Оценка потенциала агентств по борьбе с коррупцией by United Nations Development Programme

Практическое руководство:

U N D P, 2 0 1 1

Практическое руководство: Оценка потенциала агентств по борьбе с коррупцией

ПРООН, октябрь 2011 г.

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

На практическом уровне, в целях расширения потенциала агентств по борьбе с коррупцией и более эффективного исполнения ими своих полномочий, необходимо вначале оценить существующий потенциал. Следовательно, настоящий Практическое руководство было разработано в целях содействия на региональном уровне служащим государственных антикоррупционных органов, а также Национальным представительствам ПРООН и другим партнерам по развитию в осуществлении оценки потенциала агентств по борьбе с коррупцией. Принимая во внимание разнообразие культурных, правовых и административных обстоятельств, в которых действуют агентства по борьбе с коррупцией, настоящее Практическое руководство было разработано с учетом всех упомянутых факторов. В Части 2 Практического

О Ц Е Н К А

На национальном уровне создание агентств по борьбе с коррупцией явилось ключевым компонентом проводимых правительствами реформ. Однако, несмотря на большой оптимизм, с которым нередко сопровождается создание агентств по борьбе с коррупцией, опыт показывает, что эффективность работы таких органов значительно варьируется от страны к стране. Полученный практический опыт показывает, что эффективные агентства по борьбе с коррупцией, как правило, обладают хорошими ресурсами, отличаются сильным руководством, проявляющим добросовестность и преданность своему делу, а также входят в сеть действующих государственных и негосударственных субъектов, сотрудничающих в целях осуществления антикоррупционных мер. С

ПРООН стремится содействовать развитию потенциала агентств по борьбе с коррупцией, что является частью ее работы по усилению демократических институтов и систем отчетности. Реализация этой задачи также подразумевает оказание поддержки странам в их работе по исполнению КООНПК, которая определяет агентства по борьбе с коррупцией как существенный элемент любого национального антикоррупционного механизма.

Р У КО В О Д С Т В О :

В течение многих лет страны активно занимались разработкой стратегий по борьбе с коррупцией. В мировом масштабе «Конвенция Организации объединенных наций против коррупции» (КООНПК) является основополагающим международным инструментом, который обязывает Государства-участников сотрудничать в борьбе против коррупции на национальном и международном уровне.

другой стороны, менее эффективные агентства по борьбе с коррупцией часто страдают от слабой политической воли, которая выражается в ограниченных ресурсах и возможностях сотрудников.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

а сегодняшний день негативное влияние коррупции на устойчивое развитие общества является неоспоримым. Коррупция препятствует снижению уровня бедности и достижению целей развития; в частности, она оказывает несоразмерно отрицательное воздействие на тех, кто беден.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Предисловие

КО Р Р У П Ц И Е Й П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

руководства предоставлен ряд оценочных модулей и выборочных исследований, которые могут быть адаптированы к конкретному региональному контексту и институциональной модели. Результаты такой адаптированной оценки потенциала формируют основу для разработки и реализации комплексного плана развития потенциала, тем самым обеспечивая связь между анализом и действием.

Борьба против коррупции требует активного вовлечения различных частей общества. Помимо сильной политической воли и эффективного руководства на высочайшем уровне необходима хорошо скоординированная сеть государственных институтов, а также активное участие средств массовой информации и гражданского общества. Агентства по борьбе с коррупцией должны играть решающую роль в такой сети учетных организаций, и мы надеемся, что настоящее Практическое руководство послужит прикладным ресурсом для развития и укрепления потенциала таких агентств, что позволит им уверенно и эффективно осуществлять более понятное, прозрачное и ответственное руководство для всех.

координацию процесса разработки данного Практического руководства. Мы выражаем особую благодарность главным авторам данного Практического руководства: Роберту Бернардо (Robert Bernardo),

Джеральдин Фрейзер-Молекети (Geraldine Fraser-Moleketi) Руководитель Группы демократического управления ПРООН/БПР Нильс Бесен (Nils Boesen) Руководитель Группы по развитию потенциала ПРООН/БПР Франческо Кекки (Francesco Checchi), Самюэлю Де Джегере (Samuel De Jaegere), Дэну Дионизи (Dan Dionisie), Алану Дойгу (Alan Doig) и Шарман Родригес (Charmaine Rodrigues). В подготовке настоящего руководства авторы использовали более ранние работы, опубликованные Региональным центром ПРООН в Братиславе, а также результаты электронного обсуждения, посвященного работе агентств по борьбе с коррупцией, которое было проведено Азиатско-Тихоокеанским региональным центром ПРООН в ноябре 2009 г. Свой неоценимый вклад в разработку

Мы благодарим Цегайе Лемма (Tsegaye Lemma), Фила Матшеза (Phil Matsheza) и Ангу Тимильсину (Anga Timilsina) за их вклад в

Джеральдин Фрейзер-Молекети (Geraldine Fraser-Moleketi) Руководитель Группы демократического управления ПРООН/БПР

Нильс Бесен (Nils Boesen) Руководитель Группы по развитию потенциала ПРООН/БПР

Содержание

Введение ..................................................................................................................................................................................................6

агентств по борьбе с коррупцией ......................................................................................................................................25

5. Принципы использования методологии оценки потенциала для агентств по борьбе с коррупцией......................................................................................................................26 6. Применение методологии оценки потенциала для анализа агентств по борьбе с коррупцией.....................................................................................................................................................27 Модуль A: Ключевые факторы ........................................................................................................................................43 Модуль B. Разработка и внедрение антикоррупционной стратегии.................................................63 Модуль C. Исследования коррупции и коррупционной уязвимости ...............................................71 Модуль D. Законодательная реформа ......................................................................................................................77 Модуль E. Партнерство с общественными организациями в противостоянии коррупции ........................................................................................................................................79 Модуль F. Стимулирование добросовестности .................................................................................................83 Модуль G. Специфические меры предупреждения коррупции ...........................................................87

П О А Г Е Н ТС Т В

Часть 2. Методология оценки потенциала для анализа

П О Т Е Н Ц И А Л А

4. Проведение оценки потенциала ..................................................................................................................................18

О Ц Е Н К А

3. ПРООН: Концепция развития потенциала.............................................................................................................14

Р У КО В О Д С Т В О :

2. Агентства по борьбе с коррупцией ............................................................................................................................10

П РА К Т И Ч Е С КО Е

1. История вопроса .........................................................................................................................................................................8

Б О Р Ь Б Е

Часть 1. Агентства по борьбе с коррупцией и развитие потенциала .........................................................7

КО Р Р У П Ц И Е Й

Предисловие.........................................................................................................................................................................................3

Mодуль H: Международное сотрудничество .............................................................................................................95

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Введение

Цель настоящего Практического руководства Настоящее Практическое руководство предназначено для использования старшими должностными лицами, работающими в агентствах по борьбе с коррупцией (АБК), а также Национальными представительствами ПРООН и другими практикующими специалистами по борьбе с коррупцией. Его целью является предоставление пользователям простого инструмента для оценки существующего потенциала целевого АБК с учетом потенциала, в котором фактически нуждается такое АБК для выполнения своих полномочий. Развитие потенциала АБК требует тщательной оценки всех факторов, влияющих на функционирование таких органов. Результаты оценки потенциала АБК обеспечивают основу для разработки и реализации комплексного плана развития потенциала, тем самым создавая связь между анализом и действием. Такой План развития потенциала, как правило, подразумевает реализацию единого комплекса последовательных действий, разработанного в целях удовлетворения потребностей в развитии потенциала того или иного АБК. Определенные индикаторы и показатели, установленные в ходе процесса оценки потенциала, могут служить в качестве основы для последующего мониторинга и анализа результатов реализации Плана развития потенциала АБК.

Область применения Практического руководства В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции (КООНПК) в Практическом руководстве содержится обзор и описание потенциала, необходимого для обеспечения как (i) превентивных (Статья 6), так и (ii) правоприменительных функций (Статья 36). Практическое руководство было разработано с целью рассмотрения функций, выполняемых агентством, в независимости от его организационной структуры или наименования. Таким образом, данный инструмент может быть использован для оценки

потенциала Независимой комиссии против коррупции как с превентивной, так и с правоприменительной функциями, отдела по борьбе с коррупцией с превентивными функциями, Контрольно-ревизионного управления с функциями расследования или даже прокуратуры с функциями правоприменения.

Структура Практического руководства В Части 1 Практического руководства представлена история вопроса по следующим направлениям: – нормативные механизмы для предотвращения коррупции; – разнообразие национальных концепций и различные виды АБК; – концепции ПРООН о развитии потенциала, включая пошаговый процесс для осуществления оценки потенциала; и – основные проблемы и трудности для АБК, которые следует учесть при оценке потенциала. Часть 2 Практического руководства содержит описание различных функций АБК с использованием модульного подхода, в котором ключевые аспекты потенциала объединены в индивидуальные «модули», что позволяет гибко применять инструмент в различных контекстах в зависимости от конкретных функций, которые определенное АБК намеревается проанализировать. В Приложениях представлены некоторые примеры многочисленных инструментов, анкет и контрольных показателей. используемых заинтересованными сторонами. Они предназначены для использования пользователями настоящего Практического руководства и могут быть изменены при необходимости в целях подготовки специализированных анкет и опросов, с учетом особенностей конкретной страны.

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Агентства по борьбе с коррупцией и развитие потенциала

П РА К Т И Ч Е С КО Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Часть 1:

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

1. История вопроса

течение многих лет, создание специализированных агентств, организаций и органов по борьбе с коррупцией (здесь и далее в настоящем Практическом руководстве используется термин «Агентства по борьбе с коррупцией», или «АБК») широко рассматривалось как одна из наиболее важных национальных инициатив, необходимых для эффективной борьбы с коррупцией. Такая убежденность популяризировалась повсеместно благодаря успешному опыту работы Бюро по расследованию фактов коррупции в Сингапуре (созданного в 1952 г.) и Независимой комиссии Гонконга против коррупции (созданной в 1974 г.); обе организации рассматривались местным обществом как эффективно действующие структуры в борьбе с коррупцией в своих странах. На протяжении 1990-х и 2000-х годов специализированные агентства по борьбе с коррупцией были созданы во многих странах. В то же время ряд стран также изучил потенциал интегрирования функций по борьбе с коррупцией в уже существующие институты, такие как омбудсмен и Контрольно-ревизионное управление.

Несмотря на широкую распространенность АБК, такие агентства часто подвергаются критике за невыполнение взятых ими обязательств эффективной борьбы с коррупцией. И хотя многие АБК получают долгосрочную поддержку от многосторонних и двусторонних финансирующих организаций в рамках реализации программы надлежащего управления, эмпирические данные свидетельствуют о том, что работа большинства АБК оказывает весьма ограниченный эффект.1 Разочарованные ощутимо низким уровнем воздействия таких агентств на сокращение сферы распространения коррупции, члены общества, а также партнеры по развитию, 1

8 2

все чаще подвергают сомнению ценность АБК. ПРООН признает, что многим АБК предстоит еще проделать существенную работу, для того чтобы оправдать свои обещания и возлагаемый на них ожидания, но при этом считает, что они могут и должны играть важную роль в национальном учетной системе страны, в целях чего требуется обеспечить им надлежащее содействие. Необходимость реализации этой задачи подтверждается странами-участницами Конвенции ООН против коррупции (КООНПК), согласно которым АБК являются ключевым элементом национального антикоррупционного механизма. Статьи 5, 6 и 36 подчеркивают необходимость создания странами-участницами АБК, обладающих полномочиями, независимостью, квалифицированным штатом сотрудников и ресурсами для эффективного выполнения своих полномочий (см. Таблицу 1 на стр. 6 для получения дополнительной информации). В Руководстве ПРООН (2008 г.) о приоритезации антикоррупционной деятельности в рамках программы развития2 поддержка АБК определяется как основная предпосылка для реализации задачи ПРООН по оказанию содействия развитию национального потенциала для борьбы с коррупцией. Руководство разработано с учетом многолетнего опыта ПРООН в оказании технической поддержки АБК по всему миру, который показал, что недостаточность потенциала АБК является главной причиной их неудач в осмысленном решении проблем, связанных с коррупцией, на национальном уровне.3 В ответ на эти очевидные потребности АБК ПРООН

Meagher, P. (2005), «Anti-corruption agencies: RheТЗic versus reality», The Journal of Policy Reform, Том 8, № 1,стр. 69-103.; Heilbrunn, J. (2004) Anti-Corruption Commissions Panacea or Real Medicine to Fight Corruption? Washington DC: World Bank Institute; Doig, A., D. Watt, R. Williams (2005) Measuring 'success' in ﬁve African Anti-Corruption Commissions, the cases of Ghana, Malawi, Tanzania, Uganda & Zambia. Bergen: U4. U4 Brief (2007), "Rethinking governance to ﬁght corruption", by Sue Unsworth, www.u4.no/themes/private-sector; UNDP (2008) Anti-Corruption Practice Note. См. http://www.pogar.org/publications/other/undp/governance/mainstream-update-08e.pdf

В соответствии с КООНПК в Практическом руководстве содержится обзор и описание потенциала, необходимого для обеспечения как (i) 3

Например, краткое исследование 12 АБК из Африки, проведенное ПРООН в 2009 г., показывает, что данные агентства испытывают недостаток потенциала почти во всех ключевых областях: реализация национальных антикоррупционных стратегий; эффективное расследование случаев коррупции (например, управление делом, процессуальные стандарты для управления доказательственной базой, координация и консультирование в ходе расследования, обращение со свидетелями, опросы, сбор информации, электронное наблюдение и секретные операции); захват, замораживание и конфискация (отслеживание/обнаружение активов, привлечение судебных аудиторов, сбор финансовых данных и т.п.); обвинительная работа (стратегии и тактика обвинения, подготовка и использование свидетелей, привлечение экспертов и т.п.); а также сотрудничество с национальными и международными официальными органами и организациями. Доступно по ссылке: http://europeandcis.undp.org/uploads/public1/ﬁles/ACPN/ACA%20%20Methodology/Method_ ACA%20Assessment%20_June%202011.pdf

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Важно учитывать, что оценка потенциала является лишь первым этапом более длительного процесса разработки и реализации плана развития потенциала. Фаза оценки является критичной для реализации задачи по развитию потенциала, поскольку она закладывает основы для разработки и осуществления обоснованных, надлежащих и эффективных ответных мер по развитию потенциала. Она также может создать базис для проведения продолжительного мониторинга и оценки хода реализации процесса и тем самым заложить прочное основание для долгосрочного планирования и реализации мероприятий, связанных с развитием потенциала, а также для получения устойчивых результатов. Настоящее Практическое руководство является своеобразным отправной точкой для проведения такой работы, но это всего лишь первый этап более долгосрочного процесса. Важно, чтобы АБК, правительства, создающие их, и партнеры по развитию, которые оказывают им необходимую поддержку, придерживались принятых ими обязательств и оставались преданными достижению основной цели, а именно устойчивому развитию эффективного национального потенциала для борьбы с коррупцией, а значит, улучшению жизни граждан. есмотря на то, что АБК существуют уже свыше

Р У КО В О Д С Т В О :

В целях более эффективной проверки реализации со стороны ПРООН мер по поддержке АБК за последние пять лет в Восточной Европе, СНГ, Азиатско-Тихоокеанском и Арабском регионах, ПРООН предприняла ряд особых мероприятий по оценке потенциала АБК в качестве первого шага на пути к разработке эффективных, адресных программ развития потенциала для таких АБК. Используя результаты предыдущих аналогичных оценок потенциала АБК, в 2008 г. Региональный центр ПРООН в Братиславе разработал Методологию оценки потенциала агентств по борьбе с коррупцией для выполнения превентивных функций.4 В настоящем Практическом руководстве представлен расширенный вариант этой методологии с учетом правоприменительных функций, которые были включены на основании опыта и результатов работы в данной области, включая итоги оценки потенциала, полученные из Бутана, Монголии, Черногории, Косово, Турции, Молдовы и бывшей югославской Республики Македония.

превентивных (Статья 6), так и (ii) правоохранительных функций (Статья 36). Соответственно, Практическое руководство разработано в целях рассмотрения функций, выполняемых агентством, в независимости от его организационной структуры или наименования. Был использован модульный подход, в котором ключевые аспекты потенциала объединены в индивидуальные «модули», которые могут быть применены в зависимости от того, какие функции являются релевантными для рассматриваемого агентства.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

увеличила количество ресурсов, направленных на обеспечение особой поддержки в развитии потенциала АБК. Так, в 2010 г. ПРООН непосредственно оказывала поддержку многим организациям по борьбе с коррупцией во всех регионах своего присутствия, которая заключалась в развитии потенциала для мониторинга услуг, оказываемых государственными органами, проведения самооценки КООНПК, расследования случаев коррупции и усиления механизма координации государственных институтов, средств массовой информации и гражданского общества в борьбе против коррупции.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

2. Агентства по борьбе с коррупцией 50 лет, только в 1990-е годы на фоне демократизации Восточной Европы, за которой последовало возрастание роли программы надлежащего управления в циклах развития, началась популяризация АБК. После принятия КООНПК в 2005 г. АБК получили всемирное признание как необходимые элементы национального механизма по предотвращению и борьбе с коррупцией. Статьи 6 и 36 КООНПК требуют от Государств-участников создать органы с превентивными и правоприменительными функциями, направленными против коррупции.

И хотя статьи 6 и 36 КООНПК устанавливают основополагающие принципы в отношении АБК, еще не существует международных норм, регулирующих работу АБК.5 Примечателен также и тот факт, что КООНПК особо подчеркивает обязательство Государств-участников по «обеспечению наличия агентств или органов» (выделено авторами). В свою очередь Государстваучастники признали отсутствие универсального подхода к АБК. При том что некоторые страны могут назначить все функции, упомянутые в Статьях 6 и 36, в единому специализированному агентству, другие государства могут разделить эти функции между несколькими агентствами. Выбор каждой из стран будет зависеть от ее политического контекста, административной среды и диапазона ресурсов. Настоящее Практическое руководство признает существование разнообразия национальных подходов и различных типов АБК. Соответственно, оно разработано с учетом широкого спектра таких агентств.

10 6

Наиболее общим способом категоризации АБК является их классификация на основании полномочий. Некоторые АБК сочетают множество полномочий в одном агентстве; другие обладают одним единственным полномочием, будь то предотвращение коррупционных явлений или правоприменительная деятельность.6 АБК, к которым может быть с пользой применено настоящее Практическое руководство, в широком смысле могут быть объединены в следующие группы:

Агентства по борьбе с коррупцией с превентивными функциями Эта группа охватывает очень широкий ряд АБК с различными структурами, институциональным положением и уровнями автономии. Их объединяет специализация работы — исключительно превентивные функции. Такие АБК не занимаются расследованиями или судебным преследованием. Некоторые из этих агентств являются Комиссиями, в состав которых входят высокие должностные лица. Их работа заключается в определении стратегических задач и приоритетов, а также в координации правительственных действий, направленных против коррупции. Примерами такого типа АБК являются Антикоррупционный совет Армении, Национальное агентство Алжира по предотвращению и борьбе с коррупцией, и Комиссия по борьбе с коррупцией в Азербайджане. В некоторых странах специальное

Для сравнения см. нормы, разработанные для других подобных институтов, таких как Подразделения финансовой разведки (Целевое обоснование и Принципы обмена информацией Egmont Group), аудиторские агентства (стандарты INTOSAI для проведения внешнего правительственного аудита) или даже Национальные организации по правам человека (Парижские принципы Международного координационного комитета для национальных организаций по правам человека). См. Institutional Arrangements to Combat Corruption, A Comparative Study, UNDP, 2005, стр. 6

Блок 1.

Глава II (Превентивные меры), Статья 5 КООНПК: Превентивная антикоррупционная политика и практика7 1. Каждое Государство-участник в соответствии с фундаментальными принципами своей правовой системы должно разработать и реализовать или проводить эффективную и координированную антикоррупционную политику, которая содействует участию общества и отражает принципы верховенства закона, надлежащего управления общественными делами и общественной собственностью, честности, прозрачности и ответственности. 2. Каждое Государство-участник должно стремиться установить и популяризировать эффективную практику, направленную на предотвращение коррупции. 3. Каждое Государство-участник должно стремиться периодически оценивать соответствующие правовые инструменты и административные меры с целью определения их адекватности для предотвращения и борьбы с коррупцией. 4. Государства-участники, при необходимости и в соответствии с фундаментальными принципами своей правовой системы, должны сотрудничать друг с другом и с компетентными международными и региональными организациями в продвижении и разработке мер, указанных в настоящей статье. Такое сотрудничество может включать в себя участие в международных программах и проектах, направленных на предотвращение коррупции.

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Каждое Государство-участник в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы должно обеспечить наличие агентства или органов, или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией посредством правоохранительных действий. Такому агентству или органам, или лицам должна быть предоставлена необходимая автономия в соответствии с фундаментальными принципами правовой системы такого Государства-участника, для того чтобы они могли осуществлять свои функции эффективно и свободно от любого чрезмерного влияния. Такие лица или сотрудники такого агентства или органов должны иметь необходимую подготовку и ресурсы для выполнения своих задач.

О Ц Е Н К А

1. Каждое Государство-участник в соответствии с фундаментальными принципами своей правовой системы должно обеспечить наличие агентств или органов (что применимо) для предотвращения коррупции посредством таких мер как: a) Реализация политики, о которой говорится в статье 5 настоящей Конвенции, и, если применимо, надзор и координация осуществления такой политики; b) Расширение и распространение знаний о предотвращении коррупции. 2. Каждое Государство-участник должно предоставить агентству или органам, упомянутым в параграфе 1 настоящей статьи, необходимую автономию в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, дать возможность агентству или органам осуществлять его или их функции эффективно и свободно от любого чрезмерного влияния. Должны быть предоставлены необходимые материальные ресурсы и специализированный персонал, а также организовано соответствующее обучение такого персонала для осуществления им своих функций. 3. Каждое государство-участник должно сообщить Генеральному секретарю Организации объединенных наций название и адрес официального органа или органов, которые могут помочь другим Государствам-участникам в разработке и реализации специальных мер по предотвращению коррупции.

Р У КО В О Д С Т В О :

Глава III (Криминализация и правоохранительная деятельность) Статья 36 КООНПК: Специализированные официальные органы

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Глава II (Превентивные меры), Статья 6 КООНПК: Превентивные агентства или органы по борьбе с коррупцией (следует читать в дополнение к статье 5, приведенной ниже)

КО Р Р У П Ц И Е Й

Статьи КООНПК об АБК

11 7

http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

подразделение правительственного министерства или рабочая группа, сформированная из нескольких агентств, может выполнять подобные функции для координации антикоррупционной деятельности и расстановки приоритетов. Некоторые агентства с превентивными функциями играют более автономную роль и имеют в своем составе Секретариат. Они ответственны за оперативную деятельность, связанную, как правило, с просветительской функцией и усилением законодательства и норм в сфере государственного управления. Примерами последнего упомянутого типа АБК являются Комиссия по предотвращению коррупции в Словении, Государственная комиссия по предотвращению коррупции в бывшей югославской Республики Македония, Управление по антикоррупционной инициативе в Черногории и Центральное бюро по предотвращению коррупции во Франции. Некоторые омбудсмены также выполняют аналогичные функции, например, омбудсмены Вануату и Папуа-Новая Гвинеи, которые обладают просветительскими полномочиями, а также осуществляют надзор за соблюдением национальных Кодексов лидерства.

Агентства по борьбе с коррупцией с правоприменительными функциями Некоторые АБК выполняют правоприменительные функции. Такие агентства наделены репрессивными полномочиями в отношении случаев коррупции и порой в их состав входят следственные структуры и функции. Кроме того, некоторые из этих агентств имеют небольшой департамент по предотвращению коррупции и в целом сотрудничают с другими агентствами по борьбе с коррупцией в целях поддержки превентивной работы, например, проводя исследования, статистический анализ и (или) законодательные инициативы. Агентствами, представляющими эту модель, являются Румынское национальное антикоррупционное управление, Хорватское бюро по подавлению коррупции и организованной преступности, Кенийский

антикоррупционный комитет, Особый следственный отдел Южной Африки, Норвежское национальное управление по расследованию и преследованию экономических и экологических преступлений, Центральное управление по подавлению коррупции в Бельгии, Лондонская полиция/Управление по борьбе с коррупцией в Великобритании, Вьетнамская государственная инспекция и Лаосская государственная инспекция. В некоторых странах эту функцию могут выполнять специальные подразделения в рамках Прокуратуры. Так, законодательством Палау учреждена должность Специального прокурора с особыми полномочиями по преследованию за коррупционные преступления.

Агентства по борьбе с коррупцией с превентивными и правоприменительными функциями Этот распространенный тип модели АБК, созданный по образцу Гонконгской независимой комиссии по борьбе с коррупцией и Сингапурского бюро по расследованию коррупционных преступлений, сочетает в себе превентивные и правоприменительные функции. Кроме того такие агентства наделены следующими полномочиями: разработка антикоррупционной политики, анализ и техническое содействие для предотвращения коррупции, повышение информированности общества, просветительская работа и проведение расследований. Примечательно, что в большинстве случаев судебное преследование остается отдельной функцией. Ниже следуют примеры так называемых АБК «Гонконгской модели»: Независимое управление по борьбе с коррупцией Монголии; Антикоррупционная комиссия Мальдивов; Антикоррупционная комиссия Тимор-Лесте; Специальное бюро расследований Литвы; Латвийское бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией; Независимая комиссия против коррупции в Новом Южном Уэльсе (Австралия); Антикоррупционная комиссия в Иордании;

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

В некоторых государствах, в частности странах с ограниченными ресурсами, вместо специализированных АБК иногда создаются многоцелевые учетные организации. Такие органы нередко сочетают функции по защите прав человека, борьбе с коррупцией и (или) полномочия Омбудсмена. В некоторых странах высшие органы аудита также выполняют определенные функции по предотвращению коррупции и проведению расследований. Нередко такие органы называются иначе, но тем не менее выполняют ключевые задачи антикоррупционной деятельности в рамках своих полномочий. Такие многоцелевые организации — весьма распространенное явление в небольших островных государствах — например, в странах, расположенных на Карибских островах и островах Тихоокеанского региона. Примечательно, что правительство Южной Кореи также недавно приняло решение о слиянии трех организаций для образования единой Корейской комиссии по борьбе с коррупцией и защите гражданских прав, а в Гане учреждена Комиссия по правам человека и административной юстиции, которая также обладает антикоррупционными полномочиями. Поскольку такие агентства обладают несколькими функциями,

Комиссии по расследованию могут быть созданы в целях расследования ряда дел, включая коррупционные. Такие Комиссии обычно формируются в период перехода государства к демократии, вслед за государственным переворотом, народным восстанием или выборами, результатом которых является мирный переход власти. Они обычно создаются на непродолжительный срок, например, на период перехода к демократии или рассмотрения всех открытых дел. Как правило, такие Комиссии по расследованию обладают полномочиями, имеющими обратную силу. Они рассматривают исключительно преступления, совершенные при предшествующем режиме, и не проводят упреждающую работу. Они обычно обладают правоприменительными полномочиями, но иногда выполняют и превентивные функции, такие как разработка антикоррупционной политики. За последние годы Комиссии по расследованию были созданы в ряде государств. Например, в 2011 г. в Тунисе был основан Национальный комитет по выяснению фактов о взяточничестве и коррупции; в 2010 г. в Нигере создали Комиссию по борьбе с экономическими, финансовыми и налоговыми преступлениями и развитию надлежащего управления общественными благами; в 2009 г., на Мальдивах была сформирована Президентская антикоррупционная комиссия; а в 1996 г. Танзания учредила Президентскую комиссия против коррупции.

О Ц Е Н К А

Комиссии по расследованию Многоцелевые финансовоучетные организации

Р У КО В О Д С Т В О :

они могут быть обозначены как «многоцелевые финансово-учетные организации», так как выполняют различные роли, в зависимости от типа поступающих жалоб. Они могут либо проводить работу в сфере защиты прав человека, либо оказывать услуги омбудсмена, либо осуществлять антикоррупционную деятельность, в зависимости от конкретного случая.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Управление по вопросам коррупции и экономических преступлений Ботсваны; и Генеральный инспектор Правительства Уганды. Индонезийская комиссия по устранению коррупции (KPK) выполняет превентивные, просветительские и репрессивные функции в рамках своих полномочий. Ряд других АБК переняли элементы Гонконгской и Сингапурской моделей, однако следуют им не так строго — например, в Аргентине и Эквадоре.8

13 8

OECD, “Specialised Anti-Corruption Institutions Review Of Models”, 2006.

не зависимости от формы и типа агентства по борьбе с коррупцией, КООНПК призывает к «комплексному междисциплинарному подходу» к эффективному предотвращению и борьбе с коррупцией, а также к «усилению существующего потенциала и [...] институциональному развитию», что подтверждает комплексный характер коррупции. Очень важно рассматривать коррупцию не только с технической или юридической точек зрения, но, что более важно, с учетом контекста совершения коррумпированных действий, поскольку они связаны с внутригосударственными политическими, социальными и системными аспектами, и (или) подвергнуты влиянию этих факторов. Такой подход призывает к трансформации восприятия и рассмотрения коррупции обществом, организациями и отдельными лицами – от пассивного игнорирования коррумпированных действий к активному участию в их предотвращении и борьбе с коррупцией. Концепция ПРООН о развитии потенциала Блок 2.

Потенциал — это «способность отдельных лиц, организаций и сообществ устойчиво выполнять свои функции, решать проблемы, а также ставить и достигать цели», при этом «Развитие потенциала» — это процесс обретения, усиления, адаптации и поддержания потенциала в течение времени.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

3. ПРООН: Концепция развития потенциала

Источник: Руководство ПРООН о развитии потенциала, 2007 г.

Рисунок 1. Процесс развития возможностей Этап 1. Привлечение партнеров и выработка консенсуса Этап 5. Мониторинг и оценка стратегий развития возможностей

Этап 4. Реализация стратегий развития возможностей I возможностей

Этап 2. Оценка активов и потребностей, связанных с возможностями

Этап 3. Определение стратегий развития возможностей

уже применялась во многих обстоятельствах. ПРООН предлагает комплексный и мультидисциплинарный подход к оценке потенциала АБК для эффективного предотвращения и борьбы с коррупцией. Концепция ПРООН признает, что развитие потенциала является по существу политическим и комплексным процессом, в котором спешка недопустима. Нельзя ожидать, что результаты проявятся контролируемым и линейным образом.9 Поэтому необходим внутренний процесс, который мог бы способствовать трансформации агентств по борьбе с коррупцией посредством упрощенного непрерывного процесса привлечения заинтересованных сторон (Этап 1 в процессе развития потенциала), оценка агентства по борьбе с коррупцией (Этап 2), формулирование плана развития потенциала (Этап 3), реализация плана развития потенциала (Этап 4), а также мониторинг и оценка результатов (Этап 5). Такой непрерывный процесс может быть использован в целях совершенствования

Supporting Capacity Development: The UNDP Approach. Capacity Development Group, Bureau for Development Policy, UNDP New York, June 2007..

Источник: Lopes, Carlos and T. Theisohn, Ownership, Leadership and Transformation: can we do better for capacity development?, UNDP, 2003

соответствуют требованиям эффективной реализации такой политики. Одной из составляющих такого интегрированного подхода к развитию потенциала является потребность в понимании «ключевых факторов» или трудностей, которые сдерживают работу эффективных АБК. Данный анализ может в свою очередь послужить фундаментальной основой для определения области оценки потенциала и стратегий его развития. На основании своего опыта работы в сфере развития потенциала ПРООН выделила четыре ключевых фактора, с

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

1. Не торопитесь. Развитие потенциала – это долгосрочный процесс. 2. Уважайте систему ценностей и вырабатывайте самоуважение. 3. Сканируйте на локальном и глобальном уровнях; проводите трансформации на местах. 4. Анализируйте умонастроения и дифференциалы власти. 5. Думайте и действуйте с точки зрения устойчивых результатов развития потенциала. 6. Создавайте положительные стимулы. 7. Интегрируйте достижения зарубежных стран в национальные приоритеты, процессы и системы. 8. Используйте существующий потенциал, вместо того чтобы начинать с нуля. 9. Оставайтесь вовлеченными, несмотря на трудные обстоятельства. 10. Оставайтесь ответственными в отношении конечных бенефициаров.

