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Décentralisation dans l’espace UEMOA Entre avancées et défis
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Document réalisé sur financement de l’Union Européenne
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United Cities and Local Governments Cités et Gouvernements Locaux Unis Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
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Décentralisation dans l’espace UEMOA Entre avancées et défis 3
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Les initiatives engagées par les collectivités territoriales de l’UEMOA et leurs APL ont abouti en octobre 2008 à la signature d’une déclaration constituant le réseau des associations de pouvoirs locaux de l’espace communautaire.
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C’est dans ce contexte également que la Commission de l’UEMOA, soucieuse de promouvoir une plus grande coopération entre la Commission, les Etats membres et les collectivités territoriales, a souhaité à la fois i) engager la réflexion sur le développement territorial, en lien avec les autorités locales, ce qui constitue une 1ère étape dans la reconnaissance explicite de leur rôle comme acteur majeur de développement, ii) et accompagner la création d’un cadre formel permettant la reconnaissance institutionnelle des collectivités territoriales au niveau communautaire. Cette initiative engagée par la Commission de l’UEMOA pour la constitution de la plateforme des collectivités territoriales répond ainsi un besoin et vient également renforcer des dynamiques déjà amorcées sur le terrain par les autorités locales à travers leurs associations nationales. A la demande des collectivités territoriales à travers leurs APL et avec le soutien des partenaires, la Commission de l’UEMOA a organisé en juin 2010 à Ouagadougou, une Conférence régionale sur le rôle des collectivités territoriales dans le processus d’intégration. Cette Conférence a recommandé entre autre, la création dans le concert des institutions de l’Union, d’un Conseil des Collectivités Territoriales (CCT), un cadre commun
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de rencontre et d’échanges qui permettra de faciliter l’implication effective des collectivités territoriales dans le processus d’intégration régionale. Le CCT devra aussi accompagner la consolidation et l’approfondissement des processus de décentralisation et promouvoir la culture de la paix dans les différents Etats de l’Union. A la suite de cette Conférence, l’UEMOA a engagé les diligences nécessaires qui ont conduit à l’adoption le 31 mai 2010 par les Chefs d’Etats et de Gouvernements de l’Union, de l’Acte Additionnel portant création et organisation du Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA. Le document signé par les Chefs d’Etat et de Gouvernement précise que la mission du CCT est d’assurer une participation accrue des collectivités territoriales à la réalisation des objectifs de l’Union. Le CCT examine et émet des avis sur toutes les questions susceptibles d’avoir un impact sur les collectivités territoriales au sein de l’Union. Pour animer le Conseil ainsi créé, chaque pays devra désigner six (06) représentants qui en constitueront l’Assemblée Générale. L’AG élit en son sein, un bureau de trois (3) membres composé d’un Président et de deux (2) Vice-présidents. Le CCT est doté d’un secrétariat administratif permanent pour l’appuyer dans son fonctionnement. L’on s’aperçoit bien que la volonté des APL à travers les réseaux qu’elles ont initiés depuis plusieurs années s’est concrétisée avec le soutien de la Commission de l’UEMOA et a donné naissance au Conseil des Collectivités Territoriales (CCT). Cette reconnaissance du rôle des collectivités territoriales dans la construction de l’intégration régionale et dans la promotion du développement dans chaque Etat est en même temps un défi, celui de la gouvernance locale et de la pleine participation des autorités locales dans l’animation de l’espace ainsi créé.
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Entre avancées et défis Au sein de l’espace UEMOA, la décentralisation est devenue ces dernières années, un passage obligé et irréversible, avec à la clé, l’adoption de textes de lois favorables à son essor. Mais, malgré les petits pas notables enregistrés, elle doit faire face aux défis de maturité surtout dans certains pays, qui hésitent encore à suivre ce mouvement de progrès vers un développement durable des communautés à la base et une démocratie locale effective.
