Unión Médica Nacional Sindicato Médico AFILIADA A LA ASOCIACIÓN MÉDICA MUNDIAL FUNDADA EL 26 DE SETIEMBRE DE 1944 SAN JOSÉ-COSTA RICA-AMÉRICA CENTRAL
COMISIÓN ESPECIAL DICTAMINADORA PARA ESTUDIAR EL DERECHO A HUELGA, BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA Y GARANTIZAR ESTE DERECHO A LOS TRABAJADORES Y TRABAJADORAS EXPEDIENTE 21.193 Respuesta de consulta proyecto “LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE LA HUELGA Y SUS PROCEDIMIENTOS, EXPEDIENTE N° 21.049”. 25 de enero de 2019 UMN-031-2019
Señora Flor Sánchez Rodríguez Jefe de Área Asamblea Legislativa Estimada Señora: En relación con la consulta que se nos formula, respecto al proyecto de Ley denominado “LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE LA HUELGA Y SUS PROCEDIMIENTOS”, tramitado bajo el expediente número 21.049, manifestamos lo siguiente: NOS OPONEMOS AL PROYECTO EN VIRTUD DE LOS SIGUIENTES MOTIVOS: 1.-Los proponentes del proyecto se olvidan que el derecho de huelga es un derecho fundamental garantizado por la Constitución y los Instrumentos Internacionales ratificados por Costa Rica. Su restricción, no solo es reserva de ley, sino que, las limitaciones que se impongan al derecho de huelga en determinados servicios públicos, deben ser conformes con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. (ver Opinión Jurídica 125-J del 19/11/2007 de la Procuraduría General de la República. El proyecto puesto en conocimiento, deja a los trabajadores en un estado de indefensión que hace nugatorio el derecho fundamental a la huelga en el sector público. 2.-La reforma propuesta, lesiona los principios del derecho a la huelga que ha admitido los órganos competentes de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) en especial los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos.
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-2La Comisión de Expertos de la OIT ha reconocido que: “… «el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses económicos y sociales. Estos derechos no sólo comprenden la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que abarcan también la búsqueda de soluciones a cuestiones de política económica y social y a problemas relativos a la empresa que interesan directamente a los trabajadores” Esto es conforme con al derecho que se reconoce a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar sus actividades y a formular su programa de acción con el objeto de fomentar y defender los intereses de sus miembros (artículos 3, 8 y 10 del Convenio núm. 87). En la reforma propuesta, se violentan estas normas internacionales. Pareciera que los legisladores proponentes, solo les interesa resolver el principio de la continuidad en la prestación de los servicios públicos, sacrificando a toda costa, los derechos de los trabajadores. 3.-Analicemos puntualmente la reforma propuesta y sus violaciones al marco constitucional e internacional. PROPUESTA DE REFORMA AL CODIGO DE TRABAJO. “Artículo 345- Los estatutos de un sindicato expresarán lo siguiente: … b) Su domicilio y un medio electrónico para atender notificaciones. Dicha dirección electrónica debe estar debidamente registrada y actualizada ante el Poder Judicial y el Ministerio de Trabajo, para recibir notificaciones de cualquier naturaleza. En caso de incumplimiento de este requisito, las resoluciones que se dicten se tendrán por notificadas de forma automática. …”
COMENTARIO: Obligar a los sindicatos a señalar lugar para notificaciones en sus Estatutos, so pena de operar la notificación automática en un cualquier proceso, no solo constituye discriminación ilegítima respecto otras organizaciones sociales sino también frente al patrono y por ello esa norma sería inconstitucional por violentar el artículo 33 de la Constitución Política. Esta carga a los sindicatos resultaría ser excesiva y discriminatoria, por lo que se estarían violentando los principios de libertad sindical contenidos en los convenios internacionales de la OIT, específicamente el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y de paso el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ambos ratificados por Costa Rica, instrumentos que actualmente están vigor y forman parte de la normativa interna, con fuerza superior a la Ley.
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-3La imposición de restricciones a los sindicatos, en cuanto a la defensa de derechos individuales o colectivos de los trabajadores que representa, implicaría un desencanto de ellos hacia la organización sindical y por ello se estaría violentando el principio de libertad sindical, constituyendo un acto de discriminación antisindical.