О Ц Е Н К А

Интегрированный подход ПРООН требует рассмотрения понятия «развитие потенциала» на трех отдельных, но при этом взаимосвязанных уровнях или исходных точках для развития потенциала — благоприятная внешняя среда, организационный уровень, и индивидуальный уровень (см. Рисунок 2). Подобное восприятие в ходе оценки потенциала позволяет эффективно определить стратегические исходные точки для развития потенциала, с тем чтобы соответствующие стратегии, которые в результате будут реализованы, могли достичь и использовать особые «болевые точки», выбранные из спектра антикоррупционных вопросов и потенциалориентированных потребностей. Такие стратегии развития потенциала будут направлены на трансформацию системы на всех трех уровнях потенциала. Например, нам известно, что просветительская работа или зарубежные миссии по возвращению активов не дадут никаких результатов для персонала агентства по борьбе с коррупцией (потенциал индивидуального уровня), в случае если в стране действует невнятная политика и нормативная система (благоприятная среда) по возвращению активов, или если отсутствуют организационные информационные системы и механизмы, (организационный уровень) которые позволят отслеживать активы. Аналогичным образом, «высокоэффективная» антикоррупционная политика не будет иметь большой значимости, если существующие институциональные структуры, механизмы, финансовые и человеческие ресурсы не

Принципы развития потенциала

Р У КО В О Д С Т В О :

Ключевые понятия, связанные с развитием потенциала

Блок 3.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

законодательства и нормативных систем, организационных систем и механизмов, индивидуальных знаний, навыков и поведения (см. Рисунок 1). Блок 3 представляет 10 основных принципов ПРООН для развития потенциала.

15 10

UNDP Capacity Assessment Practice note, October 2008.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

которыми обычно сталкиваются АБК в разных секторах и на разных уровнях потенциала, а именно организационные мероприятия, руководство, знания и ответственность10.

Кроме того, исходя из опыта борьбы с коррупцией ПРООН,11 выделила для АБК дополнительные ключевые факторы и трудности, которые подробнее анализируются в Главе 6. Комплексная оценка потенциала охватывает все упомянутые ключевые факторы и трудности, при этом можно сузить масштаб оценки потенциала в соответствии с потребностями клиента или спецификой ситуации. Другое преимущество концепции ПРООН об оценке потенциала заключается в том, что она способствует активному участию которое в свою очередь формирует консенсус и причастность у заинтересованных сторон в отношении результатов и стратегий оценки потенциала. Члены рабочей группы по оценке потенциала выступают, скорее, в качестве «лиц, содействующих процессу», которые используют имеющиеся знания и опыт работы в АБК для совместного определения приоритетных потребностей в развитии потенциала, а не в качестве «внешних» экспертов, собирающих информацию о конкретном АБК и выносящих собственные суждения данного его антикоррупционном потенциале.

Что такое оценка потенциала? Оценка потенциала - это «анализ существующего потенциала в сравнении с целевыми будущими возможностями; она обеспечивает понимание активов и потребностей в развитии потенциала, что, в свою очередь, ведет к формулированию стратегий его развития».12 В контексте агентств по борьбе с коррупцией оценка потенциала рассматривает два отдельных типа потенциала:

11 12

(1) Функциональный или ключевой потенциал, , то есть потенциал, необходимый для управления агентствами по борьбе с коррупцией, который связан с ключевыми факторами и трудностями АБК (см. Главу 6 для получения более подробной информации); и (2) Технический потенциал — потенциал, ассоциируемый с определенными областями профессионального опыта или знаний, который в основном связан с конкретными функциями агентств по борьбе с коррупцией. Например, он может включать опыт судебной отчетности, правовую/юридическую экспертизу, передовую практику наблюдения, знание финансовых систем, систем снабжения, недостатков и т.п. (см. Модули в Части 2 для дополнительной информации). Традиционные мероприятия по развитию

Рисунок 2. Уровни развития возможностей: исходные точки Индивидуальный уровень (опыт, знания и технические навыки)

Организационный уровень (системы, процедуры и правила)

Благоприятная внешняя среда (институциональная структура, структура власти и влияние)

потенциала ориентированы в большей мере на технические возможности, тем не менее повсеместно признается тот факт, что работа по расширению функционального или ключевого потенциала способствует получению более устойчивых результатов развития. Оценка потенциала стремится ответить на

UNDP Institutional Arrangements to Combat Corruption: A Comparative Study, 2005 UNDP Capacity Assessment Practice Note, October 2008.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

Благодаря анализу потребностей в потенциале (функциональном/ключевом и техническом) на уровне трех исходных точек (благоприятная окружающая среда,

организационный и индивидуальный уровни) оценка потенциала позволит провести системный анализ существующих пробелов, связанных с решением задач по развитию потенциала, а также с определением целей развития и результатов за определенный период (напр., за 5 лет). Оценка потенциала также позволит определить базовый уровень, на основании которого можно будет проводить более систематические измерения потенциала, в частности анализировать, каким образом различные стратегии развития потенциала поспособствовали росту организационной и общественной стабильности, адаптивности и эффективности, для достижения национальных целей развития.13

П О Т Е Н Ц И А Л А

три вопроса: • Что является текущим потенциалом агентства по борьбе с коррупцией на уровне всех исходных точек (благоприятная среда, организационный и индивидуальный уровни)? • В какой сфере необходимо расширить/развить потенциал агентства по борьбе в коррупцией и его окружения на уровне всех исходных точек? • Как реализовать развитие потенциала, чтобы заполнить пробел между существующими и целевыми возможностями?

Руководство ПРООН по проведению оценки потенциала (http://content.undp.org/go/cms-service/download/publication/?version=live&id=2679640)

астоящая глава представляет пошаговый процесс проведения оценки потенциала. В ней содержатся примеры и рекомендации, а также потенциальные »подводные камни», на которые следует обращать внимание рабочей группе в процессе оценки потенциала.

Привлечение заинтересованных сторон

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

4. Проведение оценки потенциала

Противодействие коррупции — это очень зыбкая сфера для вмешательства. Следовательно, важно понять политический контекст и получить информацию от широкого круга заинтересованных сторон. Для оценки потенциала должен быть получен официальный запрос от правительства на ее проведение, что подтверждает реагирующий характер этого вида деятельности.14 Вовлечение заинтересованных сторон является важнейшим элементом оценки потенциала, в частности способствует формированию причастности и консенсуса в таких вопросах, как: (i) цели оценки потенциала, ключевые факторы борьбы с коррупцией, которые необходимо оценить с точки зрения заинтересованных сторон; (ii) приоритетные пробелы в потенциале и потребности, которые могут быть выявлены при его оценке; и (iii) стратегии развития потенциала, которые необходимо будет разработать и реализовать для удовлетворения выявленных потребностей.

Следовательно, процесс оценки потенциала должен начинаться с открытого диалога с заинтересованными сторонами внутри страны, которые содействуют ее проведению, для того чтобы прояснить следующие вопросы: (i) Кто нуждается в оценке (например, основной(-ые) клиент(-ы) и реализатор(-ы) оценки)? (ii) (ii) Долгосрочные и краткосрочные цели развития, а также ожидания в отношении использования результатов оценки («почему оценка потенциала необходима?»); и (iii) (iii) Первоначальная область охвата («какую(-ие) организацию(-и) привлечь и какие проблемы рассмотреть ?»). Вслед за проведением диалога должно быть подготовлено Техническое задание (ТЗ), которое должно ясно очертить цели и первоначальную область охвата оценки потенциала,15 указать, каким образом клиент планирует использовать полученные результаты, а также кто является членами рабочей группы по оценке потенциала и каковы их роли и обязанности. Кроме того, необходимо подготовить проект рабочего плана по оценке потенциала с указанием всех сроков.

Создание рабочей группы по оценке потенциала Формирование рабочей группы по оценке потенциала зависит от первоначальной области

14 В некоторых случаях, официальный запрос может поступать после первоначального диалога, при этом ПРООН или партнер по развитию могут попросить рабочую группу представить концепцию развития потенциала и инструмент его оценки. Область охвата оценки потенциала может меняться, в зависимости от выявленных ключевых факторов и специфики последующего анализа (например, анализ заинтересованных сторон, институциональный анализ), который может идентифицировать другие потенциально стратегические организации или исходные точки для оценки потенциала.

Если ТЗ может определить исходные точки для оценки потенциала, то анализ заинтересованных сторон обеспечивает хорошее понимание интересов, важности и влияния определенных организаций, их взаимоотношений (если таковые имеются) с соответствующими агентствами по борьбе с коррупцией, а также общей организационной структуры по борьбе с коррупцией в стране (см. Модуль A с примером обзора заинтересованной стороны). Анализ заинтересованных

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е

Высокий

Тщательное управление

Мониторинг (минимальное усилие)

Регулярное информирование

ИНТЕРЕС

потенциальных стратегических ролей идентифицированных заинтересованных сторон в поддержке антикоррупционных действий. Существуют различные инструменты и подходы к анализу заинтересованных сторон и управлению их участием – например, матрица, представленная на Рисунке 3. Рабочая группа может использовать любой известный ей инструмент для анализа заинтересованных сторон и управления ими, если он обеспечивает процесс, основанный на активном участии этих субъектов, что позволит агентствам точно определить ключевые заинтересованные стороны в борьбе с коррупцией на основании их функций, соответствующего влияния/власти/авторитета и интересов.

Сбор вторичной информации перед проведением оценки потенциала Для того чтобы понять местный контекст необходимо провести предварительное

П О Т Е Н Ц И А Л А

Высокий

О Ц Е Н К А

Низкий

А Г Е Н ТС Т В

П О

Поддержание удовлетворенности

Р У КО В О Д С Т В О :

Определение заинтересованных сторон, которые следует привлечь к участию в оценке потенциала

Рисунок 3. Координация участия множества заинтересованных сторон

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Фасилитатор по проведению оценки (или руководитель группы) должен быть назначен в целях управления такими видами деятельности, как адаптация инструментов оценки потенциала (например, образцов анкет в Приложениях 1 и 2) к конкретному контексту; реализация оценки, включая сбор количественных и качественных данных; а также интерпретация полученных результатов, которая приведет к формулированию стратегий по развитию потенциала. Члены рабочей группы должны соответственно обладать развитыми навыками содействия процессу. Крайне важно, чтобы в состав рабочей группы входил представитель клиентского(-их) агентства(-в), поскольку такое присутствие не только усилит причастность агентства к процессу, но и обеспечит прямую связь с должностными лицами и членами персонала организации, а также будет содействовать диалогу и сбору данных.

сторон должен включать рассмотрение роли частных и негосударственных организаций в различных аспектах работы по предотвращению коррупции и правоприменению. В некоторых случаях результаты анализа заинтересованных сторон могут также смещать или расширять фокус и (или) исходные точки оценки потенциала при выявлении определенных факторов посредством анализа заинтересованных сторон, а также

ВЛАСТЬ/АВТОРИТЕТ

охвата и целей данного мероприятия. В идеальном случае члены рабочей группы по оценке потенциала должны обладать глубокими знаниями и опытом в различных областях, в частности: (a) знание национального/местного контекста; (b) знание международного передового опыта в усилении работы агентств по борьбе с коррупцией; (c) знание методологии ПРООН по оценке потенциала; а также (d) участие представителей из привлеченных агентств.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

исследование и изучение соответствующих документов и отчетов, включая действующее антикоррупционное законодательство, политику, нормативно-правовую базу, а также организационную структуру и координационные механизмы, которые установлены правительством для борьбы с коррупцией. Для определенных организаций сбор следующей информации может оказаться полезным для понимания их антикоррупционных полномочий и существующих организационных структур и систем: (i) полномочия и соответствующие антикоррупционные функции организации и ее различных департаментов/подразделений, как указано в ее уставе/декрете; (ii) организационная структура и профиль персонала; а также (iii) система выделения и распределения бюджета (за последние три года, если возможно). Эта предварительная подготовка позволит определить основные факторы благоприятной среды и системные трудности, касающиеся потенциала, которые необходимо преодолеть в ходе его оценки.

(A) Ключевые функции моего Агентства в борьбе с коррупцией (или сектора)

(B) Преимущества и активы моего агентства, связанные с выполнением антикоррупционных функций

Проведение оценки потенциала с заинтересованными сторонами Существует ряд инструментов, которые могут быть использованы в ходе проведения оценки потенциала. Рабочая группа по проведению оценки должна будет принять соответствующее решение и выбрать подходящие инструменты: (1) приоритезируют процессы активного участия для сбора информации (с точки зрения самих заинтересованных сторон) о ключевых факторах или трудностях борьбы с коррупцией, с которыми сталкивает(-ют)ся агентство(-а); (2) обеспечивают достаточное понимание пробелов в потенциале и связей между тремя уровнями потенциала (т.е. благоприятная внешняя среда, организационный и индивидуальный уровни); и 3) позволяют заинтересованным сторонам найти решения на местах для преодоления выявленных проблем в антикоррупционной работе и пробелов в потенциале АБК. Существуют три общие методики, применяемые в ходе проведения оценки

(C) Трудности/пр облемы, с которыми мы сталкиваемся при выполнении этих функций (почему эти трудности продолжают существовать?)

(D) Чей потенциал необходимо развивать (напр., подразделений/отделов моего агентства, других организаций ООН, других партнеров) для преодоления этих трудностей?

(E) Какой потенциал (напр., политику, системы, механизмы, навыки, т.п.) необходимо развивать в этих организациях?

Capacity Level

Description

1 (один)

Очень узкий потенциал

Частичная осведомленность об антикоррупционном потенциале, построенная на отдельных примерах; отсутствие документального подтверждения его наличия в моей организации/секторе

2 (два)

Узкий потенциал

Некоторое понимание антикоррупционного потенциала и наличие сформированных/разработанных правил/стратегий/навыков, реализованных, однако в недостаточной степени

3 (три)

Средний потенциал

Хорошее понимание антикоррупционного потенциала и наличие соответствующих правил/стратегий/навыков

4 (четыре)

Широкий потенциал

Наличие надлежащего антикоррупционного потенциала, позволяющего моей организации в достаточной мере осуществлять мониторинг и оценивать результаты, достигнутые в данной области

5 (пять)

Очень широкий потенциал

TУроки, извлеченные из предыдущего мониторинга и оценки антикоррупционной деятельности, используются моей организацией эффективно и направлены на совершенствование наших систем предотвращения коррупции и правоприменительной работы.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Score

О Ц Е Н К А

• Интервью с ключевыми информантами: : Интервью с ключевыми информантами очень полезны для получения более глубокой информации о проблемах борьбы с коррупцией или потребностях, касающихся потенциала. Ключевые информанты, как подсказывает сам термин, – это лица, которые обладают особыми знаниями о каком-либо оцениваемом или изучаемом предмете, теме, секторе или организации. Такие лица могут быть сотрудниками АБК, которое подвергается оценке, (т.е.

Р У КО В О Д С Т В О :

Обсуждения в фокус-группе, в частности, необходимы для сбора за относительно короткий период времени информации об

антикоррупционных функциях и ключевых трудностях. Приведенная ниже матрица может быть использована для определения и сужения ключевых вопросов, исходных точек, и технических/функциональных потребностей в потенциале определенной организации или сектора, подвергающегося оценке.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

потенциала: • Обсуждения в фокус-группе: Обсуждения в фокус-группе очень полезны для сбора качественной информации о какой-либо проблеме или об организации/секторе, который подвергается оценке. Обсуждения в фокус-группе могут преследовать следующие цели: (1) формирование разнородной группы заинтересованных сторон для обсуждения их общего опыта участия в работе АБК; или (2) формирование однородной группы заинтересованных сторон (напр., группы представителей НГО, сотрудников одного подразделения/отдела, сотрудников службы безопасности и т.п.) для обсуждения потенциала АБК.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

внутренний ключевой информант), что позволит более подробно обсудить некоторые вопросы, которые могли быть затронуты при обсуждении в фокусгруппах или в ходе кабинетных исследований соответствующих документов. • Собственная оценка потенциала: Посредством проведения собственной оценки данная методика позволяет респондентам предоставить качественную и количественную информацию, включая рейтинг потенциала или результаты по конкретным показателям (см. Раздел II для получения информации о вопросах/параметрах оценки потенциала для определенных антикоррупционных функций). Общая система рейтинга потенциала может быть основана на приведенной ниже шкале. Кроме того, другие инструменты, такие как прямое наблюдение (например, слежение за работой), непрямое наблюдение (т.е. то, что вы видите, находясь в организации, например, качество инфраструктуры, активность персонала в рабочее время и т.п.), количественные данные об оказании услуг агентством (например, количество исков, число зафиксированных случаев коррупции и т.п.), также могут предоставить информацию, которая в дальнейшем может подкрепить результаты оценки потенциала и использоваться в формулировании стратегий развития потенциала.

Анализ данных и составление Отчета об оценке потенциала Процесс анализа всей информации, собранной из различных источников и с помощью различных методов, может быть довольно сложной процедурой, особенно в крупных АБК, с большим количеством персонала, выполняющего много функций. На практике, в ходе такого процесса, могут регулярно проводиться специ-

альные консультации и обсуждения с ключевыми заинтересованными сторонами. На этом стадии будут очень полезны аналитические знания рабочей группы по оценке потенциала, связанные с установлением взаимосвязей и объединением различных данных и информации. В проекте Отчета об оценке потенциала, который будет включать непосредственные рекомендации, должны быть указаны различные источники информации, которые были использованы в ходе его подготовки. Он должен быть составлен в сжатой, но исчерпывающей форме, которая позволила бы лицам, принимающим решения, без труда понять все политические и программные последствия оценки потенциала и рекомендации по его развитию.

Утверждение результатов оценки потенциала и рекомендаций по развитию потенциала Оценка потенциала является партнерским мероприятием, в котором непрерывно участвуют ряд заинтересованных сторон. В этом контексте необходимо, чтобы заинтересованные стороны участвовали и в оформлении результатов оценки потенциала и рекомендаций. По завершении подготовки проекта Отчета об оценке потенциала необходимо организовать собрание для утверждения результатов и рекомендаций (в идеальном случае: с участием, по меньшей мере, старшего руководства участвовавшего(-их) агентства(-в) по борьбе с коррупцией). Другие ключевые заинтересованные стороны, такие как представители надзорных органов и (или) ключевых Министерств (например, Министерства юстиции, Министерства финансов) также могут быть принять участие в собрании. На собрании по утверждению полученных результатов могут быть также приняты первоначальные Рекомендации по развитию потенциала и положено начало работе по составлению плана развития потенциала для заполнения выявленных пробелов. Вслед за утверждением необходимо оформить

3. Идентификация и привлечение к участию заинтересованных сторон: • определение всех компетентных заинтересованных сторон: • государственные институты; • гражданское общество; • частный сектор; • прочие; • согласование условий участия заинтересованных сторон. 4. Определение подхода к сбору и анализу данных • классификация данных, необходимых для оценки проблем развития потенциала, определенных на Этапе 1 • корреляция доступных источников данных с потребностями в них; • анализ возможности генерирования необходимых данных • составление обзора качественных и количественных данных, которые будут собраны или сгенерированы, а также требований к анализу данных

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

2. Определение целей и ожиданий основных клиентов: • выяснение намерений лиц, содействующих проведению оценки: • кому нужна оценка? • каковы долгосрочные цели развития потенциала? • как будут использованы результаты оценки? • обеспечение согласия о предоставлении всех необходимых данных; • обеспечение удовлетворения выявленных потребностей; • анализ доступных знаний, времени и средств, а также определение масштаба и области охвата оценки

П О Т Е Н Ц И А Л А

1. Подготовка: • мобилизация заинтересованных сторон и обеспечение политической поддержки и участия; • обзор правовой базы агентства по борьбе с коррупцией; • анализ обстоятельств создания агентства по борьбе с коррупцией; • определение основных факторов благоприятной внешней среды; • анализ полномочий (область выполняемых функций) и определение основных проблем, связанных с развитием потенциала, которые требуют решения.

О Ц Е Н К А

Этапы, необходимые для подготовки к проведению оценки потенциала агентства по борьбе с коррупцией

Р У КО В О Д С Т В О :

Блок 4.

КО Р Р У П Ц И Е Й

аудит работы АБК Отчет о развитии потенциала также может быть представлен в такое агентство. Кроме того, можно предложить ознакомиться с Отчетом другим заинтересованным сторонам.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Отчет о развитии потенциала, включая рекомендации. Затем он подается Председателю или Генеральному директору АБК для резолюции. В случае участия надзорного агентства, проводившего

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Этапы, необходимые для подготовки к проведению оценки потенциала агентства по борьбе с коррупцией

5. Определение способа проведения оценки • определение рабочей группы; • определение участников; • выбор места проведения; • подробное определение следующих составляющих: • этапов/задач оценки и их последовательности; • человеческих и финансовых ресурсов, необходимых для каждого реализации этапа/задачи; • лица(-ц), ответственного(-ых) за реализацию каждого этапа/задачи; • сроки реализации каждого этапа/задачи; • план использования результатов.

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Методология оценки потенциала для анализа агентств по борьбе с коррупцией

П РА К Т И Ч Е С КО Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Часть 2:

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

5. Принципы использования методологии оценки потенциала для агентств по борьбе с коррупцией

асть 2 настоящего Практического руководства разработана для поддержки АБК и их партнеров с целью заблаговременного планирования и разработки плана развития потенциала. Часть 1 содержит общий обзор понятий развития потенциала, а Часть 2 создана как практический инструментарий для оценки потенциала.

Глава 6 представляет подробное руководство по основным вопросам, которые необходимо рассмотреть и оценить в ходе оценки потенциала АБК. За ней следует блок модулей оценки потенциала, которые посвящены различным функциям АБК. В зависимости от определенных полномочий конкретного АБК и согласованной области охвата оценки потенциала возможна адаптация и применение широкого выбора различных модулей. can be adapted and applied.

Модуль A.

Модуль B.

Модуль C. Модуль D. Модуль E.

Модуль F. Модуль G. Модуль H. Модуль I. Модуль J. Модуль K. Модуль L.

Ключевые факторы (характерные для оценки потенциала любого АБК) Разработка и внедрение антикоррупционной стратегии Исследования коррупции и коррупционной уязвимости Законодательная реформа Партнерство с общественными организациями в противостоянии коррупции Стимулирование добросовестности Специфические меры предупреждения коррупции Международное сотрудничество Рассмотрение жалоб Выявление фактов коррупций Проведение расследований Уголовное преследование

Хорошо известно, что любое агентство не может победить в борьбе против коррупции в одиночку. Эффективность АБК зависит также от благоприятной внешней среды, которую Блок 5.

Благоприятная внешняя среда в контексте агентств по борьбе с коррупцией: • Социальный, экономический и политический контекст (включая политическую волю) • Организационная форма и координационные механизмы • Правовая основа и четкость полномочий • Уровень независимости • Доступность человеческих и финансовых ресурсов • Надзор за АБК

Другие факторы, которые следует принимать во внимание, является политический режим в стране — период демократического перехода, постконфликтная реконструкция или результат политического урегулирования. Также следует

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Все агентства по борьбе с коррупцией действуют в различных контекстах в разных странах. Анализ социального, политического и экономического контекста является предварительным условием для понимания внешней среды. Неформальные «правила игры» не менее важны, чем формальная организационная форма и правовая основа, поддерживающие АБК. Таким образом, тщательный политико-экономический анализ, такой как идентификация политических субъектов, поддерживающих АБК, и историческая основа создания такой организации помогут оценить потенциал АБК. Политическая ситуация, и в частности политическая воля правительства для борьбы с коррупцией является важным параметром для определения эффективности АБК.

О Ц Е Н К А

Благоприятная внешняя среда

1. Cоциальный, экономический и политический контекст

Р У КО В О Д С Т В О :

следует понимать как совокупность социального, экономического и политического контекста и национальной политики, организационной формы, а также правовой основы и учетных механизмов, в рамках которой действует агентство. Оценка потенциала должна учитывать степень, в которой конституционные полномочия агентства, уровень его независимости, надзора за его работой, а также полномочия в отношении государственных органов являются соответствующими и достаточными для выполнения назначенных ему функций.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

астоящая глава рассматривает ключевые факторы коррупции и трудности, с которыми сталкиваются АБК, в частности, на уровне благоприятной внешней среды, организационном и индивидуальном уровнях. Модуль A, который следует за настоящей главой, предоставляет более детальный технический механизм, позволяющий проводить оценку таких ключевых субъектов в нужном направлении в зависимости от оказываемого ими влияния на целевое АБК. Модуль A следует использовать при проведении оценки потенциала любого АБК. Дополнительные Модули разработаны для рассмотрения общих функций, осуществляемых АБК.

КО Р Р У П Ц И Е Й

6. Применение методологии оценки потенциала для анализа агентств по борьбе с коррупцией

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

учитывать международные аспекты, такие как связь между коррупцией и транснациональной организованной преступностью и контрабандой наркотиков. Подобным образом географическое положение (маленькая или большая территория) и типы коррупции, которые воспринимаются как доминирующие в стране (крупная или мелкая), также относятся к факторам благоприятной внешней среды. Не менее важно и культурное понимание; структуры, основанные на традиционных родственных связях (клан), могут оказывать влияние в некоторых обществах, а традиционная практика, такая как подношения, может не рассматриваться как факты коррупции. Экономический контекст также влияет на работу АБК. Например, что является основными видами экономической деятельности в стране? Где сконцентрирован потенциал для коррупции? Обладает страна какими-либо природными ресурсами? Является ли экономика экспортоориентированной? 2. Организационная форма и координационные механизмыcoordination mechanisms Борьба с коррупцией требует работы многих АБК. Множество статей КООНПК, посвященные мерам предупреждения коррупции, криминализации, международному сотрудничеству и возвращению имущества ясно демонстрируют, что для противодействия коррупции необходима поддержка и участие многих организаций. АБК должно интегрироваться в более широкую единую национальную систему. Ряд государственных органов наделяется полномочиями для выполнения особых функций, которые могут быть тесно связаны с полномочиями АБК и от которых зависит эффективность работы АБК. Оценка потенциала покажет, в чем другие организации поддерживают АБК и содействуют его работе, а где они мешают е эффективности. Важно отметить всех ключевых субъектов, решающих проблемы коррупции, и оценить их влияние на АБК (см. примерный обзор заинтересованных сторон в

Блок 6.

Статус политической воли может быть классифицирован следующим образом: • Компромиссная политическая воля имеет место там, где лидеры страны лично участвуют в коррупции. • Слабая политическая воля обнаруживается в ситуации, где лидеры страны не проявляют инициативы в борьбе с коррупцией. • Активная, но не проверенная политическая воля наблюдается там, где лидеры противодействуют коррупции, но еще должны подтвердить верность своим намерениям. • Сильная и достойная доверия политическая воля проявляется там, где лидеры страны продемонстрировали примеры эффективных действий в борьбе против коррупции. Источник: Edward G. Hoseah, "Measures to combat Corruption at the Local, National and International Level", 15th International Conference on Politics, Crime and Criminal Justice, Canberra, Australia, August 2001

Приложении 1). К общим институциональным партнерам относятся: Канцелярия президента, Премьер-министра и кабинет министров, Парламентские комиссии, Счетная палата, Управление внутреннего аудита, Подразделение финансовой разведки, Полицейский департамент, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Национальная организация по правам человека, Омбудсмен, Комиссия по делам государственных служащих, Министерство образования, научные организации и т.п. Трудности, с которыми может сталкиваться АБК: ненадлежащее позиционирование в институциональной системе, пересекающиеся полномочия или недостаток авторитета — могут привести к институциональному соперничеству и неэффективной координации. В некоторых странах АБК являются недавно созданными организациями и поэтому, помимо

3. Правовая основа Правовая основа, регулирующая деятельность АБК, имеет ключевое значение. АБК нуждается в четких юридических полномочиях для выполнения своей работы. Некоторые АБК могут обладать исключительно превентивными полномочиями, другие выполняют только правоприменительные функции. А некоторые могут быть наделены всеми упомянутыми полномочиями. Функции отдельных агентств по борьбе с коррупцией носят лишь временный характер. Вне зависимости от специфики полномочий, важно, чтобы агентство по борьбе с коррупцией четко понимало свою работу. Любого дублирования функций с другими организациями следует избегать.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

АБК с правоприменительными функциями могут предпринимать эффективные действия против нарушителей антикоррупционного законодательства лишь в том случае, когда закон объявляет такие нарушения уголовно наказуемыми. Глава III КООНПК предоставляет исчерпывающий перечень нарушений, связанных с коррупцией, которые должны быть закреплены на законодательном уровне как противозаконные. В идеальном случае диспозитивные положения КООНПК, такие как незаконное обогащение, также должны быть закреплены национальным законодательством как противозаконные. Другое серьезное нарушение, против которого необходимо предпринять действия по борьбе с коррупцией, — это легализация незаконно полученных денег. В этом случае АБК сможет принимать меры против нарушителей, антикоррупционного законодательства, даже при отсутствии осуждения за предикативное нарушение. Посредством замораживания, наложения ареста и конфискации активов коррупционеров АБК может существенно сократить мотивы коррупционных сделок. Положения об ограничении и иммунитете в отношении преследования также должны быть рассмотрены в рамках правовой системы, поскольку они могут препятствовать АБК исполнению его полномочий.

Р У КО В О Д С Т В О :

Кроме того, оценка должна быть направлена на изучение неформальных отношений ключевых сотрудников агентства. Персональная/политическая принадлежность, симпатии или соперничество могут повлиять на рабочие отношения между агентствами. Квалификация и профессиональный опыт руководителя и персонала АБК (например, бывшие юристы или бывшие офицеры полиции, либо бывший судья или бывший министр) могут также сказаться на потенциале АБК вести национальную антикоррупционную работу и обеспечивать координацию между участвующими организациями.

Для оценки работы по предотвращению коррупции следует рассмотреть широкий ряд законодательных норм, регулирующих, кроме прочего, доступ к общественной информации, сведениям о работе государственной службы, государственных закупках, финансировании политических партий, поскольку они могут иметь непосредственное влияние на работу оцениваемого АБК. В целях повышения эффективности превентивной деятельности АБК должны также обладать законными полномочиями для дачи указаний правительственным департаментам с целью разработки и реализации новых процедур по сокращению рисков, связанных с коррупцией.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

внутренних проблем институционального становления, сталкиваются с трудностями в интеграции и определении собственного профиля в существующем институциональном ландшафте. Например, множество организаций (таких как полиция, АБК и омбудсмен) обладают полномочиями проведения расследований, что приводит к ослаблению авторитета одной или всех соответствующих организаций. Таким образом, анализ динамики внутриорганизационных отношений также необходим. В идеальном варианте единая национальная система должна допускать сотрудничество между организациями в рамках взаимосвязанной институциональной структуры с наличием эффективных координационных механизмов.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

4. Независимость

В ходе оценки правовой основы необходимо подробно изучить уровень независимости, который необходим АБК для выполнения его функций. Статья 6 КООНПК указывает на то, что «каждое Государство-участник» должно предоставить агентству или органам [по борьбе с коррупцией] необходимую независимость для осуществления соответствующих полномочий в эффективной форме и свободно от какого-либо чрезмерного вмешательства. На практике данный вопрос является достаточно сложным, поскольку независимость является крайне контекстообусловленным понятием.16 Необходимо провести различение между разнообразными формами независимости. Систематизация, предлагаемая Международной организацией высших органов финансового контроля (МОВОФК), может быть применима в равной степени и к АБК. МОВОФК различает три типа независимости, как указано ниже: • организационная независимость указывает на минимальную степень участия правительства в назначении руководства агентства, реализации его функций и принятии им решений; • функциональная независимость указывает на способность агентства осуществлять свои функции без чрезмерного вмешательства какого-либо третьего лица или исполнителя; • финансовая независимость указывает на невозможность для правительства помешать или ограничить деятельность агентства посредством сокращения его бюджета. Уровень каждого из типов независимости нуждается в рассмотрении наряду с особыми функциями, выполняемыми АБК, поскольку различные функции требуют различных типов и уровней независимости. Например, если агентство обладает полномочиями

Блок 7.

Факторы, влияющие на независимость АБК Законоположения, защищающие независимый статус АБК, должны включать: • полномочия, компетенции, и правомочия АБК, определенные законом; • финансовую независимость (см. ниже передовой опыт в формировании бюджетов АБК); • надлежащее позиционирование агентства в рамках национальной институциональной системы с четкой структурой подотчетности, протоколами сотрудничества и координационными механизмами; • четкие и прозрачные процедуры назначения и смещения с должности главы агентства и высшего персонала, включая: • вовлечение высшего руководства судебных и законодательных (включая оппозицию) органов, гражданского общества и других соответствующих заинтересованных сторон в процесс выбора главы АБК; • 2/3 или квалифицированное большинство в парламенте для назначения и смещения с должности главы агентства; • открытый и прозрачный процесс найма персонала более низкого уровня с участием и поддержкой старшего руководства АБК.

