éviter la maximisation de la rente à caractère politique, pour alléger la complexité administrative, générer des recettes publics, encourager la transparence et réduire les effets régressifs de la tarification du carbone. • Quelques droits gratuits pourraient être attribués à un groupe ciblé d’industries exposées aux coûts et à la fuite de carbone, afin de traiter des questions liées à la compétitivité et à la fuite d’émissions. • Pour l’utilisation des recettes, il est essentiel de tenir compte à la fois de l’efficience économique et de l’équité. Les options d’utilisation des recettes les plus équitables (rabais accordés aux ménages) sont inefficientes d’un point de vue économique; et celles qui sont les plus efficientes d’un point de vue économique (réduction des impôts frappant une société et/ou rabais liés à la production) exacerbent les effets régressifs de la tarification du carbone. • Certaines options d’utilisation des recettes peuvent améliorer l’efficacité en termes d’environnement de la tarification du carbone. On pourrait utiliser les recettes aux fins de recherche et de développement ou pour financer le déploiement de politiques et de technologies complémentaires. Quelques-unes de ces options peuvent cibler les ménages à faible revenu ou les industries à risque. Cependant, le resquillage peut poser un problème en diminuant l’efficacité de ces subventions. • La compétence doit être prise en compte au moment de prendre des décisions sur le recyclage des recettes.

51 L’analyse que comporte ce volet est tirée des renseignements fournis par Rivers (2008), The Delphi Group (2008) et Hall et Fischer (2008).

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Les politiques de prix pour le carbone génèrent de la valeur, or cette valeur doit être attribuée. Dans le cas des systèmes de quotas et d’échange, les gouvernements doivent déterminer si cette valeur doit être attribuée aux industries réglementées par le truchement d’une répartition gratuite de droits, ou s’il est préférable de mettre les droits aux enchères. Si les droits sont mis aux enchères, ou si un droit sur le carbone est imposé, les recettes seront importantes. Différentes options de recyclage des recettes sont disponibles et pourraient contribuer au traitement des questions liées à la conception des politiques, y compris les questions liées à la compétitivité et aux fuites, aux répercussions négatives de la distribution et aux obstacles à la technologie.

5.3.1 Objectifs du recyclage des recettes et de la répartition de droits La question de la répartition des droits est étroitement liée à la question de l’utilisation adéquate des recettes. D’après le modèle de la TRNEE, ainsi que d’autres, les décisions relatives à la répartition et au recyclage des recettes pourraient contribuer au succès de la politique de prix pour le carbone de quatre manières, puisqu’elles permettraient de faire ce qui suit. 1.

Réduire au minimum les coûts économiques du prix pour le carbone. Les approches de la répartition et du recyclage des recettes diffèrent du point de vue de leur efficacité, d’où la différence des coûts d’ensemble de la politique de prix pour le carbone. La répartition et le recyclage des recettes peuvent aussi favoriser la réduction des effets négatifs sur la compétitivité des industries touchées. Ces politiques peuvent améliorer l’efficience de la politique de prix pour le carbone, car les recettes engendrés peuvent servir à compenser les autres taxes discrétionnaires inhérentes à l’économie.

Assurer l’équité. La politique de prix pour le carbone peut avoir des effets disproportionnés sur les ménages à faible revenu et sur certaines régions. On pourrait utiliser la répartition et le recyclage des recettes pour atténuer le fardeau de ces effets dégressifs sur les ménages, les consommateurs et les régions.

Contribuer à la réalisation des objectifs des mesures d’atténuation. Sur le plan environnemental, les répercussions de l’utilisation du revenu sont moins accentuées que sur le plan de l’efficience et de l’équité, mais on peut toutefois utiliser les recettes pour renforcer l’efficacité de la politique. Par exemple, si des fonds sont investis dans la recherche et le développement, à long terme, cela pourrait réduire les coûts marginaux des mesures d’atténuation et, ainsi, entraîner davantage de réductions à un tarif d’imposition donné.

Traiter les risques liés à la compétitivité et aux fuites. L’inclusion des industries qui rejettent de grandes quantités d’émissions dans la politique de prix pour le carbone pourrait engendrer des risques liés à la compétitivité et aux fuites, lesquels auraient une incidence sur son acceptabilité politique et son efficacité en termes d’environnement. Les décisions relatives au revenu et à la répartition peuvent alléger les préoccupations à propos des fuites et de la compétitivité tout en continuant d’inciter les entreprises à réduire leurs émissions carboniques.

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On peut recourir aux échanges pour réaliser ces objectifs, notamment le rapport coût‑efficacité et l’équité. La répartition et l’utilisation des recettes apportent aussi leur lot de questionnements sur l’acceptabilité politique : étant donné que certaines régions rejettent plus d’émissions que d’autres, le fédéralisme fiscal qui permet le transfert des richesses d’une région à l’autre pourrait prêter à controverse. Vu que la répartition gratuite réduit le fardeau qui pèse sur les entités réglementées, elle pourrait affaiblir la résistance politique qui empêche la réglementation des émetteurs. D’un autre côté, les groupes de consommateurs et d’intervenants seraient probablement en faveur de politiques qui réduiraient leurs coûts, par exemple la réduction des impôts et/ou l’octroi de rabais sur les achats énergétiques. Ces décisions pourraient influer non seulement sur l’acceptabilité de la loi si elle est édictée, mais aussi, à plus long terme, sur le soutien continu de la politique de prix pour le carbone.

5.3.2

Répartition de droits dans un système de quotas et d’échange

Dans un système de quotas et d’échange, les droits peuvent être attribués gratuitement ou vendus aux enchères. Bien que les droits puissent être attribués gratuitement, puisqu’ils pourraient aussi être vendus, cela signifie qu’ils ont une valeur. En cas de répartition des droits gratuite, la valeur des droits d’émission revient aux entités émettrices, alors qu’en cas de vente aux enchères, la valeur se transforme en recettes publiques. Le processus de répartition de droits est étroitement lié au processus d’établissement d’un plafond. En fait, pour que les objectifs du gouvernement du Canada se réalisent, le plafond doit être adapté à ces objectifs et être réduit à chaque période de transition pour se conformer au règlement. De ce fait, la question de la répartition revient à déterminer la façon de répartir le plafond entre les industries et les entreprises.

Répartition gratuite de droits Des droits d’émission peuvent être attribués gratuitement aux entités réglementées. La répartition gratuite de droits ne change rien aux mesures incitant à la réduction des émissions, puisque le coût marginal des droits additionnels sera établi par le marché d’échange de droits. Pour bien fonctionner, la répartition gratuite de droits doit s’appuyer sur des données historiques solides relativement aux émissions et à la production, et sur la collecte continue de ces données. Sans données solides, il sera difficile d’attribuer des droits de manière transparente, responsable et équitable. Étant donné l’importance de la valeur financière en jeu, on peut s’attendre à des manœuvres de couloirs à l’égard de la répartition gratuite des droits. En effet, un processus fondé sur des données peu fiables entraînera une diminution du plafond, car il sera impossible d’évaluer en toute objectivité les réclamations d’entreprises ou d’industries selon lesquelles elles seraient admissibles à ces droits d’émission. Cette approche nuirait à la fois à l’efficacité en termes d’environnement et à la confiance qu’on accorderait à son exploitation à long terme.

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Il y a deux principales façons de déterminer la façon dont les droits gratuits devraient être distribués52 : • •

d’après les émissions historiques; d’après la production historique.

D’un point de vue administratif, la répartition fondée sur les émissions historiques est plus directe que la répartition fondée sur la production historique, en supposant qu’il existe des données historiques solides sur tous les participants du système d’échange de droits d’émission. Toutefois, à long terme, cette approche n’est pas appropriée, étant donné qu’elle subventionne les activités générant de grandes quantités d’émissions (puisque les industries qui ont les rejets les plus élevés reçoivent davantage de droits, lesquels ont une valeur monétaire). La répartition gratuite de droits fondée sur la production pourrait s’appuyer sur différentes mesures, telles que les mesures historiques à valeur ajoutée. La répartition gratuite de droits fondée sur la production peut améliorer l’efficience économique de la politique de prix pour le carbone, étant donné qu’elle incite à la croissance de la production si cette dernière peut s’effectuer sans que cela augmente la quantité d’émissions53. On pourrait utiliser un tel système pour atténuer les préoccupations liées à la compétitivité que soulèvent les industries concernées par les échanges. Comme on l’indique précédemment les droits d’émission ont une valeur et pourraient être vendus. Lorsque les droits ne sont pas vendus, le coût de renonciation qui leur est associé est généralement passé aux consommateurs54. Par conséquent, la répartition gratuite peut exacerber les effets régressifs de la politique de prix pour le carbone, puisque les coûts sont disproportionnément assumés par les ménages pauvres, tandis que les recettes sont rendues aux actionnaires, qui sont d’ordinaire des ménages à revenu élevé55. La répartition gratuite présente un autre inconvénient, celui de ne pas générer de recettes que l’on pourrait utiliser pour réduire les distorsions fiscales prévalant dans d’autres sphères de l’économie, cela afin d’améliorer l’efficience économique d’une politique, de traiter les effets distributifs régressifs, ou d’améliorer l’efficacité de la politique en appuyant la technologie à faibles émissions carboniques. En Europe, les procédures de la répartition gratuite de droits ont occasionné quelques bénéfices exceptionnels importants dans le secteur de l’électricité, de même que des prix de droits peu élevés dans la première période, soit la période d’essai du système européen d’échange de quotas d’émission56. Enfin, les décisions relatives à la façon dont les droits gratuits devraient être attribués font l’objet d’importantes manœuvres de couloirs; et la politisation conséquente du marché du carbone peut nuire à la confiance que l’on accorde à sa bonne marche. En dépit de ces inconvénients, la répartition gratuite des droits a été utilisée dans le cadre des phases initiales de l’UE-ETS et de la RGGI, et ce, pour deux raisons. Premièrement, la répartition gratuite limite les effets des coûts de la tarification du carbone tandis que le système est établi. Deuxièmement, les répartitions gratuites peuvent atténuer l’incidence sur les secteurs touchés par les échanges, qui pourraient voir leur compétitivité réduite par les coûts 52 Il est également possible d’adopter d’autres approches et de répartir les droits d’après une large gamme de critères en vue d’atteindre les objectifs de la politique. Cependant, les autres systèmes reposent surtout sur les émissions et la production. 53 Rivers et Sawyer (2008). 54 Il faut noter que dans certains secteurs, notamment celui de l’électricité, le règlement peut empêcher le producteur de transférer les coûts aux consommateurs. Dans de ces cas, la répartition de droits gratuits peut alléger les difficultés économiques encourues par les services d’électricité réglementés. 55 Burtraw et coll. (2008). 56 Ellerman et Buchner (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

associés à l’achat de droits. Pour l’UE-ETS et la RGGI, on envisage d’accroître l’utilisation de l’enchère (que l’on évoque ci‑dessous), mais ces exemples démontrent que les répartitions gratuites pourraient tenir lieu de stratégie de transition dans les phases initiales de l’établissement d’un système d’échange de crédits de carbone si la limitation des coûts pose un problème.

Mise aux enchères des droits Plutôt que de donner des droits gratuits aux entités réglementées, on peut les vendre aux enchères. Dans le cadre d’un tel système, les entités réglementées font des offres d’achat en vue de se procurer les droits dont elles ont besoin pour se conformer à leurs propres obligations ou de les vendre à d’autres entités si leur prix venait à augmenter. Cette mise aux enchères est conçue et exécutée par l’organisme gouvernemental chargé d’administrer le système d’échange de crédits. La mise aux enchères de droits génère d’importantes recettes pour le gouvernement. L’un des avantages qu’elle procure s’illustre par le fait qu’elle réduit les activités de maximisation de la rente à caractère politique qui se multiplient lorsque les droits sont gratuitement attribués. De plus, la mise aux enchères des droits sera probablement plus facile à gérer que la distribution de droits gratuits. Bien que la mise aux enchères appelle à l’établissement d’une institution et d’un modèle s’y rapportant, la répartition gratuite de droits nécessite quant à elle que l’on mesure, communique et vérifie toutes les mesures utilisées à titre de norme de distribution des droits. La mise aux enchères élimine l’exigence selon laquelle des renseignements détaillés doivent être fournis pour déterminer qui « mérite » les droits. Compte tenu de ces avantages, dans la plupart des systèmes de quotas et d’échange existants ou proposés, au moins quelques droits sont mis aux enchères. C’est vrai pour l’UE‑ETS et la RGGI, la Western Climate Initiative et le Carbon Pollution Reduction Scheme proposé en Australie. Dans tous ces systèmes, un certain pourcentage de droits doit être mis aux enchères.

5.3.3 Utilisation des recettes Les recettes générés par la tarification du carbone seront probablement élevés. Une taxe de 100 $ / tonne éCO2 prélevée sur 570 Mt d’émissions engendrerait 18 milliards de dollars par année57. Comme on l’indique précédemment, ces recettes pourraient servir à améliorer la politique de prix pour le carbone de quatre façons : en maximisant les retombées économiques de la tarification du carbone, en assurant l’équité, en favorisant les objectifs visés pas les mesures d’atténuation et en réduisant les préoccupations à propos de la compétitivité et des fuites58. Pour réaliser ces objectifs, il est possible d’utiliser ces recettes de quatre manières différentes :

57 Dollars de 2006 actualisés selon un taux d’escompte de 8 %. Ce taux correspond à la pratique normale du gouvernement du Canada sur l’actualisation, avec des taux d’escompte observés publiés dans la Gazette du Canada, allant de 6 % à 10 %. 58 Il faut noter qu’en raison de la tarification du carbone, les coûts des services publics offerts aux niveaux fédéral, provincial et local augmenteront, vu la hausse des prix de l’électricité et du transport. On devra probablement utiliser une portion de ces recettes pour couvrir cette hausse des coûts de l’État.

1. 2. 3. 4.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

réduire l’impôt sur le revenu, l’impôt des sociétés ou la taxe de vente; offrir des rabais aux ménages; offrir des rabais aux secteurs dont la compétitivité commerciale sera touchée par la tarification du carbone; financer des politiques complémentaires, y compris sur la recherche, le développement et le déploiement de technologies.

Pour ce qui est de l’approche de l’utilisation des revenues appropriée, le choix sera dicté par les objectifs de politique visés. Le choix de l’approche misant l’utilisation des recettes dépendra de l’objectif en matière de politiques recherché, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

UTILISATION DES RECETTES et objectifs pour l’utilisation des revenus

Utilisation des recettes

Objectifs

Objectifs et critères d’évaluation

Réduire l’impôt sur le revenu des travailleurs, des sociétés, ou la taxe de vente

Efficience économique

Atténuer les répercussions macroéconomiques de la politique de prix pour les émissions de carbone, et ce faisant, améliorer l’efficience économique globale de la politique et promouvoir l’équité économique pour tous.

Offrir des remboursements aux ménages et aux consommateurs

Justice sociale

Limiter les répercussions rétrogrades de la politique de prix pour les émissions de carbone sur les ménages et les consommateurs à faible revenu; réduire au minimum les effets d’une répartition inéquitable qu’aurait une politique de prix pour le carbone et améliorer la justice sociale en général.

Répartition de droits gratuits

Concurrence à l’échelle

Réduire les répercussions de la politique de

et /ou de remboursements

internationale

prix pour les émissions de carbone sur la

aux secteurs dont la capacité

capacité de livrer concurrence d’industries et

concurrentielle sera touchée par

d’entreprises tributaires du marché, réduire

les prix pour

les fuites d’émissions et améliorer l’efficacité

le carbone

environnementale.

Financer des innovations

Lancement de la

Réduire les coûts à long terme de la politique de

technologiques et des initiatives

technologie

prix pour les émissions de carbone en facilitant

de R et D

le lancement de technologies faibles en carbone, améliorer l’efficacité environnementale d’une politique de prix pour le carbone.

Tableau 3

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Les recettes peuvent occasionner une réduction des impôts Utilisée aux fins de réduction de l’impôt, la politique de prix pour le carbone pourrait entraîner la réduction des coûts indirects qui lui sont associés, puisque cela diminuera les effets de distorsion commerciale des impôts des travailleurs ou des sociétés. On a utilisé le modèle d’équilibre général conçu pour la TRNEE afin d’évaluer la mesure dans laquelle les recettes du recyclage pris à titre de réduction d’impôts pourraient diminuer les coûts économiques associés à la politique de prix pour le carbone. Comme l’illustre la Figure 13, dans le modèle de la TRNEE, trois différentes options de réduction d’impôts sont évaluées, et proposent ce qui suit. •

La réduction de l’impôt des sociétés stimulerait la croissance, plus que ne le feraient d’autres réductions d’impôts.

•

La réduction de l’impôt des travailleurs ou des charges sociales ne stimulerait pas une croissance aussi importante que celle qui résulterait de la réduction de l’impôt des sociétés, mais elle donnerait de meilleurs résultats que la réduction de la taxe de vente.

•

La réduction de la taxe de vente n’est pas recommandée. Elle réduirait l’efficience économique de la politique de prix pour le carbone; sans compter qu’elle diminuerait la croissance économique à long terme.

Effets, en pourcentage, sur le produit intérieur brut (PiB)

Effets que les autres approches du recyclage des recettes auraient sur le PIB, en comparaison d’un scénario de maintien du statu quo

FIGURE 13

Recyclage de l’impôt des travailleurs

Recyclage de la taxe de vente Recyclage de l’impôt des sociétés

0 -2 -4 -6 -8 -10

2015

2020

2030

2040

2050

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Les résultats détaillés du modèle d’équilibre général (donnés au Tableau 4) permettent de comparer les stratégies de recyclage des impôts d’après une gamme d’indicateurs macroéconomiques. Cela étaye les modèles de la Figure 13, c.‑à‑d. que, de tous les modèles pressentis, c’est la réduction de l’impôt des sociétés qui réduit au mieux les coûts associés à la politique de prix pour le carbone, tandis qu’à long terme, le recyclage de la taxe de vente ne donnerait que de piètres résultats.

EFFETS MACROÉCONOMIQUES DE DIFFÉRENTS SCÉNARIOS DE RECYCLAGE DES RECETTES

La réduction de l’impôt des société

PIB (%)

Réduction de la taxe de vente

2020

2050

2020

2050

0,0 %

-2,4 %

1,9 %

Réduction de l’impôt des travailleurs 2020

2050

-10,5 %

-3,3 %

-4,8 %

Production brute (%)

-0,3 %

-3,5 %

5,0 %

-13,7 %

-3,7 %

-6,0 %

Avantages pour le consommateur (%)

-0,8 %

-2,0 %

0,9 %

-4,4 %

0,2 %

-3,2 %

Prix des devises (%)

-0,4 %

-1,4 %

6,0 %

-4,5 %

0,1 %

-0,6 %

Taux du salaire net (%)

-1,3 %

-5,7 %

3,3 %

-14,1 %

-5,0 %

5,6 %

0,0 %

-0,6 %

0,4 %

-2,0 %

-1,3 %

2,5 %

Nombre de travailleurs (%) TABLEAU 4

Les résultats révélés par cette modélisation macroéconomique donnent à penser que la réduction de l’impôt des sociétés est l’option la plus efficace d’un point de vue économique.

On pourrait utiliser les recettes pour offrir un allègement fiscal aux ménages à faible revenu Les recettes pourraient être rendues aux ménages à titre de paiements forfaitaires. Cette approche peut contrer les effets régressifs de la politique et, donc, se présenter comme l’option la plus équitable59. Cependant, les paiements forfaitaires réduisent l’efficience économique de la politique, car ils réduisent la croissance économique à long terme, plus que ne le feraient les autres mécanismes de recyclage évoqués60. On voit aussi que la croissance économique et les avantages pour les consommateurs à long terme en pâtiraient. Toutefois, l’autre solution serait de n’offrir ces rabais qu’aux ménages à faible revenu. Cette approche contribuerait à réduire les effets régressifs de la politique de prix pour le carbone, tout en permettant d’utiliser certaines recettes à d’autres fins. Cette stratégie est actuellement en vigueur en C.‑B., qui a établi un crédit pour la taxe sur les mesures climatiques aux résidents à faible revenu, au moyen duquel elle retourne les recettes de la taxe sur les émissions carboniques aux ménages à faible revenu et s’assure ainsi que la taxe n’est pas régressive61. 59

Burtraw et coll. (2008).

Rivers et Sawyer (2008).

Pour plus d’information sur les effets distributifs de la taxe sur les émissions carboniques en vigueur en C.‑B., voir Lee et Sanger (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

On pourrait utiliser les recettes pour traiter les questions liées à la compétitivité et aux fuites On pourrait se servir des recettes pour offrir des rabais aux industries et aux secteurs dont la compétitivité commerciale serait touchée par la tarification du carbone. Cela reviendrait au même que de fournir des répartitions gratuites à ces entreprises, ainsi qu’on l’a évoqué précédemment. Si des rabais étaient offerts aux entreprises qui rejettent de grandes quantités d’émissions carboniques, cela pourrait accroître l’efficience de la politique de prix pour le carbone, puisqu’on assisterait à une réduction des fuites d’émissions imputables au déménagement d’une industrie hors du Canada. De plus, le traitement des effets de la politique sur la compétitivité pourrait atténuer les effets de ladite politique sur l’économie dans son ensemble et, partant, renforcer son acceptabilité générale. Cela dit, la détermination des règles relatives aux rabais peut être à la fois complexe d’un point de vue administratif et politiquement chargée.

On pourrait utiliser les recettes pour financer le développement et le déploiement de la technologie L’utilisation des recettes aux fins de recherche et de développement peut contribuer à réduire les coûts associés à la réduction des émissions carboniques et à améliorer le rapport coût‑efficacité de la politique de prix pour le carbone. Les dépenses associées à la recherche et au développement pourraient aussi permettre au Canada de faire concurrence sur les marchés émergents des technologies à faibles émissions carboniques. On pourrait également utiliser les recettes pour financer le développement de technologies à faibles émissions carboniques telles que les technologies d’efficacité énergétique, d’énergie renouvelable et de capture et stockage du dioxyde de carbone. L’utilisation des recettes aux fins de programmes de ce genre peut améliorer l’efficacité en termes d’environnement de la tarification du carbone, de 3 à 4 %62. Par rapport à l’efficience économique, il faut savoir que ces types de programmes technologiques donnent de meilleurs résultats que les paiements forfaitaires, à l’instar des réductions de l’impôt sur le revenu, mais ils ne sont pas aussi efficaces que les réductions de l’impôt des sociétés63. Cependant, il est inquiétant de savoir que ces types de programmes de subventions financent souvent des technologies que l’on aurait tout aussi bien pu mettre en œuvre sans l’apport de ces subventions. Ce phénomène, que l’on appelle resquillage, réduit le rapport coût‑efficacité de ces approches. Lorsque le financement de la technologie cible les ménages, par exemple dans le cas des programmes d’efficience énergétique au ménage, il peut réduire les effets régressifs de la politique de prix pour le carbone. Sinon, les programmes énergétiques et technologiques peuvent aider les industries qui sont les plus touchées par la politique de prix pour le carbone, notamment celles dont la compétitivité s’en trouve sapée. Le Tableau 5 présente un résumé des compromis entre les différentes options de recyclage des recettes, d’après les cinq principaux critères d’évaluation.

Rivers et Sawyer (2008).

Ibid.

Efficacité en termes d’environnement

Répartition ciblée de droits gratuits réduira probablement les fuites.

Limite l’efficacité à long terme, car elle récompense les activités qui génèrent des émissions élevées.

Encourage la production, peut limiter l’efficacité en termes d’environnement.

Ont peu d’effets sur l’efficacité en termes d’environnement.

N’auront probablement que peu d’effets sur l’efficacité.

Entraîneront probablement des réductions plus importantes à long terme.

Amélioreront probablement l’efficacité en termes d’environnement, pourvu que le resquillage n’entre pas en ligne de compte.

Approche de l’utilisation des recettes et de la répartition de droits.

Répartition de droits gratuits selon la production historique.

Répartition de droits gratuits selon les émissions historiques.

Rabais accordés aux émetteurs en fonction de la production.

Réductions d’impôts.

Paiements forfaitaires aux ménages.

Investissements dans la R et D.

Investissements dans les technologies écoénergétiques et renouvelables

Sont plus efficaces que les paiements forfaitaires, mais pas aussi efficaces que les réductions des impôts des sociétés ou les rabais liés à la production.

Peuvent amortir les coûts à long terme; sont efficaces lorsqu’ils combattent les déficiences du marché.

Réduisent l’efficience économique.

Les réductions des impôts des sociétés et des travailleurs stimulent l’économie, ce qui n’est pas le cas des réductions des taxes de vente.

Est efficace, car il stimule la croissance.

Ne stimule pas la croissance.

Stimule la croissance et encourage la production.

Efficience économique

Peuvent réduire les effets régressifs s’ils ciblent les ménages à faible revenu.

Ont peu d’incidence sur les effets régressifs de la tarification du carbone.

Réduisent ou annulent les effets régressifs de la tarification du carbone.

Les réductions des impôts des sociétés et des taxes de vente exacerbent les effets régressifs de la tarification du carbone. Les réductions des impôts des travailleurs ciblant les groupes à faible revenu peuvent réduire les effets régressifs.

Répartition de la valeur aux sociétés et non aux ménages.

A peu d’incidence sur les effets régressifs; pourrait être avantageuse pour les régions qui génèrent les émissions les plus élevées.

Répartition de la valeur aux sociétés et non aux ménages.

Effets distributifs

Nécessitent qu’une structure administrative soit mise en place pour déterminer les investissements rentables additionnels.

Peuvent s’appuyer sur les systèmes de financement de la R et D existants; l’établissement des priorités peut poser problème (choix des gagnants).

Sont similaires à un remboursement de la TPS.

Nécessitent que des ajustements soient apportés aux taux d’imposition actuels.

Nécessite la collecte de données historiques sur les émissions imputables aux émetteurs.

Nécessite la mise en œuvre d’un système de répartition et beaucoup de données; est vulnérable à la maximisation de la rente à caractère politique.

Faisabilité administrative

Tableau 5 : Résumé des compromis pour les principales options de recyclage des recettes

Répartition de droits gratuits dans le cadre d’un système de quotas et d’échange

Recyclage des recettes issus de la taxe ou de la vente aux enchères des droits

Sont probablement acceptables; certaines subventions pourraient prêter à controverse.

Sont probablement acceptables.

Renforcent l’acceptabilité de la tarification du carbone par le public.

Sont probablement acceptables pour le public et l’industrie, selon la conception et le message véhiculé.

Est acceptable pour les émetteurs.

Prêtera probablement à controverse si elle est utilisée à long terme.

Est acceptable pour les émetteurs, n’est pas appréciée par le public et les consommateurs.

Acceptabilité politique

64 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

5.4 Compensations nationales

• Les compensations peuvent améliorer le rapport coût efficacité de la politique de tarification en élargissant son champ d’application. • Toutefois, les problèmes posés par l’additionnalité et le resquillage limitent l’utilité des compensations; à long terme, elles ne devraient pas être une partie intégrante de la politique de prix pour le carbone.

Les compensations offrent aux participants au système de quotas et d’échange ou aux contribuables qui paient des taxes sur les émissions de carbone d’autres moyens de se conformer à la politique de prix pour le carbone. Plutôt que d’acheter des droits d’émission ou de payer une taxe, les entreprises réglementées ont la possibilité de financer des projets de réduction des émissions carboniques qui sortent du cadre de la politique de prix pour le carbone65. Si l’on prend pour exemple une société règlementée en vertu d’un système de quotas et d’échange, cette dernière doit détenir des droits en nombre suffisant pour couvrir ses émissions annuelles; or le prix des droits est déterminé par les marchés d’échange de droits d’émission. Si les prix du marché sont élevés, pour couvrir ses émissions restantes, la société peut envisager d’acheter des compensations plutôt que des droits règlementés. Par exemple, les compensations pourraient provenir d’un agriculteur qui a adopté de nouvelles méthodes d’usage du fumier en vue de produire moins de méthane ou de tout autre projet de réduction des émissions imputables à des sources qui n’entrent pas dans le cadre de la politique de tarification du méthane. En théorie, les compensations peuvent accroître l’efficacité et l’efficience de la politique de prix pour le carbone, si l’on étend leur champ d’application aux secteurs que l’on peut difficilement intégrer à une politique à large rayonnement. Parmi les exemples de tels secteurs ou de ces sources d’émissions figurent l’industrie gazière ou pétrolière en amont, le secteur agricole ou les décharges. Lorsqu’ils incitent à la réduction des émissions produites par des sources qui n’entrent pas dans le cadre de la politique de prix pour le carbone, les programmes de compensation peuvent donner lieu à d’autres possibilités de réduction des émissions. Dans la pratique, l’option des compensations peut être invalidée par les incertitudes en ce qui concerne la quantité de programmes de compensation disponibles66. Pour occasionner de réelles réductions des émissions carboniques à faible coût, les compensations doivent remplir plusieurs critères.

64 Cette section repose principalement sur les renseignements tirés de Hall et Fischer (2008). 65 Les crédits sont généralement utilisés conjointement avec les systèmes de plafonnement et d’échange de crédits, et non avec les systèmes de taxe sur les émissions de carbone. Cependant, il pourrait être possible de les utiliser aux fins de conformité à la taxe sur les émissions carboniques, lorsque des entités réglementées choisissent d’acheter des crédits plutôt que de payer ladite taxe. 66 Wara et Victor (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

•

Additionnalité – Cela signifie que les réductions d’émissions enregistrées dans le cadre d’un projet de compensations ne se seraient pas produites si les paiements des compensations n’avaient pas été effectués. Il peut s’avérer difficile de démontrer l’additionnalité, car il est fort probable que certains des projets qui se seraient concrétisés sans le concours du programme de compensations ont quand même perçu les paiements. Ce phénomène, que l’on appelle « resquillage », nuit à l’efficacité en termes d’environnement de la politique de prix pour le carbone.