Artículo 379- La terminación de los contratos de trabajo o cualquier otra sanción disciplinaria que correspondiere, solo será procedente a partir de la declaratoria de ilegalidad de la huelga. Sin embargo, el rebajo de los salarios por el tiempo no laborado, en el caso de las huelgas que se declaren ilegales, procederá de forma retroactiva, desde el momento de la presentación de la solicitud de declaratoria de ilegalidad por parte del patrono. En los casos de servicios esenciales, las sanciones disciplinarias que correspondan podrán ejecutarse desde el momento en que adquiera firmeza la orden judicial prevista en el artículo 375 bis de este Código. La recuperación de los salarios pagados por el tiempo no laborado corresponderá desde el primer día de suspensión de labores por causa de la huelga.
COMENTARIO: Esta norma es abiertamente inconstitucional, pues riñe no solo con la Constitución Política, los tratados internacionales ratificados por Costa Rica en cuanto al derecho a huelga y los postulados de la OIT y su comité de expertos.
Artículo 385- Firme la declaratoria de ilegalidad de la huelga, la parte empleadora podrá ponerle fin, sin responsabilidad patronal, a los contratos de trabajo de los huelguistas, si estos no se reintegraran al trabajo veinticuatro horas después de la firmeza de la resolución. La notificación de la resolución de ilegalidad se hará por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial. En el caso de las coaliciones temporales de trabajadores, mediante una publicación en uno de los medios -tanto impresos como electrónicos- de circulación nacional. No obstante, lo anterior, en los nuevos contratos que celebre el patrono no podrán estipularse condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal.
COMENTARIO: Valga lo dicho respecto a la propuesta de reforma de los artículos 345 y 379. Adicionalmente, en esta propuesta sería también inconstitucional por discriminatoria, cuando establece la notificación por publicación a las coaliciones temporales de trabajadores.
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-4En fin, el proyecto con esta clase de normas, busca total certeza para los patronos – incluyendo al Estado e instituciones públicas- e incerteza para los trabajadores. Artículo 431- … 7) La calificación de la huelga corresponderá al juzgado del lugar donde se desarrollan los hechos. Si tuvieran lugar en distintas circunscripciones, el conocimiento corresponderá a cualquiera de los juzgados de esos territorios, a elección del solicitante. Si se pidiera la calificación en juzgados distintos, las solicitudes se acumularán de oficio o a solicitud de parte, a la que se tramite en el despacho que primero tuvo conocimiento. La calificación de la huelga que afecte servicios públicos prestados en más de dos provincias o a nivel nacional, le corresponderá tramitarla al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José. En los casos de huelga en servicios públicos, cuando el juzgado respectivo se encuentre en paro o suspensión de servicios por las razones que fueren, será competente el Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su defecto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
COMENTARIO: Constituye un acto discriminatorio para la huelga en los servicios públicos, ya que autoriza una prórroga de competencia para que el superior jerárquico pueda conocer de la calificación de la huelga y con ello, le podría restar una instancia judicial al sindicato o trabajadores en huelga, violentando el derecho recursivo a la doble instancia. Artículo 661- La calificación debe pedirse en cualquier tiempo mientras subsista la huelga o el paro, salvo lo dispuesto en la oración final del artículo 384. Los jerarcas de las entidades públicas están obligados a solicitar la calificación de la huelga desde el primer día en que se suspendan las labores, caso contrario, incurrirán de forma personal en las distintas responsabilidades que la ley señala. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 668, solo podrá intentarse un único proceso de calificación por el mismo movimiento o hechos, siempre que se trate de un mismo empleador o empleadora, aunque tenga lugar en todo el territorio nacional o en determinadas regiones. Si se produjera únicamente en un centro de trabajo se circunscribirá la calificación a ese centro.
No hay comentarios. Artículo 663.- Se tendrá como contradictor en el proceso a la respectiva organización sindical o la coalición de trabajadores nombrada al efecto y, en su caso, al empleador o los empleadores. Las organizaciones sindicales serán notificadas por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial. En el caso de las coaliciones temporales de trabajadores, mediante una publicación en uno de los medios -tanto impresos como electrónicos- de circulación nacional. A los empleadores se les notificará conforme lo estipula la ley vigente que regule las notificaciones judiciales al momento de la formulación de la gestión. A todos se les advertirá de su derecho de apersonarse dentro del día hábil siguiente a la notificación, alegando lo que sea de su interés, ofrecer la prueba pertinente y presenciar y participar en la recepción de las pruebas ofrecidas, y se les prevendrá señalar un medio electrónico para las notificaciones, con las implicaciones que su negativa u omisión para señalarlo pudiera tener.
