Міністерство охорони навколишнього природного середовища України
Глобальний Екологічний Фонд
Програма Розвитку ООН
Національна екологічна політика України: оцінка і стратегія розвитку
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України Програма Розвитку ООН Глобальний Екологічний Фонд
Національна екологічна політика України: оцінка і стратегія розвитку
Документ підготовлено в рамках проекту ПРООН/ГЕФ “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”
2007
1
Авторський колектив Дорадча Рада з підготовки документу Френсіс О’Доннелл
Резидент Координатор Системи ООН в Україні, Постійний Представник ПРООН в Україні, співголова
Василь Джарти
Міністр охорони навколишнього природного середовища України, співголова
Василь Шевчук
Міністр охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України (1998-2000),Міністр екології та природних ресурсів України (20022003), Заступник директора Інституту законодавства Верховної Ради України, Голова Українського товариства охорони природи, співголова, голова редакційної групи
Георгій Білявський
Завідувач кафедри екологічного аудиту Національного Авіаційного Університету
Сергій Волков
Старший Програмний Менеджер ПРООН
Богдан Данилишин
Член-кореспондент НАН України, Голова Ради по вивченню продуктивних сил України НАНУ
Станіслав Довгий
Член-кореспондент НАН України, Народний депутат України,Член Комітету Верховної Ради України з питань бюджету
Михайло Згуровський
Академік НАН України, Ректор Національного Технічного Університету України “Київський Політехнічний Інститут”
Валерій Кальченко
Народний депутат України, Голова Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи
Сергій Курикін
Міністр екології та природних ресурсів України (2001-2002), Голова Зеленої партії України
Валерій Кухар
Академік НАН України, Директор Інституту біоорганічної хімії та нафтохімії НАНУ, член редакційної групи
Юрій Саталкін
Віце-президент Міжнародного Фонду Дніпра
Василь Срібний
Голова Комісії УСПП з проблем охорони навколишнього природного середовища, Генеральний директор Державного підприємства “Аргентум”
Ігор Старчевський
Директор Інженерно-технологічного інституту Біотехніка УААН
Тетяна Тимочко
Перший заступник Голови “Всеукраїнської екологічної ліги”
Василь Толкачов
Менеджер проекту ПРООН, секретар редакційної групи
Юрій Шеляг-Сосонко
Академік НАН України, Завідувач відділу геоботаніки Інституту ботаніки НАНУ
Юрій Щербак
Міністр охорони навколишнього природного середовища України (1991-1992), Надзвичайний та Повноважний Посол України, член редакційної групи
Анатолій Яцик
Член-кореспондент УААН,Директор Українського науково-дослідного інституту водогосподарсько-екологічних проблем
Автори окремих глав та розділів Ігор Базілевич
Провідний науковий співробітник відділу інвестиційної політики Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України
Анатолій Борусевич
Директор Міжрегіонального центру екологічного аудиту
Оксана Веклич
Головний науковий співробітник відділу просторового розвитку та земельних відносин Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України
Ганна Голубовська-Онісімова
Голова Громадської Ради Міністерства охорони навколишнього природного середовища України,Голова ВГО “МАМА-86”
Андрій Демиденко
Старший консультант Українського центру екологічних та водних проектів
Микола Клєстов
Директор Наукового центру заповідної справи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України
Семен Кубланов
Заступник Директора компанії “Інтерсервіс”
Михайло Красножон
Заступник директора Українського державного геологорозвідувального інституту
2
Наталія Люта
Начальник Управління Українського державного геологорозвідувального інституту
Олександр Мазуркевич
Заступник Голови Правління Всеукраїнської Ради Українського товариства охорони природи
Юрій Масікевич
Декан факультету екології та права Чернівецького Державного Університету
Оксана Нєженцева
Заступник генерального директора Центру досліджень сталого розвитку
Наталія Малишева
Член-кореспондент правових наук України,Завідувач відділу екологічного права Інституту держави і права НАНУ
Володимир Патика
Академік УААН,Директор Інституту агроекології та біотехнології УААН
Олена Пащенко
Координатор Всеукраїнської дитячої спілки “Екологічна варта”
Андрій Сердюк
Член-кореспондент Академії медичних наук України,Директор Інституту медичної гігієни та екології АМН України
Микола Стеценко
Перший заступник Начальника Державної служби заповідної справи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України
Юрій Туниця
Член-кореспондент НАН України,Ректор Національного лісотехнічного університету
Юлія Шевчук
Аспірант Інституту законодавства Верховної Ради України
Міжнародні експерти Жан-Джосеф Беламі
Міжнародний експерт з питань гармонізації законодавства
Співробітники ПРООН Йоанна Казана-Вишневецька
Заступник Постійного Представника в Україні
Сергій Гриценко
Координатор із зв’язків з громадськістю
Олена Педашенко
співробітник проекту
Видавнича група: Людмила Мялківська
Україномовний редактор
Компанія “ВАІТЕ” Віктор Копилець
Координатор робіт
Юлія Нуртазіна
Верстка
Вадим Петрунін
Дизайн обкладинки
Друк: ТОВ “Компанія “ВАІТЕ”, зам. № 7104, наклад 500 прим
Аналіз та рекомендації, представлені в цьому звіті, не обов’язково співпадають з точкою зору Програми Розвитку Організації Об’єднаних Націй. Цей звіт є продуктом колективної роботи групи провідних експертів. Жодна частина цієї публікації не може бути використана у будь-якій формі без посилання або попереднього дозволу ПРООН України. Copyright ©2007 ПРООН Україна
3
З мі с т ВСТУП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Глава 1. Комплексна стратегічна оцінка національного екологічного потенціалу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1. Екосистемний потенціал: інтегровані оцінки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2. Комплексна оцінка ідентичності національної та європейської систем екологічного управління і політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.3. Актуалізація національної екологічної політики на принципах сталого розвитку . . . . . . . . . . . . . . 11 1.4. Інституційна та функціональна модернізація державної системи екологічного управління на принципах сталого розвитку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.5. Потенціал міжнародних, національних і державних програм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.6. Потенціал регіональної екологічної політики та екологічного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.7. Екологія і здоров’я . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.8. Чорнобильська катастрофа та екологічні проблеми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.9. Гармонізація енергетичної політики та екологічної безпеки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.10. Потенціал екологічної культури . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.11. Розвиток екологічного партнерства в ухваленні та реалізації стратегічних рішень: держава – суспільство – бізнес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.12. Інформаційна база стратегічних екологічних оцінок і екологічного управління . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Глава 2. Гармонізація законодавства України із законодавством Європейського Союзу . . . . . . . . 42 2.1. Конституційно-правові гарантії екологічних прав громадян . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.2. Огляд основних документів Європейського Співтовариства у сфері охорони навколишнього природного середовища . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.3. Структура і система екологічного законодавства України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Глава 3. Економічні механізми природокористування та природовідтворення: ідентифікація, узгодження і посилення ефективності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.1. Реформування економічної системи природокористування та природовідтворення . . . . . . . . . 82 3.2. Реформування ліцензійно-дозвільної та податкової системи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.3. Екологічний аудит та екологізація виробництва . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.4. Страхування екологічної відповідальності та екологічних ризиків . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.5. Екологічне підприємництво: розвиток, підтримка, заохочення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Глава 4. Національний природоресурсний потенціал:збереження, відтворення, скорочення втрат і витрат . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.1. Земельні ресурси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.2. Водні ресурси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.3. Мінеральні ресурси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.4. Біорізноманіття . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.5. Заповідний фонд . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4.6. Лісовий фонд . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 4.8. Поводження з відходами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.9. Вдосконалення системи екологічного моніторингу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Глава 5. Інноваційний потенціал науки та освіти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5.1. Екологічна наука України для збалансованого розвитку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5.2. Сучасний інноваційний науково-технічний потенціал України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 5.3. Освіта в інтересах еколого-збалансованого розвитку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Глава 6. Неурядові та громадські екологічні організації: посилення партнерської взаємодії, заохочення і розвиток . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 6.1. Здійснення положень Оргуської конвенції в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 6.2. Роль неурядових і громадських організацій у плануванні та реалізації державної політики в сфері охорони навколишнього природного середовища . . . . . . . . . . . . . . 143
4
Глава 7. Екологічні ініціативи місцевих громад: державна підтримка,заохочення, розвиток . . . 152 7.1. Можливі напрями екологічної діяльності місцевих громад . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 7.2. Механізми реалізації ініціатив місцевих громад . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 7.3. Шляхи впровадження ініціатив місцевих громад . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 7.4. Реалізація ініціатив місцевих громад (на прикладі водного господарства) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 7.5. Державна підтримка та заохочення громадських організацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Глава 8. Міжнародна інтеграція України в галузі охорони довкілля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 8.1. Двостороннє співробітництво . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 8.2. Багатостороннє співробітництво . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 8.3. Впровадження рішень Київської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 8.4. Використання міжнародної технічної допомоги та залучення інвестицій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Загальні стратегічні рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
5
6
ВСТ У П Політика європейської інтеграції і вступу до Світової Організації Торгівлі (далі – СОТ) – це, по суті, стратегічна можливість формування і реалізації збалансованої політики переходу України до сталого розвитку. Членство в СОТ, Європейському Союзі (далі – ЄС) і сталий розвиток – взаємозумовлені і взаємопов’язані складові цілісної національної політики України. Екологічні вимоги СОТ та інструменти їхньої реалізації здебільшого пов’язані з політикою, що ґрунтується на життєвому циклі сукупного продукту з метою скорочення його негативного екологічного впливу (тиску, навантаження) на навколишнє середовище і здоров’я людей – від видобування сировини до утилізації відходів. Це і є основа політики сталого розвитку, орієнтована на зміну нестійких моделей виробництва і споживання на екологічно чисті моделі. Отже, проголошуючи рішення щодо євроінтеграції і вступу до СОТ, Україна має узгодити свою національну стратегію розвитку із вимогами СОТ, ЄС і міжнародними зобов’язаннями зі сталого розвитку загалом та екологічними зокрема (щодо зміни клімату, збереження біорізноманіття, боротьби зі спустелюванням, зміни нестійких моделей виробництва і споживання, екологічного оздоровлення і відтворення екосистем, басейнів річок тощо). Стратегічні загальнодержавні рішення мають бути реалізовані в національній стратегії сталого розвитку та національній екологічній політиці. Мета цієї роботи – здійснити комплексну стратегічну оцінку національного екологічного потенціалу, дати ключові рекомендації щодо його подальшого розвитку. Це має сприяти зміцненню потенціалу суспільної свідомості, компетентності всіх тих, хто ухвалює відповідальні рішення щодо життєдіяльності суспільства і сталого розвитку країни. Ще однією не менш важливою ціллю роботи було створення фундаментальної основи для сталої підтримки урядового керівництва сферою охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання й відтворення природно-ресурсного потенціалу і забезпечення екологічної безпеки, формування еколого-економічних передумов для переходу на засади екологічного управління і сталого розвитку. У підготовці даного стратегічного документу взяли участь урядовці, політики, вчені, практики, представники громадськості, що професійно репрезентують державу і суспільство. Координаторами окремих глав були: Василь Шевчук (Глави 1, 3, Загальні стратегічні рекомендації), Наталія Малишева (Глава 2), Валерій Кухар (Глава 4), Георгій Білявський (Глава 5), Олександр Мазуркевич і Тетяна Тимочко (Глава 6), Анатолій Яцик (Глава 7), Юрій Щербак (Глава 8). Окремі розділи документу підготували: Юрій Саталкін (1.1-1.6, 3.3-3.5), Валерій Кухар (1.8, 1.9, 4.7, 4.8), Андрій Сердюк (1.7), Оксана Нєженцева (1.10, 1.11), Ігор Базилевич (1.12), Жан-Жозеф Беламі (2.2), Наталія Малишева (2.2, 2.3), Юлія Шевчук (2.1), Оксана Веклич (3.1, 3.2), Володимир Патика (4.1), Анатолій Яцик (4.2, 7.1-7.5), Михайло Красножон і Наталія Люта (4.3), Юрій Шеляг-Сосонко (4.4), Микола Стеценко і Микола Клєстов (4.5), Юрій Туниця (4.6), Семен Кубланов (4.9, 8.3), Георгій Білявський (5.1-5.3, 8.2), Тетяна Тимочко і Олена Пащенко (5.3), Олександр Мазуркевич і Тетяна Тимочко (6.1,6.2), Сергій Курикін, Ганна Голубовська-Онісімова, Андрій Демиденко (8.4), Юрій Масікевич (8.4), Василь Толкачов (8.1-8.3). Загальну редакцію стратегічного документу здійснювали члени редакційної групи – Василь Шевчук (голова), Валерій Кухар, Юрій Щербак, Василь Толкачов (відповідальний секретар). Редактор тексту документу – Людмила Мялківська. Документ підготовлено в рамках проекту Програми Розвитку ООН/Глобального Екологічного Фонду “Оцінка національного потенціалу в сфері глобального екологічного управління в Україні”.
7
Глава 1. Комплексна стратегічна оцінка національного екологічного потенціалу 1.1. Екосистемний потенціал: інтегровані оцінки
людини та життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі.
Відмінною ознакою і фундаментальним принципом сталого розвитку є екосистемний підхід до вирішення проблем будь-якого масштабу і рівня: глобального, регіонального, національного та місцевого.
Екологічні системи, їхній потенціал мають оцінюватися не тільки як ресурсна база економічного зростання, а і як «природні основні фонди» для забезпечення життєдіяльності суспільства, домівка всього живого на Землі, для підтримання яких у належному стані потрібно постійно вкладати капітал. Тобто оцінювання екосистемного потенціалу має бути інтегральним: як економічний ресурс сталого розвитку і як екологічний ресурс життєдіяльності біотичної спільноти, й зокрема, її «розумного» представника – людини, що не хоче вкладати накопичений унаслідок використання природи капітал на відновлення її екосистем.
Екосистемний підхід ґрунтується на одній із фундаментальних цінностей ХХІ ст. – поважному, обережному й ощадливому, а не споживацькому, ставленні до природи. На підставі таких підходу і цінностей мають бути змінені нестійкі моделі виробництва, споживання і життєдіяльності в інтересах сучасного та прийдешніх поколінь. Як нова філософія екосистемний підхід життєдіяльності людства у ХХІ ст. закріплений рішеннями Всесвітнього саміту зі сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002). На саміті, зокрема, зазначалось: «Держави співпрацюють на засадах глобального партнерства з метою збереження, захисту і відтворення здорового стану і цілісності екосистеми Землі».
Отже, інтегральна оцінка екосистемного потенціалу (глобального, регіонального, національного, місцевого) – це цілісна оцінка одночасно економічного ресурсу забезпечення життєдіяльності і розвитку суспільства та екологічного ресурсу підтримання функціонування й відтворення екосистем як середовища життєдіяльності живих організмів.
На реалізацію такого підходу в Україні спрямована Комплексна програма впровадження на національному рівні рішень, ухвалених на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002), затверджена Кабінетом Міністрів України у 2003 р.
Система інтегральної оцінки потребує розроблення національної науковометодологічної і нормативно-правової бази. Поки що такої цілісної системи немає, хоча окремі її елементи відпрацьовані, але не набули широкого практичного застосування. Це кадастри природних Відхід від традиційної «ресурсної ресурсів та екологічний моніторинг. Сфера і споживацької» стратегії розвитку їх застосування обмежена орієнтацією на потребує зміни поведінки суспільства, ресурсне забезпечення економіки. розроблення нових концепцій державного управління, підприємницької діяльності, На екосистемний підхід зорієнтований зміни методології оцінки ролі та значення екологічний аудит як інструмент реалізації екосистем у житті людини і суспільства. екологічної політики та управління. В Україні ухвалено Закон «Про екологічний аудит». Однак у системі державного управління, Проте багатоцільові функції екологічного що існує, переважають тенденції затратного аудиту залишаються не регламентованими і підходу до використання природних тому не реалізуються у практиці державного, ресурсів, навколишнього природного галузевого й корпоративного управління. середовища та його екосистем. Інтегрована цінність природи як середовища життя Україна політично приєдналася людини, життєдіяльності суспільства ще не до основних міжнародних конвенцій. усвідомлена суспільством. Про це свідчить На законодавчому рівні затверджено відсутність національної стратегії сталого національні і загальнодержавні програми, розвитку, інтегрованих оцінок природного серед яких Національна програма потенціалу країни, програми конкретних екологічного оздоровлення басейну р. дій щодо зміцнення природних основ життя Дніпро та поліпшення якості питної води, 8
Загальнодержавна програма формування Сучасний стан природних ландшафтів лише національної екологічної мережі України на частково відповідає критеріям віднесення їх 2000–2015 рр., Загальнодержавна програма до Всеєвропейської екологічної мережі. охорони і відтворення довкілля Азовського та Чорного морів, Загальнодержавна програма У цілому антропогенне навантаження поводження з токсичними відходами та ін. на національну екологічну систему слід оцінювати як традиційно несприятливе Механізми реалізації окремих програм для її самовідтворення і посилення відпрацьовані за міжнародною допомогою. асиміляційних функцій природи. Проте їх реалізація практично призупинена через політичні чинники, які не дали змогу Водночас мінерально-сировинна сформувати цілісну національну систему база України має значний економічний екологічного управління з ефективними потенціал, який спроможний не тільки методами залучення інвестицій, еколого- забезпечити подальший розвиток економічного стимулювання, розподілу економіки, а й відтворення національного відповідальності між державою, потенціалу сталого розвитку, складових суспільством і бізнесом. Необхідність його територіальних екосистем як у такій системі підтверджується станом безпечного середовища для здоров’я екосистемного потенціалу України, людини і суспільства в цілому. який характеризується як антропогенно виснажений унаслідок непомірного Незважаючи на те, що Україна використання і споживацького ставлення. охоплює менше 6 % площі Європи, на неї припадає приблизно 35 % Розбалансованість функцій використання європейського біорізноманіття. Цьому природного капіталу та його відтворення сприяє розташування України на перехресті призвела до широкомасштабних багатьох природних екосистем, шляхів деструктивних процесів, які становлять міграції тварин і поширення рослин. реальну загрозу для здоров’я людини і розвитку суспільства. На порівняно невеликій території утворилися чотири природні Так, сільськогосподарська освоєність екосистеми: лісова, лісостепова, степова земельного фонду станом на початок 2005 і приморська. Особливістю України є р. досягла 72 % території країни, з яких на наявність унікальної для Європи степової ріллю припадає 56 %. Для порівняння – у екосистеми і потужної водної екосистеми США розораність території становить 19 %, Дніпра з різноманітністю природних Франції і Німеччині – 38 %, Італії – 31 %. ландшафтів. Проте «унікальним» також є й масштабне техногенне порушення Площа еродованих земель оцінюється в природних ландшафтів та екосистем, 49 % загального фонду сільськогоспо- особливо радіаційне забруднення лісової і дарських угідь. Площа підтоплених земель лісостепової зон унаслідок Чорнобильської становить 13,4 млн га (32 % сільгоспугідь). катастрофи планетарного масштабу. Загальна площа земель, використаних для нагромадження відходів (відвали, терикони, шлаконакопичувачі, різні смітники тощо), становить понад 160 тис. га. На одну людину припадає 400 т відходів. Щорічно в країні утворюється 35 млн м3 побутових відходів.
Усе це потребує від державних інституцій, посадових осіб, усього суспільства особливого розуміння і дій щодо застосування екосистемного підходу в практиці державного планування й управління, національного розвитку та життєдіяльності.
Стан водних басейнів країни є кризовим унаслідок порушення режиму водних екосистем, зарегульованості річкового стоку, забруднення стічними водами та порушення екосистемної підтримки водних об’єктів (водоохоронні зони).
Рекомендації 1. Підготувати і задіяти на базі державних інститутів систему професійної екологічної підготовки посадових осіб (державних службовців і керівників) держави, відповідальних за ухвалення рішень.
Лісистість України становить 15,6 %, що майже втричі менше за лісистість Західної 2. Доопрацювати й ухвалити Національну Європи (43,2 %), і не є оптимальною стратегію сталого розвитку України як (20–22 %). базову основу її конкурентоспроможності 9
у глобальному та європейському політики на цивілізаційному середовищі. управління; 3. Розробити і затвердити на рівні Кабінету Міністрів України концепцію національної системи екологічного управління з механізмами державної, регіональної, громадської і підприємницької відповідальності. На підставі концепції переглянути чинну законодавчо-правову систему зміцнення екосистемного потенціалу.
всіх
ієрархічних
рівнях
· узгодженість інтересів за допомогою укладання добровільних екологічних угод як засіб подолання традиційних управлінських підходів, стимулювання екологічних інновацій; · збалансованість адміністративноконтрольних і ринкових інструментів екологічного регулювання і стимулювання;
4. Розробити методологію і нормативноправову базу інтегрованої оцінки · передача повноважень охорони екосистемного потенціалу на базі еко- навколишнього природного середовища на лого-господарських балансів, кадастрів регіональний і місцевий рівень. природних ресурсів, екологічного моніторингу та аудиту. Наведені принципи слід вважати критеріями оцінки рівня ідентичності 1.2. Комплексна оцінка ідентичності національної та європейської системи національної та європейської систем екологічного управління і політики. Разом екологічного управління і політики вони забезпечують ефективність. Європейська система екологічного В Україні ще не сформувалася національна управління і політики ґрунтується на система екологічного управління в наступних базових принципах: її європейській системній цілісності державного, громадського і корпоративного · комплексний міжсередовищний підхід (бізнесового) екологічного управління. Нині на відміну від традиційного, що полягає домінує державна система управління у у вирішенні проблем кожного окремого галузі охорони навколишнього природного природного середовища (атмосфери, середовища, повноваження і функції якої водного середовища, ґрунту тощо); визначені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». · басейновий принцип управління; Держава фактично «монополізувала» екологічну відповідальність, що призвело · регламентований розподіл екологічної до послаблення відповідальності відповідальності між державою, природокористувачів – суб’єктів суспільством і бізнесом (корпораціями), господарювання і власників землі, основних задокументований у відповідних екологічних фондів. Є певні суперечності між масштабами політиках; зміни власності (приватизації) і збереженням, домінуванням адміністративної · регламентація (стандартизація) функцій відповідальності за екологічну шкоду. екологічного управління і планування Цей визначальний чинник стримує політики; процес формування національної системи екологічного управління на європейських · системність, комплексність стратегічних засадах. екологічних оцінок; Процес ідентифікації національної та · постійне оновлення та адаптація європейської систем екологічного управліуправлінського стилю до ситуативних змін ння стримується також наступними методом «навчання у процесі виконання та чинниками: діяльності»; 1. Неготовність (психологічна, професійна) · постійне зміцнення довіри між суб’єктами державних інституцій та посадових осіб екологічного управління (урядовими, ухвалювати стратегічні рішення щодо громадськими, корпоративними, Європейської екологічної інтеграції, місцевими); небажання це усвідомити і вжити відповідних заходів щодо оцінки й поліпшення · прозорість і універсальність критеріїв компетенції управлінського персоналу (це відбору й оцінки інструментів екологічної саме той випадок, коли є політичне рішення, 10
але не вистачає компетенції для його нього природного середовища має бути виконання). пріоритетом громадськості, місцевих громад. 2. Не зроблено інвентаризації розбіжностей і невідповідностей законодавчої, нормативноКорпоративне (бізнесове) екологічне правової, інституційної та методологічної управління законодавчо не визначене. бази національної системи екологічного Введено в дію державні стандарти серії управління й політики, рівня міжгалузевої ДСТУ ISO 14000 «Настанови з управління і міжсекторальної інтеграції, розподілу навколишнім середовищем», але їхнє повноважень, функцій між місцевими, додержання не є обов’язковим, законодавчо регіональними та центральними органами закріпленим. влади. Рекомендації Комплексна оцінка ідентичності національної системи екологічного 1. Розробити й ухвалити науково управління полягає в оцінці її складових: обґрунтовану методологію комплексної державної, громадської та бізнесової оцінки збалансованості та ідентичності (корпоративної) систем екологічного національної системи екологічного управління, їх цільової і функціональної управління. збалансованості, а також басейнового управління. Оскільки нині національна 2. Розробити і ввести в дію адекватну система екологічного управління національну екологічну політику зі законодавчо не визначена, то комплексна стратегічними цілями, зорієнтованими на оцінка може бути фрагментарною. сталий розвиток та європейську інтеграцію. Згідно з чинним законодавством України державне управління зорієнтовано на охорону навколишнього природного середовища. У більшості країн ЄС це прерогатива місцевих органів влади. Панівна концепція екологічного управління центральних органів – запобігання забрудненню екосистем, гармонізація взаємодії суспільства і природи, відтворення екологічної рівноваги, екологічне оздоровлення та екологічна безпека. Тобто не природоохоронна, а запобіжна природовідтворювальна.
3. Розробити й ухвалити програму інституційної та функціональної модернізації державної системи екологічного управління на європейських принципах, адаптованих до умов і особливостей розвитку України. 4. Розробити і запровадити нормативноправову базу економічного механізму функціонування басейнової системи управління водними ресурсами на принципах «забруднювач і користувач платять повну ціну» та самоокупності відтворення басейнових екосистем.
Басейновий принцип управління 1.3. Актуалізація національної водними ресурсами України як сфера екологічної політики на принципах реалізації екосистемного підходу має сталого розвитку свою законодавчу базу і реалізований щодо басейну р. Дніпро, проте з певним Стосовно екологічної політики в обмеженням. Стримувальним чинником Політичній декларації і в Плані виконання є недосконалий економічний механізм, рішень Всесвітнього саміту зі сталого зорієнтований переважно на бюджетне розвитку (Йоганнесбург, 2002) визначено: фінансування. – необхідність довгострокової перспективи Громадське екологічне управління і широкої участі громадськості у розробці визначене в Законі України «Про охорону політики, ухваленні та виконанні рішень на навколишнього природного середовища» всіх рівнях; як управління громадських об’єднань у сфері охорони навколишнього природного – зміна нестійких моделей виробництва середовища з набором відповідних і споживання за допомогою екологізації повноважень. Домінуючу концепцію повного життєвого циклу продукції, громадського управління слід спрямувати на збереження і раціонального використання гармонізацію взаємодії суспільства і природи природно-ресурсної бази економічного з визначенням спільної відповідальності і соціального розвитку із застосуванням держави й суспільства. Охорона навколиш- екосистемного підходу. 11
На п’ятій Пан-Європейській конференції міністрів охорони навколишнього середовища «Довкілля для Європи» (Київ, 2003) конкретизовано політичні аспекти для України. Це Конвенція про охорону і сталий розвиток Карпат, Декларація міністрів України, Росії і Білорусі про екологічне оздоровлення басейну Дніпра, Заява про освіту з метою сталого розвитку, Стратегія екологічного партнерства і співробітництва країн регіону ЄЕК ООН, Міністерська декларація щодо екологічної політики на перші 10 років XXI ст.
а на національний рівень. По суті, це має бути нова національна екологічна політика на базі міжнародних екологічних зобов’язань України щодо змін клімату, збереження біорізноманіття, боротьби зі спустелюванням, а також з урахуванням екологічних вимог і механізмів СОТ, рішень Йоганнесбурзького саміту і Київської конференції «Довкілля для Європи». Рекомендації
1. Здійснити комплексний екологічний аудит чинної правової, нормативної і програмБазова методологія розроблення і ної бази національної екологічної політики реалізації національної екологічної політики з метою узгодження її із європейськими ґрунтується на таких підходах: вимогами, принципами сталого розвитку й екологічними вимогами СОТ. · екосистемний (біотичний) підхід, який гарантує збереження і відтворення 2. Розробити за європейськими стандартами навколишнього природного середовища та та задіяти економічні механізми реалізації його екосистем; національних і загальнодержавних екологічних програм. · інтеграційний підхід, що має забезпечити процес інтеграції екологічних вимог 1.4. Інституційна та функціональна (аспектів) в усі сфери життєдіяльності та в модернізація державної системи секторальну політику; екологічного управління на принципах сталого розвитку · системна цілісність і взаємозв’язок розробки й реалізації екологічної політики; Інституційна та функціональна європейська структура зорієнтована на · комплексний підхід, що дає можливість максимальне делегування повноважень на запобігти конфліктам інтересів під час регіональний і місцевий рівень управління. підготовки й реалізації рішень, полегшити Головна функція центральних органів процеси їхнього погодження. управління – планування і контроль за реалізацією національних екологічних Державна політика євроінтеграції політик та їх корегування. Відповідно до та вступу України до СОТ потребує цього на центральному рівні підготовки розробки і затвердження національної й прийняття стратегічних рішень екологічної політики з урахуванням рішень функціонують: Йоганнесбурзького саміту зі сталого розвитку та Пан-Європейської Київської · системи стратегічних екологічних конференції «Довкілля для Європи». оцінок; Однак проблема полягає в тому, що ухвалені стратегічні державні документи · системи законодавчого і нормативного є швидше декларативними заявами, ніж забезпечення механізмів реалізації концептуальною основою для розроблення національної екологічної політики; національної екологічної політики. Не затверджено концепцію сталого розвитку · системи комплексного екологічного та України, яка має визначити національні економічного обліку; пріоритети еколого-економічної політики. · системи сприяння інтеграції цілей «Основні напрями державної політики екологічної політики в соціальні та України у галузі охорони довкілля, економічні політики; використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», ухвалені · координація взаємодії систем Верховною Радою України 1998 р., уже не державного, громадського і бізнесового відповідають новим екологічним вимогам (корпоративного) управління; і політиці євроінтеграції. Потрібна їх актуалізація з орієнтацією не на державний, · міжнародна співпраця. 12
Погоджування екологічних, соціальних і економічних цілей сталого розвитку країни, інтеграція екологічної політики, координація системи державного управління на принципах сталого розвитку є визначальними функціями в процесі євроінтеграції. Виконання системоутворювальних функцій і впровадження принципів сталого розвитку та євроінтеграції покладено на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (екологічна складова сталого розвитку), Міністерство економіки (економічна складова сталого розвитку) і Міністерство праці та соціальної політики (соціальна складова). Однак нестабільність керівництва згаданих ключових міністерств виявилась значною перешкодою на шляху системного впровадження принципів сталого розвитку та євроінтеграції. Національна комісія сталого розвитку при Кабінеті Міністрів України була, по-перше, обмежена консультативно-дорадчими функціями, а, по-друге, не стала інтегруючим рушійним центром сталого розвитку. Національна Рада зі сталого розвитку, утворена у 2003 р. при Президентові України, жодного разу не зібралась на свої засідання.
й ринкової виробничої інфраструктури функції і відповідальність державного управління мають бути перерозподілені на національному рівні. Функції економічного стимулювання дотримання екологічних вимог ще недостатньо розвинені й не примушують підприємства-забруднювачі змінювати технології виробництв на природозахисні. Економічні механізми, що регулюють охорону навколишнього середовища та природних ресурсів, також не дуже ефективні, хоча останнім часом певною мірою удосконалені. Головна проблема застосування економічних механізмів у нестабільному макроекономічному середовищі – це ціноутворення. Ігнорування механізмів ціноутворення призводить до погіршення стану навколишнього середовища. Як уже зазначалось, нинішні економічні стимули не спроможні примусити забруднювачів змінити моделі виробництва, оскільки не враховують потреб ринку, а це призводить до неефективного розподілу коштів.