•

Appartenance précise – Les compensations doivent avoir un propriétaire précis. Si les réductions représentées par les compensations sont attribuées à plus d’un propriétaire, cela entraînera une hausse des émissions générales. Pour garantir l’efficacité des programmes de compensation, on doit établir un système d’enregistrement des compensations précis et réglementé, afin d’assurer le suivi de leurs propriétaires.

•

Permanence – Les compensations émanant de projets qui mettent en jeu la séquestration biologique du carbone par le boisement ou la remise en état d’un écosystème ne sont pas nécessairement permanentes, contrairement aux compensations qui émanent des projets prévenant les émissions. Les projets de séquestration biologique sont assujettis aux aléas d’incendies et de tempêtes qui risquent de provoquer le rejet dans l’atmosphère du carbone séquestré. Il faudrait établir des mécanismes pour traiter ces risques et s’assurer que les réductions des émissions sont permanentes.

Lorsqu’on ne répond pas à ces critères ne sont pas remplis, l’utilisation des compensations diminue l’efficience économique et l’efficacité en termes d’environnement de la politique de prix pour le carbone. Les difficultés inhérentes à la démonstration de l’additionnalité sont de taille. La nécessité de garantir la qualité des compensations est un fardeau pour les organismes gouvernementaux, puisqu’elle les oblige à établir des règles en matière de compensation et à les faire appliquer. À court terme, les organismes de réglementation ne peuvent nier le fait que les compensations sont un compromis entre les réductions à faible coût et la certitude à l’égard de la politique. Dans le pire des cas, les systèmes de compensations qui fonctionnent mal peuvent établir des crédits « d’air chaud » représentant des réductions qui ne sont ni réelles ni additionnelles. L’existence de ces compensations amoindrirait l’efficacité d’une politique d’échange de droits d’émission de carbone, puisqu’elle réduirait le prix du marché des droits d’émission et donc le signal du marché quant à la réduction des émissions. Sur le plan de l’acceptabilité politique, les compensations peuvent être attrayantes d’un point de vue politique, car on peut s’en servir pour maintenir les coûts à un faible niveau dans un système de quotas et d’échange où les prix sont incertains. D’autre part, on pourrait penser qu’elles affaiblissent la politique de prix pour le carbone, particulièrement à long terme, et qu’elles ne représentent qu’une échappatoire fiscale pour les industries émettrices de carbone.

5.4.1 Options de politique de la compensation Si les compensations sont intégrées à la politique de prix pour le carbone, leur utilisation serait restreinte, soit implicitement au moyen de processus d’assurance de la qualité, soit au moyen de règles explicites limitant l’usage des compensations aux fins de conformité. Toute une gamme de mécanismes peut servir à contrôler le nombre ou

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

le type de projets de compensation autorisés dans le cadre d’un programme de tarification, y compris des limites quantitatives, des mises de côté, des ratios d’échange et des locations‑achats67. Pour concevoir un programme de compensation, une gamme d’options est disponible, lesquelles équilibrent les avantages éventuels générés par les occasions de trouver des réductions à faible coût sur le marché aux risques associés à la diminution de l’intégrité environnementale et à un fardeau administratif encombrant. •

Compensations non permises. Les décideurs peuvent penser qu’il serait trop difficile d’assurer la qualité des compensations et qu’elles ne devraient pas être admises à titre de mécanisme d’observation. Le cas échéant, il faudrait utiliser d’autres formes de règlements et de politiques pour traiter les sources d’émission qui n’entrent pas dans le cadre de la politique de tarification, telles que les décharges et l’activité agricole.

•

Seuls certains types de compensations sont permis. En dressant une liste des types de projets de compensation admissibles (accompagnés de procédures visant à déterminer l’additionnalité), les décideurs peuvent profiter des avantages procurés par les compensations, tout en limitant le risque d’utiliser des compensations de faible qualité. Dans le cadre du programme de la RGGI, une liste des projets admissibles a été dressée.

•

Les compensations sont permises, mais leur usage est limité. L’UE‑ETS autorise les compensations mais en limite l’usage; ainsi, les entreprises ne peuvent les utiliser que pour honorer une portion de leurs obligations. En raison de cette restriction, l’UE s’assure qu’au moins une partie des réductions d’émissions est attribuable aux secteurs réglementés.

•

Les compensations sont permises à court terme, mais elles doivent être abandonnées au fil du temps. Les compensations contribuent à la limitation des coûts uniquement dans les phases initiales de la tarification du carbone. Par conséquent, elles peuvent paraître attrayantes à court terme, même si leur utilisation à long terme ne permet pas vraiment de garantir la réalisation des objectifs.

•

Tous les types de compensations sont permis, mais des processus rigoureux en assurent la qualité. Les décideurs autorisent l’utilisation de compensations émanant de tout type de projet et établissent une procédure rigoureuse pour les valider, les vérifier et les contrôler, afin que le programme de compensation ne nuise pas à l’efficacité en termes d’environnement. Le mécanisme pour un développement propre (MDP) du Protocole de Kyoto, un mécanisme de compensation international, préconise cette approche, tout comme le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada68.

L’établissement d’un programme de compensation fait intervenir un dernier choix quant au lieu de mise en œuvre des projets de compensation : au Canada ou à l’étranger? Les compensations nationales pourraient être plus faciles à surveiller et garantiraient davantage l’intégrité de l’environnement. De plus, elles permettraient de s’assurer que les recettes issus de la tarification du carbone demeurent au Canada. Les compensations internationales sont probablement moins chères, étant donné que des réductions à moindres coûts sont disponibles hors du pays. 67

Hall (2007).

Sans oublier que le plan Prendre le virage exclut l’usage des compensations provenant de projets de puits forestiers.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Le mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto est un exemple de mécanisme de compensation international qui dispose déjà d’une architecture administrative de validation, de vérification et de surveillance des projets de compensation. L’inconvénient présenté par un tel système réside dans le fait que d’importants flux de capitaux quitteront le Canada, ce qui ne sera peut‑être pas acceptable d’un point de vue politique. Cette question est évoquée ultérieurement dans le contexte plus large des possibilités d’atténuation internationales.

5.4.2

Résumé et conclusions concernant les compensations

Si elles sont de haute qualité, les compensations peuvent accroître l’efficience économique de la politique de prix pour le carbone puisqu’elles propagent la tarification au‑delà des secteurs réglementés. Cependant, les compensations de haute qualité sont rares. Ainsi, au moment de déterminer si les compensations de faible qualité doivent être utilisées, les décideurs doivent tenir compte des risques qui leur sont associés. Ils doivent également déterminer un moyen de concevoir un tel programme de compensation, sachant que : •

les programmes de compensation tendent à réduire l’efficacité en termes d’environnement, en raison du resquillage et de la difficulté de garantir l’additionnalité;

•

s’ils doivent maintenir l’efficacité en termes d’environnement, les programmes deviennent encombrants et complexes d’un point de vue administratif.

Étant donné qu’un marché de compensations existe déjà au Canada, cela pourrait justifier que l’on ne les utilise que de façon limitée et à court terme. Cela dit, dans de nombreux cas, plutôt que les compensations, il est préférable d’utiliser les règlements complémentaires pour traiter les émissions nationales qui n’entrent pas dans le cadre des politiques de tarification du carbone. Les compensations internationales occasionnent peut‑être des réductions d’émissions rentables, mais, compte tenu des problèmes associés à l’additionnalité et au resquillage, leur usage devrait être limité.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

5.5 Ajustements à la frontière

• Des ajustements aux frontières, tels que les tarifs d’importation et les rabais à l’exportation, pourraient contribuer à résoudre les questions de compétitivité de certains secteurs, et réduire les fuites. Par contre, cette approche engendrerait des coûts considérables pour l’économie canadienne, tandis que d’autres mécanismes sont mieux adaptés pour traiter des préoccupations de compétitivité et de fuites • Des ajustements aux frontières prennent moins d’importance au fur et à mesure que les partenaires commerciaux du Canada mettent en œuvre des politiques comparables de prix pour le carbone. • Les ajustements aux frontières peuvent entrer en conflit avec les obligations de l’OMC ou de l’ALENA, ce qui exige une certaine prudence quant à leur établissement.

Les ajustements à la frontière sont un mécanisme qui vise à corriger les distorsions commerciales imputables à la politique de prix pour le carbone. Par exemple, si le Canada a imposé un tarif du carbone élevé à des producteurs nationaux, on pourrait s’attendre à ce que les importations augmentent, car les producteurs étrangers qui ne sont pas assujettis à ce tarif y verraient un avantage concurrentiel. Ces effets commerciaux affaiblissent la politique puisqu’ils poussent les grandes industries émettrices à produire davantage de carbone (ce que l’on appelle « fuite ») et imposent des coûts à l’économie du Canada. Ces questions de compétitivité éventuelles sont soulevées si les partenaires commerciaux du Canada adoptent des politiques de tarification du carbone moins rigoureuses, comme cela est évoqué de manière plus détaillée à l’article 8.3. On pourrait aussi traiter ces questions au moyen de mécanismes différents, tels que des rabais fondés sur la production ou des répartitions accordées à tous les émetteurs, mais les ajustements à la frontière doivent être examinés avec attention, étant donné qu’ils sont continuellement évoqués dans les débats publics s’articulant autour de la politique de prix pour le carbone. Voici les deux approches fondamentales des ajustements à la frontière. 1.

Pour les ajustements visant les importations, les responsables des biens importés doivent payer les coûts des émissions pour lesquelles aucun prix n’a été établi. Cela signifie qu’ils devront payer une taxe sur les émissions de carbone sous forme de tarif d’importation de carbone ou, si un système de quotas et d’échange est en place, les importateurs pourraient être appelés à acheter des droits d’émission.

Pour les ajustements visant les exportations, les exportateurs sont déchargés des coûts des émissions puisque des rabais à l’exportation leur sont accordés.

Si les ajustements à l’importation établissent des règles de jeu équitables entre la production nationale et les importations, les rabais à l’exportation établissent des règles de jeu équitables entre les exportations canadiennes et la production étrangère. 69

L’analyse que comporte ce volet repose sur les renseignements tirés de Hall et Fischer (2008), Rivers (2008) et The Delphi Group (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

5.5.1

Évaluation des ajustements à la frontière

Pour évaluer les avantages économiques et environnementaux des mécanismes d’ajustement à la frontière, à la fois les tarifs d’importation et les rabais à l’exportation, on a utilisé le modèle dynamique d’équilibre général D-GEEM. Le Tableau 6 montre les effets prévus de l’ajustement à la frontière par rapport au scénario de référence reposant sur le maintien du statu quo. Pour tous les scénarios, un prix représentatif de 100 $ par tonne de d’éCO2 est appliqué aux émissions de GES, et les recettes issues de l’application de la politique sont accordées pour réduire les impôts sur le revenu. Dans le scénario du « tarif d’importation », le montant du tarif est automatiquement ajusté à un niveau de marchandise, cela afin d’empêcher les volumes d’importation de croître de plus de 10 pour 100 en raison de la tarification du carbone. Dans le scénario du « rabais à l’exportation », une subvention est appliquée au modèle, et on a rajusté le montant de la subvention à un niveau de marchandise pour empêcher les volumes d’exportation de baisser de plus de 10 pour 100 en raison de la tarification du carbone.

Conséquences sur le plan économique des mécanismes d’ajustement à la frontière en fonction du maintien du statu quo (on présume que le prix du carbone est de 100 $ / tonne éCO 2 )

Année

Aucun ajustement à la frontière

Tarif d’importation

Rabais à l’exportation

Avantages pour le

2020

-0,96 %

-0,89 %

-0,59 %

consommateur

2050

-0,86 %

0,83 %

-0,47 %

2020

-1,75 %

-1,83 %

-0,62 %

2050

-1,23 %

-5,44 %

-0,40 %

2020

-2,03 %

-2,05 %

-1,80 %

2050

-1,74 %

-6,36 %

-1,63 %

2020

7,89 %

8,66 %

5,80 %

2050

8,58 %

-6,36 %

6,26 %

Rendement des nouveaux

2020

-1,18 %

-1,17 %

-1,21 %

investissements de capitaux

2050

-1,34 %

-1,33 %

2020

2,13 %

2,27 %

1,55 %

2050

2,24 %

-1,96 %

1,61 %

2020

-0,69 %

-0,97 %

-0,63 %

2050

-0,64 %

-6,61 %

-0,66 %

2020

0,21 %

0,16 %

-0,51 %

2050

-0,07 %

-0,64 %

Émissions de gaz à effet

2020

-33,24 %

-33,11 %

-29,09 %

de serre

2050

-38,32 %

-40,33 %

-33,73 %

Produit intérieur brut

Production brute

Taux du salaire net

Taille de la population active

Commerce total

Prix des devises

tableau 6

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Le modèle de la TRNEE étaye l’idée selon laquelle les tarifs d’importation peuvent prévenir les fuites et, par conséquent, maintenir l’efficacité en termes d’environnement de la politique de prix pour le carbone. Comme on le voit dans le Tableau 6, l’analyse effectuée à l’aide du modèle D‑GEEM montre que les réductions d’émissions prévues en 2050 seront plus importantes si le scénario du tarif d’importation est appliqué que s’il n’y a aucun ajustement à la frontière. Toutefois, les résultats de la modélisation portent à croire que les tarifs d’importation réduisent nettement le rapport coût-efficacité de la politique de prix pour le carbone, vu qu’ils accentuent les effets négatifs de la politique climatique sur le PIB et la production brute. La prévision est sensée : pour une économie centrée sur le commerce, comme celle du Canada, les obstacles au commerce ont de fortes chances de réduire la production. Dans le modèle de prévision, les rabais à l’exportation sont plus efficaces que les tarifs d’importation en ce qui a trait à l’atténuation des retombées économiques négatives de la politique de prix pour le carbone. Le Tableau 6 montre une légère amélioration du rendement économique de la politique de prix pour le carbone lorsque des rabais à l’exportation sont accordés, et ce, pour plusieurs mesures du rendement économique70. Toutefois, du point de vue environnemental, les rabais à l’exportation sont moins efficaces que les tarifs d’importation, étant donné qu’ils ne protègent pas le marché national des importations qui n’ont pas été touchées par le prix pour le carbone, ce qui signifie que le risque de fuite demeure présent. Outre leurs retombées économiques, ces politiques se chiffrent en tarifs et en subventions et pourraient être limitées par les obligations de l’OMC et de l’ALENA. Les juristes ont des opinions divergentes quant à l’éventualité qu’un ajustement à la frontière puisse faire l’objet d’un litige, et des différends commerciaux sont toujours possibles. De plus, il est probable que ces deux types d’ajustements à la frontière soient complexes d’un point de vue administratif71. Il n’est pas facile de calculer les émissions inhérentes aux importations, qu’il s’agisse de définir la catégorie de produits, de recueillir des données sur les émissions ou de comptabiliser les éléments commerciaux dans les biens intermédiaires et les composants. Il est tout aussi difficile de déterminer les rabais appropriés à accorder aux exportations. Si le Canada décide d’adopter ces mesures, il devra s’assurer de les concevoir rigoureusement.

5.5.2

Résumé et conclusion concernant les ajustements à la frontière

D’après ce que les preuves et les analyses révèlent, s’il est vrai que les ajustements à la frontière sont susceptibles de réduire l’incidence de la politique de tarification sur les fuites et les risques menaçant des industries particulières, ils pourraient avoir des retombées macroéconomiques indésirables, surtout dans le cas du tarif d’importation. Les rabais à l’exportation entraveront peut‑être moins la croissance économique, mais leur capacité de prévenir les fuites n’est pas confirmée. On devrait examiner d’autres moyens de prévenir les fuites et d’atténuer les risques qui menacent des secteurs particuliers, y compris l’établissement de liens avec d’autres systèmes de quotas et d’échange, et de répartition de droits gratuits.

70 Cette conclusion rejoint les résultats d’autres recherches récemment menées en vue de déterminer l’incidence des ajustements à la frontière sur l’économie canadienne : Fischer et Fox (2008). 71 Pauwelyn (2007).

6.0 Mesures d’atténuation à l’échelle internationale • Les mesures d’atténuation adoptées à l’échelle internationale peuvent permettre au Canada de réduire les coûts associés à la réalisation de ses objectifs de réduction des émissions. Elles peuvent aussi contribuer à l’alignement des prix pour le carbone au Canada sur les prix pour le carbone appliqués à l’étranger, ce qui pourrait alléger dans une certaine mesure les questions liées à la compétitivité.

Les changements climatiques sont un problème mondial et l’emplacement géographique des réductions n’est pas pertinent. Par conséquent, si le Canada décide d’ajouter aux mesures nationales les réductions réelles et véritables réalisées à des sources internationales où les coûts d’atténuation marginaux sont relativement plus bas, à long terme, cette stratégie l’aidera à réaliser ses objectifs de réduction des émissions de manière plus rentable. Les recherches effectuées par la TRNEE révèlent que la rentabilité passe par l’alignement des mesures nationales sur les mesures d’atténuation des coûts marginaux prises sur le plan international. La Figure 14 montre les coûts des mesures d’atténuation nationales et les niveaux correspondants des objectifs que le gouvernement fédéral envisage de réaliser. Pour les réductions qui vont au‑delà de 45 %, le coût des réductions augmente plus vite que la quantité d’émissions réduites, et chaque tonne réduite coûte de plus en plus cher. Dans la conception de cette stratégie, il ne faut oublier de tenir compte de l’interaction entre le système de tarification canadien et d’autres systèmes internationaux. Trois principales options pourraient intervenir dans l’établissement d’une politique de prix pour le carbone canadienne : premièrement, la liaison avec d’autres systèmes pourraient permettre aux émetteurs canadiens d’acheter des crédits auprès de systèmes internationaux d’échange de crédits; deuxièmement, la politique pourrait permettre aux entreprises d’acheter des compensations internationales et, troisièmement, le gouvernement canadien pourrait lui‑même acheter des crédits de réduction des émissions pour assurer la réalisation de ses objectifs. Si les crédits sont achetés sur le marché international, cela pourrait nettement réduire le prix de l’émission au Canada et, ainsi, réduire les coûts encourus par les entreprises et les consommateurs canadiens soucieux de réaliser leurs objectifs. Les liens avec des marchés internationaux peuvent également faciliter l’alignement des prix appliqués au Canada sur les prix appliqués à l’étranger.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Augmentation rapide des coûts liés à l’atténuation Cible du gouvernement du Canada

Prix pour le carbone ($ / tonne éCO2)

700 $ 600 $ 500 $ 400 $ 300 $ 200 $ 100 $ 0$ 0%

10%

20%

30%

40%

50%

65%

75%

80%

Pourcentage des réductions d’émissions en 2050 (à partir des niveaux de 2005)

FIGURE 14

85%

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

6.1 Liens avec d’autres systèmes

• L’établissement de liens peut faciliter les mécanismes internationaux d’échange de droits d’émission, réduire les coûts et harmoniser les prix pour le carbone à l’échelle mondiale. L’établissement de liens avec les partenaires commerciaux (notamment les États‑Unis) pourrait atténuer les risques liés à la compétitivité. • L’harmonisation de certains éléments de la conception facilite la liaison avec les systèmes de prix pour le carbone externes; le cadre stratégique que le Canada se propose actuellement d’adopter complique l’établissement de liens, même s’il encourage les achats compensatoires internationaux. • Les liaisons n’aident pas les gouvernements à influer sur les prix pour les émissions et pourraient compliquer la conception d’une politique adaptative. • À court terme, si le Canada dispose d’un système non lié, cela pourrait lui procurer une certaine flexibilité pour la conception des politiques et lui permettre d’adapter plus facilement son approche des prix pour le carbone au fil du temps. À long terme, les liaisons pourraient l’aider à établir un cadre stratégique mondial pour la réduction des émissions.

Pour la politique de prix pour le carbone, l’étape relative à la définition des liens entre les sphères de compétence est très importante. Les liens peuvent connecter les systèmes de droits échangeables au niveau régional, national ou international. Les répercussions sont les mêmes, quel que soit le système d’échange concerné. Parfois, on considère que l’établissement de liens est un moyen de maintenir les coûts dans un système de quotas et d’échange. Cependant, les liens ne baissent les prix pour le carbone sur le marché que si le système lié présente davantage de possibilités de réduire les coûts. Dans le même ordre d’idées, l’établissement de liens peut procurer une plus grande certitude à l’égard des prix puisque cette opération améliore la liquidité du marché des droits échangeables. Si la taille du marché croît par le truchement des liens, cela provoquera de plus petites fluctuations sur le prix du marché du carbone en raison des déplacements à court terme de l’offre et de la demande. Enfin, l’établissement de liens pourrait aussi représenter une approche du traitement des questions relatives à la compétitivité, étant donné que les systèmes liés convergent tous vers un prix pour le carbone commun; une fois que des partenaires commerciaux ont établi des liens, les désavantages concurrentiels systémiques sont éliminés.

L’analyse que comporte ce volet est tirée des renseignements fournis par Hall et Fischer (2008) et Jaffe et Stavins (2008).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Si des liaisons étaient établies avec d’autres systèmes de quotas et d’échange, cela permettrait aux entreprises canadiennes d’acheter ou de vendre des droits au sein des systèmes liés. Dans le cas d’un lien bilatéral, les droits peuvent aller dans les deux directions, entre deux ou plusieurs systèmes d’échange de droits d’émission. Si ce lien n’est pas restreint, il entraînera éventuellement la convergence des prix des droits dans les deux systèmes. Par conséquent, un lien bilatéral pourrait provoquer des hausses et des baisses des prix des droits au Canada73. Il est également possible de restreindre les liens pour s’assurer qu’un nombre substantiel de réductions sera attribué au Canada; le gouvernement pourrait limiter le nombre de droits provenant d’un autre système. Si les droits provenant des autres systèmes se rapportent à des quantités d’émissions différentes, le gouvernement pourrait aussi appliquer un « taux d’échange » aux droits provenant de ces autres systèmes. Enfin, le gouvernement pourrait imposer des conditions pour accepter les droits, selon la mesure de réduction des émissions visée. On pourrait également lier un système de taxe sur les émissions de carbone à un système de droits échangeables; pour ce faire, le prix pour le carbone serait établi en fonction du prix des droits échangeables inhérents au système que l’on envisage de lier. Pour établir un lien entre un système de droits échangeables de droits et un système de taxes d’émission de carbone, on pourrait également accepter que les droits du système d’échange compensent les responsabilités du système de taxes d’émission de carbone. Cela signifie que les émissions pour lesquelles un émetteur paierait des taxes seraient réduites en fonction de la quantité d’émissions attribuées à un droit acheté. Ce type de lien ne changerait rien au prix national pour le carbone établi d’après la taxe sur les émissions carboniques.

6.1.1

Effets des liens

Les liens avec d’autres régimes de prix pour le carbone peuvent avoir différents effets sur l’efficacité, l’efficience, la répartition, la faisabilité administrative et l’acceptabilité politique d’une politique de prix pour le carbone. Il faut noter que, bien que les effets de la liaison dépendent du type de lien et de la nature des systèmes de tarification du carbone liés, ce débat porte sur les liens à deux voies établis entre des systèmes de quotas et d’échange. Pour savoir si des liens à deux voies peuvent influer sur la capacité avec laquelle une politique permet de réduire les émissions de gaz effet de serre, il faut tout d’abord connaître la nature des systèmes que l’on se propose de lier. Les liaisons mènent à une harmonisation de fait des mécanismes de limitation des coûts tels que les dispositions liées à l’épargne, à l’emprunt et au prix plafond. Par exemple, si un prix plafond est appliqué à une partie d’un système lié, les droits peuvent être achetés au prix plafond et vendus au moyen du système lié. Les mécanismes de limitation des coûts atténuent l’incertitude à l’égard des coûts de réduction des émissions, mais elles augmentent l’incertitude à l’égard de la quantité totale de réductions à laquelle le Canada doit parvenir. Les liaisons peuvent aussi augmenter l’incertitude quant au volume des émissions réduites mondialement, si d’autres systèmes reposent sur des normes plus faibles en vue d’assurer les réductions des émissions attendues. Ainsi, si un système canadien de quotas et d’échange non doté d’un mécanisme de limitation des coûts venait à être lié à un système doté de ces mécanismes, cela réduirait l’efficacité générale de la politique. 73 Il faut noter que deux systèmes peuvent se retrouver indirectement liés si chacun d’eux est directement lié à un troisième système commun aux deux. Par les échanges effectués avec le troisième système commun, l’offre et la demande de répartition peuvent influer sur les prix de l’autre système, même si aucun lien direct n’existe.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

D’un autre côté, à long terme, les liaisons peuvent favoriser la mise en place d’un réseau mondial pour les réductions des émissions et favoriser l’adoption d’un prix du carbone unique à l’échelle internationale. Sur le climat, les réductions internationales ont les mêmes effets que les réductions réalisées au Canada. Par conséquent, des marchés d’échange des droits d’émission liés pourraient fournir un tel cadre stratégique. De plus, la participation du Canada améliorerait la liquidité du marché international et augmenterait les réductions internationales. Dans des systèmes liés, les mesures d’atténuation seraient axées sur les régions et les secteurs qui offrent les réductions aux prix le plus bas. Les régions et les secteurs où les prix sont les plus bas pourraient se situer à l’extérieur du Canada. Si tel était le cas, les prix chuteraient et le déploiement de la technologie au Canada pourrait être retardé, étant donné qu’il y aurait moins d’incitations à l’innovation et au déploiement des technologies74. Les liaisons pourraient faire obstacle à l’acceptabilité politique de la politique de prix pour le carbone de manière à la fois positive et négative, étant donné qu’elles modifieraient les effets distributifs de la politique. Si, dans le système partenaire envisagé, le prix du carbone est plus bas, les entreprises canadiennes auraient accès à des réductions à moindre coût et donc à des coûts de mesures d’atténuation également plus bas. Cependant, étant donné la taille relativement petite de son économie, le Canada serait probablement un « preneur de prix » s’il était lié à des systèmes plus importants tels que l’UE‑ETS ou le système de quotas et d’échange qui sera prochainement mis en œuvre aux É.‑U. Ainsi, la liaison entraînerait une hausse ou une baisse du prix pour les émissions : certains acheteurs pourraient se transformer en vendeurs ou inversement, et les effets de la répartition pourraient se déplacer. Les liaisons pourraient amoindrir l’acceptabilité politique en provoquant un flux des capitaux à l’extérieur du Canada. Cette question est particulièrement critique si le système lié est doté d’un prix plafond. Le cas échéant, les émetteurs canadiens pourraient effectivement se tourner vers des gouvernements étrangers pour l’achat de droits d’émission. Les liaisons peuvent compliquer l’administration initiale de la politique de prix pour le carbone. Les compétences liées doivent effectivement collaborer à certains éléments clés de la conception des politiques tels que les mesures de limitation des coûts. Dans le cas de liaisons multiples entre de multiples systèmes liés, la complexité croît au même rythme que le nombre de participants. Le système UE‑ETS n’est qu’un exemple parmi d’autres de système multilatéral qui fonctionne bien. En présence de divergences politiques, on pourrait devoir recourir à un « taux de change » qui garantirait que les droits d’émission s’équivalent d’une compétence à l’autre. Enfin, étant donné que les compétences liées doivent collaborer, les liaisons n’aideront pas le Canada à adapter et à ajuster sa propre politique de prix pour le carbone au fil du temps.

6.1.2

Liaisons avec les États‑Unis

Pour le Canada, une liaison avec un système américain serait plus importante qu’avec tout autre système international. Compte tenu des liens économiques étroits établis entre les deux pays, maints intervenants de la TRNEE ont suggéré d’aligner la politique climatique du Canada sur celle des États-Unis et de lier les systèmes des deux pays. L’évaluation des effets d’une telle liaison pourrait faciliter la conception d’une politique canadienne de prix pour le carbone. 74

Kruger et coll. (2007).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Un système nord‑américain lié pourrait avoir plusieurs implications positives pour le Canada. Tout d’abord, il réduirait les impacts potentiels sur la compétitivité. Étant donné que les États‑Unis sont le principal partenaire commercial du Canada, un prix pour le carbone harmonisé découlant d’un système lié réduirait les désavantages concurrentiels frappant les entreprises canadiennes en raison de la variation de prix pour le carbone de l’autre côté de la frontière. Ensuite, la liaison des systèmes des États‑Unis et du Canada pourrait nettement améliorer la liquidité du marché du carbone. L’échange de droits d’émission s’effectue plus souplement et les prix du marché sont plus stables lorsque l’offre et la demande de droits échangeables sont élevées. Étant donné que le marché canadien est relativement petit, sa liaison avec le marché américain occasionnerait de plus grandes liquidités. Par ailleurs, cette liaison avec le marché américain pourrait également avoir de graves implications. Vu que le marché américain est relativement plus important que le marché canadien, cela signifierait que le gouvernement et le marché canadiens ont sensiblement réduit leur influence sur le prix pour les émissions. Une liaison à deux voies entraîne la convergence des prix du marché au fil du temps. Étant donné que le marché américain est important, il procure des possibilités de réductions des émissions à faible coût75. À la suite de la convergence du prix, le marché américain subirait des changements secondaires, tandis que le marché canadien serait assujetti à des changements plus importants, relativement parlant. Le marché canadien serait surtout un « preneur de prix ». Ainsi, les décideurs canadiens seraient moins à même d’établir le prix pour le carbone ou de l’influencer. S’il est vrai que la liaison ne toucherait pas toutes les quantités d’émissions réduites, toute chute importante du prix pour les émissions pourrait diminuer les fonds investis dans les technologies à faibles émissions de carbone au Canada et influer sur le coût des réductions futures76.