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-5COMENTARIO: Conforme a lo expuesto, esta norma resultaría inconstitucional por ser discriminatoria en perjuicio de las organizaciones sindicales violentándose el artículo 33 de la Constitución Política y además violatoria de los principios de libertad sindical contenidos en los convenios 87 Y 98 de la OIT. Pero, además, elimina la notificación personal a los representantes de los sindicatos, a pesar que, en otras normas, pretenden la imposición de sanciones personalísimas a estos, incluso de carácter penal. Esto violenta el principio del debido proceso, derecho de defensa consagrados en el artículo 39 de nuestra Constitución y el principio de garantías judiciales establecido en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 667- Cuando no hubiera prueba que deba recibirse en audiencia, la sentencia se dictará dentro de tres días siguientes a la substanciación de los autos. En el caso contrario, se estará a lo dispuesto para el dictado de la sentencia en el proceso con audiencia, el cual tendrá también un plazo máximo de tres días. En los casos de calificación de la huelga de aquellos servicios públicos donde esta se permite, el plazo para dictar sentencia será de veinticuatro horas, a partir de la substanciación de los autos.
COMENTARIO: Es claro que la reducción de plazos es abusiva, ya que no daría tiempo a los trabajadores a una defensa efectiva del derecho fundamental a la huelga y por ello, es una forma de hacer nugatorio ese derecho. Por ello, la reducción de plazos en la forma planteada es inconstitucional por violentar el ejercicio efectivo del derecho a la huelga, pero, además, aplicado solo a los trabajadores públicos, es un acto discriminatorio por lo que reiteramos los argumentos antes expuestos. Artículo 668- Durante la tramitación del proceso no será admisible ninguna apelación. Únicamente la sentencia será recurrible ante el tribunal de apelaciones de trabajo de la respectiva circunscripción territorial, que deberá resolver en el plazo de cinco días. En los casos de calificación de huelga en servicios públicos, el plazo para apelar será de cuarenta y ocho horas a partir de la notificación de la resolución, y el Tribunal de Apelaciones o la Sala Segunda, deberán emitir la resolución en un plazo no mayor a tres días naturales. Lo resuelto en definitiva no será revisable en ningún otro procedimiento. Es aplicable a este proceso lo dispuesto sobre la apelación reservada contra las resoluciones que denieguen nulidades o rechacen pruebas. Lo fallado hace estado sobre la legalidad del movimiento o hechos discutidos en el proceso, según las causas o los motivos que sirvieron de base. De toda sentencia de calificación se enviará copia a la Oficina de Estadísticas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
COMENTARIO: Valga lo dicho respecto a lo discriminatorio que resulta ser la reducción de plazos y la intención de los proponentes de hacer nugatorio el ejercicio efectivo al derecho de huelga en los servicios públicos. Pero, además, con toda mala intención están eliminando la frase del texto actual que dice: “El cambio de esas causas o motivos que posteriormente pueda llegarse a operar podrá ser objeto de un nuevo proceso de calificación, si en ello hubiera interés”
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-6Al eliminar esa frase, no vemos otra intención que impedir una nueva huelga en virtud de otras causas, aunque sean conexas. Artículo 350- A instancia del respectivo Ministerio los Tribunales de Trabajo ordenarán la disolución de los sindicatos, siempre que se les pruebe en juicio: … f) Que organizan o incitan a sus afiliados a impedir la libertad de tránsito de los ciudadanos; a realizar sabotaje sobre bienes públicos o a llevar a cabo cualquier conducta que comporte un ilícito penal. …