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Pour l’ensemble des huit (8) pays de l’espace UEMOA (avec une population totale estimée à 90 474 000 habitants et un taux d’accroissement naturel estimé entre 2 à 3% par an selon les pays), la décentralisation est un pari gagné pour l’avenir. Unis par de forts liens culturels et par une monnaie commune, ces Etats qui ambitionnent d’améliorer les conditions de vie des populations de leur espace, (le taux d’urbanisation demeure le plus bas du monde. Il s’élevait à 7,5% en 1950, 32% en 2000 et devrait passer à 35% en 2020), ont trouvé dans la décentralisation, un véritable tremplin pour le développement. Avec les bases jetées au cours de la période coloniale, (le Sénégal est le premier pays d’Afrique francophone à connaitre la communalisation avec Saint-Louis et Gorée en 1872, Rufisque en 1880 et Dakar en 1886), la décentralisation va prendre son envol à l’aube des indépendances pour prendre corps au début des années 1990.
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Ainsi, de l’encadrement administratif du territoire, le vent de la démocratisation dans la période des années 1990, va conduire dans la plupart des pays, à l’intégration de la décentralisation dans les instruments de politiques, lui accordant une place de choix (Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté au Mali, Stratégie de croissance accélérée et de développement durable au Burkina Faso). Même si des disparités subsistent au sein des Etats, la décentralisation désormais inscrite en lettres d’or dans les constitutions, est aujourd’hui effective dans six des 8 pays de l’UEMOA, (Sénégal, Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Mali, Bénin, Niger) le Togo étant encore à l’étape de mise en œuvre du cadre légal et la Guinée Bissau à celle d’adoption à l’Assemblée nationale. Dans ces pays qui se sont définitivement engagés, du moins sur le plan de la législation, on a assisté à une nouvelle organisation territoriale marquée par l’apparition de nouvelles entités locales appelées à partager des compétences avec l’Etat. Si dans certains Etats, c’est l’option de deux ou trois ordres de collectivités territoriales (Sénégal, Mali, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Togo) qui prévaut (le Bénin étant le seul pays à avoir adopté un seul ordre), l’ensemble des huit pays, se rejoignent sur trois points à savoir : le choix de la commune comme niveau de décentralisation, le choix du département (ou cercle) comme niveau intermédiaire (Côte d’Ivoire ; Mali), et le choix de la région comme un échelon supérieur (Sénégal ; Mali ; BurkinaFaso)
Des acquis et défis indéniables Aujourd’hui, le transfert et l’élargissement des compétences aux collectivités territoriales en matière de services publics et de gestion urbaine, restent une avancée notable dans presque tous les pays de l’espace. Avec un contexte juridique suffisamment favorable, les communes sont passées maîtres
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d’ouvrage dans la fourniture des services de base (l’assainissement des eaux, urbanisme, entretien de la voirie, traitement des ordures ménagères, gestion des équipements marchands, accès à l’eau potable, éducation de base…). Seulement, à ce jour, peu de ces compétences sont réellement exercées par les collectivités locales, les Etats continuant toujours, de faire main basse sur les ressources indispensables à leur exercice. Ainsi, dépourvues de ressources mais aussi d’un personnel administratif à la hauteur de ce processus nouveau et ambitieux, les collectivités locales doivent dorénavant faire face à la résistance des Etats à un partage légal des ressources. En matière de gestion financière, les transferts (subventions et concours) sont encore loin de combler les attentes des collectivités locales. A l’instar de la majorité des pays d’Afrique, le niveau de participation des collectivités territoriales des pays de l’UEMOA aux dépenses publiques demeure faible (en moyenne autour de 4%). Il varie de 2% (Togo) à 7% (Côte d’Ivoire). Il est de 4% (Sénégal, Niger, Bénin, Mali). Ce niveau de participation aux dépenses publiques est en-dessous d’autres régions comme l’Europe (25% en moyenne). Malgré cette situation, les communes ont malheureusement encore, un pouvoir de taxation faible pour renflouer leurs caisses grâce à la fiscalité locale. De plus, elles sont malheureusement confrontées à la rigidité de la règle de l’unité de caisse, à une centralisation illégitime de la gestion de la chaîne fiscale, à l’inaccessibilité de l’emprunt et du marché financier. Résultat, en matière de transferts financiers, la décentralisation reste et demeure un processus inachevé marqué par l’absence d’une réelle volonté politique des gouvernants à céder leurs ressources. De même, les collectivités locales sont démunies en matière de ressources humaines. Avec un personnel administratif inadéquat et inopérant, les