6.1.3

Résumé et conclusions clés concernant les liaisons internationales

En ce qui concerne le régime de prix pour le carbone canadien, c’est la liaison avec les États‑Unis qui importe le plus, compte tenu du commerce intense auquel les deux pays se livrent. On peut donc traiter directement la possibilité d’un système d’échange de droits d’émission nord‑américain, d’autant plus que le gouvernement canadien a annoncé son désir de voir un tel système mis en œuvre. S’ils étaient liés, les systèmes canadien et américain réduiraient les risques associés à la compétitivité et augmenteraient la liquidité du marché d’échange de droits d’émission canadien, amortissant ainsi certaines fluctuations de prix du marché. Étant donné que la liaison nécessite l’harmonisation des instruments de conception, le Canada doit se familiariser avec la politique de prix en vigueur aux États‑Unis et chercher à l’influencer en sa faveur. Ainsi, le Canada pourrait se donner pour objectif d’établir des liaisons à deux voies avec le système des États-Unis (et avec d’autres systèmes internationaux tels que l’UE‑ETS). Un éventuel alignement sur les systèmes internationaux pourrait faciliter la mise en place d’un prix unique mondial, entraînant davantage de réductions des émissions à l’échelle internationale. Étant donné qu’au fil du temps, la politique de prix pour le carbone deviendra de plus en plus rigoureuse, les questions liées à la compétitivité prendront plus d’importance à long terme et seront partiellement

75 Sur le plan économique, la courbe de coût marginale des mesures d’atténuation américaine est plus plate que la courbe canadienne. 76 Kruger et coll. (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

atténuées par les liaisons. D’un autre côté, un système canadien qui ne serait lié à aucun autre procurerait la flexibilité initiale nécessaire à l’adoption de mécanismes nationaux de limitation des coûts tels que le prix plafond ou l’épargne; de ce fait, le Canada pourrait plus facilement adapter son approche du prix pour le carbone. À l’aide de cette approche, le Canada pourrait aussi procéder à la mise en œuvre immédiate d’une politique de prix pour le carbone, sans devoir attendre que les États‑Unis peaufinent la conception et la mise en œuvre de leur politique. On pourrait envisager d’adopter une approche progressive dans le cadre de laquelle un système canadien unifié serait tout d’abord mis au point, puis lié à d’autres systèmes internationaux.

6.2 Achat de crédits internationaux • En autorisant les émetteurs à acheter des compensations internationales ou en autorisant le gouvernement fédéral à acheter des crédits internationaux, on pourrait parvenir à limiter les coûts tout en assurant la réalisation des objectifs de réduction des émissions de 2020 et 2050. • Les questions relatives à l’additionnalité et à la nécessité de garantir la qualité des crédits internationaux sont des questions importantes, puisqu’on les utilise pour déterminer la mesure dans laquelle l’achat de crédits internationaux pourrait entraver l’efficacité en termes d’environnement de l’ensemble de politiques à cette fin.

D’autres approches de l’achat de crédits internationaux peuvent aussi réduire les coûts généraux associés à la réalisation des cibles de réduction des émissions du Canada. Les crédits de compensation internationaux, tels que le mécanisme pour un développement propre (MDP) et l’application conjointe (AC) tirés du Protocole de Kyoto pourraient se révéler moins coûteux que les réductions nationales. En incorporant ces crédits à la politique de prix pour le carbone – que ce soit en autorisant les entreprises à acheter des crédits ou au moyen d’achats directs par le gouvernement – on pourrait réduire les coûts inhérents à la politique de prix pour le carbone.

6.2.1

Achats de compensations internationales

Pour procurer d’autres limitations des coûts, la politique pourrait autoriser les entreprises à atteindre leurs quotas d’émissions par l’achat de compensations internationales. Si l’achat de ces compensations est autorisé, cela réduirait le prix du marché des émissions au Canada, aussi longtemps que les compensations internationales continuent de coûter moins cher. Si les prix internationaux étaient plus élevés que le prix du marché canadien, l’achat de crédits n’influerait aucunement sur le prix au Canada, car les entreprises canadiennes ne verraient aucun intérêt à acheter ailleurs des droits plus coûteux.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Autoriser les entreprises à acheter des crédits internationaux revient au même que d’autoriser les compensations nationales (voir l’article 5.4) et les échanges sont les mêmes. Si la compensation internationale est crédible (c’est‑à‑dire si elle donne lieu à une véritable réduction qui ne se serait pas produite autrement), elle peut améliorer l’efficience économique sans nuire à l’efficacité en termes d’environnement. Cela dit, les compensations internationales peuvent présenter des difficultés d’un point de vue politique puisqu’elles occasionnent des investissements et le flux des richesses à l’extérieur du Canada.

6.2.2

Achats de crédits internationaux par le gouvernement

Le gouvernement canadien pourrait éventuellement acheter directement des crédits de réduction des émissions internationaux pour équilibrer la certitude à l’égard du prix et de la quantité. Si les mécanismes de limitation des coûts tels que le prix plafond sont déclenchés, les coûts associés aux mesures d’atténuation pourraient être réduits, mais cela se ferait au détriment de la réalisation des cibles de réduction des émissions que le Canada s’est fixées pour 2020 et 2050. Le gouvernement fédéral pourrait s’engager à combler tous les écarts entre ses cibles et les réductions d’émissions réellement réalisées. Un tel engagement assurerait la réalisation des objectifs environnementaux de la politique, tout en atténuant les effets des coûts sur les entreprises et les ménages.

6.3 Implications des liaisons et des achats internationaux

• Un scénario permettant d’accéder aux achats internationaux pourrait réduire le prix du carbone pour le Canada.

L’achat de droits internationaux, que ce soit par le gouvernement ou par les entreprises, réduirait la quantité de mesures d’atténuation dont on aurait besoin à l’échelle nationale pour se conformer aux cibles de réduction établies par le gouvernement. L’achat de crédits de carbone internationaux peut apparaître comme une option attrayante, surtout si les coûts des mesures d’atténuation nationales (pour atteindre une cible donnée) sont nettement supérieurs au prix des droits internationaux. Cependant, si le Canada achetait un grand nombre de droits internationaux, cela pourrait avoir d’importantes répercussions sur les termes de l’échange du Canada. Par exemple, l’achat de droits d’émission d’une valeur de 200 millions de tonnes annuellement au prix de 25 $ par tonne d’éCO2 coûterait 5 milliards de dollars annuellement. Depuis 2005, la balance commerciale internationale du Canada est passée de 48 à 65 milliards de dollars; ainsi, ce volume de droits achetés pourrait affaiblir la position commerciale du Canada à concurrence de 10 %, ce qui ne manquerait pas d’avoir des conséquences sur les taux de change et la consommation nationale78.

L’analyse que comporte ce volet s’appuie sur les renseignements tirés de Rivers (2008).

Statistique Canada (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

L’analyse des impacts et des implications faisant suite à l’autorisation d’acheter des crédits et des droits internationaux pour aider le Canada à atteindre ses cibles en matière de changements climatiques nécessite que l’on pose des hypothèses sur les prix futurs de ces crédits et de ces droits. Pour analyser ces répercussions à l’aide du modèle D‑GEEM, on a recouru aux estimations sur le coût des mesures d’atténuation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), selon lesquelles les prix pour le carbone augmenteront de 20 à 80 dollars américains par tonne d’éCO2 d’ici 2030, pour passer de 30 à 155 dollars américains par tonne d’éCO2 d’ici 205079. Pour tenir compte de l’incertitude entourant ces projections, trois scénarios ont été utilisés et, dans chacun d’eux, le prix des droits d’émission pour le carbone internationaux passe de la valeur la plus faible de ces estimations à la valeur la plus élevée, en supposant l’application d’une politique de prix rapide et importante. Les résultats de l’analyse effectuée à l’aide du modèle D‑GEEM donnent à penser que l’achat de droits internationaux réduirait les impacts nuisibles sur la production économique et les avantages pour les consommateurs du Canada, effets qui se feraient ressentir si seules des mesures nationales étaient envisagées. Comme le montre le Tableau 7, dans certains scénarios, ces valeurs atteignent plus de 18 milliards de dollars annuellement. En dépit des coûts visiblement élevés des droits, les résultats de la modélisation donnent à penser que la concession de ces droits permettrait au Canada de réaliser ses cibles de rédaction sans que cela influe sensiblement sur sa production économique ou sur les avantages pour le consommateur. Par exemple, au prix du droit international moyen, les impacts sur les avantages pour le consommateur sont réduits de moitié ou presque, passant de -3,19 % à -1,61 % en 2050. Dans le même ordre d’idées, les impacts sur le produit intérieur brut passent de -4,83 % à -2,28 %. Ces impacts sont atténués puisque les achats internationaux permettent d’éviter quelques‑unes des mesures d’atténuation les plus coûteuses.

IPCC (2007a).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Conséquences prévues sur le plan économique si les réductions des émissions internationales sont incluses dans la politique de prix selon le scénario « rapide et important »

Avantages pour le consommateur Produit intérieur brut

Production brute

Taux du salaire net Rendement des nouveaux investissements de capitaux Taille de la population active

Commerce total

Prix des devises Dépenses annuelles pour l’achat de droits (en milliards de dollars canadiens, en 2006)

Année

Aucun crédit international

Prix international faible

Prix international moyen

Prix international élevé

2020

0,15 %

0,14%

-0,35 %

-0,40 %

2050

-3,19 %

-0,65%

-1,61 %

-2,19 %

2020

-3,26 %

-0,29%

-1,10 %

-1,74 %

2050

-4,83 %

-0,85%

-2,28 %

-3,68 %

2020

-3,71 %

-0,31%

-1,19 %

-1,92 %

2050

-6,02 %

-1,01%

-2,70 %

-4,42 %

2020

-4,98 %

0,40%

-0,74 %

-1,42 %

2050

5,64 %

1,26%

1,74 %

1,45 %

2020 2050

-3,04 % -3,02 %

-0,30% -0,70%

-0,91 % -1,66 %

-1,52 % -2,49 %

2020

-1,31 %

0,14 %

-0,05 %

-0,20 %

2050

2,48 %

0,54 %

1,02 %

1,17 %

2020

-3,25 %

-0,12 %

-0,79 %

-1,38 %

2050

-3,94 %

-0,42 %

-1,41%

-2,77 %

2020

0,05 %

0,07 %

0,13 %-

0,14 %

2050

-0,59 %

0,02 %

0,01 %

-0,19 %

2020

4,60

6,40

5,67

2050

12,81

20,52

18,78

Tableau 7

La modélisation économique effectuée à l’aide du Système canadien de modélisation intégré (SCMI) étaye les résultats de cette analyse. Comme le montrent le Tableau 8 et la Figure 15 Coût-efficacité des liaisons et des achats internationaux, l’analyse donne à penser que l’autorisation d’acheter des droits internationaux pourrait nettement réduire les coûts des mesures d’atténuation encourus par le Canada. Dans le scénario où les droits internationaux sont utilisés pour réaliser les cibles de réduction, le prix pour le carbone pourrait s’en trouver nettement réduit, de 20 % ou plus. De telles réductions pourraient améliorer l’efficience économique d’une politique de prix pour le carbone vu la réduction des coûts qui s’en suivrait, tout en améliorant l’acceptabilité politique de la politique de prix. Cela dit,

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

si l’on venait à s’appuyer sur davantage de réduction des émissions internationales, cela pourrait affaiblir le rôle des investissements dans les technologies à faibles émissions de carbone. De ce fait, on pourrait éprouver des difficultés à réaliser d’autres réductions à l’échelle nationale à l’avenir.

Prix des DROITS d’émissionS requis pour assurer la réalisation des cibles de réduction des émissions de 2020 et de 2050 - réductions purement nationales vs réductions incluant les achats internationaux

2011- 2015

2016- 2020

2021- 2025

2026- 2050

Réductions uniquement à l’échelle nationale

18 $

170 $

250 $

Y compris les achats internationaux

18 $

100 $

200 $

Écart

-70 $

-50 $

Tableau 8

Rapport coût-efficacité d’une stratégie uniquement à l’échelle nationale vs une stratégie implicant les liens et les achats internationaux

Prix pour le carbone ($ / tonne éCO2)

350 $

300 $

Uniquement à l’échelle nationale

250 $

10% de commerce international

200 $

30% de commerce international

150 $

100 $

50 $

0$ 2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 15 Trois scénarios visant à analyser la façon dont les coûts globaux de la conformité pourraient être contrôlés : une stratégie uniquement intérieure, une stratégique qui permet l’échange à l’échelon international de 10 % de la cible du gouvernement et une stratégie qui permet l’échange à l’échelon international de 30 % de la cible du gouvernement. Il serait probablement possible de faire l’achat de carbone à l’échelon international à des prix inférieurs aux prix canadiens. Par conséquent, plus on permet les échanges internationaux, plus les coûts de l’observation pour la même cible et le prix intérieur requis pour le carbone diminueront.

7.0 Règlements complémentaires et politiques technologiques • Des politiques technologiques et des règlements complémentaires sont essentiels afin que le Canada atteigne de façon rentable ses cibles de réduction des émissions en appuyant le développement technologique et en facilitant sa mise en œuvre, en assurant une vaste couverture de l’ensemble de politiques et en faisant connaître au public l’importance de la politique.

La politique de prix pour les émissions de carbone est la façon la plus efficace pour atteindre les cibles de réduction des émissions du gouvernement. En fin de compte, la plus grande motivation pour l’adoption de changements technologiques est le prix pour le carbone, qui détermine la demande pour des technologies de l’énergie propre. Cependant, il existe des obstacles à l’adoption de nouvelles technologies qui pourraient réduire l’efficacité de la politique de prix pour le carbone, et des politiques complémentaires sur les technologies pourront s’avérer nécessaires pour assurer une réduction rentable des émissions. Les recherches tendent à montrer que, pour certains secteurs, la politique de prix pour le carbone ne suffit pas à réduire le volume des émissions. Afin d’unifier pleinement la politique pour les émissions, des règlements complémentaires sont nécessaires pour ces secteurs, y compris l’agriculture, la construction et la production d’hydrocarbures en amont. Les politiques complémentaires peuvent servir plusieurs objectifs. Tout d’abord, l’atténuation des obstacles clés à l’innovation et au déploiement de nouvelles technologies peut permettre à la politique de prix pour le carbone de favoriser la transformation technologique du système énergétique au Canada. Deuxièmement, en corrigeant les problèmes de couverture du marché associés à la production d’hydrocarbures en amont, les émissions des pipelines, les gaz d’enfouissement et l’agriculture pour élargir la couverture de la politique de prix pour le carbone, améliorer l’efficacité générale des coûts et réduire les émissions. Troisièmement, le règlement des subventions disproportionnées peut garantir que la politique de prix pour le carbone impose réellement un signal de prix unifié. Enfin, les politiques en matière de marketing, d’information et d’éducation peuvent faire connaître au public l’importance de la politique, ce qui permettrait de s’assurer qu’elle est acceptable sur le plan politique et d’en assurer la longévité.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

7.1 Politique complémentaire sur les technologies : Atténuer les obstacles 80

• La politique technologique est un complément à la politique de prix pour le carbone. Alors que les prix sur les émissions de carbone constituent l’instrument de la politique pour faire la promotion des technologies à faible teneur en carbone, d’autres étapes pour atténuer les obstacles aux innovations technologiques et à leur déploiement sont nécessaires, surtout étant donné l’importance de la technologie pour atteindre les cibles de réduction des émissions. • Un appui large et non normatif de la recherche, du développement et de la mise en œuvre d’innovations et de technologies devrait compléter le signal de prix pour l’ensemble de l’économie. • Des technologies et des efforts précis peuvent être appuyés afin de traiter des inefficacités du marché. Les approches de la politique comprennent les normes, les programmes d’information et le soutien financier. • Il s’avère aussi nécessaire d’examiner les répercussions des subventions disproportionnées et leur incidence sur le signal de prix pour les émissions de carbone pour le développement technique et la mise en œuvre de technologies dans le marché.

La pénétration des technologies à faible teneur en carbone dans le marché canadien est essentielle afin que le Canada puisse atteindre ses cibles de réduction des émissions pour 2020 et 2050. Afin d’encourager l’investissement dans la technologie et la transformation du système énergétique canadien qui en résultera, la politique doit transmettre le signal de prix selon la modélisation rapide et importante requis à l’économie. Une politique de prix pour le carbone est la mesure la plus importante pour susciter l’adoption d’une technologie de lutte contre les émissions de carbone au Canada. Cependant, un prix pour les émissions de carbone ne suffit probablement pas à susciter les changements technologiques requis81. Étant donné l’importance de la technologie et la portée et l’étendue de la transformation nécessaires, les obstacles au développement de la technologie représentent un problème de plus dont il faut s’occuper par l’élaboration et la mise en œuvre de politiques complémentaires. En tenant compte des lacunes du marché, cela permet d’améliorer à la fois l’efficacité et la rentabilité de la politique de prix pour le carbone en s’assurant que le signal de prix a un plein impact sur les choix technologiques des entreprises et des ménages. Ainsi qu’il est indiqué ci‑dessous, cependant, tous les obstacles ne découlent pas de lacunes du marché et l’utilisation d’une politique complémentaire sur les technologies pour atténuer les autres obstacles peut réduire la rentabilité d’une politique de prix pour le carbone. De plus, en privilégiant des technologies 80

Ce volet provient de données de EcoRessources (2008); Fischer (2008) et The Delphi Group (2008).

Fischer et Newell (2008) et TRNEE (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

par rapport à d’autres, ou en tentant de « choisir des gagnants » au moyen de la politique, cela risque d’accroître les coûts généraux de la mise en œuvre de la politique de prix pour les émissions de carbone. Dans ce volet, on décrit d’abord des approches larges et qui ne ciblent pas une technologie en particulier, puis des options ciblées plus précises.

7.1.1

Grandes politiques qui traitent des obstacles au développement et au déploiement technologiques

Certains obstacles peuvent être traités par une vaste politique rentable, qui ne cible pas un appareil plutôt qu’un autre.

Recherche à l’appui La valeur sociale de la recherche et de l’innovation dépasse souvent ce que les innovateurs eux-mêmes envisagent. Ces débordements de connaissance représentent un type de lacune du marché, étant donné qu’en ne touchant qu’une fraction des bénéfices, les innovateurs n’ont qu’une fraction des incitatifs pour entreprendre des projets de R et D82. Selon des études sur des innovations commerciales, en moyenne, moins de la moitié des gains réalisés par la R et D retournent à l’initiateur, bien que les taux d’appropriation varient considérablement par rapport à d’autres types d’innovations. En particulier, la recherche de base est une candidate parfaite au soutien gouvernemental, car les applications commerciales sont souvent éloignées et inconnues. Cependant, il est important de se rappeler que les débordements technologiques ne sont pas propres aux technologies de l’énergie propre et qu’un soutien politique excessif de la recherche dans le domaine de l’énergie propre pourrait reléguer des innovations utiles à d’autres secteurs.

Élimination des disproportions des institutions et des règlements existants Des règlements inefficaces peuvent nuire au progrès technique. Des obstacles juridiques et réglementaires inutiles qui favorisent les institutions établies devraient être éliminés pour favoriser la concurrence. Les procédures relatives à la répartition de licences, aux règlements et aux interconnexions devraient être claires, pas trop lourdes et faire l’objet d’une coordination entre les différents ordres de gouvernement, tout en permettant une vue d’ensemble pour équilibrer le compromis éventuel selon les coûts économiques et environnementaux. Souvent, la rationalisation de la réglementation n’a pas à être propre à une technologie et peut profiter à tous les participants, pas uniquement aux candidats entrants écologique. Les nouvelles technologies peuvent aussi nécessiter explicitement de nouvelles politiques pour faire naître la certitude réglementaire. Par exemple, les conséquences à long terme de la capture et du stockage du CO2 (CSC) à grande échelle demeurent incertaines, et les règlements, les lignes directrices et les protocoles industriels pertinents sont nécessaires pour attribuer la responsabilité et mettre en place des pratiques exemplaires83.

82 Des études sur des innovations commerciales donnent à penser que, en moyenne, moins de la moitié des gains réalisés par la R et D retournent à l’initiateur, bien que les taux d’appropriation varient considérablement par rapport à d’autres types d’innovations. Voir par exemple Jones et Williams (1998). 83 Une discussion de ces enjeux dans le contexte canadien se trouve dans Kennedy (2008).

7.1.2

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Politiques plus précises pour atténuer les obstacles au développement et au déploiement technologiques

Certains obstacles peuvent nécessiter des mesures de politiques ciblées.

Information Pour que les marchés puissent fonctionner, ils nécessitent non seulement une bonne concurrence et le respect des droits de propriété intellectuelle, mais aussi des renseignements. Certaines caractéristiques de produits sont facilement observables, mais d’autres – comme les taux de consommation énergétique – ne sont pas disponibles ou crédibles sans l’intervention du gouvernement pour en accroître la visibilité. En améliorant la disponibilité et la visibilité de l’information, des étiquettes propres aux produits, des normes de rapports crédibles et des campagnes de sensibilisation, peuvent favoriser la prise de meilleures décisions par les consommateurs et les entreprises, et ce, à moindre coût.

Normes Toutefois, des renseignements exhaustifs peuvent ne pas suffire. L’incertitude des consommateurs à l’égard des prix de l’énergie ainsi que la qualité et la fiabilité des nouvelles technologies qui leur sont offertes peut contribuer à un comportement qui semble à courte vue. De mauvaises options peuvent aussi émaner quand ceux qui prennent les décisions sur les électroménagers et les caractéristiques de construction ne sont pas les mêmes que ceux qui les utilisent et ceux qui payent les frais d’énergie, comme dans le cas d’une relation entre un propriétaire et un locataire. Pour faire face à de courts horizons de récupération et des problèmes de mandant-mandataire il peut être nécessaire d’avoir recours à des interventions de politique propres au service, telles que des normes d’efficacité énergétique, des normes d’économie de carburant, et les codes du bâtiment. Bien que ces normes soient habituellement facilitées par des options technologiques, il n’est pas nécessaire qu’elles précisent les façons de respecter ces normes. En fait, elles devraient permettre des options rentables et des incitations continues pour favoriser les améliorations.

Financement Les horizons pour les risques et les retombées influent également sur les décisions d’investissements; si les perceptions privées de ces facteurs ne s’alignent pas sur celles du secteur public, des politiques peuvent donc s’avérer nécessaires afin d’aider au financement et à la gestion des risques pour des projets souhaitables pour le public. Les technologies pour lesquelles des coûts d’investissements sont très importants sont plus enclines à nécessiter un financement préférentiel ou des garanties pour réduire les risques encourus par des investissements privés. En définitive, une plus grande certitude à l’égard de la politique de prix pour le carbone contribuera à réduire les risques et à augmenter les retours pour les technologies à faible teneur en carbone, et le financement d’interventions devrait être centré sur la réduction de l’écart entre les horizons de récupération pour les secteurs privé et public.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Économies d’échelle Les économies d’échelle sont un enjeu dans le cas de nombreuses nouvelles technologies. Tant qu’un nombre suffisant d’unités n’ont pas pénétré un marché, les coûts de production sont élevés et les services de soutien sont rares. Des politiques pour surmonter cet obstacle peuvent légitimement contribuer à l’acceptation et au lancement de certaines nouvelles technologies, mais on doit prendre garde à ce qu’elles n’appuient des technologies non rentables. Par exemple, c’est le cas des crédits d’impôt pour les véhicules hybrides aux États-Unis qui sont graduellement supprimés après la vente d’un certain nombre de modèles.

Réseaux et infrastructure Certaines options technologiques nécessitent une nouvelle infrastructure et des réseaux de soutien afin de fonctionner. Cependant, les acteurs privés hésitent à entreprendre des activités qui fournissent des biens publics et préféreraient attendre que d’autres le fassent. Les externalités de réseau qui en résultent sont une cause importante de « dépendance de cheminement » ou de « verrouillage technologique » et une intervention publique peut être requise pour modifier les cheminements. Des exemples importants sont présents dans la distribution des carburants pour le transport : les biocarburants, l’hydrogène, le gaz naturel comprimé, ou les moteurs électriques rechargeables nécessiteraient de nouveaux systèmes de distribution de carburant (ou de batteries) et de nouveaux équipements d’entreposage, ainsi que de nouveaux moteurs. Permettre de nouvelles options pourrait être coûteux et il peut donc être difficile de choisir un gagnant, par conséquent la décision doit être prise en pleine connaissance de cause. Dans le cas d’investissements coûteux dans l’infrastructure réseau, il peut s’avérer judicieux d’attendre plus de renseignements afin de miser en toute confiance sur une technologie. Certains investissements dans l’infrastructure pour les technologies de production sans émission de carbone peuvent aussi présenter des externalités de réseau. Par exemple, la mesure en temps réel de l’énergie peut permettre des compteurs horaires afin de mieux gérer la demande en électricité. Des lignes de courant directes dans les immeubles pourraient permettre à des cellulaires solaires d’alimenter de nombreux appareils sans inverseurs. Des mises à niveau des technologies de « distribution d’électricité intelligente » peuvent faciliter l’incorporation de la production distribuée et les sources d’énergie renouvelables intermittentes. Cependant, de nombreux investissements en infrastructure – comme les lignes de transport des sources d’énergie renouvelables éloignées – devraient être vus comme des coûts supplémentaires pour augmenter la capacité de ces ressources, même s’il peut exister d’autres obstacles associés aux choix de l’emplacement ou à l’entrée.

Compromis face à d’autres enjeux environnementaux De nombreuses technologies qui réduisent les GES peuvent entraîner d’autres dommages pour l’environnement et présenter des risques. Par exemple, la production nucléaire produit des déchets radioactifs et soulève des préoccupations en matière de sécurité. L’énergie hydroélectrique a des répercussions sur les écosystèmes aquatiques,

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sur la reproduction du poisson et sur les droits d’accès aux ressources culturelles. Les batteries mises au rebut contiennent des produits chimiques dangereux; les lignes de transport d’énergie peuvent nuire aux autres utilisations des terres, la plupart des questions de choix d’emplacement pour la production d’électricité suscitent le syndrome « pas dans ma cour », et ainsi de suite. Ces préoccupations ne sont pas nouvelles, et les décideurs devraient tenter de ne pas ignorer d’autres implications importantes sur le plan social et environnemental des technologies lorsqu’ils se concentrent sur les émissions de gaz à effet de serre. Ces évaluations sont aussi associées au régime réglementaire pour le déploiement des technologies et au fait de s’assurer que le régime est approprié, sans toutefois être inutilement long, lourd et coûteux.

7.1.3

Raisonnement à l’appui de technologies particulières

En plus de tenter d’atténuer d’importantes lacunes du marché et les effets de certains obstacles, les décideurs devraient prêter une attention directe à certains types de technologies qui ont le potentiel de réduire les émissions et les appuyer. Certains exemples de technologies particulièrement souhaitables sont celles qui présentent des avantages de débordements supplémentaires au pays et à l’étranger, qui réduisent encore plus les émissions mondiales, qui améliorent les possibilités d’ententes rigoureuses internationales sur les GES, et qui pourraient offrir un avantage concurrentiel au Canada.

Avantage comparatif Les pays peuvent disposer de politiques nationales de recherche, de développement et de déploiement (RD et D), mais le développement de nouvelles technologies demeure un effort global. Par conséquent, il peut exister des occasions de coordination et de spécialisation. Des ententes misant sur les technologies peuvent viser un partage des connaissances, de la coordination, de la recherche, du développement ou des démonstrations, et même un déploiement.84 De telles ententes peuvent augmenter l’efficacité technologique d’un accord sur la réduction des émissions, bien qu’il s’agisse en général de politiques faibles par elles‑mêmes sur le plan de l’efficacité en termes d’environnement. (Même au niveau international, les politiques sur la technologie sont complémentaires aux politiques d’atténuation.) Les ententes internationales sur les normes de technologie peuvent aussi être attirantes d’un point de vue concurrentiel et s’assurer que les partenaires commerciaux assument des coûts semblables. D’un autre côté, certaines technologies peuvent devenir une source d’avantages concurrentiels pour le Canada. En raison de circonstances différentes, certains pays profiteront d’un avantage comparatif pour certaines technologies. Dans un tel cas, les pays ne voudront pas tous s’engager dans le même portefeuille de RD et D, mais ils préféreront se spécialiser jusqu’à un certain point. Par exemple, des pays qui jouissent de nombreux sites de séquestration géologique pourraient préférer investir plutôt dans les innovations liées à la CSC. Le Canada pourrait profiter d’avantages concurrentiels et d’occasions sur le plan international en misant sur le développement d’une expertise nationale au moyen d’un soutien technologique particulier.

De Coninck et coll. (2008).

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Débordements mondiaux Les débordements technologiques ne respectent pas les frontières et ils peuvent faciliter l’établissement de priorités pour traiter de polluants mondiaux tels que les GES. En particulier, les avancées technologiques qui appuient les ententes et les efforts internationaux présentent une valeur qui dépasse ce qui convient pour le domicile. Par exemple, certaines technologies peuvent présenter un meilleur potentiel à être adoptées par des économies émergentes qui n’ont pas de réglementation directe sur le carbone. En effet, la disponibilité de possibilités de réduction à faible coût bas peut contribuer à encourager ces pays à adopter éventuellement des cibles exigeantes en matière d’émissions. Ainsi, les pays développés voudront non seulement s’engager dans des ententes de transfert technologique, mais aussi entreprendre des efforts en RD et D qui permettront de produire des technologies à transférer.