Інституційна і функціональна модернізація потребують значної професійної переорієнтації управлінського персоналу і керівників, які відповідають за ухвалення рішень. Необхідно створити інноваційну систему професійної перепідготовки й Функції адміністративно-інституційної оцінки компетенції державних службовців. інфраструктури Міністерства охорони навколишнього природного середовища Рекомендації України з його регіональними (обласними) управліннями та спеціалізованими 1. Під час удосконалення системи підрозділами (екологічного контролю – конституційного устрою держави слід інспекцією, природно-заповідним фондом здійснити оптимальний перерозподіл тощо) обмежені чинним законодавством і функцій та інфраструктури екологічного передусім – Законом України «Про охорону управління. навколишнього природного середовища», який не адаптований до європейського 2. Підготувати і затвердити Концепцію екологічного законодавства і не відповідає (або Закон) про національну систему принципам сталого розвитку. екологічного управління з метою правового забезпечення інституційної та Проблема екологічного регулювання функціональної модернізації державного в Україні полягає і в слабкому екологічного управління. практичному застосуванні законів. Це пояснюється недосконалістю нормативно- 3. Реорганізувати Міністерство охорони адміністративних механізмів і регулятивних навколишнього природного середовища у функцій органів влади. Міністерство екологічної політики (аналоги – міністерства промислової, аграрної, Нинішня адміністративно-інституційна соціальної політики) з посиленням його інфраструктура державного екологічного повноважень у сфері стратегічного управління є переважно централізованою з планування переходу до сталого розвитку, дублюванням функцій на регіональному та політики євроінтеграції, екологомісцевому рівнях. Це часто призводить до економічного регулювання, узгодження конфліктів і безвідповідальності. Тому під територіально-адміністративних і контро час формування громадянського суспільства люючих функцій. 13
1.5. Потенціал міжнародних, національних і державних програм
Прикрою є також тенденція планувати велику кількість заходів, а потім у наступні роки «вибивати» бюджетні кошти для Екологічні програми є засобом реалізації їхнього виконання (синдром радянського національної екологічної політики за планування). допомогою здійснення конкретних програмних напрямів, заходів, цільових Практично відсутня інформація щодо проектів з різними механізмами реалізації. процесу реалізації (не здійснюється монітоПотенціал міжнародних, національних і ринг) і результативності всіх затверджених загальнодержавних екологічних програм національних і загальнодержавних програм. тим більший, чим досконаліше в них Це унеможливлює оцінку потенціалу визначено механізм управління на результат. міжнаро-дних, національних і державних Це наочно продемонстровано в процесі екологічних прог-рам. Отже, потрібно українсько-канадської співпраці із реалізації переглянути пріоритети виконання міжнародної програми «Розвиток управління затверджених екологічних програм і задіяти навколишнім природним середовищем в нові механізми їхнього фінансування. Україні (басейн р. Дніпро)». Рекомендації Кожна стратегічна мета цієї міжнародної програми трансформувалася в конкретні 1. Розповсюдити досвід ефективного напрями, заходи і цільові проекти, які використання потенціалу міжнародної розробляли із залученням виконавців програми екологічного оздоровлення проектів і прозоро захищали на спільному басейну р. Дніпро, організувавши підготовку засіданні українсько-канадського Комітету та ухваливши спеціальну Постанову Кабінету управління програмою. Кожен проект мав Міністрів України, провівши цільові семінари, свій механізм фінансування залежно від видавши відповідні настанови, методики, його пріоритетності та результативності. навчальні посібники. Функціонувала система моніторингу і звітності щодо кожного проекту. 2. Здійснити комплексний екологічний аудит усіх ухвалених і задіяних національних На жаль, досвід розробки і реалізації та загальнодержавних програм з метою міжнародної басейнової програми «Розвиток оцінки ефективності використання їхуправління навколишнім природним нього потенціалу й надання рекомендацій середовищем в Україні (басейн р. Дніпро)» щодо корегування механізмів їх реалізації, не був розповсюджений на всі національні спираючись на набутий досвід міжнародної і загальнодержавні екологічні програми. співпраці. Ухвалена у 2003 р. «Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, 3. Активізувати виконання Комплексної затверджених на Всесвітньому саміті зі програми реалізації на національному рівні сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002) на рішень, ухвалених на Всесвітньому саміті зі 2003–2015 роки» не виконується. Обмежено сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002) на мінімальним є виконання окремих 2000–2015 рр., із застосуванням ефективних екологічних програм: Національної програми механізмів моніторингу, фінансування та екологічного оздоровлення басейну р. узгодивши пріоритети із конкретними Дніпро та поліпшення якості питної води, цілями. Загальнодержавної програми охорони і відтворення довкілля Азовського та Чорного 4. Оновити проект й затвердити Програму морів, Програми розвитку водопровідно- наукових досліджень проблем сталого каналізаційного господарства, Державної розвитку в Україні, що передбачалося програми «Ліси України», Загальнодержавної комплексною програмою, зазначеною у програми формування національної попередньому пункті. екологічної мережі України на 2000–2015 рр. 5. Підготувати і затвердити Постанову Найболючішою проблемою реалізації Кабінету Міністрів України щодо посилення потенціалу усіх зазначених програм потенціалу виконання міжнародних, є брак бюджетного фінансування. Вони національних і державних екологічних передбачають більше заходів, ніж можуть програм з оновленням механізмів їх бути профінансовані з бюджетного реалізації та орієнтацією на принцип природоохоронного фонду, а інших «забруднювач і користувач платять повну механізмів фінансування не задіяно. ціну». 14
1.6. Потенціал регіональної екологічної політики та екологічного управління
не узгоджені з аспектами інших політик, унаслідок чого еколого-господарська система регіонів не збалансована. Глобальні та європейські принципи Нинішня система державного екологічного регіональної екологічної політики управління ще занадто централізована, ґрунтуються на екосистемному підході і недемократична і, по суті – відомча. полягають у наступному: Отже, в Україні немає адекватної · розроблення і здійснення регіональних європейській регіональної екологічної стратегій із залученням цільових індикаторів політики, хоча певні ініціативи у регіональній збереження екосистем з метою подолання політиці свідчать про її значний потенціал. сучасних тенденцій щодо їхньої деградації; Не зважаючи на надмірну централізацію · забезпечення сталого збалансованого і недемократичність державної системи землекористування з використанням екологічного управління, в Україні є екологічно раціонального територіального приклади ініціативних та активних планування та управління земельними регіональних політик й місцевого управління. ресурсами; Це Донецько-Придніпровський, Запорізький, Харківський регіони, м. Київ. Вони мають · створення комплексної регіональної свої концепції сталого розвитку, які містять інфраструктури охорони, оздоровлення і аспекти ефективної регіональної екологічної відтворення навколишнього природного політики. На жаль, за відомих політичних середовища та його екосистем чинників (часта зміна влади), потенціал (водокористування, землекористування, регіональних екологічних політик не санітарно-гігієнічна структура, системи розвивається і не підтримується державою. поводження з відходами тощо); Наприклад, варта підтримки й · розвиток чистого виробництва, розповсюдження київська ініціатива стимулювання екологічного підприємництва, створення Комплексних систем екологічного доступність екологічної інформації; управління та аудиту господарських комплексів життєзабезпечення міста на · розроблення регіональних стратегій, по- прикладі транспортного комплексу на кликаних стимулювати зміну нераціональ- зразок Європейського регламенту EMAS у них регіональних структур споживання, з межах Київської міської програми «Екологія урахуванням місцевих культурних традицій. транспорту». В ЄС у процесі децентралізації влади національні уряди багатьох країн передали широке коло повноважень з охорони навколишнього природного середовища органам місцевого самоврядування.
Маємо аналогічну ініціативу в м. Ніжині Чернігівської області щодо створення Комплексної міської системи управління поводженням з твердими побутовими відходами.
За відсутності законодавчо визначеної національної політики сталого розвитку залишається неврегульованою регіональна екологічна політика, що призводить до конфліктів між органами управління центрального і місцевого підпорядкування (обласного, міського) та до безвідповідальності.
У Харківському регіоні затвердили і здійснюють програму «Екобізнес Харківщини», що об’єднує близько 50 екологічних громадських і підприємницьких організацій, з метою створення реальних ринкових механізмів зацікавленості суб’єктів малого і середнього бізнесу в екологізації виробництва, залучення до реалізації регіональної екологічної політики.
Регулярно трапляється неузгодженість функцій і повноважень, визначених у Законі У м. Запоріжжя розроблено програму України «Про охорону навколишнього виробництва органічних і мінеральних природного середовища», інших екологічних добрив з використанням осаду стічних вод законах, а також у законах і підзаконних міських каналізаційних мереж. актах з місцевого самоврядування. Можна навести ще десятки прикладів У Концепції державної регіональної регіональної ініціативної екологічної політики аспекти екологічної політики політики, які потребують державної 15
підтримки. Для цього потрібно насамперед знати справжні масштаби регіональних ініціатив, щоб оцінити їхній потенціал на національному рівні.
політичних і законодавчих дій, а невід’ємною частиною цієї оцінки визначила здоров’я людини. І це закономірно. Адже найголовніше гасло сучасності – нагальна потреба створити принципово нові Особливістю України є наявність значної взаємовідносини людини та природи. Досить кількості депресивних регіональних зазначити, що за Індексом екологічної територій із значною екологічною стійкості Всесвітній економічний форум у деградацією. Це радіаційно забруднені Давосі (2002) поставив Україну на 137 місце території Київської, Кіровоградської та інших зі 142 країн. областей, підтоплені території, території зсувів, повеней тощо. Така особливість не У 1998 р. в Україні відбулися враховується як пріоритетна в регіональній безпрецедентні на той час події, коли екологічній політиці. Екологічне науково-дослідні та урядові установи в оздоровлення і екосистемне відтворення рамках Європейської хартії навколишнього депресивних територій має стати головним середовища та охорони здоров’я в пріоритетом регіональної екологічної партнерстві з неурядовими організаціями політики та управління. екологічного спрямування створили Національний план дій з гігієни довкілля Рекомендації на 2000–2005 рр. Уперше країна отримала комплексний вагомий і виважений документ 1. На період відсутності законодавчо з ґрунтовним аналітичним оглядом, визначеної Концепції сталого розвитку окресленими основними принципами, України розробити і ввести в дію тимчасовий механізмами і пріоритетами у рамках процесу регулятивний документ з регіональної між секторами охорони здоров’я, охорони екологічної політики, спираючись на навколишнього середовища, урядовими чинне законодавство України про місцеве органами і громадським суспільством. самоврядування, європейські орієнтири та досвід регіонів з розробки і здійснення Національний план дій з гігієни довкілля екологічної політики. схарактеризував екологічну ситуацію в Україні та стан здоров’я її населення У перехідному регулятивному документі як кризові, визначив головні причини визначити пріоритети вирішення та пріоритети щодо їхнього подолання. регіональних еколого-соціальних проблем Термін дії плану закінчився, хоча виконаний з відповідними механізмами розподілу він відсотків на 20. Головна мета Плану відповідальності і ресурсів. дій – поліпшення громадського здоров’я за допомогою запобігання хворобам чи 2. Запровадити регіональні (обласні) погіршенню самопочуття, пов’язаним з і місцеві екологічні програми дій чинниками довкілля, не досягнута. за методологією, рекомендованою Регіональним екологічним центром для В країні констатують динамічне країн Центральної та Східної Європи (далі – погіршення демографічних показників і ЦСЄ). популяційного здоров’я населення на тлі соціально-економічного та екологічного 1.7. Екологія і здоров’я неблагополуччя, яке характеризується високим рівнем забруднення навколишнього Здоров’я нації є важливим інтегральним середовища шкідливими чинниками різної показником цивілізованості суспільства (хімічної, фізичної, біологічної) природи. та його соціально-економічного розвитку. Якщо прогнозувати з цих позицій ситуацію Медико-демографічна криза в Україні та оцінювати якість здоров’я населення, не можна обійти увагою той У 1991 р. в Україні вперше кількість факт, що поряд із соціально-економічними померлих перевищила кількість і cпадковими чинниками та способом життя народжених. У подальші роки процес одним із найвпливовіших є денатуроване депопуляції неухильно зростав. Пік навколишнє середовище. медико-демографічної кризи припав на 1995–1996 рр. Різке зниження життєвого У січні 2003 р. ООН у черговий раз рівня населення, непристосованість людей наголосила на тому, що стратегічна до нових ринкових умов, соціальноекологічна оцінка має бути підґрунтям психологічний стрес, вплив незадовільних 16
чинників довкілля негативно позначились відповідають визначенню здоров’я як на здоров’ї нації, рівні народжуваності та «повного фізичного, духовного і соціального смертності. благополуччя, а не тільки відсутності хвороб або фізичних вад» (ВООЗ), не аналізують Чисельність населення України ключовий аспект – соціально-економічну безупинно зменшується, за останні 10 років складову розвитку держави, не визначають вона скоротилась на 4,1 млн. осіб. Як і усіх аспектів непростої взаємодії системи раніше, залишається високою смертність «довкілля – здоров’я». чоловіків працездатного віку, яка майже вчетверо перевищує смертність жінок Нинішнє довкілля є системою, що відповідного віку. Різниця між тривалістю перебуває на межі усталеності. За незначної життя чоловіків і жінок досягла 10 років, що зміни параметрів така система легко перевищує біологічну розбіжність і свідчить перетворюється на нестійку. Саме тому про надсмертність серед чоловіків. Нині ідентифікація загроз і ризиків для здоров’я середня тривалість життя у чоловіків на населення, їхнє вимірювання, оцінка та 8–9 років, а у жінок – на 4–6 коротша, ніж характеристика відкривають реальні у розвинутих країнах. Сумарний коефіцієнт перспективи в оцінці негативного впливу фертильності жінок (кількість дітей, що чинників навколишнього середовища на народжує жінка протягом життя) становить здоров’я населення. Отримана інформація менше одиниці, тоді як для звичайного має бути придатною як для обґрунтування відтворення населення потрібно, щоб його управлінських рішень, так і для інформування значення сягали 2,2–2,4. населення. За темпами вимирання людей Україна входить у першу десятку країн світової спільноти, за тривалістю життя посідає 60 місце в світі. Преважною причиною смертності населення нашої держави є мультифакторіальні хвороби (серцевосудинні, онкологічні, ендокринні, психічні тощо), які формуються внаслідок взаємодії спадковості, соціуму і впливу чинників довкілля. Поширеність захворювань серед малозабезпеченого населення на 45,7 % перевищує аналогічний показник серед забезпечених людей. На тлі зростання захворюваності за основними класами хвороб найбільше хвилює захворюваність дитячого населення України, яка має стійку тенденцію до зростання. Діти – найуразливіші протягом усього періоду свого розвитку – від запліднення до підліткового віку. Вони живуть у складному середовищі, що змінюється, і більше, ніж дорослі, залежать від місця проживання, навчання, праці та розваг. Гармонія екологічного стану довкілля і здоров’я людей Не зважаючи на наведені вкрай тривожні тенденції, становлення нової системи оцінки стану здоров’я людини і якості довкілля у їхньому взаємозв’язку відбувається надто повільно. Більшість досліджень впливу чинників навколишнього середовища на здоров’я базуються на демографічних показниках захворюваності, інвалідності. Зрозуміло, що ці показники не повністю
Людям належить право на здоров’я, творче життя в гармонії з природою при справедливому задоволенні екологічних та економічних потреб теперішнього і майбутніх поколінь (Ріо-де-Жанейро, 1992, Йоганнесбург, 2002). Ситуація, що склалася, потребує переходу від пасивного спостереження до активного управління процесами формування здоров’я населення та стану довкілля. Це надасть можливості провести на державному, регіональному рівнях соціально-економічні заходи, які зумовлять значний економічний ефект завдяки поліпшенню здоров’я нації, якості та тривалості життя громадян України. Неспроможність здійснити наведені кроки загрожує подальшим погіршенням стану довкілля та здоров’я населення. Вплив окремих чинників довкілля на здоров’я населення Головним проблемним чинником навколишнього середовища, яке спонукало міжнародну спільноту об’єднатися для спільних природоохоронних дій, було забруднення атмосферного повітря. Саме через неможливість вирішення питань стосовно транскордонного перенесення забруднень повітря на далекі відстані і для створення умов щодо впровадження спільних профілактичних заходів і технологічних розробок у рамках двох багатосторонніх процесів «Довкілля для Європи» та «Довкілля та здоров’я» Україна у 1999 р. у Лондоні презентувала Національ-
17
ний план дій з гігієни довкілля, який містив розділ з гігієни атмосферного повітря з переліком коротко- та довгострокових заходів зниження впливу забрудненого довкілля на здоров’я населення.
озелененні населених пунктів рослин, здатних спричиняти алергічні реакції», яким передбачено поступову (протягом 10 років) заміну небезпечних щодо алергій елементів озеленення населених пунктів.
Особлива увага до цієї проблеми спричинена хронічною дією атмосферних забруднень. Величезний промисловий потенціал, створений на відносно невеликій території України, став основним джерелом викидів шкідливих речовин у повітряне середовище.
У країні сформувалося стабільне тло хімічних мутагенних і канцерогенних забруднень атмосферного повітря, водойм, ґрунтів, що значно перевищує встановлені гігієнічні нормативи. Найбільше це стосується пріоритетних груп канцерогенів – поліциклічних ароматичних вуглеводнів та їхніх індикаторних показників – бенз(а) Серед населення України зростає пірену, нітрозамінів, важких металів. кількість хронічних хвороб, порушень з боку захисних систем організму, що Головними чинниками забруднення знову таки призводить до нових довкілля канцерогенами є: захворювань. Тобто утворилося замкнуте коло. Науковці свідчать, що через низьку · значні обсяги викидів канцерогенів у якість атмосферного повітря в містах з повітря, скиди стічних вод, накопичення металургійною промисловістю значно канцерогенно небезпечних відходів; підвищилась загальна захворюваність і смертність населення, стала менша · утворення великих геохімічних провінза очікувану тривалість життя серед цій техногенної природи внаслідок багановонароджених. торічної експлуатації велетнів індустрії на обмежених територіях; Нині, не зважаючи на багаторічний спад виробництва, обсяги викидів досягають 6–8 · зростання рівня автомобілізації. За міжмлн. тонн щорічно. У багатьох промислових народними оцінками, частка транспорту в містах рівні забруднення повітряного руйнуванні озонового шару планети стабасейну залишаються значними і за останні новить 12–13 %. Як наслідок, підвищується два роки почали зростати. надходження до Землі ультрафіолетового опромінювання, що призводить до зростанУ містах з високим рівнем забруднення ня онкологічних захворювань; повітря захворюваність населення на хвороби серцево-судинної системи, · проникнення канцерогенів у різні сфери дихальних шляхів, нервової системи, на життєдіяльності людини: повітря, воду, прозлоякісні новоутворення, туберкульоз дукти харчування, товари побутової хімії, та інші хвороби на 20–40 % перевищує будівельні матеріали тощо. рівні захворюваності у містах зі слабким забрудненням. Особливо потерпають діти, Міжнародне агентство з вивчення раку організм яких чутливіший до несприятли- до 85 % виникнення пухлин у людей вого впливу чинників довкілля з хронічною пов’язує з впливом чинників навколишньонеспецифічною дією, алергенним чи го середовища та способом життя. Це агентмутагенним ефектом. Зростає імунодефіцит, ство за класифікацією визначає більшість що є однією з причин підвищення рівня промислових об’єктів низки галузей народінфекційних захворювань. ного господарства України як канцерогенно небезпечні для людини. Водночас інформаБіозабруднення атмосфери зумовлює тивна оцінка реального стану забруднення додаткове навантаження на екосистеми. довкілля України шкідливими чинниками, Назріло питання про вилучення з оточення їхньої ролі в здоров’ї населення вочевидь людини рослин, потенційно небезпечних недостатня. Адже за міжнародними данидля хворих на алергію. Адже алергічні ми, оцінка загрози хімічних речовин, окрім хвороби посідають одне з провідних місць. кількісних характеристик, повинна базуваНайпоширеніший вид алергії – поліноз (сінна тися також на якісних критеріях, що визналихоманка) – реакція організму на пилок чаються широким спектром біологічної дії: рослин, що проявляється навесні, влітку токсичністю, кумулятивністю, віддаленістю та восени. Нині готується проект Закону дії, специфічним ефектом. У світі синтезоваУкраїни «Про заборону використання в но майже 18 млн. хімічних речовин. Засто18
совують з них приблизно 5 тис. Гігієнічно · не вистачає програмних продуктів та регламентовано лише 400–500. Більшість інформаційних інструментів для збору й хімічних речовин ніколи не оцінювали за аналізу інформації; мутагенною та канцерогенною активністю. · незважаючи на розгорнуту Європейську За даними Національного канцер- програму щодо скорочення вмісту реєстру України, триває зростання часток пилу діаметром 2,5, 5, та 10 мкм захворюваності населення на злоякісні в атмосферному повітрі (які є одними з новоутворення та смертності від них. До основних шкідливих забруднювачів повітря недавнього часу онкологічна патологія і значно підвищують смертність населення проявлялась у кожної шостої жінки і від раку легенів), в Україні немає ручних четвертого чоловіка. Нині йдеться про імпакторів та автоматизованих станцій кожну п’яту жінку і кожного третього- визначення дрібнодисперсного пилу. четвертого чоловіка. Кумулятивний ризик розвитку новоутворень становить 28 % у Другий підхід не суперечить першому. Він чоловіків і 18 % у жінок. Беручи за основу базується на управлінні здоров’ям населення, динаміку змін у спектрі онкологічних продуктивніший, потребує докладного захворювань та їхньої частоти, маємо вивчення просторово-часового розподілу усі підстави припустити, що людський концентрацій шкідливих домішок, кількісної організм як біологічна система чутливо оцінки впливу повітря на здоров’я. реагує на негативні явища навколишнього середовища. У доповіді ВООЗ «Стан здоров’я в світі» (2002) відмічено, що «Охорона здоров’я Отже, очевидно, що первинна населення починається з оцінки чинників профілактика раку має стати ризику для здоров’я, інформування щодо пріоритетним напрямом у зменшенні ризиків і розробки методів їхнього зниження, захворюваності населення на злоякісні характеристики впливу чинників ризику на новоутворення, а провідними механізмами людей та ролі влади в захисті людей від цих – природоохоронні заходи та здоровий ризиків». Новим для України є впровадження спосіб життя. До речі, експерти ВООЗ методології оцінки ризику для здоров’я дійшли думки, що запобігання контакту з населення, спрямованої насамперед на канцерогенними чинниками, вилучення їх пріоритизацію природоохоронної діяльності зі сфери життя людини на виробництві і у сфері охорони атмосферного повітря. в побуті може сприяти різкому (до 70 %) зниженню захворюваності людей на рак. Міжнародна спільнота широко застосовує цю методологію для характеристики якості Для виконання завдань, пов’язаних із атмосферного повітря, визначення збитків зниженням шкідливого впливу забруднення здоров’ю та оцінки економічної ефективності атмосферного повітря на здоров’я заходів щодо зниження викидів. населення, можна використати два основні підходи. Перший – традиційний, який Використання нових наукових даних базується на управлінні джерелами викидів. щодо оцінки ризику сприятиме виконанню Метою цього підходу є забезпечення міжнародних домовленостей і конвенцій – дотримання національних вимог щодо Конвенції про транскордонні забруднення якості атмосферного повітря. Цей підхід повітря на великих відстанях, Кіотського пов’язаний зі здійсненням моніторингу протоколу, Стокгольмської, Оргуської згідно з Постановою Кабінету Міністрів конвенцій та інших міжнародних документів. України № 343 від 9 березня 1999 р. Під час виконання програм щодо аналізу та На підставі шестирічного досвіду з цього управління ризиком використовують саме питання можна констатувати, що: другий підхід, ефективніший з управлінської точки зору. · ресурсна база лабораторій, які відповідають за моніторинг, недостатня; Рекомендації · перелік забруднювачів, які реєструють, 1. Переглянути нормативні документи щодо дуже обмежений і замість розширюватись – якості повітря з урахуванням вимог директив з часом тільки скорочується; Євросоюзу. · автоматизовані станції контролю якості атмосферного повітря не впроваджуються;
2. Провести викидів.
19
інвентаризацію
джерел
3. Удосконалити державний і виробничий води. Дослідження їхньої якості свідчить контроль за дотриманням технологічних про повсюдне бактеріальне та хімічне регламентів на підприємствах. забруднення нітратами, пестицидами, міндобривами тощо. У 2004 р. близько 4. Оцінити ризик канцерогенезу для 30 % проб питної води, відібраних з джерел населення від викидів шкідливих речовин децентралізованого водопостачання, не в атмосферу. відповідали нормативам за санітарнохімічними показниками, близько 23 % за Питна вода бактеріологічними показниками. Проблема якості питної води була і лишається вкрай актуальною і надзвичайно гострою, оскільки за ступенем водозабезпечення Україна посідає одне з останніх місць серед країн Європи, а за водоємністю валового внутрішнього продукту перевищує їх у кілька разів. Вочевидь водні ресурси України використовують, а отже, і забруднюють у декілька разів інтенсивніше, ніж в інших країнах. Майже всі поверхневі джерела за рівнем забруднення наблизилися до ІІІ класу, а склад очисних споруд і технології очищення води залишаються незмінними. Через це значна частина населення України одержує питну воду з істотними відхиленнями від нормативів.
Тільки п’ята частина сіл мають побудовані за проектами системи питного водопостачання, майже половина з яких через надмірне використання і тривалий термін служби працює з перебоями і не може забезпечувати населення водою нормативної якості. У 14 областях України через природні й техногенні причини 1228 населених пунктів не мають гарантованих джерел водопостачання і їхні жителі змушені повністю або частково користуватися привізною водою. Ситуація ускладнюється великим об’ємом стічних вод, які утворюються на території України внаслідок урбанізації. Так, в Україні на 1 га території припадає 19,6 м3 стічних вод, у Росії – 6,6 м3, Білорусі – 3,9 м3.
Ця проблема турбує з двох причин. По-перше, вода є незамінним продуктом для життя людини, а по-друге, вживання недоброякісної води призводить до виникнення інфекційних та неінфекційних захворювань, нерідко з тяжкими наслідками.
Нітратами ґрунтові води забруднюються внаслідок ненормованого використання в колективних господарствах та у приватному секторі мінеральних і, особливо, органічних добрив. Слід зауважити, що ефективних методів вилучення нітратів з води в умовах децентралізованого водопостачання практично немає.
За даними ВООЗ, щороку близько 25 % населення світу потрапляє під ризик захворювань, а майже кожний десятий мешканець планети потерпає від вживання недоброякісної питної води.
Показники мікробіологічного забруднення водних об’єктів України та пов’язана з водою інфекційна захворюваність населення дають підстави зробити висновок про незадовільний стан водозабезпечення в країні.
Проблема істотно загострюється тим, що нинішні технології передбачають широке застосування хлору, внаслідок чого в питній воді утворюється велика кількість токсичних хлорорганічних сполук, які мають кумулятивну та канцерогенну дію.
Невідповідність якості питної води нормативним вимогам є однією з причин поширення багатьох інфекційних (холера, черевний тиф, вірусний гепатит А, дизентерія, сальмонельоз, ротавірусна інфекція тощо) та неінфекційних (хвороби системи травлення, У деяких регіонах країни відмічають серцево-судинної, ендокринної систем тощо) погіршення стану підземних артезіанських хвороб. вод, які використовують для централізованого водопостачання без очищення. Особлива роль води в інфекційній захворюваності людей полягає в тому, Важке становище склалося із що забруднення джерел водопостачання забезпеченням питною водою сільського досягло такого рівня, коли застарілі населення, яке для питних потреб технології не здатні очистити воду від використовує здебільшого ґрунтові патогенів. До того ж усе важче провести 20
межу між патогенними та непатогенними бактеріями й вірусами. Загальновідомі штами мікроорганізмів, які домінують на очисних спорудах, у водопровідній мережі стають стійкими до хлору, озону, інших дезінфектантів.
· удосконалення контролю за якістю питної води;
На якість питної води впливає вкрай незадовільний стан водопровідних мереж, зношеність яких в окремих регіонах становить від 40 до 70 %, подача води за графіками, часті відключення об’єктів водопостачання від систем енергозабезпечення, що призводить до інтенсивного забруднення очищеної питної води збудниками інфекційних хвороб бактеріальної та вірусної природи.
Забруднення ґрунтів
Високий ступінь мінералізації питної води, який спостерігається в південній частині України, збільшує кількість захворювань на хвороби шлунково-кишкового тракту, зокрема гастрити, жовчнокам’яну та сечокам’яну хвороби. Набуло широкого розповсюдження альтернативне водопостачання завдяки розфасованій воді. Нерідко відсутність сучасних технологій підготовки такої води та відповідної нормативної документації призводить до появи на ринку води, якість якої нижча за водопровідну. Так, за даними Інституту гігієни та медичної екології АМНУ 32 % проб дослідженої бутильованої води з різних регіонів України за мікробіологічними показниками не відповідали за якістю гігієнічним нормативам. Уряд повинен зробити все необхідне для реалізації Загальнодержавної програми «Питна вода України» на 2006–2020 рр.», налагодити взаємодію та координацію роботи міністерств, інших центральних і місцевих органів влади у цьому життєво важливому питанні. Рекомендації Визначати основними пріоритетами для підвищення якості питної води:
· гармонізацію нормативних документів і методичної документації з вимогами директив ЄС.
Землі України забруднюються хімічними речовинами внаслідок порушення правил внесення і зберігання мінеральних та органічних добрив, пестицидів, осадження з повітря різних груп ксенобіотиків – складових викидів в атмосферу промислових підприємств та автотранспортних засобів. Унаслідок аварії на ЧАЕС забруднено радіонуклідами понад 8,4 млн. га земель, серед них 3,5 млн. га орних. Взагалі в Україні вже немає незабруднених ґрунтів. У легкому ступені деградації перебуває 38, помірному – 46, сильному – 15, крайньому – один відсоток ґрунтів. Аварії на каналізаційних мережах, відсутність системи каналізації в багатьох населених місцях, накопичення дощових вод і мулу за недостатньої ефективності роботи дощової каналізації, відходи тваринницьких комплексів (ферм) та індивідуальних господарств зумовлюють біологічне забруднення ґрунтів за бактеріальними та гельмінтологічними показниками, збудниками інфекційних і паразитарних хвороб. Різноманітні ксенобіотики, що потрапляють у землю, а потім природними шляхами – в організм, можуть залежно від своїх хімічних і біологічних властивостей, поглинутої дози та ступеня адаптаційнокомпенсаторних резервів людини негативно впливати на стан її здоров’я й спричинити різні хвороби (солі важких металів підвищують ризик виникнення макроелементозів, гепатитів, кардіо-, нефрота енцефалопатій, новоутворень тощо; канцерогенну дію мають нітрати; стічні води та їхні осади стають причиною паразитарних та інфекційних захворювань).
· охорону і поліпшення стану джерел водопостачання;
Забруднення навколишнього середовища після аварії на Чорнобильській АЕС справляє не тільки прямий вплив на здоров’я людини, · оновлення водопровідно-каналізаційних а й побічний – у разі зміни екологічної мереж; рівноваги у природі. Мікроорганізми як первинні деструктори різних сполук · удосконалення та впровадження нових найшвидше реагують на забруднення технологій водопідготовки та очищення біосфери. Взаємодія їх з радіонуклідами стічних вод; різноманітна і може призвести до 21
збіднення біоценозів, стимуляції розвитку біоти, до генних мутацій, елімінації. Не виключена участь мікроорганізмів у міграції й транслокації радіонуклідів з ґрунту в рослини. Можливе активізування збудників антропогенних і зоонозних інфекцій, що потрапляють у ґрунт.
в зонах нагромадження відходів, особливо беручи до уваги тривале надходження десятків різних інгредієнтів у навколишнє середовище, низький рівень технології переробки й уніфікації відходів у сучасних умовах. Найбільша загроза виникає в районах великих і середніх міст, особливо міст із кількістю населення до 100 тис. Одним з найвагоміших забруднювачів мешканців, де більшість смітників перебуває ґрунтів в екологічному і медичному плані є в незадовільному санітарно-гігієнічному різноманітні відходи. Проблема поводження стані. з промисловими, твердими побутовими і сільськогосподарськими відходами дотична Ситуація, що склалася в Україні з охороною навколишнього середовища з нагромадженням відходів, дуже від забруднення хімічними і біологічними тривожна. Адже, незважаючи на зниження компонентами, що постійно є в них, а виробництва, вона не поліпшується. Місця також із захистом здоров’я населення, яке нагромадження твердих побутових відходів перебуває в зоні їхнього впливу. часто не відповідають санітарно-гігієнічним вимогам. Більшість з них (80 %) потрапляє Тверді відходи – важлива екологічна у поверхневі сховища, неорганізовані проблема, що найбільше турбує жителів смітники, забруднюючи навколишнє міст. Неухильно зростає кількість побутових середовище. Ситуація ускладнюється тим, відходів. Екологічні і санітарно-гігієнічні що на кожний другий смітник твердих наслідки поховання сміття виявляються не побутових відходів надходять також одразу, а через роки і навіть десятки промислові відходи ІІ–І класів небезпеки, що років внаслідок забруднення підземних вод містять безліч різних токсичних речовин. і ґрунту, однак цей вплив не менший, ніж атмосферне забруднення. В Україні є понад 8000 різних установ та організацій, діяльність яких супроводжується Закон «Про відходи» діє неефективно. утворенням радіоактивних відходів. З них Дотепер не створено відповідної близько 5 тис. промислових підприємств, інфраструктури і надійного фінансування медичних установ і наукових закладів, що заходів щодо поводження з відходами. використовують радіоактивні речовини Енергія після спалювання частини твердих та джерела іонізуючого випромінювання. побутових відходів «витрачається на вітер», Збір, транспортування, переробка, тоді як у багатьох країнах її використовують кондиціювання та збереження цих інші промислові підприємства або відходи відходів забезпечує Українське державне сортують і переробляють. об’єднання «Радон», у складі якого діють шість спецкомбінатів, п’ять з них мають У складі твердих відходів є важкі метали, пункти зберігання радіоактивних відходів. пестициди, нітрати, низка шкідливих Нині технічне оснащення міжобласних хімічних сполук (бензол, дихлоретилен спецкомбінатів (які споруджували в 1965– тощо), в них міститься чимало збудників 1970 рр. з експлуатаційним терміном 30 років) інфекційних захворювань (дизентерії, об’єднання «Радон» та станцій дезактивації правця, лептоспірозу тощо), паразитарних не відповідає сучасним вимогам радіаційної хвороб (аскаридозу, трихоцефальозу та ін.). безпеки. Невирішеними залишаються питання здачі на збереження спецкомбінатам Хімічна і біологічна характеристика об’єднання «Радон» закритих джерел сільськогосподарських відходів і іонізуючого випромінювання з терміном найнебезпечнішої з них групи відходів використання, що закінчився, для тваринництва, що містить значну кількість підприємств-банкрутів чи тих, які припинили органічних речовин, свідчить про їхню свою діяльність, та передачі високоактивних бактеріальну забрудненість, наявність джерел іонізуючого випромінювання, патогенних мікроорганізмів (стафілококи, які використовували в дослідницьких сальмонели), а також яєць геогельмінтів. установах. Згадані токсичні інгредієнти, а також Зафіксовано випадки незаконного збудники низки інфекційних і паразитарних завезення на територію України з інших хвороб становлять реальну небезпеку держав відходів і небезпечних хімічних негативного впливу на здоров’я населення речовин. Яскравим прикладом цього є 22
проблема з хімічними відходами («Премікс»), які потрапили до Закарпатської області з Угорщини. Ситуація створила екологічну й медичну загрозу для жителів місцевості, де були складовані вищезазначені відходи. Нині вживаються заходи щодо вивезення та утилізації цих відходів, детоксикації території, де їх зберігали.
Частка харчування у цих процесах становить до 40 % усіх чинників.