реализовывать превентивную антикоррупционную работу, его независимость с малой долей вероятности будет организационной, поскольку большинство исполнительных агентств являются частью распорядительных организаций и поэтому едва

Упомянутые нормы и рекомендации частично обсуждаются в публикации U4 Issue Paper 2009:4 "Institutional arrangements for corruption prevention," www.cmi.no/publications/ﬁle/?3343=institutional-arrangements-for-corruption. Они также основаны на опыте ПРООН в работе с АБК.

Структура бюджета АБК также нуждается в подробном анализе, поскольку финансовые ресурсы имеют самое непосредственное влияние на институциональные потенциал. Действительно, многие АБК потерпели неудачу или испытали на себе периоды упадка по причине нехватки ресурсов. Создание и деятельность успешного АБК подразумевает существенные расходы, которые должно понести правительство, иногда за счет других 17

урегулированных им дел о коррупции. 5. Финансовый учет Для АБК крайне необходимо обладать достаточным авторитетом и независимостью, при этом не менее важно наличие пропорционального уровня подотчетности. Хотя это и не является эксплицитным требованием

Например, Антикоррупционный закон Монголии указывает в статье 29.3: «Бюджет агентства по борьбе с коррупцией на соответствующий год не может быть меньше бюджета этого агентства за предыдущий год».

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Передовой опыт в формировании бюджета АБК • АБК должно либо обладать возможностью представлять парламенту проект своего бюджета на рассмотрение и одобрение, либо иметь гарантию стабильности бюджета. Итоговый годовой бюджет должен быть гарантирован законом или Конституцией. • Формирование бюджета по результатам деятельности рекомендуется в том случае, если допустимо увеличение бюджета на основании продемонстрированной эффективности работы АБК в борьбе с коррупцией. Однако подобный подход не должен использоваться в качестве оправдания для снижения финансирования АБК. • АБК должно иметь возможность использовать дополнительное финансирование, которое является результатом его работы, например, поступления от продажи конфискованных активов.

О Ц Е Н К А

Блок 8.

Р У КО В О Д С Т В О :

Большая часть таких вопросов, связанных с независимостью АБК, регулируются нормативно-правовым актом, посредством которого учреждается агентство. В большинстве случаев агентства должны создаваться посредством законодательного акта, принятого в рамках (обычной) законодательной процедуры, а не посредством декрета или иного нормативного акта, который без труда может быть изменен или даже отменен. Чтобы обеспечить автономную работу, Конституция или устав АБК должны гарантировать, что большинство старших должностных лиц в АБК назначаются и отстраняются от должности посредством проведения четких и прозрачных процедур и, кроме того, имеют гарантии против необоснованного отстранения, а АБК должно иметь право принимать окончательные решения в процессе найма должностных лиц более низкого уровня.

статей национального бюджета. Сильная политическая приверженность необходима для выделения АБК людских и финансовых ресурсов, которые ему необходимы. Предсказуемый бюджет – или гарантия бюджетной стабильности17 - может способствовать эффективности работы АБК. Другая полезная мера – это обеспечить для АБК возможность получения части денежных поступлений от расследованных и

П РА К Т И Ч Е С КО Е

ли могут быть организационно независимыми. Однако такое агентство должно располагать определенным уровнем функциональной независимости, для того чтобы другой государственный орган не мог вмешиваться в его инициативы. Например, если АБК ответственно за реализацию национальной стратегии по предотвращению конфликта интересов, оно должно быть уполномочено налагать санкции на всех государственных служащих, не выполняющих соответствующие требования, не опасаясь стороннего вмешательства в выполнение этой функции.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

КООНПК, АБК могут действовать более эффективно, если они подотчетны такому надзорному органу, как Парламент или Государственный совет18 (включая представителей гражданского общества, научного сообщества, профессиональных ассоциаций, таких как коллегии адвокатов, ассоциации нанимателей или профсоюзов, а также ключевых национальных органов). Надзорный орган с достаточными полномочиями для осуществления аудита подготовки и отчета о деятельности АБК может повысить общественное доверие к АБК и защитить его от неблагоприятного общественного мнения. Он должен иметь возможность пересмотреть решение АБК о прекращении рассмотрения жалобы или даже давать указания о возбуждении расследования (но не наоборот, т.е. прекращение текущего расследования). Надзорные органы могут также рассматривать финансовые потребности АБК и вопросы, связанные с недостаточностью ресурсов, а также давать соответствующие рекомендации правительству. Кроме того, надзорные органы могут организовывать общественные собрания или конференции для СМИ, чтобы поделиться с общественностью своими взглядами относительно успехов и приоритетов АБК. Финансово-учетные системы позволяют отслеживать результаты деятельности. Эффективный учетный механизм должен привести к усилению доверия и общественной поддержки. Кроме того, для повышения прозрачности и ответственности АБК должен стремиться к развитию внутренних механизмов для содействия подготовки отчетности о своей работе, принятых решениях и результатах. Важно иметь понятные процедуры возбуждения дел и управления ими, чему могут содействовать системы управления делами19. Такие системы позволяют легко получать 18

статистическую информацию о запуске дела, его обработке и окончательных результатах, а также о показателях деятельности персонала Блок 9.

Ключевые вопросы организационного уровня: • Видение и миссия • Руководство • Многолетняя стратегия и ежегодные рабочие планы • Структура, основанная на полномочиях, стратегии и рабочих планах • Управление человеческими ресурсами (включая управление эффективностью деятельности и систему поощрений) • Управление знаниями и информацией • Партнерство, связи с общественностью, стратегия коммуникации и взаимодействия с СМИ • Процессы мониторинга и оценки • Обучение персонала и кураторство

АБК, рассматривающего жалобы и расследующего дела.

Организационный уровень Потенциал организационного уровня формируют политику, процедуры и деловые процессы, которые существенны для эффективной работы агентств. Он также включает необходимую инфраструктуру для осуществления АБК своих полномочий. Необходимо рассмотрение ряда вопросов – внутренняя организационная форма, руководящий потенциал, знания и навыки, необходимые для выполнения соответствующих функций, а также внутренние системы финансового учета. 1. Видение и миссия

Например, в Румынии Национальное агентство по обеспечению добросовестности находится под надзором Национального совета по обеспечению добросовестности, в состав которого входят представители политических групп Парламента, Министерств юстиции и финансов, ассоциаций местных органов власти, государственных служащих, судебных органов и гражданского общества. Подобно программному обеспечению UNODC GoCase, системе управления делами Комиссии по борьбе с коррупцией Бутана или Интегрированной системе управления в Тимор-Лесте.

Оценка потенциала не только нуждается в рассмотрении лидерских качеств председателя и других высших должностных лиц, но и в анализе более широкой структуры организационного руководства. Благоприятное законодательство и (или) дополнительные нормативные документы должны создать четкое разделение труда между различными уровнями руководства. Ежедневное руководство деятельностью АБК, возможно, необходимо отделить от общего управления и

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Руководство такой организацией, как АБК требует знаний, навыков, смелости, динамизма и готовности выполнять трудную работу, иногда сопряженную с рисками для карьеры или личной безопасности. Эффективное руководство является существенным фактором для реализации полномочий и видения АБК посредством содействия успешным, взаимовыгодным отношениям с другими субъектами как внутри организации, так и за ее пределами, а также обеспечения позитивных и подкрепляющих посылов, призванных мотивировать людей. Руководящая роль в АБК, прежде всего, отводится председателю и Генеральному директору. Как указано в разделе о правовой основе, назначение на должность председателя и Генерального директора АБК, как правило, производится на основании очевидных

Оценка потенциала должна определить как юридические аспекты, влияющие на руководство организации, так и практические элементы руководства. В идеальном случае председатель демонстрирует добросовестность, а также высокий уровень компетентности и знаний. Он (она) должен (-на) пользоваться уважением в обществе и служить примером для других. Важно, чтобы руководство АБК содействовало успешным взаимовыгодным отношениям с другими субъектами, как внутри, так и за пределами организации; обеспечивало позитивные и подкрепляющие посылы, предназначенные для мотивации людей; и обладало способностью делегировать задачи и поощрять других к принятию решений и проявлению инициативы. Эффективное, сильное руководство крайне важно для демонстрации ценностей, отстаиваемых АБК. Аналогичное требование применимо для должностей на других уровнях руководства в АБК, особенно членов комиссий или топ-менеджеров. Поскольку коррупция подразумевает деньги и власть, крайне важна политическая воля руководителей АБК, направленная на борьбу с коррупцией, иногда с риском для себя.

Р У КО В О Д С Т В О :

2. Руководство

установленных критериев и в рамках прозрачного процесса. Аналогичное требование применимо для должностей на других уровнях руководства в АБК, особенно членов комиссий или топ-менеджеров. Эти высокопоставленные должностные лица должны быть назначены на основании их личных заслуг и должны быть способны руководить и управлять сотрудниками низшего звена в АБК.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

,Для сохранения институциональной идентичности, мотивации персонала и целеполагания необходимо четко и лаконично сформулировать видение и миссию АБК с учетом его полномочий. Формулировки видения и миссии должны быть доступны общественности (например, на веб-сайте АБК), хорошо известны персоналу и приняты в качестве неотъемлемой части организационной культуры. Первоначальная версия формулировок видения и миссии должна быть разработана при активном участии всего персонала и, возможно, сторонних субъектов, что позволит выработать у всех участников чувство причастности к антикоррупционной работе. Формулировки видения и миссии должны периодически пересматриваться и обновляться (ежегодно или раз в 2-3 года), чтобы обеспечить их постоянную актуальность и усилить организационную идентичность в случае текучести кадров. При его надлежащем осуществлении данный процесс обеспечит более эффективную согласованность и приверженность персонала полномочиям АБК, а также упростит процедуры стратегического планирования в организации.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

стратегического планирования. Такое разделение должно быть отражено в организационной структуре, должностных инструкциях, а также нормативных документах и процедурах. В ходе оценки потенциала также необходимо рассмотреть состав и структуру руководящей группы. Обладает ли она достаточной глубиной знаний? Некоторые организации чрезмерно полагаются на председателя и доверяют ему. Доверие – это нормальное явление, когда оно не переходит в зависимость. Руководящая группа должна обладать достаточной способностью продолжать свою работу и в отсутствие старшего руководителя. Необходимо провести оценку всех членов руководящей группы, включая оценку их способности выполнять функции Генерального директора. Наделение полномочиями персонала и надлежащее делегирование задач и функций помогает усилить устойчивость организации к

смене руководства. 3. Стратегическое планирование Существование очевидных взаимосвязей между видением и долгосрочной стратегией агентства, с одной стороны, и рабочими планами на уровне подразделений и индивидуальном уровне, с другой, имеет фундаментальное значение, что отражено в следующей схеме: Эффективность АБК также зависит от того, предпринимает ли организация регулярное стратегическое планирование. Чтобы быть эффективным при наличии конкретных ресурсов и в условиях определенных трудностей, АБК должны оценить свою благоприятную внешнюю среду, свои сильные и слабые стороны, определить основные проблемы, связанные с коррупцией, в стране, а затем определить наилучший способ изменения сложившейся ситуации. Стратегическое планирование должно также

Блок 10.

Видение, стратегия и рабочие планы агентства Видение и среднесрочная, многолетняя Стратегия агентства

Годовые планы на уровне департамента Стратегия агентства

Индивидуальные годовые рабочие планы Стратегия агентства

Видение агентства отражает понимание организацией своей деятельности и ее принципов. Многолетняя стратегия способствует проведению мероприятий в рамках Национального плана действий, а также дает более широкое и долгосрочное руководство в работе. При ее разработке необходимо учитывать вклад целого ряда заинтересованных сторон (гражданское общество, правительство и т.п.). Годовые планы на уровне подразделений основаны на целях, описанных в Стратегии, и указывают ключевые цели, виды деятельности и показатели.

Годовые рабочие планы связаны с годовыми планами подразделений и содержат ключевые результаты, которые персонал должен достичь, а также виды деятельности, в которых он участвует.

Box 11.

Заместитель комиссара по расследованиям

Заместитель комиссара по предотвращению коррупции

Заместитель комиссара по образованию, пропаганде и исследованиям Исполнительный форум

Директор по расследованиям Департамент по расследованиям Департамент по расследованию и анализу Департамент по наблюдению

Примечание:

Директор по предотвращению коррупции Департамент по изучению и анализу администрации и финансов Департамент по изучению и анализу юридических и политических дел

Директор по образованию, пропаганде и исследованиям

Исполнительный секретарь

Департамент по гражданской ответственности

Департамент по управлению и человеческим ресурсам

Департамент по исследованиям

Департамент по финансам

– Исполнительный секретарь = эквивалент Генерального директора – Руководитель Департамента = эквивалент Национального директора

Департамент по активам и логистике

Р У КО В О Д С Т В О :

Комиссар

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Советник

О Ц Е Н К А

Восточный-Тимор:-организационная структура комиссии по борьбе с коррупцией

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

подразумевать обучение персонала новым стратегиям. Существование очевидных взаимосвязей между видением и долгосрочной стратегией агентства, с одной стороны, и рабочими планами на уровне подразделений и индивидуальном уровне, с другой, имеет фундаментальное значение, что отражено в следующей схеме: Эффективность АБК также зависит от того, предпринимает ли организация регулярное стратегическое планирование. Чтобы быть эффективным при наличии конкретных ресурсов и в условиях определенных трудностей, АБК должны оценить свою благоприятную внешнюю среду, свои сильные и слабые стороны, определить основные проблемы, связанные с коррупцией, в стране, а затем определить наилучший способ изменения сложившейся ситуации. Стратегическое планирование должно также подразумевать обучение персонала новым стратегиям.

Департамент по информационным технологиям Департамент по материальнотехническому обеспечению

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

4. Организационная структура

Эффективная организационная структура должна устанавливать четкое разделение труда и систему отчетности. Многие АБК выполняют многочисленные функции, и организационная структура помогает определить полномочия каждого сотрудника и линии подотчетности. Чем больше функций берет на себя АБК, тем важнее становится ее организационная структура. Не стоит забывать и о необходимости четких должностных инструкций. Кроме того, некоторые АБК не только представлены на национальном уровне, но и имеют субнациональные представительства, что также должно быть отражено в организационной структуре. 5. Управление человеческими ресурсами АБК необходимо иметь собственный, специально выделенный персонал для выполнения большей части функций по антикоррупционной работе. Требования к количеству и специализации персонала варьируются в зависимости от функций, выполняемых АБК. В некоторых случаях специализированные функции могут потребовать поддержки со стороны внешних экспертов на временной основе. Тем не менее, в большинстве АБК трудятся либо государственные служащие, либо персонал, работающий по долгосрочным договорам. АБК должно настаивать на своем праве принятия окончательного решения при подборе/назначении собственного персонала в целях сохранения независимости и обеспечения качественной работы. Персонал АБК должен демонстрировать безупречное поведение и широкий потенциал; в противном случае общественность не будет испытывать к нему достаточно доверия, чтобы сообщать о проявлениях коррупции и оказывать содействие в работе АБК. Для этого АБК необходимо, по возможности, проводить открытый и справедливый процесс найма работников, предоставлять своим сотрудникам конкурентоспособную заработную плату, проводить постоянное обучение, укреплять существующий профессиональный потенциал и

наладить процедуры, который обеспечат добросовестную работу персонала, оценку эффективности его деятельности и соблюдение строгого кодекса дисциплины, а также сформировать внутреннюю систему подачи и рассмотрения жалоб. Временная стажировка доказала свою эффективность во многих случаях при условии применения одинаковых условий и принципов обеспечения безопасности к прикомандированному и штатному персоналу. Прикомандирование обеспечивает институциональную гибкость и способствует обмену специализированными знаниями и навыками, что может являться существенным преимуществом в условиях сложности феномена коррупции. Принципиально важно обеспечить, чтобы такой подход не заменял внутренний потенциал АБК и не препятствовал развитию и устойчивости внутренней институциональной компетенции, в частности в контексте международных стажировок (широко распространенная форма, например, в проектах технического содействия в Европейской Союзе – «парные проекты»). Также важно, чтобы АБК не ощущало чрезмерной зависимости от правительства в решении вопросов, связанных с человеческими ресурсами. Если АБК не уполномочено нанимать собственных специалистов для ведения расследований и может привлекать исключительно прикомандированных офицеров полиции, например, из полицейской службы с плохой репутацией, то эффективность, лояльность, добросовестность АБК и его преданность делу может быть поставлена под сомнение. Несмотря на тот факт, что человеческие ресурсы оказывают существенное влияние на результаты деятельности АБК, во многих случаях наем персонала и управление им регулируется общими законами и нормами, принятыми в отношении государственной службы. Следовательно, описанная проблема находится частично на уровне благоприятной внешней среды. АБК могут разрабатывать собственную политику и подходы (например, для регулирования

• Наем, развитие и удержание персонала: Следующие элементы должны учитываться при реализации этих процессов: Заинтересованность руководства в общем развитии персонала; существование тщательно продуманных и целенаправленных планов развития для ключевых должностей20; условия для

• Численность персонала: Наличие нужного количества нужных специалистов в нужном месте в нужное время — вот ключ к успеху АБК. Изменения в численности персонала могут происходить на фоне организационных изменений, поэтому в ходе оценки потенциала следует учитывать необходимое количество и качество работы персонала для определения приоритетов АБК. Наличие верного сочетания вспомогательного персонала и технологий будет способствовать повышению

При этом следует помнить: тренинги могут являться эффективным инструментом для развития индивидуальных способностей работника, однако они не могут быть самостоятельными видами деятельности и должны быть запланированы и разработаны в рамках долго-/среднесрочного содействия. Для получения дополнительной информации по данной теме см. отчет Всемирного банка об эффективности обучения: http://www.worldbank.org/ieg/training/download.html

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

непрерывного обучения и повышения квалификации; ротация должностей; пути карьерного развития; коучинг/обратная связь и оценка результатов работы; активные мероприятия для выявления и привлечения новых специалистов.

О Ц Е Н К А

Выдержки из Кодекса поведения членов Комиссии по борьбе с коррупцией в Бутане 1. Поддерживать высочайший стандарт добросовестности, честности, бескорыстности и справедливости. 2. Действовать в соответствии с законом. 3. Выполнять обязанности без страха или одолжений, предубеждений или недоброй воли, избегая любых форм дискриминации. 4. Демонстрировать профессиональное совершенство. 5. Обеспечивать высшую степень конфиденциальности. 6. Быть вежливым и сдержанным в словах и действиях. 7. Сообщать о любых конфликтах интересов. 8. Не пользоваться ненадлежащими преимуществами, связанными с собственной властью или занимаемым положением; 9. Быть ответственным за свои действия и указания. 10. Не принимать подарков и отвергать любые проявления протекции.

Р У КО В О Д С Т В О :

Некоторые основные вопросы следует рассматривать при анализе кадровой политики АБК. В частности, внутренние стратегии и процессы должны содействовать обеспечению объективности, профессионализма, беспристрастности, добросовестности, честности персонала и АБК. Эти ключевые качества более чем какие-либо другие будут обеспечивать общественное доверие и поддержку агентству (в частности, агентствам, выполняющим правоприменительные функции). В процессе оценки потенциала необходимо проанализировать следующие аспекты: • Назначение, повышение по службе и отстранение от должности: Назначение на должность и отстранение от должности неруководящего персонала АБК должно быть обеспечено защитой от вмешательства третьих лиц. Процесс найма должен происходить на основании личностных качеств и профессиональных заслуг кандидатов, а оценка эффективности работы персонала должна быть частью системы вознаграждения и продвижения по службе.

Блок 12.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

фискальных/нефискальных систем поощрений или управления эффективностью) в рамках существующих правовых основ. Кроме того, четко сформулированные возможности для карьерного роста могут способствовать привлечению квалифицированного персонала. Не менее полезным фактором может стать обучение персонала в обмен на среднесрочный контракт с АБК.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

эффективности работы АБК. Кроме того, оценка может быть направлена на изучение доступных вариантов найма, которые позволяют реализовать АБК его полномочия. Помимо найма необходимого персонала АБК, возможно привлечение волонтеров, экспертов (на безвозмездной основе), что также может повысить способность АБК эффективно осуществлять поставленные задачи. Поддержание необходимой численности персонала также требует проведения мониторинга вакансий и уровней текучести кадров наряду с обеспечением надлежащей системы поощрений. • Добросовестность: Добросовестность персонала имеет решающее значение для формирования доверия к АБК и повышения эффективности его работы. Члены персонала на всех уровнях должны проходить проверку на добросовестность в той или иной форме, чтобы минимизировать риск подрыва персоналом роли агентства в антикоррупционной борьбе. В АБК должна существовать система содействия добросовестности, включая кодекс поведения для сотрудников. Некоторые агентства имеют внутреннее надзорное подразделение для расследования нарушений действующего кодекса поведения или отдел, который осуществляет мониторинг и анализ всех жалоб, поданных в отношении персонала агентства. • Управление эффективностью и меры поощрения: Необходимо наличие системы управления эффективностью, устанавливающей доступные для анализа целевые показатели эффективности для персонала и обеспечивающей регулярную оценку и обратную связь по вопросам эффективности труда. Помимо прочего, должна существовать система поощрений, которая включает следующие компоненты: конкурентоспособную заработную плату (частично основанную на результатах эффективности работы); привлекательные

перспективы карьерного роста, поощрения и вознаграждения, потенциал для руководящих работников. Система должна мотивировать персонал на достижение непревзойденных результатов в работе. • Компетенции персонала: Квалификация и опыт персонала; способность выполнять несколько ролей, приверженность как миссии/стратегии агентства, так и принципам непрерывного обучения; желание и способность работать над особыми проектами и осуществлять сотрудничество между подразделениями. Соответствующий персонал должен быть в равной мере хорошо обучен управлению финансовыми ресурсами и материальнотехническим обеспечением, для того чтобы АБК служило примером следования высоким стандартам в управлении ресурсами, их распределении и использовании. Существенными компетенциями персонала являются также использование программного и аппаратного обеспечения для проведения расследований и хранения информации и данных. 6. Обучение и кураторство юбая специализированная организация требует от своего персонала прохождения определенного обучения. Это, несомненно, характерно и для АБК. Необходимо организовать ознакомительный тренинг для всех новых работников, присоединившихся к организации, равно как и более специализированное обучение, разработанное для выполнения особых функций (например, расследование фактов коррупции, управление имущественными декларациями, разработка антикоррупционных кампаний). Помимо ознакомительного тренинга, практическое обучение на рабочем месте при содействии кураторов из числа штатных сотрудников организации будет способствовать эффективной передаче навыков. При создании нового АБК может

8. Управление знаниями и информацией

Решающей, но часто недооцениваемой стороной потенциала АБК является координация и сотрудничество с заинтересованными сторонами, в частности, правительственными органами, общественными организациями, частным сектором и населением. Поддержка со стороны заинтересованных субъектов незаменима для успешного управления многими функциями и ожиданиями. Кроме того, привлечение общественных организаций и участие населения в работе АБК является существенным условием обеспечения ее легитимности, а также формирования доверия и авторитета АБК в глазах общества.21 Это часто является одним из наиболее важных активов АБК. Как было подтверждено во многих

См. также Building Public Support for Anti-Corruption Eﬀorts: Why Anti-Corruption Agencies Need to Communicate and How, World Bank, UNODC, CommGap, 2010 http://siteresources.worldbank.org/EXTGOVACC/Resources/CorruptionWhitePaperpub31110screen.pdf См., например, опыт Комиссии по борьбе с коррупцией в Индонезии, словенской Комиссии по предотвращению коррупции и латвийской KNAB.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

9. Взаимодействие

О Ц Е Н К А

Поскольку АБК берут на себя «сторожевую» роль в сфере управления государственными финансами, им необходимо создать незапятнанную репутацию, иначе они утратят доверие общественности. АБК склонны обвинять другие организации и других лиц в неправильном управлении и коррупции, поэтому чрезвычайно важно, чтобы АБК соблюдало высочайшие стандарты в отношении собственного материальнотехнического обеспечения и финансовых действий. Необходимо наличие, соблюдение и мониторинг надлежащих правил и процедур для осуществления материально-технических снабжения и финансовых сделок. Независимая проверка, например, со стороны высшего органа аудита также важна для анализ и валидации бухгалтерских книг и результатов деятельности АБК.

Р У КО В О Д С Т В О :

7. Материально-техническое обеспечение и финансы

Кроме того, организация должна обладать потенциалом управления знаниями, например, используя сведения, полученные следственным подразделением, проводить стратегическую работу превентивного подразделения и наоборот. Например, серия жалоб в одном правительственном департаменте, рассмотренная следственным подразделением, может указать превентивному подразделению на необходимость проведения системной экспертизы данного правительственного департамента. Или наоборот, институциональный аудит может привести к обнаружению некоторых фактов, которые требуют последующего расследования. Когда оперативные подразделения АБК взаимно дополняют и поддерживают друг друга в работе, АБК приобретает наибольший потенциал. Кроме того, наличие внутренней и внешней систем коммуникация является критически важным условием для развития культуры обмена информацией в рамках организации и в сотрудничестве с партнерами.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

потребоваться специализированное обучение для большого числа сотрудников. Подходящими в таком случае могут оказаться обучающие поездки для посещения зарубежных АБК, а также обучение в международных образовательных организациях. Налаживание прямого двустороннего сотрудничества также позволит удовлетворить потребности организации в обучении персонала. Необходимо стимулировать обмен новыми приобретенными знаниями и навыками среди персонала и их применение на практике. Кроме того, следует сформировать систему регулярной передачи знаний для обеспечения их эффективного усвоения в организации.

Механизмы для участия гражданского общества в работе агентств часто плохо структурированы или вообще отсутствуют, а сотрудничество, как правило, происходит на эпизодической основе. Надлежащее функционирование всех элементов системы привлечения гражданского общества должно быть проанализировано с точки зрения возможности участия общественных организаций (ОО) в реализации ключевых бизнес-процессов, таких как планирование или пропаганда.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

случаях, АБК сумели устоять перед мощными политическими атаками исключительно благодаря общественной поддержке.22

АБК должны обладать необходимым потенциалом для (i) идентификации, мотивации и мобилизации заинтересованных сторон; (ii) создания партнерств и сетей взаимодействия; (iii) содействия вовлечению гражданского общества, средств массовой информации и частного сектора; (iv) надлежащей коммуникации о своей деятельности и ее результатах; и (v) пропаганды институциональных и поведенческих изменений. Кроме того, АБК — пожалуй, более чем какая-либо другая государственная организация — должна демонстрировать прозрачность своей работы и принимаемых решений, должна также обладать потенциалом длянадлежащего информирования общественности. 10. Процессы мониторинга и оценки Мониторинг и оценка внутренней работы организации являются еще одним ключевым аспектом ее потенциала. Этот процесс крайне важен для совершенствования работы агентства (посредством технологий управления, ориентированных на конечный результат) и для продвижения его роли и лидирующих позиций в борьбе против

коррупции. Как правило, АБК обязаны готовить отчеты о результатах своей деятельности для надзорных органов и общественности, что является неотъемлемой частью институциональной отчетности. Отчеты о ходе работы должны включать контрольные показатели, продиктованные организационными целями и напрямую связанные с индикаторами, по которым осуществляется оценка результатов работы. Система мониторинга и оценки должна отслеживать результаты деятельности по трем типах индикаторов: • Индикаторы объема (объем или величина произведенных работ): примеры количественных данных на выходном уровне включают число проведенных диагностических исследований, число государственных служащих, прошедших обучение в сфере реализации антикоррупционных мер, или количество проведенных административных расследований. • Индикаторы результативности (эффективность в достижении целей): коррелируют с определенными функциями, например, включают качество и влияние разработанной политики, уровни соответствия нормам, которые агентство обязано усиливать, или уровни доверия к агентству, зафиксированные в ходе исследования. Результаты также следует сравнить с данными полученными в ходе исследований и анализов, проведенных другими организациями. • Индикаторы эффективности и продуктивности: экономическая эффективность, коэффициент «вход-выход», удельные издержки. Для проведения мониторинга и оценки работы АБК следует ознакомиться с рекомендациями U4, разработанными в партнерстве с ПРООН,«Как осуществлять мониторинг и

UNDP and UNIFEM (2010) Corruption, Accountability and Gender: Understanding the Connections. Primer in Gender and Democratic Governance # 5.

Источник: Источник: ILO, 'A Manual For Gender Audit Facilitators', 2007.

данных в программах и коммуникационных материалах агентства также должно быть учтено при проведении оценки потенциала. Аналогичным образом такая оценка должна изучить особый потенциал, например, возможность расследовать случаи сексуальной эксплуатации и шантажа, которые часто не указаны в отчетах из страха перед угрозами.

Индивидуальный уровень В ходе оценки потенциала следует рассмотреть вопрос о том, обладает ли организация стратегией по достижению гендерного равенства, которая отражена в целях работы ее подразделений, программе, бюджете и

3 При рассмотрении потенциала АБК индивидуальный уровень (охватывает навыки, опыт и знания, которыми обладают люди и которые отражены в профиле персонала)

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Основная стратегия организации по обеспечению гендерного равенства: Контрольные вопросы по руководящим принципам: • Интегрированы принципы гендерного равенства в цели рабочих программ, и, если да, то каким образом? • В политических и стратегических целях понятие гендера привязано только к женщинам или же к обоим полам и отношениям между ними? • Цели гендерного равенства сформулированы и переведены в индикаторы и показатели эффективности работы на уровне программы и бюджета? • Доступны финансовые ресурсы для осуществления работы, содействующей гендерному равенству (гендерноориентированные и общей направленности)? Являются ли они адекватными? • Инкорпорированы цели обеспечения гендерного равенства в рабочие планы подразделений?

О Ц Е Н К А

Существуют доказательства того, что «коррупция в большей степени сказывается на бедных женщинах, поскольку их низкий уровень экономических и политических возможностей сдерживает их способность к изменению статус-кво или возложению на государство обязанности по обеспечению услуг, положенных им по праву»23. Следовательно, для снижения гендерного влияния коррупции необходимо понять взаимосвязь, существующую между коррупцией и гендером.

Блок 13.

Р У КО В О Д С Т В О :

11. Гендерная чувствительность

управлении кадровыми ресурсами. Использование разъединенных гендерных

П РА К Т И Ч Е С КО Е

оценку агентств по борьбе с коррупцией», которые предоставляют техническое, методологическое и практическое руководство для персонала и менеджеров АБК в по запуску внутреннего процесса мониторинга и оценки. Эта методика основана на составлении схемы существующих результатов оценок АБК и помогает определиться в направлением дальнейшей работы для их усовершенствования. Такой подход признает важность задачи создания собственных систем и процессов мониторинга АБК и демонстрирует экономически эффективный порядок ее реализации, что позволит получать необходимые данные. Кроме того, эта методика рекомендует анализировать результаты деятельности и потенциальное влияние АБК на окружающую среду, не ограничиваясь только индикаторами объема и уделяя больше внимания потенциалу и влиянию агентства. Такая практика не является единой унифицированной моделью, а, скорее, гибким подходом, при котором агентства могут выбирать индикаторы объема, результативности и влияния, которые соответствуют их полномочиям и качеству доступных данных.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль A:

ПОТЕНЦИАЛ

РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда 1. Социальный, экономический и политический контекст

– Какова действующая форма правления? – Когда учреждено АБК? – Какова численность населения? – Где проживает большая часть населения (в городах или сельской местности)? – Каково административное деление страны? – Что служит основой для экономики страны и каковы главные источники дохода государственного бюджета?

С Б О Р Ь Б Е П РА К Т И Ч Е С КО Е

Предварительное исследование по ключевым факторам

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

крайне важен по причине необходимости в высокопрофессиональных специалистах для выполнения многих антикоррупционных функций. В работе по развитию потенциала на индивидуальном уровне следует оценивать профессиональный потенциал агентства, необходимый для выполнения конкретных антикоррупционных функций в рамках отведенных полномочий. Любое обучение должно быть организовано в соответствии с потребностями организации в условиях проведения надлежащей стимулирующей работы, содействующей применению полученных знаний и навыков, в рамках среднесрочной системы анализа оценки эффективности труда.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Ключевые факторы

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

2. Организационная форма и координационные механизмы

– Государственные органы имеют централизованную или децентрализованную структуру? – В стране существуют традиционные носители власти? – Кому подотчетно, АБК? – АБК уполномочено запрашивать информацию у других властных структур? Насколько реальны эти полномочия? Существуют санкции за отсутствие раегирования на запросы АБК?