7.1.4

Résumé et conclusions clés concernant les politiques technologiques

En fin de compte, la plus grande motivation pour l’adoption technologique sera la politique de prix qui détermine la demande de technologies à faible coût et non polluantes. Cependant, il existe des obstacles à l’adoption de nouvelles technologies qui peuvent réduire l’efficacité des politiques de prix pour les émissions de carbone, et des politiques technologiques complémentaires peuvent être nécessaires pour permettre la réduction rentable des émissions. Pour élaborer des politiques technologiques complémentaires, il est important de noter que tous les obstacles à l’adoption de la technologie ne justifient pas une intervention. Les questions de coûts, de risques, de fiabilité et de qualité sont toutes des facteurs légitimes que le marché devrait pouvoir évaluer lorsqu’il s’agit de choisir des technologies rentables. Par conséquent, les principaux outils pour encourager des technologies respectueuses du climat devraient tout d’abord être ceux qui encouragent les marchés à faire de bons choix en général, soit établir le prix pour les émissions de carbone, supprimer les obstacles réglementaires à la concurrence, et appuyer largement la R et D. Des politiques axées sur l’information peuvent jouer un rôle pour influencer la façon dont les préférences culturelles ou économiques des consommateurs changent au fil du temps. Cependant, des politiques plus ciblées peuvent aussi jouer un rôle. Certaines technologies font face à des obstacles particuliers qui nécessitent que la société décide ou non de les appuyer, s’engageant ainsi à faire des investissements importants dans des infrastructures ou en prenant des risques pour l’environnement. D’autres technologies pourraient mériter un soutien supplémentaire puisqu’elles offrent l’assurance contre le besoin possible de réductions accrues ou qu’elles ont plus de chance d’être adoptées dans d’autres parties du monde. Plusieurs options de politique sont possibles pour appuyer les développements technologiques. Les politiques généralisées comprennent des crédits d’impôt pour la R et D, le financement d’universités et d’instituts de recherche, et d’autres formes de soutien public à la recherche au moyen de processus de bourses par voie de concours. Des

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économies d’échelle peuvent être appuyées par des allègements fiscaux, des subventions, des normes de rendement (y compris des normes négociables) ou des mandats sur les parts de marché. Alors que les deux dernières politiques présentent également une subvention implicite pour la technologie ciblée (comme les sources d’énergie renouvelable) financée par les sources non privilégiées, elles offrent l’avantage de ne pas nécessiter de dépenses publiques, et elles offrent aussi la caractéristique de s’éliminer graduellement au fur et à mesure que la nouvelle technologie devient plus concurrentielle sur le plan des prix. Des politiques plus ciblées seraient nécessaires pour compenser des lacunes particulières du marché et des obstacles, y compris les exigences en matière d’information, les normes en matière d’efficacité énergétique, les codes du bâtiment, entre autres. Dans de tels cas, les politiques deviennent en général plus rentables lorsqu’elles ciblent une lacune précise du marché plutôt qu’une technologie précise. Les normes sont plus efficaces lorsqu’elles sont flexibles plutôt que directives en ce qui concerne la façon d’atteindre l’objectif visé. Enfin, dans le cas des technologies jugées particulièrement souhaitables, certaines politiques plus limitées de R et D sont offertes. Traditionnellement, la plupart des politiques subventionnent les activités de recherche, soit au moyen de crédits d’impôt précis, de bourses ou de contrats, soit par une recherche dirigée dans des laboratoires financés par les deniers publics. Si le gouvernement n’a pas l’expertise ou l’impartialité nécessaires, la répartition de ces fonds de recherche peut également être impartie à des instituts tiers selon des mandats bien précis85. Des prix technologiques, en revanche, offrent des incitatifs financiers en vue de résultats précis, comme le fait d’être le premier à développer une avancée précise ou le concurrent qui a réalisé le plus de progrès avant une date buttoir fixée. De telles méthodes ont connu du succès dans le passé et elles pourraient jouer un rôle positif pour les politiques climatiques, bien qu’il faille prêter attention aux caractéristiques conceptuelles, y compris la cible technologique, la taille et la nature du prix, ainsi que la méthode de sélection d’un gagnant86. Dans ce volet, on a brièvement examiné le rôle des politiques technologiques qui complètent une politique plus vaste de prix pour le carbone. Cependant, la politique technologique est aussi une question complexe et une étude plus approfondie pour le Canada s’impose. Il faut noter que la portée du présent rapport ne comprend pas la présentation de recommandations très précises en matière de politique technologique complémentaire. Cependant, l’article 7.2.2, on explore les répercussions des possibles éléments de politique technologique en utilisant le modèle du SCMI.

85 Les Centres d’excellence de l’Ontario sont un exemple qui fonctionne un peu comme une société financière d’innovation financée par les deniers publics. Voir http://www.oce-ontario.org/ (en anglais). 86 Newell et Wilson (2005).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

7.2 Règlements complémentaires : Assurer une couverture complète

• Pour unifier entièrement la politique pour les émissions, des règlements sont nécessaires pour certains secteurs dont les émissions ne sont pas facilement abordées par une politique de prix pour le carbone. Cela comprend les sites d’enfouissement, les émissions issues de la production d’hydrocarbures en amont, les émissions des pipelines et l’agriculture. • Ces règlements complémentaires peuvent réduire le coût auquel la politique de prix pour le carbone permet d’atteindre les cibles d’émissions fixées. • Les règlements contraignants ne sont pas une option efficace pour réduire les émissions, par rapport au pour le carbone. Ils devraient être utilisés uniquement pour pallier les lacunes précises d’une politique générale de prix pour le carbone, telles que les lacunes du marché et les couvertures limitées des sources d’émissions.

Les règlements complémentaires peuvent jouer un rôle clé dans une politique unifiée des prix pour le carbone. Comme on l’indique l’article 4.1, certaines émissions sont difficiles à inclure dans une politique de prix, y compris : • • • •

les activités importantes de dégazage et de « flaring » des puits de production d’hydrocarbures en amont; la combustion des pipelines; le gaz d’enfouissement; les émissions agricoles.

Les règlements peuvent servir à élargir la portée de la politique de prix pour le carbone afin d’unifier les prix pour toutes les émissions de GES. L’élargissement de la couverture de cette façon peut améliorer la rentabilité de la politique et permettre au Canada d’atteindre ses cibles de réduction des émissions à faible coût.

7.2.1

Mécanismes de politique contraignante

Le prix pour le carbone est souvent présenté comme la solution de rechange aux règlements dits « contraignants ». Ces règlements (comme les normes d’émissions) sont généralement efficaces sur le plan environnemental, mais pas sur le plan économique s’ils sont appliqués largement, puisqu’ils imposent les mêmes coûts généraux à toutes les parties touchées, alors que les coûts de réduction des émissions varient. Une politique de prix pour le carbone, qui

87 L’analyse présentée dans ce volet provient de Bataille et coll. (2008).

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permet aux émetteurs d’équilibrer leurs coûts de réduction avec les coûts d’observation de la politique, est donc privilégiée comme approche plus vaste et plus rentable en vue de réduire les émissions. Cependant, lorsque le prix pour le carbone ne peut comprendre toutes les sources d’émissions, des règlements contraignants peuvent avoir un rôle à jouer pour compléter la politique de prix pour le carbone. Les règlements complémentaires qui élargissent la couverture devraient s’aligner sur le prix pour le carbone. C’est-à-dire, que les règlements devraient permettent d’atteindre un niveau de réduction semblable à ce qui serait attendu si la politique avait couvert ce secteur. Si les règlements sont plus contraignants que la politique des prix pour le carbone, ou vice versa, la rentabilité d’une politique unifiée de prix pour le carbone est compromise et augmente les coûts généraux.

7.2.2

Évaluation des règlements complémentaires éventuels

Les règlements complémentaires, lorsqu’ils permettent de contrer les obstacles au succès de la politique de prix pour le carbone, peuvent améliorer à la fois l’efficacité environnementale et la rentabilité économique du prix pour les émissions de carbone. Les règlements qui permettent d’étendre la couverture de la politique sont une option plus directe sur le plan administratif que les autres approches, comme les compensations. La plupart des règlements complémentaires étudiés ont déjà des précédents au Canada. Des règlements sur la capture du gaz d’enfouissement existent dans plusieurs provinces, tout comme des règlements sur le traitement des émissions en amont dans le secteur des hydrocarbures. Ces précédents donnent à penser que ces approches sont politiquement acceptables. Des modélisations économiques démontrent que les règlements complémentaires peuvent élargir la couverture de la politique de prix pour les émissions de carbone et d’en améliorer l’efficacité. L’article 4.1 présente plusieurs sources d’émissions qu’il serait difficile d’inclure dans une politique de prix pour le carbone. Des règlements complémentaires sont la façon la plus appropriée d’élargir la couverture de la politique de prix pour le carbone à ces émissions, et unifier ainsi les prix pour les émissions. Certains règlements complémentaires possibles sont indiqués ci-dessous. Étant donné l’accent pour le centre d’intérêt de ce projet sur le prix pour le carbone, la recherche effectuée sur ces règlements complémentaires n’est qu’une illustration. Les règlements comprennent ceux qui suivent. •

Activités importantes de dégazage et de « flaring » de production d’hydrocarbures en amont et fuites de pipelines : Les règlements exigeraient l’élimination progressive du dégazage et du « flaring » (autres que pour des raisons de sécurité), avec des amendes en cas de non-respect. Des règlements semblables pourraient être utilisés pour les fuites de pipelines, avec peut-être un peu plus de souplesse étant donné qu’il est impossible, sur le plan technique, d’éliminer complètement les fuites de pipelines. La modélisation faite pour la TRNEE a permis d’estimer qu’un programme de réglementation aligné sur la modélisation de prix rapide et importante permettrait de réduire les émissions provenant de ces sources d’environ

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

42 Mt éCO2 par année. •

Émissions des gaz d’enfouissement : Les occasions de réduction découlant de la capture du gaz d’enfouissement coûtent environ de 15 à 25 $ / tonne éCO2. Le règlement pourrait exiger la capture du gaz d’enfouissement de tous les sites d’enfouissement (au-dessus d’un seuil minimal). La modélisation faite pour la TRNEE a permis d’estimer la réduction des émissions de 25 à 28 Mt éCO2 par an.

•

Émissions agricoles : Des experts-conseils pour la TRNEE ont estimé que des réductions de 8 Mt en 2020 et de 13 Mt en 2050 sont réalisables grâce à des changements de pratiques agricoles dont les coûts de réduction marginaux sont semblables aux coûts encourus avec une politique de prix rapide et importante pour le carbone. Des règlements sur les pratiques agricoles pourraient être mis en place pour atteindre ces réductions, bien que cela puisse s’avérer coûteux à mettre en œuvre et à appliquer. La recommandation de règlements précis pour le secteur agricole est en dehors de la portée de l’analyse du prix pour le carbone de la TRNEE.

De même, on propose à l’article 7.1 que des normes de rendement pourraient être un élément de la politique technologique qui pourrait améliorer la rentabilité générale de la politique. Deux règlements technologiques complémentaires possibles ont fait l’objet de modélisations présentées ci-dessous. Une fois de plus, ces politiques devraient être vues comme des illustrations. Les règlements possibles sont ceux qui suivent. •

Normes pour contrer les principales lacunes mandant-mandataire du secteur de la construction : Une lacune du marché largement connue est le décalage entre les personnes qui fixent l’utilisation quotidienne dans les immeubles et celles qui en sont propriétaires. Les propriétaires ne peuvent pas forcément récupérer les investissements en efficacité énergétique, car ce sont les locataires qui en bénéficient, ou ce sont les titulaires de domaine à bail qui déterminent la charge énergétique et qui payent les factures associées. D’un autre côté, les locataires n’ont aucune incitation à faire des investissements importants dans l’efficacité énergétique, car ils n’ont habituellement aucune garantie sur l’occupation de leur résidence. Une norme Leadership in Energy and Environmental Design (LEED) ou équivalente pourrait servir comme niveau de base pour tous les immeubles commerciaux et, au moins une augmentation de 50 % en efficacité pour tous les immeubles résidentiels par rapport aux codes actuels et prévus88.

•

Normes d’émissions des véhicules dans le secteur du transport : Le transport contribue grandement aux émissions au Canada, et les cibles fixées ne peuvent être atteintes sans la transformation de la technologie des véhicules routiers. Cependant, la modélisation suggère que le secteur des véhicules est lent à répondre à la politique de prix pour le carbone. Ces réponses inélastiques pourraient s’expliquer par des problèmes d’information sur le marché; il est difficile pour les consommateurs de déterminer les économies réalisables en choisissant des véhicules plus écoénergétiques. La complexité des prix des carburants et des économies quant à la consommation de carburants des différents véhicules complexifie le choix à l’achat d’un véhicule économique. Des règlements pourraient comprendre l’adoption à l’échelle nationale de la politique californienne sur les émissions de GES jusqu’en 2020, en augmentant graduellement les exigences pour atteindre des émissions pratiquement nulles d’ici 2040. Ces règlements signifient soit l’électrification presque complète du parc de véhicules, soit le passage à des carburants de rechange liquide ou gazeux; les

88 Le récent rapport de la TRNEE sur l’efficacité énergétique dans le secteur Canadien des bâtiments commerciaux intitulé « Dans l’engrenage du changement : Efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux du Canada » témoigne de l’efficacité de compléter un prix pour le carbone à des règlements. TRNEE (2009).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

biocarburants et l’hydrogène sont deux candidats possibles. La politique permet d’atteindre 11 Mt éCO2 en 2015, pour atteindre graduellement 68 Mt éCO2 d’ici 2050. Dans les prévisions numériques, ces politiques permettent au prix pour le carbone d’être réduit de 30 %, en passant de 300 $ / tonne éCO2 à 210 $ / tonne éCO2 pour atteindre la même cible89. La Figure 16 ci-dessous illustre l’effet des règlements complémentaires par secteur pour atteindre les cibles de réduction des GES du gouvernement du Canada. Contribution des règlements complémentaires et des politiques technologiques envers la réduction des émissions MSQ* d’environ 1 100 Mt en 2050

Émissions de GES (Mt éCO2)

1000 900 800

RÉDUCTIONS POSSIBLES GRÂCE À UN SYSTÈME DE QUOTAS ET D’ÉCHANGE

700 600

Réductions grâce aux politiques complémentaires

500 ÉMISSIONS RESTANTES

400 300 200

Achats internationaux 2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

Agriculture

Transport

Bâtiments et ménages

Hydrocarbures en amont

2045

2050

Déchets

FIGURE 16

Les résultats de ces modèles de la TRNEE donnent à penser qu’une justification claire existe pour mettre en œuvre des règlements complémentaires et des règlements technologiques ciblés. Ils peuvent améliorer la rentabilité et l’efficacité environnementale générales d’une politique plus large de prix pour le carbone.

7.2.3

Résumé et conclusions clés concernant les règlements complémentaires

Des règlements complémentaires devraient être préparés sur la base d’une justification économique claire. Cela signifie typiquement que leur utilisation sera limitée aux secteurs où les règlements étendent la couverture au-delà de la portée de la politique de prix pour le carbone ou qu’elle répond à une lacune du marché. Ils devraient aussi être conçus pour s’aligner sur le signal de prix unifié pour le carbone. 89 Veuillez noter cependant que des coûts plus élevés sont nécessaires à moyen terme pour tenir compte du prix à plus long terme (c.-à-d. qu’avec l’anticipation d’un prix inférieur pour le carbone à l’avenir, cela entraîne une réduction moins importante à court terme; c’est pourquoi le prix pour le carbone doit grimper pour atteindre la même cible).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

7.3 Mesures de politique en matière d’éducation, d’information et de marketing Les cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada impliquent des changements substantiels à la façon dont l’énergie est produite et utilisée au Canada. Ces changements ont des implications importantes pour les investissements dans les nouvelles technologies ainsi que pour les Canadiens en général. Informer les Canadiens des changements climatiques et de la politique en matière de changements climatiques devrait se faire de pair avec la politique de prix pour le carbone. Des exemples de campagne d’information et d’éducation avec peu de répercussions notables sur le comportement des consommateurs sont courants dans les politiques environnementales en général, et dans le domaine des politiques énergétique et climatiques en particulier90. Des analystes de politique climatique sont, à juste titre, sceptiques quant à la valeur de ces initiatives. Cependant, bien que beaucoup d’entre eux indiquent que les gens sont peu sensibles aux campagnes d’éducation et aux arguments moraux en tant que consommateurs, à titre de citoyens, ces programmes jouent un rôle plus large pour former des normes, appuyer des buts de politique et fixer un consensus social pour l’action politique. De plus, il est peu probable que le public continue à appuyer une politique majeure de prix pour les émissions de carbone sans le sentiment d’être touchés sur le plan social. Ainsi, cela justifie un investissement continu dans l’éducation du public sur les changements climatiques et sur la politique climatique en vue de compléter la politique de prix pour le carbone. Cette approche inclut des modifications au système d’éducation officiel et des investissements plus grands dans l’éducation du public; elle comprend aussi un rôle de leadership pour le gouvernement, l’industrie et d’autres intervenants. En plus du large rôle ciblé en matière d’information et d’éducation sur la politique climatique, un investissement plus précis dans des politiques d’information peut s’avérer justifié. Le comportement des consommateurs et les décisions d’achats sont facilités par des habitudes, des routines et des normes sociales, ainsi qu’une conscience du prix relatif91. Par exemple, les consommateurs peuvent avoir du mal à déterminer les économies associées à des électroménagers écoénergétiques. L’utilisation d’un étiquetage obligatoire en matière d’énergie (comme le symbole Energy Star) pour les biens de consommation peut influer sur la réponse des consommateurs aux signaux de prix et augmenter l’efficacité d’une politique de prix pour le carbone.

90 McKenzie-Mohr (2000) cite un cas où une entreprise de service publique d’électricité en Californie a dépensé plus en publicité sur les avantages d’une bonne isolation des domiciles qu’il lui en aurait coûté pour faire l’installation elle-même dans les maisons visées. 91 Jackson (2005).

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

7.4 Élimination des disproportions du marché L’efficacité de la politique de prix pour le carbone peut être touchée par des incitatifs existants pour les technologies en matière d’énergie. Les structures des subventions doivent être revues pour s’assurer de ne pas atténuer les incitatifs offerts par la politique de prix pour le carbone. Par exemple, certaines subventions existantes pour le secteur des hydrocarbures peuvent empêcher que le prix pour les émissions de carbone offrent les incitatifs nécessaires à une transition vers des technologies peu ou non polluantes. Dans les pays de l’OCDE, par exemple, il y a eu des cas où la production de carburants fossiles a déformé le marché de l’énergie92. De même, une absence de politique pour tenir compte du coût des dommages causés à l’environnement autres que les émissions de GES constituent un autre type de subvention implicite. La réglementation des polluants classiques de l’air et de l’eau par des mécanismes de marché pourrait améliorer les signaux du marché, nous rapprocher d’une comptabilisation des coûts intégraux et rendre ainsi les sources d’énergie propre relativement plus compétitives par rapport à leurs contreparties à base de carburants fossiles. Les effets du retrait de subventions disproportionnées n’ont pas fait l’objet d’une modélisation dans le cadre du présent rapport, pas plus que ceux de sa cooccurrence avec une politique de prix pour le carbone. Une analyse détaillée de ce problème est en dehors de la portée du rapport.

92 Aux É.-U., la moitié des subventions dans le domaine énergétique vont vers les carburants fossiles, comparé à 5 % pour les énergies renouvelables. IEA (2006).

8.0 Résultats et effets d’une politique générale et unifiée de prix pour le carbone • Une politique rentable de prix pour le carbone peut entraîner des impacts indésirables qui doivent être contrés par des éléments précis de la conception de la politique et d’autres mesures.

Ce chapitre montre tout d’abord comment la politique des prix pour le carbone recommandée par la TRNEE, qui met en œuvre un prix unifié général pour les émissions de carbone, peut permettre au Canada d’atteindre ses cibles de réduction des émissions. Une modélisation économique démontre comment la politique de prix rapide et importante pour le carbone peut favoriser l’adoption de technologies à faibles émissions de carbone. Bien que le scénario présenté pour la modélisation ne constitue qu’une des voies possibles vers un avenir avec de faibles émissions de carbone, il illustre qu’une telle politique des prix pour le carbone, basée sur un signal de prix pour les émissions pour tous les secteurs de l’économie, peut permettre d’atteindre ces objectifs. En même temps, la modélisation suggère que la mise en œuvre d’une politique générale et unifiée des prix pour le carbone pour l’ensemble des émissions peut aussi avoir des impacts indésirables. Ce chapitre explore les effets possibles sur la répartition selon les secteurs, les régions et les ménages. Des effets macroéconomiques et concurrentiels possibles des politiques de prix pour le carbone font aussi l’objet d’une étude. Ces effets mettent donc en lumière d’autres enjeux dont il faut tenir compte pour la conception détaillée et la mise en œuvre de la politique de prix pour le carbone.

8.1 Changements technologiques et de comportement induits par la politique de prix pour le carbone 93

• La modélisation économique suggère qu’un prix unifié pour les émissions de carbone se traduira par le déploiement de technologies à faible intensité carbonique, afin que les cibles de réductions des émissions du Canada puissent être réalisées.

La modélisation économique illustre que les cibles de réduction des émissions de 20 % en dessous des niveaux de 2006 d’ici 2020, et de 65 % en dessous des niveaux de 2006 d’ici 2050 peuvent être atteintes en mettant en œuvre une politique à long terme de prix pour le carbone. Dans ce volet, on étudie les résultats technologiques prévus par l’analyse du modèle SCMI de prix d’une politique rapide et importante pour le carbone. La prévision illustre un scénario selon lequel les cibles de réduction des émissions de 2020 et de 2050 pour le Canada peuvent être atteintes de façon rentable par le lancement de technologies à faibles émissions de carbone, incitées par la politique de prix. 93 L’analyse dans ce volet repose largement sur l’analyse par la TRNEE des extrants de la simulation du SCMI rapide et importante préparée par J&C Nyboer (Peters, J. et coll., 2008).

100

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

8.1.1 Un scénario pour le lancement de technologies Ce scénario constitue une façon pour l’économie canadienne de se transformer en réponse aux prix pour le carbone. Le scénario présenté n’est pas nécessairement le plus probable, pas plus qu’il ne constitue le mélange de technologies recommandé par la TRNEE. Après tout, la politique de prix pour le carbone a pour but de permettre au marché de répondre le plus efficacement possible et non de prescrire les meilleures solutions technologiques. De nouvelles innovations et de nouvelles technologies contribueront sûrement à un mélange technologique différent en 2050 que celui prévu par le modèle. Néanmoins, le scénario illustre comment la politique de prix pour le carbone peut de façon réaliste favoriser la pénétration du marché par des technologies à faibles émissions pour atteindre les cibles de réduction d’émissions du Canada. Le scénario de modélisation devrait permettre de déceler les éléments clés de la transformation du système dont les décideurs doivent tenir compte, plutôt que de fournir une description définitive du mélange technologique qui sera présent en 2020 et en 2050 en réponse à la politique de prix. Les tendances principales pour les prévisions sont illustrées à la Figure 17. Cette figure montre comment différentes mesures de réduction des émissions contribuent aux prévisions de réduction au Canada avec le temps. L’efficacité énergétique, le captage et le stockage de dioxyde de carbone, et le remplacement des hydrocarbures par l’électricité et la biomasse sont les technologies qui contribuent le plus à la réduction des émissions94. Le volet Efficacité énergétique comprend l’adoption de technologies énergétiques encore plus efficaces telles que des pompes géothermiques et des véhicules hybrides. Le volet Captage et stockage du carbone comprend l’adoption de CSC dans un éventail de domaines comme la production d’hydrogène, la production d’électricité et la valorisation des sables bitumineux. Le volet Pénalité énergétique associée au CSC représente l’énergie supplémentaire nécessaire pour mettre en œuvre le CSC – bien que le CSC permette la réduction de l’ensemble des émissions, cette énergie supplémentaire réduit efficacement la taille du volet relatif à l’efficacité énergétique (EE). Le volet Remplacement du carburant vers l’électricité représente les réductions d’émissions résultant d’une combinaison de décarburation de la production d’électricité (par exemple, par le truchement d’énergies renouvelables et du CSC) et le recours accru à des technologies électriques (par exemple, les systèmes de chauffage électrique dans les bâtiments). Le volet Remplacement du carburant vers des énergies renouvelables comprend l’utilisation accrue de biocarburants, notamment pour les véhicules servant au transport de marchandises et de passagers. Le volet Autres formes de contrôle des EGS concerne la réduction des émissions à la suite de la mise en œuvre d’autres techniques et procédés de contrôle, comme le captage du gaz d’enfouissement, la détection et la réparation de fuites et de gaz résiduaires dans les pipelines ou les puits de pétrole et de gaz. La figure 18 présente avec plus de détails les grands axes du scénario et montre la nature des prévisions quant à la mise en place progressive l’arrivée de technologies à faibles émissions de carbone au fur et à mesure que le prix pour le carbone augmente avec le temps. Par exemple, la pénétration dans le marché du CSC commence graduellement vers 2015, selon la prévision, mais augmente rapidement dans les applications de production d’électricité et autres d’ici 2020 et 2030 au fur et à mesure que le prix pour le carbone augmente. Ce résultat correspond aux études scientifiques qui suggèrent que le CSC pourrait devenir concurrentiel par rapport à un prix de 20 à 200 $ / tonne éCO295. Des estimations récentes pour l’industrie Canadienne suggèrent qu’un prix seuil d’environ 80 $ / tonne pourrait entraîner un accroissement rapide des activités de CSC 96. 94 IPCC (2005). Le captage du dioxyde de carbone des déchets représente la plus grande partie des coûts de CSC. Par exemple, selon l’examen des estimations de coûts de captage de carbone, le Alberta Carbon Capture and Storage Development Council (2008) fournit une fourchette de 60 $ à 140 $ / tonne éCO2, une vaste fourchette qui tient compte des différentes installations, du choix de la technologie pour le CSC et de l’incertitude quant à la réduction du prix avec le temps. 95 Ibid 96 ico2n (2007). Noter que les prévisions de coûts dans le présent rapport sont en tonnes de CO2, et non en éCO2, et comprennent les coûts de captage et de transport, mais pas ceux de stockage, qui sont évalués à « quelques dollars par tonne ».

101

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

LANCEMENT DE LA TECHNOLOGIE issu de la tarification du carbone selon le SCÉNARIO « rapide et important » Efficacité énergétique

Émissions de GES (Mt éCO2)

1,000

Pénalisation d’énergie pour le CSC

800 Captage et stockage du carbone 600

Remplacement du carburant par l’électricité

400

Remplacement du carburant par des sources renouvelables

ÉMISSIONS RESTANTES

200 Autres mesures de contrôle de GES 0 2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 17 Cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

Dans le secteur des transports, la décarburation se fait par une combinaison de l’électrification (véhicules hybrides rechargeables et véhicules électriques), des biocarburants et de l’efficacité énergétique (adoption de véhicules plus légers). Bien qu’il faille encore augmenter l’utilisation des transports publics par rapport aux véhicules particuliers, il s’agit d’une relativement petite contribution à la réduction des émissions dans le scénario prévu. La Figure 18 met aussi en lumière l’accélération des tendances technologiques actuelles. La croissance dans le marché des voitures hybrides, par exemple, continue avec l’adoption rapide à moyen terme, les véhicules hybrides rechargeables montrant une croissance substantielle à long terme. La croissance des biocarburants continue, avec des augmentations importantes du biodiesel et de l’éthanol cellulosique. La prévision suggère alors que la politique de prix pour le carbone peut permettre au Canada d’atteindre la réduction des émissions visée sans l’utilisation de technologies diamétralement différentes (le CSC est peut-être la seule exception notable). Cette tendance résulte en partie de la capacité limitée du modèle à prévoir la pénétration des technologies qui n’existent pas encore. Cependant, ce résultat suggère également que des options technologiques évolutives peuvent entraîner des réductions encore plus importantes. La transformation est de grande ampleur, mais n’implique pas nécessairement des dérèglements par rapport aux façons classiques dont les Canadiens utilisent l’énergie. La modélisation montre clairement que la diffusion d’une gamme de technologies sera nécessaire et qu’aucune technologie seule ne permet une décarburation rentable. La Figure 19 illustre la variété de technologies utilisées et leur contribution précise à la réduction des émissions. Cette figure donne un instantané de la réduction des émissions prévue pour 2020. Une fois de plus, le CSC contribue grandement aux réductions en 2020 dans la prévision, particulièrement dans les secteurs de la valorisation des sables bitumineux et de la production d’électricité. Les émissions liées à l’électricité augmentent en fait par suite de la politique de prix pour le carbone, en raison de l’électrification de l’économie, tel qu’il est indiqué ci-après. À la Figure 19, cette augmentation des émissions est indiquée comme une contribution négative à la réduction des émissions de -14 %.

ostly processes unsuitable to carbon capture)

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FIGURE 18 Ce scénario des technologies découle du tracé « rapide et important » de la tarification du carbone. Conséquemment, il fait le point sur les déploiements des technologies sous une politique de tarification du carbone à faible déploiement résultant des politiques complémentaires, et omet celles liées aux coûts du commerce international.

2015

Captage de sources industrielles => fours à ciment, usines sidérurgiques intégrées

Captage des usines hydroélectriques et des installations destinés à la valorisation des sables bitumineux

235 Mt éCo2

Captage de la formation de Co2 et séparation, production d’hydrogène et d’ammoniac

Décarburation de la production des biocarburants => ethanol cellulosique, CSC, passage à l’électricité

Adoption de biocarburants => l’éthanol et le biodiesel

Adoption de véhicules hybrides rechargeables

75 Mt éCo2

CAPTAGE ET SToCKAGE Du CARBonE

Adoption de véhicules hybrides

DÉCARBuRATion DES TRAnSPoRTS

Décarburation de la production électrique => adoption du captage du carbone et élargissement des sources d’énergie renouvelables

53 Mt éCo2

Électrification de certains processus industriels impropres au captage du carbone

installation de systèmes de chauffage électrique dans les bâtiments résidentiels et commerciaux

ÉLECTRiFiCATion DES RÉSiDEnCES, iMMEuBLES ET DE L’inDuSTRiE

Réduction du dégazage et du « flaring » des puits d’hydrocarbures, programmes améliorés de détection et de réparation des fuites

installation de pompes géothermiques pour les bâtiments résidentiels et commerciaux

22 Mt éCo2

Captage et « flaring » de gaz d’enfouissement

ConTRôLE SuR LES GES LiÉS à DES PRoCÉDÉS

Améliorations résidentielles et commerciales

EFFiCACiTÉ ÉnERGÉTiQuE

SCÉNARIO DÉTAILLÉ DU DÉPLOIEMENT DES TECHNOLOGIES

102 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

RÉDuCTionS En 2050

325 Mt éCo2

103

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Contributions de chacune des technologies à la réduction des émissions en 2020

13 %

CSC - Valorisation des sables bitumineux

11 %

CSC - Production d’électricité

10 %

Capture et « flaring » des gaz d’enfouissement

Détection et réparation de fuites - puits et pipelines

Autres sources d’efficacité énergétique

Camions de transport hybrides

Chauffage des espaces et de l’eau dans les bâtiments résidentiels Efficacité énergétique - Véhicules de transport passagers hybrides et rechargeables

Carburants renouvelables pour camions de transport de marchandises

CSC - Production et amélioration d’hydrogène

Chauffage des espaces et de l'eau dans les bâtiments commerciaux

CSC - Extraction sur place de bitume

3% 3%

Autre remplacement du carburant vers l’électricité

CSC - Formation et traitement du gaz naturel

CSC - Autre captage et stockage de carbone Efficacité Energétique - Pompes thermiques commerciales

Remplacement de carburants - Véhicules de transport passagers hybrides rechargeables

Efficacité Energétique - Pompes thermiques résidentielles

Carburant renouvelable pour les véhicules de transport passagers

CSC - Production d’ammoniac

-14 % -15 %

% DE REDuCTionS En 2020 SELon LES TECHnoLoGiES

Production accrue d'électricité

-10 %

-5 %

10 %

15 %

FIGURE 19 Le reste des réductions d’émissions sont attribuées à d’autres mesures de réductions n’apportant que de petites contributions comparées à la totalité des réductions. Les pourcentages ont été arrondis.