Підписавши Всесвітню декларацію і План дій в галузі харчування (Рим, 1992), уряди держав-учасниць, серед яких і Україна, зобов’язалися ліквідувати або значно скоротити голодування в тяжкій формі і широко розповсюджений частковий Рекомендації голод, пов’язаний з недостатністю певних нутрієнтів, недостатнє харчування, Визначити такі основні пріоритети у сфері особливо серед дітей, жінок і літніх людей, поводження з відходами з метою зменшення захворюваність на інфекційні та неінфекційні ризику для здоров’я: хвороби, пов’язану з безпекою продуктів харчування, недостатність йоду і вітаміну · удосконалення законодавства для А, інших важливих мікроелементів, зокрема здійснення державного контролю та нагляду заліза, а також соціальні та інші перешкоди за промисловими і побутовими відходами; оптимальному вигодовуванню груддю. · створення системи поводження з відЗ наведених першочергових завдань в ходами (збирання, сортування та перезата- Україні виконується лише одне – відповідно рювання, нагромадження, транспортування, до вимог ЮНІСЕФ налагоджується йодування ідентифікація, інвентаризація, утилізація та кухонної солі. видалення); Важливість раціонального харчування · переробка промислових і побутових для населення України можна відходів та розвиток вторинного проілюструвати такими матеріалами. ресурсовикористання; Енергетична цінність раціону п’ятої частини населення України нижча за 2100 ккал, · розроблення і впровадження методики що за визначенням ВООЗ нижче за межу оцінювання та убезпечення щодо ризику бідності. За даними Держкомстату (2003), для здоров’я населення від нагромадження порівняно з 2000 р. різко (на 10–15 %) відходів і пестицидів. знизилось споживання біологічно цінних продуктів тваринного походження: м’яса і Продукти харчування м’ясопродуктів, молока і молочних продуктів, риби, яєць. Зменшилося споживання овочів Харчування – один із керованих чинників, і фруктів. який найістотніше впливає на стан здоров’я населення, забезпечує високий рівень якості Розбалансоване харчування призводить його життя. Повноцінний харчовий раціон, до дефіциту тваринного білка, вітамінів, якість і асортимент продуктів харчування, особливо антиоксидантних (А, Е, С), макро- і їх доступність є основою профілактики мікроелементів (йоду, заліза, кальцію, фтору, аліментарних та аліментарно зумовлених селену). Таке явище стало масовим, постійно захворювань, збереження довголіття діючим негативним чинником, який загрожує населення. фізичному й інтелектуальному здоров’ю нації та спричинює розвиток і різке зростання За оцінками експертів ВООЗ, здоров’я серед населення хронічних неінфекційних громадян на 50 % залежить від соціально- захворювань (серцево-судинної системи, економічних умов і способу життя, шлунково-кишкового тракту, хвороб найважливішою складовою якого є обміну, онкологічних), що набувають харчування. У більшості країн Європи, епідемічного характеру. Поширюються а також у Японії, США, Канаді питання соціально зумовлені інфекційні хвороби, харчування населення відповідно до такі як туберкульоз, зростання якого також національних програм підняті на державний стимулює недостатнє білкове харчування. рівень і перебувають під постійною увагою урядів. Тому саме тут вдалося Одноманітне жиро-вуглеводне досягти зниження рівня захворюваності і харчування більшої частини смертності від серцево-судинних та інших населення призводить до збільшення захворювань на 30–40 %, майже у 90 маси тіла, яку мають 30 % жінок, % населення запобігти розвитку карієсу. 15 % чоловіків і 10 % дітей. Збільшення маси 23
тіла прискорює розвиток атеросклерозу, призводить до артеріальної гіпертензії, неінсулінзалежного діабету та онкологічних захворювань. Соціальні наслідки цього явища дуже значні – це втрата працездатності та рання інвалідність.
Хвилює недостатня підготовка лікарів стосовно вимог до раціонального харчування різних вікових і професійних груп населення, новітніх досягнень дієтології та корекції раціонів харчування за допомогою біологічно активних добавок та спеціальних продуктів харчування.
Окремо слід виділити проблему, пов’язану з генофондом та інтелектом нації. Йдеться про ліквідацію дефіциту йоду, селену й інших мікроелементів, що за даними ВООЗ призводить до серйозних захворювань, серед них і важких неврологічних, пов’язаних зі зниженням інтелекту.
Порушені стосунки з міжнародними організаціями – ФАО, ВООЗ, ЮНІСЕФ, Комісією Codex Alimetanrius та іншими щодо напрацювання продовольчих стандартів. Це створює додаткову перешкоду для України на шляху входження в ЄС та Міжнародну торговельну організацію.
На значній території України, де проживає близько 15 млн осіб, у раціонах харчування не вистачає життєво важливих мікроелементів. До того ж частина цих ендемічних територій після аварії на Чорнобильській АЕС забруднена радіонуклідами. Як наслідок, у країні хворіють на порушення ендокринної системи, обміну речовин близько 3,5 млн людей, з них 0,8 млн дітей у віці до 14 років. Погіршується репродуктивне здоров’я, що в майбутньому унеможливить відтворення населення, знизить якість трудового та інтелектуального потенціалу.
Окремим пунктом постає питання щодо створення системи біобезпеки. Вона потребує: · розроблення системи маркування генетично модифікованої продукції, що імпортується; · системи контролю та моніторингу за її обігом;
· створення відповідної ресурсної бази для контролю та моніторингу обігу генетично модифікованої продукції (достатньої Свого часу Кабінет Міністрів України кількості підготовлених кадрів та відповідно (Постанова № 1418 від 26 вересня 2002 р.) оснащених лабораторій); затвердив Державну Програму профілактики йодної недостатності у населення на 2002– · визнання легітимною методології 2005 рр. Нині досягнуто певних успіхів у визначення ризиків впливу довкілля профілактиці цієї патології. Разом з тим на здоров’я населення та наукове використанням тільки неорганічного йоду обґрунтування критеріїв визначення ризику (йодованої солі, води, окремих харчових від використання генетично модифікованої продуктів) не можна забезпечити її високу продукції; ефективність. Тому вчені різних країн шукають засоби, які містять органічні · розроблення механізму інформування сполуки йоду та інших мікроелементів, аби щодо генетично модифікованої продукції підсилити профілактичні заходи подолання (відповідно до Оргуської конвенції); йодної недостатності. Мають напрацювання щодо цього й учені України. · поширення просвітницької діяльності щодо можливих медичних наслідків дії Нині гостро постає проблема якості та генетично модифікованих організмів. безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини. Споживання неякісних харчових Рекомендації продуктів (з умістом антибіотиків, гормонів, пестицидів призводить до порушень 1. Удосконалити нормативно-правову базу. здоров’я, зростання частоти народження дітей з уродженими вадами. Залишається 2. Здійснювати контроль за якістю та невирішеним питання про біологічну безпекою продовольчої сировини, харчових безпеку, пов’язану з використанням продуктів, серед яких біотехнологічна генетично модифікованих організмів у продукція, насамперед виготовлена з виробництві продуктів харчування. Додаймо, використанням генетично модифікованих що раціональне, науково обґрунтоване організмів. харчування має неабияке значення для запобігання розвитку онкологічних хвороб 3. Підвищити увагу до продуктів дитячого – у межах 35–50 % за даними ВООЗ. харчування. 24
4. Перейти на систему виробництва харчових продуктів гарантованої якості. 5. Організувати санітарну просвіту населення щодо профілактики харчових отруєнь та негативного впливу забруднених компонентів довкілля. Іонізуюче випромінювання
65 % середньої сумарної дози, отриманої населенням України. Для довідки: середні дози опромінення населення під час аварії на ЧАЕС нині в 5–10 разів менші). Проблема радону є типовою для країн з помірним кліматом. За оцінками міжнародних організацій, радон зумовлює до 45 % випадків загальної смертності від раку легенів. Тому майже в усіх країнах Європи, у США, Канаді, Росії за останні роки впроваджено відповідні програми з вирішення цієї проблеми.
Двадцять років минуло з дня катастрофи на Чорнобильській АЕС. Учені-медики з перших днів включилися у вирішення її медико-екологічних проблем. Багато вже зроблено. Але нині повинні реалізовуватися Близько 20 % житла країни (переважно нові підходи до мінімізації медичних наслідків одноповерхові будівлі) не відповідає аварії, як-от: вимогам санітарного законодавства щодо цього чинника. Кількість можливих випадків · нормалізація побуту, активація раку легенів від наявності радону в повітрі виробничої діяльності потерпілого приміщень на території України становить населення; 8–10 тис. на рік. Прямі збитки для країни внаслідок неучасті померлих осіб у ВВП · особлива увага здоров’ю потерпілих становлять до 400 млн. гривень на рік. До дітей і молоді; того ж через неефективність профілактики та низький рівень діагностики рак легенів · опанування «уроків Чорнобиля». діагностується на 3-й – 4-й стадіях. Вартість його лікування державі і пацієнтам коштує Для жителів забруднених територій до 800 млн. гривень у рік. «аварія триває» через пролонговане опромінення. А механізми переходу від Не менш важливою є проблема, захисту населення в ситуації радіаційної пов’язана із захистом здоров’я населення аварії до захисту чи дій в умовах внаслідок Чорнобильської аварії. Дози пролонгованого опромінення, як і критерії опромінення тепер навіть у населених визначення «кінця аварії», до цього часу пунктах зон відселення одного порядку з не мають наукового і нормативного дозами від інших джерел «неаварійного» обґрунтування. Їх потрібно створити у походження. За даними дозиметричної вигляді доповнення до Норм радіаційної паспортизації, в 1705 населених пунктах безпеки. від усіх (близько 2200), віднесених до категорії «потерпілих», дози опромінення Гостро постає проблема тривалого нижче 1 мЗв у рік. За вітчизняними та (пролонгованого) опромінення залишками міжнародними нормативами за таких доз технологій з підвищеним вмістом природних дозволено проживання без обмежень. Але і штучних радіонуклідів (уранових зростання захворювання населення цих виробництв, гірничодобувної промисловості територій на хвороби, які прямо не можуть тощо) або слідами аварій минулого. Тільки бути пов’язані з опроміненням, свідчить про в районі Дніпродзержинська, а також у багатофакторність аварії щодо негативного межах міста на площі 270 га розташовано 9 впливу на здоров’я. Це і відчуття тривоги об’єктів технологічних залишків уранового за своє здоров’я і здоров’я близьких виробництва масою понад 42 млн. тонн (психогенний чинник), погіршення економіки загальною активністю не менше 3,6∙1015 сім’ї, загострення ендемії територій тощо. Бк. Для порівняння: під час аварії на ЧАЕС Досвіду мінімізації наслідків від згаданих на території України випав радіоцезій такої чинників унаслідок аварій у світовій практиці самої активності. Ці джерела пролонгованого немає. Тому потрібні спеціальні дослідження. опромінення зовсім не регламентуються Очевидно одне: підвищення добробуту сім’ї відповідними нормативними документами. – пріоритет у проблемі збереження здоров’я її членів. Вагомий радіаційний чинник довкілля – радон, природний газ, продукт розпаду П’ятого вересня 2005 р. члени урану, який створює найбільші дози Чорнобильського форуму у Відні розглянули опромінення – 4,5 мЗв на рік (близько доповідь ООН «Чорнобиль: справжні 25
масштаби аварії», в якій використано експертні оцінки понад 100 учених. Голова форуму д-р Бертон Беннетт підкреслив, що уряди трьох найбільш потерпілих країн (Україна, Росія, Білорусь) зрозуміли, що їм «необхідно знайти чіткий шлях просування вперед і що прогрес має базуватися на раціональному консенсусі щодо екологічних, медичних та економічних наслідків і на деяких добре підготовлених рекомендаціях за підтримки міжнародного співтовариства». Найвагомішою проблемою охорони здоров’я, спричиненою аварією, є руйнівний психологічний вплив відсутності точної інформації, який проявляється в негативних самооцінках здоров’я, впевненості в скороченні тривалості життя, апатії, неготовності вести здоровий і продуктивний спосіб життя.
Неіонізуюче випромінювання Інтенсивний розвиток господарської, інформаційної, оборонної та іншої діяльності людини призвів до виникнення нового небезпечного чинника навколишнього середовища – електромагнітного забруднення. Головні його джерела – радіо-, телевізійні, радіолокаційні станції, лінії електропередач високої та надвисокої напруги. З 1994 р. в Україні з’явилась велика кількість радіостанцій стільникового, супутникового, пейджингового, транкінгового зв’язку (понад 50 000 об’єктів). Щорічний їхній приріст становить понад 7500. Усі вони істотно доповнюють загальне електромагнітне забруднення довкілля, яке поряд з хімічним і радіаційним є одним з наймасштабніших видів забруднення. Нині ця проблема непокоїть багато країн світу.
Рекомендації
Вважають, що кожні десять років рівень «електромагнітного забруднення» 1. Переглянути та пом’якшити у світлі навколишнього середовища, особливо нових даних наявне «зонування» територій, у великих містах, збільшується у 10–15 передусім районів «суворого контролю». разів. Найпоширенішими джерелами електромагнітного випромінювання в 2. Переглянути державні програми населених місцях є засоби мобільного реабілітації та соціальних пільг з метою радіозв’язку. підвищення їхньої адресності, надання допомоги тим, хто дійсно її потребує. Негативний вплив цього чинника на здоров’я людини щороку зростає. 3. Підняти економіку радіаційно Дослідження науковців різних забруднених регіонів. країн свідчать, що електромагнітне випромінювання негативно впливає на 4. Запровадити тривалий моніторинг нервову, серцево-судинну, ендокринну, радіонуклідів цезію та стронцію з метою імунну системи, сприяє виникненню безперервного інформування населення, низки неспецифічних хвороб, серед яких аби зменшити відчуття тривоги за своє рак головного мозку, молочної залози здоров’я та здоров’я своїх близьких. у жінок, лейкемія у дітей. ВООЗ ввела проблему електромагнітного забруднення 5. Підготовка та затвердження державної навколишнього середовища в перелік програми щодо зменшення опромінення пріоритетних проблем людства. радоном населення країни в побуті, на робочих місцях і, насамперед, дітей у Основні пріоритети в діях щодо дошкільних і загальноосвітніх навчальних зменшення ризику для здоров’я населення закладах. від неіонізуючого випромінювання такі: 6. Забезпечити інформування населення з питань радіоактивного забруднення територій, місцевих харчових продуктів, методів приготування їжі, які знижують надходження радіонуклідів в організм, особливо продукції лісу – етнічного компонента харчування населення цих територій.
· облік основних стаціонарних джерел неіонізуючих випромінювань у населених пунктах України з визначенням санітарнозахисних зон і зон обмеження забудови; · визначення реального експозиційного навантаження населення неіонізуючими випромінюваннями;
7. Поліпшити первинну медичну допомогу, посилити пропаганду здорового способу · удосконалення нормативно-методичної життя. документації. 26
Акустичне забруднення Понад 60 % населення України проживає в зонах акустичного дискомфорту. Недосконалість нормативно-законодавчої бази, відсутність економічних важелів регулювання допустимих рівнів шуму призводить до зростання акустичного забруднення населених місць. Чинні стандарти не мають правового та соціальноекономічного обґрунтування, не узгоджені зі світовим законодавством. Нині є тенденція до розширення площ акустичного дискомфорту і на населених територіях. Недосконалість законодавчонормативної бази, неузгодженість вітчизняної і зарубіжної методології оцінки впливу в галузі захисту населення від високих рівнів звуку, відсутність економічних важелів регулювання допустимих рівнів звуку на населених територіях є причиною зростання безконтрольного акустичного забруднення міст і сіл.
2. Розробити поточні й перспективні карти акустичного забруднення міст. 3. Знизити акустичне навантаження на населення і працівників транспортних засобів. 4. Зменшити втрати, пов’язані із зниженням працездатності та захворюваністю в умовах акустичного забруднення. 5. Розробити та впровадити економічні важелі регулювання акустичного навантаження. Внутрішньожитлове середовище
Фахівці ВООЗ, низки європейських країн і США вважають, що внутрішнє середовище житла є головним джерелом чинників ризику для здоров’я населення. Людина в приміщеннях перебуває 80–86 % неробочого часу. Доведено, що повітряне середовище закритих приміщень більш забруднене (у 2–10 разів), ніж повітря Дія акустичної енергії на людину може населених місць. У ньому міститься понад виявлятися: 400 хімічних речовин, аерозолів, бактерій, грибів, пилових кліщів тощо, які призводять · ушкодженням слухової функції з виникнен- до збільшення захворюваності на рак ням тимчасової або постійної втрати слуху; легенів (бенз(а)пірен, формальдегід, оксиди азоту, радон), алергічні захворювання, такі · порушенням здатності передавати та як бронхіальна астма (порох, гриби, пилові сприймати звуки мовного спілкування; кліщі), інфаркти міокарда (складові тютюну, монооксид вуглецю), хвороби крові (бензол, · подразненням, неспокоєм, порушенням толуол, ксилол). сну, відволіканням уваги від звичайних занять; Сучасні технічні рішення електрозабез· зміною фізіологічних реакцій, властивих печення, опалювання, холодного і гарячого людині, на стресові сигнали; водопостачання, відведення стічних вод, сміттєвидалення, ліфтового обслуговування · дією на психічне і соматичне здоров’я; призвели до зміни виваженості в житловому середовищі фізичних (шум, вібрація, елек· дією на трудову діяльність і продуктивність тричні і магнітні поля, інсоляція, освітленість, праці. іонізуючі і неіонізуючі випромінювання, радон), хімічних і біологічних чинників як чинЗвук є нестерпним подразником у нічний ників ризику для здоров’я людей. Зазначені час: він порушує сон і відпочинок людини шкідливі чинники діють комплексно і непісля трудового дня, призводить до того, що гативно впливають на найуразливіші вікові втома поступово стає хронічною. Це стиму- категорії населення впродовж тривалішого лює розвиток різноманітних захворювань, часу, ніж у природних умовах. зокрема гіпертонічної хвороби. Зафіксовано підвищення частоти застосування седативМікрокліматичні умови можуть них препаратів населенням, що проживає в ускладнювати перебіг серцево-судинних дискомфортних акустичних умовах. захворювань, хвороб обміну речовин. Рекомендації
Рекомендації
1. Удосконалити гігієнічні нормативи, оцінку 1. Удосконалити гігієнічні і будівельні норми і розрахунок акустичних показників для та правила спорудження і реконструкції різних джерел звуку. житлового фонду та умов проживання. 27
2. Адаптувати нормативно-правові акти вирішують проблему більшість розвинених і методології оцінки якості внутрішнього країн, де широко застосовують найновіші середовища житла до вимог директив ЄС. міждисциплінарні знання, соціальну інформацію та ймовірнісну оцінку ризику Нові підходи до екології і здоров’я для здоров’я населення від забруднення довкілля. При цьому виходять з того, що Відоме співвідношення генетичних постійна присутність у довкіллі речовин і екологічних чинників, способу життя і – потенційно небезпечних для здоров’я системи охорони здоров’я (20 %, 20, 50, людини чинників ризику, завжди створює 10 % відповідно) щодо впливу на здоров’я той чи інший ступінь реального ризику. не «спрацьовує» у регіонах зі значним Якщо чинники (джерела) ризику є якісною антропогенним навантаженням та тих, які ознакою небезпеки, то ризик для здоров’я вважають зонами екологічного лиха. На цих характеризує небезпеку кількісно. територіях відсоток впливу несприятливих чинників середовища на здоров’я може Отримані за останні десятиліття дані бути значно більшим і його слід визначати про вплив ксенобіотиків на імунну систему окремо. організму людини започаткували новий напрям медицини – імунотоксикологію. Необхідно взяти до уваги і те, що Його розвиток безпосередньо пов’язаний епідеміологічні дослідження в галузі гігієни із вирішенням питань нормування довкілля є високозатратними, і здебільшого імунотоксичних сполук, що, з одного боку, подібні проекти реалізуються за участі важливо для гігієнічної оцінки якості кількох держав, часто під егідою ВООЗ. навколишнього середовища, з іншого – для оцінки ризику, прогнозування і запобігання В останні 30 років у світі для оцінки впливу чинників довкілля на здоров’я ступеня впливу чинників довкілля на населення. На цьому ґрунтується первинна здоров’я застосовують методологію оцінки профілактика захворювань як алергічного, ризиків. Цей вид аналізу є найприйнятнішим аутоімунного, інфекційного походжень, так в управлінських рішеннях, оскільки дає і злоякісних новоутворень, передумовами змогу: яких є пригнічення імунної системи. · зіставити ризики різної визначити найзначущіші;
етіології
і
· характеризувати кількісно потенційну і реальну шкоду здоров’ю населення; · визначити загроз;
пріоритетність
наявних
· сформулювати ефективну стратегію і тактику регулювання ризиків. Необхідно визнати, що впровадження методології оцінки ризиків у практику ухвалення управлінських рішень стримує-ться, окрім звичайного консерватизму посадових осіб і їхніх радників, відсутністю в Україні відповідної нормативної документації. Рідкісними є і систематизовані комп’ютерні бази токсикометричних даних і залежностей доза – ефект, потрібні для оцінки ризику.
Отже, наукове обґрунтування основних принципів визначення ризику дії комплексу чинників довкілля стає одним з перспективних напрямів первинної і вторинної профілактики імуноопосередкованої пато логії. Використання методології оцінок ризику дає змогу ухвалювати ефективні управлінські рішення стосовно поліпшення здоров’я населення із обґрунтуванням пріоритетів екологічної політики на територіальному та місцевому рівнях, розробленням механізму і стратегії дій, які віддають перевагу регулюванню тих джерел і чинників ризику, що становлять найбільшу загрозу для здоров’я. Створюється підґрунтя для розрахунків економічної ефективності розроблених профілактичних заходів, аналізу стратегій і механізмів реалізації різних регулюючих заходів та прогнозування стану здоров’я, медичного й екологічного страхування, медико-екологічного аудиту підприємств. Без вирішення наведених питань стає проблематичним вступ України до СОТ.
У сучасній Україні, де в умовах постійного і значного забруднення атмосферного повітря проживає майже 30 млн. людей, оцінка ризику впливу антропогенних чинників та Гострою постає проблема створення можливих збитків для здоров’я населення в Україні інформаційної системи набуває першочергового значення. Так щодо навколишнього природного 28
середовища і здоров’я, структурованої за рекомендованою ВООЗ моделлю DPSEEA (Driving forces – Pleasure – State – Exposure – Effect – Action), або рушійні сили – бажання – стан – місце – результат – дія. Вибір набору індикаторів і заснування такої системи в Україні дали б змогу:
здоров’я народу». Потрібно переглянути чинні нормативні акти, що стримують чи перешкоджають досягненню успіху у цій царині, та адаптувати їх до вимог ЄС і міжнародних стандартів;
· посилення координації зусиль державних органів, неурядових · здійснювати моніторинг виконання (громадських) організацій, органів місцевого Національного плану дій з гігієни довкілля самоврядування під час вирішення проблем та інших програм у цій сфері; екології і здоров’я; · підвищити якість управління в галузі · створення інтегрованих, ефективних гігієни довкілля із визначенням пріоритетів; інформаційних систем, що надають своєчасну, точну та релевантну інформа· забезпечити коректне зіставлення стану в цію для ухвалення рішень – соціальноУкраїні з ситуацією в інших країнах Європи; гігієнічного моніторингу. Соціальногігієнічний моніторинг – державна · створити базу для наукових досліджень; інформаційно-аналітична система тривалого спостереження за станом · полегшити доступ громадськості довкілля і здоров’я населення з метою до інформації щодо навколишнього виявлення причинно-наслідкових середовища і здоров’я, забезпечивши цим зв’язків, прогнозування змін довкілля виконання Оргуської конвенції. та здоров’я, оцінки ризику здоров’ю, визначення першочергових і довготривалих Рекомендації заходів щодо поліпшення довкілля, підвищення якості життя, збереження Для поліпшення медико-екологічної здоров’я населення. Позитивний ефект ситуації в Україні потрібно вдосконалити від впровадження моніторингових систем методологію формування стратегії і тактики спостерігають у країнах ЄС; в цій галузі, що ґрунтується на: · створення Державного переліку чинників · розумінні необхідності міжгалузевих хімічної, біологічної та фізичної природи, що підходів; впливають на формування екологозалежної патології населення через повітря, питну · багаторівневому і прозорому визначенні воду та харчові продукти; пріоритетів; · залучення населення країни та · встановленні реальної загрози здоров’ю громадських організацій до вирішення людини від чинників довкілля на підставі проблем довкілля і здоров’я, активне аналізу ризиків; формування нової екологічної свідомості громадян України. · застосуванні економічних оцінок у сфері управління ризиком для здоров’я; 1.8. Чорнобильська катастрофа та екологічні проблеми · моніторингу виконання планів щодо гігієни довкілля з використанням системи Унаслідок викиду радіоактивних індикаторів DPSEEA. матеріалів із зруйнованого 26 квітня 1986 р. четвертого блоку Чорнобильської АЕС Серед пріоритетних питань гармонізації забруднено понад 53,5 тис. км2 території якості довкілля і стану здоров’я населення України. України слід виділити найнагальніші: Радіоактивні відходи зони відчуження · формування екосоціальної ринкової економіки, яка забезпечить баланс У Законі України «Про правовий режим економічних, екологічних і соціальних (серед території, що зазнала радіоактивного них охорона здоров’я) складових; забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» Зону відчуження · опрацювання ефективних механізмів визначено як територію, з якої було реалізації політики у системі «довкілля – евакуйовано населення і яку віднесено 29
до радіаційно небезпечних земель. Згідно із законодавством на території Зони відчуження і Зони безумовного (обов’язкового) відселення здійснюється спеціалізована виробнича діяльність, спрямована на моніторинг радіаційного стану та ліквідацію несанкціонованих звалищ, локалізацію та захоронення радіоактивних відходів, дезактивацію матеріалів, експлуатацію сховищ радіоактивних відходів та інше.
Близько 90 % радіонуклідів виноситься за межі Зони відчуження з водою, тому особливу увагу слід приділяти водоохоронним заходам. Одним із додаткових джерел радіаційного забруднення приземного шару атмосфери Зони відчуження є транскордонне перенесення радіонуклідів, зокрема під час пожеж і за відповідного напрямку вітру на територію України з білоруської частини Зони відчуження. Повітряний простір Зони відчуження, як свідчать результати багаторічного моніторингу, є надзвичайно Основними радіонуклідами, які динамічним середовищем з досить широким визначають забруднення зони відчуження, (більш як чотири порядки) діапазоном є цезій-137, стронцій-90 та альфа- коливань вмісту радіонуклідів залежно від випромінювальні трансуранові елементи, відповідних погодних умов. сумарні запаси яких у цій зоні становлять понад 720·1015 Бк активності. Цезій-137 Головним підприємством із поводження на цей час зумовлює понад 90 % (суми з радіоактивними відходами і дезактивації в всіх радіонуклідів аварійного походження) Зоні є ДСП. «Комплекс», що виконує роботи з зовнішнього опромінення персоналу в Зоні виявлення траншей і буртів з радіоактивними відчуження, а також населення, яке проживає відходами у пунктах тимчасової локалізації, на території, що зазнала радіоактивного визначення меж їхнього розміщення, забруднення. вивчення та інвентаризації радіоактивних відходів. Переважна кількість радіоактивних речовин зосереджена на об’єкті «Укриття». Для розроблення і впровадження Це близько 200 т опроміненого і свіжого безпечних та ефективних технологій ядер-ного палива, змішаного з іншими поводження з радіоактивними відходами, матеріалами в різноманітних формах. утвореними внаслідок катастрофи Загальна активність довгоіснуючих на Чорнобильській АЕС, створюється радіонуклідів становить близько 700Ч1015 комплекс виробництв з їхньої дезактивації, Бк. Об’єкт «Укриття» виконує свої захисні транспортування, переробки та захоронення функції протягом п’ятнадцяти років, проте «Вектор». Введення в експлуатацію його стабільність у подальшому не може комплексу дасть змогу надійно ізолювати бути гарантована. Є гостра необхідність у близько 500 тис. м3 радіоактивних відходів. перетворенні з міжнародною допомогою Комплексною програмою передбачено цього об’єкта на екологічно безпечну створення другої черги комплексу «Вектор» систему. – єдиного центру переробки та захоронення радіоактивних відходів Зони відчуження, Активність радіоактивних відходів, промисловості, наукових, медичних та інших зосереджених у пунктах їхнього захоронення установ, а також АЕС України. Згідно з та пунктах тимчасової локалізації, що даними попереднього аналізу загалом може створені у 1986–1987 рр. під час дезактивації, бути направлено в Центр переробки та дорівнює приблизно 13*1015 Бк. захоронення для зберігання чи захоронення близько 2500 тис. м3 твердих радіоактивних Зберігаючи значну кількість радіонуклідів, відходів, серед яких і високоактивні. Зона водночас є своєрідним буфером, який стримує міграцію радіонуклідів за Основні завдання щодо поводження з її межі. Підвищений вміст радіонуклідів радіоактивними відходами у Чорнобильській у продуктах тваринного та рослинного зоні визначені у «Комплексній програмі по походження спостерігатиметься ймовірно поводженню з радіоактивними відходами», і надалі, що не дає змоги повернути Зону затвердженій постановою Кабінету до сільськогосподарського користування. Міністрів України від 25 грудня 2002 р. № Для флори та фауни характерні процеси 2015. На жаль, ця Програма не має ваги продовження вибіркового накопичення «національної програми», а є комплексним радіонуклідів по окремих досліджуваних планом, окремі позиції якого вносяться видах (гриби, дикі ссавці, риба в непроточних і виконуються за «бажанням» окремих водоймах) – до рівня радіоактивних міністерств і відомств; фінансування відходів. здійснюється тільки в обсягах, визначених 30
самими учасниками. Як наслідок неповного фінансування, низка запланованих заходів не виконується своєчасно або не в повному обсязі. Наукова частина Програми також не одержує належного фінансування. Території, що зазнали радіоактивного забруднення За роки, що минули після аварії на Чорнобильській АЕС, радіаційний стан територій, які зазнали радіоактивного забруднення, поліпшився. Цьому сприяли природні процеси та здійснення заходів щодо запобігання винесенню радіонуклідів за межі Зони відчуження, мінімізації наслідків аварії у сільськогосподарському виробництві, виконання дезактиваційних робіт, а також заходів, спрямованих на зниження рівнів опромінення людей, які проживають на територіях, що зазнали радіоактивного забруднення. За цей час була задіяна низка програм з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, які не виконувались у повному обсязі. Остання Національна програма на 1996–2000 рр. не мала чітко визначених пріоритетів і контролю за її реалізацією при обмеженому бюджетному фінансуванні. Це призводило до того, що невідкладні заходи не завжди здійснювалися ефективно і в повному обсязі. Запропонована нова Національна програма мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи на 2002– 2005 рр. та на період до 2010 р. затверджена у 2006 р.
Київської та західна частина Чернігівської областей). Приблизно в 500 населених пунктах перевищено показники державних санітарно-гігієнічних нормативів за вмістом цезію-137 у молоці корів тих господарств, де для випасання худоби та заготівлі сіна використовують непридатні для цього за радіологічними показниками сінокоси і пасовища. Максимальні рівні забруднення продуктів харчування, які формують найбільшу дозу додаткового опромінення (молоко, м’ясо великої рогатої худоби і гусей), перевищують показники державних санітарно-гігієнічних нормативів удвічі-тричі, а іноді і більше. Ліси, луки, пасовища, де значення коефіцієнтів переходу радіонуклідів із ґрунту в рослинність значно вищі порівняно з орними землями, є найнебезпечнішими щодо радіологічних показників (або критичними) територіями, які зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Результати оцінки протирадіаційних заходів дають підстави стверджувати, що найефективніші з них – вапнування ґрунтів (одночасно із зниженням рівня накопичення радіоактивного цезію-137 зменшувалось накопичення важких металів – свинцю і кадмію), внесення підвищених доз мінеральних добрив, залуження та перезалуження лук, пасовищ і глибоке переорювання ґрунтів там, де це давала змогу потужність гумусового горизонту. Програми виробничої діяльності повинні передбачати роботи із моніторингу рівня забруднення У 1998–2000 рр. тільки в 15 населених території або продукції, за результатами яких пунктах річні дози опромінення через слід планувати протирадіаційні заходи. радіоактивне забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи перевищували Результати дозиметричної паспортизації, 5 мЗв (рівень віднесення території до виконаної у 1996–2001 рр., засвідчили, що зони безумовного, або обов’язкового, за допомогою протирадіаційних заходів відселення). У 440 населених пунктах і природного відновлювального процесу ці дози перевищували 1 мЗв (рівень список населених пунктів, віднесених до віднесення території до зони гарантованого зон радіоактивного забруднення, може бути добровільного відселення). У зв’язку із значно скорочено. У 1350 населених пунктах, споживанням забруднених продуктів де проживає 1,6 млн осіб, з них 390 тис. для більшості населення, яке проживає дітей, сумарна середньорічна ефективна на територіях Українського Полісся, що доза опромінення людей не перевищує зазнали радіоактивного забруднення, до критерію віднесення до зони посиленого 90 % дози додаткового опромінення радіоекологічного контролю – 0,5 мЗв за рік. зумовлено внутрішнім опроміненням. Головним напрямом радіаційного захисту населення, яке проживає на радіаційно Головна складова дози внутрішнього забрудненій території, є припинення опромінення зумовлена цезієм-137. виробництва та споживання продукції з Стронцій-90 має істотне радіологічне рівнями забруднення, що перевищують значення тільки на території, суміжній державні санітарно-гігієнічні нормативи. У із Зоною відчуження (північна частина зв’язку з цим необхідно розробити та внести 31
до земельного законодавства зміни щодо заборони виділення громадянам сінокосів і пасовищ з високими коефіцієнтами переходу цезію-137 у траву, де через заболоченість території не можна виконати меліоративні роботи. Результати аналізу свідчать про те, що продукція приватних господарств містить більшу кількість цезію-137, ніж продукція, вироблена сільськогосподарськими підприємствами. Тому для зменшення колективної дози опромінення населення слід вживати протирадіаційних заходів переважно в особистих господарствах. На територіях, що зазнали радіоактивного забруднення, необхідно підтримувати радіаційний моніторинг, який передбачає дозиметричну паспортизацію населених пунктів, контроль за рівнями радіоактивного забруднення продуктів харчування, лісових продуктів, лікарських рослин тощо. Дозиметричний моніторинг складається з відбору проб та їхнього радіохімічного і спектрометричного аналізу, вимірювання вмісту радіонуклідів в організмі людини, визначення доз опромінення осіб, які проживають на територіях, що зазнали радіоактивного забруднення, аналізу розподілу радіонуклідів для розрахунку доз зовнішнього опромінення, контрольних вимірювань тощо.