3. Правовая основа

– Какие правовые нормы регулируют деятельность АБК? – аБК учреждено законом или указом? – Бюджетное финансирование АБК предусмотрено законом? – Имеются законодательные гарантии сохранения должности для руководителей АБК? – Какова юрисдикция АБК? – Существуют группы лиц, исключенных из юрисдикции АБК? – Законодательством страны преследуются все нарушения КООНПК? – Отмывание денег и незаконное обогащение преследуются законом? – Существует закон о давности уголовного преследования за коррупционные преступления? – Существует неприкосновенность для отдельных представителей власти? – АБК наделено полномочиями замораживать, накладывать арест или конфисковывать имущество? – У АБК имеются полномочия преследования в судебном порядке? – Существует закон о лицах, сообщающих о фактах коррупции или незаконной деятельности? Существует правовая защита лиц, сообщающих АБК о нарушениях? – Имеется закон о свободе информации? – Регулируются ли законом следующие функции, связанные с проведением следственных мероприятий: • доступ к свидетелям; • доступ к документам (в том числе банковским); • запрос сведений из других стран; • наказание за препятствование и запугивание; • наказание за неисполнение официального требования АБК; • наказание за непредоставление документов, официально затребованных АБК; • защита информаторов; • защита информации; • арест; • сделка о признании вины; • наблюдение; • перехват электронных сообщений;

4. Финансовый учет

– Каким органами подотчетно АБК? – АБК является подчиненным или независимым органом? – Какова периодичность отчетности АБК? – У АБК имеется собственный веб-сайт?

КО Р Р У П Ц И Е Й

• доступ к ПК и ноутбукам; • получение образцов у свидетелей и подозреваемых; • вход в помещения и их обыск; • доступ к финансовым документам.

– У АБК имеется перспективный план работы? – Каковы основные цели, показатели и результаты работы? – Перспективным планом работы учитываются реалии конкретного контекста?

4. Организационная структура

– Какова организационная структура АБК? – У АБК имеется структурная схема? – Сколько структурных подразделений входит в его состав? – Каковы функции каждого подразделения? – Каков штат каждого подразделения, включая руководящих работников? – Какова общая численность персонала? – Существуют региональные подразделения?

5. Управление персоналом

– Каковы критерии подбора кадров, установленные законом или положениями об учреждении АБК?

П О

3. Стратегическое планирование

А Г Е Н ТС Т В

– Руководство осуществляется одним лицом, советом комиссии или исполнительным советом? – Кто назначает руководителей, на какой срок, на полный или неполный рабочий день? – Каковы основные критерии назначения на должность? – Какова защита от увольнения? – Каковы основные сферы ответственности?

П О Т Е Н Ц И А Л А

2. Руководство

О Ц Е Н К А

– Как АБК определяет собственное видение и миссию? – Видение и миссия АБК известны общественности? – Какая цель поставлена перед АБК? – Каковы главные функции АБК?

Р У КО В О Д С Т В О :

1. Видение и миссия

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Организационный уровень

Б О Р Ь Б Е

3. Правовая основа

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е

– АБК является членом международных объединений практиков и экспертов антикоррупционной деятельности?

7. Взаимодействие

– Веб-сайт АБК доступен в режиме онлайн? – Годовые отчете АБК доступны в режиме онлайн? – Пресс-релизы АБК доступны в режиме онлайн?

8. Контроль и оценка деятельности

– Существует доступная оценка результатов работы АБК?

9. Обучение и кураторство

– Какое обучение было проведено в рамках АБК и за его пределами (согласно годовым отчетам АБК)?

10. Финансирование и снабжение

– Каков годовой бюджет АБК? – Исполнение бюджета включено в годовой отчет АБК?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

6. Управление знаниями и информацией

Индивидуальный уровень 1. Профиль персонала

– Доступны какие-либо сведения о сотрудниках АБК?

2. Технические возможности

– Какое обучение было организовано для сотрудников АБК и какие международные семинары посещались ими согласно годовым отчетам АБК?

Торговая палата Комиссия по делам государственных служащих Институт повышения квалификации государственных служащих Таможенный комитет Ассоциация работодателей Служба финансовой разведки Министерство экономических связей Министерство образования Министерство финансов Министерство иностранных дел Министерство здравоохранения

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

Центральный орган оказания юридической помощи

П О Т Е Н Ц И А Л А

Счетная палата

О Ц Е Н К А

Министерство юстиции

Отметьте пять органов, с которыми АБК сотрудничает мало или не сотрудничает совсем, но установление взаимодействия с которыми было бы полезно.

Р У КО В О Д С Т В О :

Отметьте пять органов, с которыми АБК сотрудничает наиболее часто.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

главе 6 определен круг ключевых факторов, которые подлежат оценке для всех агентств по борьбе с коррупцией (АБК). Эти ключевые факторы обусловлены базовым потенциалом, который необходим всем организациям для успешной и эффективной деятельности. В данном модуле приведен комплексный подход к сбору информации о ключевых факторах, который включает: • выполнение предварительного исследования (кабинетного исследования); • проведение предварительного опроса заинтересованных сторон о межорганизационном сотрудничестве;

Министерство внутренних дел Парламент

Полицейская академия Управление внутренних дел Администрация президента

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Отметьте пять органов, с которыми АБК сотрудничает наиболее часто.

Администрация премьер-министра Агентство по разведке Генеральная прокуратура Верховный суд Налоговая инспекция Укажите другие органы, не упомянутые выше..

С Б О Р Ь Б Е П О

– С какими органами сотрудничает АБК официально и не официально? – Существуют другие агентства, расследующие случаи коррупции? – Какие органы должны передавать АБК необходимую информацию? – С какими органами АБК имеет официальный договор о сотрудничестве? – Если у конкретной организации имеется информация, интересующая АБК (например, у службы финансовой разведки — сведения о подозрительной финансовой операции; у Комиссии по делам государственных служащих — по фактам связанных с коррупцией преступлений), которую формально она не обязана сообщать АБК, может ли такая организация передавать/передает информацию неофициально?

А Г Е Н ТС Т В

2. Организационная форма и координационные механизмы

П О Т Е Н Ц И А Л А

– Почему было учреждено АБК? – Какова Ваша оценка политической воли в борьбе с коррупцией в Вашей стране? – Было проведено какое-либо исследование или изучение коррупции в стране? – С какими видами коррупции Вы сталкивались лично (объемы, сектор, схемы, тенденции)? – Каковы, на Ваш взгляд, основные причины коррупции? – Существуют какие-либо традиции или обычаи, поддерживающие коррупцию? – Какие национальные обычаи препятствуют обнаружению, расследованию, преследованию и предотвращению коррупции? – Какова роль политических партий в коррупции? – Какие виды коррупции больше всего вредят стране? – Что может наиболее эффективно помочь в работе по снижению числа коррупционных явлений? – Каким максимальным изменениям подверглись виды и схемы коррупции за последние 5 лет?

О Ц Е Н К А

1. Социальный, экономический и политический контекст

Р У КО В О Д С Т В О :

Благоприятная среда

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Собранные в ходе бесед данные необходимо подвергнуть триангуляции в целях их последующего утверждения перед включением в Отчет по оценке потенциала. Рекомендованные вопросы являются примерными и подлежат уточнению в зависимости от страны проведения исследования.

КО Р Р У П Ц И Е Й

• беседа с главой(-ами) АБК и руководителями его подразделений; • беседа с сотрудниками агентства; • беседа с сотрудниками заинтересованных органов.

– АБК входит в состав руководящих органов? Агентство руководит каким-либо координационным межведомственным органом? – От каких органов АБК получает наибольшую поддержку? – Каким органам АБК оказывает наибольшую поддержку? – От каких органов АБК требуется наибольшая поддержка? – С какими органами АБК хотело бы улучшить отношения? – С какими органами АБК делится информацией? – С какими органами АБК: • работает совместно; • делится полученной информацией; • имеет общих сотрудников, обменивается сотрудниками, в том числе в рамках стажировки – Имеется дублирование функций с другими органами? – Существуют потенциальные конфликтные точки с другими органами и как можно разрешить подобные конфликты? – Существуют оптимальные методы сотрудничества с другими органами? – Что можно предпринять в Вашей стране для улучшения антикоррупционной деятельности пяти ведущих органов в рамках их единой задачи? – При выполеннии каких действий АБК сталкивается с определенными трудностями по причине наличия недостатков в национальной антикоррупционной системе? – Рекомендации АБК имеют юридический вес? АБК вправе выдавать предписания другим органам? Существуют санкции за невыполнение таких предписаний?

3. Правовая основа

– Какие изменения правовой основы требуются для облегчения борьбы с коррупцией? – Необходима законодательная реформа для улучшения взаимодействия с другими органами?

4. Финансовый учет

– Как часто и перед кем Вы отчитываетесь на практике? – Как отчитывается АБК: письменно или устно? – Агентство отчитывается о своей деятельности на специальной сессии парламента? – Насколько глубоко анализируется деятельность агентства? – Существует какой-либо общественный совет? – Каковы полномочия надзорных органов?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

2. Организационная форма и координационные механизмы

4. Финансовый учет

– Какое содействие оказывают или какие препятствия чинят органы, контролирующие деятельность АБК? – Веб-сайт АБК обновляется регулярно?

С Б О Р Ь Б Е П О

– Какова схема принятия решений и распределения бюджета в АБК? – Как часто заседает руководство для обсуждения перспективного планирования? – Как проходит согласование плана работы на год? – Какие виды показателей эффективности учитываются? – Проводится в конце года анализ выполнения перспективного плана и плана мероприятий с точки зрения эффективности? – Каков бюджет АБК? – Кто финансирует АБК? – Есть законодательная защита уровня финансирования? – Уровень финансирования менялся за последние 5 лет? – Финансирование выполняется в срок? – Каков метод расчета бюджета и как принимаются решения по запросам увеличения финансирования? – Каковы расходы на содержание каждого подразделения АБК? – Каковы расходы на зарплату сотрудникам? – Какая деятельность является наиболее затратной? – Какова процедура предложения и согласования бюджета подразделений? – Каковы методы управления и контроля АБК, обеспечивающие оптимизацию распределения и выполнения работы, повышение квалификации сотрудников, оптимизацию расходов и повышение эффективности? – Какие показатели эффективности работы используются на уровне органа, его подразделений и отдельных сотрудников? Эти показатели доступны всем сотрудникам? – Как эти показатели пересматриваются, кем, как часто? – Каковы последствия невыполнения поставленной задачи?

А Г Е Н ТС Т В

3. Стратегическое планирование

П О Т Е Н Ц И А Л А

– Каковы основные сферы Вашей ответственности? – Кто назначает руководителей агентства? – Каковы основные критерии назначения на должность? – Какова защита от увольнения? – Сотрудникам гарантирована защита при поступлении на работу в АБК?

О Ц Е Н К А

2. Руководство

Р У КО В О Д С Т В О :

– Как АБК определяет собственное видение и миссию?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

1. Видение и миссия

КО Р Р У П Ц И Е Й

Организационный уровень

КО Р Р У П Ц И Е Й

– Годовые планы работы основаны на перспективном плане деятельности организации? – Когда АБК провело свою первую операцию по каждой из своих функций? – Какие процедуры используются и каков объем деятельности по каждой функции?

4. Организационная структура

– Вы удовлетворены существующей организационной структурой или считаете уместным внесение изменений?

5. Управление персоналом

– В состав агентства входит отдел кадров? – Каковы методы подбора новых сотрудников? – Каковы процедуры продвижения сотрудников по службе? Эти процедуры известны сотрудникам? – Каковы методы дисциплинированиия сотрудников? Эти процедуры известны сотрудникам? – Существует кодекс поведения? – Сотрудники декларируют свое имущество? Кому? Как это проверяется? – Существует метод оценки работы за год? – Все открытые вакансии публикуются? – У АБК имеется перспективный план обучения кадров? – обучает новых сотрудников? – Кто обучает специалистов? – Проводится совместное обучение? – Расскажите о программах обучения. Программы обучения увязаны с перспективными планами и планами мероприятий? – Какова годовая текучесть кадров по подразделениям, выраженная в процентах? – Имеется шкала заработной платы, отличная от аналогичных шкал других государственных органов? – Имеются другие льготы, выделенные только АБК? – АБК может привлекать/привлекает сотрудников других органов для выполнения своих функций?

6. Управление знаниями и информацией

– Выполняется обмен информацией между следственным отделом и подразделением превентивных мер при обнаружении схем систематической коррупции?

7. Взаимодействие

– Каковы способы взаимодействия внутри АБК? – Каким образом, как часто и какими средствами осуществляется связь? – Каковы способы взаимодействия АБК с другими органами? – Каким образом, как часто и какими средствами осуществляется связь? – Каковы способы взаимодействия АБК с общественностью? – Каким образом, как часто и какими средствами осуществляется связь?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

3. Стратегическое планирование

Индивидуальный уровень 1. Профиль персонала

– Какова численность сотрудников АБК?

2. Технические возможности

– Какие технические возможности пока недоступны Вашим сотрудникам?

КО Р Р У П Ц И Е Й С

– В штате АБК имеется начальник отдела финансирования и снабжения? – Достаточен потенциал информационной системы управления финансами АБК? – Кто управляет бюджетом каждого подразделения или сектора? – У каждого подразделения есть свой бюджет? – Кто осуществляет внешний контроль расходов? – Какова доля спонсорских взносов в годовом бюджете, за последние 5 лет? – Кто является спонсором(-ами) АБК?

Б О Р Ь Б Е

10. Финансирование и снабжение

П О

– Какие виды обучения и кураторства используются в АБК?

А Г Е Н ТС Т В

9. Обучение и кураторство

П О Т Е Н Ц И А Л А

– У АБК имеются разработанные Положения о сложившейся практике или инструкции по выполнению основных функций? – Какие методы исопльзуются для проверки выполнения работы и рабочей нагрузки? – Кто проверяет ход работы? Какие ведутся записи? – Для всех сотрудников определены полномочия и разработаны должностные инструкции (например, ответственный за вещественные доказательства, куратор дела, инструктор и т. д.)? – АБК использует локальную вычислительную сеть, базы данных, аналитическое и иное программное обеспечение? – Эти средства доступны по требованию, при ведении расследования или эпизодически? – Как оценивается деятельность АБК?

О Ц Е Н К А

8. Контроль и оценка деятельности

Р У КО В О Д С Т В О :

– Общественность задействована в руководстве АБК? – Существуют какие-либо руководящие комитеты, осуществляющие просветительские и превентивные мероприятия, расследования и информирование с привлечением общественности?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

7. Взаимодействие

Предварительное исследование (кабинетное исследование)

Опрос заинтересованных органов о межорганизационном сотрудничестве Целью настоящего опроса является определение национальных органов, значимых для реализации Профиль персонала

Рекомендуемые вопросы

1. TВид деятельности

– Какую должность Вы занимаете? – У Вас есть круг полномочий? – Они отображают Вашу повседневную деятельность? – Каковы основные сферы Вашей ответственности в АБК?

2. Опыт работы

– В каком году Вы поступили на работу в АБК? – Где Вы работали до поступления в АБК (последние 10 лет)? – Какое у Вас образование? – Каков Ваш профессиональный опыт, обретенный за время работы в АБК? Вы занимаете еще какие-либо должности в АБК? – С Вами проводилось собеседование перед назначением на эту должность в АБК?

3. Обучение

– Перед назначением на эту должность в АБК Вы прошли какое-либо обучение?

4. Мотивация и причины текучести кадров

– Почему Вы хотели работать в АБК? Каковы Ваши основные мотивы? – Каковы три основных мотива Вашей работы в АБК? – Каковы три основных мотива, по которым Вы могли бы уйти из АБК? – Что Вам больше всего нравится в работе в АБК? – Что Вам меньше всего нравится в работе в АБК?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Перед выполнением оценки потенциала АБК рекомендуется выполнить сбор первичных данных путем проведения кабинетного исследования доступных годовых отчетов АБК, прежних отчетов по оценке потенциала АБК, действующих нормативных актов, статей в СМИ и других доступных источников.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е

– Каковы основные виды коррупции, с которыми Вы работаете? – Сколько дел Вы расследуете за год? – Какова средняя сумма дел, которые вы расследуете? – Каков средний должностной уровень подозреваемых государственных служащих в делах, которые Вы расследуете? (Прежде чем задать этот вопрос, изучите систему должностей в государственных учреждениях конкретной страны.) – У Вас имеются стандартные методы ведения расследования? – Вы обучались стандартным методам ведения расследования? – Вам знакомы следующие явления? Если да: Вы сталкивались с ними при расследовании конкретных дел? • Коррупция в государственных учреждениях • Коррупция в частной сфере • Преступный сговор • Пособничество и подстрекательство • Дела с привлечением государственных служащих других государств • Присвоение или растрата имущества • Неправомерное использование государственного имущества • Нарушение этики на государственной службе • Протекционизм • Семейственность • Фальсификация документов • Отмывание денег • Ограничение пользования имуществом и конфискация имущества • Возврат имущества • Запросы на юридическую взаимопомощь – Вы обладаете каким-либо из следующих навыков? Если да: Вы прошли по ним специальное? • Доказательство нарушения статьи закона

П О

a. Сотрудники следственных подразделений

А Г Е Н ТС Т В

Технические возможности

П О Т Е Н Ц И А Л А

– Как долго Вы собираетесь работать в АБК? – Вам известные критерии продвижения по службе? – Вы когда-либо подавали прошения о продвижении по службе? Вы удовлетворены ходом работы и ее результатами? – У Вас была возможность перехода в другие подразделения АБК или работы в них?

О Ц Е Н К А

5. Продвижение по службе

Р У КО В О Д С Т В О :

– Что Вам больше всего нравится в Вашей работе? – то Вам меньше всего нравится в Вашей работе??

П РА К Т И Ч Е С КО Е

4. Мотивация и причины текучести кадров

Подготовка материалов для передачи в прокуратуру Допросы Ведение записей Делопроизводство Подача запросов в другие органы на предоставление соответствующих документов • Сбор информации из открытых источников • Сбор конфиденциальной информации • Изучение финансовых отчетов • Ограничение пользования имуществом • Ведение дел по отмыванию денег • Поиск и арест • Получение доступа к электронным устройствам и исследование их содержимого • Наблюдение • Работа с информаторамив • Участие в совместных с полицией операциях • Обеспечение сохранности вещественных доказательств • Составление письменных отчетов о расследовании – Какие основные умения, знания и практические навыки отсутствуют в следственном подразделении?

b. Сотрудники подразделений превентивной работы

– У Вас имеется практический опыт работы в следующих направлениях? • Разработка национальной антикоррупционной стратегии • Разработка планов антикоррупционных мероприятий • Контроль внедрения антикоррупционных мер • Координация самооценки в соответствии с правилами КООНПК • Определение масштабов коррупции • Оценка эффективности антикоррупционных мер • Оценка степени добросовестности и коррупционного риска • Проверка соблюдения законов, нормативных требований и процессуальных норм • Предложения по принятию новых или изменению существующих законов, нормативных требований и процессуальных норм • Использование международных стандартов в качестве основы • Просвещение общественности • Распространение знаний о коррупции и антикоррупционной деятельности • Взаимодействие • Обмен знаниями • Работа в условиях конфликта интересов • Политика получения подарков • Имущественные декларации • Участие в международном мероприятии по проверке выполнения КООНПК • Юридическая взаимопомощь

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

a. Сотрудники следственных подразделений

• • • • •

2. Руководство

– Как Вы можете оценить руководство АБК (отлично, очень хорошо, хорошо, средне, плохо)?

3. Стратегическое планирование

– Вы привлекались к подготовке перспективного плана?

4. Организационная структура

– Вам понятна структура Вашей подотчетности? – У Вас имеется оборудование для выполнения своей работы? – Если нет, то какого оборудования Вам недостает? – Как сказывается на Вашей работе отсутствие необходимого оборудования? – Как Вы подаете заявки на оборудование?

5. Управление персоналом

– Сотрудникам известны нормы техники безопасности и охраны труда, защиты от дискриминации и издевательства сослуживцев и т. п.? – Сотрудникам известны процедуры предоставления очередных отпусков и отпусков по болезни, расчета ставок заработной платы, выплаты пособий и льгот, оплаты сверхурочных, продвижения по службе, рассмотрения жалоб? – Существует кодекс поведения и налвжено обучение этичному поведению? Раскрытие имущественных данных? Политика поведения в условиях конфликта интересов?

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

– Каковы видение и миссия АБК? – Вам понятны видение и миссия АБК? – Что, на Ваш взгляд, эффективно выполняет АБК? – В каких аспектах, на Ваш взгляд, АБК может улучшить свою работу?

П О Т Е Н Ц И А Л А

1. Организационный уровень

О Ц Е Н К А

Организационный уровень

Р У КО В О Д С Т В О :

– Вы обладаете каким-либо из следующих навыков? Если да: Вы прошли по ним специальное? • Обучение кадров • Подготовка кадров • Разработка программ дистанционного обучения • Кураторство и инструктирование • Подготовка материалов для общественности • Подготовка обучающих материалов • Публичные выступления • Разработка кодексов поведения • Подготовка законов • Разработка и проведение исследования общественного восприятия • Разработка стратегии взаимодействия • Составление отчетов • Проверка имущественных деклараций – Какие основные умения, знания и практические навыки отсутствуют в подразделении превентивной работы?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

b. Сотрудники подразделений превентивной работы

КО Р Р У П Ц И Е Й

– На Ваш взгляд, Ваша заработная плата соответствует уровню Вашей компетентности и опыта? – Вы удовлетворены дополнительными пособиями и льготами? – Как Вы можете оценить отношения между сотрудниками Вашего подразделения (отлично, очень хорошо, хорошо, средне, плохо)?

6. Управление знаниями и информацией

– Передача Вам знаний и информации по электронной почте и другими средствами осуществляется надлежащим образом?

7. Взаимодействие

– Насколько эффективно, на Ваш взгляд, взаимодействует с Вами АБК? – Проводятся регулярные общие и местные собрания?

8. Контроль и оценка деятельности

– Вы контролируете и оцениваете свою работу? – Как? – Проводится ежегодная оценка Вашей работы? – Оценка Вашей работы принесла какую-либо ощутимую пользу? – Кто оценивает эффективность Вашей работы? – Используемые критерии эффективности адекватны? – На Ваш взгляд, Ваши знания используются АБК в полной мере?

9. Обучение и кураторство

– АБК организовало для Вас соответствующее обучение для занятия Вашей должности?

Благоприятная внешняя среда

Рекомендуемые вопросы

1. Социальный, экономический и политический контекст

– Как Вы можете оценить политическую волю руководства Вашей страны в борьбе с коррупцией (отлично, очень хорошо, хорошо, средне, плохо)?

2. Организационная форма и координационные механизмы

– Вы работаете с другими органами за пределами АБК? – Как Вы можете оценить Ваше сотрудничество (отлично, очень хорошо, хорошо, средне, плохо)?

3. Правовая основа

– Существуют какие-либо положения в законодательстве, облегчающие Вашу работу? – Существуют какие-либо положения в законодательстве, затрудняющие Вашу работу?

4. Финансовый учет

– Как Вы можете оценить общественное мнение об АБК (высокое, среднее, низкое)?

Обобщающие вопросы

На Ваш взгляд, каковы приоритеты, обеспечивающие повышение эффективности работы АБК?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

5. Управление персоналом

Б О Р Ь Б Е

– Правовая основа в Вашей стране позволяет вести эффективную антикоррупционную борьбу? – Следует внести какие-либо поправки в действующее законодательство для повышения эффективности борьбы с коррупцией?

П О

2. Правовая основа

А Г Е Н ТС Т В

– Генеральная прокуратура подключается к следственным действиям на каком-либо их этапе? – Сколько материалов по рассматриваемым делам получено Вами от АБК? – Сколько материалов по рассматриваемым делам проверено Вами? – В большинстве случаев было достаточно материалов для обвинения? – Доводилось Вам возвращать дела для доследования? Сколько было таких случаев? – Сколько дел по коррупционным преступлениям было передано в суд? – Сколько лиц было осуждено за коррупционные преступления? – Каково соотношение случаев осуждения и оправдания судом за год? – Каков самый длительный период ожидания слушания дела в суде? – Какова средняя сумма дел? – Какие наиболее крупные коррупционные дела Вам довелось вести? – У Вас имеются собственные критерии в отношении расследуемых Вами дел? – Эти критерии соответствуют критериям отбора дел для расследования, используемым АБК? – Как Вы можете оценить общую эффективность деятельности АБК?

П О Т Е Н Ц И А Л А

1. Организационная форма и координационные механизмы

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы

Р У КО В О Д С Т В О :

Благоприятная внешняя среда

П РА К Т И Ч Е С КО Е

(I) Министерство юстиции и генеральная прокуратура

КО Р Р У П Ц И Е Й

АБК его полномочий, с которыми необходимо провести обсуждения в целях оценки потенциала. Список подлежит уточнению в зависимости от страны проведения исследования.

Рекомендуемые вопросы

1. Социальный, экономический и политический контекст

– Аудит деятельности правительственных органов проводится регулярно? – Какова юрисдикция Счетной палаты? – Каково качество ведения учета в правительственных органах? – В правительстве проводится внутренний аудит? Как эти аудиты связаны со Счетной палатой?

2. Организационная форма и координационные механизмы

– Счетная палата сообщает АБК на неофициальной основе о лицах, подозреваемых в коррупции? – Счетная палата сообщает АБК о нарушениях и лицах, подозреваемых в коррупции, до опубликования полных аудиторских отчетов? – Как Вы можете оценить общую эффективность деятельности АБК? – Имеется дублирование функций между Вашей организацией и АБК?

П О Т Е Н Ц И А Л А

3. Правовая основа

– Счетная палата обязана по закону сообщать АБК о любых подозрительных фактах, выявленных во время выполнения аудитов? – Какие виды аудитов разрешены Счетной палате по закону?

4. Финансовый учет

– Счетная палата уполномочена выполнять аудит работы АБК? Если да: Вами выявлены какие-либо организационные нарушения, например, в управлении финансами, снабжении или найме на работу?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Благоприятная внешняя среда

О Ц Е Н К А

(II) Счетная палата

(III) Полиция Благоприятная внешняя среда

Рекомендуемые вопросы

1. Социальный, экономический и политический контекст

– АБК когда-либо в прошлом входило в состав полицейских структур? – Бывшие сотрудники полиции работают сейчас в АБК? – В Вашей стране выявлены случаи коррупции среди сотрудников полиции?

2. Организационная форма и координационные механизмы

– Как полиция сотрудничает с АБК? – Полиция оказывает содействие аАБК при расследованиях, например, на местном уровне?

Благоприятная внешняя среда

Рекомендуемые вопросы

1. Межорганизационное взаимодействие и координационные механизмы

– Когда была учреждена служба финансовой разведки? – Проводятся регулярные совещания с АБК? Как Вы проводите совместную работу? – Вами выявлены подозрительные финансовые операции (ПФО)? Сколько? Сколько случаев ПФО передано Вами в АБК? – АБКкогда-либо запрашивало информацию у службы финансовой разведки? – У Вас имеется список инвесторов Вашей страны? – У Вас когда-либо запрашивал информацию другой член группы Egmond? – Деятельность службы финансовой разведки оценивалась в недавнем времени кем-либо из международных партнеров? – Как Вы можете оценить общую эффективность деятельности АБК?

2. Правовая основа

– Правовая основа в Вашей стране позволяет проводить надлежащую борьбу с отмыванием денег?

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

(IV) Служба финансовой разведки

П О Т Е Н Ц И А Л А

– Правовая основа способствует или препятствует обнаружению и расследованию случаев коррупции?

О Ц Е Н К А

3. Правовая основа

Р У КО В О Д С Т В О :

– Полиция производит аресты и задержания по требованию АБК? – Полиция систематически передает АБК жалобы на коррупционные действия? – Полиция уполномочена заводить дела о коррупции по собственной инициативе? – Имеется дублирование функций между полицией и АБК? – Как Вы можете оценить общую эффективность деятельности АБК? – Как Вы можете оценить технический потенциал АБК для выполнения его полномочий?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

2. Организационная форма и координационные механизмы

Модуль B:

С П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Беседа с главой(-ами) АБК и руководителями его подразделений позволит дополнить данные, собранные ранее путем предварительных и кабинетных исследований доступных источников. В таблице ниже содержатся рекомендованные вопросы для проведения такой беседы, которые требуют корректировки в соответствии с предварительно собранными данными и условиями конкретной страны.

Б О Р Ь Б Е

Рекомендации по проведению бесед с главой(-ами) АБК и руководителями его подразделений

КО Р Р У П Ц И Е Й

Разработка и внедрение антикоррупционной стратегии

Исследование коррупционных явлений (для информирования органов, противодействующих коррупции) является основой большинства функций АБК и требует наличия особого потенциала, поэтому данный аспект рассматривается в отдельном модуле.

Первичной целью беседы с сотрудниками АБК является оценка их компетентности и точное построение профиля персонала АБК. Кроме того, такая беседа позволяет оценить организационные аспекты и степень благоприятности среды. Специалисты по оценке потенциала АБК имеют возможность объединить полученную таким образом информацию с результатами кабинетных исследований и бесед с главой(-ами) АБК. Такой подход позволит сформировать полную картину пробелов и потребностей АБК, связанных с его потенциалом.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендации по проведению беседы с сотрудниками АБК

Комментарии к рекомендациям (доступны на веб-сайте http://www.undp.org/governance/focus_anti-corruption.shtml) являются подробной инструкцией по проведению самооценки согласно правилам КООНПК

Благоприятная среда Организационная форма и координационные механизмы: Привлечение других государственных органов к обмену информацией и сотрудничеству (между собой и с АБК для сбора информации и выполнения пунктов плана мероприятий или для участия в проведении самооценки по КООНПК)

Четко сформулированные и принятые всеми полномочия АБК по координации действий и запросу информации, связанной с разработкой антикоррупционных мер, контролем выполнения плана мероприятий или проведением самооценки по КООНПК. Наличие принятых и понятых всеми координационных основ, обеспечивающих обмен информацией между различными ведомствами. Наличие координаторов (специально назначенных должностных лиц) в соответствующих государственных органах, отвечающих за координацию деятельности, связанной с разработкой антикоррупционной стратегии и плана мероприятий (и за проведение самооценки по КООНПК, если применимо).

Метод проверки внедрения КООНПК состоит из двух циклов проверки длительностью пять лет каждый. Первый цикл проверки внедрения КООНПК охватывает разделы конвенции «Криминализация» и «Правоприменение» (глава III), а также «Международное сотрудничество» (глава IV), а разделы «Превентивные меры» (глава II) и «Возврат имущества» (глава V) отнесены ко второму циклу проверки.

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

О Ц Е Н К А

ПОТЕНЦИАЛ

Р У КО В О Д С Т В О :

Потенциал, требуемый для осуществления функций, описанных в настоящем модуле, связан, с одной стороны, с необходимостью обеспечения сотрудничества, взаимодействия и взаимной поддержки соответствующих заинтересованных органов (в том числе негосударственных), а с другой стороны, с необходимостью сбора и обработки информации, а также проведения анализов и составления отчетов для разработчиков антикоррупционных мер.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Рекомендации по оценке потенциала

Б О Р Ь Б Е

Специалисты по оценке потенциала АБК после беседы с сотрудниками заинтересованных органов имеют возможность дальнейшего триангулирования всей полученной прежде информации. Такие беседы должны быть направлены, прежде всего, на уточнение данных о межорганизационном взаимодействии, механизмах координации работы и факторах благоприятной среды. Они также позволяют получить оценку партнерами общего организационного потенциала АБК. Ниже в качестве примера приведены некоторые наиболее характерные заинтересованные органы.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендации по проведению беседы с сотрудниками заинтересованных органов

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Организационная форма и координационные механизмы: Привлечение других государственных органов к обмену информацией и сотрудничеству (между собой и с АБК для сбора информации и выполнения пунктов плана мероприятий или для участия в проведении самооценки по КООНПК)

Наличие договоров о сотрудничестве или четко сформулированных процедурных основ сотрудничества и обмена информацией между различными заинтересованными органами; применение этих основ на практике. Наличие у различных государственных ведомств пересекающихся сфер ответственности по исполнению антикоррупционных функций, разъяснение ролей и полномочий. Неформальные отношения между АБК и другими ведомствами (например, личное знакомство руководителей АБК с руководителями других государственных органов). Регулярное и своевременное взаимодействие, особенно при наличии у АБК полномочий регулярного получения отчетов от других органов по выполнению назначеных функций; периодичность и качество взаимодействия с другими агентствами.