104

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

8.1.2

Électrification de l’économie

Une tendance importante qui émerge de la prévision est l’électrification du système énergétique canadien. Une croissance importante de la production d’électricité est projetée, en grande partie grâce aux technologies à faible production de carbone comme le CSC l’énergie hydroélectrique et l’énergie éolienne, comme le montre le tableau 9. Cette augmentation permet une réduction des émissions en passant des carburants à l’électricité, particulièrement dans le cas des transports, et des secteurs résidentiels et commerciaux. Bien qu’une grande partie de la croissance de la production d’électricité entraîne une augmentation des émissions de ce secteur, cette augmentation est contrée par des réductions générales plus importantes ailleurs dans l’économie au fur et à mesure que l’électricité remplace la combustion des carburants fossiles.

TAUX DE PÉNÉTRATION PRÉVU des technologies de production d’électricité à faibles émissions de carbone sous la politique de prix selon le scénario « rapide et important »

Production totale (TWh)

Hydroélectricité Éolien Autres sources renouvelables Nucléaire Charbon et gaz avec CSC Production Totale

Augmentation en raison de la politique

2020

2030

2040

2050

2020

2030

2040

2050

505

633

759

890

17 %

31 %

37 %

39 %

110

84 %

118 %

104 %

77 %

117%

150 %

144 %

134 %

124

168

204

232

26 %

54 %

64 %

57 %

193

328

456

868

1 166

1 445

1 712

53 %

51 %

NA 24 %

45 %

Tableau 9

Des réductions importantes des émissions dans le secteur des transports sont possibles par l’adoption de véhicules hybrides rechargeables, soit des voitures qui peuvent être rechargées à l’électricité. De même, le modèle permet de prévoir une croissance substantielle des radiateurs-plinthes et des pompes géothermiques pour le chauffage dans les secteurs de l’immobilier résidentiel et commercial, ce qui réduira la quantité de gaz naturel et de mazout utilisé pour le chauffage. L’augmentation prévue de production d’électricité à faibles émissions de carbone combinée au passage des carburants fossiles à l’électricité dans le cas de la demande énergétique permet de découpler les émissions des GES et le PIB.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

105

Comme le montre la Figure 20, la prévision suggère que les cibles de réduction des émissions peuvent être atteintes même si l’énergie utilisée en fonction du PIB augmente avec le temps. Puisque l’énergie utilisée provient de plus en plus de sources de production à faibles émissions de carbone, l’intensité des émissions chute de façon importante; d’ici 2050, la prévision suggère que les émissions de gaz à effet de serre selon la production économique seront inférieures par environ 80 % à ce qu’elles auraient été sans la politique de prix pour le carbone.

Transformation en énergie et intensité des émissions

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Écart en pourcentage calculé à partir du MSQ*

10 % Transformation en énergie par dollar de PIB

-5 % En 2020, l’intensité des émissions devra diminuer de 30%

-20 %

En 2050, nous devrons consommer davantage une énergie produisant moins d’émissions que si la politique sur le carbone n’avait pas été mise en œuvre

En 2050, l’intensité des émissions devra diminuer de 75%

-35 %

-50 %

Transformation en émissions par dollar de PIB

-65 %

-75 %

FIGURE 20 *Maintien du statu quo

8.1.3

Conséquences pour les investissements

La prévision du scénario technologique du modèle du SCMI se traduit en changements dans les modes d’investissements, comme l’illustre la Figure 21. La prévision suggère que la politique de prix pour les émissions de carbone entraînera d’importants investissements technologiques dans le captage et le stockage du carbone, dans une augmentation de la capacité électrique et dans le secteur des biocarburants. Le secteur des biocarburants connaît une grande croissance (3,362 % et 1,908 % respectivement pour le biodiesel et l’éthanol), car la production de biocarburants ne devrait connaître qu’une faible croissance dans le scénario du maintien du statu quo. Des réductions dans les investissements se produisent en raison de la baisse de la production de certains secteurs comme ceux du minéral industriel et du raffinage du pétrole, et d’un passage vers de plus petits véhicules moins coûteux dans le secteur des transports.

106

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Changements des investissements dans les principaux secteurs en 2020 et 2050 liés à la tarification du carbone 3 362%

% de changement dans les investissements en raison du prix pour le carbone selon la politique sous le modèle « rapide et important »

1 908%

175%

150%

100% Production réduite

Véhicules plus compacts en moins grands nombres

Électrification et autres mesures de contrôle des GES entraînent moins d’investissements dans les équipements, mais augmentent les coûts d’exploitations

Investissements en CSC, changements de carburants et autres measures de contrôle des GES

75%

50%

25%

0% L D

-25%

-50%

-75%

A Minéraux industriels B Raffinage du pétrole C Transport de marchandises D Transport individuel E Fabrication de papier F Autres fabrications

G Bâtiments commerciaux H Fusion de métal I Produits chimiques J Extraction minière K Bâtiments résidentiels L Fer et acier

M Extraction de gaz naturel N Extraction de petrol brut O Mines de charbon P Électricité Q Biocarburants

2020

FIGURE 21

2050

107

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

8.1.4

Robustesse du scénario

Afin de s’assurer que ce scénario est une voie technologique future plausible, la robustesse du scénario technologique a fait l’objet d’une analyse en fonction de l’engagement des intervenants. On a consulté des experts de l’industrie au sujet de la pénétration prévue du marché de certaines technologies clés qui contribuent à la réduction des émissions. On a demandé à des intervenants des secteurs si les taux de pénétration du marché et les échéanciers indiqués étaient pessimistes (c.-à-d. une sous-estimation de la pénétration probable de la technologie) ou optimistes (c.-à-d. le taux de pénétration est improbable ou irréaliste). Les résultats obtenus sont présentés au Tableau 10. Tandis que les commentaires des intervenants confirment largement que le scénario avancé est plausible, ils mettent aussi en garde contre le fait de prendre une prévision isolée pour une seule technologie au pied de la lettre. Les résultats tendent à suggérer que certaines technologies pourraient faire face à des défis importants pour atteindre la prévision de pénétration du marché indiquée par le modèle selon l’échéancier indiqué en raison d’obstacles aux développements technologiques et à leur lancement. Ils signalent certaines technologies qui pourraient nécessiter des efforts supplémentaires ciblés afin d’assurer une pleine exploitation de leur potentiel économique avec le temps. Par conséquence, l’analyse indique aux décideurs où porter leur attention. Elle indique de plus l’importance pour les gouvernements, l’industrie et les chercheurs de tenir compte directement des obstacles aux développements technologiques et à leur lancement.

Évaluation par les intervenants de la prévision technologique produite par le SCMI

Plus pessimiste

Réaliste

Plus optimiste

Production d’électricité de source éolienne Production d’hydroélectricité Pompes géothermiques Nucléaire Éthanol cellulosique Électricité pour les transports Biocarburants renouvelables Biodiesel pour les camions Captage et stockage de carbone Tableau 10 Si l’on estime qu’une technologie est prometteuse, les intervenants trouvent que la prévision surestime les taux de pénétration probables aux termes du prix pour le carbone. Si l’on estime qu’une technologie est défavorable, les internenants trouvent que la prévision sous-estime les taux de pénétration problables aux termes du prix pour le carbone.

108

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

L’avenir sera inévitablement différent du scénario technologique indiqué ci-haut. Le scénario n’a pas pour but de présenter la voie technologique la plus probable ou celle recommandée, mais plutôt d’illustrer le fait que les cibles de réduction des émissions pour le Canada sont atteignables avec les technologies actuelles ou bientôt disponibles grâce à la mise en œuvre d’une politique de prix rapide et importante pour le carbone. Des changements technologiques pourraient accélérer ce scénario et nous donner une plus grande confiance en vue de l’atteinte des cibles fixées. La politique de prix pour le carbone est l’instrument le plus important pour susciter le lancement de technologies à faibles émissions de carbone. Cependant, étant donné l’importance de la technologie en vue d’atteindre le but de la politique de prix pour le carbone, des mesures de politiques complémentaires pour atténuer les obstacles à la technologie indiqués dans ce processus d’engagement par secteur pourraient améliorer la rentabilité de la politique, tel qu’il est indiqué plus tôt dans le présent rapport.

8.2 Effets distributifs de la politique unifiée de prix pour le carbone 97

• En vertu d’une politique générale et unifiée de prix pour le carbone, des effets distributionnels existent, parmi lesquels : • Les secteurs contribuent différemment à la réduction des émissions avec des niveaux variés d’investissements et ils y répondent différemment. La variation des réponses selon les secteurs pourrait être un enjeu de répartition plus important que les différences régionales des réponses. • En vertu d’une politique nationale et uniforme de prix pour le de carbone, la modélisation suggère que la réduction relative des émissions est à peu près équivalente pour toutes les provinces. • Les prix pour le carbone peuvent être régressifs; les ménages à faible revenu peuvent être pus touchés par les prix pour le carbone que les ménages plus fortunés, selon la politique. • Les communautés nordiques et éloignées dépendent en général grandement de biens et services qui produisent d’importantes émissions de carbone et seront donc particulièrement touchées par une politique de prix pour le carbone.

97 L’analyse présentée dans ce volet repose largement sur l’analyse par la TRNEE des résultats de la simulation du CIMS du scénario de prix rapides et importants préparée par J&C Nyboer (Peters, J. et coll. (2008)), et sur la recherche à l’interne de la TRNEE.

109

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

La mise en œuvre d’une politique unifiée de prix pour le carbone partout au Canada peut entraîner des effets de répartition négatifs pour certains secteurs, certaines régions et certains ménages, selon la conception de la politique. L’équité, cependant, est un principe essentiel d’une saine gestion publique, et la politique de prix pour le de carbone ne devrait pas faire exception. Dans ce volet, on analyse les conséquences en matière d’équité de l’établissement d’une politique de prix rapide et importante, et on évalue l’importance des enjeux de répartition pour une politique unifiée de prix pour le carbone.

8.2.1 Taux asymétriques des réductions des émissions selon les secteurs Les effets de répartition de l’établissement de prix pour carbone selon les secteurs sont un enjeu auquel la politique de prix pour le carbone doit répondre. La Figure 22 indique les contributions des différents secteurs à la réduction prévue des émissions. Les contributions selon les secteurs traduisent largement les profils d’émissions des industries existantes : ceux avec des émissions actuelles importantes contribuent aux plus importantes réductions. Les réductions les plus importantes proviennent du secteur du transport et de ceux de l’extraction et du raffinage des carburants fossiles. Les secteurs de l’extraction et du raffinage des carburants fossiles connaissent d’importantes réductions, en grande partie en raison de la mise en œuvre du captage et du stockage du carbone.

Réduction des émissions de GES selon les secteurs avec l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important » 1,000

Émissions de GES (Mt éCO2)

Émissions par rapport au maintien du statu quo Raffinage et extraction

800

Penalty

Energy Efficiencyde carburants fossiles

Production d’électricité

600

Sites d’enfouissement Industrie manufacturière

Cible

Carbon Capture & Stor

400

Transport

commercial Fuel Switching toSecteur Electricity

200

Secteur résidentiel

Fuel Switching to Renewables

Émissions restantes

0 2010

FIGURE 22

2020

2030

2040

2030

2050

2035

Cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

2040

2045

2050

110

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Ce qui est encore plus important, les secteurs indiquent aussi une variation substantielle des émissions prévues par rapport au scénario de maintien du statu quo. Comme l’illustre la Figure 23, la vitesse prévue de décarburation varie selon les secteurs, tout comme la mesure dans laquelle les modèles suggèrent une décarburation finale en vertu de l’établissement de prix selon la modélisation rapide et importante. La Figure 23 indique la variation en pourcentage des réductions des émissions par rapport au cas de référence pour quelques secteurs clés. Elle montre que les secteurs répondent différemment à la politique de prix pour carbone. Les taux de décarburation selon les secteurs, comme l’illustre la figure, suggèrent que les secteurs répondront de façons différentes à la politique de prix pour le carbone. Deux facteurs principaux sous-tendent ces variations de contribution aux réductions prévues d’émissions. Tout d’abord, la politique d’établissement des prix entraîne des changements dans la structure industrielle. Certaines industries rapetissent alors que d’autres prennent de l’ampleur. Dans le prochain volet sur la concurrence, on aborde cette question. Deuxièmement, les réponses technologiques varient selon les secteurs en fonction du signal de prix pour le carbone. À court terme, par exemple, la production d’électricité augmente ses émissions avec le scénario de la politique, puisque la production d’électricité augmente de façon substantielle pour permettre aux secteurs de l’immobilier, des véhicules et de la fabrication de réduire leurs émissions à court terme. Mais des réductions plus importantes sont atteintes selon la prévision à plus long terme au fur et à mesure que la production d’électricité devient presque neutre en carbone. De même, les secteurs

Taux de réduction des émissions de GES selon les secteurs, de 2020 à 2050 Secteur commercial Production d’électricité

Réduction des émissions (%) par rapport au MSQ*

20 %

Raffinage et extraction de carburants fossiles

Transport Industrie manufacturière Sites d’enfouissement

-20 %

Secteur résidentiel

-40 % -60 % -80 % -100 % 2020

FIGURE 23 *Maintien du statu quo

2030

2040

2050

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

111

de l’électricité et des carburants fossiles mettent en œuvre le captage et le stockage de carbone, avec une décarburation constante après 2020. Les secteurs des immeubles commerciaux et du transport connaissent des réductions grâce à l’efficacité énergétique et le passage aux biocarburants et à l’électricité.

8.2.2 Taux comparables des réductions des émissions selon les régions Les régions canadiennes montrent des variations importantes quant à la quantité totale de gaz à effet de serre émis et à l’intensité des émissions de leurs économies. Les variations découlent de divers facteurs, dont les différences sur le plan de la structure de l’industrie (certaines provinces possèdent des industries de carburants fossiles importantes, et d’autres pas), et des technologies de production de l’électricité (certaines provinces dépendent de l’hydroélectricité, d’autre du nucléaire ou du charbon). Le total des émissions dépend également de la taille de la population d’une région et de son économie, ainsi que de la croissance prévue pour la région. Les réponses prévues selon les régions à un signal de prix pour le carbone varient en raison de ces différences dans leurs

Réductions des émissions de GES selon les régions avec l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important » 1,000

Émissions de GES (Mt éCO2)

Provinces de l’Atlantique Québec

800

Ontario

600

Manitoba Saskatchewan

Cible 400

Alberta

200

Colombie-Britannique Émissions avec la politique

0 2010

2020

2030

2040

2050

FIGURE 24 Les réductions des émissions du Yukon, du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et des provinces individuelles de l’Atlantique ne sont pas illustrées séparément en raison de la faible importance de leurs émissions selon le scénario de maintien du statu quo et la réduction de leurs émissions avec la politique de prix pour le carbone. Cibles de réduction des émissions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

112

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

systèmes d’énergie. Le modèle économique de la TRNEE du scénario d’établissement de prix selon la modélisation rapide et importante illustre les différences entre les réponses selon les régions. Comme l’illustre la Figure 24, l’Ontario et l’Alberta contribuent le plus à la réduction des émissions en termes absolus, en partie en raison du fait que leurs émissions actuelles et leurs émissions selon un scénario de maintien du statu quo sont plus élevées que pour les autres provinces. Les différences régionales en production d’électricité ont un effet important sur les réponses à la politique de prix pour le carbone. Le volume important de réduction prévu des émissions pour l’Ontario par rapport aux autres régions, par exemple, découle principalement de réductions des émissions par le secteur de la production d’électricité, puisque des sources renouvelables et une production avec captage et stockage de carbone remplace la production par le charbon et le gaz naturel. La large part des réductions des émissions en Alberta découle en partie par la décarburation prévue du secteur de la production d’électricité. Encore plus importants pour l’Alberta sont les changements prévus dans le secteur de l’extraction du pétrole brut. Dans la prévision du scénario de prix selon la modélisation rapide et importante, 53 % des réductions des émissions par rapport à la référence pour l’Alberta sont réalisées dans ce secteur.

Réduction des émissions (%) par rapport au MSQ*

Taux de réduction des émissions selon les régions, de 2020 à 2050

Colombie-Britannique Alberta

-10 %

Saskatchewan

-20 %

Manitoba Ontario

-30 %

Québec

-40 %

Provinces de l’Atlantique

-50 % -60 % -70 % -80 % -90 % -100 % 2020

FIGURE 25 *Maintien du statu quo

2030

2040

2050

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

113

Malgré les différences au niveau des réductions totales, les régions devraient répondre de façon semblable à un établissement de prix unifié pour le carbone. L’Alberta et l’Ontario contribuent le plus largement à la réduction des émissions en réponse à la politique d’établissement de prix puisque ces provinces devraient produire d’importantes émissions sans cette politique. La prévision suggère que des réductions économiques sont possibles pour ces régions. Comme l’illustre la Figure 25, lorsque l’on compare les réductions réalisées par les provinces par rapport à leurs émissions selon un scénario de maintien du statu quo, il devient clair que la décarburation dans les régions se fait selon un taux semblable, et qu’elle atteindra un niveau semblable en 2050. La prévision suggère donc que la réduction des émissions pour chaque région sera proportionnelle à leurs profils actuels d’émissions.

8.2.3

Certains effets disproportionnés sur les ménages à faible revenu

L’établissement des prix seul peut être régressif, et entraîner des effets disproportionnés sur les ménages à faible revenu. Cela s’avère autant pour les approches basées sur la quantité et l’établissement des prix (c’est-à-dire à la fois des systèmes de quotas et d’échange et des taxes sur le carbone). Une politique équitable d’établissement de prix pour le carbone devrait répondre à cet enjeu. Des mécanismes de recyclage des recettes peuvent être utilisés pour réduire ou renverser les effets régressifs selon la répartition, comme l’indique l’article 4.2. L’effet de l’établissement de la modélisation rapide et importante de prix pour le carbone sur les ménages canadiens en 2020 fait l’objet d’une analyse. Les données de Statistique Canada montrent que les modèles de consommation varient selon les catégories de revenu, et que, par conséquence, les émissions de gaz à effet de serre varient également. Les données suggèrent que pour les plus faibles recettes, soit 20 % des Canadiens, un prix pour les émissions de carbone de 100 $ / tonne pourrait augmenter d’environ 1 000 $ par année le coût de la vie, soit un peu plus de 3 % du revenu moyen disponible98. Cette analyse surestime probablement l’effet sur les ménages, puisqu’elle suppose que les modèles de consommation en 2020 seront les mêmes qu’en 2002, l’année la plus récente pour laquelle on possède des données. Cependant, les ménages devraient adapter leur consommation en réponse à la politique de prix pour le carbone, et les entreprises devraient aussi décarburer les chaînes d’approvisionnement, ce qui réduirait les effets sur les ménages. Les données indiquent cependant un ordre de grandeur des effets sur les ménages et, en particulier des effets différents des prix selon le revenu des ménages. En général, les ménages à revenu élevé produisent plus de gaz à effet de serre que les ménages moins fortunés. Les données de Statistique Canada indiquent que la tranche de 20 % des Canadiens les plus fortunés produit environ quatre fois plus d’émissions de gaz à effet de serre que la tranche de 20 % des moins fortunés99. Les Canadiens avec les recettes les plus élevés devront par conséquence payer quatre fois plus en taxe (ou des augmentations de prix équivalentes en raison des mesures de quotas et d’échange). Mais ceux avec les recettes les plus élevés gagnent six fois plus que les moins fortunés; la proportion du revenu payée est donc inférieure à celle pour les faibles recettes.

98 Cela comprend à la fois les émissions directes et indirectes, c.-à-d. les changements de prix qui résultent de l’augmentation des prix pour les biens et services qui produisent d’importantes émissions de carbone, et non seulement des augmentations des carburants fossiles. Les données ont été fournies à la TRNEE par Statistique Canada, le 11 septembre 2008. 99 Données fournies à la TRNEE par Statistique Canada, le 11 septembre 2008.

114

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Comme l’illustre la Figure 26, on estime que les ménages à faible revenu pourraient payer presque deux fois plus que les ménages les plus fortunés en proportion du revenu, même si, en termes absolus, le prix pour le carbone sera inférieur100.

Pourcentage du revenu dépensé en fonction du prix du carbone

Fardeau d’un prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les ménages en 2020, illustré en pourcentage de leur revenu disponible moyen

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00 Faible revenu

Revenu le plus élevé

(moyenne de 28 258 $)

(moyenne de 62 168 $)

(moyenne de 90 426 $)

(moyenne de 135 689 $)

(moyenne de $248,672)

FIGURE 26 Les données supposent que les ménages ne font aucun effort d’atténuation. En réalité, les ménages répondront au signal de prix afin de réduire leurs frais et les dépenses réelles seront inférieures à celles illustrées dans cette figure.

On note aussi que la capacité des ménages avec des recettes plus élevés ou plus faibles à répondre aux prix élevés en modifiant leur comportement diffère en ce sens. Les ménages à faible revenu sont très largement des locataires – plutôt que des propriétaires101. Par conséquent, ils peuvent ne pas être en mesure d’investir dans un nouveau système de chauffage efficace ou en isolation, ce qui revient habituellement au locateur. Les ménages à faible revenu peuvent aussi avoir moins facilement la possibilité financière d’investir dans de nouvelles technologies à faibles émissions si cela représente des coûts initiaux importants, même si les coûts réduits de fonctionnement permettent de récupérer l’investissement avec le temps.

100 Ces résultats correspondent à une analyse récente de la taxe sur le carbone de la C.-B. (Lee et Sanger, 2008). Des résultats semblables ont été constatés aux É.-U. (Burtraw et coll., 2008). 101 Statistique Canada (2007).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

8.2.4

115

Effets différents sur les ménages en milieu rural et en milieu urbain

Le prix pour le de carbone peut aussi toucher différemment les ménages selon la communauté (milieu rural ou urbain). Cependant, les preuves de telles différences sont moins évidentes que pour les catégories de revenu. Comme l’illustre la Figure 27, les données de Statistique Canada suggèrent que le ménage moyen en milieu rural pourrait payer plus, en proportion de son revenu, que les résidents des grandes villes avec des populations supérieures à 500 000 habitants102. Plusieurs facteurs peuvent contribuer à une exposition plus importante pour les ménages en milieu rural. Tout d’abord, les Canadiens en milieu rural ont des recettes inférieures à ceux des milieux urbains103. Comme nous l’avons déjà constaté, le prix pour le carbone a un effet disproportionné sur les ménages à faible revenu. Cependant, l’analyse de la Figure 27 ne tient pas compte des recettes discrétionnaires, et le coût de la vie (par exemple, des impôts fonciers) tend à être plus bas dans certains milieux ruraux qu’en milieu urbain. Ensuite, il est aussi possible que, dans certains cas, le mode de vie en milieu rural produit plus d’émissions de carbone que celui en milieu urbain; cependant, les preuves de cet état de fait ne sont pas nombreuses104.

Pourcentage du revenu dépensé en fonction du prix du carbone

Fardeau d’un prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les ménages en 2020, réparti selon la densité de la collectivité

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 Milieu rural

Petite municipalité

Municipalité de taille moyenne

Grande municipalité

Grande ville

(rural)

(moins de 30 000 habitants)

(de 30 000 à 99 999 habitants)

(de 100 000 à 499 999 habitants)

(plus de 500 000 habitants)

FIGURE 27

102 Données fournies à la TRNEE par Statistique Canada, le 1er octobre 2008. 103 (Alasia et Rothwell, 2003). 104 Les preuves de la C.-B. laissent à croire que les membres des ménages en milieu urbain ont en fait tendance à faire la navette sur de plus longues distances en moyenne que ceux des ménages en milieu rural (Rivers, 2008).

116

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

De plus, les habitants des secteurs ruraux et des banlieues peuvent être moins en mesure de réduire leur exposition aux effets du prix pour le carbone que ceux en milieu urbain. Des moyens de transport de rechange à faibles émissions de carbone, comme les transports en commun ou l’utilisation du vélo, sont souvent impossibles ou peu pratiques en milieu rural. En termes économiques, les ménages en milieu rural semblent indiquer une élasticité par rapport aux prix plus faible que les ménages en milieu urbain105. Les communautés dans le Nord et les communautés éloignées font face à un défi particulier en raison du prix pour le carbone. Les prix des biens et des services dans de nombreuses communautés éloignées sont déjà grandement tributaires par les coûts élevés du transport et des carburants, et le prix pour le carbone fera gonfler ces coûts de transport. De plus, de nombreuses communautés nordiques ou éloignées dépendent de sources d’énergie qui produisent d’importantes émissions de carbone, en particulier les génératrices au diesel. Si l’on prend par exemple les Territoires du Nord-Ouest, on constate que les prix de l’électricité pour les ménages sont typiquement au moins trois fois plus élevés que ceux à Vancouver ou Winnipeg106. Le prix des carburants est aussi plus élevé. Dans les Territoires du Nord-Ouest, l’huile de chauffage domestique est de 15 à 50 % plus chère et le diesel, de 20 à 80 % plus cher que dans le sud du Canada107.

105 Houthakker (1974), cité dans M. Bernstein et J. Griffin (2006). 106 Les prix pour les Territoires du Nord-Ouest proviennent de la Arctic Energy Alliance (2008); les autres prix proviennent du Resources naturelles Canada (2008). 107 Les prix pour les Territoires du Nord-Ouest proviennent de la Arctic Energy Alliance (2008); les autres prix proviennent du Resources naturelles Canada (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

117

8.3 Les risques sur le plan de la compétitivité ainsi que les impacts macroéconomiques associés à la mise en place d’une politique générale et unifiée de prix pour le carbone 108

• Les enjeux liés à la compétitivité dépendent du degré d’exposition des secteurs 1) au commerce et 2) au carbone, ou à l’intensité des émissions. • Somme toute, les impacts nets des enjeux liés à la compétitivité sur l’économie canadienne en raison de la mise en place d’une politique de prix pour le carbone seront probablement minimes. Des fuites peuvent engendrer de petits changements structurels éventuels au sein de l’économie. Cependant, l’économie continuera de croître malgré une politique de prix pour le carbone et, selon les prévisions, elle aura doublé d’ici 2050. • Avec le temps, l’augmentation du prix pour le carbone au Canada modifiera les risques associés à la compétitivité et aux fuites. Habituellement, les risques sont plus élevés à moyen terme, au fur et à mesure que l’on resserre la politique et en attendant que les liens avec des marchés internationaux permettent d’harmoniser les prix avec ceux des principaux partenaires commerciaux. • La modélisation suggère que certains secteurs s’en tireront mieux que d’autres (p. ex. le secteur de la production d’électricité et celui de l’équipement et des machines de bureau) alors que d’autres seront plus touchés (p. ex. les secteurs du gaz naturel, du pétrole raffiné et du pétrole brut), comparativement au maintien du statu quo. • À court et à moyen termes, on s’attend à ce que de nombreux partenaires commerciaux du Canada mettront en place des politiques climatiques nationales et pour le carbone, ce qui modérer l’incidence des enjeux liés à la compétitivité.

On cite invariablement la compétitivité et les « fuites de carbone » comme enjeux cruciaux pour toute politique de prix pour le carbone. Si le Canada établissait une politique de prix sans que ses partenaires commerciaux ne le fassent eux aussi, la compétitivité des industries canadiennes pourrait être touchée en raison du fardeau supplémentaire lié aux coûts plus élevés. Les enjeux liés à la compétitivité pourraient occasionner des coûts supplémentaires pour 108 L’analyse présentée dans ce volet est tirée des rapports commandés par la TRNEE : Informetrica (2008) et Rivers (2008).