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administrations locales sont en général peu performantes, et peu tournées vers le développement. Entre déficit, niveau, statut, renforcement de capacités, les défis liés aux ressources humaines locales sont encore grands. Et les regards sont toujours tournés vers les gouvernements centraux pour un transfert d’une partie de leurs effectifs pour répondre aux défis de développement à la base. La démocratie locale, encore sous l’emprise des partis politiques nationaux Le renouvellement des instances locales de décisions à la faveur des élections locales a favorisé une dynamique à la base, clé de voûte d’une réelle démocratie locale. Et même si les partis politiques nationaux tendent à récupérer et contrôler ces instances, la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques locales, connaît un regain d’intérêt. Dans bien des pays, les rendez-vous électoraux sont tenus avec quelques flottements de parcours imputables à l’inexpérience des Etats. Des efforts sont malgré tout nécessaires dans l’exercice de la participation citoyenne et la participation des femmes à l’animation de la vie locale. Somme toute, avec la refonte du paysage institutionnel hérité de la colonisation qui laisse place à une nouvelle organisation territoriale favorisant une gestion de proximité, la décentralisation est en passe de devenir une réalité dans l’espace UEMOA. En attendant le passage à une réelle autonomie financière, les collectivités locales qui jouissent pour l’heure, d’une autonomie juridique, ne manquent pas de se mettre en réseaux pour revendiquer leurs droits et établir de nouvelles alliances indispensables à leur épanouissement. La mise en place dans les prochains jours du Conseil des Collectivités Locales (CCI) au sein de l’UEMOA, est la preuve d’une maturité à venir qui renforcera sans doute, l’intégration régionale.
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Désormais, la décentralisation est un processus irréversible et le socle sur lequel le développement local et la démocratie locale prendront corps et s’enracineront. Mais aussi l’intégration régionale qui, pour être effective, nécessite une adaptation progressive des politiques de décentralisation des Etats aux réalités locales, nationales et sous-régionales. Pour en arriver là, il faudra vaincre les obstacles qui doivent être perçus comme des défis. Et cela passe par la clarification des pouvoirs et compétences des collectivités locales, la déconcentration effective des services techniques et l’organisation du transfert effectif des compétences et des ressources, le renforcement des capacités administratives et financières et de gestion des collectivités. Un dialogue au sein de l’espace UEMOA sera utile et indispensable pour poser le débat de l’harmonisation des processus, procédures et pratiques, gage d’une décentralisation réussie au profit des communautés et une réelle satisfaction de leurs besoins et attentes. Encadré : L’UEMOA en quelques chiffres
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Composée de 8 pays côtiers et sahéliens (Bénin, Burkina Faso, Côte d ’ivoire, Guinée Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo), l’UEMOA qui s’étend sur une superficie totale de 3 509 600 km2, a été créée, le 10 janvier 1994. Audelà des liens traditionnel et culturel, les pays membres ont en commun une monnaie : le Franc CFA. Sur le plan économique, le taux de croissance du PIB réel est passé de 3% en 2009 à 4,3% en 2010, grâce à la bonne tenue de la production vivrière, la vigueur de la production minière ainsi que le dynamisme noté dans le secteur du Bâtiment et des Travaux Publics. - Au plan démographique, la région connaît un taux d’accroissement naturel estimé entre 2 à 3% par an selon les pays avec une population totale estimée à 90 474 000 habitants.