за допустимі рівні відповідно до НРБУ-97. Тому особливу увагу необхідно приділити територіям Полісся з торф’яно-болотними та підзолистими ґрунтами, високою кислотністю й дефіцитом мікроелементів. Для цієї зони притаманні високі коефіцієнти переходу радіонуклідів з ґрунту в рослини. Ці території потребують запровадження спеціальних програм поліпшення ґрунтів з метою запобігання переходу радіонуклідів з ґрунту в сільськогосподарську продукцію, аби зменшити надходження їх в організм людей, що проживають на таких територіях. Потребує також перегляду статус забруднених територій щодо віднесення до певної категорії. За час, що минув після аварії, на значній частині територій завдяки природним процесам та розпаду радіонуклідів відчутно поліпшилась радіаційна ситуація. Відносно чисті території з’явилися навіть у межах Зони відчуження. Пропозиції щодо перегляду статусу територій кожні три роки на підставі експертних висновків були включені в Концепцію захисту населення, але Верховна Рада їх відхилила. Водночас зміни статусу окремих населених пунктів відкриють перспективи для активізації господарської діяльності, забороненої нині Законом, і відповідного припливу коштів на розвиток. Головну увагу і державну підтримку треба зосередити на вирішенні нагальних проблем Полісся. На жаль, висока політизованість питань зміни статусу територій та часті зміни потоків фінансових витрат на подолання наслідків Чорнобильської катастрофи істотно сповільнюють ухвалення необхідних і обґрунтованих рішень.
Одним із найважливіших питань мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи є повернення територій, що зазнали радіоактивного забруднення, до нормального життя, забезпечення людей роботою, надання можливості містам, районам, іншим населеним пунктам і Поводження з радіоактивними громадянам реалізовувати свій економічний відходами потенціал. Але це слід робити зважено, на підставі повної оцінки радіаційного стану, Поводження з радіоактивними відходами, особливостей місцевих екосистем, характеру включно з джерелами іонізуючого економічної активності населення та випромінювання, є актуальним для України. виваженого прогнозу можливих наслідків. Це зумовлено як існуванням ядерної енергетики, що посіла останнім часом Водночас потребують істотного провідне місце в енергетичному секторі посилення науково-прикладні та цільові країни, уранодобувної промисловості теоретичні дослідження, пов’язані з та використанням джерел іонізуючого проблемами, які поставила аварія на ЧАЕС і випромінювання у медицині й різних галузях які останнім часом виконувались у все більш промисловості. обмежених обсягах. Україна як ядерно-енергетична держава, За даними спостережень, рівні що до того ж має проблеми із ЧАЕС та радіоактивного забруднення повітря Зоною відчуження, повинна виробити у приземному шарі нижчі за доаварійні. довгострокову політику щодо поводження Концентрація цезію-137 та стронцію-90 у з радіоактивними відходами. Нині такої воді Дніпровського каскаду істотно нижча політики немає. Необхідно визначитись із 32
майбутнім сховищем радіоактивних відходів тривалого зберігання або поховання. Така Стратегія може бути створена тільки після наукового і технічного обґрунтування. Але Стратегія і відповідні програми щодо її втілення залишаться «на папері», якщо не буде створено Фонду поводження з радіоактивними відходами. Платниками такого Фонду мають стати всі користувачі радіоактивних речовин і джерел іонізуючого випромінювання. Формування Фонду та його наповнення дасть змогу стабільно фінансувати як науково-дослідні та пошукові роботи, так і пряму діяльність щодо поводження з радіоактивними відходами. Такі фонди функціонують у багатьох країнах, де використовують ядерну енергетику. Найдоцільніше місце національного сховища радіоактивних відходів (і токсичних речовин, які не підлягають знешкодженню) – Зона відчуження. Але це рішення має базу ватися на доскональному вивченні геологічних параметрів і технологій захоронення. На відміну від ситуації з промисловими та побутовими (комунальними) відходами, питання поводження з радіоактивними відходами будуються на системі, що вже функціонує, та законодавстві, яке наближається до загальносвітових принципів поводження з радіоактивними відходами. Безперечно, що цьому сприяло декілька чинників – і більш висока культура поводження з радіоактивними відходами, підвалини якої закладалися ще за часів колишнього СРСР, особливо прискіплива увага щодо цього після аварії на Чорнобильській АЕС, і необхідність готувати та подавати міжнародному товариству Національну доповідь з питань поводження з радіоактивними відходами. За обсягом радіоактивних відходів лідерство належить ядерно-енергетичному сектору, який в процесі роботи створює радіоактивні відходи від технологічного циклу, відпрацьоване ядерне паливо та відходи уранодобувної промисловості. Найбільша кількість радіоактивних відходів ядерно-енергетичного комплексу утворилася під час аварії на Чорнобильській АЕС і міститься в тридцятикілометровій зоні.
води та скиди. Всі вони є джерелами радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища і потенційно небезпечними в аварійних ситуаціях. Найбільшу небезпеку становлять старі родовища, що не експлуатуються. Забруднення радіонуклідами (уран, свинець та інші) підземних вод виявлено на всій площі колишніх полігонів підземного вилуговування, хоч ореол забруднень є малорухливим. У хвостосховищах колишнього ВО «Придніпровський хімічний завод» накопичено 36 млн. тонн радіоактивних речовин – відходів переробки уранових руд. Усі хвостосховища не відповідають вимогам сучасних Санітарних правил, а їхній фізичний захист – вимогам Закону України «Про фізичний захист ядерних установок…». Через відсутність коштів на фінансування цих об’єктів моніторинг та технічне обслуговування хвостосховищ згаданого хімічного заводу перебуває на низькому рівні. Тільки з січня 2005 р. почала реалізовуватися Державна програма, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 р. Відходи ядерної енергетики Відходи ядерної енергетики підлягають первинній переробці та зберігаються у сховищах, розташованих на території атомних електростанцій. Головним недоліком є відсутність повного циклу переробки радіоактивних відходів для одержання кондиційних продуктів для передачі на тривале зберігання. Планами та проектами передбачено оснащення всіх АЕС України необхідним обладнанням, але ці плани не виконуються у повному обсязі за браком фінансування. Це призводить до передчасного заповнення ємностей для збереження радіоактивних відходів на АЕС, і через три-чотири роки виникне потреба у будівництві нових потужностей на АЕС для збереження радіоактивних відходів. На АЕС України, вочевидь, недостатньо приділяється уваги зменшенню об’ємів радіоактивних відходів та використанню для цього спеціального обладнання.
Враховуючи «однотипність» ядерних енергетичних установок АЕС України (за Відходи уранодобувної промисловості винятком ЧАЕС), оптимальною була б єдина стратегія і технологія поводження з Унаслідок видобутку та переробки радіоактивними відходами. уранових руд утворюється велика кількість відходів – відвали шахтних порід, хвостова На Запорізькій АЕС введено в експлуатацію пульпа (хвости переробки руд), шахтні «сухе» сховище відпрацьованого ядерного 33
палива. Подібне сховище заплановано побудувати і на ЧАЕС. Очевидно, що такі сховища мають бути побудовані на всіх АЕС України, що зменшить небезпеку їхнього зберігання та фінансові витрати на відправлення до підприємств Росії. Чорнобильська АЕС виводиться з експлуатації. Розроблені раніше та затверджені документи щодо цього потребують постійного перегляду та уточнення, що пов’язано з недостатнім фінансуванням необхідних заходів. У реакторах першого – третього блоків усе ще зберігається ядерне паливо внаслідок затримання будівництва нового сховища відпрацьованого ядерного палива (СВЯП-2). Насамперед потребує розвантаження палива енергоблок № 3, оскільки його варто звільнити від палива до початку реалізації проекту спорудження нового «Укриття» над четвертим блоком. Це змушує підтримувати у працездатному стані системи безпеки та майже все обладнання реакторних відділень, що не дає змоги вивільнити частину персоналу та переорієнтувати його на виконання завдань зняття з експлуатації, скоротити відповідні бюджетні витрати. Тільки для енергоблоку № 3 обслуговування систем, які могли б бути виведені з експлуатації за умови вивільнення енергоблоку від ядерного палива, у 2004 р. коштувало близько 1,6 млн гривень. Кроком вперед стало розроблення та введення у дію «Інтегрованої програми поводження з радіоактивними відходами на етапі припинення експлуатації ЧАЕС». У програмі взаємопов’язані чинні програми поводження з радіоактивними відходами ЧАЕС, об’єкта «Укриття», а також проекти створення інфраструктури завершення експлуатації та перетворення об’єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему.
підпорядкування ЧАЕС, які відбувалися за останні п’ять років, ще більше ускладнили проблеми. Непослідовність стосовно будівництва нового «Укриття» час від часу спостерігається і на рівні урядових кіл, хоча був схвалений План дій, фінансування якого переважно здійснює міжнародна спільнота. Це у свою чергу непокоїть країни – учасниці Чорнобильського фонду і може призвести до зриву запланованих дій. З боку України слід значно посилити контроль за якістю підготовки документації, координації дій тощо. Поводження з радіоактивними відходами з інших секторів Радіоактивні відходи з джерел іонізуючого випромінювання, які використовують у різних галузях (промисловість, медицина, наука тощо), переробляють і захоронюють на спецкомбінатах УкрДО «Радон». З метою вирішення проблеми поводження з відпрацьованими високоактивними радіонуклідними джерел іонізуючого випромінювання в Україні було ухвалено рішення щодо розробки Державної цільової програми забезпечення безпечного захоронення відпрацьованих джерел іонізуючого випромінювання високої активності.
На сьогодні жоден із спецкомбінатів не має установок з переробки, які б зменшували об’єми відходів, призначених для зберігання чи захоронення. Аналіз технологічних інструкцій, розроблених у зв’язку з перепрофілюванням спецкомбінатів, засвідчує, що на жодному із них не буде забезпечене роздільне зберігання, наприклад, відходів, що На даний час відсутні рішення щодо спалюються, та тих, що пресуються. Очевидна майбутнього ставка-охолоджувача ЧАЕС, недостатня кількість мобільних установок який «зберігає» у донних відкладеннях цементування. значну кількість радіонуклідів, викинутих під час аварії 1986 р. Ця проблема Одним з головних заходів підвищення потребує уваги й науково-технічного рівня радіаційної безпеки та забезпечення обґрунтування. збереженості джерел іонізуючого випромінювання в Україні є створення Загалом, на прикладі ЧАЕС Україна державної системи їхньої реєстрації, вперше набуває досвіду виведення обліку та контролю – Державний реєстр атомних енергоблоків з експлуатації. джерел іонізуючого випромінювання. Виникає низка як технічних, так і суто Нині створено нормативну та розпорядчу організаційних проблем, які, як показали базу функціонування такого Реєстру. У попередні роки, вирішують досить 2004 р. здійснювалася дослідно-промислова повільно та непослідовно. Зміни статусу та експлуатація всієї системи Реєстру. 34
Рекомендації
Ввести в дію Державний реєстр джерел іонізуючого випромінювання.
1. Домогтися виконанняння нової Національної програми мінімізації наслідків 10. Організувати попередню роботу і Чорнобильської катастрофи на 2006–2010 розробити проект Національної стратегії рр. поводження з радіоактивними відходами. 2. Фінансувати та зосередити увагу на 11. Створити Фонд поводження з програмах зменшення рівня забруднення радіоактивними відходами. сільгосппродукції забруднених території зони Полісся. 12. Домогтися повного фінансування робіт із розгортання підприємства «Вектор» та його 3. Відновити здійснення в повному подальшого розвитку, що має стати першим обсязі визначених контрзаходів в кроком у створенні національ-ного сховища агропромисловому комплексі на радіоактивних відходів. забруднених радіонуклідами територіях, переорієнтувати виробництва на 13. Ухвалити рішення щодо потенційного отримання сільгосппродукції технічного використання Зони відчуження для призначення. розміщення Національного сховища радіоактивних і токсичних відходів. Для 4. Розвинути науково-прикладні та ухвалення обґрунтованого рішення на цільові теоретичні дослідження, пов’язані найвищому рівні розгорнути необхідні з проблемами, які поставила аварія на науково-дослідні та пошукові роботи, ЧАЕС. Підвищити ефективність моніторингу забезпечити їхнє фінансування та контроль екосистем і динаміки природних процесів за виконанням. на забруднених територіях. Впровадити заходи щодо підвищення бар’єрної функції 14. Існування хвостосховищ уранодобувної екосистем Зони відчуження та прилеглих промисловості дуже непокоїть населення територій. та громади. Необхідно в повному обсязі, передбаченому планами, забезпечити 5. Домогтись перегляду статусу населених фінансування завдань Програми. пунктів, виходячи з реальної радіаційної Передусім має бути розгорнутий ситуації та доз опромінення, що їх одержує всебічний моніторинг навколишнього населення, згідно з встановленими в природного середовища та ареалу України нормативами. хвостосховищ з відкритим доступом громад до інформації про стан об’єктів. 6. Переглянути Програми виведення ЧАЕС з експлуатації та забезпечити їхнє повне 1.9. Гармонізація енергетичної політики фінансування. та екологічної безпеки 7. Оскільки ЧАЕС час від часу передається від «одного господаря до іншого», що створює умови для безвідповідальності, треба раз і назавжди визначити її підпорядкування, систему фінансування та взаємостосунків з різними організаціями.
Енергетика України разом з гірничодобувною та металургійною промисловістю є головним чинником забруднення атмосферного повітря. Останнім часом в Україні приблизно половину електроенергії виробляють АЕС і близько 40–45 % теплові електростанції, 8. Прискорити розроблення Національ- що використовують органічне паливо. ної програми поводження з радіоак- Теплова енергетика, як відомо, є головним тивними відходами на 2007–2012 рр., «виробником» парникових газів. у якій передбачити будівництво нових сховищ ядерного палива, установок для Енергоємність національного ВВП переробки рідких і твердих відходів та перевищує середньосвітове значення виробництва необхідних упаковок (кон- у 14,3 рази, а електроємність ВВП вища тейнерів). у 8,8 рази, що зумовлено характером структури промисловості і використанням 9. Завершити формування Державної цільо- старих техніки і технологій. Енергоємність вої програми забезпечення безпечного виробництва найвища у Донецькій області, захоронення відпрацьованих джерел іоні- дещо нижча у Дніпропетровській, Луганській зуючого випромінення високої активності. та Запорізькій. В оцінці витрат енергії 35
на одиницю ВВП є певні розбіжності між експертами. Дехто з них вважає, що такі високі енерговитрати зумовлені високою часткою тіньової економіки, а не тільки відсталістю технології. Але навіть і в такому разі енергоємність національного ВВП є набагато вищою, ніж у країнах ЄС або США. Спалювання органічного палива на теплових енергоблоках з низьким ККД, які здебільшого вичерпали свій ресурс, не мають ефективного обладнання для уловлювання пилу і твердих частинок, нейтралізації викидів оксидів сірки та азоту, призводить до перевитрат палива на одиницю виробленої енергії та до значного забруднення атмосферного повітря. Зменшенню використання органічного палива і, відповідно, обсяг викидів в атмосферу шкідливих відходів могла б сприяти реалізація програми енергозбереження. Але комплексна програма енергозбереження на період до 2010 р. може бути виконана лише на 30 %, як свідчать перші результати її впровадження. У 2000 р. на підприємства паливноенергетичного комплексу припадало 35,1 % викидів забруднювальних речовин в атмосферне повітря, зокрема механічне забруднення атмосфери (пил) становило 55,6 %, викиди діоксиду сірки – 74,6, оксидів азоту – 58,2 %.
Ефективність уловлення твердих частинок у викидах ТЕС України становить 95 % (на електрофільтрах – до 99 %), що не відповідає сучасним світовим вимогам. Для пиловугільних топок із сухим шлаковидаленням вміст золи у викидах становить до 80–93 % загальної зольності вугілля. Значне зниження викидів в атмосферу за останні роки (на 30–50 %) зумовило зменшення використання органічного палива, а не застосування сучасної технології знешкодження викидів. Плани орієнтації на збільшення використання вугілля можуть погіршити екологічну ситуацію. Більш того, за останні роки в Донецько-Придніпровському регіоні фіксують відносний приріст викидів і перевищення граничнодопустимих концентрацій шкідливих речовин в окремі періоди року. Реконструкція та оновлення основних фондів ТЕС з одночасним запровадженням заходів із уловлювання або істотного зменшення викидів в атмосферу здійснюється вкрай повільно.
У розвинених країнах стало нормою робота теплоенергетики із уловлюванням або запобіганням викидів в атмосферу. Зокрема є технологічні методи мінімізації викидів оксиду азоту, а також додаткові технології для повного знешкодження викидів оксидів сірки та азоту. В країнах У структурі палива ТЕС України Європи, в Японії та США за останні 30 вугілля становить близько 70 % (2001) від років викиди з котлів ТЕС знизились споживання органічного палива. Добування майже на 70 %. Але нормування викидів вугілля з тонких пластів призводить і забруднення постійно стає жорсткішим. до значного вмісту в ньому породи і Нині вимагається, наприклад, здійснювати необхідності його збагачення. Неефективне ще й очистку від викидів сполук ртуті. та вочевидь недостатнє збагачення вугілля має значну зольність, яка для багатьох Повніше використання енергії марок енергетичного вугілля сягає 40 % (за органічного палива на ТЕС України може бажаної зольності 20–25 %). За експертними бути найпростішим шляхом деякого оцінками, шкода навколишньому зменшення обсягів споживання палива і природному середовищу від вугільної ТЕС відповідного об’єму викидів. Зменшення становить 4 центи/кВт-год і сягає 35 % питомих витрат палива на виробництво 1 вартості вугілля. кВт енергії, підвищення ККД котлоагрегатів ТЕС до рівня кращих сучасних показників У золовідвалах ТЕС накопичено понад з одночасним впровадженням технологій 390 млн тонн золи та шлаків, а ступінь зменшення утворення оксидів азоту та їхнього використання не перевищує 16 %. викидів пилу є першочерговим завданням. Теплоенергетика та вугільна промисловість разом утворюють у 2,5 раза більше У світі активно впроваджують твердих відходів, ніж металургія. У золі та технологію виробництва енергії за так шлаках міститься чимало важких металів. званим комбінованим циклом, в якому Електроенергетика споживає близько 30 % енергія палива використовується на 55– усієї свіжої води України, а з урахуванням 60 %. Застосування такої технології дає оборотного водопостачання на неї припадає змогу вдвічі зменшити витрати палива на до 50 % загального водокористування. виробництво такої самої кількості енергії, 36
яку виробляють старі теплоагрегати українських ТЕС. На жаль, незважаючи на всі технічні передумови та обладнання українських виробників, загострення відносин з постачальниками природного газу, будівництво ТЕС «комбінованого циклу» залишається на рівні розмов і далеких планів. Ще одним напрямом зменшення обсягів використання викопного органічного палива є застосування відновлюваних джерел енергії – зокрема води («малої» гідроенергетики), вітру, шахтного метану та біогазу з рослинних решток і звалищ побутових відходів. Зрозуміло, що ці заходи не вирішать завдань «базових» потреб енергії для промисловості країни, але можуть бути оптимальними для забезпечення енергією невеликих підприємств та міст і селищ. Енергетичне використання біогазу та шахтного метану водночас сприяє зменшенню надходження до атмосфери метану як однієї з озоноруйнівної речовини. Для України надзвичайно важливим є активне, навіть примусове запровадження заходів з енергозбереження. Енергозбереження водночас дасть змогу істотно поліпшити ситуацію із забезпеченням паливно-енергетичними ресурсами («енергетична безпека») і зменшити негативні наслідки екологічного характеру. На жаль, сучасне законодавство України не є дієвим стимулом для запровадження заходів (технологій), спрямованих на енергозбереження. Для цього насамперед слід заохотити споживача енергії, а не виробника, який зацікавлений більше її продати. Орган державного управління з енергозбереження має бути незалежним від Міністерства палива і енергетики. Значного прискорення реалізації заходів з енергозбереження можна досягти, коли держава поєднає «тиск» законодавчими актами та нормами із стимулюванням, наприклад – пільговим кредитуванням таких заходів і податковими пільгами.
3. Вжити дієвих заходів із забезпечення повного виконання Комплексної державної програми енергозбереження України на період до 2010 р. 4. Відновити загальнодержавний позабюджетний фонд енергозбереження та запровадити часткове відшкодування державою відсоткових ставок за кредитами, наданими на цілі енергозбереження (пільгове кредитування). 5. Визначити як першочергове національне завдання активне розгортання використання відновлюваних джерел енергії та контрольні рівні й кроки для досягнення встановлених цілей. 6. Переглянути або затвердити новий варіант Енергетичної стратегії України, в якому запланувати: · обладнання всіх енергоблоків ТЕС системами уловлювання пилу і знешкодження токсичних викидів оксидів азоту та сірки; · забезпечення належної якості енергетичного вугілля за допомогою вуглепідготовки та вуглезбагачення на вуглезбагачувальних підприємствах; · здійснення реконструкції або заміни котлоагрегатів на сучасні, що дають змогу істотно підвищити коефіцієнт використання палива та знижують обсяги утворення оксидів азоту; · здійснення програми поступової заміни енергетичних потужностей теплоенергетики на установки «комбінованого циклу» з одночасним розвитком власного виробництва необхідного устаткування; · контроль за поступовим зменшенням питомих витрат органічного палива на виробництво енергії; · використання низькопотенційної енергії та зменшення втрат енергії під час її транспортування й використання;
Рекомендації
· розроблення методів і технологій використання твердих відходів 1. Організувати достовірний реєстр викидів вуглезбагачення та теплової енергетики як в атмосферне повітря всіх забруднювачів за вторинної сировини. стандартами ЄС. 1.10. Потенціал екологічної культури 2. Організувати реєстр твердих і рідких відходів теплоенергетики та вугільної Повага до природи визнана однією з промисловості. фундаментальних цінностей у Декларації 37
тисячоліття ООН. Її формує екологічна культура, духовність, свідомість.
еколого-культурним центром. ЦентральноУкраїнський біосферний природний центр має пам’ятки Трипільської культури, Більшість політиків, освітян, науковців Канівський меморіал Т.Г. Шевченка, дійшли згоди, що четвертою складовою ландшафтний парк «Трахтемирівський». сталого розвитку має стати культура, духовність загалом і зокрема екологічна Гірсько-Кримський біосферний культура. Зміни у ставленні до природи, у природний центр славетний унікальними поведінці в довкіллі людини, суспільства – міжетнічними історичними культурними це передумова зміни моделей споживання і пам’ятниками. Дніпровсько-Степовий життєдіяльності, виробництва. біосферний природний центр – унікальним для Європи степовим ландшафтом для Визнано також, що відсутність духовності, розвитку екотуризму на базі природного екологічної культури – чи не найважливіший заповідника Асканія-Нова. чинник, який стримує перехід до сталого розвитку і вирішення найгостріших Можна ще згадати Шацький національний екологічних проблем людства, цивілізації. природний парк, Сіверсько-Донецький біосферний центр та інші, які можуть стати Екологічна культура є складовою системи транскордонними еколого-культурними європейської екологічної політики і всіх сфер центрами. життєдіяльності. Є стандарти корпоративної культури з елементами екологічної культури Отже, Україна має значний еколого(ставлення до природи). культурний потенціал, який може бути реалізований завдяки активній міжнародній Шанобливе ставлення до природи співпраці з прикордонними країнами. притаманне українському народові, це його тисячолітня традиція. Усе, що сталося з Виконання Загальнонаціональної програприродою в Україні – наслідок порушення ми формування національної екологічної тоталітарним режимом національних мережі України на 2000–2015 рр. має екологічних традицій, національної сприяти нарощенню потенціалу екологічної екологічної культури. культури, але її реалізація, на жаль, не набула запрограмованих масштабів і темпів. Проблема полягає в об’єктивній необхідності відтворення цих національних Рекомендації традицій, якій протистоїть суб’єктивна агресивна споживацька психологія 1. Підготувати і подати через ЗМІ звернення і ставлення до природи значно меншої, до Президента, Кабінету Міністрів, Верховної але заможнішої частини українського Ради України, політичних партій і бізнесових суспільства, а також деяких політиків. кіл від усіх громадських екологічних Курс на відокремлення бізнесу від організацій з пропозицією відродження влади, відродження національних національних екологічних традицій традицій має сприяти відтворенню та екологічної культури за державної, національних екологічних традицій, політичної та бізнесової підтримки. екологічної культури і духовності. 2. В Україні функціонують біосферні В Україні є приклади формування еколого- природні та етнокультурні центри, є культурних і культурно-екологічних центрів, природно-заповідний фонд. Створити які за умови державної підтримки можуть на їхній базі і законодавчо визначити перетворитися на національну культурно- національну еколого-етнокультурну мережу екологічну мережу у поєднанні з екологічним як фундаментальну структуру відродження туризмом. національних етнокультурних і екологічних традицій. Так, Карпатському біосферному природному центру належить перший в 3. Підготувати спеціальну Постанову Кабінету Європі тристоронній польсько-словацько- Міністрів України щодо розроблення український заповідник «Східні Карпати» з стандартів екологічної культури як унікальною етнокультурою. обов’язкової умови зміни корпоративної (бізнесової) екологічної поведінки. Дунайський біосферний природний центр також може стати міжнародним 38
1.11. Розвиток екологічного партнерства в ухваленні та реалізації стратегічних рішень: держава – суспільство – бізнес
Прикладом добровільних екологічних угод в країнах ЄС є укладання в Нідерландах угоди щодо здійснення екологічних заходів у хімічній промисловості (1993), угоди, Екологічне партнерство розглядаєть- спрямованої на мінімізацію відходів у Велися в програмних документах зі стало- кобританії (1992), Німецька угода щодо заго розвитку в європейській екологіч- побігання глобальному потеплінню клімату ній політиці як ефективний механізм (1995) і багато інших. інтеграції між державними і місцевими органами управління, промисловими, Держава в особі спеціально уповновапідприємницькими, громадськими науко- жених органів влади і насамперед Мінісвими й освітніми колами суспільства в терства охорони навколишнього природнопроцесі розробки ефективних підходів го середовища має бути зацікавленою в для ухвалення та реалізації стратегічних укладанні добровільних екологічних угод з рішень на всіх рівнях управління. бізнесовими (підприємницькими) і громадськими об’єднаннями в процесі підготовки Екологічне партнерство базується на та ухвалення складних соціально значущих принципах: рішень. Це значно підвищує гарантії успіху їхньої реалізації, спільну відповідальність. · зменшення інформаційного розриву і розширення доступу до інформації в На жаль, Міністерство охорони процесі ухвалення та реалізації рішень; навколишнього природного середовища України обмежилось в екологічному · еколого-економічної ефективності партнерстві тільки створенням Громадської спільних рішень; ради і громадськими слуханнями без прийняття спільної відповідальності. · соціальної справедливості, надійності і демократичності; Для підвищення потенціалу екологічного партнерства в Міністерстві має бути · екологічної раціональності і перебудовано процес ухвалення рішень безпечності; таким чином, щоб забезпечити в його рамках ширшу участь зацікавлених кіл суспільства, · екосистемної доцільності; готових добровільно взяти на себе відповідальність за реалізацію стратегічних · задокументованої добровільності рішень. Це має бути національне екологічне (добровільні угоди) спільної партнерство. відповідальності за екологічні наслідки стратегічних рішень і здійснення Рекомендації екологічної ревізії (аудиту); 1. Підготувати й укласти угоди про · інтернаціоналізації зовнішніх Національне партнерство між Урядом екологічних витрат на відтворення України, бізнесовими та громадськими екосистем, утилізацію відходів тощо. об’єднаннями з метою екологічного оздоровлення і відтворення найвразливіших Етично-правовою основою здійснен- екосистем, передусім депресивних. ня екологічного партнерства є цільові добровільні екологічні угоди. Ці угоди 2. Вдосконалити чи перебудувати можна розглядати як форму добровіль- процес підготовки, ухвалення і реалізації ного кооперування, спільних зобов’язань стратегічних екологічних рішень, щодо підготовки стратегічних рішень і насамперед зі сталого розвитку, на досягнення стратегічних цілей екологіч- принципах екологічного партнерства і ної політики будь-якого рівня (місцево- добровільних екологічних угод. го, регіонального, національного). 3. Громадську раду при Міністерстві охорони Конструктивний діалог між держа- навколишнього природного середовища вою, суспільством і бізнесом, укладання України перетворити на Координаційну добровільних екологічних угод, що за- раду з екологічного партнерства з чітко звичай супроводжується активною ува- визначеними і зафіксованими у Положенні гою з боку ЗМІ, дає значні інтегральні про неї функціями з підготовки, затверджен вигоди. ня та реалізації стратегічних рішень. 39
1.12. Інформаційна база стратегічних екологічних оцінок і екологічного управління
· паспорти місць видалення відходів;
Національна екологічна інформаційна система має бути ідентифікованою системною складовою як глобальної екоінформаційної мережі, так і національної інформаційної мережі сталого розвитку, здатної забезпечити збір, накопичення, зберігання, впорядкування (систематизацію), оцінку і використання даних у процесі ухвалення рішень на будь-якому рівні: місцевому, регіональному, національному і міжнародному.
· дані оцінки впливів на навколишнє середовище; · дані еколого-господарських територій;
балансів
· звіти екологічних аудитів (за винятком конфіденційної інформації).
У ЄС розповсюджена мережа Центрів екологічних даних, до функцій яких входить збір, обробка і зберігання даних, а також надання їх регулятивним органам і громадськості. Ці центри вдосконалюють Одним із ключових кроків до ідентифікації методи і засоби комплексного національної екоінформаційної системи (екосистемного) моніторингу у співпраці з є створення національної підсистеми Європейським агентством з навколишнього комплексного екологічного та економічного середовища. обліку, мета якої полягає в наданні інформації для інтегральної оцінки ролі В Україні найбільшого розвитку набули навколишнього природного середовища, моніторингові, кадастрові і картографічні, його екосистем не тільки як джерела серед яких і географічні, інформаційні природного капіталу й отримувача побічних системи. Це закріплено у відповідних продуктів життєдіяльності, а і як джерела законодавчих актах щодо управління життєвих і духовних сил суспільства. окремими природними ресурсами. Однак нормативні, методологічні, науково-технічні Особливо важливо звернути увагу на й організаційні засади створення цілісної розробку показників і зведення даних національної системи екологічної інформації про середовище життя (якість повітря в екологічному законодавстві не розвинені. міських районів, ресурси прісної води, ліса і пасовища, спустелювання, деградація Виконання міжнародних екологічних ґрунту, біологічна різноманітність). зобов’язань потребує зміцнення національДіяльність щодо зміцнення інформаційного ного еколого-інформаційного потенціалу потенціалу має бути спрямована на з урахуванням нормативно-правової бази зменшення інформаційних прогалин і ЄС. На жаль, через значне зниження за розширення доступу до інформації. останні роки інституційного потенціалу внаслідок постійних перетворень Зменшення інформаційних прогалин державної природоохоронної системи, є досягається насамперед системною проблематичним зміцнення національного розгалуженістю й ефективністю еколого-інформаційного потенціалу і, накопичення і збереження первинної отже, виконання міжнародних екологічних інформації. зобов’язань. Первинними інформації є:
джерелами
екологічної
Методологічна база екологічної інформації залишається недосконалою щодо розроблення і затвердження системи · державні кадастри природних ресурсів; інтегральних екосистемних показників й оновлювання бази даних екологічного стану, · дані державного та інших екологічних вдосконалення збору і використання даних, моніторингів щодо фізичних аспектів методів їхньої оцінки та аналізу. навколишнього середовища та його екосистем. Державний екологічний моніторинг зали шається здебільшого поресурсним і локаль· дані екологічного картографування та ним й не набув комплексного характеру. географічних інформаційних систем; Завдання щодо вдосконалення та розвитку державного екологічного моніторингу, які · екологічні паспорти підприємств, було визначено в Основних напрямах дерекологічні характеристики виробництва; жавної екологічної політики, не виконано. 40
Система екологічної паспортизації підприємств, місць видалення відходів практично не функціонує в обсязі, визначеному чинним законодавством і політикою європейської інтеграції.
4. Розробити і затвердити Концепцію Національної екологічної інформаційної мережі як складову Національної системи екологічного управління зі створенням регіональних і секторальних Центрів екологічних даних, ідентифікованих з Національна система екологічного європейською нормативно-методологічною управління має базуватися на структурі базою та механізмами взаємодії з інформаційних систем третього покоління, Європейським агентством з навколишнього зорієнтованих на комплексний аналіз даних середовища. та алгоритмічні моделі вироблення рішень. Ці системи дістали назву «Системи вироблення рішень». У цьому напрямі зроблені певні кроки зі створенням технічних умов впровадження географічних інформаційних систем – технологій електронного картографування. Організаційні проблеми повинна вирішувати створена Міжвідомча комісія з питань моніторингу довкілля із секціями за відповідними напрямами, діяльність якої має здійснюватися за довгостроковою державною програмою, що визначає спільні, узгоджені за цілями, завданнями, територіями та об’єктами, часом (періодичністю) і засобами виконання, дії суб’єктів управління, господарювання, підприємств, організацій. В Україні створені технічні умови для інтеграції географічних інформаційних систем у системи екологічного управління. Проблема полягає в гальмуванні процесу нарощення потенціалу через відсутність необхідних законодавчих, організаційних, кадрових та операційних змін. Рекомендації 1. Визначити на урядовому рівні науковометодологічний центр адаптації до європейських вимог і розвитку національної еколого-інформаційної мережі з наданням цьому центрові необхідних повноважень і ресурсів. 2. Активізувати розвиток регіональних інформаційних центрів з впровадженням технологій географічних інформаційних систем. 3. Задіяти систему і механізми первинного накопичення екологічної інформації, передбачені чинним законодавством і державною екологічною політикою: територіальні еколого-господарські баланси, екологічна паспортизація підприємств, відходів, екологічний моніторинг, аудит тощо. 41
Глава 2. Гармонізація законодавства України із законодавством Європейського Союзу 2.1. Конституційно-правові гарантії екологічних прав громадян З проголошенням незалежності України та початком процесу розбудови її як правової держави перед суспільством постала проблема глибинної екологічної кризи, в якій опинилася країна, і, отже, виникла необхідність пошуку шляхів вирішення цієї проблеми. Протягом тривалого часу влада сприймала екологічні заходи не як чинник стабілізації та розвитку економіки держави, а лише як перешкоду економічному та соціальному розвитку. Такий підхід не давав змоги здійснювати збалансовану політику використання і відтворення природних ресурсів, вживати заходи із забезпечення екологічної безпеки та захисту екологічних прав громадян.