NO HAY COMENTARIOS Artículo 375 bis La huelga en servicios esenciales es manifiestamente ilegal, por lo que no requiere del trámite de calificación previsto en este Código. En este caso, el patrono solicitará al Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José emitir una orden dirigida a los trabajadores para que se reincorporen inmediatamente a sus labores. Con la solicitud se aportará la prueba correspondiente para acreditar la condición de servicio esencial. La Procuraduría General de la República también estará legitimada para promover directamente la gestión en caso de huelga en servicios esenciales. La orden judicial que ordene la reincorporación a labores en servicios esenciales, se emitirá sin conceder audiencia previa. La notificación de la misma se realizará a la representación de los trabajadores por el medio electrónico registrado ante el Poder Judicial según lo dispuesto en el artículo 345 de este Código. Si la solicitud fuera denegada por el Juzgado por considerar que no se trata de un servicio esencial, en la misma resolución, el Juez ordenará la tramitación del caso bajo el procedimiento de calificación de la huelga en servicios públicos en que está permitido. Tanto la orden judicial como la denegatoria de la solicitud podrán ser objeto de apelación. La misma deberá formularse en el plazo máximo de dos días naturales y será admitida únicamente en el efecto devolutivo. En cualquiera de los casos, la apelación deberá presentarse directamente ante el superior. Dicha autoridad convocará a las partes a una audiencia oral dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes, y emitirán la resolución definitiva, en forma oral, al finalizar la diligencia. Cuando el juzgado respectivo se encuentre en paro o suspensión de servicios por las razones que fueren, será competente el Tribunal de Apelaciones de dicho circuito y en su defecto la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
COMENTARIO: RESPECTO SERVCICIOS ESENCIALES.
A LA PROHIBIUCION DE
HUELGA EN LOS
El Comité de Expertos de la OIT ha sostenido que: “El principio según el cual el derecho de huelga puede verse limitado, o incluso prohibido, en los servicios esenciales perdería todo sentido si la legislación nacional definiese esos servicios de forma demasiado extensa. Al tratarse de una excepción del principio general del derecho de huelga, los servicios esenciales respecto de los cuales es posible obtener una derogación total o parcial de ese principio deberían definirse de forma restrictiva; la Comisión estima, por lo tanto, que sólo pueden considerarse servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de
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-7la población” (ver Principios de la OIT sobre el Derecho a la Huelga. Bernard GERNIGON, Alberto ODERO y Horacio GUIDO OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA Copyright © Organización Internacional del Trabajo 1998 ISBN 92-2-311627-9 Primera edición en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 117 (1998), núm. 4. Edición 2000. De los aspectos procesales que se pretenden implementar, más la normativa vigente que prohíbe la huelga en los servicios esenciales, resultaría una discriminación para los servidores públicos, a quienes se les señalaría como servicios esenciales, ya que no tendrían derecho a la huelga, pero tampoco tendrían opción para resolver sus conflictos, salvo la vía judicial que en la mayoría de los casos resulta lenta e incierta. Véase que incluso el ARTICULO 375 ya vigente establece un principio general de prohibición de huelga en los servicios públicos, aunque luego aclara en el artículo 376 cuales son esos servicios y establece que solo pueden dirimirse en los tribunales ordinarios. En el caso concreto del sector salud, el incido d) del artículo 376 establece la prohibición de la siguiente forma: “d. Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave o inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones” Una vez determinados este tipo de servicios esenciales, conforme al artículo 375 y el voto1696 del 23 de junio de 1992 de La Sala Constitucional, la resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social que puedan surgir en este tipo de servicios, no pueden someterse a los tribunales de arbitraje, hasta tanto haya una regulación especial propia para las administraciones públicas. Esta imposibilidad de recurrir a la huelga, pero también imposibilidad real de acudir a vías alternas, es discriminatorio, violentando el artículo 33 de la Constitución Política ya que sacrifica a ese grupo de trabajadores de su derecho fundamental a la huelga, pero no le establece un mecanismo compensatorio efectivo, a pesar de la existencia del artículo 707 vigente en el Código de Trabajo, norma que en realidad es solo un principio que no tiene aplicación en virtud del mismo artículo 375 y el voto 1696 del 23 de junio de 1992 de la Sala Constitucional antes citado.