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

Рекомендуемые вопросы: – Полномочия АБК по координации четко определены законом или постановлениями правительства; заинтересованные органы достаточно проинформированы об этих полномочиях? – Координационная роль АБК подвергалась критике или отрицанию другими ведомствами? В какой форме были выражены критика или отрицание? – Существует договор о сотрудничестве (или согласованный порядок действий) между АБК и Министерством юстиции в сфере обмена информацией по антикоррупционной деятельности обоих органов? – Ведомство X соблюдает сроки представления отчетов? Как часто АБК приходится обращаться в ведомство X за разъяснениями и дополнительной информацией? АБК уполномочено запрашивать дополнительную информацию и требовать представления отчетов?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Привлечение заинтересованных органов: Привлечение общественных органов, неправительственных организаций и сообщества предпринимателей к разработке антикоррупционной стратегии и контролю антикоррупционной деятельности. 27

Координационные основы или другой реальный механизм, обеспечивающий проведений консультаций и обмен информацией между различными заинтересованными органами (включая правительственные органы, общественные организации, научные учреждения и т. д.). Наличие ведомственных механизмов проведения консультаций и привлечения негосударственных субъектов к разработке антикоррупционной стратегии и контролю за ее исполнением.;

66 27

Этот потенциал описан более подробно в модуле E

Организационная форма, структура, распределение сфер ответственности и функций внутри агентства, обеспечивающие выполнение следующих условий: – наличие специализированных подразделений с числом сотрудников, достаточным для обработки собранной информации; – распределение ролей внутри подразделения, создание механизмов отчетности между руководством и подчиненными; – наличие годовых планов работы и системы отчетности по поставленным задачам (во взаимосвязи с атнтикоррупционной стратегией и планом мероприятий или проведением самооценки по КООНПК); – наличие специализированных подразделений АБК и систем обучения, обеспечивающих такую специализацию. Рабочие процессы, обеспечивающие взаимосвязь деятельности различных подразделений и структур внутри организации.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Сбор и обработка данных: Способность осуществлять сбор информации от различных заинтересованных органов, обработку данных, полученных из различных источников, и подготовку общих и аналитических отчетов

О Ц Е Н К А

Организационный уровень

Р У КО В О Д С Т В О :

Продуманные и эффективные разъяснительные и информационные мероприятия АБК, проводимые в соответствии с главными направлениями, выявленными в ходе бесед с сотрудниками заинтересованных органов. Рекомендуемые вопросы: – Каковы общие условия привлечения негосударственных субъектов и их сотрудничества с государственными ведомствами? Имеются многочисленные примеры конструктивного привлечения общественных организаций к антикоррупционной деятельности и их сотрудничества с государственными ведомствами? – Граждане страны и представители предпринимательского сектора считают АБК органом, заслуживающим доверия? АБК считается более доступной организацией для граждан страны, чем большинство других государственных ведомств? – АБК эффективно способствует привлечению негосударственных субъектов к участию в своих рабочих процессах (к разработке антикоррупционной стратегии и контролю за ее исполнением)? Существует «черная бухгалтерия» неправительственных организаций, противоречащая официальным отчетам АБК?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

КО Р Р У П Ц И Е Й С

Работоспособные структуры управления знаниями и информацией, а также информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) для хранения и обработки собранных данных и информации.

Взаимодействие: Эффективное взаимодействие и сотрудничество с другими органами

Внутренняя система, обеспечивающая требуемую периодичность и качество взаимодействия с другими органами.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Взаимодействие: Эффективное взаимодействие с общественностью, повышение прозрачности всей антикоррупционной системы

Рекомендуемые вопросы: – Имеется внутренний годовой план работы с указаниями мероприятий для подразделения? Какова структура плана? План содержит конкретные задачи? Как Вы определяете и проверяете выполнение задач? – Число сотрудников достаточно для обработки всех собираемых данных? – Компьютеры, серверы и другие ИТ-средства эффективно поддерживают работу подразделения? Имеется выделенное или специализированное программное обеспечение, поддерживающее функции АБК в данной сфере?

Рекомендуемые вопросы: – Обладают сотрудники АБК достаточным временем, квалификацией и средствами для проверки достоверности информации и качества отчетов, полученных от других органов? – Имеются стандарты и рекомендации по составлению отчетов, разработанные АБК для других органов (для контроля выполнения антикоррупционных мер)? – Имеются координаторы, работающие с конкретными органамипартнерами? – Существует система постоянного контроля взаимодействия с другими органами? Использование средств обмена данными: веб-сайт с обновленной информацией о выполнении плана антикоррупционных мероприятий, использование традиционных коммуникационных средств и инструментов социальных сетей. Рекомендуемые вопросы: – Какие коммуникационные средства используются АБК для предоставления общественности своевременной и полной информации о состоянии выполнения плана антикоррупционных мероприятий?

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Технические возможности: • выполнение диагностического исследования (управление его выполнением), в том числе разработка целевых планов исследований, направленных на конкретные объекты антикоррупционных мер; • способность выполнения количественного и качественного анализа данных и информации, а также преобразования результатов в выполнимые рекомендации по осуществлению антикоррупционных мер; • составление отчетов (желательно хорошее знание английского языка); • знание международных правовых антикоррупционных инструментов; • знание международных стандартов и рекомендуемых норм, адаптированных к условиям конкретной страны; • опыт руководства проектами (определение объектов технологии SMART, понимание концепции руководства проектами); • опыт контроля и оценки (определение показателей,формулирование задач, разработка планов действий в нештатной ситуации), специальные методики контроля, применимые для конкретных направлений и секторов; • знание конкретных секторов, входящих в сферу действия антикоррупционных мер и контроля со стороны АБК; • разъяснительные и информационные мероприятия; • опыт работы с ИТ-средствами: компьютер, Интернет, веб-дизайн.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Индивидуальный уровень

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль C:

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

От АБК часто требуется поддержка разработчиков антикоррупционных мер, которая заключается в предоставлении им доказательной базы на основании результатов исследований24, а также в проведении технических консультаций. Для предоставления квалифицированных консультаций разработчикам антикоррупционной стратегии требуются глубокие знания широкого спектра экономических аспектов страны и государственно-политических процессов, в том числе в таких сферах, как управление финансами государственного аппарата, государственные закупки, управление государственной службой, системы оказания услуг в различных государственных секторах, принадлежащие государству предприятия, процессы приватизации и национализации, управление природными ресурсами и т. д. Таким объемом компетентности не обладает ни один государственный орган, поэтому для разработки антикоррупционной стратегии в масштабах страны требуется широкое взаимодействие и координация работы множества государственных органов и других организаций для объединения имеющихся у них знаний и одновременного получения поддержки и причастности с их стороны для реализации предлагаемых реформ.

Р У КО В О Д С Т В О :

Поддержка разработки антикоррупционной стратегии и мер в масштабах страны

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Антикоррупционные меры (или антикоррупционная политика, как принято называть их во многих странах) являются особым механизмом, так как призваны отразить в едином документе весь обширный спектр мер предупреждения коррупции в государственном секторе, мер по усилению действенности законов и внедрению международных правовых основ, таких как КООНПК. Антикоррупционная стратегия позволяет сплотить заинтересованные государственные органы вокруг комплексной государственной политики, однако одновременно усложняет общую задачу, поскольку требует выработки приоритетов для множества участников и координации их усилий. Как следствие, включенные в настоящий модуль функции нуждаются в глубокой координации работы различных заинтересованных органов, таких как министерства, независимые контролирующие органы, правовые организации и негосударственные субъекты (общественные организации, неправительственные организации и частный сектор). Основные сферы деятельности по разработке и внедрению антикоррупционных мер в масштабах страны можно разделить на следующие группы:

Б О Р Ь Б Е

АБК могут быть наделены полномочиями по поддержке и координации разработки национальных антикоррупционных планов и мер, а также по обеспечению их выполнения. В настоящем модуле описаны основные функции, которые должен осуществлять АБК в пределах таких полномочий, а также потенциал, требуемый для осуществления этих функций.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Исследования коррупции и коррупционной уязвимости

Разработка планов антикоррупционных мероприятий Ключевым шагом разработки антикоррупционных мер, особенно комплексной антикоррупционной стратегии в масштабах всей страны, является подготовка планов внедрения (планов мероприятий);

АБК может содействовать разработке планов антикоррупционных мероприятий различными способами: путем сбора и анализа информации от различных государственных ведомств, координации деятельности по разработке планов, предоставления консультаций по разработке систем контрольных показателей и мониторинга для различных видов работ.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

это вторичные документы по отношению к антикоррупционной стратегии, содержащие конкретные мероприятия по реформированию государственных секторов и (или) органов. Чтобы соответствовать всем требованиям, план должен содержать ряд предлагаемых конкретных мер с указанием четких сроков их реализации, сфер ответственности и показателей исполнения/контрольных цифр. Должна прослеживаться четкая связь между антикоррупционной стратегией и общим планом мероприятий и (или) планом мероприятий подразделения (то есть план мероприятий должен четко нацеливаться на решение стратегической задачи).

Координация и контроль внедрения антикоррупционных мер АБК часто наделяется координационными полномочиями для обеспечения надлежащего внедрения планов антикоррупционных мероприятий, описанных выше. В этой связи от АБК может потребоваться обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества различных органов, ответственных за взаимосвязанные процессы: например, взаимодействия между ведомством, отвечающим за определение порядка предоставления государственных заказов, и ведомством, получающим жалобы участников тендеров о нарушении правил проведения тендера; или между ведомством, получающим жалобы, и ведомством, налагающим санкции. С этой функцией связан контроль за исполнением полномочий, назначенных каждому государственному органу в рамках национальной антикоррупционной стратегии и плана мероприятий для сектора/органа. Следовательно, АБК должно осуществлять качественный контроль отчетов, полученных от других органов, определять эффективность исполнения по всем контрольным показателям и составлять сводный отчет выполнения мероприятий.

Поддержка самооценки в соответствии с правилами КООНПК и внедрение рекомендаций КООНПК по методам проверки В ноябре 2009 года государства-участники КООНПК согласовали метод проверки внедрения конвенции. В соответствии с этим методом проверяемые государства-участники должны заполнить контрольный список самооценки по КООНПК и выслать свои отчеты о самооценке в секретариат конвенции (Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности — УНП ООН). Страны-участницы должны назначить государственное ведомство, координирующее деятельность по выполнению самооценки; АБК может получить такое поручение или может играть поддерживающую и координационную роль в выполнении самооценки. Программой развития ООН (ПРООН) предусмотрены комментарии к рекомендациям по самооценке согласно правилам КООНПК25, подчеркивающие важность привлечения соответствующих заинтересованных органов к выполнению самооценки для использования всего наличного потенциала в качестве механизма повышения осведомленности общественности о важности внедрения антикоррупционных мер. Помимо определения взаимосвязей между различными видами антикоррупционных мер и необходимостью во всестороннем противодействии коррупции, в комментариях к рекомендациям содержится призыв к странам, решившим осуществить процедуру самооценки, провести проверку внедрения всех разделов КООНПК, а не только тех, которые относятся к данному циклу проверки по КООНПК26. Учитывая широкий спектр вопросов, охваченных контрольным списком, и

Рекомендуемые вопросы: – Исследования и оценки, проводимые АБК, доступны общественности и широко пропагандируются? Существует инструмент оценки качества этой деятельности (например, возможность оставить отзыв на веб-сайте АБК)? – Выполненные АБК оценки считаются надежными и объективными? Эти оценки подвергаются критике? – Исследования и оценки, проводимые АБК, широко известны и изучаются? Они влияют на политику? – Имеются конкурентные или альтернативные «теневые» оценки, противоречащие результатам, полученным АБК? Привлечение заинтересованных органов: Привлечение других государственных органов к обмену информацией и сотрудничеству (в том числе привлечение сторонних специалистов к исследованиям)

Наличие и реальное функционирование законодательных и процессуальных основ, облегчающих взаимодействие между соответствующими государственными ведомствами (например, договоры о сотрудничестве для взаимодействия и обмена информацией между АБК и другими ведомствами, в частности с подразделениями по аудиту степени добросовестности); наличие следственных подразделений и подразделений контроля законности сделок (при обеспечении доступа АБК к соответствующей закрытой информации для исследовательских и аналитических целей).

П О Т Е Н Ц И А Л А

Достоверность и беспристрастность: Способность выполнять объективную оценку АБК должно иметь репутацию надежного исполнителя высококвалифированной и объективной оценки. Для обеспечения объективности оценок требуется функциональная (и в идеале организационная) автономность; при ее отсутствии можно поручить выполнение оценки достойному доверия независимому субъекту.

О Ц Е Н К А

Достоверность и беспристрастность: Способность выполнять объективную оценку

Р У КО В О Д С Т В О :

Благоприятная среда

А Г Е Н ТС Т В

П О

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

П РА К Т И Ч Е С КО Е

ПОТЕНЦИАЛ

Потенциал, требуемый для выполнения функций данного модуля, связан в основном с исследованиями (как самой коррупции, так и коррупционных рисков и уязвимости), оценкой антикоррупционных мер, взаимодействием и сотрудничеством с множеством субъектов и заинтересованных органов, включая государственные ведомства, негосударственные исследовательские центры и общественные организации.

Б О Р Ь Б Е

Рекомендации по оценке потенциала

КО Р Р У П Ц И Е Й

необходимость в сборе большого количества подробной информации о правовой и административной основе национальной антикоррупционной стратегии, АБК может использовать процесс самооценки в разработке национальной антикоррупционной стратегии или для осуществления других функций, описанных в этом модуле (разработка планов мероприятий, координация и контроль их выполнения).

КО Р Р У П Ц И Е Й С

Механизмы оперативного получения консультаций у негосударственных субъектов и их привлечение к выполнению оценки степени коррумпированности/добросовестности и оценки антикоррупционных мер (оценки антикоррупционной стратегии в масштабах страны); примеры эффективного взаимодействия. Продуманные и эффективные разъяснительные и информационные мероприятия АБК, проводимые в соответствии с главными направлениями, выявленными в ходе бесед с сотрудниками заинтересованных органов.

Правовая основа: Благоприятная правовая основа (особенно для оценки коррупционной уязвимости других органов)

Наличие правовых основ и оперативных механизмов, обеспечивающих деятельность АБК по оценке коррупционных рисков, чему также может способствовать требование законодательства о выполнении такой оценки для государственных ведомств. В идеале — наличие условий для использования информации (в том числе закрытой и секретной), собранной следственными подразделениями и органами, и упрощения сотрудничества между соответствующими государственными ведомствами при проведении исследований.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Привлечение заинтересованных органов: Привлечение других государственных органов к обмену информацией и сотрудничеству (в том числе привлечение сторонних специалистов к исследованиям)

Рекомендуемые вопросы: – Приведите наиболее яркие примеры взаимодействия АБК с другими субъектами (как государственными ведомствами, так и общественными организациями) при выполнении оценок. – Какие юридические и процессуальные механизмы используются при таком взаимодействии? – Оценки АБК дублируют другие оценки (например, общественных или международных организаций)?

Рекомендуемые вопросы: – У национальной антикоррупционной стратегии имеется оценочная основа? АБК наделено полномочиями для выполнения оценок? – Существует закрепленное законодательством требование к государственным ведомствам о проведении оценки коррупционных рисков и выполнении разработанных на этой основе рекомендаций? Имеются недостатки в правовой основе (например, недостаточная правовая поддержка)? – Какова юридическая и практическая роль АБК в данном контексте? АБК обладает достаточной поддержкой со стороны других государственных ведомств для выполнения своей роли? – АБК имеет доступ ко всем данным (в том числе к закрытым, например, к информации следственных подразделений), требуемым для проведения исследований и анализа? Имеются свежие примеры?

Рекомендуемые вопросы: – Имеется план проведения исследований? – Число сотрудников достаточно для обработки всех собираемых данных? – Компьютеры, серверы и другие ИТ-средства эффективно поддерживают работу подразделения? Имеется выделенное или специализированное программное обеспечение, поддерживающее функции АБК в данной сфере? Привлечение заинтересованных органов: Эффективное сотрудничество с другими органами (национальными и международными) и специалистами

Внутренняя система, обеспечивающая требуемую периодичность и качество взаимодействия с другими органами. Функциональные методы привлечения специализированных исследованияй сторонних специалистов, в том числе наличие группы исследователей и специалистов, обеспечивающих деятельность АБК и функцию контроля качества. Рекомендуемые вопросы: – Существует действующий механизм привлечения специализированных исследований сторонних специалистов (в том числе механизм обеспечения качества)? – Имеются методические рекомендации, разработанные АБК для других органов, например, по оценке коррупционных рисков (если применимо)? – Существует система постоянного контроля взаимодействия с другими органами?

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

О Ц Е Н К А

Рабочие процессы, обеспечивающие взаимосвязь работы различных подразделений внутри организации (в частности взаимодействие исследовательских и оценочных подразделений со следственным подразделением при его наличии);

Р У КО В О Д С Т В О :

Организационная форма, структура, распределение сфер ответственности и функций внутри агентства, обеспечивающие выполнение следующих условий: – наличие специализированных подразделений с числом сотрудников, достаточным для обработки собранной информации; – распределение ролей внутри подразделения, создание механизмов отчетности между руководством и подчиненными; – наличие годовых планов работы и системы отчетности по поставленным задачам (во взаимосвязи с циклом оценки антикоррупционной стратегии/планом исследований); – наличие структурного деления АБК по секторам (особенно для оценки рисков в секторах) и систем обучения, обеспечивающих такую специализацию.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Сбор и обработка данных: Сбор информации от различных заинтересованных органов, обработка данных, полученных из различных источников, подготовка общих и аналитических отчетов

КО Р Р У П Ц И Е Й

Организационный уровень

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Взаимодействие и информационнопропагандистская деятельность: Эффективное привлечение общественности и пропагандирование результатов исследований, анализов и оценок

Использование средств обмена данными: веб-сайт с обновленной информацией о проведенных исследованиях и оценках; использование традиционных коммуникационных средств и инструментов социальных сетей. Рекомендуемые вопросы: – Какие коммуникационные средства используются АБК для предоставления общественности своевременной и адекватной информации о ситуации с коррупцией и эффективности антикоррупционных мер? – АБК использует интерактивные технологии для оценки результатов исследований?

Индивидуальный уровень Технические возможности: Для диагностического исследования коррупции и оценки антикоррупционных мер: • определение объекта исследования, связанного с целями антикоррупционных мер и практическими действиями; • интерпретация и анализ данных (количественно и качественно), выработка выполнимых рекомендаций; • нахождение, проверка и оценка качества существующих источников информации (отчеты и оценки научных учреждений, неправительственных организаций и доноров, данные органов управления и т. д.); • знание различных существующих диагностических методик; • компетентность в использовании статистических и других социологических методик (самый высокий уровень компетентности при диагностическом самоисследовании); • знание антикоррупционных мер, которые АБК призвано оценивать, и конкретных секторов, где эти меры принимаются; • оценка качества проведенного или полученного исследования (контроль качества); • составление отчетов (желательно хорошее знание английского языка); • опыт работы с ИТ-средствами. Для оценки коррупционных рисков: • глубокое знание концепции индикаторов коррупции («красных флажков») • способность распознавать риски и предлагать соответствующие управленческие меры • знание принципов и способов проведения аудита степени добросовестности • понимание концепций, связанных с управленческой деятельностью, организационной психологией и динамикой • обучение других сотрудников проведению оценки • опыт руководства проектами (определение объектов технологии SMART, понимание концепции руководства проектами).

Модуль D:

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О :

Методики диагностики включают анализ законодательства, конкретных систем (например, присуждения государственных заказов) и их практического функционирования, использование результатов других исследований, анализ статистики для получения количественных данных о масштабах коррупции, оценку коррупционных рисков, обусловленных рабочими процессами органа и недостатками законодательства, — это только наиболее распространенные аспекты. Разные методы требуют использования различных способов сбора информации, таких как беседы, исследования, наблюдение и проверка на местах, а также наличия опыта выполнения анализа для согласования обнаруженных фактов с системами и требуемыми мерами (например, для проведения исследований требуется компетентность в сфере отбора и обработки статистических данных). Для поддержания и увеличения потенциала изучения коррупции необходимо быть в курсе новейших достижений и разработок в сфере оценки деятельности государственных органов (например, сведения о коррупции, государственном управлении, местных органах власти), в том числе и путем

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Разработка мер эффективного противодействия коррупции невозможна без всесторонней оценки проблемы: коррупция является симптомом неэффективности государственных органов, пробелов в системе или сбоев в ней. Всестороннее диагностическое исследование требуется для определения и понимания масштабов распространения и сфер концентрации коррупции внутри системы (одно ведомство или система ведомств), принимаемых коррупцией конкретных форм, коррупционной уязвимости систем и процессов. Исследование коррупции и коррупционной уязвимости является основой создания доказательной базы для разработки антикоррупционных мер.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Законодательная реформа

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Для осуществления данной функции необходимо: – соласовывать разработку мер с разработкой законопроектов; – анализировать и корректировать текст законопроектов; – оценивать будущие результаты применения закона; – глубокое знание международных антикоррупционных механизмов и сравнительного правоведения в этой сфере. ПОТЕНЦИАЛ

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Организационная форма и координационные механизмы: Эффективное сотрудничество с Министерством юстиции, другими государственными ведомствами и законодательными органами

Наличие процедуры принятия законопроектов с обязательным участием АБК. Рекомендуемые вопросы: – За АБК закрепилась репутация органа, обладающего опытом законотворчества и способствующего развитию законности? Существуют примеры поправок АБК, внесеннных в принятые законопроектах? – АБК имеет официальную функцию координации использования международных стандартов в качестве основы?

Организационный уровень Правовая экспертиза: Выполнение правого анализа законопроектов

наличие подразделения, специализируемого на проверке законопроектов и обеспеченного необходимыми кадрами и ресурсами; возможность привлечения сторонних специалистов, владеющий специальными знаниями, не доступными в АБК; сотрудничество с зарубежными партнерами и доступ к зарубежному опыту и передовой законодательной практике. Рекомендуемые вопросы: – Каков профиль сотрудников, занимающихся анализом законов? (Они владеют правовыми и антикоррупционными знаниями)? – Каковы отклики (Министерства юстиции и других государственными ведомств) о качестве правовых норм, создаваемых АБК, и его рекомендаций?

Индивидуальный уровень Технические возможности: • знание международных стандартов и рекомендуемых норм; • сравнительное знание решений в сфере законотворчества; • специальные знания в сфере подготовки законопроектов; • прогнозирование будущих результатов применения закона. обмена опытом со специалистами по оценке

в собственной стране и за рубежом.

Модуль E

АБК может быть поручено непосредственное выполнение такой оценки или предоставление методических рекомендаций и помощи своих специалистов другим выполняющим ее органам. Данная функция требует способности разрабатывать механизмы оценки рисков и проводить такую оценку; в чстности необходимо: понимание концепции индикаторов коррупции («красных флажков»); способность распознавать риски и предлагать соответствующие управленческие меры; знание принципов и способов проведения аудита степени добросовестности; понимание концепций, связанных с управленческой деятельностью,

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

В антикоррупционную стратегию и планы мероприятий часто включают требование проведения таких оценок для различных секторов или ведомств. В некоторых странах законодательство требует от государственных органов проведения оценки собственных коррупционных рисков и уязвимости. В ходе такой оценки организационных (ведомственных) рисков организация рассматривается как система норм и рабочих процессов. При этом упор делается на углубленное исследование механизма работы организации с полным разделением рабочего процесса на составные части и их анализом для определения участков с избыточной дискретизацией или избыточной монополией и степени эффективности функций общего управления. Результатом оценки является ряд «красных флажков», указывающих на коррупционные риски, и последующее принятие законодательных и управленческих мер.

Р У КО В О Д С Т В О :

Особым видом диагностического исследования, которое на предусматривает определение масштабов коррупции, являются оценки коррупционных рисков, коррупционной уязвимости, оценки и аудит степени добросовестности, аудит и т. п. Отличительной особенностью таких исследований является их нацеленность на предупреждение коррупции путем оценки коррупционной уязвимости систем, ведомств и процессов, а также на разработку мер защиты от коррупции с целью ослабления степени уязвимости и усиления защиты. Такие оценки включают подробное исследование нормативной базы, организационных структур и рабочих процессов для выявления уязвимых мест.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Учитывая масштабность целей исследования и обширность требуемых знаний, велика вероятность необходимости в привлечении специалистов со стороны. В этой связи приобретает большое значение сотрудничество с общественными организациями и научными учреждениями, поскольку у местных и международных научных организаций, негосударственных исследовательских центров и общественных органов могут быть самостоятельно собранные и проанализированные данные. Кроме того, в этом случае АБК может направлять свой внутренний потенциал диагностических исследований на обработку данных из закрытых источников, не доступных для внешних субъектов. Однако и при привлечении других ведомств АБК должно обладать достаточным уровнем компетентности для руководства исследованиями, выполняемыми другими организациями, оценки их качества и использования результатов в процессе разработки антикоррупционных мер.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Партнерство с общественными организациями в противостоянии коррупции

Сотрудничество с общественными организациями очень важно для реализации многих функций АБК, что указывалось ранее в других модулях. Настоящий модуль посвящен работе в следующем направлении: привлечение общественности к обнаружению проявлений коррупции и сообщению о них, получение и обработка жалоб и заявлений от населения. ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Правовая основа: Благоприятная правовая и процессуальная основа, способствующая обращению населения в АБК

Наличие эффективных мер и механизмов защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции или незаконной деятельности; Функциональная независимость — минимальное условие. АБК должно восприниматься как надежный антикоррупционный орган, обладающий добросовестностью, не подверженный стороннему влиянию, способный эффективно реагировать на сообщения и жалобы населения;

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

ПОТЕНЦИАЛ

А Г Е Н ТС Т В

Механизмы оперативного сбора сообщений от населения;

П О Т Е Н Ц И А Л А

Эффективное взаимодействие (сопровождаемое желательно письменным протоколированием) с правоохранительными ведомствами и органами (например, прокуратора, полиция).

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – АБК пользуется большим доверием у населения? – Сколько сообщений и жалоб получает АБК; какова тенденция (увеличение или уменьшение количества)? – Какова максимальная сумма дела о коррупции, расследование которого было начато АБК на основе полученного сообщения? – Существуют простые, эффективные и надежные каналы получения сообщений (например, формы сообщений для электронной почты или веб-сайта, горячие телефонные линии, личное общение)?

Организационный уровень Сбор и обработка данных: Эффективная обработка сообщений и жалоб населения

Обработка жалоб является потенциально очень трудоемкой операцией, поэтому важно, чтобы задействованное подразделение обладало достаточным штатом и технической инфраструктурой; Наличие стандартных рабочих процедур, руководств и рекомендаций по обработке жалоб; Максимальная прозрачность и публичная отчетность о своей работе является основополагающим условием для поддержания и усиления доверия общества к АБК (неразглашению подлежит только информация, которая может повлиять на ход расследования, а также данные, охраняемые законодательством о неприкосновенности личной жизни); некоторыми АБК для осуществления данного условия созданы комитеты общественного контроля.

Технические возможности: • умение общаться с людьми, коммуникабельность; • умение организовать работу с населением; • управление данными и анализ информации.

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Индивидуальный уровень

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – Как обрабатывается стандартная жалоба о коррупционном явлении? – АБК информирует лиц, сообщающих о фактах коррупции или незаконной деятельности, о ходе рассмотрения их сообщения? – АБК ведет базу со всеми полученными жалобами? У АБК имеется система ведения дел для контроля рассмотрения жалоб и взаимодействия с другими органами при необходимости?

Р У КО В О Д С Т В О :

Мощные средства управления данными для защиты конфиденциальных данных, анализа полученных сведений и использования информации по наиболее типичным видам коррупционных правонарушений наряду с санкциями правоохранительных органов в процессе осуществления антикоррупционных мер.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Наличие простых и доступных средств сообщения о коррупции; значимость ИТ-средств невозможно переоценить, однако они не могут заменить хорошо организованную работу с населением (вежливое, отзывчивое и четкое разъяснение соответствующих законов, процедур, прав и обязанностей);

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Сбор и обработка данных: Эффективная обработка сообщений и жалоб населения

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль F:

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Для выполнения оценки антикоррупционных мер АБК должно обладать способностью сбора и обработки информации из различных источников (статистический анализ деятельности отдельных ведомств, например, генеральной прокуратуры; информация о внедрении новых мер, исследования восприятия и опыта) для определения причин достижения или недостижения конкретных результатов после принятия соответствующих мер. Кроме общих знаний о ведомствах и связанных с ними процессах, необходима компетентность в применении (или изучении и понимании) конкретных методик оценки и исследования коррупции. В двух словах требования к оценке можно охарактеризовать как беспристрастность и объективность. Если функция оценки осуществляется АБК, абсолютно необходимо признание его автономности и беспристрастности, или как минимум в оценке результатов должны участвовать беспристрастные заинтересованные органы. Следовательно, при оценке антикоррупционных мер также требуется всесторонняя координация.

Р У КО В О Д С Т В О :

Диагностический анализ коррупции особенно важен при оценке антикоррупционных мер. Оценка антикоррупционных мер является комплексным мероприятием; она должна включать углубленный анализ воздействия принятых мер на эффективность антикоррупционной системы, а также оценку уровня коррупции в каждом секторе и государственном органе (поскольку снижение коррупции является конечной целью принимаемых мер). Результаты исследований должны использоваться в качестве основы будущих исследований, а после внедрения антикоррупционных мер необходимо неоднократно повторять одни и те же методы диагностики и исследований в сходных условиях для получения сравнимых результатов. В действительности данный вид анализа редко выполняется полностью из-за политических обстоятельств и ограниченных возможностей.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

организационной психологией и динамикой. Если АБК обладает функциями координации и руководства процессом выполнения оценки рисков (в отличие от непосредственного выполнения оценки), оно также должно организовывать соответствующее обучение проведению оценки и располагать необходимыми структурами и методиками, которые обеспечивают сбор информации о подвергаемых оценке ведомствах, обработку получаемых из различных источников данных и эффективное взаимодействие с другими органами.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Стимулирование добросовестности

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Для осуществления антикоррупционных мер часто требуется внести измененения в законодательство или принять новые законы, обеспечивающие правовую основу осуществления антикоррупционных мер. Нередко АБК наделены полномочиями по осуществлению (или участию) реформирования законодательства в сферах, связанных с антикоррупционными мерами; в некоторых случаях АБК занимаются углубленной проверкой других законодательных сфер с точки зрения коррупционной устойчивости (например, для раннего обнаружения в законопроектах лазеек, которые могут способствовать коррупции), возможно, в рамках прогнозирования будущих результатов применения закона. Очень часто принятие закона происходит преждевременно, и антикоррупционные меры определяются законопроектом, а не наоборот. Кроме того, ключевым критерием принятия законопроекта должно стать обеспечение отсутствия конфликта с существующими законами. Следовательно, техническими аспектами принятия законопроекта должны заниматься Рекомендации по оценке потенциала Для осуществления данной функции необходимо: – способности к преобразованию технически сложных концепций в форму, доступную широкой аудитории; – способности к эффективному взаимодействию; – умение обучать и правильно подавать материал; – способности к эффективному привлечению специалистов со стороны (особенно для проведения широкомасштабных кампаний по повышению информированности населения). ПОТЕНЦИАЛ

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Привлечение заинтересованных органов: Эффективное сотрудничество с учреждениями образования для государственных служащих, школами, ВУЗами и различными министерствами для осуществления обучающей и образовательной деятельности

Наличие установленного сотрудничества с государственными ведомствами, школами, ВУЗами для осуществления обучающей и образовательной деятельности.

Привлечение заинтересованных органов: Сотрудничество с общественными организациями и донорами, особенно при обеспечении ресурсоемких мероприятий (например, кампаний по повышению информированности населения)

Способность мобилизовать донорские ресурсы и эффективно сотрудничать с общественными организациями, например, при проведении кампаний по повышению информированности населения

Рекомендуемые вопросы: – Обучающая и образовательная деятельность АБК осуществляется эпизодически или встроена в общую систему обучения и образования? – Имеются свидетельства (записи в документах) взаимодействия АБК с другими заинтересованными органами в работе по стимулированию добросовестности?

Рекомендуемые вопросы: – АБК в состоянии привлечь значительные ресурсы и сотрудничать с донорами и общественными организациями, например, при проведении кампаний по повышению информированности населения?