достойне життя, прав майбутніх поколінь на користування природними ресурсами для підтримання власного добробуту, розвитку культури і духовності; · необхідність використання додаткових показників: рівня забезпеченості окремими видами природних ресурсів у розрахунку на душу населення, забруднення на одиницю території, екологічної ємності території і квот природокористування, витрат на використання і відновлення природних ресурсів, показників якості життя тощо. Виходячи з рішень, ухвалених у Ріо-деЖанейро, у серпні 1996 р. Кабінет Міністрів України затвердив «Основні напрями державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», які Верховна Рада схвалила у березні 1998 р. В умовах екологічної кризи та обмеженості ресурсів для її подолання одним з ключових завдань екологічної політики було визначення самою державою власних пріоритетів.
У серпні 1990 р. територія України була оголошена зоною екологічного лиха. Ця заява мала лише декларативний характер, оскільки ніякого впливу на охорону довкілля, жодних процедур і пріоритетів не визначала. Так, в огляді результативності природоохоронної діяльності в Україні, яку підготував Комітет екологічної політики при ЄЕК, зазначалося, що ця заява не базується на добре структуро- Згідно з «Основними напрямами державної ваному плані дій для охорони довкілля. політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання У 1992 р. Україна взяла участь у Конфе- природних ресурсів та забезпечення ренції ООН з навколишнього середовища екологічної безпеки» до довгострокових (Ріо-де-Жанейро), де, керуючись основними пріоритетів охорони навколишнього ідеями і принципами, проголошеними на природного середовища і раціонального конференції, заявила про свій намір перехо- використання природних ресурсів ду до сталого розвитку. належать: Сталий розвиток – це гармонійний процес, який забезпечує збалансоване економічне сходження, збереження природно-ресурсного потенціалу, гарантує біосферний простір та екологічну безпеку з метою задоволення життєво необхідних потреб людей і суспільства в цілому.
· гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, мінімізація шкідливого впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; · поліпшення екологічного стану басейну Дніпра та якості питної води;
На Конференції було сформовано такі основоположні ідеї: · стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах · стан середовища безпосередньо впливає Донецько-Придніпровського регіону; на якість життя; · будівництво нових і реконструкція · якість навколишнього середовища є діючих потужностей комунальних очисних пріоритетною виробничою і споживчою каналізаційних споруд; вартістю; · запобігання забрудненню Чорного та · нова екологічна політика передбачає Азовського морів і поліпшення їхнього практичну реалізацію прав людини на екологічного стану; 42
· формування збалансованої системи природокористування й адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; · збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, розвиток природно-заповідної справи. Експерти Комітету екологічної політики Європейської економічної комісії досить критично оцінили «Основні напрями державної політики...», зауваживши, що «перелік пріоритетів і відповідних завдань є амбіційним та оптимістичним. Документ не встановлює будь-яких термінів виконання, розподілу обов’язків та не визначає засобів, необхідних для досягнення такої претензійної програми. У ньому немає посилання на економічні та адміністративні умови, що домінують в Україні, а також відсутня спроба пояснити, як політичні наміри відповідають цим обставинам. Деякі з основних заходів, спрямовані на кількісні показники та терміни виконання, здаються нереальними. Більш того, ці заходи сформульовані виключно в технологічному аспекті, ігноруючи аспекти перспективності ринків, потреби в інвестиціях чи необхідності інституційних реформ».
екологічної політики держави було формування законодавства за ресурсною ознакою, оскільки такий підхід не забезпечував комплексності регулювання та єдності еколого-економічних відносин. Такий спосіб законодавчого регулювання екологічних відносин був притаманний радянській правовій системі. Натомість постало питання про кодифікацію природоохоронного законодавства у вигляді Закону про охорону навколишнього природного середовища, мета якого – відобразити спільні для всіх природних об’єктів питання державного регулювання раціонального використання та охорони навколишнього середовища й встановлення відповідальності за порушення природоохоронного законодавства.
25 червня 1991 р. Верховна Рада ухвалила Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який ставправо-вою основою для реалізації прав громадян у сфері охорони довкілля. Цей закон врегулював майже всі аспекти охорони природи та екологічного менеджменту, визначив чіткі цілі та механізми застосування правових норм. У преамбулі Закону проголошено, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини – невід’ємна умова Однак, незважаючи на таку критичну сталого економічного та соціального оцінку «Основних напрямів державної розвитку України. політики...», затвердження цього документу було дуже важливим кроком до становлення Тож Україна здійснює на своїй території нової екологічної політики та розвитку екологічну політику, спрямовану на екологічного законодавства. Документ збереження безпечного для існування проголосив довгострокову стратегію живої й неживої природи навколишнього розв’язання екологічних проблем, яка середовища, захисту життя і здоров’я базується на створенні мотивації та умов населення від негативного впливу, для цього на національному, регіональному, зумовленого забрудненням навколишнього місцевому та об’єктному рівнях, а також на природного середовища, досягнення поєднанні цих питань з економічними. гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і Незважаючи на складність сучасного відтворення природних ресурсів. В статті 9 екологічного стану в Україні, розпочався Закону зазначено, що кожний громадянин процес реалізації принципів сталого України має право на: розвитку. Для здійснення нової екологічної політики необхідно було створити систему · безпечне для його життя та здоров’я розвинутого екологічного законодавства. навколишнє природне середовище; Так розпочався процес ухвалення основних екологічних законів, серед яких · участь в обговоренні та внесення пропершочерговим стало питання розроблення позицій до проектів нормативно-правових комплексного Закону про охорону актів, матеріалів щодо розміщення, будівнавколишнього природного середовища. ництва і реконструкції об’єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього Однією з головних проблем узгодження природного середовища, внесення пропозаконодавства з новими принципами зицій до органів державної влади та орга43
нів місцевого самоврядування, юридичних На цьому ж етапі розвитку екологічного осіб, що беруть участь у вирішуванні цих законодавства було затверджено низку питань; важливих нормативно-правових актів, зокрема Закон України «Про природно· участь у розробленні та здійсненні захо- заповідний фонд» (1992), у якому вперше було дів щодо охорони навколишнього природ- передбачено дієвий механізм економічної ного середовища, раціонального і комплек- та організаційної підтримки створення та сного використання природних ресурсів; забезпечення ефективного функціонування об’єктів природно-заповідного фонду; Закон · загальне і спеціальне використання при- України «Про охорону атмосферного повітря» родних ресурсів; (1992), в якому закладено правову базу здійснення широкого комплексу заходів, · об’єднання в громадські природоохо- спрямованих на охорону атмосферного ронні формування; повітря. Було затверджено також низку кодексів – Лісовий (1991), Водний (1995), · вільний доступ до інформації про стан Кодекс України про надра (1994), які навколишнього середовища (екологічна ін- розробляли з використанням міжнародного формація) та вільне отримання, викорис- досвіду і які визначили законодавчу базу тання, поширення й зберігання такої інфор- державного регулювання, використання та мації, за винятком обмежень, установлених охорони даних видів природних ресурсів. законом; Для виконання цих нормативно· участь у публічних слуханнях або відкри- правових актів було розроблено й низку тих засіданнях з питань впливу запланова- підзаконних актів. У надзвичайно стислі ної діяльності на навколишнє середовище терміни розроблено та затверджено правові на етапах розміщення, проектування, будів- засади, впроваджено елементи економічного ництва і реконструкції об’єктів й у прове- механізму природокористування, відповідно денні громадської екологічної експертизи; до міжнародних вимог створено та нині триває робота із вдосконалення національної · одержання екологічної освіти; системи стандартів забезпечення екологічної безпеки. · подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій Визначною подією в екологічній політиці і громадян про відшкодування заподіяної держави стало введення України 1995 їхньому здоров’ю та майну шкоди внаслідок р. до складу Ради Європи. Символічно, негативного впливу на навколишнє природ- що саме цей рік Рада Європи оголосила не середовище; «Європейським роком охорони природи». Того самого року Президент України · оскарження у судовому порядку рішень, оголосив світовому співтовариству про дій або бездіяльності органів державної закриття ЧАЕС до 2000 р. Це дало поштовх влади, органів місцевого самоврядування, до продовження нормотворчої діяльності. їхніх посадових осіб щодо порушення еко- Відтак були затверджені Закони «Про логічних прав громадян у порядку, перед- використання ядерної енергії та радіаційну баченому законом. безпеку» (1995); «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995); «Про У контексті даного питання необхідно екологічну експертизу» (1995), в якому, згадати також статтю 10, яка визначає зокрема, проголошено, що екологічна перелік гарантій екологічних прав експертиза має неодмінно передувати громадян; статтю 11, що регулює питання будь-якій законотворчій і господарській захисту прав громадян України у галузі діяльності, а стаття 11 Закону закріпила охорони навколишнього природного участь громадськості в здійсненні екологічної середовища та статтю 12, в якій перелічені експертизи; «Про пестициди та агрохімікати» обов’язки громадян у сфері охорони (1995), в якому була проголошена навколишнього середовища. Отже, Закон пріоритетність здоров’я людини та охорони України «Про охорону навколишнього природи стосовно економічного ефекту від природного середовища» започаткував і використання пестицидів та агрохімікатів. визначив напрям розвитку всієї системи законодавства в галузі забезпечення та Історичним гарантом встановлення захисту екологічних прав громадян статусу особи у процесі вирішення України. проблем захисту довкілля стало прийняття 44
у червні 1996 р. Конституції України, яка містила вже принципово нові положення. Так, було проголошено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3).
пов’язаних з реалізацією громадянами своїх екологічних прав. На конституційному рівні було закріплено термін «екологічна безпека», який має вирішальне значення для забезпечення екологічних прав громадян як основний складовий елемент даної правової категорії, оскільки саме через призму безпечного для життя і здоров’я людей природного середовища реалізуються всі екологічні права громадян. Отже, характеризуючи екологічні права громадян, можна виділити такі їхні особливості. По-перше, ці права належать до конституційних прав людини, і їхнє формування ґрунтується на загальнолюдських, природних (невід’ємних) правах людини. По-друге, формування екологічних прав громадян перебуває в стані постійного розвитку, що зумовлено цінністю кожної людини, необхідністю постійного захисту її прав від будь-яких посягань. По-третє, складовими елементами екологічних прав громадян є відносини з приводу забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, що є в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника виконують органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Кожен громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону. Власність зобов’язує. Її не можна використовувати на шкоду людині і суспільству. Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну Після прийняття Конституції України спрямованість економіки. Усі суб’єкти права процес становлення екологічного власності рівні перед законом (стаття 13). законодавства триває. Затверджено низку законів, серед яких Закони «Про захист Стаття 16 Конституції проголосила, людини від іонізуючого випромінення» що забезпечення екологічної безпеки і (1998); «Про відходи» (1998); «Про захист підтримання екологічної рівноваги на рослин» (1998); «Про рослинний світ» території України, подолання наслідків (1999); «Про зону надзвичайної екологічної Чорнобильської катастрофи – катастрофи ситуації» (2000); «Про курорти» (2000); «Про планетарного масштабу, збереження об’єкти підвищеної небезпеки» (2001); «Про генофонду Українського народу є тваринний світ» (2001); «Про Червону книгу обов’язком держави. Кожен має право на України (2002); «Про державний контроль безпечне для життя і здоров’я довкілля та за використанням та охороною земель» на відшкодування завданої порушенням (2003); «Про охорону земель» (2003); цього права шкоди. Кожному гарантується «Про екологічну мережу України» (2004). право вільного доступу до інформації Визначною подією стало ухвалення 2001 р. про стан довкілля, про якість харчових нового Земельного Кодексу України. продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація Крім того, Україна ратифікувала багато ніким не може бути засекречена (стаття міжнародних конвенцій у галузі охорони 50). Стаття 66 визначила обов’язок кожного навколишнього природного середовища. не заподіювати шкоди природі, культурній Зокрема, Конвенцію про захист Чорного спадщині, відшкодовувати завдані ним моря від забруднення (1994); Конвенцію збитки. про біологічне різноманіття (1994); Рамкову Конвенцію ООН про зміну клімату (1996); Таким чином, з прийняттям Основного Конвенцію про охорону дикої флори та Закону на найвищому рівні було закріплено фауни і природних середовищ життя в екологічні права громадян. Крім статей, які Європі (1996); Конвенцію про водно-болотні прямо регулюють питання екологічного угіддя, що мають міжнародне значення статусу людини в Україні, Конституція переважно як середовища життя (мешкання) містить переважну більшість норм, водоплавних птахів (1996) та ін. 45
Підводячи підсумок, слід зазначити, що на сьогодні сформовано систему екологічного законодавства, хоча воно, безумовно, потребує подальшого вдосконалення. Конституцією України, програмним документом «Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» й низкою нормативно-правових актів сформовано основні засади державної екологічної політики, проголошено курс до сталого розвитку України.
України. Завдання України, спрямоване на консолідацію європейських цінностей і стандартів у політичну, економічну та соціальну сфери, вважається запорукою її стабільного й сталого розвитку. Україна та ЄС активно співпрацюють у напрямі вступу України до СОТ. Європейський Союз підтримує Україну в її багатосторонніх і двосторонніх переговорах у рамках приєднання до СОТ. У 2003 р. підписано двосторонній Протокол про доступ на ринки товарів і послуг у рамках СОТ.
На п’ятій Пан-Європейській конференції міністрів навколишнього середовища Європейський Союз – найбільший донор «Довкілля для Європи» було визначено України. Починаючи з 1991 р. загальна сума основні засади та пріоритети екологічної допомоги, наданої ЄС Україні в рамках стратегії України на перші десять років XXI програми ТACIS, перевищила 1 млрд. євро. ст., зокрема: Угода про партнерство та · головна мета сучасного етапу співробітництво національної політики – істотне поліпшення стану навколишнього середовища України; У липні 1994 р. між Україною та ЄС було укладено Угоду про партнерство · національна екологічна стратегія та співробітництво, яка набула чинності формується і реалізується у взаємозв’язку 1 березня 1998 р. Вона стала правовим із Концепцією національної безпеки України, підґрунтям стосунків між ЄС та Україною що зумовлює пріоритетність екологічної й була укладена на початковий термін 10 безпеки у процесі переходу до сталого років. Цією угодою визначено цілі співпраці розвитку; у 28 сферах і, зокрема, у галузі охорони природного середовища. · національна стратегія має бути узгоджена з європейською екологічною стратегією Нині діють сім пріоритетних сфер відповідно до геополітичного курсу співпраці між ЄС та Україною: 1) енергетика, європейської інтеграції; торгівля та інвестиції; 2) питання юстиції та внутрішніх справ; 3) узгодження · національна екологічна стратегія має законодавства України із законодавством формуватися з урахуванням пріоритетності ЄС; 4) охорона довкілля; 5) транспорт; екологічних проблем України за критеріями 6) транскордонне співробітництво та 7) ризику впливів на всі сфери життєдіяльності співпраця у галузі науки, технології та суспільства, здоров’я населення та інтереси космічних досліджень. прийдешніх поколінь. Стаття 51 Угоди про партнерство та 2.2. Огляд основних документів співробітництво визначає наближення Європейського Співтовариства у сфері чинного та майбутнього законодавства охорони навколишнього природного України до законодавства ЄС важливою середовища передумовою зміцнення економічних зв’язків між Україною та ЄС: «Україна Співпраця між Європейським Союзом та зобов’язується забезпечити поступове Україною: загальні відомості узгодження її законодавства із зако нодавством Співтовариства». Починаючи Стосунки між Україною та ЄС встановлені з кінця 2002 р., Україна за допомогою у грудні 1991 р., коли міністр закордонних ЄС намагається зміцнити структури, справ Нідерландів – країни, що на той час спланувати свій підхід до визначення цілей головувала в ЄС – від імені Союзу офіційно і завдань з виконання програми зближення визнав незалежність України. законодавств. Для цього розроблено проект матриці показників ефективності Європейська інтеграція є головним наближення законодавства України до пріоритетом зовнішньої політики законодавства ЄС, покликаний сприяти 46
встановленню пріоритетів і визначенню Мета європейської політики сусідства результативності. полягає у тому, аби через партнерство з сусідніми країнами визначити перелік Відповідно до Угоди про партнерство пріоритетних завдань, виконання яких та співробітництво для нагляду за її наблизить ці країни до ЄС. Ці пріоритети виконанням була створена Рада з питань увійдуть до спільно погоджених Планів співпраці між Україною та ЄС. У рамках дій, охоплюючи декілька головних сфер, самітів тривають переговори на найвищому що потребують конкретних заходів: рівні. Засідання Ради відбуваються на рівні політичний діалог і реформа; торгівля та міністрів не рідше одного разу на рік. У заходи підготовки партнерів до поступового виконанні Радою з питань співпраці між одержання своєї частки внутрішнього Україною та ЄС її обов’язків допомагає ринку ЄС; юстиція та внутрішні справи; Комітет з питань співпраці між Україною та енергетика, транспорт, інформаційне ЄС, до складу якого входять представники суспільство, довкілля, науково-дослідницька Ради ЄС, Європейської економічної Комісії та інноваційна діяльність; соціальна політика та Уряду України. До структури комітету та контакти між людьми. входять чотири підкомітети та три робочі групи. У 2004 р. завершено офіційний документ «Стратегія європейської політики сусідства», Співпраця у сфері довкілля який визначив принципи та сферу здійснюється у рамках Підкомітету з питань впровадження цієї політики, Плани дій як транспорту, енергетики, співпраці у сфері процес визначення сфер співпраці між ЄС і громадянського суспільства та ядерної сусідніми державами та взяття зобов’язань енергетики, захисту довкілля, науки, освіти щодо дій, а також наявні інструменти та технологій, а також Робочої групи з впровадження цієї політики. питань змін клімату. Основними сферами співпраці нині є зміни клімату та очищення У 2004 р. у рамках Європейської політики води басейну р. Дунай і Чорного моря. сусідства був виданий Звіт по країні (Україні) Також триває співпраця у сфері узгодження для оцінки стану двосторонніх відносин екологічного законодавства України із між ЄС та Україною, результатів виконання законодавством ЄС, зокрема врахування її Угоди про партнерство та співробітництво, а законодавчої бази – acquis communautaire, також для опису поточного стану у вибраних доступ до інформації та багатосторонні сферах, які становлять особливий інтерес угоди з питань довкілля. для такого партнерства переважно на політичному, економічному та суспільному Основою правової системи ЄС є так зва- рівнях. Цей звіт містить основні настанови ний спільний правовий набуток (законодав- щодо підготовки планів спільних дій, а також ча база) – acquis communautaire. Це сукуп- завдяки йому можна оцінити перспективи ність норм і судових рішень ЄС, які виникли стосунків між ЄС та Україною. за час існування ЄС і мають беззастережно сприйматися країнами – претендентами на У лютому 2005 р. Рада з питань співпраці вступ до ЄС. між ЄС та Україною ухвалила План дій «Україна – ЄС». Він охоплює трирічний період Європейська політика сусідства й допоможе виконати умови, визначені в Угоді про партнерство та співробітництво. Метою європейської політики сусідства є поширення переваг розширення ЄС у Цей План дій стимулюватиме та підтри2004 р. на сусідні країни для підвищення муватиме зусилля України щодо подальшої стабільності, безпеки та добробуту інтеграції у європейські економічні та соусіх, кого це стосується. Вона пропонує ціальні структури, зокрема в подальшу екосусіднім країнам можливість брати участь номічну інтеграцію через Зону вільної тору різних заходах ЄС завдяки поглибленню гівлі «ЄС – Україна» після набуття Україною політичного, економічного та культурного членства у СОТ. Впровадження Плану дій співробітництва, а також співпраці у галузі дасть змогу значно прискорити наближення національної безпеки. Європейська політика законодавства, норм і стандартів України до сусідства також допоможе досягти однієї законодавства, норм і стандартів ЄС. зі стратегічних цілей, визначених ЄС у «Стратегії європейської безпеки» в грудні Розділ «Довкілля» цього першого 2003 р., а саме – підвищення безпеки у Плану дій містить кроки встановлення та сусідніх країнах. впровадження умов розумного управління 47
в сфері довкілля, перелік активних заходів, також партнерські процеси та відповідні спрямованих на запобігання погіршенню рекомендації. стану навколишнього середовища, захист здоров’я людини, забезпечення Огляд політики Європейського Союзу та раціонального використання природних правових засад у сфері охорони довкілля ресурсів згідно з зобов’язаннями, взятими та управління ним на себе під час Всесвітнього саміту зі сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002), а також Політика Європейського Союзу щодо заходи, спрямовані на зміцнення співпраці з довкілля екологічних питань. Діяльність Співтовариства щодо Основні віхи у стосунках між ЄС та охорони довкілля розпочалася у 1972 р. Україною такі: ухваленням кількох послідовних Програм дій, які ґрунтувались на вертикальному · У 1993 р. Україна приєдналася до та галузевому підходах до вирішення процесу «Довкілля для Європи» та взяла екологічних проблем. Важливим кроком участь у Конференції на рівні міністрів стало підписання Амстердамського договору у Люцерні (Швейцарія). Затверджену на (1999), у якому закріплено принцип сталого Конференції «Програму охорони довкілля розвитку як одна з цілей ЄС, а високий для Центральної та Східної Європи» Україна рівень екологічного захисту визначений як використала для ухвалення її Національного один з абсолютних його пріоритетів. Плану заходів щодо навколишнього середовища; Генеральний директорат з питань довкілля є підрозділом Європейської · У 1998 р. UNECE вирішила скликати п’яту економічної комісії, який готує законодавство Пан-Європейську конференцію міністрів та політику ЄС щодо вирішення екологічних охорони навколишнього середовища в проблем і забезпечує виконання державами2003 р. у Києві. За допомогою ПРООН членами узгоджених дій щодо цього. Цей та інших донорських агенцій український Генеральний директорат є одним з 36 Уряд підготував цю конференцію та генеральних директоратів і спеціалізованих продемонстрував свою роль в охороні служб, з яких структурно складається довкілля. З цієї нагоди Уряд підготував Європейська економічна комісія. Він «Національну доповідь України з гармонізації розташований переважно в Брюсселі життя суспільства та навколишнього й налічує у своєму штаті близько 550 природного середовища», до якої ввійшов працівників. огляд стану довкілля в Україні, а також рамкова екологічна політика та стратегія Перш ніж видати законопроект, переходу до сталого розвитку; Генеральний директорат з питань довкілля проводить різнопланові консультації · У 1999 р. Україна взяла участь у шостій сесії з представниками урядів, екологічних Комітету Європейської економічної комісії з неурядових організацій, промислових питань екологічної політики, присвяченій галузей, груп, які мають специфічні інтереси, подальшому розвиткові процесу «Довкілля та (за необхідності) з технічними експертами. для Європи» через оцінку поточного стану Під час підготовки своїх пропозицій він довкілля у Європі, розбудову політичної бере до уваги нерідко конкуруючі інтереси підтримки екологічних цілей серед держав зацікавлених сторін. Комісія подає ЄС, сприяння інтеграції екологічних політик законодавчі пропозиції на розгляд до Ради країн СНД і надання допомоги цим країнам Міністрів та Європейського Парламенту, а у вирішенні екологічних проблем; потім ці три інституції спільно працюють над остаточною версією документу. · У 1999 р. Уряд України та Комітет UNECE з питань екологічної політики Починаючи з 1972 р., Співтовариство затвердили рекомендації, наведені в «Огляді ухвалило близько 300 законодавчих актів, ефективності заходів щодо охорони довкілля які стосувалися переважно обмеження в Україні». Цей Огляд містив «Главу 1. Правові забруднення довкілля запровадженням інструменти та інституційні засоби захисту стандартів мінімізації викидів, зокрема у природного навколишнього середовища», сфері поводження з відходами, забруднення у якій розкрито правові й політичні засади водних ресурсів та атмосферного повітря. діяльності в екологічній сфері, наведені Однак впровадження такої законодавчої засоби управління захистом довкілля, а бази не змогло запобігти забрудненню 48
навколишнього середовища. Стала очевидною необхідність узгоджених дій у цьому напрямі на європейському та світовому рівнях. Програми дій Співтовариства
для реалізацій і сталих шляхів розв’язання тих екологічних проблем, з якими стикається Європа. Програма 6 EAP реально забезпечує екологічну складову ухваленої Комісією загальної стратегії сталого розвитку.
Програма вимагає від Європейської економічної комісії підготовки тематичних стратегій, що становлять екологічну політику наступного покоління. Вони полягають у тому, щоб працювати з цілими сферами, аніж з окремими забруднювачами чи видами господарської діяльності, як це було в минулому. Ці стратегії розраховані на тривалу перспективу (встановлюючи чіткі екологічні цілі розвитку майже до 2020 р.), а отже, забезпечують стабільнішу рамкову політичну платформу. Нарешті, вони спрямовані на визначення найпридатніших інструментів впровадження європейських політичних цілей у найменш обтяжливий, але найбільш економічно ефективний спосіб. Визначено сім таких сфер: «Забруднення атмосферного повітря», «Запобігання накопиченню та вторинна переробка відходів», «Захист та збереження морського природного середовища», «Захист ґрунтів», Шоста Програма дій у галузі довкілля (далі «Стале використання пестицидів», «Стале – 6 EAP) – «Довкілля-2010: наше майбутнє використання ресурсів», «Розвиток міського – наш вибір», ухвалена Європейським середовища». Парламентом та Радою у 2002 р., визначає пріоритети ЄС у цій сфері на період з Принцип «забруднювач платить» 2001 по 2010 рр. Вона виокремлює п’ять пріоритетних напрямів дій: 1) поліпшення Нині забруднення природного виконання чинного законодавства; 2) середовища, яке охороняється, зокрема інтеграція екологічних чинників у інші водного середовища і ґрунтів, є види політики; 3) тісніша співпраця з правопорушенням. Принцип «забруднювач підприємницькими структурами; 4) надання платить» істотно зміцнений з прийняттям у ширших повноважень громадськості та 2004 р. Директиви 2004/35/ЄC про цивільну допомога їм у зміні ставлення до довкілля; й відповідальність за забруднення довкілля. нарешті, 5) врахування екологічних аспектів Ця Директива передбачає відшкодування під час планування землекористування винною особою шкоди, завданої нею та ухвалення управлінських рішень. Ця навколишньому природному середовищу. програма зосереджена на чотирьох Порушення провадження принципу щодо пріоритетних сферах: кліматичні зміни, компенсації шкоди покладено на держави – природа та біорізноманіття, довкілля та члени ЄС. Разом з тим у вересні 2005 р. Суд здоров’я, стале управління використанням юстиції визнав за Співтовариством право ресурсів і відходами. вимагати від держав-членів застосування жорстких штрафних санкцій у разі Програма 6 EAP прогресивніша за заподіяння серйозної екологічної шкоди попередні програми дій. Вона прагне довкіллю. раціоналізувати та модернізувати процес поступової заміни численних окремих Принцип, за яким саме забруднювач має законодавчих актів рамковими правовими компенсувати заподіяну екологічну шкоду, нормами та гнучкими стратегіями («Кращі визначений у Договорі про створення ЄС. нормативні документи»). Це найбільш Цей принцип має попереджувальну дію стратегічний підхід з усіх ухвалених Комісією щодо порушення стандартів екологічної досі; він закликає до активного залучення безпеки, і тому сприяє реалізації цілей та та підзвітності усіх верств суспільства в впровадженню відповідної політики ЄС у пошуках інноваційних, практично придатних цій сфері. П’ята Програма дій Співтовариства у галузі довкілля під назвою «Дорогою до сталості» запровадила принципи європейської стратегії добровільних заходів на період з 1992 по 2000 рр. та започаткувала «горизонтальний» підхід Співтовариства, який брав до уваги усі види забруднення (промислове, енергетичне, туристичне, транспортне, сільськогосподарське тощо). Цей комплексний підхід до екологічної політики підтверджений Комісією у її Повідомленні 1998 р. про інтеграцію питань, пов’язаних з довкіллям, до політики ЄС, а також рішеннями Віденської сесії Європейської Ради (грудень 1998 р.). Відтепер установи Співтовариства зобов’язані враховувати у своїй політиці аспекти охорони екологічного стану довкілля.