118

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

l’économie canadienne si ces coûts mènent à la fermeture de certaines entreprises ou si certaines d’entre elles transfèrent des activités de production à l’étranger, vers des administrations dont la politique de prix pour le carbone est moins rigide. La réduction de la demande en matière d’exportations du Canada et l’augmentation de la demande relative aux importations vers le Canada affaiblirait la position commerciale du Canada et réduirait l’activité économique globale du pays. De plus, les enjeux liés à la compétitivité pourraient également avoir une incidence sur l’efficacité d’une politique de prix pour le carbone en favorisant les fuites de carbone. Des fuites se produisent lorsque des entreprises se tournent vers des administrations qui n’ont pas de politique de prix pour le carbone ou dont les politiques sont moins sévères; les entreprises continuent donc de produire des émissions de gaz à effet de serre dans un autre pays. Dans ce cas, une politique de prix pour le carbone canadienne n’aurait pas contribué à réduire les émissions globales; on les aurait tout simplement déplacées à l’extérieur des frontières du Canada. Les émissions mondiales s’en trouveraient donc possiblement inchangées (ou même augmentées) malgré une réduction des émissions du Canada et les coûts de ces réductions sur l’économie canadienne. Il va mieux donc d’envisager les deux enjeux, soit les fuites et la compétitivité, considérés comme des risques associés à la mise en œuvre d’une politique canadienne de prix pour le carbone. Nous ne savons toujours pas comment les partenaires commerciaux du Canada déploieront leur politique de prix pour le carbone ni quand ils le feront. De plus, si le Canada choisit de mettre en œuvre une politique indépendamment de ses partenaires commerciaux, quelle sera l’ampleur des impacts sur les émissions mondiales ainsi que sur l’économie du Canada? Pourtant, ces enjeux sont de nouveaux causés par des politiques fragmentées et, dans ce cas-ci, par des politiques internationales fragmentées. Ces deux enjeux surviennent lorsque qu’il manque d’uniformité dans l’application d’une politique pour le carbone à l’échelle internationale et lorsque les industries sont confrontées à des prix et à des règles différents dans diverses administrations. L’ampleur des risques associés à la compétitivité et aux fuites dépend donc de ce qui suit : 1) est-il probable que les partenaires commerciaux déploieront leur propre politique? et 2) quelle est l’ampleur des impacts possibles sur l’économie canadienne s’il persiste des différences entre la politique du Canada et les politiques internationales? Dans le présent document, nous examinons les préoccupations liées à la compétitivité et aux fuites en partant de l’hypothèse selon laquelle elles sont des risques associés à la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone. Tout d’abord, nous évaluons la conjoncture internationale afin de cerner l’état actuel et l’état futur probable des politiques climatiques déployées par les principaux partenaires commerciaux du Canada. Les modèles économiques révèlent que certains secteurs seront probablement plus touchés, et ce, de façon manifeste, par les enjeux liés à la compétitivité. Cependant, selon les prévisions, l’économie canadienne dans son ensemble ne subira pas d’importantes répercussions économiques négatives en raison de problèmes de compétitivité. Pour terminer, les résultats de la modélisation sont utilisés pour élaborer un cadre permettant de réfléchir à la compétitivité et de cerner les secteurs de l’économie canadienne qui pourraient être vulnérables.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

8.3.1

119

La conjoncture internationale : politiques des partenaires commerciaux du Canada

Les risques associés aux enjeux liés à la compétitivité et aux fuites proviennent des différents niveaux de rigidité entre les politiques climatiques du Canada et celles de ses partenaires commerciaux internationaux. Par exemple, si l’on négociait un cadre stratégique mondial avec un prix pour le carbone uniforme pour l’économie mondiale, les enjeux liés à la compétitivité seraient, en théorie, beaucoup moins importants109. Bien que nous ne puissions prédire quelles seront les politiques climatiques adoptées par d’autres administrations, un sondage sur les stratégies internationales en matière de climat révèle qu’il est très peu probable que le Canada agisse de façon complètement indépendante de ses partenaires commerciaux. On peut donc croire que les risques de compétitivité sont modérés car les principaux partenaires commerciaux du Canada prévoient mettre en œuvre des politiques climatiques à court et à moyen termes. Par exemple, les États-Unis (responsables de 54,9 % des importations et de 81,6 % des exportations du Canada en 2006) sont, de loin, le plus important partenaire commercial du Canada. Puisque le président Obama a publiquement préconisé une approche de quotas et d’échange aux politiques climatiques, il est très probable que les Américains élaboreront une politique de prix pour le carbone. Dans la même veine, certains importants partenaires commerciaux tels que le Japon et la Corée du Sud élaborent présentement des politiques climatiques. Certains pays membres de l’Union européenne (UE) ont mis en œuvre des politiques de prix pour le carbone au moyen du système européen d’échange de quotas d’émissions (Emissions Trading Scheme) de l’UE ainsi que des programmes nationaux supplémentaires. L’élaboration de programmes régionaux tels que la Western Climate Initiative et la Regional Greenhouse Gas Initiative révèlent un mouvement mondial vers la mise en œuvre de politiques de prix. Le Tableau 1 fournit un aperçu des partenaires commerciaux du Canada et où ils en sont quant à l’élaboration d’une politique de prix pour le carbone, alors que l’annexe A fournit une évaluation plus détaillée des politiques actuelles et prévues des principaux partenaires commerciaux du Canada. Ils indiquent qu’un grand nombre des principaux partenaires commerciaux du Canada prévoient la mise en œuvre d’une politique climatique d’ici 2020 au plus tard, ce qui représente plus de 86 % des exportations et 72 % des importations du Canada en 2006, d’après les figures indiquées. Cependant, nous ne savons toujours ni les détails ni le moment de la mise en œuvre, ni les spécifications de la conception ni le degré de rigueur de ces politiques.

109 S’il n’y avait qu’un prix mondial, l’industrie canadienne serait sur un pied d’égalité avec les autres joueurs. Cependant, les industries à émissions élevées qui sont propres au Canada (p. ex. les sables bitumineux) pourraient tout de même faire face à des enjeux liés à la compétitivité puisque le coût du carbone serait élevé dans leur cas. Les industries à émissions moins élevées pourraient disposer d’un avantage concurrentiel, et ce, puisque l’intensité de leurs émissions est moins grande et non pas parce que le prix pour le carbone est différent.

120

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Politiques de prix des principaux partenaires commerciaux du Canada

Pays

États-Unis Chine Japon Royaume-Uni Mexique Allemagne Norvège Corée du Sud France Inde Australie

Portion des importations en % (2006)

Portion des exportations en % (2006)

54,9 8,7 3,9 2,7 4 2,8 1,4 1,5 1,3 < 1,2 < 1,2

81,6 1,7 2,1 2,3 1 0,9 1,4 0,7 0,7 < 0,5 < 0,5

Politique de prix pour le carbone

Proposée Non Programme limité Oui Non Oui Oui Proposée ou prévue Oui Non Oui; mise en œuvre d’ici 2010

TableAU 11

8.3.2

Résultats de la modélisation macroéconomique : répercussions minimes sur l’économie globale

Les modèles économiques offrent un aperçu des répercussions possibles des enjeux liés à la compétitivité. Nous avons utilisé les résultats du modèle SCMI pour les incorporer dans les modèles TIM et D-GEEM. En tant que modèles macroéconomiques, ils conviennent bien à l’examen des répercussions possibles du prix pour le carbone sur l’économie canadienne dans son ensemble. Somme toute, selon les prévisions générées, les répercussions macroéconomiques d’une politique de prix seront très légères pour l’économie canadienne globale. Le Tableau 12 présente les impacts prévus sur le produit intérieur brut (PIB) en raison de l’établissement du prix pour le carbone selon la modélisation rapide et importante, selon les prévisions générées par le D-GEEM. Comme l’illustre le tableau, dans l’ensemble, on prévoit que tous les secteurs seront plus importants en 2050 qu’ils ne le sont aujourd’hui, même si l’on déploie une politique de prix rapide et importante. Bien que l’on prévoie une perte de PIB comparativement au maintien du statu quo, il importe de garder à l’esprit que l’économie connaît tout de même une croissance importante : selon les résultats du D‑GEEM, et malgré la mise en application d’un prix pour le carbone, l’économie croîtra de 125 % d’ici 2050.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

121

Prévisions sur la croissance du PIB selon le D-GEEM (par rapport aux niveaux de 2006) 2020

2050

Croissance de l’économie (PIB) selon le modèle de maintien de statu quo

39 %

144 %

Croissance de l’économie (PIB) en vertu de la politique de prix selon le modèle « rapide et important »

34 %

133 %

Tableau 12

Le Tableau 13 et le Tableau 14 affichent des prévisions macroéconomiques plus détaillées telles que générées par les modèles TIM et D-GEEM respectivement. En général, les prévisions se corroborent, ce qui laisse croire que les impacts sur l’économie dans son ensemble seront modérés mais que certaines industries seront plus touchées que d’autres. Selon les prévisions du TIM, le changement à la demande finale nationale globale est de moins de un pour cent pour toutes les années comparativement au maintien du statu quo (MSQ). Les recettes des ménages sont légèrement plus élevés en termes réels, et ce, surtout en raison des légers effets positifs sur l’emploi qui s’expliquent principalement par l’augmentation du nombre d’emplois dans le secteur manufacturier. Selon les prévisions du TIM, la politique de prix n’aura aucune importante répercussion globale sur la demande réelle, la productivité et les marchés du travail ni sur les recettes réels. Par conséquent, les répercussions prévues sur l’économie dans son ensemble sont négligeables. Les prévisions du TIM supposent que certains partenaires commerciaux du Canada feront également la mise en œuvre de politiques de prix pour le carbone comparables110. Selon l’évaluation, présentée ci-dessus, effectuée par la TRNEE relativement aux politiques climatiques des principaux partenaires commerciaux du Canada, cette hypothèse est raisonnable et appuie donc la notion selon laquelle les émetteurs, y compris le Canada, doivent adopter des mesures mondiales de façon coordonnée.

110 Ce scénario fondé sur certaines mesures internationales en matière de politique est modélisé en réduisant les paramètres d’élasticité du commerce dans le SCMI et en associant les résultats du SCMI au TIM. Même si cette approche de modélisation n’est pas une représentation idéale, elle fournit une indication raisonnable des impacts macroéconomiques sans recourir à un modèle global complexe.

122

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Indicateurs macroéconomiques liés à l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important », tirés des prévisions du TIM : Le Canada agit de concert avec certains partenaires commerciaux (changements en % selon le maintien du statu quo)

Indicateur macroéconomique

2007

2011

2020

2030

2050

PIB

0,17 %

0,51 %

-0,52 %

-1,37 %

-0,76 %

Demande finale nationale

0,07 %

0,23 %

-0,04 %

-0,23 %

0,07 %

Exportations

0,25 %

0,84 %

0,04 %

-1,64 %

-0,86 %

-0,04 %

0,08 %

1,49 %

1,71 %

1,55 %

Production par employé

0,06 %

-0,11 %

-1,9 %

-2,63 %

-1,35 %

Emploi

0,06 %

0,45 %

0,97 %

1,17 %

1,13 %

Taux de chômage

0,00 %

-0,10 %

-0,30 %

Revenu personnel disponible

0,13 %

0,52 %

0,38 %

0,85 %

0,46 %

-0,42 %

-1,38 %

-3,12 %

-3,74 %

-6,94 %

(-) Importations

Profits des sociétés avant l’impôt TableAU 13

Le modèle D-GEEM fait également ressortir les impacts macroéconomiques liés à la mise en œuvre d’une politique de prix rapide et importante. Cependant, contrairement aux prévisions du TIM décrites dans le Tableau 13 ci-dessus, qui se fonde sur une politique de prix rapide et importante au Canada et présume que certains des principaux partenaires commerciaux vont adopter des politiques de prix comparables, les prévisions du D-GEEM supposent que le Canada agit seul. Tel que nous l’avons fait remarquer plus tôt, il est peu probable qu’aucun partenaire commercial du Canada n’adopte une politique de prix d’ici 2050. En effet, l’UE a déjà adopté une politique de prix pour le carbone. Il s’agit donc du « pire scénario » en matière d’enjeux liés à la compétitivité et aux fuites. Le Tableau 34 présente une évolution des effets de la politique de prix pour le carbone sur le produit intérieur brut et sur le bien‑être des consommateurs, et ce, pour la période utilisée pour les prévisions selon ce scénario. Le bien-être et la production augmentent légèrement avant de redescendre en raison du produit intérieur brut qui affiche une baisse de 5 % en 2050 comparativement au maintien du statu quo. L’augmentation au début s’explique par un passage de l’investissement à la consommation par les consommateurs, ce qui reflète un rendement moins élevé en raison de la politique. En 2050, le bien-être et la production sont moins élevés au fur et à mesure que l’économie réagit au signal de prix élevé pour le carbone. Il faut remarquer que, dans ce cas-ci, les avantages pour les consommateurs ne comprennent pas les avantages d’une telle politique (c.-à-d. éviter les effets des changements climatiques ainsi que les autres co‑avantages).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

123

Indicateurs macroéconomiques liés à l’établissement d’une politique de prix selon le scénario « rapide et important », tirés des prévisions du D-GEEM : Le Canada agit seul (changements en % selon le maintien du statu quo)

Indicateur macroéconomique

2020

2050

0,15 %

-3,19 %

Cet indicateur mesure la consommation de produits et de services ainsi que des loisirs, mais ne comprend pas l’augmentation du bien-être en raison d’un environnement plus propre. Les prévisions signalent une augmentation du bien-être à court et à moyen termes en raison du passage de l’investissement vers la consommation.

Produit intérieur brut

-3,26 %

-4,83 %

Les prévisions indiquent une réduction du PIB comparativement au maintien du statu quo (MSQ). Cependant, sous le modèle « rapide et important », le PIB augmente de 34 % d’ici 2020 et de 133 % d’ici 2050; l’économie croît malgré la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone.

Production brute

-3,71 %

-6,02 %

Taux des salaires nets

-4,98 %

5,64 %

Rendement sur les nouvelles dépenses en capital

-3,04 %

-3,02 %

Taille de la population active

-1,31 %

2,48 %

Échanges totaux

-3,25 %

-3,94 %

Prix des devises

0,05 %

-0,59 %

30,87 %

52,70 %

Avantages pour le consommateur

Émissions de gaz à effet de serre

Commentaires

Cet indicateur mesure les salaires après impôt (directs).

Cet indicateur représente la somme des importations et des exportations.

Tableau 14

Même si les résultats des deux modèles prévisionnels sont uniformes dans leur orientation, les différences dans les prévisions sont également révélatrices. Puisque les prévisions du D‑GEEM présument que le Canada met en œuvre une politique de prix pour le carbone indépendamment de ses partenaires commerciaux, les prévisions représentent le pire des scénarios. Tel que l’illustre le Tableau 15, les prévisions du D-GEEM et du TIM sont conformes à cette différence sur le plan des scénarios car le TIM prévoit un effet moins important sur le PIB. Ensemble, les prévisions suggèrent que l’établissement du prix pour le carbone n’aura pas d’effet global important sur la croissance économique à long terme du Canada.

124

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Effets prévus sur le PIB en raison d’une politique de prix pour le carbone selon le scénario « rapide et important »

D-GEEM (le Canada agit seul)

Changement du PIB, en pourcentage d’après le scénario d’une politique de prix rapide et importante comparativement au maintien du statu quo

TIM (certains partenaires commerciaux déploient des politiques de prix)

2020

-3,3 %

-0,5 %

2050

-4,8 %

-0,8 %

Tableau 15

8.3.3

Analyse sectorielle des risques associés à la compétitivité et aux fuites

Même si les effets globaux d’une politique de prix pour le carbone seront vraisemblablement modestes à long terme, les divers secteurs seront plus ou moins touchés en conséquence de cette politique. Les résultats des modèles suggèrent que l’on peut évaluer la vulnérabilité selon leur degré d’exposition au commerce et aux coûts. Le Tableau 16 – qui présente les résultats du modèle TIM – met l’accent sur les secteurs qui, selon les prévisions, seront les plus touchés par les différences de politique.

Secteurs qui seront les plus touchés sur le plan commercial (TIM) à la suite d’une politique de prix pour le carbone selon le scénario « rapide et important »

Exportations

Importations

Secteurs qui subiront des incidences négatives de 10 % ou plus sur le commerce, selon les prévisions

Pétrole raffiné Gaz naturel Cuivre et alliages

Pétrole brut Charbon et produits du charbon Gaz naturel

Secteurs qui subiront des incidences positives de 10 % ou plus sur le commerce, selon les prévisions

Énergie électrique Transport par camion de fret

Produits de base fabriqués à partir de métal Machinerie et équipement de bureau Produits imprimés Voyages d’affaires et personnels Services commerciaux

Tableau 16

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

125

Encore une fois, les résultats du modèle D-GEEM corroborent, en général, les résultats du TIM car ils prévoient que des secteurs similaires seront touchés. La Figure 28 illustre les impacts prévus en conséquence d’un prix de 100 $ / tonne éCO2 sur les exportations au Canada en 2020. Vous vous souviendrez que, puisque le scénario du D‑GEEM assume que le Canada déploie une politique indépendamment de ses partenaires commerciaux, ces résultats représentent les effets selon le pire des scénarios. Les secteurs de l’extraction du pétrole et du gaz subiront vraisemblablement une réduction importante des exportations en raison de la politique de prix pour le carbone. Il est également important de remarquer que le modèle ne tient pas compte des loyers économiques substantiels que perçoivent des producteurs canadiens. Par conséquent, l’analyse surestime probablement les incidences négatives de l’établissement du prix pour le carbone sur les exportations de pétrole et de gaz. On prévoit également que les exportations de charbon subiront une chute considérable mais ces exportations sont déjà très minimes. Les répercussions prévues sur les autres secteurs sont moins importantes, mais on prévoit également une certaine baisse des exportations pour les secteurs de la fabrication lourde – raffinement du pétrole, production du ciment, fabrication de produits chimiques, ainsi que le secteur de la première transformation des métaux. En revanche, on prévoit que les secteurs qui n’utilisent pas beaucoup d’énergie, soit la plus grande partie des secteurs responsables de la production du Canada, subiront une augmentation de leurs exportations après la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone.

F G

I JK L

-40

-20

AB C D E

-60

Variation en pourcentage en dollars de la valeur des exportations selon le MSQ*

Incidence sur les exportations canadiennes en 2020 si l’on fixe le prix à 100 $ / tonne éCO 2

A Charbon

I Autre production

B Gaz naturel

J Produits chimiques

C Autres exploitations minières

K Raffinage du pétrole

D Services gouvernementaux

L Fabrication du papier

E Vente en gros et au détail

M Fonte du métal

F Services

N Ciment

G Extraction brute

O Production d’électricité

H Transportation

P Agriculture

FIGURE 28 La figure montre les réductions estimatives dans les exportations par produit de base, afférentes au prix pour le carbone de 100 $ la tonne, appliqué à toutes les émissions au Canada selon les prévisions issues de D-GEEM. La hauteur des barres illustre l’ampleur des répercussions prévues sur les exportations en 2020 en termes de variation en pourcentage par rapport au maintien du statu quo. La largeur des barres, quant à elle, illustre la taille relative du marché des exportations pour chaque produit de base, montrant ainsi l’apport de chacun d’entre eux au commerce extérieur du Canada. *Maintien du statu quo

126

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

La Figure 29 illustre les incidences de la politique, selon les prévisions, sur les importations. On prévoit que les importations de charbon et de gaz naturel subiront un certain recul en conséquence d’une baisse de la demande interne pour ces produits. On prévoit que les incidences sur les importations d’autres produits seront moins importantes. Somme toute, il semble que l’établissement de prix pour le carbone aura vraisemblablement une incidence beaucoup moins importante sur les importations que sur les exportations.

-40

-20

A B CD E

M NO P

A Charbon

I Autre production

B Gaz naturel

J Produits chimiques

C Autres exploitations minières

K Raffinage du pétrole

D Services gouvernementaux

L Fabrication du papier

E Vente en gros et au détail

M Fonte du métal

F Services

N Ciment

G Extraction brute

O Production d’électricité

H Transportation

P Agriculture

-60

Variation en pourcentage en dollars de la valeur des importations selon le MSQ*

Incidence sur les importations canadiennes en 2020 si l’on fixe le prix à 100 $ / tonne éCO 2

FIGURE 29 La figure montre les réductions estimatives dans les importations par produit de base, afférentes au prix pour le carbone de 100 $ la tonne, appliqué à toutes les émissions au Canada selon les prévisions issues de D-GEEM. La hauteur des barres illustre l’ampleur des répercussions prévues sur les importations en 2020 en termes de variation en pourcentage du changement par rapport au maintien du statu quo. La largeur des barres, quant à elle, illustre la taille relative du marché des importations pour chaque produit de base, montrant ainsi l’apport de chacun d’entre eux au commerce intérieur du Canada. *Maintien du statu quo

Les prévisions indiquent une diminution des échanges commerciaux pour certains secteurs particuliers; cela suggère trois principaux facteurs qui pourraient s’avérer pertinents. Tout d’abord, la demande pour certains produits est à la baisse en raison de changements technologiques. Par exemple, l’électrification de l’économie d’après le scénario du SCMI laisse croire que la demande pour les carburants fossiles, tels que le charbon et le gaz naturel, diminuera au fur et à mesure que l’on fournit de l’énergie au moyen d’une électricité à faibles émissions de carbone, ce qui augmentera les importations. Dans le même ordre d’idées, les entreprises canadiennes pourraient transférer leurs activités de

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

127

production à l’extérieur du Canada vers des pays dont les politiques sont moins sévères, ce qui diminuerait les exportations. Sans recourir à un modèle commercial mondial, ces analyses ne peuvent déterminer de façon définitive l’étendue des fuites liées à la mise en œuvre d’une politique de prix canadienne.

8.3.4 Un cadre pour réfléchir aux effets sur la compétitivité Les résultats de la modélisation présentés dans le présent document permettent de proposer un cadre utile pour cerner les secteurs qui seront probablement à risque. Les enjeux liés à la compétitivité dépendent de ce que feront les partenaires commerciaux du Canada : combien d’entre eux déploieront des politiques climatiques comparables? S’il existe des divergences entre les politiques, les différences de prix entraîneront des inconvénients concurrentiels pour les entreprises des pays dont le prix du carbone est plus élevé. Afin de déterminer si un secteur industriel particulier sera confronté à des problèmes de compétitivité en raison de l’établissement d’un prix pour le carbone, il faut évaluer : 1) à quel point le secteur est exposé aux coûts (une intensité d’émission plus élevée augmente la variation du coût financier entre les pays); et 2) à quel point le secteur est exposé au commerce (plus la concurrence internationale est importante au sein d’un secteur, que ce soit sur les marchés internes ou externes, plus il y a des risques de concurrence entre les entreprises qui sont assujetties à différentes contraintes quant au prix pour le carbone). Par conséquent, nous faisons donc face à « deux économies », et le cadre souligne comment les effets probables d’une politique de prix pour le carbone sur la compétitivité peuvent varier d’un secteur à l’autre. À l’une des extrémités, les secteurs qui ne produisent pas des émissions élevées et qui ne sont pas exposées au commerce (comme l’industrie du service et certaines industries de fabrication légère) feront face à des risques de concurrence moins élevés. À l’autre extrémité, les risques associés à la compétitivité seront plus importants pour les secteurs qui produisent des émissions élevées et qui sont exposés au commerce (comme celui de la fusion de métaux non ferreux). Il est probable qu’un petit segment de l’économie totale du Canada sera confronté aux risques de compétitivité de façon concentrée. La Figure 30 et la Figure 31 illustrent comment se situent les différents secteurs de l’industrie canadienne dans ce cadre, et ce, pour les exportations et les importations respectivement. Les figures tracent la trajectoire de chaque secteur selon l’augmentation des coûts des entreprises en supposant un prix de 100 $ / tonne pour le carbone et selon sa dépendance sur les échanges internationaux. Les figures laissent croire que les secteurs tels que le fer, le gaz, le pétrole, la fabrication de produits chimiques et le charbon – soit des secteurs qui sont exposés aux coûts et au commerce – sont les plus à risque. Si l’on applique des prix élevés pour le carbone au Canada, les producteurs nationaux pourraient subir une érosion de leurs ventes à l’exportation en raison d’une réduction de leur avantage concurrentiel. Dans le même ordre d’idées, ils pourraient voir une substitution des importations au profit de la production intérieure pour la consommation nationale. La Figure 30 et la Figure 31 sont utiles pour cerner les secteurs qui seront les plus touchés sur le plan de la compétitivité par l’établissement d’un prix pour le carbone au Canada. Elles permettent de décerner où les mesures d’atténuation seraient utiles. Les analyses de modélisation économique renforcent l’idée que certains secteurs pourraient réduire leurs activités de production au Canada à la suite de la mise en œuvre d’une politique de prix.

128

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Augmentation des coûts en supposant un prix de 100 $ / tonne éCO2

Le carbone et l’exposition au commerce pour les secteurs de l’industrie canadienne qui effectuent des exportations

0,25 Production d'électricité

0,20

Exposé aux coûts mais pas au commerce

Exposé au commerce et aux coûts

0,15

Gaz Minéraux industriels

Agriculture

0,10

Raffinage de pétrole

0,05

Construction

0,00

Charbon

Pas exposé

Sevices gouvernementaux Services 0,0

Produits chimiques

Transport de marchandises

Vente en gros ou au détail

0,2

Pâtes et papier

Pétrole

Fer et acier

Exposé au commerce mais pas aux coûts Autres exploitations minières

0,4

0,6

Autre fabrication

0,8

Fraction des produits du secteur qui sont exportés

FIGURE 30 L’axe horizontal démontre la valeur en dollars des exportations sectorielles en tant que partie des ventes sectorielles totales. L’axe horizontal démontre l’augmentation des coûts associés à un prix de 100 $ / tonne éCO2 appliqué à toutes les émissions. L’aire de chaque cercle correspond à la taille relative de la production sectorielle.

8.3.5

Sommaire de l’analyse sur la compétitivité : modifier les risques au fil du temps

Même si les effets nets qui se feront sentir sur l’économie canadienne en raison d’une politique de prix seront, selon toute probabilité, globalement minimes, il n’en reste pas moins que les enjeux de compétitivité posent réellement des risques importants pour certains secteurs au fil du temps et qu’il faut aborder cet enjeu au moyen de politiques. Les risques liés à la compétitivité de ces secteurs pourraient avoir des incidences négatives sur l’acceptabilité sur le plan politique d’une politique. Les fuites pourraient tout de même constituer un enjeu important. Même si les incidences économiques sont, somme toute, minimes, l’exode de certaines industries à émissions élevées vers l’extérieur du Canada pourrait avoir des incidences importantes sur l’efficacité globale d’une politique visant à réduire les émissions mondiales. Il n’est pas aisé de démêler l’incidence réelle du prix du carbone sur la compétitivité d’un secteur ainsi que l’incidence des autres politiques économiques internes ou mondiales.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

129

Augmentation des coûts en supposant un prix de 100 $ / tonne éCO2

Le carbone et l’exposition au commerce pour les secteurs de l’industrie canadienne qui effectuent des importations

Production d'électricité

Exposé aux coûts mais pas au commerce

Exposé au commerce et aux coûts

Minéraux industriels

Agriculture

Fer et acier

Pétrole

Extraction du gaz naturel Transport de marchandises Raffinage du pétrole Sevices gouvernementaux

Pas exposé

Vente en gros ou au détail Construction

Autres exploitations minières

Services

Produits chimiques Charbon

Exposé au commerce mais pas aux coûts Pâtes et papier

Autre fabrication

Fraction des produits du secteur qui sont importés

FIGURE 31 L’axe horizontal démontre la valeur en dollars des importations sectorielles en tant que partie des ventes sectorielles totales. L’axe horizontal démontre l’augmentation des coûts associés à un prix de 100 $ / tonne éCO2 appliqué à toutes les émissions. L’aire de chaque cercle correspond à la taille relative de la production sectorielle.

L’importance des enjeux associés à la compétitivité et aux fuites pourrait également évoluer d’ici 2050. Il semble peu probable que le Canada soit confronté à un environnement commercial où ses partenaires commerciaux n’auraient pas adopté, eux aussi, une politique de prix pour le carbone. Dans la même veine, à long terme, on verra sûrement se dégager une certaine forme de cadre stratégique international post-Kyoto. Il est possible que divers programmes nationaux de quotas et d’échange soient reliés, ce qui permettrait d’harmoniser le prix du carbone et d’atténuer considérablement les enjeux de compétitivité111. À court terme, il est peu probable que les prix relativement bas de la modélisation rapide et importante aient une incidence importante sur les fuites de carbone internationales ou la compétitivité. Ces implications suggèrent qu’il est plus important d’aborder l’enjeu de la compétitivité à moyen terme, au fur et à mesure que les prix du carbone augmentent et en attendant que les liens avec des marchés internationaux permettent d’harmoniser nos prix avec ceux des principaux partenaires commerciaux.

111 Voir la discussion à l’article 6.1 sur les enjeux liés aux liens.

9.0 Mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone 112

La mise en œuvre des politiques est tout aussi importante que la conception des politiques. Comment pouvons-nous mettre en vigueur une politique de prix pour le carbone? Comment sera-t-elle gérée au fil du temps? Une stratégie de mise en œuvre efficace à long terme doit répondre à deux questions principales. Premièrement, comment les différents ordres de gouvernement collaboreront-ils pour déployer une politique unifiée de prix pour le carbone à l’échelle du Canada? Deuxièmement, quels types de mécanismes de gouvernance sont nécessaires pour gérer la politique de prix au fil du temps? Pendant le projet sur le prix pour le carbone qui s’est étendu sur une période d’un an, la TRNEE a mené des consultations extensives auprès d’experts et d’une gamme d’intervenants. À chaque consultation, les parties ont souligné l’importance d’assurer une gouvernance et une gestion de la politique de prix pour le carbone au fil du temps, et ce, au moyen d’institutions et de processus. Cependant, au-delà de ce besoin, personne n’a émis de conseils ou de recommandations clairs quant à la façon de le faire. Bien qu’il y ait certains exemples provinciaux et internationaux de cadres de gouvernance du prix pour le carbone qui pourraient offrir certaines pistes, cet enjeu a, somme toute, reçu peu d’attention et fait l’objet de peu d’analyse au sein des débats nationaux sur la politique en matière de carbone. Le présent chapitre vise à souligner l’importance des questions de gouvernance dans l’élaboration et la mise en oeuvre d’une politique unifiée de prix pour le carbone pour le Canada113.

9.1 Le défi de la gouvernance : unifier les prix pour le carbone dans l’ensemble des administrations • Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont tous un rôle à jouer en matière de politiques climatiques. Des mécanismes de gouvernance permettant de faciliter la collaboration et la coordination fédérales, provinciales et territoriales pour la mise en œuvre de politiques, sont cruciaux afin d’assurer un succès à long terme dans le dossier du prix pour le carbone.