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-8Tal como la sostenido el La Comisión de Expertos de la OIT, los servicios esenciales deben limitarse en el sentido más estricto del término, o sea cuando de ponga en peligro real la salud o la vida de una persona y esto precisamente se resuelve mediante el funcionamiento de los servicios mínimos. (OIT, 1994a, párrafos 159 y 160). Esta recomendación aplicada al sector salud, implicaría que servicio esencial en sentido estricto son las atenciones de emergencias, donde se compromete la vida u órganos vitales de la persona. Pero la atención de consultas externas o cirugías electivas, no deberían considerarse como “esenciales”, pues de así interpretarse, no podría haber morosidad de parte del Estado (llámese Caja, INS, Ministerio de Salud) en la atención de ese tipo de procedimientos. Mientras el Estado se le permita justificar una lista de espera en función de sus propias limitaciones, ese mismo Estado no tiene autoridad moral para prohibir la huelga en los servicios de salud, cuando se garantice el funcionamiento de los servicios mínimo que si ponen en peligro la salud y la vida de las personas. En todo caso, tal como lo ha sostenido el Comité de Libertad Sindical de la OIT, la prohibición de la huelga en los servicios esenciales solo es legítima, si va acompañada de mecanismos efectivos de resolución alterna de conflictos, o sea la conciliación y el arbitraje. En efecto, cuando la legislación de un país priva del derecho de huelga a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o a los trabajadores de los servicios esenciales, el Comité de Libertad Sindical ha señalado que, al perder así estas categorías de trabajadores uno de los medios fundamentales para hacer valer sus intereses, deberían disfrutar de una protección compensatoria (OIT, 1996, párrafo 546). El Comité ha sostenido que la restricción de la huelga en estas circunstancias vaya acompañada de garantías apropiadas, es decir, «de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente» (ibíd., párrafo 547). (ver Bernard GERNIGON, Alberto ODERO y Horacio GUIDO) Partiendo de lo anterior, mientras en Costa Rica no existan esos mecanismos efectivos, toda prohibición de huelga en los servicios esenciales violenta los principios internacionales reconocidos por la OIT.
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-9Pero esa ilegitimidad, se agrava cuando el proyecto que se pone en conocimiento, ni siquiera otorga una defensa real ante los tribunales, pues ni siquiera permite al juez calificar la esencialidad, sino la verificación de que el servicio esté descrito en la norma. Artículo 661 bis Declarada la legalidad de la huelga y transcurridos ocho días naturales a partir de la firmeza de dicha declaratoria sin que las partes hubiesen alcanzado una solución al conflicto, o al menos un acuerdo para deponerla mientras continúan las negociaciones, la parte patronal podrá solicitar al Juez la suspensión de la huelga cuando se compruebe que la misma está causando daños de difícil o imposible reparación a la ciudadanía. Presentada la gestión, el juez concederá audiencia a la contraparte dentro del plazo máximo de cuarenta y ocho horas, plazo en el cual deberán presentar sus alegatos. Recibidos los alegatos de las partes el juez resolverá la solicitud en un plazo máximo de veinticuatro horas. Contra el resultado cabrá recurso de apelación la cual se tramitará conforme a lo establecido en el artículo 668 de este Código.
COMENTARIO: Reiteramos que este tipo de normas que reducen los plazos en términos de horas, resultan violarios al derecho defensa, y con ello lo que pretende es hacer nugatorio el derecho fundamental a la huelga. En virtud de lo expuesto, téngase por presentada nuestra oposición al proyecto, haciendo un llamado a los señores y señoras diputadas acerca de su responsabilidad de no presentar reformas legislativas que tiendan a desconocer los legítimos derechos de los trabajadores. La vigencia de los derechos de los trabajadores, ha costado esfuerzo de muchas generaciones de costarricenses que en su momento han tenido el impulso de verdaderos políticos preocupados por los intereses de la colectividad y no de los sectores más poderosos del país. Es lamentable observar como algunos de los proponentes se atreven a encasillarse dentro de partidos políticos cuyos líderes de antaño defendieron a los trabajadores. Para la memoria de ellos, esta constituye una traición a sus principios. En manos de ustedes está el mantener o no la paz social baluarte de la democracia costarricense. Atentamente, digitalmente EDWIN SANTOS Firmado por EDWIN SANTOS SOLANO SOLANO ALFARO (FIRMA) ALFARO Fecha: 2019.01.25 (FIRMA) 14:38:16 -06'00' Dr. Edwin Solano Alfaro Presidente
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