49
Принцип запобігання Угода про заснування ЄС містить лише одне чітке посилання на принцип запобігання, а саме у розділі, присвяченому охороні довкілля. Але на практиці сфера дії цього принципу є значно ширшою, охоплюючи також споживчу політику, здоров’я людини, тварин і рослин. Оскільки принцип запобігання не визначений ані в Договорі (про створення Співтовариства), ані в інших основних документах Співтовариства, Рада у своєму Рішенні від 13 квітня 1999 р. запропонувала Комісії розробити чіткі та ефективні основні рекомендації щодо застосування цього принципу. Комісія відреагувала на цей запит, видавши Повідомлення (№52000DC0001) про застосування принципу запобігання (лютий 2000 р.). Розроблення основних рекомендацій щодо застосування принципу запобігання спрямоване на забезпечення високого рівня охорони довкілля, здоров’я людини, тварин і рослин у тому разі, коли наявні дані досліджень не дають змоги повністю оцінити ризик. Принцип запобігання також визнаний у багатьох міжнародних угодах, зокрема в Угоді про санітарні та фітосанітарні заходи (SPS), ухваленій СОТ. Правові інструменти охорони довкілля У міру розвитку екологічної політики розширився перелік наявних засобів охорони довкілля. Водночас із прийняттям рамкового законодавства для забезпечення високого рівня охорони довкілля Співтовариство запровадило низку правових інструментів щодо цього:
мит і податків відповідно до законодавства Співтовариства; · Програма підтримки неурядових організацій, що діють у галузі охорони довкілля; · Політика сукупного продукту (Integrated product policy): Комісія представляє стратегію зміцнення та зміни спрямування екологічної політики, пов’язаної з виробництвом, з метою сприяння розвитку ринку екологічно безпечної продукції і, зрештою, стимулювання громадського обговорення відповідних питань; · Європейське Агентство з питань довкілля: забезпечення осіб, відповідальних за ухвалення політичних рішень, а також громадськості надійною та достовірною інформацією про стан довкілля; · екомаркірування продукції: має на меті рекламування продукції зі зменшеним негативним впливом на довкілля (порівняно з іншими продуктами тієї самої групи); · Система екологічного менеджменту та екологічного аудиту Співтовариства (EMAS): спрямована на забезпечення постійного вдосконалення ефективності екологічної діяльності європейських організацій (через СЕМ), а також забезпечення громадськості та зацікавлених сторін відповідною інформацією; · оцінка впливу на навколишнє середовище певних державних і приватних проектів; · оцінка екологічних наслідків впрова дження планів і програм: виконують з метою сприяння включенню екологічних аспектів на етапах розроблення та ухвалення планів і програм;
· LIFE – фінансовий інструмент екологічного захисту, спрямований на сприяння розвитку, · екологічні перевірки – мінімальні впровадженню та оновленню екологічної критерії: забезпечення більшої відповідності, політики та законодавства Співтовариства. а також більшої одностайності у застосуванні та впровадженні законодавства · угоди про охорону довкілля: поліпшення Співтовариства щодо охорони довкілля екологічних аспектів діяльності підприємств і наданням мінімальних критеріїв впровадження методів сталого виробництва організації, здійсненням пост-контролю та заохоченням добровільних заходів та угод опублікуванням результатів екологічних щодо охорони довкілля згідно з Програмою перевірок в усіх державах-членах; 6 AEP; · Європейський реєстр викидів і · екологічні мита та податки: сприяння перенесення забруднювальних речовин застосуванню державами-членами (PRTR): поліпшення громадського доступу фіскальних інструментів підвищення до інформації про стан довкілля й у такий ефективності екологічної політики та спосіб сприяння запобіганню та зменшенню забезпечення використання екологічних забруднення у довгостроковій перспективі. 50
Екологічне законодавство Європейського Союзу
які нині розробляють згідно з Програмою 6 EAP: забруднення атмосферного повітря, морське навколишнє середовище, стале Екологічне законодавство ЄС використання ресурсів, запобігання розвивалося протягом останніх 30 років і накопиченню та вторинна переробка наразі налічує близько 300 законодавчих відходів, стале використання пестицидів, актів, серед яких директиви, регламенти, захист ґрунтів і міське довкілля. рішення та рекомендації, а також чимало Вони визначать рамкову систему дій повідомлень та інших політичних документів. Співтовариства та держав-членів на наступні Повні текстові версії документів чинного два десятиліття, що має забезпечити більшу екологічного законодавства ЄС викладені у правову та регуляторну визначеність. «Довіднику законодавства Співтовариства», який постійно оновлюється. Доступ Умовою членства в ЄС є узгодження до нього можна отримати через портал кожної країни-кандидата свого права ЄС EUR-Lex: http://europa.eu.int/eur- національного законодавства та практики lex/lex/en/repert/index.htm. Цей Довідник адміністративної діяльності з екологічним містить акти чинного законодавства ЄС правовим набутком ЄС. Цей спільний (регламенти, рішення та директиви), угоди правовий доробок є значно меншим за та конвенції, а також деякі важливі, але обсягом, ніж усе екологічне законодавство. необов’язкові акти. Увесь матеріал розбито Він містить близько 145 законодавчих на 20 глав. Глава 15 охоплює законодавство документів (директив, регламентів і рішень), в галузі довкілля, споживання та здоров’я. наведених у таблиці.1 Сфера Горизонтальне законодавство Якість атмосферного повітря Поводження з відходами Охорона водних ресурсів Охорона природи Контроль за промисловим забрудненням та управління його ризиками Хімічні речовини та генетично модифіковані організми Шумове забруднення Ядерна безпека та захист від радіації Цивільна оборона РАЗОМ
Директиви 5 18 17 11 4
Регламенти 2 1 3 0 6
Рішення Разом 7 10 29 8 28 1 12 1 11
6
2
7
15
8
5
4
17
7 38
10 8 8 145
10 5 84
3 1 23
Розділ 15.10 присвячений довкіллю й Нижче наведений короткий огляд містить чотири підрозділи: «Загальні чинного екологічного законодавства за положення та програми»; «Забруднення та основною тематикою. шкідливі чинники»; «Космос, довкілля та природні ресурси», а також «Міжнародне Горизонтальне законодавство співробітництво». Горизонтальна сфера стосується Європейська економічна комісія екологічного законодавства з різних протягом кількох років активно працює питань, дія якого поширюється на декілька в напрямі вдосконалення своєї практики спеціалізованих сфер, пов’язаних з довкіллям законодавчої діяльності з метою (на відміну від регламентів, які стосуються забезпечення високої якості розроблюваних лише окремих галузей – наприклад законодавчих ініціатив, аби вони були атмосферного повітря або водних ресурсів). простими, ефективними та відповідали Замість регулювання конкретної сфери, ці конкретним потребам. Основні зусилля законодавчі акти є більш процедурними. в рамках програми «Кращі нормативні Вони надають методи та механізми, документи» у сфері довкілля будуть (1) Handbook on the Implementation of EC Environmental Legisвідтворені у сімох Тематичних стратегіях, 1 lation – December 2003. 51
спрямовані на вдосконалення ухвалення рішень, розроблення та впровадження законодавства. Законодавство у цій галузі охоплює: · оцінку впливу на навколишнє середовище запропонованих проектів; · стратегічну екологічну пропонованих планів і програм;
оцінку
· громадський доступ до інформації про стан довкілля; · вимоги до звітності;
доступу до інформації про стан довкілля, призначеної для органів державної влади та інших відповідних організацій, таких як деякі надавачі комунальних послуг. Вимагає від зазначених органів надання відкритого доступу громадськості та можливості поширення наявної в них інформації про стан довкілля з метою досягнення наступних цілей: сприяння кращій поінформованості про екологічні питання; вільного обміну думками; ефективнішій участі громадськості у процесах ухвалення рішень екологічного спрямування та згодом – забезпечення кращого стану природного навколишнього середовища;
· створення Європейського Агентства з питань довкілля та участь у його роботі;
· Директива 91/692/ЄEC про формування звітності спрямована на забезпечення узгодження галузевої звітності про стан · Програму LIFE для фінансування проектів виконання 27 директив про охорону поліпшення довкілля; атмосферного повітря, водних ресурсів і поводження з відходами. Держави-члени · розвиток неурядових організацій, що повинні подавати галузеві звіти щодо працюють у сфері охорони довкілля. виконання цих директив кожні три роки за анкетою, яку надає Комісія; У горизонтальній сфері діють вісім таких законодавчих документів: · Регламент 1210/90 Європейського бюро захисту природного середовища · Директива 85/337/ЄEC (доповнена (доповнений Регламентом Ради ЄC Директивою 97/11/ЄC) про оцінку впливу 933/1999) щодо заснування Європейського на навколишнє середовище. Встановлює бюро захисту природного середовища вимоги до оцінювання впливу на навколишнє та Європейської мережі інформування середовище державних і приватних проектів, й спостереження за станом довкілля що імовірно можуть серйозно впливати на (EIONET); довкілля, до надання дозволу на виконання проекту. · Регламент 1655/2000 LIFE (з доповненнями, внесеними Регламентами · Директива 2003/35/ЄC щодо участі 1973/92 та 1404/96/ЄC) щодо заснування громадськості у розробці планів і програм програми LIFE, яка забезпечує екологічного спрямування, яка доповнює в співфінансування екологічних проектів, частині, що стосується громадської участі спрямованих на розроблення та та доступу до засобів судового захисту, впровадження екологічної політики і Директиви Ради 85/337/ЄEC та 96/61/ЄC. законодавства Співтовариства; · Директива 2001/42/ЄC про стратегічну екологічну оцінку визначає зобов’язання органів державного управління (або тих приватних організацій, які надають публічні послуги) щодо визначення та оцінки потенційно значущих екологічних наслідків пропонованих планів і програм (не політики), зокрема у сфері транскордонного співробітництва, з метою послаблення або уникнення потенційно значущого негативного впливу на довкілля ще до ухвалення такого плану або програми;
· Програма дій з підтримання неурядових організацій (Рішення 466/2002/ЄC на заміну Рішення Ради 97/872/ЄC) щодо створення механізму фінансування для підтримання проектів охорони довкілля, здійснюваних неурядовими організаціями європейського рівня. Якість повітря
До заходів, спрямованих на поліпшення якості повітря, належать розроблення граничних або цільових показників якості · Директива 90/313/ЄEC (доповнена навколишнього повітря, розроблення Директивою 2003/4/ЄC) щодо доступу до комплексних стратегій боротьби з інформації про стан довкілля. Гарантує право наслідками транскордонного забруднення 52
(зокрема кислотні дощі, озонові діри та евтрофікація) за допомогою встановлення та затвердження національних квот на викиди в повітря, а також визначення ефективних методів зниження забруднення на цільових територіях за допомогою комплексних програм, таких як Auto-Oil I та II, і впровадження спеціальних заходів для обмеження викидів і підвищення стандартів виробництва. З метою підсилення вимог до «рівнів якості повітря, що не спричиняють серйозних негативних наслідків і ризиків для здоров’я людини та навколишнього середовища», 6 EAP передбачила розробку тематичної стратегії боротьби із забрудненням повітря під назвою «Чисте повітря для Європи» (Clean Air for Europe) (далі – CAFE)». Стратегію CAFE почали впроваджувати у березні 2001 р. Вона включає технічний аналіз і розроблення політики, що заклали підвалини для тематичної стратегії боротьби із забрудненням повітря. Комісія затвердила тематичну стратегію 21 вересня 2005 р. Стратегія боротьби із забрудненням повітря встановлює внутрішні цілі для ЄС та пропонує відповідні заходи для їхнього досягнення. Вона містить рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства, особливо щодо найнебезпечніших забруднювачів, і стала ще одним кроком на шляху до інтеграції з іншими принципами та процедурами у сфері захисту навколишнього середовища. Нова директива перебуває на стадії розроблення. Ядро законодавства у сфері якості повітря становлять Директиви Ради та Рішення Ради ЄС. Ці інструменти можна умовно поділити на: 1) стандарти якості навколишнього повітря (граничні показники та керівні принципи); 2) вимоги до контролю якості продукції та обробки матеріалів та 3) моніторинг і обмін інформацією. · Стандарти якості навколишнього повітря (граничні показники та керівні принципи): · Рамкова Директива 96/62/ЄC (та додаткові Директиви 2004/107/ЄC, 2002/3/ЄC, 2000/69/ЄC та 1999/30/ЄC) встановлює базові принципи загальної стратегії визначення та встановлення цільових показників якості навколишнього повітря з метою уникнення, запобігання або зменшення шкідливого впливу на організм людини та навколишнє середовище, а також базові принципи оцінки якості навколишнього повітря у країнах
– членах ЄС, інформування громадськості щодо небезпечних граничних показників і поліпшення якості повітря там, де вона є незадовільною. Директива спрямована на перегляд Європейського законодавства щодо наявності забруднювачів, які становлять ризик для здоров’я людини. Дочірня Директива 1999/30/ЄC відміняє Директиви 80/779/ЄEC, 82/884/ЄEC та 85/203/ЄEC. Додаткова Директива 2002/3/ЄC анулює Директиву 92/72/ЄEC. · Директива 2001/81/ЄC встановлює національні квоти на викиди забруднювачів, що призводять до підкислення та евтрофікації вод, а також шкідливих для озонового шару з метою забезпечення повнішої охорони довкілля та здоров’я людини від негативних наслідків. · Директива 96/61/ЄC (з актами, що містять зміни та доповнення) стосується комплексних заходів для запобігання та контролю забруднення. Ця Директива спрямована на запобігання й мінімізацію викидів у повітря, воду і ґрунт, а також викидів відходів сільськогосподарської та промислової діяльності в країнах ЄС. Вона передбачає заходи для досягнення високого рівня захисту довкілля. Цей документ регламентує види промислової та сільськогосподарської діяльності, внаслідок яких значно забруднюється довкілля, такі як енергетика, виробництво та переробка металів, видобування корисних копалин, хімічна промисловість, управління переробленням та знищенням відходів, тваринництво тощо. Вимоги до контролю якості продукції та обробки матеріалів забезпечують: · Директива 99/13/ЄC щодо викидів летких органічних сполук у разі використання органічних розчинників; · Директива 98/70/ЄC (зі змінами та доповненнями 2000/71/ЄC) щодо якості бензину та дизельного палива; · Директива 93/12/ЄEC (зі змінами і доповненнями 99/32/ЄC) щодо вмісту сірки у рідкому пальному; · Директива 94/63/ЄC щодо викидів унаслідок зберігання і реалізації бензину та моторного палива; · Директива 99/94/ЄC щодо палива та викидів вуглекислого газу (CO2) новітніми пасажирськими транспортними засобами;
53
· Рішення 2002/159/ЄC щодо даних про якість палива;
Промислове забруднення та управління ризиками
· Рішення 2002/529/ЄC щодо проведення Шоста Програма дій щодо захисту опитування стосовно впровадження навколишнього середовища визнає, Директиви 99/13/ЄC; що проблеми контролю промислового забруднення досі не вирішені і що стан · Рішення 88/540/ЄEC щодо довкілля погіршувався б і надалі, якби Монреальського Протоколу (стосовно не було досягнуто значного прогресу в тоншання озонового шару); сфері впровадження природоохоронного законодавства в країнах – членах ЄС, · Директива 70/220/ЄEC (з актами, що передбачає комплексний підхід до ви містять зміни і доповнення) щодо узгодження рішення проблем довкілля, а також законодавства країн – членів ЄС у сфері економічних і соціальних проблем, спільні заходів з протидії забрудненню повітря зусилля зацікавлених сторін й громадськості, викидами транспортних засобів; спрямовані на захист довкілля. Це дало новий поштовх у розробці та впровадженні · Директива 88/77/ЄEC (з актами, що заходів щодо вирішення низки складних містять зміни і доповнення) щодо узгодження болючих питань, як таких, що існували законодавства країн – членів ЄС у сфері раніше, так і нових. заходів з протидії забрудненню повітря газоподібними викидами, які утворюються Директива щодо комплексного підходу під час роботи дизельних двигунів, до запобігання та контролю забруднення є встановлених на транспортних засобах; невід’ємною частиною стратегії контролю промислових забруднень. Вона наводить · Директива 97/68/ЄC (з актами, що містять основні зміни в системі дозволів на окремі зміни і доповнення) щодо узгодження інсталяції та є єдиним законодавчим актом законодавства країн – членів ЄС у сфері ЄС, що потребує комплексного підходу до заходів з протидії забрудненню повітря контролю джерел промислових забруднень. газоподібними та сипкими викидами, що До загальних принципів цієї Директиви утворюються внаслідок роботи двигунів належать: внутрішнього згоряння, встановлених на нетранспортних засобах; · здійснення всіх відповідних превентивних заходів проти забруднення, серед яких і · Директива 2000/25/ЄC (з актами, що застосування кращих із доступних технологій містять зміни і доповнення) Європейського (Best Available Techniques); Парламенту та Ради ЄС від 22 травня 2000 р. щодо заходів із запобігання і · недопущення будь-яких значних протидії викидам газоподібних та сипких забруднень; забруднювачів, які утворюються під час роботи двигунів сільськогосподарських і · уникнення виробництва відходів (ієрархія лісогосподарських тракторів; управління відходами має відповідати рамковій Директиві 75/442/ЄEC щодо · Директива 2001/80/ЄC щодо відходів, зміненій і доповненій Директивами встановлення обмежень на викиди Ради 91/156//ЄEC і 91/692/ЄEC та Рішенням окремих забруднювачів у повітря великими Комісії 96/350/ЄC); агрегатами згоряння. · ефективне використання · Моніторинг та обмін інформацією енергоресурсів; регламентують: · вжиття необхідних заходів для · Рішення 93/389/ЄEC (змінене і доповнене запобігання аварійних ситуацій та мінімізації Рішенням 1999/296/ЄC) щодо моніторингу їхніх наслідків; викидів вуглекислого газу (CO2) та інших парникових газів; · вжиття необхідних заходів щодо припинення ризикованих щодо забруднення · Рішення 86/277/ЄEC щодо Протоколу про видів діяльності з метою уникнення довгострокове фінансування EMEP. забруднення та приведення робочого майданчика в належний стан. 54
Основні законодавчі регулюють джерела забруднень, такі:
акти ЄС, що дію законодавчі акти щодо збору, переробки, промислових повторного використання та знищення відходів згаданих вище категорій;
· Директива ІРРС 96/61/ЄEC, змінена й · поліпшення технологій знищення відходів доповнена Директивами 2003/35/ЄC та і моніторинг. За можливості, відходи, що 2003/87/ЄC; не підлягають переробці та повторному використанню, слід спалювати в безпечних · Директива 84/360/ЄEC щодо забруднення умовах, а закопувати лише в тому разі, повітря промисловими об’єктами. Цю якщо немає жодної іншої альтернативи. Директиву буде замінено Директивою щодо Обидва ці методи потребують прискіпливого комплексного підходу до запобігання та моніторингу, оскільки потенційно можуть контролю промислових забруднень до 30 спричинити серйозну шкоду навколишньому жовтня 2007 р., яка діятиме протягом 11 середовищу. років; Основні законодавчі акти ЄС у сфері · Директива 2001/81/ЄC щодо управління відходами наведені нижче. національних квот на викиди; Однак їх також доповнюють Рішення Співтовариства. Більшість правових · Директива 2001/80/ЄC (що відмінила інструментів у сфері регулювання управління 88/609/ЄEC) щодо великих агрегатів відходами можуть бути розподілені на згоряння; ієрархічні групи. Рамкова Директива щодо відходів та Директива про небезпечні · Директива 96/82/ЄC щодо контролю відходи становлять законодавчу базу для основних небезпек аварійних ситуацій з регулювання поводження з відходами. В небезпечними речовинами (Директива рамках цієї бази є дві групи додаткових «Seveso II»); Директив: одна з них стосується специфічних відходів, а інша містить вимоги щодо · Регламент Проекту Екологічного ліцензування та експлуатації обладнання для менеджменту та аудиту ЄС (EMAS) знищення відходів. Третя група правових № 761/2001; інструментів стосується перевезення відходів у межах і за межами ЄС. · Регламент Проекту Eco-Label Award ЄС № 1980/2000. Законодавча база в сфері регулювання управління відходами така: Управління відходами · Директива 75/442/ЄEC (змінена Підхід ЄС до управління відходами та доповнена Директивами 91/156/ ґрунтується на трьох принципах: ЄEC, 91/692/ЄEC, 96/350/ЄC та 96/59/ЄC) становить фундамент законодавчої бази у · зниження кількості відходів. Якщо ми сфері управління відходами на рівні ЄС. зможемо, зменшити обсяги відходів та Вона передбачає створення системи для їхню небезпечність, знизивши концентрації координованого управління відходами небезпечних речовин у продукції, тоді на території Співтовариства з метою знищення відходів автоматично стане зменшення їхнього виробництва. Ця простішим; Директива стосується усіх речовин або об’єктів, які знищує власник або які він має · переробка та повторне використання. знищити згідно з положеннями чинного Якщо утворенню відходів неможливо національного законодавства країн – членів запобігти, навіть із застосуванням ЄС. Її не застосовують до радіоактивних, безвідходних технологій, якомога більше мінеральних, сільськогосподарських матеріалів має перероблятись. Європейська відходів, стічних вод, газоподібних відходів економічна комісія визначила декілька і промислових вод, на які поширюються пріоритетних специфічних напрямів спеціальні положення Співтовариства. управління відходами та категорії відходів, серед яких упаковка відходів, контейнери · Директива 91/689/ЄEC77 містить для поховання відходів, використані жорсткіші вимоги та інструменти поводження транспортні засоби, батарейки, відходи від з небезпечними відходами та моніторингу, електроприладів та електроніки. Директиви ніж Директива 75/442/ЄEC76, яка становить ЄС вимагають, щоб країни – члени ЄС ввели в законодавчу базу для всіх відходів. Вона 55
також заміняє Директиву 78/319/ЄEC щодо токсичних і небезпечних відходів; Специфічні відходи · Директива 75/439/ЄEC119 щодо зниження відходів нафтопродуктів (змінена та доповнена Директивами 87/101/ЄEC та 91/692/ЄEC й частково заміщена Директивою 2000/76/ЄC) розроблена з метою створення узгодженої системи збирання, оброблення, зберігання та знищення відходів нафтопродуктів, таких як змащувальні мастила для транспортних засобів і двигунів. Ця Директива також спрямована на захист довкілля від шкідливого впливу таких видів діяльності.
Процеси та обладнання · Директива 94/67/ЄC щодо спалювання небезпечних відходів (має бути відмінена Директивою 2000/76/ЄC); · Директива 99/31/ЄC щодо захоронення відходів; · Директива 2000/76/ЄC щодо спалювання відходів; Транспортування, ввезення та вивезення відходів · Регламент (Постанова) ЄEC № 259/93 щодо нагляду та контролю ввезення та вивезення відходів з території ЄС;
· Директиви 78/176/ЄEC, 82/883/ЄEC та 92/112/ЄEC щодо промислових відходів діоксиду титану; · Регламент (Постанова) № 1420/1999 та № 1547/99 щодо правил і процедур, · Директива 91/157/ЄEC щодо батарейок застосовуваних до транспортування деяких та акумуляторів, які містять окремі небез- видів відходів у країни, що не є членами печні шкідливі речовини; Організації з економічного співробітництва та розвитку. · Директива 94/62/ЄC144 щодо пакувальних матеріалів і відходів пакування (ДирекЗахист водних ресурсів та управління тива про упаковки). Ця Директива передводними ресурсами бачає заходи, спрямовані насамперед на запобігання створенню відходів пакування Водні ресурси є однією з найурегульота на повторне використання пакувальних ваніших сфер європейського права щодо матеріалів, переробки й інших форм утилі- навколишнього середовища. Базуючись на зації з метою зменшення обсягів кінцевого необхідності фундаментального перегляду знищення таких матеріалів; законодавчої бази з метою розроблення нової політики ЄС у галузі використання · Директива 96/59/ЄC щодо знищення по- водних ресурсів, а також на підставі проліхлорованих біфенілів і поліхлорованих ведених консультацій з широким колом терфенілів (PCB/PCT); спеціалістів, Європейська економічна комісія запропонувала нову рамкову Водну · Директива 86/278/ЄEC128 щодо захисту директиву ЄС, яка була затверджена в 2000 навколишнього середовища, зокрема ґрун- р. і мала такі цілі: тів, від осадів стічних вод від сільськогосподарської діяльності. Цей документ регулює · розроблення комплексної політики відстоювання стічних вод таким чином, Співтовариства щодо використання водних щоб запобігти шкідливому впливу на ґрунт, ресурсів та її впровадження відповідно до рослинний і тваринний світ, на людину або принципу субсидіарності; мінімізувати його. Він також спрямований на заохочення до повторного використання · поширення сфери охорони водних осаду в сільськогосподарській діяльності. ресурсів на всі води: як поверхневі, зокрема прибережні, так і підземні; · Директива 2002/59/ЄC щодо відходів від судноплавної діяльності та залишків · досягнення «належного стану» для всіх вантажу; вод до визначеної дати та збереження цього стану, там де його вже було досягнуто · Директиви 2002/95/ЄC та 2002/96/ раніше; ЄC щодо відходів електроприладів та електроніки; · Управління водними ресурсами річкових басейнів, ґрунтуючись на комбінованому · Директива 2002/53/ЄC щодо підході встановлення граничних показників відпрацьованих транспортних засобів; викидів і стандартів якості, з відповідними 56
положеннями про координацію дій для · Директива 91/676/ЄEC щодо міжнародних річкових басейнів, коли басейн захисту вод від забруднення нітратами річки розташований у більше ніж одній сільськогосподарського призначення. країні – члені ЄС, та/або коли він захоплює територію країн, що не є членами ЄС; Моніторинг і звітність · встановлення тарифів за користування водними ресурсами з урахуванням принципу відшкодування витрат і принципу стягнення плати із забруднювачів; · розширення участі громадян, залучених до захисту водних ресурсів; · удосконалення законодавства.
· Рішення 77/795/ЄEC (змінене та доповнене Рішеннями 84/422/ЄEC, 86/574/ ЄEC та 90/2/ЄEC) щодо загальних процедур обміну інформацією. Міжнародне законодавство · Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в ухваленні рішень і доступ до правосуддя з питань довкілля (Оргус, 1998).
Основні законодавчі акти в сфері захисту та збереження водних ресурсів включають наступні Директиви та Рішення, а також · Конвенція щодо оцінки впливу на декілька міжнародних угод. навколишнє середовище в транскордонному контексті (1991). Законодавча база · Гельсінська Конвенція щодо · Рамкова Водна Директива 2000/60/ транскордонних водотоків і міжнародних ЄC (змінена та доповнена Рішенням № озер (1992). 2455/2001/ЄC) встановлює законодавчу базу для політики Співтовариства в галузі · Конвенції щодо басейнів річок Дунай використання та збереження водних (1987), Ельба (1990), Одер (1996), Рейн (1999). ресурсів, а також захисту континентальних поверхневих вод, прибережних і підземних · Барселонська Конвенція (1976) зі змінами, вод з метою запобігання та зменшення доповненнями та протоколами. забруднення, забезпечення стабільного використання води, охорони водного · Конвенція OSPAR (1992) зі змінами та середовища, поліпшення стану водних доповненнями. екосистем та мінімізації негативних наслідків повеней і посух. · Боннська Угода про співпрацю у боротьбі із забрудненням Північного моря Ухвалення цієї рамкової Водної дирек- нафтопродуктами та іншими шкідливими тиви в 2000 р. зробило раціональнішим речовинами (1983). законодавство Співтовариства в цій сфері завдяки тому, що вона замінила сім попе- · Гельсінська Конвенція щодо Балтійського редніх Директив, які стосувалися поверх- моря (1992). невих вод, водного ареалу риб, молюсків і ракоподібних, підземних вод та викидів · Стокгольмська Конвенція щодо небезпечних речовин. стійких органічних забруднювачів (POPs), спрямована на закриття та мінімізацію Якість води виробництва, використання та викидів стійких органічних забруднювачів · Директива 76/160/ЄEC щодо води для (ратифікована ЄС у 2004 р. Рішенням від 14 купання; жовтня 2004 р). · Директива 98/83/ЄC щодо якості води, призначеної для споживання людиною. Контроль викидів
Охорона природи та біорізноманіття Метою політики ЄС у сфері охорони природи та біорізноманіття є захист ареалів дикої флори та фауни. Ця політика базується на чотирьох принципах:
· Директива 91/271/ЄEC (змінена та доповнена Директивою 98/15/ЄC і відповідним Рішенням 93/481/ЄEC) щодо · захист біорізноманіття в усіх країнах ЄС обробки міських стічних вод; забезпеченням того, щоб окремі ареали та 57
види флори і фауни підтримувати відповідно Боннської Конвенції з питань збереження до «статусу сприятливого збереження»; видів мігруючих диких тварин відповідно до рішення, ухваленого на п’ятій зустрічі · захист рідкісних видів флори та фауни, Конференції сторін цієї Конвенції. що перебувають під загрозою знищення, в кожній державі – члені ЄС та в усій Європі; · Рішення 93/626/ЄEC щодо схвалення Конвенції про біорізноманіття (підписане · захист ареалів, що мають важливе Співтовариством у липні 1992 р., Ріо-дезначення для Євросоюзу, які перебувають Жанейро). Ця Конвенція спрямована на під загрозою знищення на місцевому та передбачення, запобігання та боротьбу зі регіональному рівнях та є заповідними зменшенням і вичерпанням біорізноманіття біогеографічними місцями Європи; через його цінність, а також екологічне, генетичне, соціальне, економічне, наукове, · внесок у збереження окремих видів виховне, культурне, рекреаційне та рідкісних рослин і тварин у країнах, естетичне значення. розташованих за межами Європи, встановленням обмежень на торгівлю цими Захист ґрунтів видами. Однією із цілей 6 EAP є захист ґрунтів від Законодавство із захисту природи та ерозії та забруднення. Нині ЄС розробляє біорізноманіття містить чотири директиви, стратегію захисту ґрунтів на територіях чотири регламенти та два рішення: Співтовариства. Стратегія враховуватиме принципи обачності, запобігання шкоді та · Директива 79/409/ЄEC щодо збереження відповідальності за навколишнє середовище диких птахів; й фокусуватиме увагу на вже започаткованих ініціативах у сфері довкілля, на кращій · Директива 92/43/ЄEC щодо збереження інтеграції захисту ґрунтів у інші сфери, ареалів, а також дикої фауни та флори; моніторингу ґрунтів і нових програмах, що базуються на результатах моніторингу. · Директива 83/129/ЄEC, що стосується Нове законодавство має доповнити ввезення у країни – члени ЄС шкіри тюленів чинне та врахувати Спільну політику в і продуктів, вироблених із неї; галузі сільського господарства (Common Agricultural Policy). Комісія має намір надавати · Директива 1999/22/ЄC щодо утримання фінансову підтримку розвиткові сільського диких тварин у зоопарках; господарства, сільських регіонів і захисту ґрунтів. · Регламент № 338/97 щодо захисту окремих видів дикої фауни та флори за Європейське співтовариство є також допомогою регулювання торгівлі; стороною Конвенції ООН щодо боротьби із спустелюванням (UNCCD) у країнах, · Регламент № 348/81 щодо загальних які потерпають від сильних посух і/або правил для імпорту китів або інших спустелювання. Співтовариство підписало представників родини китових; Конвенцію у жовтні 1994 р. і вона набрала чинності у червні 1998 р. · Регламент № 3254/91, який забороняє використання капканів у країнах ЄС та Хімічні продукти ввезення до них шкур і промислових товарів певних видів диких тварин, що походять Загальною метою законодавства із країн, де їх виловлюють за допомогою про хімічні препарати та генетично капканів або пасток, які не відповідають модифіковані організми є мінімізація міжнародним стандартам гуманного ризику стосовно здоров’я людей і/або поводження з тваринами. довкілля. Основною метою Директив щодо Відпрацьованої лабораторної · Регламент № 2494/2000 щодо заходів, практики є забезпечення того, щоб тести які сприяють збереженню тропічних лісів та щодо впливу на здоров’я, навколишнє інших лісів у країнах, що розвиваються, та середовище та безпеки, які виконують здійсненню постійного управління ними; у різних лабораторіях різних країн, виконували б згідно із затвердженими · Рішення 98/145/EC щодо схвалення від стандартами. Впровадження в життя Угоди імені ЄС доповнень до Додатків I та II до ОЕСР про взаємне визнання даних дасть 58
змогу забезпечити збір похідних даних Відпрацьованої лабораторної практики усього світу, уникаючи дублювання тестів на безпеку, та досягти в межах ЄС заборони позатарифних бар’єрів, що сприятиме торгівлі хімікатами та хімічними продуктами. З іншого боку, однією із головних цілей Директиви 86/609/ЄEC є мінімізація страждань тварин, яких використовують в експериментальних цілях. Сектор хімічних продуктів і генетично модифікованих організмів охоплено чотирнадцятьма законодавчими актами, а саме: сімома директивами, чотирма рішеннями та трьома регламентами. Це законодавство може бути поділено на три категорії: хімікати, генетично модифіковані організми, Відпрацьована лабораторна практика та експерименти на тваринах. Хімікати
· Рішення 2002/812/ЄC щодо формату зведеної інформації про маркетинг генетично модифікованих організмів як продуктів чи у продуктах. · Рішення 2002/813/ЄC, що встановлює формат зведеної інформації, яка містить повідомлення про генетично модифіковані організми не з метою маркетингу. Експерименти на тваринах та Відпрацьована лабораторна практика · Директива 86/609/ЄEC щодо захисту тварин, яких використовують для експериментальних та інших наукових цілей; · Директива 87/18/ЄEC щодо застосування принципів Відпрацьованої лабораторної практики;
· Директива 88/320/ЄEC щодо · Рішення 1999/314/ЄC, що стосується перевірки та підтвердження Відпрацьованої опитувальника про Директиву 96/82/ЄC для лабораторної практики. контролю ризику катастроф, коли задіяно небезпечні речовини; Акустичне забруднення ·
Директива 87/217/ЄEC щодо азбесту;
Шоста Програма дій у галузі довкілля продовжує заходи, спрямовані проти · Директива 67/548/ЄEC щодо акустичного забруднення у ширшому класифікації, пакування та маркірування контексті. Її метою є «значне зниження небезпечних речовин; кількості людей, які постійно підпадають під довгострокові середні рівні шуму, особливо · Інструкція № 793/93 (та пов’язані із нею пов’язаного із дорожнім рухом, і підготовка Рішення) щодо оцінки ризиків, пов’язаних із наступних дій у роботі із директивою про існуючими речовинами; шум у навколишньому середовищі». З цією метою передбачаються два типи дій: · Інструкція 300/2002/ЄC щодо експорту та імпорту небезпечних речовин · блокування джерел шуму: додаткові та (доповнення 2455/92/ЄEC); подальші заходи, спрямовані на поліпшення ситуації, включно з процедурами схвалення, · Інструкція 2037/2000/ЄC щодо що стосуються шумового випромінювання, речовин, які зменшують уміст озону в пов’язаного із послугами та продуктами: озоновому шарі Землі (Інструкція 3093/94/ від залізничного транспорту, літаків EC є додатковою). і стаціонарної техніки та, зокрема, від автомобілів, включно із заходами Генетично модифіковані організми із зменшення шуму від взаємодії шин з дорожньою поверхнею, що не наражають на · Директива 98/81/EC щодо ризик, пов’язаний із дорожньою безпекою; використання консервованих генетично модифікованих організмів; · зменшення шуму, пов’язаного з дорожнім рухом: інструменти, які розробляють · Директива 2001/18/EC щодо і впроваджують у життя для того, аби навмисного викиду генетично моди зменшити шум, пов’язаний із дорожнім фікованих організмів; рухом там, де це потрібно, наприклад, зменшенням потреб у транспорті, переходом · Рішення 2000/608/ЄC щодо настанов, на менш шумні моделі транспортних засобів, які стосуються оцінки ризику згідно з сприянням технічним заходам і постійним Директивою 98/81/EC. плануванням транспортного руху. 59
Директива 2002/49/ЄC щодо шуму у навколишньому середовищі є важливою частиною зусиль, спрямованих на встановлення загальної шумової політики. Окрім того, Комісія створила в ЄС мережу експертизи шуму і надає фінансову допомогу різним дослідженням, пов’язаним із шумовим забрудненням, та відповідним науковим проектам. Основною Директивою в рамках законодавства ЄС про шумове забруднення є: · Директива 2002/49/ЄC, що стосується оцінки шуму та управління ним у навколишньому середовищі. Ця Директива спрямована на здійснення контролю за шумом, від якого потерпають люди у будівельних зонах, у громадських парках чи інших тихих зонах, у тихих зонах на відкритій місцевості, біля шкіл, лікарень й інших будівель і зон, чутливих до шуму. Ця Директива не стосується шуму, спричиненого самою людиною, зокрема пов’язаного із домашньою діяльністю, шумом, який створюють сусіди, шумом на робочих місцях або всередині транспортних засобів або шуму, пов’язаному із військовою діяльністю у військових зонах.