L’analyse présentée dans le présent rapport soutient qu’il est possible d’atteindre les cibles du gouvernement du Canada tout en réduisant les coûts au minimum mais seulement si les prix pour le carbone sont unifiés dans l’ensemble des émissions et des administrations. Cela soulève des questions importantes sur la gouvernance d’un tel régime de prix unifié ainsi que sur les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

112 Cet enjeu a fait l’objet d’une longue discussion au cours de l’atelier de la TRNEE sur la gouvernance en matière d’établissement de prix pour le carbone. Voir également Courchene (2008). 113 Ce chapitre fait état des conclusions de recherche et d’analyses de la TRNEE ainsi que des conclusions d’un atelier de haut niveau de la TRNEE, tenu en décembre 2008, durant lequel les questions sur la gouvernance et la mise en œuvre d’une éventuelle politique de prix pour le carbone ont été discutées.

132

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Plusieurs enjeux encadrent ce défi de gouvernance, soit ceux-ci : •

•

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux exercent une autorité partagée sur les émissions de gaz à effet de serre; Une politique de prix pour le carbone pourrait engendrer des recettes importantes. La gestion de ces recettes (ou la répartition des droits d'émission) constituera un enjeu central pour la gouvernance efficace de la politique de prix pour le carbone an Canada114; L’harmonisation d’une politique de prix pour carbone dans l’ensemble des administrations au Canada est essentielle pour réduire les émissions de façon rentable115.

Les consultations de la TRNEE auprès d’experts visaient à obtenir des clarifications ainsi qu’une rétroaction sur les éléments suivants : 1.

Le processus et le choix du moment pour effectuer la transition – Comment passer de la situation actuelle, soit un amalgame d’approches en matière de politiques, vers un prix unifié pour le carbone dans l’ensemble des administrations? Autorités – Comment faire pour établir et appliquer des règles d’engagement communes et certaines pour les gouvernements, l’industrie et les consommateurs?

En réaction, les participants se sont concentrés sur la nécessité d’adopter une approche « axée sur les principes » permettant de mettre en place de nouvelles institutions et de nouveaux processus qui assureront la gouvernance de la politique de prix pour le carbone. De plus, les participants ont recommandé la détermination des caractéristiques désirables pour toute éventuelle institution de gouvernance réservée, plutôt que des éléments précis de la conception. En particulier, l’un des objectifs des nouvelles institutions serait la création d’un mécanisme de gouvernance et d’un processus fédéraux, provinciaux et territoriaux appropriés pour évaluer les données et les renseignements sur le prix pour le carbone et pour proposer des ajustements du marché et de prix afin d’assurer une politique unifiée de prix pour le carbone et efficace pour le Canada, et qui répond aux objectifs environnementaux et économiques nationaux. Les participants ont défini les exemples suivants à titre de modèles éventuels ou, à tout le moins, à titre d’exemples pour orienter la réflexion : • •

En ce qui concerne les administrations : Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air; Sur la collecte de données partagées, la préparation de prévisions indépendantes et la gestion : Energy Information Administration des États-Unis (É.‑U.), Statistique Canada, Institut canadien d’information sur la santé.

Les exemples qui proviennent des autres administrations suggèrent un certain nombre de rôles et de responsabilités précis en ce qui concerne la gouvernance des systèmes de prix pour le carbone116. À titre d’exemple, le Tableau 17 présente comment ces rôles et responsabilités sont attribuées à diverses institutions canadiennes. Le tableau n’est qu’un exemple et ne représente pas l’opinion de la TRNEE sur les rôles et responsabilités appropriés dans le cadre d’un système de quotas et d’échange canadien. Le tableau présente plutôt un guide des divers rôles à jouer ainsi que des types d’institutions qui pourraient jouer ces rôles. 114 Cet enjeu a fait l’objet d’une longue discussion au cours de l’atelier de la TRNEE sur la gouvernance en matière d’établissement de pris pour le carbone. Voir également Courchene (2008). 115 Gibbons et Roberts (2008) soulignent également la nécessiter d’établir une approche unifiée et nationale. 116 Commonwealth d’Australie (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Exemple des rôles et des responsabilités pour la gouvernance d’un système de quotas et d’échange canadien

Rôle dans le système de quotas et d’échange

Responsabilités institutionnelles possibles dans un système de quotas et d’échange canadien

Établir des cibles à long terme pour le Canada

Parlement

Déterminer les quotas pour chaque période d’observation

Parlement

Déterminer l’équilibre entre les réductions nationales et les achats internationaux afin de répondre aux cibles du Canada

Parlement

Prendre des décisions sur les secteurs et les émissions qui sont comprises; décisions sur l’élargissement des inclusions, p. ex. aviation internationale et expédition

Parlement

Établir les procédures pour déclencher des prix plafonds ou des mesures de sécurité

Gouvernement fédéral

Établir des règles pour les équivalences interprovinciales et un processus pour progresser graduellement vers un système normalisé national

Gouvernement fédéral et gouvernements provinciaux et territoriaux, déterminés au moyen d’un processus FPT

Déterminer les règlements de répartition

Gouvernement fédéral et gouvernements provinciaux et territoriaux, déterminés au moyen d’un processus FPT

Établir les critères pour obtenir de l’aide ou des répartitions de droits gratuits

Gouvernement fédéral et gouvernements provinciaux et territoriaux, déterminés au moyen d’un processus FPT

Établir des règlements complémentaires qui sont cohérents avec les prix pour le carbone

Gouvernements provinciaux

Mener des enchères et faire la perception des recettes des enchères auprès des émetteurs

Autorité sur le prix du carbone et les recettes associées

Surveiller et appliquer l’observation; empêcher la manipulation du marché

Autorité sur le prix du carbone et les recettes associées

Déterminer quelles industries ou entités répondent aux critères pour obtenir de l’aide

Autorité sur le prix du carbone et les recettes associées

Établir des règlements pour rendre compte des émissions et les mesurer, recueillir les données

Autorité sur le prix du carbone et les recettes associées

Pouvoir de déclencher des mécanismes d’allègement pour éviter des impacts économiques néfastes

Autorité sur le prix du carbone et les recettes associées

Dispenser des conseils sur les cibles et les plafonds

Organisme consultatif composé d’experts indépendants

Examiner les ajustements à la politique de prix pour le carbone et offrir des conseils à cet égard

Organisme consultatif composé d’experts indépendants

Tableau 17

133

134

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Comme l’illustre le Tableau 18, il y a une hiérarchie des responsabilités. Dans ce cadre, le Parlement fournit une orientation à long terme et prend les décisions principales en ce qui concerne les politiques, les gouvernements mettent sur pied les institutions pertinentes et établissent les accords pertinents et un organisme de réglementation indépendant exécute les décisions administratives qui ne devraient pas subir une influence politique. Le Tableau 18 résume les rôles que pourraient jouer les diverses institutions possibles.

PLAN THÉORIQUE DES RÔLES ET RESPONSABILITÉS POUR LES INSTITUTIONS DE GOUVERNANCE AU SEIN DE LA POLITIQUE CANADIENNE DE TARIFICATION DU CARBONE INSTITUTION

RÔLES ET RESPONSABILITÉS

Parlement

Établit les objectifs et les cibles à long terme, le choix des outils, les principes de conception et d’opération ainsi que les rôles et les responsabilités

Organisme consultatif composé d’experts indépendants Vérificateur(trice) général(e)

Met sur pied une autorité pour le carbone ainsi qu’un organisme consultatif indépendant; établit les critères pour la répartition de droits; établit les critères pour les répartitions de droits gratuits et/ou les rabais

Gouvernements provinciaux

Établit des règlements complémentaires qui sont cohérents avec les prix pour le carbone

Agence du revenu et de la tarification du carbone

A le pouvoir de prendre des décisions relativement aux règlements et aux opérations, surveille la conformité et en fait l’application; mène des enchères et fait la perception des recettes auprès des émetteurs; détermine les industries ou entités qui répondent aux critères pour obtenir de l’aide; a le pouvoir de déclencher les mécanismes d’allègement; établit les règlements pour rendre compte des émissions et en faire la surveillance

Organisme consultatif composé d’experts indépendants

Fournit des conseils sur les cibles intérimaires pour chaque période d’observation; fait une évaluation continue; et offre des conseils sur les ajustements à la politique du prix pour le carbone

Bureau du vérificateur général du Canada

Fait enquête et état de la collecte et du décaissement des recettes de la mise aux enchères à des fins de transparence et d’imputabilité.

TABLEAU 18

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

135

9.2 Institutions pour un signal de prix adaptable et robuste à long terme

• Il est possible de rendre une politique adaptable grâce à la mise sur pied d’institutions pour la surveillance et l’évaluation de programmes visant à permettre l’apprentissage. • Des institutions bien conçues peuvent fournir non seulement une certitude à court terme sur le plan de la politique, mais une crédibilité à long terme pour cette politique. En établissant des processus clairs et transparents pour ajuster la politique, les institutions peuvent réduire l’incertitude pour les sociétés et les ménages, ce qui leur permet de prendre de meilleures décisions. • En communiquant les objectifs de la politique de façon claire et en se dotant d’une stratégie à long terme, on peut réduire davantage les risques d’investissement sans éliminer la capacité d’adaptation.

La gestion de l’incertitude est un enjeu pour la mise en œuvre de politiques. Puisque les échéances associées à l’atteinte des objectifs de réduction des émissions pour 2020 et 2050 sont très longues, l’incertitude est un enjeu crucial pour la politique de prix pour le carbone. L’incertitude en ce qui concerne le choix du moment et la nature de la politique incite les entreprises et les ménages à reporter les investissements dans les technologies ou les solutions à faibles émissions de carbone. Une politique de prix flexible qui peut s’adapter au fil du temps pourrait aider à gérer les incertitudes internationales en ce qui concerne les politiques des partenaires commerciaux et les incidences de la politique. Comment pouvons-nous donc transmettre un signal de prix permanent et à long terme tout en s’assurant que la politique peut s’adapter aux nouveaux renseignements et aux nouvelles circonstances? Une stratégie de mise en œuvre de la politique peut aborder l’incertitude et garantir que la politique de prix est rentable à long terme. Bien que l’adaptabilité de la politique et la certitude de la politique soient des objectifs importants pour une politique de prix pour le carbone, il y a des compromis entre les deux critères. Même si une politique a clairement été conçue de façon à être flexible ou modifiable à l’avenir, les « règles du jeux » futures qui prévaudront ne sont pas aussi certaines. D’autre part, l’établissement d’une politique à l’avance suppose l’incapacité de s’adapter aux nouveaux renseignements à l’avenir, comme l’évolution de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada117. En raison des compromis manifestes entre la certitude et l’adaptabilité, une approche plus pragmatique à long terme serait de réduire les risques pour les émetteurs le plus possible en raison de changements futurs à la politique plutôt que de fournir une certitude absolue quant à la politique118.

117 Quiggan (2005). 118 D’autres personnes ont également souligné, tout comme nous, la nécessité d’assurer une conception adaptative de la politique, p. ex. Swanson et Bhadwal (2008).

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Afin d’être rentable à long terme, la politique doit fournir des indications claires aux entreprises et aux particuliers en ce qui concerne les règles d’observation au cours de la période visée par la politique. Cependant, l’incertitude augmente dramatiquement au fil du temps alors que l’on fait des prévisions sur les ramifications de la politique à l’avenir. On doit également être en mesure d’adapter la politique pour tenir compte de nouveaux renseignements et de nouvelles circonstances afin d’en assurer l’efficacité à long terme. Bien qu’il y ait différentes options pour la conception de la politique qui puissent influer sur l’adaptabilité et la durabilité de la politique de prix pour carbone, l’élément le plus crucial est la façon dont la politique est déployée et gérée au fil du temps afin d’assurer une politique adaptative qui s’avèrera efficace à long terme. L’harmonisation de la certitude et de l’adaptabilité de la politique est donc un enjeu pour les institutions qui sont associées à la mise en œuvre et à la gestion de la politique de prix au fil du temps.

9.2.1

Approches institutionnelles quant à la gestion de la politique à long terme : les règles ou le pouvoir discrétionnaire?

Sur le plan de la mise sur pied d’institutions pour le prix pour le carbone, le Canada peut tirer profit de l’expérience d’autres administrations et du compte rendu de recherche. Au sein de ces institutions, mises sur pied ou suggérées, on décèle une tension entre les mécanismes d’ajustement de la politique en fonction des règles ou du pouvoir discrétionnaire. D’une part, les processus fondés sur les règles sont plus prévisibles et certains; ils permettent donc de réduire l’incertitude pour les entreprises et les ménages. Ils facilitent également l’équité et la transparence sur le plan de l’application. Nous recensons plusieurs éléments utilisés dans d’autres politiques de prix afin de gérer ce compromis.

Périodes d’examen régulières : surveillance et évaluation Qu’une institution adopte une approche discrétionnaire ou fondée sur les règles pour ajuster sa politique, un examen régulier de la politique selon un calendrier établi est un processus important pour procéder à l’adaptation de la politique. À chaque période d’examen, on ajuste les cibles, la rigidité de la politique ainsi que d’autres éléments de la conception de la politique. Par exemple, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique présente un calendrier initial sur quatre ans seulement pour le taux de taxation des émissions carboniques. Dans la première année, soit en 2008, la taxe est établie à 10 $ / tonne, et la taxe augmente de 5 $ chaque année pour atteindre 30 $ / tonne d’ici 2012. L’horizon de temps limité sur le calendrier permet d’ajuster le degré de rigidité après quatre ans. À ce moment-là, il y aura plus de renseignements sur les mesures politiques des autres administrations ainsi qu’une politique internationale sur les changements climatiques. La rigidité croissante de la taxe au fil de la période de quatre ans suggère que la taxe continuera probablement d’augmenter en autant que les autres autorités aient implanté des politiques similaires, ce qui atténuera donc les enjeux de compétitivité. Une autre solution de rechange serait d’annuler la taxe si une politique plus complète est implantée par une initiative régionale telle que le WCI ou au moyen d’un programme unifié à l’échelle du Canada.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

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Le niveau de la taxe sur le carbone de la C.-B. est établi par la loi, ce qui fournit donc une certitude à court terme. Afin de fournir une plus grande certitude à long terme, la C.-B. a légiféré des cibles pour 2020 et 2050 en plus de cibles à court terme pour 2012 et 2016 afin d’augmenter la certitude. Sans ces signaux à plus long terme, l’augmentation au cours de la période de quatre ans à elle seule n’est qu’un signal implicite pour les entreprises afin d’offrir une certitude quant aux prix futurs sur une période à plus long terme, et l’existence d’une période d’examen pourrait suggérer qu’il pourrait y avoir un recul de la politique après 2012. Les interventions réglementaires périodiques peuvent mener à un comportement cyclique quant aux investissements puisque l’incertitude en ce qui concerne l’état futur de la politique incite les décideurs à « garder leurs options ouvertes », particulièrement dans la période de temps qui précède immédiatement un réajustement prévu de la politique119. En termes plus généraux, plus les prix sont établis pour une longue période, plus la crédibilité baisse en raison des cycles d’élections plus courts et des nouveaux gouvernements. La surveillance régulière des incidences et de l’efficacité de la politique est un important préalable aux périodes d’examen. La collecte des données est cruciale pour s’assurer que les périodes d’examen sont guidées par des renseignements pertinents – pour effectuer une bonne évaluation des politiques, il faut avoir de bons mécanismes de surveillance des politiques. Par exemple, la Climate Change Act (Loi sur les changements climatiques) récemment adoptée au Royaume-Uni (R.-U.), a instauré un Committee on Climate Change (comité sur le changement climatique) indépendant et composé d’experts qui recommande des budgets quinquennaux pour le carbone et qui rend des comptes tous les ans sur les progrès réalisés envers les cibles et les budgets continus pour le carbone.

Politiques conditionnelles L’un des processus « fondé sur les règles » que l’on pourrait utiliser pour adapter une politique aux nouveaux renseignements recueillis serait de spécifier les changements à la politique qui seraient enclenchés dans l’éventualité de certains événements à l’avenir. C’est ce que l’on nomme des politiques conditionnelles. En voici un exemple : dans le cadre d’un système de quotas et d’échange, on répartit un nombre fixe de droits échangeables initialement mais on fournit des droits supplémentaires si le prix des droits sur le marché atteint un prix de déclenchement prédéterminé, ce qui aide donc à modérer les prix120. Alors qu’une telle approche, soit des répartitions ajustables, cible des compromis relativement aux prix et à la quantité, la conception de politiques conditionnelles peut également prévoir des changements quant à la rigidité de la politique. Voici des exemples de politiques conditionnelles : •

L’Union européenne (UE) s’est dirigée vers une conception résiliente au moyen d’une cible conditionnelle : la cible visant des réductions de 20 % à l’échelle de l’UE d’ici 2020 passera à 30 % si d’autres pays se joignent. L’UE considère également d’ajuster la portée de son ETS afin d’inclure le secteur de l’aviation ainsi que la capture et le stockage du carbone.

•

Dans le même ordre d’idées, le Committee on Climate Change du R.-U. a recommandé des budgets et des cibles en matière de carbone pour le R.-U. selon l'état des négociations globales.

119 Blyth (2007). 120 Kopp et coll. (1997).

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•

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Dans le Garnaut Review of Climate Change de l’Australie, on propose de déterminer quatre trajectoires de différente rigidité pour la réduction des émissions. Les trajectoires comprendraient des annexes pour l’allocation de droits échangeables. Chaque année, le gouvernement pourrait indiquer si les conditions ont été atteintes (telles qu’elles sont enclenchées par des développements en matière de politique internationale sur les changements climatiques) pour justifier de passer à une trajectoire plus rigide. Le changement entrerait en vigueur cinq ans après l’annonce afin de donner le temps aux entreprises de s’ajuster. Une fois la trajectoire modifiée, aucun autre changement ne peut être effectué pendant cinq ans.

Des approches conditionnelles telles que celles décrites ci-dessus pourraient offrir tant la certitude que l’adaptabilité recherchées. Bien qu’il soit possible, dans le cadre de circonstances claires, d’apporter des changements adaptatifs à la politique, la politique n’est pas infiniment flexible et donc imprévisible. Cette approche permet donc aux entreprises de mieux gérer les risques en liant l’incertitude face aux modifications possibles à la politique puisque l’étendue des changements qui pourraient entraîner des coûts élevés est limitée. D’autre part, puisque les politiques conditionnelles doivent essentiellement spécifier à l’avance les conditions menant à un ajustement de la politique, les approches conditionnelles ont une flexibilité limitée pour s’ajuster aux circonstances futures imprévues.

Politiques de rétroaction et de surveillance en boucle fermée Afin que les processus d’ajustement soient fondés sur les règlements encore plus, les institutions pourraient explicitement incorporer des mécanismes de rétroaction en boucle fermée dans la conception de la politique. En s’inspirant de la littérature sur la gestion de systèmes écologiques incertains, on pourrait redéfinir les politiques en tant que règles de gestion121. Par exemple, la rigidité d’une politique pourrait être explicitement reliée aux mesures des systèmes de rendement tels que la réduction des émissions ou le prix des droits échangeables. Cependant, cette approche de rétroaction ou boucle fermée a ses limites et élimine tout pouvoir discrétionnaire. Une institution qui dépend d’ajustements en boucle fermée pourrait ne pas pouvoir réagir à des circonstances imprévues qui nécessitent un certain niveau discrétionnaire. L’élimination de tout pouvoir de décision discrétionnaire sur le plan de la politique n’est pas crédible et soulève des enjeux de reddition de comptes. Puisque l’on ne sait pas clairement les circonstances qui entraîneront des changements à la politique, cela augmente l’incertitude plutôt que de la réduire.

Des processus transparents et simples pour adapter la politique Si l’on adopte une approche discrétionnaire pour la gestion des ajustements à la politique, on peut réduire l’incertitude pour les entreprises et les ménages en adoptant des pratiques transparentes, fondées sur des principes cohérents. Un processus clair permettrait de s’assurer que les changements à la politique découlent de nouveaux renseignements imprévus et non pas généralement de pressions politiques à court terme ou d’un nouveau gouvernement. L’exemple australien fondé sur les règles recommande que l’on définisse clairement les trajectoires de rechange ainsi que les conditions menant à un changement de trajectoire, et ce, lorsque la politique est annoncée122.

121 Voir de la Mare (1998) pour une discussion sur les mécanismes de rétroaction relatives à la gestion des pêches. 122 Garnaut (2008).

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Toutefois, on pourrait imaginer d’autres approches, légèrement moins fondées sur les règles, pour adapter la politique de façon transparente et pour tirer profit des leçons apprises. Par exemple, on pourrait mettre sur pied un groupe composé de divers types d’intervenants ou un comité d’experts et lui donner le mandat d’évaluer les options pour ajuster la politique en fonction de nouveaux renseignements disponibles. Dans ces circonstances, un processus clair et transparent peut réduire les risques sur le plan des investissements. Cette approche signale aux entreprises que les modifications à la politique se produiront seulement sous certaines conditions particulières, ce qui réduit l’incertitude associée à l’adaptation de la politique à l’avenir et réduit les chances qu’un changement à la politique entraîne des coûts élevés. De plus, un processus clairement défini et qui comporte des périodes de transition plus longues permet aux entreprises de mieux prévoir les changements possibles à la politique et de planifier en conséquence. Tout comme la période d’ajustement sur cinq ans dans la proposition australienne, une plus grande flexibilité permet de réduire les coûts prévus des modifications futures à la politique. Dans le même ordre d’idées, un processus simple pour les changements à la politique peut réduire les coûts de transactions associées aux transitions. La simplicité peut donc réduire les coûts anticipés des changements apportés à la politique à l’avenir et donc réduire d’autant plus les risques pour les entreprises en ce qui concerne les investissements.

Communiquer la crédibilité et l’engagement La Climate Change Act du R.-U. pousse plus loin l’idée des périodes d’examen régulières et exige que le gouvernement établisse des budgets quinquennaux sur le carbone, en commençant par 2008-2012. Cependant, les budgets quinquennaux se doivent d’être cohérents avec les cibles à moyen et à long termes, et sont surveillés par un groupe d’experts indépendants. En reliant les budgets particuliers à court terme à une trajectoire établie plus générale pour la réduction des émissions, cette approche pourrait offrir l’assurance d’une politique à plus long terme sans pour autant faire obstacle à la capacité adaptative. La communication de la crédibilité et de l’engagement continu est un principe de haut niveau qui est important, et ce, tant pour les approches fondées sur les règles que pour les approches discrétionnaires. Selon l’approche du R.-U., la confiance offerte par une politique à plus long terme pourrait, dans une certaine mesure, compléter la certitude d’une politique à plus court terme. En communiquant l’engagement de façon plus générale, une politique pourrait possiblement réduire la probabilité qu’un gouvernement ne subisse des retombées spectaculaires en raison de la politique de prix pour le carbone proposée. Cette approche fournirait une moins grande certitude politique qu’un calendrier à long terme pour les prix pour le carbone ou les niveaux plafond, mais elle réduirait tout de même les risques pour les entreprises et les ménages relativement aux investissements. L’approche permettrait également une plus grande adaptabilité dans le cadre de l’ajustement de la politique en vue d’atteindre les cibles et de s’adapter aux développements en matière de politique internationale.

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9.2.2

Exemples d’institutions responsables du prix du carbone

D’autres pays ont fait face à des défis institutionnels similaires relativement à la gestion d’une politique de prix pour le carbone au fil du temps. Nous examinons deux exemples de façon plus détaillée ci-dessous. Le Comité sur le changement climatique du R.-U. et le Carbone Pollution Reduction Scheme Regulator (organisme réglementaire responsable du régime pour la réduction de la pollution due au carbone de l’Australie) abordent tous les deux les enjeux relatifs à l’établissement d’une politique de prix robuste et aux processus clairs pour procéder à des ajustements.

Établir des cibles et rétablir les attentes : le Committee on Climate Change du R.‑U. La Climate Change Act du R.-U. établit un système de budgétisation du carbone qui plafonne les émissions sur des périodes de cinq ans, et ce, à l’aide de trois budgets établis à la fois123. Cela aide le R.-U. à équilibrer la tension entre la certitude et l’adaptabilité de la politique. Le Committee on Climate Change est un organisme constitué par la loi, établi en vertu de la Climate Change Act de 2008 afin de fournir des conseils sur un éventail de questions relatives aux politiques climatiques, dont celles-ci : •

Le niveau approprié pour les « budgets du carbone » quinquennaux, selon les cibles et les obligations internationales du gouvernement pour 2020 et 2050;

•

L’étendue selon laquelle le R.-U. devrait tenter d'atteindre ses cibles de réduction des émissions à l’échelle nationale ou à l’aide de crédits outre-mer.

Le comité offre donc une structure institutionnelle pour soutenir le système de budgétisation du carbone. Même si le Parlement est ultimement responsable des décisions à l’égard des budgets sur le carbone, un grand nombre de personnes croient que le Committee on Climate Change influe beaucoup sur l’établissement de budgets pour le carbone au R.-U., attribuable en partie à la grande crédibilité et l’expertise des membres, tous nommés par le premier ministre.

Institutions qui règlementent l’échange des droits d’émission : le Carbon Pollution Scheme Regulator de l’Australie Dans un livre blanc publié en 2008, le gouvernement de l’Australie a défini les détails du système de quotas et d’échange qu’il propose pour réduire les émissions de gaz à effet de serre124. Le livre blanc propose d’établir un organisme de réglementation responsable du régime pour la réduction de la pollution due au carbone, qui aura l’autorité de faire ceci :

123 Defra (2008). 124 Commonwealth d’Australie (2008).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

•

surveiller, faciliter et exécuter l’observation à l’aide du régime;

•

déterminer les procédures à suivre les enchères des droits et organiser ces enchères;

•

et déterminer l’admissibilité aux droits gratuits pour les entités individuelles ainsi que la quantité de droits qui leur sera accordée.

141

Les décisions de l’organisme de réglementation doivent se fonder sur les principes établis dans la loi. Cette structure permet de s’assurer que les questions relatives à l’orientation générale de la politique (telles que les cibles à long terme) sont établies par le Parlement, alors que les décisions relatives aux entités individuelles et aux enchères (lesquelles ont possiblement des conséquences financières importantes) sont entre les mains d’un organisme de réglementation indépendant et sont effectuées en fonction de règles et de principes transparents.

9.2.3

Sommaire et conclusions clés pour assurer un prix adaptatif et à long terme pour le carbone

Les décideurs disposent d’un éventail d’approches pour équilibrer l’adaptabilité et la certitude en ce qui concerne la politique de prix pour le carbone. Puisque la portée du présent rapport ne permet pas de dresser le portrait complet et détaillé d’une institution chargée de gérer une politique de prix pour le carbone, nous ne présentons pas un tel portrait ici. Cependant, à la lumière des compromis associés à ces options, un ensemble de considérations pratiques pour la gouvernance se dégage pour orienter la mise en œuvre et le portrait institutionnel d’une politique de prix pour le carbone efficace et efficiente à long terme. Elle sont :

Prévoir des mécanismes explicites pour l’établissement d’un prix à long terme dans la stratégie de mise en œuvre Dans le cadre d’une politique de prix pour le carbone, le compromis entre la certitude sur le plan des prix et la capacité de s’adapter est un enjeu lié à la façon dont la politique est définie à long terme. D’une part, un calendrier fixe pour les prix pour le carbone sur une période de cinquante ans n’est ni pratique ni acceptable sur le plan politique. D’autre part, une politique de prix sur un horizon court pourrait s’avérer tout aussi inefficace en raison du temps requis pour transformer le système énergétique du Canada. On ne peut atteindre un équilibre entre ces deux extrêmes sans incorporer des mécanismes de politique supplémentaires. On devrait tenir compte de cet enjeu de façon explicite lorsqu’on planifie la mise en œuvre de la politique. Puisque la littérature et le dialogue actuel sur la conception d’une politique de prix pour le carbone portent une attention limitée aux compromis entre la certitude et l’adaptabilité, cette considération de haut niveau est importante.

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Assurer l’adaptabilité en établissant des institutions responsables de surveiller et d’évaluer les programmes de façon à tirer profit des apprentissages La capacité adaptative devrait être une priorité importante pour tous les éléments qui entrent dans la conception de la politique. La politique de prix pour le carbone est une science incertaine et en évolution; la politique doit donc être conçue de façon à pouvoir apprendre des succès et des échecs, et de s’améliorer avec le temps. Il est donc important de pouvoir adapter les éléments de la politique (p. ex. la rigidité de la politique ainsi que la façon dont les droits sont répartis dans le cadre d’un système de quotas et d’échange, la manière dont les ajustements liés aux frontières sont appliqués, les émissions qui sont comprises, etc.). Afin de permettre l’adaptation, la conception de la politique devrait exiger la surveillance et l’évaluation. Il faut recueillir des données sur le rendement de la politique. Les mesures clés pourraient comprendre, pour chaque région et chaque secteur : le prix des droits d’émission, le nombre de droits échangés, les recettes générées au moyen des taxes, les changements en matière de production des secteurs, l’intensité des émissions et les modifications sur le plan des investissements technologiques. Dans le même ordre d’idées, l’institution responsable de l’établissement des prix devrait évaluer les effets de la politique. On pourrait prévoir des périodes d’examen régulières où l’on effectuerait des ajustements à la politique.

Établir un processus clair pour les ajustements à la politique On devrait établir un processus clair pour effectuer de tels ajustements. Un processus transparent et bien défini serait particulièrement important en ce qui concerne les ajustements à la rigidité de la politique, et ce, afin d’assurer la certitude de la politique. La transparence permettrait d’augmenter le caractère prévisible relativement à la façon dont le signal de prix pourrait changer au fil du temps. Des conditions préalables claires à la base des ajustements à la rigidité de la politique réduiraient la probabilité qu’il y ait des changements spectaculaires aux prix pour le carbone – il devrait être possible, mais pas trop aisé, d’apporter des changements. Le processus visant l’ajustement de la politique pourrait être discrétionnaire ou fondé sur les règles. Les approches fondées sur les règles peuvent réduire l’incertitude et on devrait les adopter lorsque cela est possible. Cependant, un certain pouvoir discrétionnaire est nécessaire afin de gérer les circonstances imprévues de façon crédible. Le fait de placer un tel pouvoir discrétionnaire entre les mains d’une institution indépendante du gouvernement pourrait permettre de s’assurer que les ajustements sont effectués en temps opportun et de façon transparente.