Организационный уровень Взаимодействие: Разработка и распространение эффективных информационнопропагандистских материалов для стимулирования добросовестности

Наличие стратегии сотрудничества и информационнопропагандистской деятельности. Наличие специализированного подразделения по связям и взаимодействию с общественностью, сотрудники которого обладают требуемыми знаниями и опытом (эффективного сотрудничества, глубокого понимания механизмов стимулирования добросовестности). Соответствующая инфраструктура с ИКТ, квалифицированные специалисты для создания средств коммуникации на базе Интернета (в том числе с использованием социальных сетей). Если АБК занимается непосредственным обучением: – процесс подготовки опытных преподавателей этики для государственных служащих; – способность оценить потребности в обучении различных групп и обеспечить соответствующее обучение; – контроль осуществляемого обучения для оценки эффективности и принятия требуемых корректирующих действий; другие инструменты обратной связи. Рекомендуемые вопросы: – У АБК имеется стратегия сотрудничества и информационнопропагандистской деятельности? Стратегия пересматривается и обновляется регулярно? – Подразделение по связям с общественностью имеет надлежащее кадровое обеспечение?

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

Рекомендуемые вопросы: – У АБК имеется собственное целевое финансирование информационно-пропагандистской деятельности для стимулирования добросовестности? – Как велика зависимость АБК от донорского финансирования в этой сфере?

П О Т Е Н Ц И А Л А

Наличие в достаточном объеме целевого финансирования работы по стимулированию добросовестности и проведению информационнопропагандистской деятельности (повышение информированности населения, обучение, сотрудничество); АБК при отсутствии финансирования вынуждено осуществлять эту деятельность эпизодически с привлечением партнерского финансирования, что нарушает целостность долгосрочного системного подхода.

О Ц Е Н К А

Ресурсы: Финансирование информационнопропагандистской деятельности

Р У КО В О Д С Т В О :

– АБК при таком сотрудничестве играет ведущую роль в определении стратегии взаимодействия, характера информационно-пропагандистских материалов, целевой аудитории и просветительских задач?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

– Как АБК использует Интернет и социальные сети для распространения знаний, повышения информированности населения и стимулирования добросовестности? – У АБК имеются специализированные преподаватели и программа их профессиональной подготовки?

Сотрудничество с партнерами: Способность эффективно привлекать специалистов со стороны для решения определенных информационнопропагандистских задач (например, при проведении кампаний по повышению информированности населения, для специализированного обучения)

Наличие надежной системы по привлечению сторонних специалистов для решения определенных информационнопропагандистских задач, которые АБК не в состоянии решать собственными силами. Эффективный надзор и контроль качества выполнения работ, переданных третьей стороне.

Индивидуальный уровень Технические возможности: • опыт и методики обучения; • умение выступать публично и правильно подавать материал; • умение общаться с людьми; • умение использовать следующие средства: • широковещательные и общевещательные каналы; • Интернет и другие цифровые средства связи (в том числе на платформе социальных сетей).

П РА К Т И Ч Е С КО Е

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – Как часто АБК передавало третьим сторонам работы по информационно-пропагандистскому обеспечению? Каковы были результаты? На чем основано такое суждение?

Р У КО В О Д С Т В О :

П О Т Е Н Ц И А Л А

Взаимодействие: Разработка и распространение эффективных информационнопропагандистских материалов для стимулирования добросовестности

Модуль G:

Третья составляющая связана с получением и обработкой полученных от населения сообщений и жалоб о коррупции. Для ее осуществления необходима разработка надежных механизмов привлечения обшественности к активному сопротивлению коррупции и информированию о ее проявлениях. АБК часто наделяется этими полномочиями в ситуации, когда традиционные правоохранительные органы (например, полиция) не пользуются доверием у населения или используют процедуры, вызывающие затруднения или опасения. Потенциал, требуемый для осуществления данной функции, очень специфичен и включает

28 29

Managing conﬂict of interest in the public sector: a toolkit", Howard Whitton, Janos Bertok, OECD, 2005 Новые требования обязуют чиновников представлять данные о своей дополнительной работе, личных доходах и доле в бизнесе не только в отношении себя, но и супруга(-е) и ближайших родственников. Члены правительства и чиновники высшего ранга большинства стран Организации европейского сотрудничества и развития обязаны не допускать участия в деятельности, обществах, финансовых и других операциях, при котором возможен реальный или предположительный конфликт интересов.

С Б О Р Ь Б Е П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Ко второй составляющей относится привлечение общественных организаций к выполнению мер предупреждения коррупции, таких как разработка антикоррупционных мер, диагностические исследования, контроль осуществления антикоррупционных мер (включая проведение самооценки по КООНПК), распространение знаний в сфере предупреждения коррупции (см. модули A и B).

Р У КО В О Д С Т В О :

Эту функцию необходимо рассматривать как состоящую из трех отдельных составляющих. К первой составляюшей относится разработка систем и мер, обеспечивающих прозрачность и финансовый учет работы государственных учреждений, а также участие общественности в процессе принятия решений. Данные задачи традиционно являются частью превентивных антикоррупционных мер, поэтому их лучше отнести к комплексу функции разработки антикоррупционной стратегии (модуль A).

П РА К Т И Ч Е С КО Е

АБК зачастую наделено функцией способствовать участию общественных организаций в разработке антикоррупционных мер, контроле осуществления антикоррупционных программ и даже в выявлении и расследовании случаев коррупции.

А Г Е Н ТС Т В

П О

специализированные подразделения Министерства юстиции, которое должно нести четко выраженную ответственность за гармонизацию законодательства в масштабах всей страны. В идеале роль АБК в данном процессе должна заключаться в четком формулировании задач антикоррупционных мер и в обеспечении соответствия предлагаемых законопроектов решению этих задач, включая выполнение международных обязательств. Если эта функция полностью отведена АБК, то, кроме выдачи высококачественных рекомендаций по подготовке законопроектов, требуется как минимум интенсивная координация действий с соответствующим подразделением Министерства юстиции.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Специфические меры предупреждения коррупции

Кроме того, необходимы эффективные механизмы защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции или незаконной деятельности, призванные обезопасить добропорядочных заявителей от мести.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

эффективное использование и руководство множеством контактов; умение организовать работу с населением; способность к управлению данными и делами (в том числе неразглашение сведений персонального характера и охрана источников информации); аналитические способности для подготовки статистических и системных отчетов на основе полученной информации (которые одновременно являются одной из форм диагностического исследования и мониторинга); коммуникабельность и координационные способности для оповещения соответствующих государственных ведомств о проблемах населения, с одной стороны, и для передачи конкретных дел в правоохранительные органы для расследования и привлечения виновных к ответственности, с другой стороны.

31 32

Применительно к подношениям государственным служащим существуют два четко различающихся подхода. Первый подход допускает принятие небольших подарков, не превышающих определенной стоимости; второй подход запрещает любые подношения, за возможным исключением традиционных подарков от родственников и близких друзей. OSCE. Лучшие методы борьбы с коррупцией SIGMA Working paper 36 Conﬂict-Of-Interest Policies And Practices In Nine Eu Member States: A Comparative Review, 2006

Наращивание знаний можно толковать как формирование или передачу знаний, которые предположительно содержатся в других функциях: разработка и внедрение антикоррупционных мер, исследование коррупции и коррупционной уязвимости.

Различные способы стимулирования добросовестности, перечисленные выше, требуют наличия комплексного потенциала, который включает способности к преобразованию технически сложных концепций в более доступную форму и эффективному взаимодействию, умение обучать, общаться с людьми и сотрудничать с СМИ. Учитывая масштаб потенциала, требуемого для выполнения данной функции, необходимо предусмотреть как минимум частичное привлечение специалистов со

U4 Anti Corruption Research Centre Help Desk Query on Corruption and Political Party Financing http://www.u4.no/helpdesk/ helpdesk/query.cfm?id=8

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О :

Распространение информации выполняется в разных формах в зависимости от целевой аудитории, что требует наличия различного потенциала. Например, распространять технические и аналитические отчеты можно просто передачей электронных и печатных копий целевой аудитории. С другой стороны, для распространения аналитических отчетов и рекомендаций по осуществлению антикоррупционных мер необходимо организовывать выступления перед сотрудниками высших органов власти, парламентариями и корреспондентами СМИ, а также размещать материалы в Интернете. Для распространения знаний о более сложных комплексах правил и мер, например, о кодексах поведения, требуется организация обучения, проведение семинаров и практикумов для государственных служащих и сотрудников ведомств. Наконец, хотя СМИ являются эффективным инструментом для распространения среди населения информационно-пропагандистских материалов по стимулированию добросовестности, не теряют своего значения и периодические образовательные и просветительские кампании.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Существует очень небольшое количество заинтересованных органов, способных вести работу с высоким уровнем квалификации, поэтому необходимо обеспечить доступ к выпускаемым информационным материалам для максимально большего числа людей не только в государственных ведомствах и высших органах власти, но и среди представителей населения, заинтересованных в такого рода информации. Для стимулирования добросовестности также требуется распространение понятных информационных материалов с нормами и рекомендациями (например, по процедурам присуждения государственных заказов или по кодексам поведения, включая рекомендации по их внедрению) для широкого круга государственных служащих и сотрудников определенных ведомств. Необходимо расширить распространение информации о роли населения в противодействии коррупции (например, причины и последствия коррупции, права и обязанности граждан в определенных административных процессах, обязанности и порядок деятельности государственных служащих, системы стимулирования добросовестности, механизмы сообщения о коррупции и т. д.).

Б О Р Ь Б Е

Распространение знаний, с другой стороны, отражает усилия по передаче этих технических и специальных знаний различным группам населения способом, способствующим стимулированию добросовестности.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Стимулирование добросовестности является основной превентивной функцией АБК. В этом смысле статья 6 КООНПК четко определяет ключевую функцию предупреждения коррупции как «наращивание и распространение знаний о предупреждении коррупции». Практически все АБК наделены этой функцией. Наращивание и распространение знаний можно воспринимать как две отдельные функции:

Организация кампаний по повышению информированности населения, требующая узкоспециальных знаний, часто поручается другим организациям (привлечение специалистов со стороны). Ключевым моментов в этом случае является ведущая роль АБК в процессе правильного и четкого определения характера информационно-пропагандистских материалов, целевых групп, средств и моделей передачи информации, механизмов кампании, а также обеспечения восприятия коррупции населением только в контексте стимулирования добросовестности и консолидации усилий по противодействию коррупции.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

стороны. Данная функция на практике осуществляется с широким участием общественными организаций.

Рекомендации по оценке потенциала Потенциал, требуемый для осуществления функций данного модуля, связан с подготовкой рекомендаций по осуществлению вышеуказанных мер и обеспечением контроля деятельности государственных служащих, результатом которого могут стать административные санкции и даже уголовные расследования (в сотрудничестве с правоохранительными органами).

ПОТЕНЦИАЛ

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Правовая основа: Надлежащая правовая основа для мер предупреждения коррупции (по конфликту интересов, подношениям, декларациям об имуществе, финансированию политических партий)

Надлежащее законодательство, четко определяющее соответствующие меры и роль АБК в осуществлении каждой из них; Четкие и общепринятые полномочия АБК для осуществления деятельности в этих сферах; Система поддерживающего обучения государственных служащих, обеспечивающая знание этики всеми государственными служащими и их информированность о своих обязанностях по принятию подношений, устранению конфликта интересов и подаче деклараций об имуществе. Рекомендуемые вопросы: – Закон об устранении конфликта интересов определяет полномочия АБК в данной сфере? – АБК проводит обучение государственных служащих по устранению конфликта интересов и порядку принятия подношений? – У АБК имеются материалы (рекомендации и учебники) по данным предметам? – В чем состоит процедура, которую должен выполнить АБК для получения дополнительных сведений, раскрывающих данные об имуществе? У агентства есть соответствующие полномочия? – Имеется закон о финансировании политических партий или другой закон, подробно устанавливающий полномочия АБК в этой сфере?

Рекомендуемые вопросы: – Другие органы сотрудничают с АБК при проведении расследований (предоставляют информацию и отвечают на запросы)? – Имеются ИТ-системы, обеспечивающие обмен данными АБК с другими органами? – АБК наделено полномочиями наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих? Решения АБК часто оспариваются в административном суде?

Организационный уровень Привлечение заинтересованных органов: Сотрудничество с другими органами в сфере устранения конфликта интересов, порядка принятия подношений и управления системой декларирования имущества

Наличие в АБК координаторов сотрудничества с другими органами, процедур обмена информацией с ними. Интегрированные базы данных и технические средства для обмена информацией с другими органами, обладающими требуемой информацией, например, финансовая разведка, налоговая инспекция. Рекомендуемые вопросы: – База данных по декларациям об имуществе актуальна и связана с базой данных налоговой инспекции?

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Функциональная независимость для ограждения АБК от внешнего или политического давления.

О Ц Е Н К А

Соответствующие учреждения (например, налоговые органы, финансовая разведка, банки) должны взаимодействовать с АБК для обмена информацией и требуемого законодательством сотрудничества. Действенное сотрудничество с другими органами, участвующими в осуществлении мер, в том числе с правоохранительными органами.

Р У КО В О Д С Т В О :

Четкое законодательство, наделяющее АБК полномочиями контроля осуществления соответствующих антикоррупционных мер. Наличие у АБК достаточных полномочий для эффективного надзора за государственными служащими.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Политическая воля, достаточная для наделения АБК полномочиями для проведения эффективных расследований (в виде достаточного финансирования, обеспечения квалифицированными кадрами и административной поддержкой);

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Правовая и процессуальная основа: Проведение служебных расследований

КО Р Р У П Ц И Е Й П О

Б О Р Ь Б Е

Сбор и обработка данных: Эффективный контроль деклараций об имуществе, устранения конфликта интересов и правомерности принятия подношений государственными служащими

Для декларирования имущества: • внутренние процессы и технические средства, обеспечивающие процедуру регистрации имущества: – запись и надежное хранение деклараций; – проверка указанных в декларации сведений путем сравнения с данными из других государственных органов, банков, кадастровых регистров, подразделения по отмыванию денег, налоговой инспекции; • методики анализа рисков для проведения эффективного целевого контроля полученных деклараций об имуществе, отслеживания тенденций и составления сводных отчетов;

А Г Е Н ТС Т В

Для ведения системы конфликта интересов: процедуры и методики обработки данных (при необходимости сопоставление с данными из деклараций об имуществе), выполнение анализа рисков;

П О Т Е Н Ц И А Л А

Для порядка принятия подношений: ведение необходимых журналов и архивов, наличие ИТ-средств для учета полученных подношений; а также специальных процедур, учебников и рекомендаций, обеспечивающих соблюдение порядка принятия подношений, предписанного законодательством.

О Ц Е Н К А

Программное обеспечение, позволяющее быстро и эффективно собирать и анализировать данные (при одновременном обеспечении защиты и конфиденциальности информации). Связь с базами данных других ведомств.

Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Наличие обеспеченных кадрами специализированных подразделений и грамотная организация их работы: распределение нагрузки, планирование, подчиненность, отношения между руководителями и подчиненными, наличие годовых планов работы, тесная связь с общей стратегией АБК.

Рекомендуемые вопросы: – Декларации об имуществе занесены в электронную базу данных? Декларации, заполненные государственным служащим в разные годы, легко поддаются сравнению? – Вами разработана методика анализа рисков для проверки деклараций об имуществе? – Имеются четко сформулированные правила и процедуры конфискации подношений стоимостью выше допустимого предела? Сбор и обработка данных: Проверка предвыборных и послевыборных финансовых деклараций политических партий

Эффективные системы и процедуры сбора, хранения и обработки данных; Сотрудничество и взаимодействие с государственными органами, банками, подразделениями по отмыванию денег, налоговой инспекцией.

Взаимодействие: Информирование населения в соответствии с законодательством

Наличие средств связи, обеспечивающих публикацию в соответствии с законодательством сведений, представляющих интерес для общественности; наличие современного веб-сайта и использование социальных сетей.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендуемые вопросы: – Описание процессов, применяемых при проверке финансовых деклараций политической партии. – АБК когда-либо выявляло нарушение политической партией финансового законодательства?

Технические возможности: • знание методов устранения конфликта интересов, глубокое знание этики поведения; • способность обнаружения требуемых доказательств, правильного применения законов и мер, умение различать • кажущиеся, потенциальные и реальные конфликты интересов; • хорошее понимание местных и международных стандартов устранения конфликты интересов; • знание норм и требований закона по порядку и использованию подношений; способность определять допустимость принятия определенного подношения в соответствии с законодательством; • способность обосновать принятое решение перед судебными органами — при необходимости в случае оспаривания в суде решения, принятого АБК; • четкое понимание местных и международных стандартов по раскрытию сведений об имуществе; • способность ведения процессов административной проверки в соответствии с инструкциями и рекомендациями; • глубокое знание статистических методик, умение обрабатывать данные; • выполнение анализа рисков, отслеживание тенденций, составление сводных отчетов; • знание требований законодательства и лучших зарубежных методик по контролю финансирования политических партий; • финансирование, финансовый учет, материальное обеспечение, заключение договоров.

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Профессиональная независимость сотрудников для обеспечения своевременного проведения расследований и проверок без внешнего давления.

О Ц Е Н К А

Индивидуальный уровень

Р У КО В О Д С Т В О :

Рекомендуемые вопросы: – Вы публикуете декларации об имуществе (если требуется законодательством) на своем веб-сайте или с помощью иных средств? – Публикуемые сведения обновляются регулярно? – Представляемые сведения доступны представителям СМИ и населению?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Взаимодействие с СМИ.

Б О Р Ь Б Е

Сбор и обработка данных: Проверка предвыборных и послевыборных финансовых деклараций политических партий

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль H:

При децентрализованной модели, под которую попадают все государственные служащие, устранение конфликта интересов осуществляется непосредственными руководителями в соответствии с принятыми кодексами поведения и правилами внутреннего распорядка. Функция 35

Например, в Восточной Европе и Содружестве независимых государств, к таким форумам относятся Группа государств против коррупции Совета Европы (GRECO), антикоррупционная сеть ОЭСР, а также Региональная антикоррупционная инициатива для Юго-Восточной Европы. 36 В Руководстве (доступно по ссылке http://www.undp.org/governance/focus_anti-corruption.shtml) содержится подробный план для проведения самооценки по КООНПК

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Существуют две модели устранения конфликта интересов в государственных учреждениях, которые можно определить как «централизованная» и «децентрализованная»: при централизованной модели имеется центральный орган (им может быть специализированное АБК), являющийся главной структурой, ответственной за разработку национального законодательства о конфликте интересов (в частности в отношении чиновников высшего ранга). АБК в рамках данной модели может осуществлять расследование связанных с конфликтом интересов нарушений или последствий неполного устранения подобных конфликтов. В некоторых случаях АБК должно быть наджелено полномочиями налагать или рекомендовать административные санкции против чиновников, нарушивших правила устранения конфликта интересов.

Р У КО В О Д С Т В О :

Стимулирование профессиональной этики должностных лиц часто является общей задачей АБК; данная функция нередко требует разработки нормативной базы (как и для конфликта интересов и преподношений), а также разработки и внедрения кодекса этики поведения. Конфликт интересов является противоречием между должностными обязанностями и личными интересами государственного служащего, при котором личные интересы могут отрицательно влиять на выполнение служащим своих профессиональных обязанностей и служебного долга28. Для эффективного устранения конфликта интересов необходима соответствующая правовая основа. Во многих странах существует тенденция к обеспечению большей прозрачности в отношении личной жизни чиновников высшего ранга29. Важно понимать, что ситуации конфликта интересов невозможно устранить простым запретом или объявлением вне закона; большинство неявных форм невозможно охватить законодательством. Следовательно, необходимо внедрять работу по устранению конфликта интересов в повседневную управленческую практику во всех органах при одновременном развитии личного умения распознавать и устранять подобные конфликты.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Профессиональная этика должностных лиц, конфликт интересов и подношения

Б О Р Ь Б Е

АБК часто наделяется функциями осуществления или поддержки специфических мер предупреждения коррупции. В данном модуле рассматриваются меры, которые наиболее часто осуществляются АБК. Информация, представленная в модуле, не является исчерпывающей, поскольку АБК может осуществлять иные меры и руководствоваться дополнительными нормами.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Международное сотрудничество

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

АБК в данной модели может заключаться в организации обучения, оказании поддержки и предоставлении рекомендаций по внедрению требуемых правил и процедур, в обеспечении их применения во всех государственных учреждениях. Принятие подношений напрямую связано с аспектами этики и конфликта интересов; подношения частных фирм государственным учреждениям или граждан государственным служащим могут иметь различные последствия и разное значение в зависимости от действующего законодательства и культурных традиций. Однако во многих случаях они рассматриваются как проявления коррупции или как явление, ведущее к коррупции. Принятие и последующее использование подношений и других материальных ценностей обычно строго регулируется соответствующим законодательством и этическими кодексами. В кодексах указано, когда и где уместно принятие подношений или материальных ценностей и в каких ситуациях это категорически запрещено30. Разработаны различные контрольные списки, позволяющие определить статус подношения и уместность его принятия. Обычно необходимо установить статус подношения, открытость и прозрачность его передачи, признаки ограничения независимости принимающего его лица, если таковые существуют. Рекомендации по оценке потенциала Для осуществления данной функции необходимо: – глубокое знание международных правовых инструментов и систем сотрудничества; – способность осуществления международных коммуникаций; – коммуникация и координация со всеми заинтересованными национальными организациями (участвующими в международном сотрудничестве). ПОТЕНЦИАЛ

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Правовая основа: Полномочие АБК представлять страну на международных форумах и (или) выступать в качестве «расчетной палаты» для международного сотрудничества

Четкий профиль роли АБК в международном сотрудничестве. Особенно важно избегать запутанности и дублирования функций в тех странах, где другие организации также являются активными участницами антикоррупционной борьбы (например, Министерство юстиции может выступать в качестве координатора по вопросам международных конвенций, в том числе КООНПК). Рекомендуемые вопросы: – Является правовая основа прозрачной с точки зрения роли АБК в международном сотрудничестве, и хорошо ли ее понимают и применяют на практике? – Представляет АБК свою страну на международных форумах по борьбе с коррупцией? При проведении специализированных форумов, в которых могут принимать участие другие агентства (например, с функцией правоприменения), АБК участвует наравне с другими представителями сектора? – Назначено АБК в качестве агентства, описанного в ст. 6 КООНПК? Является АБК координирующей организацией при проведении проверки хода внедрения КООНПК в стране (в частности, при выполнении самооценки)?

Организационный уровень Представительские функции: Способность формулировать свою позицию и эффективно представлять страну на международных форумах

Наличие компетентного подразделения по вопросам международного сотрудничества, укомплектованного соответствующим персоналом и способного разрабатывать базовые материалы и меморандумы в поддержку представительства на международных форумах. В идеальном случае старшее руководство должно участвовать в осуществлении представительских функций и в мероприятиях международного сотрудничества (в некоторых АБК есть должность заместителя директора, ответственного за выполнение задач, связанных с международным сотрудничеством); частое представительство страны на международных антикоррупционных форумах в лице сотрудников дипломатических служб может указывать на недостаток соответствующего потенциала АБК в данной сфере (на уровне благоприятной внешней среды и (или) организационном уровне). Рекомендуемые вопросы: -Кто представляет страну на конференции стран-участниц КООНПК, а также в Группе контроля реализации КООНПК?

Сотрудничество с партнерами: Возможность участвовать в сотрудничестве с международными партнерами

Результаты работы в рамках международного сотрудничества при непосредственном участии или содействии со стороны АБК (например, образовательные поездки, обмен персоналом, партнерская работа, двусторонние отношения, предоставление или получение международной технической помощи, непрерывный обмен опытом с партнерами из других стран, личные международные контакты руководителей и персонала АБК).

Принятые государственными служащими

подношения (в особенности полученные

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

Рекомендуемые вопросы: – Как часто АБК отказывается от участия в тематических международных мероприятиях или других видах деятельности по причине недостатка средств?

П О Т Е Н Ц И А Л А

Наличие бюджета, предусмотренного для покрытия представительских расходов АБК на международных антикоррупционных форумах и других мероприятиях по обмену опытом и сотрудничеству.

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – Имеет АБК общее представление о технической поддержке, оказываемой стране международными донорами для борьбы с коррупцией? – В АБК регулярно поступают запросы на оказание содействия в международных контактах и сотрудничестве? В каких именно областях? – С какими национальными организациями АБК сотрудничает наиболее тесно при решении вопросов, связанных с международным сотрудничеством?

Р У КО В О Д С Т В О :

Ресурсы: Финансирование участия в международных форумах

Существование эффективных координационных механизмов, подтвержденных практикой.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Организационная форма и координационные механизмы: Эффективная коммуникация и координация действий с другими государственными организациями, участвующими в международном сотрудничестве в борьбе против коррупции

Активная работа АБК на международном уровне. Рекомендуемые вопросы: – С какими международными партнерами АБК ведет постоянное сотрудничество? – Содействовало АБК международному сотрудничеству с участием других агентств? Способно АБК оценивать эффективность и влияние, оказываемое таким сотрудничеством?

Индивидуальный уровень

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Установление контактов с партнерами: Возможность участвовать в сотрудничестве с международными партнерами

Технические возможности: • навыки владения иностранными языками; • знание национальных антикоррупционных стратегий; • навыки публичных выступлений и проведения презентаций; • знание международных антикоррупционных инструментов, передового опыта, антикоррупционных стратегий и механизмов по борьбе с коррупцией на международном уровне. официально) должны регистрироваться в специальном журнале ответственного органа31. Для достижения высокой эффективности и лучшего понимания основных аспектов политики подношений необходимо проведение регулярных мероприятий по повышению информированности и обучению. Функции АБК по регулированию порядка преподношений могут включать следующее: – ведение регистрационного журнала подношений для обеспечения прозрачности; – проведение служебных расследований для определения статуса подношения — подарок или скрытая форма подкупа; – передача дел в правоохранительные органы для дальнейшего расследования при выявлении нарушения порядка принятия подношений.

Имущественные декларации Раскрытие данных об имуществе и доходах является ключевым аспектом противостояния коррупции в международных масштабах, о чем свидетельствует его включение в Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией. Можно выделить два основных подхода:

– ориентация на обнаружение фактов коррупции: раскрытие данных об имуществе обеспечивает основу и, следовательно, способ сравнения имущества, полученного предположительно коррупционным путем, с активами, по которым у чиновника можно официально запросить отчет; – выявление конфликта интересов: раскрытие данных о личной заинтересованности повышает прозрачность процессов принятия решений и, тем самым, формирует ответственность у государственных служащих за свои действия. Обычно для регистрации имущества и доходов требуются подтвержденные данные о следующих видах имущества и доходов должностного лица, его супруга(-и) и ближайших родственников32: недвижимость (например, дома, земельные участки, фермы); доходы по месту работы и от бизнеса (например, заработная плата, доходы от промышленных, торговых и других предприятий); акции и банковские счета (например, акции предприятий и счета вкладов); другое имущество (например, автомобили и прочие дорогостоящие активы); денежные обязательства (например, ипотечный кредит и займы). Для надлежащего

Модуль I:

Блок XX

Цикл управления жалобами в Комиссии по борьбе с коррупцией Бутана

Телефонный звонок

Руководители отделов по расследованию Подразделение по предотвращению коррупции и просвещению общественности Расследование Заседание комиссии

Почтовое отправление

Веб-сервер

Агентства

Непрерывное преследование

Отдел регистрации и контроля исполнения Заседание Комитета по оценке жалоб

Расследование Заседание комиссии

Осторожный запрос

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П РА К Т И Ч Е С КО Е

Люди

П О Т Е Н Ц И А Л А

Системы централизованной обработки деклараций об имуществе обычно анализируют данные об

О Ц Е Н К А

АБК может выполнять следующие функции: – сбор деклараций об имуществе (обычно только от чиновников высшего ранга); – oбщая координация деятельности по раскрытию доходов (при сборе деклараций об имуществе в децентрализованном порядке); – проверка деклараций путем сравнения с данными из других источников, например, кадастра недвижимости, налоговой декларации, банковских счетов; – решение о необходимости передачи данных о нарушениях правоохранительным органам для дальнейшего расследования.

Р У КО В О Д С Т В О :

осуществления функции раскрытия доходов крайне важно наличие эффективных механизмов проверки и контроля имущества и доходов.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рассмотрение жалоб

Обмен информацией Завершение

Передача на рассмотрение в орган дисциплинарной юрисдикции

Передача в суд на рассмотрение Передача в суд на рассмотрение База данных

Исполнение приговора

Финансирование политических партий

Для осуществления данной функции необходимо: – Способность получать жалобы, обрабатывать их, делиться ими с институциональными партнерами и отчитываться перед надзорными органами по вопросам полученных жалоб; – Способность рассматривать жалобы, добросовестно решать все возникающие вопросы, надлежащим образом сообщать общественности о достигнутых результатах. ПОТЕНЦИАЛ

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

С Б О Р Ь Б Е

Рекомендации по оценке потенциала

П О

КО Р Р У П Ц И Е Й

ограниченном числе чиновников высшего ранга и назначенных должностных лицах; тем не менее объемы информации, подлежащей обработке, могут быть значительными. Если АБК наделено функцией поиска нарушений, может возникнуть необходимость в обработке и анализе больших объемов информации; в некоторых случаях важно проведение целенаправленной проверки (в противовес случайной выборке данных) на основе анализа рисков.

100

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Социальный, экономический и политический контекст: возможность получения жалоб

В традиционных и тесно сплоченных сообществах люди могут не сообщать в АБК о проявлениях коррупции; Доступность АБК для общественности оказывает влияние на количество получаемых жалоб. Удаленность АБК от сельского населения, например, может быть причиной нежелания сообщать о случаях проявления коррупции. Некоторые жалобы могут не иметь отношения к коррупции, а просто являются выражением недовольства и не содержат фактической проблемы, связанной с коррупцией; Люди могут указывать неверную/неточную информацию в своих жалобах. Рекомендуемые вопросы: – Существуют какие-либо основания (социальные, культурные, экономические или политические) для несообщения населением о фактах коррупции? – Возросло число жалоб, поступающих в агентство по борьбе с коррупцией, с момента его основания? – Какова процентная доля анонимных жалоб? – Было проведено ознакомление общественности с процедурой подачи жалоб, а также с типами жалоб, которые могут быть поданы? – Существует какая-либо система, позволяющая вернуться к рассмотрению жалоб, в которых информация является неточной или отсутствуют какие-либо данные?

Правовая основа: возможность обработки жалоб

Полномочия АБК по рассмотрению жалоб могут быть не закреплены в прямой форме законодательством Рекомендуемые вопросы: – Обладает агентство по борьбе с коррупцией полномочиями по рассмотрению жалоб, закрепленными на законодательном уровне?

Учет: возможность сообщать надзорным органам информацию о количестве полученных жалоб и о предпринятых действиях по работе с ними

АБК может ненадлежащим образом регистрировать и отслеживать полученные жалобы. АБК может не указать информацию о работе с жалобами в своем годовом отчете. Рекомендуемые вопросы: – Существует статистика о количестве жалоб и о результатах их обработки? – Получали надзорные органы, такие как парламент, государственный совет или правительственный центр, какиелибо отчеты о количестве жалоб и результатах их обработки?

АБК может быть поручено осуществление

законодательных мер по регулированию

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В

Рекомендуемые вопросы: – Разрешено министерствам принимать анонимные жалобы? – Существует обмен жалобами (формальный или неформальный) между Счетной палатой и агентством по борьбе с коррупцией? – Рассматривает полиция какие-либо жалобы, связанные с коррупцией? Делится она с агентствами по борьбе с коррупцией информацией о поступивших жалобах в отношении коррупции? – Необходимо подписание Меморандумов о взаимопонимании для оказания содействия в обмене жалобами по вопросам коррупции, между различными организациями? – Получают какие-либо другие организации жалобы по вопросам коррупции?

П О Т Е Н Ц И А Л А

Другие организации, такие как полиция, могут получать жалобы, связанные с коррупцией.

О Ц Е Н К А

Отсутствие меморандумов о взаимопонимании или отчетных бланков делает невозможным процесс предоставления информации со стороны АБК в государственные департаменты;

Р У КО В О Д С Т В О :

Некоторые министерства не принимают анонимные жалобы. Непринятие анонимных жалоб другими агентствами может привести к чрезмерной нагрузке на АБК;

КО Р Р У П Ц И Е Й

Если Счетная палата не предоставляет АБК собственные результаты расследований, связанных с коррупцией, до опубликования ее аудиторского отчета, подозреваемые могут уничтожить доказательства после его публикации;

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Организационная форма и координационные механизмы возможность обмена жалобами с другими организациями

101

Организационный уровень

Стратегическое планирование: возможность планировать необходимые ресурсы для принятия и обработки жалоб

Подразделение по обработке жалоб может не обладать необходимыми ресурсами для эффективной работы с жалобами.