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RECOMMANDATIONS POLITIQUES REGIONALES SUR LA DECENTRALISATION ET LES FINANCES LOCALES
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La plupart des huit (8) pays de l’UEMOA ont suivi le vaste mouvement de démocratisation et de décentralisation de l’administration territoriale, qui a touché l’Afrique de l’ouest. La décentralisation est en effet inscrite dans les différentes Constitutions des ces pays qui font référence aux collectivités territoriales comme niveau à part entière de gouvernance publique au niveau local. Globalement, la décentralisation est déjà effective dans six (6) pays de l’UEMOA (Sénégal, Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Mali, Bénin, Niger) sur huit (8) qui ont adopté avec une politique et une stratégie nationale en la matière. Dans deux (2) pays (Togo, Guinée Bissau), elle n’est pas encore mise en œuvre sur le terrain, mais le cadre légal existe (Togo) ou est en cours d’élaboration (Guinée Bissau). L’état des lieux de la décentralisation dans les pays de l’espace UEMOA montre que le processus évolue de façon variable en fonction des pays. Au niveau de la mise en place des collectivités territoriales, trois constats majeurs peuvent être faits : - La commune constitue le dénominateur commun de la décentralisation au sein des différents pays de l’espace UEMOA; - Le niveau intermédiaire de collectivité territoriale (département, cercle) existe mais reste peu développé - La région est déjà une réalité dans trois (3) pays sur Huit (8) et sa mise en place est prévue dans la plupart des autres pays. La mise en œuvre de la décentralisation connaît de nombreuses difficultés qui se présentent comme des défis à relever aussi bien par le pouvoir central que par les collectivités locales et leurs structures faîtières nationales, les Associations de pouvoirs locaux (APL).
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- Le transfert des compétences ne s’accompagne pas du transfert des ressources ; - La faiblesse organisationnelle et fonctionnelle des collectivités mises en place avec une absence d’une administration territoriale structurée et forte capable d’accompagner le développement territorial : le personnel local est très majoritairement constitué d’agents d’exécution. Les cadres ou agents de maîtrise sont en nombre très réduit ; - L’articulation difficile entre collectivités décentralisée et structures de l’Etat : problème de complémentarité et de synergie ; - Une participation citoyenne difficile : Les demandes des populations vont dans le sens d’une plus grande implication dans la gestion des affaires locales, mais peu de pays encore connaissent des institutions et des pratiques effectives de démocratie participative. - Les difficultés de financement des collectivités territoriales ; - L’existence d’importants déséquilibres dans les partages des ressources et des responsabilités entre les Gouvernements nationaux et les collectivités territoriales et la faible autonomie des autorités locales dans la gestion des financements. L’atelier sous régional sur les priorités de la décentralisation dans l’espace UEMOA, organisé à Cotonou les 07 et 08 décembre 2010, par les APL de l’UEMOA avec le soutien du secrétariat mondial de CGLU, a été l’occasion d’évaluer l’évolution du processus de décentralisation et de développement local dans cette partie d’Afrique. Une série de recommandation sur les priorités régionales en matière de décentralisation ont été formulées, discutées et validées au cours de cet atelier. Ces recommandations politiques qui ont porté sur le contexte et l’organisation des collectivités, les fonctions et la gestion des collectivités
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locales et sur les finances locales constituent aujourd’hui, un Agenda des priorités régionales, et peuvent servir d’outil de lobbying pour les APL de l’espace UEMOA.
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1. Sur les réformes en faveur de la décentralisation : recommandations générales m Transformer et faire évoluer la législation des collectivités territoriales afin d’assurer : m La reconnaissance et l’application du principe de subsidiarité et l’autonomie locale dans les textes de loi fondamentaux, m la clarification du partage des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernance de l’Etat. m Réviser et adapter les lois au niveau sectoriel pour une meilleure prise en compte du processus de décentralisation dans la mise en œuvre des politiques nationales sectorielles. m Engager une véritable réforme de la fiscalité locale et du partage des ressources entre l’Etat central et les collectivités locales, pouvant garantir une autonomie financière suffisante aux collectivités locales et une prévisibilité des recettes financières locales. A cet égard, se fixer comme objectif de doubler la part des collectivités locales dans la dépense publique civile au cours des cinq prochaines années, et atteindre 15% dans les 5 ans et 25% dans les dix prochaines années. m Mettre en place des mécanismes de financement du développement local faisant une large place au partenariat avec la société civile et le secteur privé, y compris la promotion de l’accès des collectivités locales à l’emprunt et au marché financier.