Formuler une vision à long terme ainsi qu’un calendrier pour les prix Les gouvernements devraient diffuser une stratégie approximative au fil du temps en ce qui a trait aux ajustements prévus à la politique. Afin d’instaurer la confiance et gagner une crédibilité, il faut faire plus que de parler des cibles à moyen et à long termes; il faut également disposer d’une feuille de route pour atteindre ces cibles à l’aide de politiques. Il faut tout de même parler de certitude à court terme, comme le font les budgets pour le carbone du R.‑U. ou comme le calendrier échelonné sur quatre ans de la C.-B. pour la taxe sur le carbone. Afin d’assurer l’adaptabilité, la feuille de route ne doit pas être trop restrictive ou détaillée à long terme; elle doit plutôt proposer une orientation pour la politique ainsi que des échéances pour les jalons clés. Par exemple, on pourrait établir un point de transition à moyen terme pour établir des liens avec les systèmes internationaux.

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1,7 Secteurs clés : • usines de pâte à papier • fabrication d’autres produits chimiques organiques de base • fusion et raffinage de métal non-ferreux • métal recyclable • extraction d’autres minéraux non métalliques

8,7

Secteurs clés : • équipement d’ordinateurs et périphériques • fabrication de poupées, de jouets et de jeux • fabrication d’équipement audio et vidéo • vêtements • meubles • chaussures

Chine

Secteurs clés : • extraction du pétrole et du gaz • fabrication d’automobiles • raffinage du pétrole • production et transformation de l’aluminium • usines de papier • produits et pièces de l’aérospatiales • fusion et raffinage de métal non-ferreux • scieries et préservation du bois • fabrication de résine et de caoutchouc

Secteurs clés : • fabrication d’automobiles • fabrication d’autres pièces d’automobiles • moteurs et pièce de moteurs d’automobiles • produits et pièces de l’aérospatiale • fabrication de résine et de caoutchouc • fabrication de pièces de transmission et de groupes motopropulseurs • fabrication d’instruments de navigation et de mesure et d’instruments médicaux et de contrôle • usines sidérurgiques et fabrication de ferro-alliage Aucun objectif en matière de carbone. L’objectif visant à réduire l’utilisation d’énergie par unité de PIB de 20 % d’ici 2010 et de quadrupler le PIB entre 2000 et 2020 tout en doublant seulement l’utilisation d’énergie.

(Tel que proposé par le président Obama)

Aucun prix pour le carbone de la part du gouvernement fédéral.

Niveaux d’émission de 1990 d’ici 2020. 80 % en dessous des niveaux d’émission de 1990 d’ici 2050.

81,6

54,9

États-Unis

Aucun prix pour le carbone en cours. On dit que le pays examine la possibilité d’un système de quotas et d’échange national, sans annoncer de politique.

Système national de quotas et d’échange proposé par le président Obama

Les États de l’Ouest ont adopté un système de quotas et d’échange macroéconomique.

Western Climate Initiative (WCI)

Regional Greenhouse Gas Initiative Système de quotas et d’échange dans les États du Nord-Est pour le secteur électrique alimenté au CO 2. Système national de quotas et d’échange : • 100 % d’enchères ou de droits. • un peu de recyclage en matière de politique technologique.

Politiques actuelles et proposées de prix pour le carbone

Objectifs à moyen et à long termes

% du partage des exportations (2006)

% du partage des importations (2006)

Pays

Ce tableau fait état des politiques de prix pour le carbone des principaux partenaires commerciaux du Canada.

Annexe A : Vue d’ensemble des politiques de prix pour le carbone des principaux partenaires commerciaux du Canada 150 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

RoyaumeUni

Japon

2,1 Secteurs clés : • exploitation du charbon • production d’oléagineux • abattage et transformation de produits d’origine animale • scieries et préservation du bois • exploitation minière du minerai de cuivre, de nickel, de plomb et de zinc • production et transformation de l’aluminium • usines de pâte à papier 2,3 Secteurs clés : • exploitation minerai aurifère et argentifère • fusion et raffinage de métal non ferreux • fabrication d’autres produits chimiques inorganiques de base • produits et pièces de l’aérospatiale • extraction d’autres minéraux non métalliques

3,9

Secteurs clés : • fabrication d’automobiles et de véhicules légers • équipement d’ordinateurs et périphériques • équipement de construction • fabrication de pièces de transmission et de groupes motopropulseurs • autre équipement industriel • composantes de semiconducteurs et électroniques • produits et pièces de l’aérospatiale

2,7

Secteurs clés : • extraction du pétrole et du gaz • produits et pièces de l’aérospatiale • fabrication d’équipement pharmaceutique et médical 80 % en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2050.

De 26 % à 32 % en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2020.

De 60 % à 80 % en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2050.

Aucun objectif provisoire officiel pour le moment.

Système européen d’échange de quotas d’émissions (Emissions Trading Scheme ou ETS) de l’UE : • Système de quotas et d’échange pour les émetteurs au sein de l’Union européenne (UE).

Droits relatifs au changement climatique (2001) : • Taxe sur l’énergie additionnelle de 15 % sur les factures d’énergie types des secteurs public et commercial. • Recyclage des recettes à une coupure de 0,3 % pour les contributions d’assurance nationale. • Augmentation suivant l’inflation après 2006. • Exemptions pour les carburants utilisés par le secteur national (ménages) ou de transport et pour les carburants utilisés pour l’électricité.

Droits d’émission échangeables (2006) : • Système volontaire d’échange de droits d’émission (Japan’s Voluntary Emissions Trading Scheme ou JVETS). • Des installations présentent des soumissions en vue de subventions en en s’engageant à réduire leurs émissions. • Système de crédit volontaire basé sur les subventions. • L’objectif de réduction des émissions regroupées de 276 380 tonnes, représente 0,02 % des émissions annuelles de dioxyde de carbone du Japon. Projet pilote en cours en vue d’examiner la possibilité d’élargir le du système volontaire d’échange de droits d’émission.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

151

Norvège

Allemagne

Mexique

1 Secteurs clés : • fabrication d’automobiles et de véhicules légers • usines sidérurgiques et fabrication de ferro-alliage • abattage et transformation de produits d’origine animale • composantes de semiconducteurs et électroniques • équipement d’ordinateurs et périphériques 0,9 Secteurs clés : • exploitation du minerai de fer • produits et pièces de l’aérospatiale • moteur, turbine, transport d’énergie

1,4 Secteurs clés : • fusion et raffinage de métal non ferreux • laminage, étirage, extrusion et alliage de métal non ferreux

Secteurs clés : • fabrication d’automobiles et de véhicules légers • équipement électrique et électronique pour les automobiles • extraction du pétrole et du gaz • équipement d’ordinateurs et périphériques • fabrication d’équipement électrique

2,8

Secteurs clés : • fabrication d’automobiles et de véhicules légers • fabrication d’équipement pharmaceutique et médical • autre équipement industriel • fabrication d’instruments de navigation et de mesure et d’instruments médicaux et de contrôle • moteur, turbine, transport d’énergie

1,4

Secteurs clés : • extraction du pétrole et du gaz • raffinage du pétrole

Taxe sur le carbone (1991) : • Taxe appliquée depuis 2006 sur environ 65 % des émissions de CO 2 de la Norvège. • La majorité des émissions de gaz à effet de serre produites par les industries grandes consommatrices d’énergie et productrices d’émissions ne sont pas assujetties à la taxe sur les émissions carboniques. • Taxe de 16 $ à 63 $ la tonne de CO2.

Système de quotas et d’échange norvégien jumelé au ETS de l’UE (2008) : • La phase de 2008 à 2012 consiste en une couverture des émissions de l’ordre de 30% au moyen d’une allocation gratuite selon les secteurs (p. ex. le secteur pétrolier paye les frais), en vue d’atteindre des ventes aux enchères dans tous les secteurs d’ici 2013.

Taxe sur l’énergie (2006) : • Taxe sur le charbon le coke, l lignteExemption totale pour les industries grandes consommatrices d’énergie – industrie du verre et de la céramique et industrie cimentière. L’allumage domestique et l’utilisation de produits non énergétiques sont exemptés de la taxe.

Réduction de 60 % par rapport aux niveaux d’émission d’ici 2050.

30 % en dessous des niveaux de 1990 d’ici 2020. Niveau neutre en carbone d’ici 2030 (y compris les niveaux de réduction internationaux).

Système européen d’échange de quotas d’émissions de l’UE : • Système de quotas et d’échange pour les grands émetteurs au sein de l’Union européenne.

Plusieurs États mexicains sont des observateurs de la WCI.

Aucun.

Réduction de 40 % par rapport aux niveaux d’émission de 1990 d’ici 2020.

Aucun objectif provisoire ou à long terme. 152 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

0,7 Secteurs clés : • exploitation du charbon • usines de pâte à papier • fusion et raffinage de métal non-ferreux • abattage et transformation de produits d’origine animale

0,7 Secteurs clés : • autres produits chimiques inorganiques de base • produits et pièces de l’aérospatiale • moteur, turbine, transport d’énergie

< 0,5 < 0,5

1,5

Secteurs clés : • fabrication d’automobiles et de véhicules légers • semiconducteurs et autres composantes électroniques • radiodiffusion et télédiffusion et communications sans fil • usines sidérurgiques et fabrication de ferro-alliage

1,3

Secteurs clés : • fabrication d’équipement pharmaceutique et médical • Aérospatiale • Vineries • fabrication de produits de toilette

< 1,2

Inde

Australie

France

Corée du Sud

Réduction de 60 % par rapport aux niveaux d’émission d’ici 2050.

Aucun.

Système européen d’échange de quotas d’émissions de l’UE : • Système de quotas et d’échange pour les grands émetteurs au sein de l’Union européenne.

Aucun prix pour le carbone pour le moment. Mise en œuvre d’un système national de quotas et d’échange prévu d’ici 2010.

Aucun.

Échange de certificats blancs : • Les fournisseurs d’énergie (électricité, gaz, chauffage au mazout, gaz de pétrole liquéfiés (GPL), chauffage, réfrigération) doivent respecter les objectifs mandatés par le gouvernement aux fins d’économie d’énergie avec l’aide de leurs clients résidentiels et tertiaires. • Pendant cette période le schéma prévoit entraîner des économies d’énergie cumulées de 54 térawatt/heure (TWh).

Annoncée en décembre 2007 : série de mesures proposées visant à répondre aux enjeux du changement climatique afin de maintenir les niveaux d’émissions de gaz à effet de serre du pays à ceux de 1990. • Régime d’échange de droits d’émission inclus, taxe sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone, augmentation de l’utilisation de l’énergie nucléaire et augmentation de l’énergie renouvelable de 5 % en 2011 et jusqu’à 9 % d’ici 2030, une hausse par rapport à 2,3 % en 2007.

Objectifs à long terme annoncés en 2009.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

153

154

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Annexe B : Glossaire et acronymes Remarque : Les termes indiqués en MAJUSCULES sont mentionnés plus loin dans le glossaire. TERME

DÉFINITION

Acceptabilité sur le plan politique et des intervenants

Critère qui sert à évaluer la mesure dans laquelle une politique est acceptable aux intervenants, répond aux préoccupations des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et obtient le soutien du public.

Additionnalité

Lorsque l’utilisation de fonds sert à payer les technologies utilisées pour réduire les émissions, les réductions qui en résultent sont considérées comme « additionnelles » seulement dans l’éventualité où elles ne se seraient pas produites sans l’allocation de ces fonds.

Ajustements des frontières

Approche visant à répondre aux enjeux liés à la compétitivité soit : 1) en exigeant que les compagnies importatrices de marchandises payent leurs coûts d’émissions non chiffrés; et/ou 2) en exonérant les compagnies exportatrices de leurs coûts d’émission prévus. L’objectif de ces approches est d’établir des « règles du jeu équitables » pour les firmes canadiennes sur le marché national ou international pour éviter que ces firmes ne soient désavantagées du point de vue de la compétitivité.

Allocation

Méthode de la répartition des droits d’émission selon le système de quotas et d’échange. On donne parfois le nom d’« allocations » aux droits d’émission. Habituellement, le gouvernement peut allouer gratuitement les droits ou les vendre aux enchères.

Amont

Les carburants carbonés changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les producteurs, où les carburants entrent en premier dans l’économie font partie du secteur Amont dans la chaîne de carburants. Voir aussi AVAL et POINT DE RÉGLEMENTATION.

Atténuation

Efforts visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, qu’on appelle aussi réduction du taux d’émission de carbone.

Aval

Les carburants carbonés changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les consommateurs finaux qui brûlent ces carburants font partie du secteur Aval dans la chaîne de carburant. (Voir aussi AMONT et POINT DE RÉGLEMENTATION).

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

155

Compensations

Les compensations sont des réductions d’émissions « créées » en dehors du cadre d’un système réglementé et vendues aux émetteurs réglementés. Ces derniers peuvent utilisés les compensations, au lieu des droits, pour se conformer à la politique de prix pour le carbone. Par exemple, la compagnie A désire réduire ses émissions pour atteindre 500 tonnes par année. Elle investit dans des technologies d’économie d’énergie et réduit ses émissions à 600 tonnes par année tout en se rendant compte que des réductions ultérieures seraient très onéreuses. Plutôt que de réduire ses émissions de 100 tonnes additionnelles, la compagnie A paye des réductions d’émission en Inde, là où on trouve de meilleures occasions de réductions d’émissions à faible coût.

Compétitivité

Les enjeux de compétitivité sont des implications défavorables possibles du prix pour le carbone qui ont lieu si le Canada met en œuvre une politique de prix pour le carbone sans que ses partenaires le fassent. Les firmes canadiennes subissent alors des coûts additionnels en raison des émissions qui les désavantagent avec leurs compétiteurs internationaux.

Corrélation

La corrélation entre les systèmes de prix pour le carbone (habituellement les systèmes de quotas et d’échange) est une reconnaissance explicite de la réduction des émissions d’une administration par une autre administration. Par exemple, une corrélation existe entre les systèmes A et B si les firmes de l’administration A reçoivent des crédits pour les droits d’émission alloués à l’administration B. La corrélation peut être à sens unique ou à deux sens, selon la question de savoir si une administration accepte les crédits de l’autre comme des réductions valides.

Prix plafond

Dans un système d’échange de droits d’émission de carbone, les prix des droits d’émission sont établis en fonction du marché. S’il n’y a pas assez de droits, les prix augmentent, créant du coup une mesure incitative importante visant à investir dans la réduction des émissions. Cependant, lorsque les prix augmentent trop et trop rapidement, le système peut causer des perturbations économiques inutiles et destructrices. Un prix plafond ou SOUPAPE DE SÛRETÉ établit un prix plafond possible. Lorsque le prix atteint le plafond, le système d’échange de droits d’émission de carbone agit comme taxe sur le carbone.

Coût de réduction marginal

Les réductions d’émissions entraînent habituellement certains coûts, souvent les coûts d’investissement dans de nouvelles technologies ou de nouveaux procédés. On appelle Coût de réduction le coût lié à la réduction des émissions. Le Coût de réduction marginal est un concept économique qui renvoie au coût d’une unité supplémentaire de réduction (soit le coût d’une augmentation marginale de la réduction).

Couverture

On peut appliquer une politique de prix pour le carbone à différentes émissions de gaz à effet de serre, à différents secteurs de l’économie et à différentes sources d’émissions. Connu aussi sous l’appellation de couverture de la politique de prix pour le carbone (voir aussi PORTÉE).

156

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Effets distributifs

Critère servant à évaluer la mesure dans laquelle la conception d’une politique entraînera des incidences disproportionnées sur différentes régions, différents secteurs ou des ménages. Ce critère évalue les enjeux d’équité.

Efficacité environnementale

Critère qui sert à évaluer la mesure dans laquelle la conception d’une politique atteint son objectif qui est de réduire les émissions de carbone et de diminuer les concentrations d’émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.

Efficience économique

Critère qui sert à évaluer la mesure dans laquelle une politique permet de réduire au minimum les coûts totaux, y compris les coûts de conformité avec la politique de même que les coûts de transaction. L’efficience économique augmente également si la politique répond à d’autres distorsions économiques ou déficiences du marché.

Électrification

Changement du système énergétique vers une utilisation accrue de la technologie utilisant l’électricité au lieu de la technologie de combustion de carburants fossiles. Ce changement touchant la demande est rendu possible par l’augmentation de la production d’électricité touchant l’offre afin de fournir l’électricité requise.

Faisabilité administrative

Critère visant à évaluer la mesure dans laquelle une politique est pratique et qu’elle peut être aisément mise en œuvre par un gouvernement et coordonnée parmi différentes entités gouvernementales à divers ordres de gouvernement.

Fuite

Relocalisation des firmes émettrices de gaz à effet de serre vers d’autres administrations afin d’éviter de payer les coûts liés à une politique de prix pour le carbone. Dans une telle situation, la politique n’a pas permis de réduire la quantité totale des émissions; elle n’a fait que déplacer le point d’origine. Comme le changement climatique est un enjeu mondial et que la source d’émissions modifie leur impact, la fuite réduit l’efficacité de la politique.

Point de réglementation

Les émissions de carbone sont produites en grande partie par la combustion de fossiles carburants. Les carburants à base de carbone, par exemple le pétrole, vont du puits de pétrole, à la raffinerie vers le distributeur et finalement au consommateur. On peut appliquer le prix pour le carbone à tout au moment dans cette chaîne de carburant, c’est ce qu’on appelle le point de réglementation. On décrit souvent le point de réglementation comme en AVAL ou en AMONT.

Portée

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

157

Recyclage des recettes

Élément de la conception d’une politique visant à établir comment les recettes du gouvernement (augmentées soit au moyen d’une taxe sur le carbone ou au moyen d’une vente aux enchères de droits dans un système de quotas et d’échange) seront attribuées. Les approches possibles au recyclage des recettes comprennent la réduction des taxes actuelles, le soutien aux enjeux en matière de compétitivité, le soutien d’un financement destiné au lancement technologique et à la recherche et développement, ou le traitement des effets distributifs défavorables.

Remplacement de carburant

Type de mesure qui pourrait réduire les émissions. Par exemple, en réponse à une politique de prix pour le carbone, une firme pourrait passer de la technologie de combustion du charbon à la technologie de gaz naturel ou de l’électricité.

Resquillage

Les subventions encouragent les changements de comportement ou incitent à investir dans de nouvelles technologies. Normalement, les comportements auraient changé d’une manière ou d’une autre même sans ces subventions; mais l’argent fait toujours partie du jeu. Ceux qui acceptent les compensations pour les gestes qu’ils auraient posés de toute façon font du resquillage.

Retombées

Les retombées sont un effet indirect des dépenses ou des investissements qui se produisent lorsque l’investisseur est incapable d’exclure d’autres des avantages liés à l’investissement. Par exemple, les investissements dans la recherche entraînent de nouvelles connaissances que l’on ne peut souvent pas contrôler entièrement. Par conséquent, les avantages liés à l’investissement « retombent » sur le reste de l’économie.

Soupape de sûreté

Dans un système d’échange de droits d’émission de carbone, les prix des droits d’émission sont établis en fonction du marché. S’il n’y a pas assez de droits, les prix augmentent, créant du coup une mesure incitative importante visant à investir dans la réduction des émissions. Cependant, lorsque les prix augmentent trop et trop rapidement, le système peut causer des perturbations économiques inutiles et destructrices. Une « soupape de sûreté » ou PRIX PLAFOND établit un prix plafond possible. Lorsque le prix atteint la soupape de sûreté, le système d’échange de droits d’émission de carbone agit comme taxe sur le carbone.

Système de quotas et d’échange

Connu aussi sous « système de droits d’émission négociables ». Politique de quotas et d’échange qui établit le niveau annuel d’émissions par l’octroi de droits d’émission. Si un émetteur produit plus d’émissions auxquelles il a droit, il peut acheter d’autres droits. Les gouvernements peuvent fixer le niveau d’émissions (avec une certitude de la quantité) en choisissant le nombre de droits d’échange qu’ils octroieront; cependant, le prix des droits sera établi par le marché, ce qui n’est pas un gage de certitude.

Taxe sur le carbone

La taxe sur le carbone est un instrument de politique qui sert à établir les frais par unité d’émissions. Habituellement, le système comprend une taxe sur les carburants consommés qui émettent du dioxyde de carbone et sur d’autres émissions de gaz à effet de serre lors de leur utilisation. Un calendrier de taxes futures serait mis en œuvre afin d’envoyer un signal de prix à longue portée à l’économie. La taxe offrira une certaine certitude du prix mais aucune certitude sur le niveau annuel des réductions d’émissions.

158

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Acronymes AC

Application conjointe

ALENA

Accord de libre-échange nord-américain

CSC

Capture et stockage du CO2

éCO2

Équivalent CO2

ETS de l’UE

Système européen d’échange de quotas d’émissions de l’Union européenne

GES

Gaz à effet de serre

MDP

Mécanisme pour un développement propre

MSQ

Maintien du statu quo

OMC

Organisation mondiale du commerce

RGGI

Regional Greenhouse Gas Initiative

WCI

Western Climate Initiative

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

159

Annexe C : Consultations auprès des experts et des intervenants

Les personnes consultées par la TRNEE Tout au long de ce projet, la TRNEE a tenu des séances de consultation avec différents groupes et participants, dont les suivants : •

Des groupes consultatifs d’experts qui ont validé les éléments principaux de l’ordre du jour de la recherche et des conclusions subséquentes;

•

Des consultations ciblées ont eu lieu afin de discuter de l’analyse et de l’interprétation des recherches par la TRNEE;

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La tenue de réunions d’intervenants régionales à Vancouver, Calgary, Toronto, Ottawa et Montréal afin d’examiner les conclusions initiales et les résultats finaux et d’entamer des discussions à ce sujet;

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La tenue d’un atelier de haut niveau à Ottawa afin de discuter des enjeux liés à la gouvernance et à la mise relativement à l’ensemble de la politique de prix pour le carbone de la TRNEE.

Les commentaires des intervenants et des experts assurent non seulement la rigueur des conclusions de la recherche et de l’analyse de la TRNEE, mais aussi qu’elles tiennent compte des enjeux régionaux et sectoriels auxquels sont confrontés les Canadiens. Même si le comité consultatif d’experts a présenté des commentaires essentiels quant à la conception de la recherche et à l’interprétation des résultats, les réunions régionales avaient une valeur irremplaçable pour les essais des conclusions et des hypothèses de la TRNEE et, plus important encore, l’ensemble provisoire de la politique de prix pour le carbone. Ces séances étaient d’une grande valeur pour l’obtention des points de vue et des commentaires des régions quant au travail mené par la TRNEE tout en veillant à ce que le rapport final sur le projet de prix pour le carbone tienne compte des considérations régionales dans la conception et la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone destiné au Canada. Même si les rétroactions des intervenants variaient d’une ville à l’autre, elles étaient cohérentes et appuyaient fortement l’approche et l’orientation de la TRNEE. Les conseils offerts dans le présent rapport représentent les rétroactions de ces réunions.

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Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Ce qu’a entendu la TRNEE Malgré tous les commentaires reçus par la TRNEE quant à tous les aspects de la recherche et de l’analyse, celui ayant retenu le plus d’attention était que les conseils de la TRNEE ne devraient pas se concentrer uniquement sur une proposition « et/ou » au moment de recommander un instrument de prix pour le carbone, mais devraient plutôt chercher à réunir les éléments désirables des taxes sur le carbone et des systèmes de quotas et d’échange afin d’offrir les meilleurs moyens de réduction des émissions au moindre coût. Sur cette question, l’industrie a de loin préféré une certitude du prix afin de pouvoir planifier à long terme. Ce point a été soulevé à maintes reprises, et la volatilité du prix des droits d’émission a été citée souvent en exemple comme un des défis liés au système des quotas et d’échange. Fait intéressant, les groupes environnementalistes partagent la même opinion et voient le signe d’un certain prix comme condition préalable aux véritables réductions. Selon les consultations post-électorales de la TRNEE, il est intéressant de noter que de nombreuses industries et d’autres participants soutiennent encore les avantages liés à la certitude du prix en matière de taxes sur le carbone, ou à tout le moins, reconnaissent que tout système de quotas et d’échange doit tenir compte de la certitude inhérente du prix en matière de taxes sur le carbone. Ce point est compris dans la politique de prix pour le carbone que propose la TRNEE, soit un système national de quotas et d’échange qui permet d’équilibrer la certitude du prix d’une taxe sur le carbone avec les avantages de l’échange de droits d’émission. Certains croient que l’aversion politique aux taxes sur le carbone peut être transitoire et qu’une meilleure acceptation viendra avec le temps, particulièrement au fur et à mesure que le degré de complexité des systèmes de quotas et d’échange est dévoilé et que l’on comprenne mieux les avantages liés aux taxes sur le carbone.

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

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Liste des membres du comité consultatif d’experts

Atwell, Dana Directrice, Environmental Policy and Program (Politique et programme en matière d’environnement) Nova Scotia Power Inc. Bataille, Christopher Consultant J&C Nyboer & Associates Bell, Warren Directeur exécutif, Climate Change Policy (Politique sur le changement climatique) Climate Action Secretariat, Cabinet du premier ministre (C.-B.) Benjamin, Janet Membre de la TRNEE Bernard, Jean-Thomas Titulaire de la Chaire en économique de l’énergie électrique Université Laval Beugin, Dale Conseiller en politique TRNEE Bitton, Leon Vice-président, Recherche et développement Marché climatique de Montréal

Boone, Corinne Administratrice déléguée CantorCO2e, LLC Boyd, Richard Climate Change Central

Drexhage, John Directeur, Changements climatiques et énergie Institut international du développement durable (IIDD)

Bramley, Matthew Directeur, Changements climatiques Pembina Institute

Drummond, Don Vice-président principal et économiste en chef Groupe financier Banque TD

Burpee, Jim Vice-président exécutif, Développement de l’entreprise Ontario Power Generation

Elgie, Stewart Professeur, Faculté de droit directeur associé Université d’Ottawa

Cleland, Michael Président et chef de la direction Association Canadienne du Gaz

Farber, Len Conseiller en chef Ogilvy Renault LLP

Courchene, Tom Professeur et administrateur Queen’s University, School of Policy Studies

Hall, Daniel Associé de recherche et conseiller Resources for the Future

Dachis, Ben Analyste des politiques Institut C.D. Jowe Dillon, John R. Vice-président, Affaires réglementaires et avocat général Conseil canadien des chefs d’entreprise (CCCE)

Hamlin, Bill Agent principal des politiques énergétiques Manitoba Hydro Haugen-Kozyra, Karen Directrice, Policy Development and Offset Solutions (Élaboration de politiques et solutions de compensation) Climate Change Central

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Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie

Hodgson, Glen Vice-président principal et économiste en chef Conference Board du Canada Hyndman, Rick Conseiller principal en matière de politique, Changements climatiques Association canadienne des producteurs pétroliers (ACPP) Jaccard, Mark Membre de la TRNEE, professeur Simon Fraser University Kavafian, Isabella Adjointe administrative TRNEE Leach, Andrew Professeur adjoint University of Alberta, School of Business Long, Alex Conseiller en politique principal TRNEE Loots, Pierre Associé principal CantorCO2e Macaluso, Nick Directeur intérimaire Environnement Canada

McLaughlin, David Président et premier dirigeant TRNEE

Rivers, Nic Consultant J&C Nyboer & Associates

McNeil, Greg Manitoba Hydro

Robson, Wishart Conseiller en changement climatique / Membre de la TRNEE Nexen Inc.

Noël, Nathalie Planification stratégique et relations gouvernementales Hydro-Québec Olewiler, Nancy Directrice, Forum des politiques publiques; professeure en science économique Simon Fraser University

Russell, Douglas Administrateur délégué Natsource Sadik, Pierre Conseiller en politique principal David Suzuki Foundation

Page, Bob Président de la TRNEE; professeur TransAlta University of Calgary

Sawyer, Dave Conseiller Table ronde nationale sur l’environnement et l’économic, TRNEE

Pizer, Billy Associé Resources for the Future

Sonnen, Carl A. Président Informetrica Ltd.

Poschmann, Finn Directeur de la recherche Institut C.D. Howe

Whitestone, Jim Directeur, Direction des politiques atmosphériques et du changement climatique Ministère de l’Environnement de l’Ontario

Ridge, Andy Chef d’unité de travail Gouvernement de l’Alberta, Environnement

Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

Liste des participants à l’atelier de décembre 2008 sur le prix pour le carbone et la gouvernance George Anderson Président et directeur général Forum des fédérations

Lisa DeMarco Partenaire (Toronto) Macleod Dixon LLP

Beugin, Dale Conseiller en politique TRNEE

René Drolet Directeur, Politiques et recherche TRNEE

David Chernushenko Vice-président de la TRNEE Président Green and Gold Inc. John Clarkson Sous-ministre Ministère des Sciences, de la Technologie, de l’Énergie et des Mines Gouvernement du Manitoba

Brian Emmett Consultant-principal Cercle Sussex Alex Long Conseiller principal en politiques TRNEE Alex Manson Conseiller spécial Bureau des négociations sur les changements climatiques Environnement Canada Will McDowall Associé à la recherche TRNEE

James Meadowcroft Professeur Chaire de recherche du Canada en gouvernance et développement durable Carleton University Matthew Mendelsohn Sous-ministre Affaires intergouvernementales et secrétaire associé du Cabinet Gouvernement de l’Ontario Dave Sawyer Directeur EnviroEconomics Inc. Robert Slater Membre de la TRNEE; professeur adjoint Carleton University

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Also available in English under the title: Achieving 2050: A Carbon Pricing Policy for Canada (Technical Report). For more information or to download a copy visit www.nrtee-trnee.ca