про Протокол, який міститиме заходи зі скорочення викидів у промислових країнах на період до 2000 р. Після напруженої роботи 10 грудня 1997 р. відповідний Протокол був укладений у Кіото. Європейське Співтовариство підписало Протокол 29 квітня 1998 р. У грудні 2001 р. Рада ЄС в Лаекене підтвердила своє прагнення, аби Кіотський Протокол набрав чинності до Йоганнесбурзького саміту зі сталого розвитку. Тому від імені Співтовариства Рада ЄС своїм Рішенням 2002/358/EC ухвалила Кіотський Протокол. Держави-члени мали узгодити дії та залучити механізми ратифікації, щоб ратифікувати Протокол одночасно з ЄС, тобто до червня 2002 р. Законодавство ЄС у сфері зміни клімату включає два рішення та одну директиву: · Рішення 2002/358/ЄC стосовно ухвалення від імені ЄС Кіотського Протоколу Рамкової Конвенції ООН щодо зміни клімату та спільного виконання відповідних зобов’язань;
· Рішення № 280/2004/ЄC стосовно механізмів моніторингу у країнах Інші директиви є специфічними та Співтовариства викидів газів, здатних стосуються наступного: спричинити парниковий ефект, та стосовно дотримання вимог Кіотського Протоколу; · автомобілів (чотири основні Директиви 70/157/ЄEC, 97/24/ЄEC та 2001/43/ЄC); · Директива 2003/87/ЄC (доповнена Директивою 2004/101/ЄC) встановлює · побутової техніки (Директива механізм продажу дозволів на викиди 86/594/ЄEC); газу у межах Співтовариства та доповнює Директиву 96/61/ЄC. · нестаціонарного обладнання (Директива 2000/14/ЄC); Процес розширення Європейського Союзу · авіації (чотири основні Директиви 80/51/ ЄEC, 89/629/ЄEC, 92/14/ЄEC та 2002/30/ЄC). Нових членів ЄС приймає до себе згідно зі статтею 49 Договору про Європейський Зміна клімату Союз. Рада ЄС має одностайно погодитись на проведення переговорів після консультацій Четвертого лютого 1991 р. Рада ЄС з Єврокомісією та отримання схвалення уповноважила Комісію від імені ЄС брати від Європейського Парламенту. Умови участь у переговорах стосовно Рамкової прийняття, будь-які перехідні періоди та конвенції ООН щодо зміни клімату (UNFCCC), поправки до Договорів, на базі яких утворено яка була ухвалена у Нью-Йорку 9 травня Союз, є предметом погодження між країною1992 р. Співтовариство ратифікувало кандидатом та державою-членом. Для Рамкову конвенцію Рішенням 94/69/ЄC від набуття чинності угода вимагає ратифікації 23 грудня 1993р, з датою набрання чинності всіма Державами підписантами згідно із 21 березня 1994р. їхніми відповідними конституційними вимогами. На четвертій зустрічі Конференції Сторін (COP) у Берліні у березні 1995 р. Переговори про прийняття в ЄС сторони Конвенції вирішили домовитися спрямовані на перевірку спроможності 60
кандидата виконувати вимоги до державчленів і застосовувати корпус законодавства Співтовариства в момент прийняття, зокрема це стосується заходів із розширення спільного ринку, які мають запроваджуватися негайно. Під час переговорів також враховуються питання доприєднавчої допомоги, яку може надати ЄС. Переговори можуть бути проведені, навіть якщо законодавча база країни-кандидата не повністю готова і якщо перехідні заходи можна буде застосувати після прийняття кандидата.
роботу та готує питання до обговорення на асоційованій раді. Окрім того, асоційована рада може отримувати рекомендації від членів Європейського Парламенту та національного парламенту асоційованої країни. У червні 1993 р. Європейська Рада у Копенгагені визнала права країн ЦСЄ приєднатися до ЄС, коли вони відповідатимуть таким критеріям:
· політичним: стабільні інститути, що гарантуватимуть демократію, верховенство Переговори мають форму двосторонніх права, права людини та повагу прав Міжурядових Конференцій (держава – член меншин; ЄС/країна-кандидат), для чого міністри збираються разом кожні півроку, а посли – · економічним: функціонування ринкової щомісяця. Комісія визначає спільну позицію економіки; на переговорах для кожного розділу питань у компетенції Співтовариства, і цю позицію · впровадження правового набутку одностайно ухвалює Рада. Результати Співтовариства: затвердження різноманітних переговорів узагальнюють у проекті Угоди політичних, економічних і монетарних цілей про приєднання. Ця угода має бути схвалена ЄС. Союзом і ратифікована державами-членами та країнами-кандидатами. Ці критерії для вступу в ЄС були підтверджені у грудні 1995 р. Європейською Під час останнього розширення ЄС сам радою у Мадриді, яка також наголосила Союз і країни ЦСЄ уклали спільну асоційовану на важливості адаптації адміністративної угоду особливого типу під назвою структури країни-кандидата для створення «Європейська Угода» (Europe Agreement»). Її умов гармонійної інтеграції. метою було підготувати асоційовані держави для вступу до ЄС. Вона ґрунтувалася на Стратегія включення правового набутку повазі прав людини, демократії, нормах Співтовариства до національного права та ринковій економіці. «Європейська законодавства Угода» укладена на невизначений термін (але буде замінена будь-якою угодою про Правовий набуток Співтовариства – це прийняття) та має кілька особливих рис: корпус прав та обов’язків, які належать усім державам-членам у межах ЄС. Він постійно · політичні аспекти, які передбачають розвивається та охоплює: двосторонні та багатосторонні консультації; · зміст, принципи та політичні цілі · торговельні аспекти, мета яких – утворити Договорів (первинного права ЄС); зону вільної торгівлі; · законодавство, затверджене для · економічне, культурне та фінансове впровадження Договорів, судові рішення співробітництво; Суду юстиції; · узгодження законодавства, зокрема · декларації та резолюції, затвердженні стосовно інтелектуальної власності та норм Союзом; щодо конкуренції. · заходи щодо спільної зовнішньої політики У галузі інституційних заходів загальне та політики безпеки; керування «Європейською Угодою» покладено на асоційовану раду, яка · заходи щодо правосуддя та внутрішніх складається із представників Ради ЄС та справ; Єврокомісії, з одного боку, та з представників уряду асоційованої країни, з іншого. · міжнародні угоди, укладені Асоційований Комітет, який складається Співтовариством, а також державамиіз членів асоційованої ради, організує членами між собою щодо діяльності Союзу. 61
Отже, правовий набуток Співтовариства містить не тільки законодавство Співтовариства в прямому сенсі, а й закони, ухвалені другою та третьою гілками влади ЄС, і спільні цілі, зазначені в Договорах. Союз взяв зобов’язання дотримуватись правового набутку Співтовариства в усій його повноті та розвивати надалі. Країни-кандидати повинні прийняти «права» Співтовариства до того, як приєднаються до нього. Часткове відхилення від цих «прав» дозволяється за виняткових обставин і в обмежених масштабах. Для інтеграції у ЄС країни-члени повинні ввести(2) акти, що належать до правового набутку ЄС, у своє національне законодавство, імплементувати(3) його з моменту вступу до Союзу та застосовувати(4) надалі.
країнах-кандидатах, зокрема через «доприєднавчий» інструмент структурної політики (ISPA), а також на оновлену програму PHARE та Спеціальну програму з сільськогосподарського розвитку та розвитку села SAPARD. ISPA, роботу за якою було розпочато у 2000 р., виділяє понад 500 млн євро щорічно на інвестиції в охорону довкілля на 2000–2020 рр.
За оцінками Комісії, країни-кандидати повинні витрачати 2–3 % ВВП щорічно протягом кількох років для повного запровадження законодавчої бази ЄС щодо екологічних вимог. Останні дослідження показують, що необхідні витрати ВВП на ці цілі повинні становити від 2 % для Чеської Республіки до 11 % для Болгарії(5). До джерел фінансування входять позики міжнародних Введення та імплементація законодавства фінансових установ, двосторонні гранти Співтовариства є основними проблемами, та кредити, позики комерційних банків, які постають перед країнами-кандидатами. прямі іноземні інвестиції та надходження Вони потребують зміцнення управління від оплати за споживання, відрахувань і та правової системи, сильної адаптації податків. інфраструктури країни-кандидата, щоб вона відповідала стандартам Співтовариства, Перехідні періоди після вступу необхідні зокрема в питаннях довкілля, транспорту, для впровадження «інвестиційноємних» енергопостачання та телекомунікацій. директив. Однак перехідний період має Для внесення всіх цих змін надається супроводжуватись впровадженням програм доприєднавча допомога країні-кандидатові, із проміжними цільовими показниками та включно із технічною допомогою. результатами, які можна відслідковувати після дати затвердження. Інвестиційні проблеми інфраструктури у зв’язку із довкіллям Технічну допомогу Комісії зробили доступною для того, щоб уможливити Наближення до екологічних вимог ЄС розробку механізмів впровадження становить головну проблему для країни, що та фінансування екологічних стратегій готується до вступу в ЄС. Залежно від від- через Програму екологічних пріоритетів ставання в галузі охорони довкілля країни для вступу (Priority Environmental кандидата від держав-членів питання підго- Programme for Accession – PEPA). Програма товки до вступу в його екологічному аспекті розпочала роботу у 1999 р. Її роль може потребувати залучення великих інвес- полягає у підтриманні розробки планів тицій. Тому Комісія наголошує на реалістич- впровадження «інвестиційноємних» них національних довгострокових стратегіях директив та у забезпеченні того, щоб для впровадження правового набутку ЄС та країни мали пріоритетний список проектів заохочує країни до мобілізації значних вну- для впровадження впродовж наступних трішніх і зовнішніх фінансових ресурсів, осо- кількох років. У перший рік програма PEPA бливо приватних фондів, для забезпечення спрямовувалась на планування інвестицій, відповідності вимогам у цьому питанні. а у наступні роки – на розроблення списків довготермінових пріоритетних проектів. Для держав ЦСЄ Союз виділив значну фінансову допомогу (через «AgendaКлючові «інвестиційноємні» директиви 2000») на екологічне інвестування у Певні екологічні директиви можуть бути важкими для виконання залежно 2 Ввести: означає процес прийняття чи доповнення національного законодавства та процедур, щоб вимоги від поточної інфраструктури у країнівідповідних законів ЄС повністю входили у національне кандидаті та від наявних фінансових законодавство. 3 Імплементувати: забезпечити наявність установ та відповідних ресурсів. Окрім того, досвід держав-членів бюджетів для виконання законів і норм (також відомо під 4
назвою «застосування директиви на практиці»). Правозастосування: необхідного контролю та покарань, щоб вимоги законів виконувались повністю і належним чином
5
62
Болгарія: проблеми задоволення вимог екологічних Директив ЄС. – Світовий Банк, жовтень 2000р
у впровадженні цих директив є додатковим свідченням масштабності цієї проблеми. «Інвестиційноємні» директиви – це не єдині директиви, для впровадження яких потрібні будуть інвестиції, але вони створюють найбільші проблеми щодо потрібної кількості проектів і масштабів інвестицій. Оцінювання затрат на наближення до вимог директив із заводів очищення міських стічних вод і великих сміттєспалювальних заводів в Україні
· Директива 99/30/ЄC стосовно граничних значень діоксиду сірки, діоксиду азоту та оксидів азоту, зокрема твердих часток, і свинцю у навколишньому повітрі. · Директива 98/70/ЄC стосовно якості бензинового та дизельного палива, і Директива 93/12/ЄEC, що її доповнює. · Директива 1999/32/ЄC стосовно скорочення вмісту сірки у певних рідких паливах і Директива 93/12/ЄEC, що її доповнює.
Підтримане Світовим Банком дослідження дало такі результати:
· Директива 94/63/ЄC стосовно контролю за викидами летких органічних сполук у результаті зберігання бензину та його доставки з терміналів на сервісні станції.
– Витрати на перегляд регуляторних норм: $2–4 млн – на основне законодавство та $2–20 млн на підзаконні акти (що імплементують регуляторні норми).
Промислове забруднення
– Витрати на посилення спроможності кадрів (навчання та придбання офісного обладнання: $25–50 млн)
· Директива 96/61/ЄC комплексного запобігання забрудненню та контролю за ним.
Нижче подано список таких потенційно «інвестиційно-ємних» директив:
· Директива 88/609/ЄEC про обмеження викидів певних забрудників у повітря із великих сміттєспалювальних заводів (за доповнення Директиви 94/66/ЄC).
Водний сектор
· Директива 1999/13/ЄC про обмеження · Директива 98/83/ЄC щодо якості води, викидів летких органічних сполук завдяки призначеної для споживання людиною. використанню органічних розчинників у певних процесах і установках. · Директива 91/271/ЄEC стосовно очищення води у містах. · Директива 96/82/ЄC про контроль за основними джерелами загрози нещасних · Директива 76/464/ЄEC щодо забруднення випадків з участю небезпечних речовин певними небезпечними речовинами, які викидають у водне довкілля країни Управління відходами Співтовариства, доповнена Директивою Ради 91/692/ЄEC та додатковими до неї · Директива 1999/31/ЄC про захоронення директивами. відходів. · Директива 91/676/ЄEC стосовно охорони вод від забруднення, спричи неного нітратами сільськогосподарського походження.
· Директива 89/369/ЄEC про запобігання забрудненню повітря новими муніципальними сміттєспалювальними заводами.
· Директива 2000/60/ЄC, що встановлює базу для дій Співтовариства у питаннях водної політики.
· Директива 94/67/ЄC про спалювання небезпечних відходів.
· Директива 76/160/ЄEC стосовно якості води для купання. Якість повітря · Директива 96/62/ЄC щодо оцінки якості та управління якістю повітря.
· Спільна позиція № 7/2000, затверджена Радою з метою ухвалення Директиви 2000/.../ ЄC про спалювання відходів. · Директива 75/442/ЄEC про відходи (доповнена Директивою 91/156/ЄEC).
63
Приклад Стратегії щодо довкілля з метою вступу до ЄС(*)країн Центральної та Східної Європи Між державами – членами ЄС і країнами ЦСЄ є великий розрив щодо екологічного законодавства. Повне задоволення законодавчих норм Співтовариства, ймовірно, стане досяжним лише в далекій перспективі. На основі «Порядку денного-2000» Комісія розробить спеціальну стратегію, що включатиме пріоритетні сфери дій, ключові завдання, які мають бути виконані на момент приєднання, та подальший розклад досягнення поставлених цілей для задоволення цих вимог. Проблеми, які постають перед країнами Центральної та Східної Європи, такі: – законодавчі: внесення екологічних правил потребує попереднього комплексного аналізу законодавства країн ЦСЄ для визначення пріоритетів; – інституційні: країни-кандидати повинні зміцнювати свою адміністративну структуру, ставати ефективнішими та координувати роботу департаментів, відповідальних за екологічну політику країни; – фінансові: розроблення фінансових стратегій надзвичайно важливо і має стати найголовнішим пріоритетом.Основні екологічні проблеми: – забруднення повітря: відбувається здебільшого через стаціонарні джерела забруднення (теплоелектростанції та районні ТЕЦ). Першим кроком держави є визначення зон та осередків, де перевищуються ліміти ЄС; також важливо модернізувати очисні споруди, щоб вони відповідали європейським стандартам; – управління відходами: заходи із наближення законодавства у деяких країнах, починаючи з 1997 р., прискорилися (національні інвестиційні програми, модернізація сміттєспалювальних заводів); – забруднення води: в більшості країн впроваджують програми основного інвестування у поліпшення якості води та управління відходами, однак ще досягнуто надто мало в запровадженні та застосуванні Директиви щодо використання «нітратів»; – контроль за промисловим забрудненням та управління ризиками: ця сфера потребує особливої уваги з боку країн-кандидатів, оскільки у них є багато промислових підприємств та електростанцій, які забруднюють довкілля промисловими відходами; – ядерна безпека та захист від радіації: всі країни нещодавно ухвалили відповідні закони, які мають бути доповнені підзаконними актами для їх повного виконання. Комісія висунула низку першочергових завдань, які допоможуть країнам-кандидатам розробити свої Національні програми прийняття правового набутку ЄС. Ці пріоритети повинні визначатися на підставі докладного аналізу екологічної ситуації у кожній країні. Комісія переконана, що у віх цих країн є серйозні проблеми із: – забрудненням повітря; – забрудненням води; – управлінням відходами. Країни-кандидати повинні заповнити прогалини у своєму законодавстві та адміністративних правилах і поліпшити екологічну ситуацію, посилюючи водночас свою економіку та конкурентоспроможність. З цього приводу у Робочій доповіді Комісії за 1997 р. «Настанови із наближення до законодавства Європейського Союзу стосовно охорони довкілля» визначалися такі основні проблеми країн-кандидатів та пропонувалися такі заходи: 1. Під час розроблення національних програм країни-кандидати повинні враховувати: – інструменти інтегрування у свою національну економічну та галузеву політику програми сприяння ефективності використання енергії, чистих технологій, мінімізації * Джерело: COM(98) 294 final
64
використання води та переробки відходів; – шляхи спрямування до сталого розвитку промислового та сільськогосподарського виробництв; – механізми досягнення поставлених екологічних цілей під час перехідного періоду. 2. Застосування екологічних підзаконних актів, що є складовою правового набутку ЄС, потребуватиме створення затратної інфраструктури для: – постачання питної води; – управління стічними водами; – великих сміттєспалювальних заводів; – управління відходами. · Директива 91/689/ЄEC про небезпечні відходи (доповнена Директивою 94/31/ЄC).
Планування імплементації у Чеській Республіці та у Словенії
· Директива 86/278/ЄEC про захист Напередодні переговорів щодо Глави довкілля, зокрема, ґрунтів, коли у сільському із довкілля чеське Міністерство охорони господарстві використовуються осадки довкілля підготувало детальні плани стічних вод. впровадження до кожного екологічного Акту ЄС. Ці плани визначають установи, Рекомендації відповідальні за впровадження кожного акту ЄС, вимог актів, заходи впровадження 1. Зробити аналіз і порівняти законодавства із відповідними граничними датами ЄС та чинне українське законодавства у імплементації кожної вимоги, основні сфері охорони довкілля. перешкоди для імплементації та пропозиції подолання цих перешкод, фінансові Важливим кроком у процесі гармоніза- потреби (інституційне зміцнення, інвестиції ції українського законодавства є аналіз і у державний сектор, потреба в інвестиціях порівняння актів екологічного правового приватного сектору), а також список набутку ЄС та чинного українського еко- конкретних проектів з імплементації. логічного законодавства для визначення нинішнього стану узгодженості й належної Словенське міністерство охорони відповідності національного законодавства довкілля до переговорів про приєднання законодавству ЄС. Також важливо виявити підготувало детальні плани імплементації, за прогалини в укрїнському законодавстві, де якими було прийнято Плани дій та бюджети слід запровадити інвестиційні проекти для інвестиційних витрат для обґрунтування досягнення відповідності із зобов’язаннями заявок на допомогу в перехідний період. ЄС. Ці Плани дій та їх графіки впровадження були прийняті Європейською Радою. Їх Така первинна оцінка дасть змогу можна знайти на веб-сторінці словенського з’ясувати, чи охоплює національне уряду. законодавство кожен предмет і питання, відображені в законодавстві ЄС. Якщо як інформаційна ініціатива зі зближення національне законодавство відповідає законодавства під проводом PCA і, можливо, зобов’язанням ЄС, тоді оцінювання полягає інші ініціативи у споріднених політиках. Це у перевірці цієї відповідності. Національне дасть змогу створити так звану таблицю законодавство може частково відповідати узгодження, а відтак комплексний план зобов’язанням ЄС, тоді під час оцінювання заходів зі зближення законодавств. слід визначити прогалини у законах і правових нормах та визначитися щодо 2. Розробити національну програму можливих шляхів їх подолання. Якщо для прийняття екологічних документів виявиться, що національне законодавство правового набутку ЄС. суперечить законодавству ЄС, тоді оцінка має включати огляд варіантів зміни відповідного Україна вже має річний досвід планування національного законодавства. гармонізації законодавства. Цей процес має розглядати «таблицю узгодження», Такий крок дає змогу врахувати плани, розроблену за першими рекомендаціями, стратегії, угоди, що вже є й охоплюють пріоритезувати дії, які слід вживати, та питання зближення законодавств, такі розробляти національну програму 65
прийняття екологічного правового набутку ЄС.
Новозеландський Акт про управління ресурсами (1991)
Ця Програма має включати орган влади на національному рівні, який повинен взяти на себе всю відповідальність за гармонізацію законодавства та стати співрозмовником ЄС. Такий план можна ввести до національного плану заходів щодо охорони довкілля.
Цей акт розглядається як перший у світі комплексний закон з управління ресурсами. Він замінив собою 50 попередніх політичних документів і статутів, які регламентували розвиток природних ресурсів та міське і сільське генеральне планування. Цей закон є головним законодавчим актом з управління природними ресурсами, за винятком копалин і риболовлі.
3. Розробити інвестиційний план. Керуючись «таблицею узгодження», визначити прогалини у законодавстві, які стосуються «інвестиційноємних» Директив, і які потребують капіталоємної екологічної інфраструктури. Визначити та пріоритизувати потреби в інвестиціях, включно з альтернатами за принципом найменшої вартості для зменшення емісії, та розробити інвестиційний план із зазначенням джерела його фінансування.
Акт складається з трьох елементів: 1. Відокремлення захисту довкілля та управління довкіллям від розвитку ресурсів. Захист довкілля був покладений на три новоутворені центральні виконавчі органи; 2. Адміністративно-територіальна реорганізація місцевих і регіональних урядів;
4. Побудувати спроможну судову владу відповідно до екологічного законодавства ЄС. Водночас із процесом гармонізації екологічного законодавства виникає потреба у розробці та розповсюдженні програми активізації української судової системи, включно із суддями, суддями нижніх інстанцій і судовими секретарями. Така програма уможливила б для членів судової системами вивчення екологічного правового набутку ЄС та запровадження їх в українське законодавство, а також посилила б поінформованість серед судової гілки про напрями та проблеми в управлінні довкіллям, відкрила б діалог серед їхніх колег і відобразила б роль судової влади в екологічних проблемах на місцях.
3. Реформа управління ресурсами, за якою ухвалення рішень щодо управління ресурсами децентралізовано і передано на місця. http://www.mfe.govt.nz/laws/rma/ Відповідати нинішньому швидко плинному та конкурентному середовищу повинно не лише нове законодавство (включно із узгодженням з правовим набутком ЄС), а й нормативні рішення, розроблені раніше. Україна має скористатися цією можливістю – процесом гармонізації та ініціативою «поліпшені норми» – для консолідації свого екологічного законодавства, наскільки це можливо.
Деякі принципи вдосконалення правової бази включать: законодавчі заходи тільки там, де це потрібно, широкі консультації та аналіз впливу законодавства до того, як висувається якась пропозиція, вибір прийнятного інструменту (зокрема 5. Здійснити гармонізацію для консолідації саморегулювання та спільне регулювання), екологічного законодавства. прискорення законодавчого процесу, забезпечення швидкого та ефективного «Поліпшені норми» – це складова 6 подання, оцінки впливу законодавства EAP, зокрема стратегій раціоналізації та та прискорене спрощення й кодифікація модернізації, поступової заміни численних наявних текстів. окремих законодавчих актів ЄС правовою основою та гнучкими стратегіями. 6. Звернутися до ЄС по технічну та фінансову Європейська рада у Лісабоні звернулась із допомогу. проханням створити стратегію спрощення та вдосконалення регуляторного Після останнього розширення ЄС середовища до 2001 р. було розроблено кілька інструментів для Подібна програма має бути розроблена та впроваджена через навчальні структури та механізми навчання службовців державного сектору в Україні.
66
допомоги країнам-кандидатам у перехідному процесі (до приєднання), як-от TAIEX (технічна допомога та обмін інформацією), програма LIFE, програма PEPA, Доприєднавчий інструмент структурної політики (ISPA), програма PHAR та інші фінансові інструменти ЄС. TAIEX – це інструмент відділу Інституційної розбудови Генерального директорату Європейської Комісії з розширення. Послуги, які нині надає TAIEX, охоплюють залучення експертів для надання порад щодо законодавчих актів і тлумачення актів правового набутку ЄС, навчальних поїздок, семінарів і майстерень, навчання, моніторингу, баз даних та інформаційних продуктів, перекладацьких послуг. 2.3. Структура і система екологічного законодавства України За роки незалежного правотворення в Україні створено досить розвинене й розгалужене екологічне законодавство (англ. «Environmental legislation»), що за структурою становить ієрархічну систему нормативноправових актів, які регулюють різноманітні суспільні відносини щодо охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. Конституція України і відображення в ній екологічних питань Ядром системи екологічного законодавства України є Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України в частині регламентації відносин охорони довкілля закріпила низку важливих положень. Насамперед було підвищено до конституційного рівня юридичну силу низки ключових еколого-правових норм, що вже на той час були законодавчо врегульовані. Це передусім стосується закріплення статтею 50 Конституції права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному громадянинові конституційно гарантоване право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. «Така інформація, – декларує частина друга статті 50, ніким не може бути засекречена». Широкій палітрі конституційних екологічних
прав громадян відповідає їх конституційний обов’язок не заподіювати шкоди природі, відшкодовувати завдані ними збитки (стаття 66). Понад десять статей Конституції безпосередньо регулюють питання екологічної безпеки і раціонального використання природних ресурсів, що дає підстави вважати Конституцію України екологічно орієнтованою. Це зокрема регулювання відносин власності на природні ресурси (стаття 13), питання землі як головного природного багатства (стаття 14), регламентація екологічної безпеки громадян (стаття 16), регулювання виключно законами основ екологічної безпеки та правового режиму зон надзвичайних екологічних ситуацій (пункти 6 та 19 статті 92), компетенція Верховної Ради України (стаття 85, пункт 31) і Президента України (стаття 196, пункт 21) щодо оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, віднесення до відання Автономної Республіки Крим ініціювання введення надзвичайного стану та оголошення зон надзвичайних екологічних ситуацій на своїй території (стаття 138, пункт 10) та деякі інші. Конституційне підґрунтя має також участь громадян в ухваленні екологічно важливих рішень. Так, стаття 38 Конституції гарантує кожному право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах тощо, а стаття 40 – право направляти колективні письмові звернення чи особисто звертатись до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Обов’язок посадових і службових осіб – розглянути ці звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Конституційне підґрунтя має і право доступу до правосуддя, якщо порушено права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля. У цьому разі кожен має право на відшкодування завданої відповідним порушенням шкоди. Крім того, стаття 55 встановлює загальну конституційну норму щодо судового порядку захисту прав і свобод людини й громадянина. Серед головних конституційних прав громадян у цій частині зазначене право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. На цьому наголошує передбачене статтею 56 Конституції право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної
7 Відомості Верховної Ради України, 1996. – № 30. – С. 141.
67
шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб під час здійснення ними своїх повноважень. При цьому всі норми Конституції України, якими проголошуються права громадян, є нормами прямої дії і можуть застосовуватись безпосередньо. У разі порушення цих прав можна задіяти механізм судового захисту. Даючи загальну оцінку конституційному регулюванню екологічних питань в Україні, слід зазначити, що порівняно з конституціями держав – членів ЄС Конституція України вирізняється достатньо високим рівнем регулювання екологічних питань, особливо в частині гарантування права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля та ролі держави в забезпеченні цього права. Така пріоритетна увага до відповідної сфери є свідченням глибокої екологічної кризи, в якій опинилась Україна на початку 90-х років минулого століття й усвідомлення необхідності пошуку шляхів виходу з неї.
Істотно вплинула на подальший розвиток екологічного законодавства кодифікація природоресурсного законодавства України, а саме затвердження Земельного кодексу (вперше в редакції від 18 грудня 1990 р. 8, потім у редакції від 13 березня 1992 р.9, і нарешті Земельного кодексу 2001 р.10, Лісового кодексу (1994)11, Водного кодексу (1995)12, Кодексу України про надра (1994)13, Законів України «Про охорону атмосферного повітря» (1992, в редакції від 21 червня 2001 р.)14, «Про тваринний світ» (2001)15, «Про рослинний світ» (1999)16, «Про відходи» (1998)17. Кожен з цих кодифікаційних актів урегулював особливості використання і охорони окремих природних ресурсів, основи державного і громадського управління у відповідній сфері, здійснення контролю і визначення юридичної відповідальності за правопорушення.
Крім актів поресурсного регулювання, в Україні протягом 90-х років ХХ ст. і на початку ХХІ ст. ухвалено низку інших законів Основні законодавчі акти, що діють у екологічного спрямування як загального сфері охорони довкілля характеру (ті, що в законодавстві ЄС дістали назву «горизонтального» законодавства), Головним актом чинного екологічного так і такі, що регулюють окремі сфери законодавства України є ухвалений за суспільного розвитку. п’ять років до Конституції України Закон «Про охорону навколишнього природного Серед актів «горизонтального» середовища» (1991), що заклав підвалини законодавства вирізняються закони, якими всього подальшого регулювання відповідної регулюються основи екологічної безпеки. сфери. Охорону навколишнього середовища Це закони: «Про екологічну експертизу» розглядають цим Законом як неодмінну (1995)18, «Про пестициди та агрохімікати» умову сталого розвитку суспільства, як (1995)19; «Про використання ядерної інтегральне поняття, що поєднує не тільки енергії та радіаційну безпеку» (1995)20; його класичне, суто охоронне, розуміння, «Про поводження з радіоактивними а й екологічну безпеку та раціональне відходами»(1995)21, «Про об’єкти підвищеної використання природних ресурсів. Саме в небезпеки» (2001)22, «Про екологічний аудит» цьому Законі Україна першою серед держав (2004)23 та деякі інші. колишнього СРСР законодавчо закріпила широкий комплекс екологічних прав Інша група «горизонтальних» законів громадян (стаття 9 Закону). Земельне, водне, екологічного спрямування встановлює лісове законодавства, законодавство про особливий еколого-правовий режим для надра, про охорону атмосферного повітря, окремих категорій територій. Це, зокрема, про охорону і використання рослинного закони: «Про зону надзвичайної екологічної й тваринного світу та інше спеціальне ситуації» (2000)24, «Про правовий режим законодавство протягом наступних 15 надзвичайного стану» (2000)25, «Про років розвивалися на ґрунті цього Закону, правовий режим території, що зазнала розширюючи його базові положення. радіоактивного забруднення внаслідок ВВР України, 1991. – № 10. – С. 98. ВВР України, 1992. – № 25. – С. 354. 10 ВВР України, 2002. – № №3–4. – С. 27. 11 ВВР України, 1994. – № 17. – С. 99. 12 ВВР України, 1995. – № 24. – С. 189. 13 ВВР України, 1994. – № 36. – С. 340. 14 ВВР України, 1992 – № 50. – С. 678; 2001. – № 48. – С. 252. 15 ВВР України, 1993. – № 18. – С. 191. 16 ВВР України, 1999– № 22–23. – С. 198.
ВВР України, 1998. № 36–37. – С. 242. ВВР України, 1995. – № 8. – С. 54 19 ВВР України, 1995. – № 14. – С. 91. 20 ВВР України, 1995. – № 12. – С. 81. 21 ВВР України, 1995. – № 27. – С. 199. 22 ВВР України, 2001. – № 15. – С. 73. 23 ВВР України, 2004. – № 45. – С. 500. 24 ВВР України, 2000. – № 42. – С. 348. 25 ВВР України, 2000. – № 23. – С. 176.
8
17
9
18
68
Чорнобильської катастрофи (1991)26, «Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону (2000)27, «Про курорти» (2000)28 та інші.
повною мірою узгоджені з екологічним, а головне – не завжди в них є механізми для впровадження екологічних чинників. Саме цей напрям розвитку правотворчої діяльності – екологізація в регулюванні галузей господарської діяльності України – Одним із пріоритетів законодавчого нині домінує у світлі адаптації екологічного регулювання в екологічній сфері України законодавства України до законодавства є охорона природи за допомогою ЄС. заповідання і збереження біорізноманіття. Першим кроком у цьому напрямі стало Створення механізмів, які забезпечують ухвалення Закону України «Про природно- ефективну дію еколого-правових норм, заповідний фонд України» (1992)29 , яким тісно пов’язане із засобами юридичної закладено підвалини охорони довкілля відповідальності за порушення вимог засобами територіальної і видової екологічного законодавства. охорони. А Закон України «Про екологічну мережу України» (2004)30 ознаменував За екологічні правопорушення в Україні новий етап у концептуальному розвитку передбачено чотири види юридичної підходів до заповідної охорони природи відповідальності: дисциплінарну, – від збереження окремих територіальних адміністративну, кримінальну, майнову одиниць – до створення єдиної структурної (відшкодовування збитків, спричинених мережі природних територій і об’єктів, що правопорушенням). Особливістю правової підлягають особливій державній охороні. системи України є те, що всі норми про юридичну відповідальність згруповані Важливою тенденцією останнього в спеціальних кодифікаційних актах: десятиріччя стало впровадження про адміністративну відповідальність екологічних чинників у регулювання різних – в Кодексі України про адміністративні видів, секторів господарської, управлінської правопорушення, про кримінальну – в та іншої діяльності. У законодавстві цей Кримінальному кодексі України, про процес позначився як екологізація дисциплінарну – в Кодексі України про інших галузей законодавства, зокрема, працю. Підвалини застосування майнової господарського, адміністративного, відповідальності закладені в Цивільному фінансового тощо. В цьому контексті кодексі України. Але розміри шкоди, найпоказовішими є Закони України заподіяної в результаті екологічних «Про мисливське господарство та правопорушень, обчислюють, виходячи полювання» (2000), «Про туризм» (1995, із такс чи методик, які передбачені у новій редакції – 2003), низка законів, спеціальними підзаконними нормативними що регулюють містобудівну та проектно- актами. Наприкінці 90-х років минулого будівельну діяльність, а саме: «Про основи століття істотно поновлено законодавство містобудування» (1992), «Про планування і про адміністративні правопорушення. забудову територій (2000), «Про Генеральну Спеціальна глава 7 «Адміністративні схему планування територій України» правопорушення в галузі охорони природи, (2002). використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури» тепер є Компетенцію органів місцевого найбільшою за обсягом і містить 65 статей самоврядування та місцевої виконавчої про адміністративну відповідальність за влади у сфері охорони довкілля екологічні правопорушення. Завершується відображено в законах України «Про місцеве процес підготовки нового Кодексу України самоврядування в Україні» (1997) та «Про про адміністративні правопорушення, яким, місцеві державні адміністрації» (1999). зокрема, планується ввести адміністративну відповідальність юридичних осіб за Незважаючи на те, що екологічні важелі порушення екологічного законодавства (нині починають поступово впроваджуватись у суб’єктами такої відповідальності є лише різні сектори економіки України, ще й фізичні особи: громадяни та посадові особи). тепер господарська, адміністративна, У 2001 р. затверджено нові Кримінальний31 фінансова та інші галузі законодавства не і Цивільний32 кодекси. У Кримінальному ВВР України, 1991. – № 16. – С. 198. ВВР України, 2000. – № 13. – С. 99. 28 ВВР України, 2000. – № 50. – С. 435. 29 ВВР України, 1992– № 34. – С. 502. 30 ВВР України, 2004. – № 45. – С. 502. 26
31
27
32
69
Кримінальний кодекс України (затверджено 05.04.2001, введено в дію з 01.09.2001). Цивільний кодекс України (затверджено 30.11.2001 з датою введення в дію 01.01.2002).