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2. Sur l’organisation territoriale m Procéder à une déconcentration effective des services techniques de l’Etat ; m Définir dans les législations nationales, des critères minima de viabilité pour la création des Collectivités Locales en fixant notamment un seuil de population et de ressources minimales nécessaires pour la constitution des collectivités locales; m Favoriser l’intercommunalité pour encourager et accompagner les initiatives communes en matière de fourniture de services essentiels de qualité aux populations et autour des projets de développement. 3. Sur la décentralisation et la démocratie locale m Développer des mécanismes favorables à la participation citoyenne à la gestion des affaires locales tels que les conseils de quartiers, les conseils des anciens, le budget participatif, les référendums d’initiative civile, les forums d’interpellation citoyenne, etc. Ces mécanismes ménageront notamment la prise en compte des pouvoirs traditionnels et des minorités (ethniques, religieuses…) dans la vie locale. Encourager la participation des femmes à la gestion des Collectivités Locales; m Favoriser les candidatures indépendantes aux élections locales; 4. Sur l’évolution des relations entre le gouvernement central et les collectivités locales m Confirmer les autorités locales dans leur rôle exclusif de juge de l’opportunité des décisions administratives et de gestion concernant la gestion des affaires des collectivités locales m Privilégier le contrôle de légalité et le contrôle juridictionnel par rapport aux contrôles a priori des actes des autorités locales dont les matières
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doivent être strictement limités m Mettre en place un cadre permanent d’un dialogue structuré entre l’Etat et les collectivités locales, notamment dans l’évaluation de la mise en œuvre de la politique de la décentralisation, la territorialisation des politiques nationales sectorielles, le partage des ressources publiques entre Etat et collectivités locales, la définition d’un domaine foncier propre aux collectivités locales, la gestion des ressources naturelles, la planification du développement local en rapport avec l’aménagement du territoire national, le contentieux administratif et financier entre collectivités locales et avec l’Etat, …. m Promouvoir l’organisation des journées nationales des collectivités locales qui offrent l’occasion aux collectivités locales de présenter un mémorandum aux plus hautes autorités de l’Etat sur la conduite du processus de décentralisation et les propositions pour son amélioration. m Favoriser la complémentarité et la synergie d’intervention entre l’Etat –à ses différents niveaux- et les Collectivités Locales de sorte qu’ils soient en capacité de produire ensemble les meilleurs services au profit des citoyens ; 5. Sur les Associations de pouvoirs locaux m Considérer l’association nationale des collectivités locales comme une personne de droit public représentant la voix des autorités dans le dialogue structuré avec l’Etat m Renforcer le travail en réseau des collectivités territoriales au plan national, favoriser le partage des expériences et des pratiques intercollectivités; m Assurer la promotion, la diffusion d’approches innovantes pour améliorer la bonne gouvernance et le développement local ; m Faire un travail de plaidoyer et de lobbying auprès des gouvernements nationaux et des partenaires pour déboucher sur des appuis concrets aux
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collectivités territoriales dans la conduite des actions de développement local et la lutte contre la pauvreté ; m Consolider l’initiative de création du Conseil des Collectivités Territoriales (CCT) en vue de la reconnaissance du rôle et de la place des autorités locales dans le processus d’intégration et de développement du territoire de l’UEMOA ; m Appuyer les APL dans le développement de stratégies de renforcement des capacités et de mobilisation des ressources financières. 