Организационная структура: возможность обрабатывать все поступающие жалобы

АБК необходимы соответствующие рабочие ресурсы, а также процедуры для принятия и обработки жалоб.

О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

102

Руководство АБК может ненадлежащим образом вмешиваться в процесс обработки некоторых жалоб. Рекомендуемые вопросы: – Содействует или препятствует руководство обработке жалоб?

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Руководство: возможность рассмотрения дел

Управление человеческими ресурсами: возможность регистрировать и рассматривать жалобы

Рекомендуемые вопросы: – Что является стратегическим руководством для обработки жалоб в агентстве по борьбе с коррупцией?

Рекомендуемые вопросы: – Все входящие жалобы регистрируются? – Какова существующая процедура рассмотрения жалоб? – Каковы возможные результаты процесса рассмотрения (расследование, осторожное наведение справок, привлечение к участию других организаций, закрытие дела)? – Что происходит с жалобами, работу над которыми прекращают? Они регистрируются и отправляются в архив? – Каковы критерии отбора жалоб для расследования? – Кто ответственен за рассмотрение жалоб и выработку последующих рекомендаций? – Кто принимает окончательное решение по обработке жалоб? – Сотрудники, рассматривающие жалобы, должны подписывать декларацию о конфликте интересов до непосредственной оценке жалобы? АБК необходим квалифицированный персонал для работы с различного рода жалобами — поданными без предварительной записи, экстренными, а также полученными по электронной почте; АБК необходим квалифицированный персонал для оценки жалоб с точки зрения их сути; Сотрудники АБК не должны быть вовлечены в конфликт интересов при работе с жалобами.

Общественность должна быть информирована о количестве и типе жалоб, полученных АБК; Права на конфиденциальность и презумпцию невиновности должны быть уравновешены правом на доступ к информации и получение сведений о работе АБК. Рекомендуемые вопросы: – Агентство по борьбе с коррупцией регулярно сообщает общественности информацию о количестве и типах поступающих жалоб? – Какие средства используются для сообщения информации о поступающих жалобах? – Агентство по борьбе с коррупцией обеспечивает неприкосновенность личной жизни доносчика и подозреваемого? Какие используются для этого средства?

Мониторинг и оценка: возможность осуществлять мониторинг и оценивать объем, природу и качество жалоб, а также работу с ними

АБК могут ускорить процессы работы с жалобами посредством мониторинга и оценки таковых, а также за счет поступательного совершенствования процедур; Рекомендуемые вопросы: – Агентство по борьбе с коррупцией проводит мониторинг и оценку объема, природы и качества жалоб? – Каким образом осуществляется эта работа? – Оценивались когда-либо процедуры работы с жалобами?

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О

Жалобы могут содержать ложные обвинения. Каждая жалоба должны быть рассмотрена с соблюдением деликатности и осторожности;

А Г Е Н ТС Т В

Взаимодействие: возможность профессионально общаться по вопросам обработки жалоб

Рекомендуемые вопросы: – Агентство по борьбе с коррупцией имеет компьютерную систему ведения дел? – Все отклоненные жалобы хранятся в базе данных?

П О Т Е Н Ц И А Л А

АБК может не поводить систематическую архивацию полученных жалоб.

О Ц Е Н К А

Знания и управление информацией: возможность извлекать информацию из полученных жалоб

Р У КО В О Д С Т В О :

Рекомендуемые вопросы: – Сколько сотрудников выделено для регистрации и рассмотрения жалоб? – Каковы основные должностные обязанности этих сотрудников? – Существуют какие-либо положения о конфликте интересов, регулирующие работу с жалобами?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Управление человеческими ресурсами: возможность регистрировать и рассматривать жалобы

103

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

104

АБК могут ускорить процессы работы с жалобами посредством мониторинга и оценки таковых, а также за счет поступательного совершенствования процедур.

Обучение и кураторство: возможность соблюдать процедуры управления жалобами

Все этапы процесса работы с жалобами требуют наличия квалифицированного персонала?

Рекомендуемые вопросы: – Агентство по борьбе с коррупцией проводит мониторинг и оценку объема, природы и качества жалоб? – Каким образом осуществляется эта работа? – Оценивались когда-либо процедуры работы с жалобами?

Рекомендуемые вопросы: – Персонал, работающий с жалобами, имеет надлежащую подготовку в этой сфере? – Персонал прошел соответствующее обучение по вопросам приема жалоб?

Индивидуальный уровень Технические возможности: • хорошие аналитические навыки для оценки жалоб; • умение привести четкие причины для рассмотрения жалобы, прекращения работы с ней или привлечения к рассмотрению жалоб других организаций; • правовые знания о всех возможных преступлениях, связанных с коррупцией; • навыки работы с информационными технологиями; • умение работать с компьютерной системой ведения дел.

Модуль J:

У АБК могут быть различные полномочия по регулированию финансирования политических партий: от участия в подготовке законопроектов по совершенствованию существующей системы финансирования политических партий до проверки законности получаемых партией пожертвований, предполагаемых нарушений ограничения расходов на избирательную кампанию, при заполнении годовых финансовых деклараций и деклараций о расходах на избирательную и послевыборную кампанию34. АБК вправе проводить расследования и налагать административные санкции за такие нарушения. Кроме того, многофункциональные АБК могут проводить уголовные расследования в случаях, где возможно привлечение к уголовной ответственности за нарушение порядка финансирования политических партий. Разработка национальной антикоррупционной политики (включая законодательные нормы), соответствующей международным стандартам и передовой практике, по существу, предполагает тесное международное сотрудничество. АБК обычно выступают в роли национальных партнеров в инициативах, направленных на достижение или проверку соответствия антикоррупционной политики таким стандартам — например, КООНПК или соответствующим региональным инструментам. Они также, как правило, выступают в качестве координаторов по развитию и управлению международным сотрудничеством в борьбе против коррупции и представляют свои страны на международных антикоррупционных форумах.35

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Кроме АБК, данной функцией могут обладать или могут привлекаться к ее исполнению другие органы (например, министерства, Министерство юстиции, юридическая инспекция, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия). Другим набирающим силу направлением является создание беспристрастного и независимого особого органа с административными и контролирующими полномочиями.

Р У КО В О Д С Т В О :

Инструменты, обеспечивающие соблюдение требований к финансированию политических партий, могут включать следующее: – право регистрации партий (если/где применимо); – право контроля финансовых операций, т. е. контроля пожертвований для оплаты расходов партий в целях выявления отклонений в правомерном движении средств; многие агентства также собирают отчеты и делают их доступными населению для улучшения надежности финансового учета и их использования в качестве средства противодействия коррупции; – право расследования потенциальных нарушений; – право наложения административных санкций на партию при совершении ею финансовых нарушений, подпадающих под данный вид контроля33.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

финансирования политических партий. Эти нормы обычно включают следующее: ограничение размера взносов, которые политическая партия может получить от частной организации, чем обеспечивается невозможность влияния отдельного частного лица на политическую систему; ограничения регулирующие сумму и виды расходов, которые может нести партия; правила раскрытия информации, обеспечивающие доступ общественности к сведениям о финансировании партии и его контроль.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Выявление фактов коррупций

105

КО Р Р У П Ц И Е Й

106

В ноябре 2009 г.Конференция стран-участниц Конвенции одобрила Метод осуществления проверки внедрения КООНПК. В соответствии с этим методом проверяемые государства-участники должны заполнить контрольный список самооценки по КООНПК и выслать свои отчеты о самооценке в секретариат конвенции (Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности — УНП ООН). ПРООН разработала Руководство по проведению самооценки по КООНПК36 и оказывает поддержку странам, осуществляющим этот процесс. В Руководстве подчеркивается важность привлечения соответствующих заинтересованных сторон к проведению самооценки, что позволило бы использовать это мероприятие в качестве инструмента для пропаганды и повышения информированности населения при введении антикоррупционных мер. Поскольку антикоррупционные действия должны быть хорошо скоординированными и иметь комплексный характер, этот документ призывает страны провести проверку внедрения всех разделов КООНПК в

Блок 17.

Иллюстрация результатов использования аналитики данных

Является работодателем для

Пример государственного субъекта (Управление социального обеспечения Южной Африки SASSA) штатный сотрудник которого — Питер Джеймс, старший специалист отдела управления поставками, имеет доли участия в 3 компаниях, показанных внизу слева. Директора одной из компаний, в которой SASSA Является поставщиком Питер Джеймс является одним из руководителей, зовут Саймон Моузес. Саймон Моузес также является директором Компания Simon-Peter компании Simon-Peter Suppliers, Suppliers, действующая под наименованием SP suppliers Является директором действующей под наименованием SP Питер Джеймс Саймон Моузес (сотрудник SASSA) (подрядчик) Suppliers. SP Suppliers зарегистрирована в Является директором качестве поставщика SASSA, а потому существует значительная вероятность того, что SP Suppliers получила заказ благодаря Shelf Beehive Mbalbala влиянию Питера, что прямо указывает на CO 123 Training Stationers существование конфликта интересов. Является директором

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Особое внимание следует уделить КООНПК, которая является наиболее комплексным международным договором о борьбе против коррупции и была ратифицирована, или согласована подавляющим большинством стран мира (по состоянию на 2011 г., насчитывается свыше 150 участников Конвенции). Несколько статей КООНПК посвящены вопросам международного сотрудничества, например, статья 5.4 (о предотвращении коррупции), статья 60 (об обучении и техническом содействии) и вся Глава IV (посвящена в основном международному сотрудничеству в правоприменительной сфере по таким вопросам, как экстрадиция, взаимное правовое содействие, совместные расследования). Статья 6.3 Конвенции требует от стран-участниц назначить или учредить полномочный орган или органы, ответственные за реализацию и координацию хода реализации стратегий и мер по предотвращению коррупции, а также за международное сотрудничество в данной области; во многих странах эту роль выполняют АБК.

Правовая основа: – возможность формирования доказательственной базы в рамках законодательства – возможность сбора сведений

Необходимо наличие взаимопонимания между Прокуратурой и АБК при расследовании дел о коррупцией и формировании доказательной базы; Аналитика данных должна осуществляться при тесном сотрудничестве всех участвующих организаций и ведомств. Рекомендуемые вопросы: – Существует какой-либо Меморандум о взаимопонимании с Прокуратурой? – Существует практика обмена человеческими ресурсами между агентством по борьбе с коррупцией и Прокуратурой? – Существуют какие-либо Меморандумы о взаимопонимании в другими организациями по сбору информации? – Участвуют какие-либо другие организации в анализе данных? – Происходит обмен информацией между различными организациями, участвующими в сборе сведений или анализе данных? Необходимо наличие в законодательстве норм о доказательствах в уголовных делах, а также о конфиденциальности и защите данных. В некоторых странах такие нормы могут отсутствовать в законодательстве и нуждаться в разработке, для того чтобы АБК могли работать в строго правовом контексте.

Обычно в компетенцию АБК не входит принятие окончательного решения о том, может ли дело быть передано в суд;

Б О Р Ь Б Е

Организационная форма и координационные механизмы: – возможность тесного сотрудничества с Прокуратурой – возможность обмена информацией между агентствами

Рекомендуемые вопросы: – Существует политическая поддержка использования особых методов и технологий выявления коррупции? – Политические партии выдвигали предложения по принятию нового законопроекта в целях содействия процессу выявления коррупции?

П О

Необходима соответствующая политическая воля, для того чтобы АБК могло проводить неожиданные проверки для выявления коррупционной деятельности.

А Г Е Н ТС Т В

Социальный, экономический и политический контекст: возможность выявления коррупции

П О Т Е Н Ц И А Л А

Благоприятная среда

О Ц Е Н К А

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Р У КО В О Д С Т В О :

ПОТЕНЦИАЛ

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Для осуществления данной функции необходимо: – возможность обмена сведениями с другими агентствами, тесного сотрудничества с другими организациями и анализа источников данных; – возможность рассмотрения данных и определения доказательной базы; – возможность принятия комплексных мер по выявлению коррупции.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендации по оценке потенциала

107

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендуемые вопросы: – Существует какой-либо закон о представлении доказательств для судопроизводства или законодательный акт, который бы четко определял доказательственную базу для каждого нарушения, связанного с коррупцией? – Существует нормы в законодательстве, а также правила и процедуры, регулирующие сбор сведений посредством прослушивания разговоров, слежения, осведомителей и т.п.? – Существует нормы в законодательстве, регулирующие право на неприкосновенность частной жизни? Как это влияет на выявление коррупции? – Существуют законы о защите данных? – Существует какой-либо закон о государственной тайне, который может помешать сбору сведений? – Существуют законодательные нормы, регулирующие аналитику данных?

Учет: возможность выявления коррупции в полном соответствии с законодательством

Выявление коррупции может предполагать определенную долю вмешательства. Необходимо проводить проверки и принимать соответствующие меры для обеспечения полного соответствия закону о правах человека. Рекомендуемые вопросы: – Участвуют ли какие-либо надзорные органы в обеспечении соблюдения прав человека в работе по выявлению коррупции? – Действует в стране какая-либо национальная организация по защите прав человека? – Получала она когда-либо жалобы, связанные с нарушением конфиденциальности?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Правовая основа: – возможность формирования доказательственной базы в рамках законодательства – возможность сбора сведений – возможность осуществления аналитики данных

Организационный уровень Руководство: возможность проводить мероприятия по выявлению коррупции

Учитывая деликатный характер деятельности, связанной с выявлением коррупции, как правило, необходимо получить предварительное согласие старшего руководства. Рекомендуемые вопросы: – Оказывает руководство поддержку в выявлении коррупционной деятельности?

Стратегическое планирование: возможность планирования необходимых ресурсов для выявления коррупции

Организационная структура: возможность выявления коррупция и защиты сведения

Выявление коррупции требует интенсивного использования ресурсов. Рекомендуемые вопросы: – Как отражена работа по выявлению коррупции в стратегическом и рабочих планах? – Какой бюджет выделен для проведения мероприятий по выявлению коррупции? Как правило, в состав АБК входят специализированные подразделения для сбора сведений, осторожного наведения справок, а также для проведения аналитики данных; Защита данных в АБК предупреждает утечку секретной информации.

108

Рекомендуемые вопросы: – Какое подразделение ответственно за выявление коррупции?

Обучение и кураторство: возможность проведения работы по выявлению коррупции в рамках законодательства

Рекомендуемые вопросы: – Осуществляет АБК мониторинг и оценку своей работы по выявлению коррупции? – Каковы профессиональные достижения, связанные с выявлением коррупции? – Каков общий вклад мероприятий по выявлению коррупции в работу АБК? Необходимо организовать специализированное обучение для персонала, проводящего мероприятия по выявлению коррупции. Рекомендуемые вопросы: – Весь персонал, участвующий в работе по выявлению коррупции, прошел надлежащую подготовку в сфере используемых технологий и применимого законодательства? – Организовано (необходимо организовать) курирование персонала в работе по выявлению коррупции?

Индивидуальный уровень Технические возможности: • правовые знания о всех возможных преступлениях, связанных с коррупцией; • умение использовать технологии прослушивания разговоров; • умение осуществлять аналитику данных; • умение вести наблюдение; • умение писать отчеты о полученных сведениях; • умение интегрировать собранные сведения в компьютерную систему ведения дел.

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О

АБК могут оптимизировать свой потенциал по выявлению коррупции путем проведения мониторинга и оценки своей работы в целях ее совершенствования.

А Г Е Н ТС Т В

Мониторинг и оценка: возможность осуществления мониторинга и оценки работы по выявлению коррупции

Рекомендуемые вопросы: – Какие существуют системы для обмена собранными сведениями?

П О Т Е Н Ц И А Л А

Любая информация, полученная в ходе мероприятий по сбору сведений, в результате осторожного наведения справок или проведения аналитики данных, должна храниться надлежащим образом и быть доступной для поиска.

О Ц Е Н К А

Знания и управление информацией: возможность обмена информацией в рамках организации

Рекомендуемые вопросы: – Сколько сотрудников выделено для проведения работы по выявлению коррупции? – Каковы основные должностные обязанности этих сотрудников?

Р У КО В О Д С Т В О :

Для выявления фактов коррупции необходим специализированный персонал.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Управление человеческими ресурсами: возможность проводить мероприятия по выявлению коррупции

109

110

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль K:

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

ходе самооценки. АБК обычно играют ключевую роль координатора при проведении самооценки по КООНПК (эта функция подробно рассматривается в Модуле B – «Разработка и внедрение антикоррупционной стратегии»). В целом, АБК могут выполнять функцию «расчетной палаты» для проведения обсуждений с международными организациями и двусторонними донорами по оказанию особого технического содействия в поддержку антикоррупционной деятельности. Однако они, как правило, не играют ведущей роли в создании протоколов сотрудничества в правоприменительной сфере — о взаимопомощи в криминальных вопросах и об экстрадиции, и не представляют свои страны в международных специализированных организациях, таких как Международная ассоциация высших органов финансового контроля (МАВОФК). Тем не менее, АБК должны иметь общее представление о различных международных объединениях, ведущих борьбу против коррупции, в которых участвует их государство и отдельные национальные организации.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Проведение расследований

111

112

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Сбор сведений/осторожное наведение справок Все агентства по борьбе с коррупцией, выполняющие правоприменительную функцию, в большой степени полагаются на сведения – проанализированную, оцененную и отсортированную информацию. Информация поступает из ряда источников, в том числе из явных и тайных, — с помощью специализированных приемов (таких как прослушивание разговоров и слежка), от людей, из документов, архивов, электронных данных и т.д. Агентство по борьбе с коррупцией может использовать специализированный персонал для сбора информации либо полагаться на следователей. В обоих случаях информация должна быть собрана, зарегистрирована и отправлена

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Следователи должны уметь осуществлять формирование доказательной базы в соответствии с законом для определенных преступлений. Эта работа необходима для обеспечения того, чтобы расследования и преступления, факт совершения которых они стремятся подтвердить, находились в рамках правовой ответственности агентства по борьбе с коррупцией, а преступления были приемлемы для рассмотрения обвинителем и соответствовали его критериям осуждения. В зависимости от ожидаемой степени трудности доказательства определенных фактов, агентство по борьбе с коррупцией может принять решение о выдвижении альтернативного обвинения — например, «легализация незаконно полученных средств», вместо «совершение подкупа», — или менее значимого обвинения, если оно ведет к более эффективным санкциям, таким как конфискация имущества или задержание, либо увольнение/отстранение от государственной должности. Если следователи не обладают надлежащей подготовкой, или если расследования не ведутся обвинителями, последние должны быть привлечены к участию в расследованиях на их ранней стадии. Аналогичный подход должен использоваться и при рассмотрении дел в ходе расследований.

О Ц Е Н К А

Формирование доказательной базы в соответствии с законом

Р У КО В О Д С Т В О :

Необходимо получить множество подтверждений на последующих этапах для каждого дела. Дело может либо требовать получения дополнительной информации, либо быть расследовано, передано в службу разведки, отправлено на рассмотрение в другое агентство, либо не подлежать рассмотрению. Каждое решение должно быть обосновано. В данном процессе для каждой жалобы может использоваться бланк предварительной оценки с указанием объективных критериев.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Практически повсеместно агентства по борьбе с коррупцией ответственны за рассмотрение жалоб по вопросам коррупции. Для получения соответствующих жалоб агентство по борьбе с коррупцией с помощью средств массовой информации должно привлечь внимание граждан и ознакомить их со всеми способами и средствами, с помощью которых они могут связаться с АБК. На веб-сайте агентства по борьбе с коррупцией должны содержаться понятные указания о том, какие обвинения и жалобы являются приемлемыми для АБК, какую информацию необходимо предоставить и каким образом (посредством электронной почты, SMS-сообщений, телефона, факса, письма, личной подачи жалобы и т.п.), а также должно ли сообщение рассматриваться как конфиденциальная информация. Персонал регистрирует сообщение или жалобу (с присвоением им уникального номера) и всю документацию, а затем вводит их в надежную бумажную или компьютерную систему данных. Необходимо установить, является ли полученная информация новой для АБК, отправлена ли она другому агентству и содержит ли достаточно сведений для проверки жалобы. Кроме того, агентство по борьбе с коррупцией должно проверить основания для обвинения, существование объекта жалобы – должностного лица или организации, попадает ли жалоба в рамки правовой ответственности АБК, а также соответствует ли набору критериев для принятия дела к рассмотрению.

113

КО Р Р У П Ц И Е Й С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

114

на хранение в структурированном виде с обеспечением конфиденциальности и доступа к ней. Во многих странах существуют законодательные нормы о защите данных, которые, при отсутствии каких-либо исключений, регулируют порядок хранения, обмена и использования информации. Анализ объемов данных часто предполагает использование программного обеспечения для извлечения информации и сопоставления данных, а также для выделения сведений, информирующих о ходе расследования или идентифицирующих данные, которые в соответствии с правовыми требованиями составят доказательственную базу. Дальнейший подход заключается в использовании аналитических инструментов, которые формируют данные структурированным образом — в виде диаграмм ассоциаций, блок-схем, графиков, временных шкал и т.д., чтобы обеспечить графическое представление информации для упрощения процесса расследования.

Аналитика данных В условиях постоянного развития технологий, в том числе в сфере киберпреступлений, аналитика данных стала важным инструментом в арсенале специалистов, расследующих дела, связанные с коррупцией. Вкратце аналитику данных можно определить как процесс анализа необработанных данных с целью извлечения индикаторов, таких как «красные флажки», которые укажут следователям на потенциально незаконные видов деятельности или риски. Для расследований, проводимых в государственном секторе, правительства хранят и используют чрезвычайные объемы электронной информации, включая базы данных, а именно: национальную систему учета населения (сведения о смерти, рождении и заключении брака), реестры сотрудников государственных учреждений, коммерческих организаций или субъектов, поставляющих товары правительству, а также различную дополнительную информацию о гражданах – например, о тех, кто получает государственные льготы в виде социальных грантов, субсидий, пенсий, лицензий и т.д. В частности, в сфере нарушений, связанных с материально-техническим обеспечением, аналитика данных позволяет следователям изучить различные правительственные базы данных, например, сравнить базу данных о персонале департамента или министерства с базой данных его поставщиков для выявления каких-либо индикаторов конфликта интересов – например, наличие определенного интереса у сотрудников государственного сектора или получение ими льгот и привилегий от субъектов, оказывающих услуги правительству (см. также Блок x). Процесс, выполняемый аналитиками данных, проводится в четыре этапа. Во-первых, аналитики должны убедиться в понимании правил, связанных с определенными массивами данных, а также в получении всех необходимых данных. Во-вторых, они должны стандартизировать данные, извлеченные из различных баз данных, для обеспечения единого формата информации и удаления особых символов. В-третьих, аналитики начинают процесс проведения различных диагностических мероприятий или проверок данных для выявления каких-либо потенциальных отклонений от норм. Такие отклонения обозначаются «красными флажками и могут не являться сами по себе основанием для судебного разбирательства, но могут представлять информацию, указывающую на потенциального нарушения. В-четвертых, аналитики данных должны представить отчет для следственной группы, указав случаи, в которых сотрудники или поставщики были неоднократно отмечены индикаторами – «красными флажками», что может послужить основанием для дальнейших расследований. Большинство агентств по борьбе с коррупцией, выполняющих правоприменительные функции, используют бумажные или автоматизированные процедуры, охватывающие все аспекты расследования, включая выработку плана и задач расследования (с указанием обстоятельств дела, исходной информации, области и целей расследования, а также ресурсов), подготовку стратегических обзоров о ходе проведения расследования (с указанием любых — одобренных – отклонений от первоначального плана и задач), а также отчета о расследовании по его завершении (включая краткий обзор, описание

Благоприятная среда

Успешность расследований АБК зависит от тесного сотрудничества с другими органами, в том числе с генеральной прокуратурой, полицией и финансовыми учреждениями. Рекомендуемые вопросы: – Антикоррупционное агентство сотрудничает иногда с полицией при расследовании дел? – Какую поддержку оказывает полиция при проведении расследований коррупции? – Какова роль прокурора в процессе расследования? – Кто-нибудь из прокуроров оказывает поддержку в процессе расследования? – Прокуратура обычно удовлетворена качеством материалов расследования, передаваемых ей? Были случаи возврата АБК материалов расследования для проведения доследования? – Антикоррупционное агентство тесно сотрудничает со Службой финансовой разведки? – Банки сотрудничают при получении запросов на предоставление финансовой информации? – Государственные органы сотрудничают при получении запросов на предоставление документов?

П О Т Е Н Ц И А Л А

Рекомендуемые вопросы: – Политическое руководство поддерживает расследования коррупции? – Политические деятели препятствовали каким-либо расследованиям коррупции? – Вмешивались когда-либо политики в проведение расследований?

А Г Е Н ТС Т В

П О

Политическая поддержка работы АБК укрепляет высокое мнение об АБК в обществе.

О Ц Е Н К А

Организационная форма и координационные механизмы: Способность тесно сотрудничать с другими государственными органами

е должно допускаться политическое вмешательство в проводимые АБК расследования.

Р У КО В О Д С Т В О :

Социальный, экономический и политический контекст: Способность расследовать случаи коррупции

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

П РА К Т И Ч Е С КО Е

ПОТЕНЦИАЛ

Б О Р Ь Б Е

Для осуществления данной функции необходимо: – Способность тесно сотрудничать с другими органами, в том числе с генеральной прокуратурой, полицией и финансовыми учреждениями. – Способность проводить всесторонние расследования в соответствии со стандартными методами и процедурами расследования. – Способность вести дела в соответствии с принципами защиты прав человека.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендации по оценке потенциала

115

Правовая основа: Способность проводить расследования

У многих АБК отсутствуют полномочия для проведения расследований.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Юридические органы по вопросам соблюдения законов о неприкосновенности частной жизни, защите прав человека и защите свидетелей должны контролировать процесс проведения расследований.

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Рекомендуемые вопросы: – У АБК имеются установленные на законодательном уровне полномочия для проведения расследований? – Какие нарушения АБК уполномочено расследовать? – Какой юридический орган руководит расследованиями коррупции? – Существуют специальные законы о порядке проведения расследования? – Существуют законы об охране государственной тайны, препятствующие расследованиям коррупции? – Какие имеются законы защиты информации и неприкосновенности частной жизни? – У АБК имеются закрепленные на законодательном уровне полномочия запрашивать документы у других органов? – У АБК имеются закрепленные на законодательном уровне полномочия запрашивать финансовую информацию о подозреваемых у банков? – Лица, сообщающие о фактах коррупции или незаконной деятельности, обладают законодательной защитой?

П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

116

АБК для проведения расследований требуются полномочия, установленные на законодательном уровне.

Учет: Способность пересматривать приостановленные и прекращенные расследования

АБК отвечает за расследования, проводимые под его руководством. Любые задержки или промедления при проведении конкретного расследования должны полностью обосновываться. Рекомендуемые вопросы: – Может какой-либо контролирующий орган проверять причины медленного развития конкретного расследования? – Уполномочен какой-либо контролирующий орган проверять решения о прекращении расследования конкретного дела? – Уполномочен какой-либо контролирующий орган давать указания о возобновлении расследования закрытого дела?

Организационный уровень Руководство: Способность оказывать поддержку в процессе расследования

Правительство может оказывать давление на руководство АБК, вынуждая прекратить расследование отдельных дел.

Организационная структура: Способность расследовать случаи коррупции

Следователь может совершать ошибки и (или) превышать свои полномочия при отсутствии надлежащих установленных процедур расследования. Шаблоны следственных действий облегчают проведение следствия. АБК несут ответственность за обеспечение личной безопасности и физической неприкосновенности допрашиваемых или задерживаемых лиц.

Управление человеческими ресурсами: Способность проводить расследования

С Б О Р Ь Б Е

Следователи должны избегать любых конфликтов интересов в расследуемых ими делах о коррупции.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Рекомендуемые вопросы: – У антикоррупционного агентства имеются разработанные Положения о сложившейся практике или инструкции по проведению расследований? – Какова система ведения записей? – Имеется компьютерная система ведения дел? – У антикоррупционного агентства имеются надлежащие помещения, оборудованные системой телевизионного наблюдения для проведения допросов? – У антикоррупционного агентства имеется надежное помещение и архив? – У антикоррупционного агентства имеются помещения для задержанных?

П О

Рекомендуемые вопросы: – Каковы бюджетные отчисления на проведение расследований? – Объем бюджета зависит от числа и сложности проводящихся расследований? – Были случаи нехватки средств на проведение расследования? – Как осуществляется работа по планированию расследований? – Следственное подразделение с четко распределенными ролями для каждого сотрудника назначается для проведения расследования по каждому делу? – Следователи составляют донесения о расследовании и отчеты о ходе его проведения?

А Г Е Н ТС Т В

Расследование является ресурсоемким процессом. Оно должно тщательно планироваться.

П О Т Е Н Ц И А Л А

Стратегическое планирование: Способность планировать расследования

О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – Руководство АБК обладает достаточной автономностью от руководящих органов, чтобы расследовать дела высокопоставленных чиновников?

Р У КО В О Д С Т В О :

Руководство: Способность оказывать поддержку в процессе расследования

КО Р Р У П Ц И Е Й

Организационный уровень

Во избежание неэффективных расследований и перегрузки сотрудников необходимо правильно планировать процесс проведения расследования и распределять людские ресурсы.

117

Рекомендуемые вопросы: – Какова численность сотрудников, занимающихся расследованиями коррупции? – Следователи должны заполнять декларацию конфликта интересов, прежде чем приступать к рассмотрению конкретных дел? – Каковы основные должностные обязанности этих сотрудников? – Каковы критерии внутреннего распределения работы? – Создаются рабочие группы по проведению расследований? – Кто распределяет дела? – Антикоррупционное агентство использует сторонних специалистов при расследовании дел?

Знания и управление информацией: Способность проводить упреждающие расследования

АБК может проводить упреждающие расследования на основании результатов анализа данных или системных исследований.

Мониторинг и оценка: Способность контролировать процесс проведения расследований и оценивать полученные результаты для антикоррупционной деятельности агентства

АБК должно контролировать дальнейшее развитие расследованных им дел, чтобы обеспечить вынесение судебного приговора виновным.

Обучение и кураторство: Способность проводить расследования в соответствии со стандартными методами и законодательством

Процесс проведения расследования коррупции может быть очень длительным и технически сложным, поэтому требуется надлежащая подготовка всех следователей.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Управление человеческими ресурсами: Способность проводить расследования

118

Рекомендуемые вопросы: – Антикоррупционное агентство проводит упреждающие расследования? – Какова доля расследований по совершенным нарушениям и упреждающих расследований?

Контроль и оценка расследований могут способствовать совершенствованию процессуальных аспектов и повышению числа вынесенных приговоров. Рекомендуемые вопросы: – Антикоррупционное агентство контролирует и оценивает расследования? – Какие уроки и примеры успехов извлечены из проведенных расследований? – Отслеживается развитие расследуемых дел при продвижении материалов расследования на стадиях привлечения виновных к ответственности и судебных разбирательств? – Сколько расследований завершилось осуждением обвиняемых?

Рекомендуемые вопросы: – Занятые расследованием сотрудники прошли надлежащую подготовку по стандартным методам расследования, технический приемам и применимому законодательству? – При расследовании случаев коррупции осуществляется (или требуется) кураторство?

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А Р У КО В О Д С Т В О : П РА К Т И Ч Е С КО Е

Технические возможности: • опыт судебно-бухгалтерской экспертизы; • умение разбираться в финансовых отчетах; • знание порядка и норм присуждения государственных заказов; • знание всех возможных нарушений законодательства о коррупции; • умение использовать все средства перехвата информации; • умение выполнять анализ данных; • умение проводить наблюдение; • умение составлять донесения о расследовании; • умение объединять данные и вводить их в компьютерную систему ведения дел; • умение арестовывать и задерживать подозреваемых.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Индивидуальный уровень

119

120

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль L:

ПОТЕНЦИАЛ

ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ И РЕКОМЕНДУЕМЫЕ ВОПРОСЫ

Благоприятная среда Социальный, экономический и политический контекст: Способность привлекать к ответственности

Привлечение к ответственности обычно является прерогативой генеральной прокуратуры. Для альтернативы требуется политическая воля.

Организационная форма и координационные механизмы

Успешность привлечения к ответственности зависит от позиции генеральной прокуратуры и суда.