6. Sur la fourniture et la gestion des services par les collectivités territoriales m Exiger de l’Etat le respect du principe de subsidiarité notamment dans l’exercice des compétences liées à la fourniture des services essentiels ; m Doter les collectivités territoriales des moyens (humains, matériels et financiers) adéquats pour la réalisation des services aux populations ; m Encourager la mutualisation des moyens (mise en place de services intercommunaux) ; m Favoriser un meilleur accès des collectivités territoriales aux services techniques déconcentrés de l’Etat ; m Renforcer les capacités des Collectivités territoriales à produire leurs propres données statistiques au niveau local ; m Appliquer le principe de recouvrement des coûts des services essentiels, tout en assurant leur accès à tous les citoyens. 7. Sur les capacités et le fonctionnement des Collectivités territoriales m Elaborer et/ou mettre en œuvre le Statut des élus locaux et celui du personnel des collectivités territoriales ; m Renforcer les capacités des collectivités territoriales pour améliorer la gouvernance et le développement local à travers la mise en place des
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programmes nationaux de renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation ; m Exiger des collectivités territoriales, la mise en place et la budgétisation des moyens pour accompagner le renforcement des capacités de leur personnel ; m Désengager les services techniques de l’Etat et responsabiliser davantage les collectivités territoriales dans la gestion de leur personnel ; m Appuyer dans les différents pays, la création de centres de formation spécifiques pour les collectivités territoriales (agents et élus).
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8. Sur l’amélioration des finances des collectivités territoriales m Renforcer des capacités financières des CL : w Renforcer la fiscalité propre des Collectivités Locales y compris sur les activités du secteur informel ; w Accroître le montant des ressources des CT grâce au partage de certains impôts nationaux (TVA, impôts sur le revenu des particuliers et des entreprises, sur les exploitations des ressources naturelles, etc. w Allouer un pourcentage du Budget général de l’Etat (15% au minimum dans les 5 ans, 25% dans les 10 ans) au profit des CL ; m Renforcer le pouvoir de décision des Collectivités Locales en matière de fiscalité locale (maîtrise de l’assiette fiscale, fixation du taux des impôts et des taxes) ; m Améliorer les modalités de transferts des ressources de l’Etat: leur prévisibilité et régularité, la traçabilité des transferts ; m Exiger la participation des autorités locales à la gestion de la chaîne fiscale (promouvoir des contrats de performance entre les services de l’Etat et les CT pour l’identification et l’enrôlement des contribuables, ainsi que pour le recouvrement des impôts et taxes) ; m Renforcer la déconcentration des services de recouvrement ;
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m Renforcer la capacité des CT pour la mobilisation des ressources locales (création d’outils techniques nécessaires pour renforcer la fiscalité foncière et immobilière et la gestion du sol) ; m Mettre en place un Fonds de dotation aux transferts des compétences qui serait géré conjointement par le ministère chargé des collectivités locales et l’association nationale des collectivités locales ; ce Fonds sera alimenté par les ressources des ministères après une évaluation systématique du coût des compétences transférées ou à transférer en recensant, ministère par ministère, les dépenses allouées lorsque ces compétences sont ou étaient exercées directement par l’Etat. Le fonds serait également abondé par des ressources additionnelles définies en fonction de la volonté politique d’accélérer le processus de décentralisation. m Flexibiliser la législation pour favoriser et encourager l’accès au financement pour les CT ; m Opérationnaliser les autres dispositifs nationaux de financement des collectivités territoriales là où ils existent et appuyer leur mise en place dans les autres pays, notamment à travers la création d’un établissement d’appui au financement des collectivités locales et/ou à travers les banques commerciales ; ; m Faciliter l’accès à l’emprunt pour les Collectivités Locales par la mise en place par l’UEMOA, d’un fonds de garantie auprès de la BOAD. m Promouvoir l’amélioration et l’harmonisation des nomenclatures budgétaires et comptables des collectivités locales dans la région UEMOA. m Alléger le principe de l’unicité de caisse ; Les Associations de Pouvoirs Locaux de l’UEMOA
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