Рекомендуемые вопросы: – Политическое руководство поддерживает привлечение к ответственности за коррупционные действия? – Эта поддержка проявляется в политических заявлениях или на законодательном уровне?

П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Для осуществления данной функции необходимо: – Способность обвинять подозреваемых в суде. – Способность заводить уголовные дела и привлекать к ответственности.

О Ц Е Н К А

Рекомендации по оценке потенциала

Р У КО В О Д С Т В О :

Ведение наблюдения включает мониторинг физических лиц и действий, связанных с расследованием. Любое наблюдение является дорогостоящим мероприятием, которое подразумевает определенную долю вмешательства. Необходимо провести оценку этого метода по таким критериям, как ценность и значимость, в сравнении с потенциальными источниками сведений или доказательств. Наблюдение, в зависимости от правового контекста, нуждается в обосновании и получении соответствующего разрешения, а также в подробной записи хода его реализации. Наблюдение за людьми подразумевает статичное или мобильное слежение, требующее достаточных ресурсов, которые бы позволили обеспечить непрерывность процесса. Для некоторых видов наблюдения, включая мониторинг банковского счета, слежение с вторжением (использование «жучков» или приборов слежения) или

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Наблюдение

Б О Р Ь Б Е

хода расследования, результаты, выводы и рекомендации с прилагаемой документацией, пронумерованной надлежащим образом) и отчета о закрытии дела после рассмотрения дела судом или принятия иных санкций. В ходе работы все следователи должны заполнять дневник расследования (предоставлен в рамках Руководства), отмечая в нем все свои действия на основании учетного журнала. Позже такой дневник подшивается к делу и становится частью его архива.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Модуль L: Привлечение к ответственности

121

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендуемые вопросы: – Какова роль антикоррупционного агентства в действиях по привлечению к ответственности? – Следователи антикоррупционного агентства поддерживают в суде обвинение по расследованным ими делам? – Существует какой-либо договор о сотрудничестве с генеральной прокуратурой по привлечению к ответственности по делам о коррупции? – Генеральная прокуратура регулярно сообщает АБК о ходе переданных им дел? – Сколько дел находится в суде в настоящее время? – Каково соотношение случаев осуждения и оправдания судом за год? – Каков самый длительный период ожидания слушания дела в суде?

Правовая основа: Способность привлекать к ответственности по делам о коррупции

АБК по конституции может не обладать правом привлечения к ответственности.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

122

Следовательно, для наделения АБК правом привлечения к ответственности по делам о коррупции может потребоваться пересмотр конституции или законодательства. Рекомендуемые вопросы: – Антикоррупционное агентство уполномочено поддерживать обвинение по делу в суде? – Антикоррупционное агентство уполномочено поддерживать обвинение по делу в суде, если генеральная прокуратура не может или не желает этого делать?

Учет: Способность пересматривать случаи приостановки процесса привлечения к ответственности

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Организационная форма и координационные механизмы: Способность тесно сотрудничать с прокуратурой и судом

Приостановка процесса привлечения к ответственности подрывает антикоррупционную деятельность АБК. Рекомендуемые вопросы: – Может какой-либо контролирующий орган проверять причины медленного развития процесса привлечения к ответственности конкретных лиц? – Уполномочен какой-либо контролирующий орган проверять решения о прекращении процесса привлечения к ответственности по конкретному делу? – Уполномочен какой-либо контролирующий орган давать указания по возобновлению процесса привлечения к ответственности?

Организационный уровень Руководство: Способность оказывать поддержку в процессе привлечения к ответственности

Высшее руководство АБК может избегать привлечения к ответственности высших политических деятелей или богатых бизнесменов. Рекомендуемые вопросы: – Руководство АБК обладает достаточной автономией от руководящих органов, чтобы привлекать к ответственности высокопоставленных чиновников?

Стратегическое планирование: Способность планировать процесс привлечения к ответственности

Процесс привлечения к ответственности требует дополнительных ресурсов.

Организационная структура: Способность оказывать поддержку в процессе привлечения к ответственности

АБК требуется специализированное подразделение для ведения работы по привлечению к ответственности.

Управление человеческими ресурсами: Способность привлекать к ответственности

АБК требуются кадровые ресурсы для выполнения функции привлечения к ответственности.

Знания и управление информацией: Способность получать новую информацию в ходе работы по привлечению к ответственности

Любая информация, полученная в ходе привлечения к ответственности, должна использоваться в работе АБК.

Мониторинг и оценка: Способность контролировать процесс привлечения к ответственности и оценивать полученные результаты

Без надлежащего контроля процесса привлечения к ответственности и оценки его судебных результатов невозможно определить степень успешности работы и усовершенствовать соответствующим образом внутренние рабочие процессы.

Обучение и кураторство: Способность оказывать поддержку в процессе привлечения к ответственности

Процесс привлечения к ответственности требует комплекса специальных знаний, поэтому сотрудникам АБК может потребоваться соответствующее обучение.

Рекомендуемые вопросы: – Антикоррупционное агентство контролирует поддержку обвинения по делам о коррупции в суде и оценивает полученные результаты? – Антикоррупционное агентство готовит отчеты с указанием степени успешности поддержки обвинения по делам о коррупции в суде?

Рекомендуемые вопросы: – Следователи имеют достаточную подготовку для поддержки обвинения по делам о коррупции в суде?

Индивидуальный уровень Технические возможности: • Знание всех нарушений законодательства о коррупции • Умение составлять четкие отчеты

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А О Ц Е Н К А

Рекомендуемые вопросы: – Сотрудниками антикоррупционного агентства была получена новая информация в ходе работы по привлечению к ответственности?

Р У КО В О Д С Т В О :

Рекомендуемые вопросы: – Какова численность сотрудников, занимающихся привлечением к ответственности по делам о коррупции?

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Рекомендуемые вопросы: – Какое подразделение отвечает за сотрудничество с генеральной прокуратурой? – Какое подразделение отвечает за привлечение к ответственности по делам?

КО Р Р У П Ц И Е Й

Рекомендуемые вопросы: – Каковы бюджетные отчисления на деятельность по привлечению к ответственности?

123

124

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

С Б О Р Ь Б Е П О А Г Е Н ТС Т В П О Т Е Н Ц И А Л А

Несмотря на то, что многие мероприятия по выявлению коррупции являются, по сути, расследованиями финансовых преступлений, и дело часто строится на документальных доказательствах, для формирования доказательственной базы необходимы ключевые свидетели (как те, кто видел, как осуществлялись платежи), или эксперты (которые могут объяснить судьям, судебным экспертам или присяжным как природу финансовой деятельности, так и ее значение с точки зрения коррупции или приобретения незаконных активов), или жертвы (которые могут засвидетельствовать, что подозреваемые лишили их средств или активов). В некоторых случаях может потребоваться принятие определенных мер во избежание запугивания свидетелей до непосредственного рассмотрения дела в суде или для обеспечения анонимности свидетелей в суде или их защиты от запугивания в процессе представления доказательств. Это могут быть физические меры – например, присутствие сотрудников АБК или правоохранительных органов по адресу такого лица, – или временная смена адреса местопребывания свидетеля до начала суда, или использование технологий, позволяющих представлять доказательства из другого места.

О Ц Е Н К А

Необходимо отметить, что ни один опрос не может проводиться, пока следователь не соберет достаточное количество сведений и информации, для того чтобы опрос был целесообразен. Опрос свидетелей является частью процесса сбора дополнительной информации и служит для пояснения, подтверждения или подкрепление информации и т.д. Свидетелей также оценивают по таким критериям, как надежность и ценность их участия в качестве таковых в суде. В зависимости от правового контекста подозреваемых могут опрашивать о конкретных фактах или о возможных нарушениях на основании официальных заявлений. Подозреваемых зачастую опрашивают в особом порядке, если правовая система допускает сделку о признании вины или иной механизм перевода менее важных подозреваемых в категорию свидетелей. В настоящее время во многих странах используются разнообразные технологии ведения структурированного опроса или управления беседой, в зависимости от целей опроса, и большинство из них требует применения современного оборудования для стенографирования или записи на пленку в

Защита свидетелей, экспертов и жертв

Р У КО В О Д С Т В О :

Опрос свидетелей и подозреваемых

качестве официального (и допустимого) метода ведения записи.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

прослушивание и мониторинг телефонных разговоров или электронной почты, необходимы специализированные человеческие ресурсы и соответствующее оборудование. Любая работа, связанная с наблюдением, как правило, требует наличия квалифицированного персонала.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Приложение: Образец матрицы эталонного тестирования потенциала

125

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

Отсутствие однозначно определенных проектов и мероприятий, которые взаимосвязаны с миссией и задачами АБК; мероприятий мало, и они не связаны между собой.

Значимость и взаимосвязь проектов/деятельности (мероприятий) с общей стратегией АБК

Оценка эффективности организации

Очень ограниченная количественная и качественная оценка эффективности работы; вся оценка или большая ее часть основана на анализе единичных случаев; организация собирает данные о результатах проведения мероприятий только на эпизодической основе.

Управление эффективностью

Целей нет или их недостаточно; цели расплывчаты, или вводят в заблуждение, или легко выполнимы, или невыполнимы, меняются каждый год, не известны сотрудникам или игнорируются ими.

(Внутренние цели агентства в соответствии с национальным планом антикоррупционных мероприятий)

Стратегия АБК

1. Ограниченный потенциал или отсутствие потенциала

Количественная оценка эффективности и мониторинг хода выполнения работы выполняются эпизодически; организация регулярно собирает надежные данные о проведении мероприятий и полученных результатах.

Большинство проектов, акций и мероприятий однозначно определены и прочно взаимосвязаны с миссией и задачами; мероприятия несколько разобщены и полностью не вписаны в четкую стратегию.

П О

Б О Р Ь Б Е

Оценка эффективности и мониторинг хода выполнения работы выполняются различными способами при отслеживании большого числа показателей эффективности.

Основные проекты, акции и мероприятия однозначно определены и прочно взаимосвязаны с миссией и задачами; мероприятия скоординированы и являются частью четкой стратегии.

Хорошо проработанная интегрированная система для регулярной всесторонней оценки эффективности и мониторинга хода выполнения работы организации; небольшое число четких, поддающихся оценке и значимых показателей эффективности.

Все проекты, акции и мероприятия однозначно определены и прочно взаимосвязаны с миссией и задачами; мероприятия четко связаны между собой и с общей стратегией; в программах прослеживается синергия.

Ограниченное число количественно определенных и хорошо проработанных целей для всех сфер; цели долговременные и тесно соотнесены с национальным планом антикоррупционных мероприятий; выделены промежуточные годовые этапы их реализации, все сотрудники принимают цели и упорно работают над их осуществлением.

4. Высокий уровень потенциала

КО Р Р У П Ц И Е Й

Для большинства сфер деятельности сформулированы количественно определенные и хорошо проработанные цели, соотнесенные с национальным планом антикоррупционных мероприятий. Цели долгосрочные (многолетние). Цели известны и приняты большинством сотрудников, которые полностью руководствуются ими в своей работе.

3. Средний уровень потенциала

А Г Е Н ТС Т В

Для некоторых ключевых сфер сформулированы реалистичные, но краткосрочные цели, в основном соответствующие национальному плану антикоррупционных мероприятий; отсутствуют планы мероприятий. Сотрудники не всегда знают и принимают цели.

2. Низкий уровень потенциала

Общий потенциал на организационном уровне (примеры)

126

Р У КО В О Д С Т В О :

П О Т Е Н Ц И А Л А

П О

Б О Р Ь Б Е

Организация способна подготовить и проработать конкретный, реалистичный и детальный план кадровой работы; кадровое планирование выполняется регулярно и связано с целями и задачами АБК.

Четкие формализованные линии/системы и документированные воспроизводимые процессы принятия решений, устанавливающие участников, способы исполнения, способы распространения и толкование решений.

Составление официального плана работы с постановкой задач на год; план увязан с оценкой эффективности. План работы связан с общими задачами АБК и является полезным инструментом, который регулярно используется сотрудниками и руководителями.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Умение и стремление подготавливать и прорабатывать конкретные реалистичные планы кадровой работы; наличие определенного опыта кадрового планирования или доступ к соответствующей сторонней помощи; кадровое планирование выполняется часто, но не регулярно.

Четкие, глубоко формализованные системы принятия решений, хотя решения не всегда правильно или до конца выполняются; процесс распространения решений хорошо отработан, но может быть улучшен.

Составление официального плана работы с постановкой задач на год; план увязан с оценкой эффективности. Составление плана работы – формальная процедура, поскольку он не является чем-то важным для повседневной работы.

А Г Е Н ТС Т В

Определенное умение в сфере кадрового планирования и попытки подготовки плана кадровой работы самостоятельно или со сторонней помощью; план кадровой работы не связан с целями и задачами АБК.

Лица, принимающие соответствующие решения, известны персоналу; процедура принятия решений хорошо проработана и, как правило, выполняется, однако часто дает сбои и становится неофициальным.

Краткое ежегодное обсуждение с руководителем поставленных задач на следующий год без составления плана работы.

О Ц Е Н К А

Организация занимается недостатком кадров, только когда игнорировать проблему больше нельзя; отсутствие мероприятий, специалистов и опыта в сфере кадрового планирования.

Решения в основном принимаются на случайной основе без соблюдения формальностей одним и тем же лицом или, в его/ее отсутствие, любым другим лицом.

Отсутствие годовых индивидуальных планов работы; выполнение работы по требованию и указаниям руководителей.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Кадровое планирование

Кадры

Основы принятия решений (способ принятия решений в АБК)

Принятие решений

Индивидуальные планы работы

127

Очень сильная зависимость от директора; надлежащая работа организации невозможна в его отсутствие.

Б О Р Ь Б Е

Опора на директора, которая не приводит к формированию зависимости от него; возможен плавный переход функций к новому руководителю; работа, вероятнее всего, будет продолжаться в неизменном режиме без серьезных проблем; несколько руководителей потенциально могут взять на себя функции директора.

Руководство активно заинтересовано в повышении квалификации сотрудников; хорошо проработан целевой план повышения квалификации сотрудников на ключевых должностях; в организации налажены постоянное целевое обучение, ротация должностей, обучение и обмен опытом, последовательная оценка эффективности работы; стимулирование заинтересованности в выполнении высококачественной работы; постоянные упреждающие инициативы по выявлению новых талантов.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Слабая зависимость от директора; в его отсутствие организация продолжает работать в неизменном режиме, однако подобные обстоятельства в значительной степени сказываются на качестве работы в переходный период; ни один сотрудник потенциально не может взять на себя функции директора.

П О

Сильная зависимость от директора; в его отсутствие организация продолжает работать, но формы работы сильно отличаются.

А Г Е Н ТС Т В

граниченное использование инструментов/программ активного развития; налажено официальное и неофициальное обучение и обмен опытом; эффективность работы оценивается и обсуждается регулярно; регулярная инициатива по выявлению новых талантов.

П О Т Е Н Ц И А Л А

Отсутствие инструментов/программ активного развития; обмен опытом и обучение проходят на нерегулярной основе; эффективность работы сотрудников оценивается от случая к случаю; слабые попытки обеспечения высокой квалификации сотрудников; редкая инициатива по выявлению новых талантов.

О Ц Е Н К А

Руководящий персонал: зависимость от директора (главы)

Р У КО В О Д С Т В О :

тсутствие установленного карьерного пути, обеспечивающего профессиональный рост сотрудников; ограниченный потенциал в сфере обучения, инструктирования персонала и обмена опытом; отсутствие регулярной оценки эффективности; отсутствие систем/процессов выявления новых талантов.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Набор, повышение квалификации и удержание сотрудников

128

2. Низкий уровень потенциала

Р У КО В О Д С Т В О :

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Отдельные сотрудники прошли соответствующую подготовку и имеют опыт в данной сфере. Наличие эффективных систем обучения.

Наличие назначенного подразделения или координатора сотрудничества, которые в основном справляются со своей задачей и обладают хорошей способностью собирать и анализировать информацию, требуемую для разработки стратегии.

4. Высокий уровень потенциала

КО Р Р У П Ц И Е Й

Отдельные сотрудники прошли соответствующую подготовку и имеют существенный опыт в данной сфере, однако обучение в основном носит эпизодический характер.

Отсутствие у сотрудников соответствующей подготовки или длительного практического опыта в данной сфере. Организуются тренинги в рамках общей стратегии обучения, однако отсутствует системность.

П О Т Е Н Ц И А Л А

Наличие назначенного подразделения или координатора сотрудничества с другими организациями, при этом координатор или подразделение выполняют одновременно другие функции и не оснащены эффективной системой отслеживания информации, поступающей от сторонних организаций.

3. Средний уровень потенциала

Отсутствие выделенного подразделения или координаторов сотрудничества с заинтересованными органами. Неофициальная процедура распределения обязанностей, обеспечивающая нормальное сотрудничество и обмен информацией.

О Ц Е Н К А

Отсутствие у сотрудников соответствующей подготовки или длительного практического опыта в данной сфере. Отсутствие систем обучения.

Технические способности сотрудников в специфических сферах (например, работа на парламентском и законодательном уровне) — индивидуальный уровень

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Отсутствие выделенного подразделения или координаторов сотрудничества с заинтересованными органами. Сотрудничество осуществляется эпизодически, и эта задача поручается сотрудникам, у которых больше свободного времени.

Структуры для сотрудничества с заинтересованными органами — организационный уровень

B. РАЗРАБОТКА И ВНЕДРЕНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ

1. Ограниченный потенциал или отсутствие потенциала

Примерные контрольные показатели потенциала АБК по конкретным функциям

129

Организовано непродолжительное обучение сотрудников АБК по проведению исследований и анализу данных. Данная сфера в основном прорабатывается и продвигается международными организациями.

Наличие подготовки по сбору и обработке данных только у некоторых сотрудников АБК. Часть аналитической работы передается на сторону. АБК использует некоторые отчеты, подготовленные неправительственными организациями и другими ведомствами.

Отсутствие у сотрудников АБК подготовки по сбору и обработке данных. Большая часть работы по сбору и обработке данных и подготовке отчетов выполняется неправительственными организациями.

Сбор и обработка данных Индивидуальный уровень

П О

Б О Р Ь Б Е

Наличие хорошей подготовки по сбору и обработке данных у некоторых сотрудников АБК. АБК также использует отчеты, подготовленные неправительственными организациями и другими ведомствами Ведется контроль выполнения плана мероприятий, который можно улучшить.

Сотрудники АБК обучаются проведению исследований и анализу данных на нескольких ежегодных курсах, разработанных, как правило международными организациями, однако АБК старается согласовать их со своими основными задачами.

Высокий потенциал по сбору и анализу данных. Отчеты пригодны для контроля и оценки выполнения программы АБК. Сбор и анализ соответствующих данных о работе неправительственных организаций и других ведомств в этой сфере.

У АБК имеется хорошо проработанная стратегия обучения, связанная с решаемыми задачами. Наличие программ и методик обучения, назначенных преподавателей. Исследования и анализ результатов проводятся на самостоятельной и регулярной основе.

Очень эффективное сотрудничество с большинством других государственных ведомств; другие организации активно предоставляют требуемую АБК информацию. Роль АБК закреплена законодательно и признана другими ведомствами. В агентстве внедрены процедуры сотрудничества, имеются координаторы и референты в большинстве ведомств.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Сотрудничество с большинством других ведомств осуществляется на регулярной основе, позволяет АБК выполнять свои функций, однако требует большие усилий для сбора информации. В агентстве внедрены процедуры сотрудничества с некоторыми ведомствами, но не со всеми. Отсутствие постоянных координаторов, а также референтов в некоторых организациях, сотрудничающих с АБК.

А Г Е Н ТС Т В

Отсутствие регулярного обучения, соответствующих программ и методик обучения для повышения квалификации и развития навыков сотрудников АБК по сбору и анализу данных.

П О Т Е Н Ц И А Л А

Обучение сотрудников организационный уровень

О Ц Е Н К А

Сотрудничество с большинством других государственных ведомств проводится на регулярной основе, однако может быть улучшено. Процедуры сотрудничества не внедрены в организации. Отсутствие постоянных координаторов, а также референтов в организациях, сотрудничающих с АБК.

Р У КО В О Д С Т В О :

Сотрудничество с большинством других государственных ведомств нерегулярное, в основном эпизодическое (совещания и консультации при возникновении необходимости). Отсутствие координаторов работы с большинством организаций, сотрудничающих с АБК.

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Общее сотрудничество с другими органами по сбору данных для осуществления стратегии АБК Благоприятная среда

130

Р У КО В О Д С Т В О :

П О Т Е Н Ц И А Л А

П О

Б О Р Ь Б Е

Результаты анализа и оценки рисков, проведенных АБК, тщательно документируются и последовательно применяются на практике. Рекомендации и методики регулярно пересматриваются и уточняются на основании практического применения результатов оценки рисков.

Наличие и эффективное использование оценки конкретных рисков мошенничества и коррупции в государственных органах. У АБК достаточно полномочий для активной поддержки других ведомств в выполнении оценки рисков. АБК признано главным действующим субъектом и центральным экспертным органом в данной сфере.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Наличие подробных процедур и внутренних документов, руководств, методик, рекомендаций по проведению анализа и оценки рисков. Частичное документирование принципов практического использования полученных результатов.

Ключевые государственные органы обязаны проводить оценку рисков, имеется правовая поддержка. АБК должно играть ключевую роль в осуществлении и контроле оценки рисков, однако координационные механизмы и правовая поддержка не достаточны, что препятствует надлежащему осуществлению этой функции.

А Г Е Н ТС Т В

Наличие, но малоэффективное использование процедур и внутренних документов, руководств, методик, рекомендаций.

Государственные органы обязаны проводить оценку рисков, АБК должно оказывать им надлежащее содействие. Тем не менее отсутствует соответствующая правовая поддержка. АБК не уполномочено требовать от других ведомств выполнения оценки рисков и принятия должных мер по результатам оценки; АБК играет ограниченную роль, например, оказывает техническую помощь при наличии соответствующего запроса.

О Ц Е Н К А

Отсутствие зафиксированных данных о процессе анализа и оценки рисков, выполненном АБК.

Процесс анализа и оценки рисков, проведенный АБК, тщательно документируется Организационный уровень

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Отсутствие в нормативной базе требований по проведению государственными органами оценки рисков; АБК не участвует в оценке коррупционных рисков в других государственных органах.

Оценка рисков мошенничества и коррупции, участие АБК. Благоприятная среда

C. ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ И КОРРУПЦИОННОЙ УЯЗВИМОСТИ

131

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

АБК время от времени организует семинары или заседания за круглым столом и приглашает представителей общественности, однако участие общественных организаций и граждан в работе АБК очень ограничено.

АБК использует возможности для проведения пиара/пропагандирования деятельности по мере их появления; АБК может использовать ограниченные знания и опыт пиара/пропагандирования деятельности своих сотрудников или сторонних организаций.

Отсутствие у АБК процедур, допускающих участие общественных организаций в его деятельности или проектах.

Отсутствие или ограниченное использование АБК механизмов пиара/пропагандирования деятельности; отсутствие знаний и опыта пиара/пропагандирования деятельности (внутри органа или у сторонних организаций)

Участие общественных организаций и других представителей гражданского общества (например, ученых) в деятельности АБК Организационный уровень

Связи с общественностью и пропагандирование деятельности Организационный уровень/индивидуальный уровень

Просветительские мероприятия и кампании по повышению информированности населения проводятся, но их подготовкой занимаются в основном другие органы. Роль АБК очень ограничена.

Существенные ресурсные, политические и (или) законодательные ограничения препятствуют организации масштабных кампаний по повышению информированности населения государственными органами, в том числе АБК.

Организация разъяснительных и образовательных кампаний для повышения уровня информированности населения по проблеме коррупции Благоприятная среда

Б О Р Ь Б Е

АБК считает пиар/пропагандирование деятельности полезным инструментом и ищет возможности для его реализации; АБК обладает хорошими знаниями и опытом проведения пиара/пропагандирования деятельности или доступом к соответствующим сторонним организациям.

Отдельные проекты или мероприятия АБК были разработаны неправительственными организациями или в сотрудничестве с ними. АБК разработало процедуру проведения консультаций с общественными организациями, которая, однако, внедрена в недостаточной мере.

АБК полностью понимает необходимость в пиаре/пропагандировании деятельности и активно занимается проведением подобных мероприятий. АБК обладает обширными знаниями и опытом проведения пиара/пропагандирования деятельности и эффективно использует помощь сторонних организаций.

Представители общественных организаций и гражданского общества входят в состав коллегии АБК. Наличие и последовательное использование процедуры проведения консультаций с неправительственными организациями. Отдельные мероприятия АБК инициированы гражданами, которые также имеют право контролировать действия АБК.

АБК признан в качестве главного органа по проведению образовательной и информационной деятельности среди населения в целях противостояния коррупции, у АБК имеется стратегия в данной сфере и выделенное финансирование. Все инициативы других ведомств в данной сфере согласовываются с АБК.

КО Р Р У П Ц И Е Й

АБК разрабатывает мелкомасштабные образовательные проекты и общественные кампании, однако не имеет собственной стратегии и часто зависит от спонсорского финансирования.

E. ПАРТНЕРСТВО С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В ПРОТИВОСТОЯНИИ КОРРУПЦИИ

132

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

П О

Б О Р Ь Б Е

Разработка собственными силами полномасштабных проектов, в том числе планов финансирования; участие АБК в обсуждении концепций проектов, разработка АБК концепций проектов и их передача международным спонсорам/консультантам, полное участие в осуществлении всех этапов разработки проекта.

У АБК имеются перспективные программы обучения сотрудников других органов. У агентства хорошо развит внутренний потенциал проведения обучения.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Отдельные концепции проектов выдвигаются и разрабатываются АБК до обеспечения полного проектного предложения при наличии сторонней помощи. Сотрудники АБК также участвуют в осуществлении части проекта.

АБК проводит или организует обучение довольно регулярно, однако мероприятия в основном разрознены и не являются частью перспективной стратегии развития потенциала. Отдельные мероприятия реализуются сотрудниками АБК.

А Г Е Н ТС Т В

АБК участвует в обсуждении концепции проектов и предоставляет отдельные данные для разработки и осуществления проектов, однако большая часть работы выполняется международными организациями и консультантами.

АБК не обладает соответствующим потенциалом для выработки концепции проектов, подготовки и реализации бюджетных планов. Реальные проекты разрабатываются международными организациями и консультантами.

Разработка проектов/подготовка проектных предложений Организационный уровень

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Сотрудники АБК иногда проводят обучение, однако внутренние ресурсы для его организации ограничены. АБК опирается в основном на сторонних специалистов. Обучение организуется в основном эпизодически при наличии финансирования или в соответствии с программами международных организаций.

Сотрудники АБК не участвуют (или редко участвуют) в обучении сотрудников других государственных ведомств. Обучение проводится сторонними специалистами или отдельными руководителями с небольшим опытом преподавания.

Организация курсов, семинаров, практикумов и других видов обучения государственных служащих Организационный уровень

F. СТИМУЛИРОВАНИЕ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ

133

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

Наличие отдела или подразделения по устранению конфликта интересов, функция осуществляется в недостаточной мере. Сотрудники прошли недостаточную подготовку и малокомпетентны.

У АБК имеется нормативная база и соответствующие административные процедуры устранения конфликта интересов, но они используются непоследовательно.

Отсутствие, слабость или ограниченность законодательной и политической основы для устранения конфликта интересов. АБК не выдвигало предложений о разработке нормативной базы в области конфликта интересов.

Отсутствие отдела в структуре АБК, отсутствие потенциала по обнаружению и устранению конфликтов интересов, или нехваток соответствующих рабочих ресурсов в таком отделе.

В АБК отсутствуют юридические и административные процедуры рассмотрения случаев конфликта интересов, в том числе таких вопросов, как дополнительный заработок, внутренняя информация и ее использование, порядок принятия подношений, личные материальные и нематериальные интересы.

Разработка нормативной базы в области конфликта интересов Благоприятная среда

Подразделение/отдел по устранению конфликта интересов Организационный уровень

Процесс устранения конфликта интересов Организационный уровень

П О

Б О Р Ь Б Е

У АБК имеется полноценная нормативная база и утвержденные административные процедуры устранения конфликта интересов, применяемые на практике.

Наличие в АБК структурированного отдела по устранению конфликта интересов. Отдел надлежащим образом укомплектован сотрудниками и обладает хорошо проработанной стратегией обнаружения и устранения конфликта интересов.

Стратегия и прописанная в нормативной базе административная процедура устранения конфликта интересов четко внедрены в работу АБК, эффективно и последовательно реализуются на практике. Опыт практического применения фиксируется для последующего использования в целях совершенствования законодательной, методической и процессуальной основы устранения конфликта интересов.

Наличие в АБК полностью структурированного и работоспособного отдела по устранению конфликта интересов. Функции отдела по устранению конфликта интересов тесно связаны с национальным стратегическим планом борьбы с коррупцией. Сотрудники хорошо обучены и имеют большой опыт в данной сфере.

АБК регулярно выдвигает предложения о разработке нормативной базы в области конфликта интересов в рамках структурированного процесса; будущие результаты применения закона прогнозируются систематически; ведется консультативный процесс и широко привлекаются заинтересованные органы.

КО Р Р У П Ц И Е Й

АБК выдвигает предложения о разработке нормативной базы в области конфликта интересов в рамках структурированного процесса.

А Г Е Н ТС Т В

АБК выдвинуло отдельные предложения о разработке нормативной базы в области конфликта интересов, однако отсутствует структурированный процесс, а работа в основном носит эпизодический характер. Прогнозирование будущих результатов применения закона, проведение консультаций и привлечение заинтересованных органов носит нерегулярный, эпизодический характер.

G. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ МЕРЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

134

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

Понимание национальных и международных стандартов раскрытия сведений об имуществе. Наличие формальных требований к квалификации сотрудников. Наличие системы переподготовки и международного обмена опытом.

Наличие соответствующего подразделения; специальных процедур, инструкций, рекомендаций, которые используются на практике; организация систематического обучения для устранения пробелов в потенциале; использование рекомендуемых норм кадровой работы.

Наличие надлежащей юридической базы с описанием процедуры раскрытия сведений об имуществе, обеспечивающей прозрачность и действие механизма правоприменения и проверки для обеспечения эффективного выполнения этой функции. Практическое применение закона, документируемые результаты.

КО Р Р У П Ц И Е Й

Понимание национальных и международных стандартов раскрытия сведений об имуществе. От сотрудников официально требуется определенный уровень квалификации.

Обучение, организованное для повышения квалификации сотрудников в данной сфере, носит эпизодический характер. Отсутствие формальных требований к квалификации.

Сотрудники АБК не обучены в данной сфере и имеют ограниченное понимание в сфере национальных и международных стандартов раскрытия сведений об имуществе.

Понимание национальных и международных стандартов раскрытия сведений об имуществе Индивидуальный уровень

Наличие соответствующего подразделения, осуществляющего данные функции. Наличие, но ограниченное применение внутренних процедур, инструкций, рекомендаций. Сотрудники проходят обучение, которое носит в основном эпизодический характер.

Наличие соответствующего подразделения при отсутствии специальных процедур, инструкций, рекомендаций; сотрудникам не обеспечено надлежащее обучение.

Отсутствие отдела или подразделения по сбору и обработке имущественных деклараций или его неукомплектованность соответствующими кадрами.

Наличие собственного подразделения по сбору и обработке имущественных деклараций. Организационный уровень

Наличие надлежащей юридической базы с описанием процедуры раскрытия сведений об имуществе и механизма правоприменения и проверки. Неполный или непоследовательный процесс раскрытия сведения об имуществе в силу ряда ограничений.

Процедура раскрытия сведений об имуществе прописана в нормативной базе, но не соответствует международным стандартам и не применяется на практике. Механизм правоприменения и проверки прописан в нормативной базе, однако не применяется на практике.

Отсутствие нормативной базы в данной сфере. Отсутствие механизма проверки деклараций об имуществе и доходах.

Нормативная база раскрытия сведений об имуществе Благоприятная среда

135

136

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

137

П РА К Т И Ч Е С КО Е

Р У КО В О Д С Т В О :

О Ц Е Н К А

П О Т Е Н Ц И А Л А

А Г Е Н ТС Т В

П О

Б О Р Ь Б Е

КО Р Р У П Ц И Е Й

Программа развития Организации Объединенных Наций Управление по вопросам политики развития Группа содействия демократии 304 East 45th Street, 10th Floor New York, NY 10017 Адрес электронной почты: pacde@undp.org http://www.undp.org/governance