кодексі вперше виділено спеціальний розділ VIII Особливої частини «Злочини проти довкілля» (статті 236–254). Чіткіше визначені ознаки, що кваліфікують розмежування підстав адміністративної та кримінальної відповідальності у відповідній сфері. За вчинення злочинних дій, передбачених цими статтями Кримінального кодексу України, до порушників можуть застосовуватись такі кримінальні покарання: штраф, позбавлення права обіймати певні посади або виконувати певну діяльність, конфіскація майна, арешт, обмеження чи позбавлення волі на певний термін. Участь України у міжнародно-правовому договірному процесі в сфері охорони довкілля За роки незалежності Україна помітно пожвавила свою участь у міжнародних договорах та інших формах міжнародного співробітництва держав у галузі охорони довкілля для забезпечення сталого розвитку. Ще як союзна республіка СРСР Україна з 1945 р. мала статус члена – засновника ООН, тобто самостійного суб’єкта міжнародного права. Завдяки цьому ще до початку 90-х років XX ст. Українська РСР була учасницею 18 багатосторонніх міжнародних договорів у сфері охорони довкілля. Після проголошення незалежності Верховна Рада України ухвалила Закон «Про правонаступництво України» (1991)33. Цим Законом Україна підтвердила свої зобов’язання щодо міжнародних договорів, укладених Українською РСР. Водночас як складова частина союзної держави Українська РСР виконувала також і міжнародні зобов’язання, передбачені багатосторонніми угодами СРСР. Щодо таких договорів Закон, зокрема, визначив, що нова держава є правонаступницею прав і обов’язків, які не суперечать Конституції України та інтересам держави. Ця загальна декларація потребувала подальшої аналітичної роботи з метою визначення міжнародних договорів, виконання яких відповідає інтересам України і не суперечить її Конституції. У подальшому відповідними рішеннями вищих органів влади України юридично оформлено членство нашої держави у низці угод, учасником яких був колишній ВВР України, – № 46. – С. 617. ВВР України, 1996. – № 50. – С. 277. 35 ВВР України, 2002. – № 44. – С. 320.
СРСР (зокрема, Рамсарської Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, переважно як середовище життя водоплавних птахів, від 2 лютого 1971 р.; правонаступництво України визнане Законом України від 29 жовтня 1996 р.). Крім того, Україна вже в статусі самостійної держави приєдналась більш як до 20 багатосторонніх конвенцій екологічного профілю. Серед них Конвенція ЕСПО про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (ухвалено 25 лютого1991 р., ратифіковано Україною 19 березня1999 р.), Рамкова конвенція ООН про зміну клімату (ухвалено 9 травня 1992 р., ратифіковано Україною 29 жовтня199634 р. ) та Кіотський протокол до неї (ухвалено 11 грудня 1997 р., ратифіковано Україною 4 лютого 2004 р., Конвенція ООН про біорізноманіття (ухвалено 5 червня 1992 р., ратифіковано Україною 29 листопада 1994 р.) та Картахенський протокол про біобезпеку до цієї Конвенції (ухвалено 29 січня 2000 р., Україна приєдналась 12 вересня 2002 р.35 ), Конвенція про транскордонні водотоки та міжнародні озера (укладено 17 березня 1992, Україна приєдналась 1 липня 1999 р.36) й низка інших. Нині наша держава є Стороною близько 50 багатосторонніх міжнародних договорів з охорони довкілля. Питання участі ще у кількох на стадії вирішення. Крім багатосторонніх міжнародних конвенцій ООН, значний пласт міжнародних угод, учасницею яких є Україна, було укладено в останнє десятиріччя на двосторонній чи регіональній основі. Так, за роки незалежності на міжурядовому чи міжагентському рівнях укладено близько 40 двосторонніх міжнародних договорів про співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища. Серед регіональних міжнародних договорів слід назвати кілька угод щодо Карпатського регіону, зокрема розроблену Україною Рамкову конвенцію про охорону та сталий розвиток Карпат (від 22 травня 2003 р., ратифіковано Україною 07 квітня 2004 р.). Україна як одна з шести причорноморських держав стала Стороною Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (укладено 21 квітня 1992 р., ратифіковано Україною 4 лютого 1994 р.37) та ВВР України, 1999. – № 34. – С. 282. ВВР України, 1994. – № 23. – С. 172. 38 ВВР України, 2002. – № 21–22. – С. 143.
33
36
34
37
70
Протоколу про збереження біорізноманіття та ландшафтів Чорного моря до неї (від 14 червня 2000 р.). Серед країн дунайського басейну Україна підписала (29 червня 1994 р.) та ратифікувала (17 січня 2002 р.38) Конвенцію про співробітництво по охороні та сталому використанню річки Дунай (Конвенцію про охорону р. Дунай) та низку інших регіональних угод.
Норми міжнародного права з питань охорони довкілля імплементуються у внутрішнє законодавство, що сприяє втіленню в національну правову систему України принципів сталого розвитку. Регулювання екологічних питань на підзаконному рівні
Крім законів, питання охорони Окремий важливий вектор міжнародного довкілля та природокористування регулює співробітництва України – європейський. велика кількість підзаконних актів різної Зокрема: юридичної сили, різної сфери дії, різного рівня затверджуючих інстанцій. Схематично – у 1993 р. Україна приєдналася до процесу розглянемо головних з них. «Довкілля для Європи» та взяла участь у Конференції на рівні міністрів охорони Указами Президента України: навколишнього середовища у Люцерні (Швейцарія). Затверджену на конференції – затверджуються структура центральних «Програму охорони довкілля для Центральної органів виконавчої влади в сфері охорони та Східної Європи» Україна використала для довкілля, положення про міністерства, які ухвалення її Національного Плану дій щодо стосуються відповідної сфери, зокрема органів навколишнього середовища; спеціальної компетенції (нині це Міністерство охорони навколишнього природного – у 1998 р. UNECE ухвалила рішення середовища України); щодо скликання п’ятої Пан-Європейської конференції міністрів охорони навколишнього – створюються або реорганізуються території середовища в 2003 р. у Києві. З допомогою та об’єкти природно-заповідного фонду ПРООН та інших донорських агенцій загальнодержавного значення, резервуються український уряд підготував цю конференцію землі під наступне заповідання; та продемонстрував свою роль у охороні довкілля. Він підготував «Національну доповідь – окремі місцевості оголошуються теритоУкраїни з гармонізації життя суспільства та ріями надзвичайних екологічних ситуацій з навколишнього природного середовища», до визначенням спеціального правового режиму якої увійшов огляд стану довкілля в Україні, а цих зон. також рамкова екологічна політика та стратегія переходу до сталого розвитку; На розгляд Кабінету Міністрів (Уряду) України виноситься вирішення більшості – у 1999 р. Уряд України та Комітет питань, пов’язаних із створенням механізмів UNECE з питань екологічної політики реалізації правових норм, що містяться в ухвалили рекомендації, зазначені в «Огляді екологічних законах. Майже в кожному результативності природоохоронної такому законі можна знайти кілька десятків діяльності в Україні». Цей Огляд містив «Розділ 1. правоустановчих норм, які реалізуються «в Законодавчі інструменти та інституційні засади порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів охорони довкілля», в якому наведені правові України». Постанови Кабінету Міністрів і політичні засади діяльності в екологічній України становлять переважну більшість сфері, засоби управління захистом довкілля, конкретно-регулюючих норм у сфері охорони а також партнерські процеси та відповідні довкілля, які розвивають норми законів і рекомендації; створюють механізми, порядки, процедури їх реалізації на практиці. – у 1999 р. Україна взяла участь у шостій сесії Комітету Європейської Комісії з питань Наступний регулюючий рівень екологічної політики, присвяченій подальшому екологічного законодавства – це акти розвиткові процесу «Довкілля для Європи» міністерств та інших центральних органів через оцінку поточного стану довкілля у виконавчої влади, що мають надвідомчу Європі, розбудову політичної підтримки компетенцію. Серед таких актів виділяють екологічних цілей серед держав ЄС, сприяння насамперед стандарти і нормативи. інтеграції екологічних політик країн СНД і надання допомоги цим країнам у вирішенні Екологічні нормативи розробляють екологічних проблем. і вводять у дію Міністерство охорони 71
навколишнього природного середовища України та інші уповноважені на те державні органи відповідно до національного законодавства.
Оцінка чинної системи екологічного законодавства та перспективи її вдосконалення в контексті адаптації до законодавства Європейського Союзу
Крім екологічних нормативів, Міністерство За п’ятнадцять років розвитку охорони навколишнього природного екологічного законодавства України середовища України видає й інші нормативні створено велику за обсягом розгалужену надвідомчі документи: накази та інструкції. ієрархічну структуру законодавчих актів різного регулювального рівня, різної Крім Міністерства охорони юридичної сили, різних сфер застосування. навколишнього природного середовища Вважаємо, що за періодом змістового України, право видавати накази та наповнення екологічного законодавства затверджувати інструкції, надвідомчого України має початися етап його характеру у сфері охорони довкілля, мають систематизації, тобто зведення нормативних також Міністерство з питань надзвичайних актів у єдину, впорядковану сукупність, ситуацій та у справах захисту населення систему. Необхідність систематизації від наслідків Чорнобильської катастрофи, пов’язана з низкою підстав. Міністерство аграрної політики, Міністерство економіки, Міністерство охорони здоров’я, По-перше, вона зумовлена величезною Державний комітет з питань технічного кількістю актів, які видають правотворчі регулювання та споживчої політики, органи, з відповідного кола питань, Державний комітет лісового господарства, швидкими змінами, що відбуваються в Державний комітет по земельних ресурсах, законодавстві, появою у ньому положень, Державний комітет по водному господарству, що дублюють одне одного, та водночас – Державний комітет з питань житлово- наявністю прогалин. комунального господарства, Державний комітет ядерного регулювання України та По-друге, систематизація потрібна з деякі інші. метою вдосконалення правореалізації, пов’язана з потребою оперативно На рівні місцевого самоврядування чи відшуковувати та правильно тлумачити місцевих державних адміністрацій можуть норми права, що в свою чергу має неодмінно ухвалюватись рішення з питань, що входять сприяти підвищенню ефективності до самостійної компетенції цих рівнів правового виховання і наукових досліджень регулювання, а також з питань реалізації на у відповідній сфері. місцевому рівні законодавства України та рішень центральних виконавчих органів. Нарешті, систематизація екологічного законодавства відповідає основній тенденції До самостійної компетенції місцевого сучасного права ЄС, зафіксованій у Шостій самоврядування в сфері охорони довкілля програмі дій в галузі охорони довкілля, належать такі питання: а саме – курсу на поступову заміну численних розрізнених законодавчих актів · благоустрою території; рамковими правовими нормами та гнучкими стратегіями. · боротьби з шумом; Законодавство можна систематизувати · утримання домашніх тварин, у чотирьох самостійних формах: 1) облік нормативно-правових актів; 2) їхня · створення територій та об’єктів природно- інкорпорація (видання різних збірників заповідного фонду місцевого значення; і тематичних зібрань законодавства); 3) консолідація (розроблення та затвердження · надання земель в оренду та передача узагальнених законів на базі об’єднання їх у власність відповідно до законодавства норм окремих нормативно-правових актів, України. виданих з одного питання); 4) кодифікація (розроблення та затвердження принципово З цих питань можуть ухвалюватись нових актів – кодексів). рішення, загальнообов’язкові на відповідній території. У якій формі має відбутися процес систематизації екологічного законодавства України? Звісно, в сучасний умовах 72
недостатньо лише обліку нормативноправових актів, що видаються, чи видання цього законодавства окремими збірниками. Систематизацію слід здійснити на вищому рівні. Вважаємо, що з урахуванням обсягу й характеру екологічного законодавства, потреб правореалізації і загальних умов розвитку законодавчої системи України найдоцільнішою в найближчому майбутньому є форма консолідації екологічного законодавства або кодифікації французького типу, коли не створюється принципово новий нормативно-правовий документ, а десятки і навіть сотні актів з одного питання об’єднують в один узагальнений акт. Такий акт підлягатиме затвердженню правотворчим органом і розглядатиметься як нове самостійне джерело права, а нормативно-правові акти, на базі яких він виникне, будуть визнані такими, що втратили силу. Важливо зазначити, що новий акт, створений унаслідок консолідації (його можна назвати Екологічним кодексом), не перекреслить попереднє правове регулювання. Його підготовка і затвердження сприятимуть кращому структуруванню чинного екологічного законодавства, наданню йому логічнішої завершеної форми, ліквідації повторів, суперечностей і неузгодженостей. Важливою вимогою консолідації є застосування уніфікованої термінології. Причому в цій частині дозволено нове регулювання з метою закріплення єдиного понятійнотермінологічного апарату, яким оперує сучасне екологічне право. Проблем тут чимало, починаючи з базового терміна «охорона навколишнього природного середовища», його співвідношення з конституційним «охорона довкілля» і зв’язок з термінами «охорона природи», «раціональне природокористування», «охорона біологічного різноманіття» тощо. Слід усвідомлювати, що комплексна робота над консолідацією екологічного законодавства є досить значною, і не варто сподіватись на її швидке завершення, однак виконувати її потрібно невідкладно, зважаючи на нагальні потреби правозастосовчої сфери. При цьому правове підґрунтя для початку таких робіт нам дають Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. за № 188,
а також Рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні, схвалені Постановою Верховної Ради України від 20 лютого 2003 р. за № 565 р., якими передбачено розроблення проекту Екологічного кодексу України. Екологічний кодекс має врегулювати весь спектр питань, пов’язаних з охороною довкілля як єдиного інтегрованого об’єкта, із забезпеченням екологічної безпеки у сферах, де виникають екологічні проблеми. Вважаємо недоцільним введення до сфери Екологічного кодексу регулювання питань охорони та використання окремих природних ресурсів (земельного, водного, гірничого, лісового, атмосфероохоронного, фауністичного та флористичного). Природоресурсні аспекти охорони довкілля на сьогодні більш чи менш вдало врегульовані на рівні спеціальних законодавчих актів, серед яких кодифікаційні (Земельний кодекс України, Водний кодекс України, Лісовий кодекс України, Кодекс України про надра, Закони України «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ»), які з урахуванням специфіки кожного природного ресурсу регулюють питання їхньої охорони, раціонального використання та відтворення. Співвідношення Екологічного кодексу та чинних природоресурсних законів і кодексів можна схарактеризувати як зв’язок інтегрованої й диференційованої складових у регулюванні відносин у системі людина – природа. Останнім часом це законодавство оновлюється. Зокрема затверджено нові редакції Земельного кодексу, Законів України «Про тваринний світ» і «Про охорону атмосферного повітря», розробляються проекти нових Водного кодексу і Кодексу України про надра. В стадії ухвалення Верховною Радою перебуває нова редакція Лісового кодексу України. Виконуючи кодифікаційні роботи у відповідних поресурсних сферах, слід виходити з тих самих формально-юридичних постулатів, що й під час розроблення Екологічного кодексу України, а саме: створювати узагальнені законодавчі акти на наявній базі джерел права, на що орієнтує нас і Шоста Програма дій ЄС в галузі охорони довкілля. Зокрема, відомо, що до Кодексу України про надра введено і вже діє кілька десятків законодавчих та інших нормативноправових актів. Застосування їх ускладнено.
73
Юридична сила деяких з підзаконних актів потребує підвищення їх до рівня законів. Це треба мати на увазі під час оновлення гірничого та іншого поресурсного законодавства України в світлі його адаптації до права навколишнього середовища ЄС.
вого впливу на нього фізичних і біологічних чинників. Законодавство України може встановлювати нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи.
Екологічні нормативи встановлюють з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних і У цьому контексті слід виявити прогалини санітарно-протиепідемічних правил і норм, в екологічному законодавстві України, як- гігієнічних нормативів. от у сферах, у яких регулювання питань охорони довкілля не відповідає вимогам Гігієнічні нормативи граничнодопустимих законодавчих актів ЄС. концентрацій забруднювальних речовин у навколишньому природному середовищі та Так, перегляду з формально-юридичної рівні шкідливих фізичних впливів на ньота змістової точки зору потребує система го є єдиними для всієї території України. екологічної стандартизації та нормування в За необхідності для курортних, лікувальноУкраїні. У системі стандартів, що діють нині оздоровчих, рекреаційних та інших окремих на території України, виділяють такі: районів можуть бути встановлені суворіші нормативи граничнодопустимих концен· ГОСТи (колишні державні стандарти СРСР) трацій забруднювальних речовин та інших – єдині нормативно-технічні документи, шкідливих впливів на навколишнє природне що залишились чинними з радянських середовище. часів. Нині їх застосовують як міждержавні стандарти СНД. У системі ГОСТів є документи Система екологічної стандартизації класу 17 «Система стандартів у галузі та нормування в напрямі їхньої адаптації охорони довкілля і поліпшення використання до стандартів ЄС має вдосконалюватися природних ресурсів», серед них чинні на за кількома напрямами. По-перше, слід території України понад 60 стандартів; уніфікувати базову термінологію, яку застосовують в екологічних стандартах і · державні стандарти України (ДСТУ) – нормативах. Так, потребує заміни як назва система почала розвиватись з 1992 р. Їх самої системи ГОСТ 17... (замість «Системи затверджує Державний комітет технічного стандартів у галузі оxорони природи й регулювання та споживчої політики України поліпшення використання природниx (Держспоживстандарт). Він їх і контролює. ресурсів» – «Система стандартів у галузі До цього часу діють приблизно 20 стандартів оxорони довкілля»), так і текст більшості цього виду в сфері охорони довкілля; стандартів (особливо груп «0», «1», «2», «3», «4», «5», «9»). · з 1 січня 1998 р. в Україні адаптовано (надано статусу ДСТУ) п’ять міжнародних По-друге, до цього часу в системі стандартів ISO 14000 з питань екологічного класифікації категорії стандартів менеджменту та екологічного аудиту; навколишнього середовища (ГОСТ 17...) не виділено групи стандартів управління · галузеві стандарти. небезпечними відходами. Найбільш регулювальну роль у Для узгодження стандартів України з відповідній сфері продовжують відігравати європейськими в галузі управління відходами ГОСТи. Їхня частка значно перевищує частку слід вжити таких заходів: ДСТУ та інших видів стандартів. · ввести спеціальну групу стандартів Крім стандартів, в Україні діє система категорії ГОСТ 17... – ГОСТ 17.10 «Управління екологічних і гігієнічних нормативів, що за- відходами»; кріплюють критерії якості навколишнього середовища, встановлюють нормативні ви- · провести чітке розмежування між моги до стаціонарних і пересувних джерел твердими відходами загалом і небезпечними забруднення. зокрема; стандартизувати класифікацію відходів залежно від груп небезпечності; Екологічні нормативи встановлюють граничнодопустимі викиди та скиди у навколиш- · переглянути перелік небезпечних нє природне середовище забруднювальних відходів, ввезення (транзит) яких на (через) хімічних речовин, рівні допустимого шкідли- територію України заборонено. 74
Під час адаптації системи екологічних стандартів України до вимог ЄС мають бути уніфіковані або хоча б узгоджені між собою параметри, за якими здійснюється спостереження і вимірювання; методи контролю якості того чи іншого типу середовища. Важливо також, щоб використовувались єдині узгоджені з європейськими одиниці вимірювання, а також сертифіковані за єдиними методиками засоби вимірювання й контролю та їхні методи. Для забезпечення найбільшої зіставленості результатів дуже важливо, щоб за єдиними критеріями розміщувались пункти контролю, а проби контрольованого середовища відбиралися з однаковою періодичністю.
небезпечних, перевищення вмісту яких у воді, повітрі, ґрунті може завдати величезної шкоди як здоров`ю людей, так і довкіллю. В нинішніх умовах вважаємо за доцільне скоротити перелік нормативів якості елементів навколишнього середовища, які підлягають контролю, зробити їх реалістичнішими з позиції можливостей дотримання, використавши вже наявні системи європейських стандартів. Водночас слід забезпечити суворіший нагляд за їхнім дотриманням.
Крім того, вітчизняна система екологічних стандартів відрізняється тим, що характеристики забруднення навколишнього середовища в Україні базуються здебільшого на одноразовій Якщо відповідні вітчизняні стандарти експозиції (20–30 хв) і меншою мірою проаналізувати з цих позицій, то стане на середньодобовій, середньомісячній зрозумілим, що вони мають певні і середньорічній експозиції, тоді як особливості, які часом ускладнюють участь директивами ЄС здебільшого пропонуються нашої держави у міжнародних програмах та добові і середньорічні концентрації інших формах співробітництва у відповідній забруднювальних речовин як критерії сфері. якості довкілля (особливо повітря). Різниця в підходах ускладнює зіставлення як самих Насамперед звертає на себе увагу велика нормативів, так і стану довкілля, обчисленого кількість параметрів стану навколишнього за різними методиками. середовища (в українському законодавстві вони мають назву «граничнодопустимих Потребує вдосконалення система концентрацій» – ГДК – шкідливих речовин фінансування природоохоронних у повітрі, воді, ґрунті, продуктах сільського заходів, послідовнішого впровадження в господарства), які згідно з українськими законодавство України та правозастосовчу нормативами підлягають моніторингу практику економічних методів і контролю. Крім того, значна частина природокористування, принципу відповідних нормативів України є «забруднювач платить». Закон «Про жорсткішими за нормативи, рекомендовані охорону навколишнього природного міжнародними організаціями та адаптовані середовища» (1991) в Україні вперше зарубіжними країнами. запровадив економічний механізм природокористування та охорони довкілля, Така «авангардна» позиція нашої держави, який зокрема передбачав фінансування однак, не може розцінюватись як позитивний природоохоронних заходів, встановлення факт у контексті нереалістичності виконання системи зборів (платежів) за використання відповідних нормативів у сучасних умовах, природних ресурсів і за забруднення, а також обмеженості ресурсів забезпечення лімітування використання природних необхідного спостереження і контролю, ресурсів, викидів (скидів) забруднювальних технічної та технологічної неможливості речовин та розміщення відходів, а також дотримання відповідних нормативів. Велика деякі інші важелі. Були визначені основні кількість жорстких нормативів, дотримання джерела фінансування природоохоронних яких погано контролюється (часом заходів в Україні: Державний бюджет України, допускається перевищення в десятки разів), республіканський бюджет Автономної призводить до того, що в цілому нормативи Республіки Крим, місцеві бюджети; кошти ГДК не розглядаються як обов’язкові до підприємств, установ, організацій; фонди додержання, а лише як ідеал, до якого слід охорони навколишнього природного прагнути (можливо, колись, у віддаленій середовища; добровільні внески та інші перспективі). кошти (фонди екологічного страхування, кредити банків). Важливою вимогою Закону Це в свою чергу призводить до того, було запровадження принципу цільового що нівелюється різниця між ставленням використання коштів, які надходять від до звичайних забруднювачів і до особливо екологічних зборів і платежів. 75
Нині по завершенні п’ятнадцяти років відповідний економічний механізм виявив свою неефективність. Принцип цільового використання коштів, що надходять від екологічних зборів і платежів, не дотримується. Акумульовані кошти мають складну структуру розподілу між місцевими і державним бюджетами, а також між фондами охорони навколишнього природного середовища. Збори за використання природних ресурсів надходять до загального фонду Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів і витрачаються на нагальні потреби економічного, соціального та іншого розвитку. Складною є система фінансування природоохоронних заходів як із спеціальних фондів, так і з загального фонду держбюджету. Вже стало «нормою» недостатнє фінансування з державного бюджету екологічних програм усіх рівнів, а також інших галузевих програм, певним чином пов’язаних із охороною довкілля. Частина з них не фінансується взагалі або фінансується недостатньо (на 25–50 %). Незадовільним є фінансування організації та утримання територій і об’єктів природнозаповідного фонду та інших природних територій особливої державної охорони. На жаль, багато підприємств ухиляється від зборів за забруднення навколишнього природного середовища або платять їх не повністю, що не сприяє послідовному впровадженню принципу «забруднювач платить». Таке становище пов’язане з кількома причинами. Не всі нормативи відрахувань законодавством чітко визначені. Механізм розрахунків платежів за забруднення навколишнього середовища є складним (спостерігається пряма залежність між обсягами неплатежів і складністю системи розрахунків). Недостатньо ефективна система контролю достовірності звітних даних природокористувачів. Природокористувачі не зацікавлені ні у відрахуванні коштів у екологічні фонди, ні в реалізації природоохоронних заходів, оскільки економічний механізм природокористування має переважно фіскальне спрямування. А елементи цього механізму, які передбачають пільги щодо кредитування (надання безвідсоткових чи пільгових кредитів) та оподаткування (зниження податків чи звільнення від них), не знайшли поки що послідовного правового розвитку. Система потребує коригування, зокрема спрощення для ефективнішого
застосування суб’єктами господарської діяльності, зниження витрат на забезпечення її функціонування. Істотною щодо адаптації до права щодо навколишнього середовища ЄС є реалізація інноваційної еколого-економічної політики, зокрема таких її складових, як «торгівля квотами на викиди» та «екотрудова податкова реформа» економіко-правових інститутів, спрямованих одночасно на створення робочих місць і збереження довкілля. Така фіскально нейтральна податкова реформа, що частково переносить базу оподаткування з праці (фонду заробітної плати) на споживання природних ресурсів і шкідливі викиди та відходи, має стати ключовим моментом структурної перебудови і вже почалася в індустріально розвинених країнах ЄС, передусім у Німеччині, Данії, Швеції та Нідерландах. Підвищення ефективності потребує інституційне забезпечення державного управління у сфері охорони довкілля. Відомо, що створити оптимальне законодавство – це навіть не половина справи. Головне і найскладніше завдання – змусити його працювати, сформувавши для цього інституційний, організаційнофінансовий, економічний та інші механізми впровадження. Саме так формулюються й вимоги Євросоюзу до держав, які готуються до вступу в ЄС – адаптація законодавства передбачає не лише ухвалення адекватних законів, а й забезпечення їхньої реалізації на практиці. А саме це завжди було слабким місцем в еколого-правовій системі України. Починаючи з 1991 р., система державного управління охороною довкілля в Україні чотири рази реформувалась. Змінювались як назви центральних органів виконавчої влади спеціальної компетенції, які в різні періоди мали здійснювати управлінські функції у відповідній сфері, так і їхні структури та функції. Багато разів перерозподілялись повноваження між різними ланками державного управління. Змінювалось кадрове, матеріально-технічне, фінансове та інше забезпечення відповідної управлінської діяльності. Реформувалась ця сфера здебільшого без чіткої концептуальної основи, спираючись на суб’єктивні чинники. Спеціально уповноважений орган у галузі охорони довкілля то зосереджував у своїх руках досить широкі повноваження щодо управління як охороною, так і використанням природних ресурсів, то віддавав ці
76
повноваження іншим органам, виконуючи зосередження повноважень щодо певний час майже виключно контрольно- управління природокористуванням під наглядові та координаційні функції. дахом єдиної управлінської структури (з поресурсними департаментами). Це б На жаль, і тепер систему державного підвищило ефективність і надало єдиної управління охороною довкілля не можна методичної спрямованості виконанню визнати оптимальною. Спеціально таких управлінських функцій, як здійснення уповноваженим органом у цій сфері є екологічного моніторингу (нині ці функції Міністерство охорони навколишнього одночасно виконують Міністерство природного середовища України. Саме це охорони навколишнього природного міністерство реалізує державну політику середовища, Міністерство надзвичайних не лише у сфері охорони навколишнього ситуацій і Міністерство охорони здоров’я, природного середовища, ведення заповідної Мінагрополітики, Держкомлісгосп, справи, забезпечення ядерної безпеки, а й у Держкомзем, Держжитлокомунгосп, сфері використання природних ресурсів. кожний орган у своїй відомчій мережі, з Водночас великий обсяг управлінських використанням власного метрологічного повноважень у галузі природокористування забезпечення – під організаційним традиційно мають Держкомзем, керівництвом Міністерства охорони Держводгосп, Держкомлісгосп, а також навколишнього природного середовища), Державний комітет ядерного регулювання організація обліку та ведення кадастрів України (Держатомрегулювання) та деякі природних ресурсів (на сьогодні ця інші центральні органи виконавчої влади. функція також розпорошена між понад Міністерству охорони навколишнього десятком органів), організація контрольної природного середовища бракує діяльності тощо. адміністративних повноважень і потужності для впливу на ключові сектори Розвиток демократичних процесів і взаємовідносин економіки і довкілля. забезпечення участі громадськості в Це міністерство є політично слабшим за охороні довкілля багато інших політичних інституцій, йому на вистачає необхідної політичної сили Інтеграція до ЄС традиційно пов’язується та впливу для недопущення галузевих державами з просуванням суспільства в спотворень у формуванні й виконанні бік більшої відкритості й прозорості, а державної екологічної політики. це потребує залучення широких верств населення до ухвалення рішень, підвищення У процесі реформування системи активності громадян. Охорона довкілля в державного управління відповідною сферою Україні – це саме та сфера, де громадська слід виходити як з внутрішніх чинників, так активність є найвищою. Постійно зростає і з вимог інституційної компетентності, що кількість громадських формувань їх ставлять більшість екологічних директив екологічного профілю. Україна стала другою ЄС. Екологічна політика ЄС потребує державою, що ратифікувала Оргуську надзвичайно компетентного уряду, здатного конвенцію про доступ до інформації, участь до перенесення й впровадження складних громадськості у процесі ухвалення рішень спеціально-технічних і процедурних правил. і доступ до правосуддя з питань довкілля Більш того, для реалізації нормативно- (липень 1999 р.). До законодавства України правових вимог адміністративний апарат внесено низку змін для адаптації його має бути спроможний визначати, планувати, до вимог Конвенції. В цілому нинішнє фінансувати і контролювати виконання законодавство України дає можливість необхідних інвестиційних програм. застосовувати на практиці норми Оргуської конвенції, гарантує реалізацію екологічних Система управління відповідною прав громадян та їхній захист від можливого сферою повинна удосконалюватись порушення цих прав. Водночас послідовний на засадах наукової обґрунтованості, розвиток демократичних принципів у довгостроковості, стабільності, відповідній сфері потребує подальшого розподілу між різними ланками вдосконалення законодавства, що гарантує державного управління функцій щодо участь громадськості в екологічно важливій використання, експлуатації природних діяльності, її доступ до інформації та ресурсів, з одного боку, та їхньою правосуддя. охороною, з іншого. При цьому єдність природного комплексу, взаємозв’язок Не можна не відзначити, що до участі природних процесів роблять доцільним громадськості в формуванні та реалізації 77
екологічної політики урядові структури ставляться стримано, а часом – негативно. Участь громадськості вони сприймають у кращому разі як перешкоду, а в гіршому – як загрозу. Бракує усвідомлення того, що «дефіцит демократії» ускладнює мобілізацію суспільної підтримки для запровадження фінансово обтяжливої екологічної політики. У цьому контексті потребує вдосконалення діяльність громадської інспектури в галузі охорони довкілля. Цей правовий інститут традиційно був достатньо розвинений в Україні. Ще за радянських часів громадських інспекторів готували народні університети «Природа», що діяли під егідою Всеукраїнського товариства охорони природи. Починаючи з 90-х років минулого століття громадських інспекторів почали готувати також інші громадські організації, зокрема Всеукраїнська асоціація «Зелений світ». На рахунку громадських інспекторів з охорони довкілля, що функціонували під егідою громадських природоохоронних об’єднань, тисячі корисних справ, як-от виявлення значної кількості екологічних правопорушень і передача протоколів по них органам адміністративної юрисдикції. Це була істотна підтримка природоохоронної справи в країні. Однак в останні роки поняття «громадського контролю в галузі охорони довкілля» було концептуально звужено внаслідок передачі всієї справи формування, методичного керівництва, координації та організації діяльності громадської екологічної інспектури під контроль органів державного екологічного контролю. Громадських інспекторів з охорони довкілля тепер призначають державні екологічні інспектори. Вони працюють спільно з державними екологічними інспекторами або за їх вказівкою, звітують перед ними про свою роботу, нарешті, ними ж можуть бути позбавлені повноважень. Такий стан не можна вважати правомірним з точки зору теорії громадського управління. Носієм громадського контролю має бути сама громадськість, інколи стаючи противагою державній діяльності в екологічній сфері, доповнюючи і навіть певною мірою – контролюючи її. Варто поновити Інститут громадської інспектури при найпотужніших природоохоронних організаціях. Це в сучасних умовах – істотний резерв кваліфікованої громадської підтримки природоохоронної діяльності. Такий підхід не завадить органам державної екологічної інспекції мати свій громадський актив – позаштатних помічників державних інспекторів з охорони довкілля.
Взаємозв’язок проблеми охорони довкілля зі сталим розвитком суспільства Впровадження концепції сталого розвитку як інтеграція економічних, соціальних та екологічних цілей в суспільній діяльності становитиме надійне підґрунтя для євроінтеграційного процесу України. Досі в законодавстві України чинники сталого розвитку враховувались не повною мірою. В травні 2003 р. створено Національну раду зі сталого розвитку України як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Управління стратегії сталого розвитку функціонує в Апараті Ради національної безпеки і оборони України. Постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р. схвалено Концепцію сталого розвитку населених пунктів, розраховану на тривалу перспективу (15–20 років). Встановлено чимало декларативних положень стосовно забезпечення сталого розвитку в нормативно-правових актах, зокрема екологічного спрямування. Усвідомлення необхідності розглядати екологічні проблеми в контексті сталого розвитку вже відображається «в букві», але поки що не «в дусі» законів України. Адже в господарському, цивільному, адміністративному, фінансовому та інших галузях законодавства, що також мають регулювати відносини щодо забезпечення сталого розвитку, таких посилань, а головне механізмів, що їх забезпечують, поки що недостатньо. На жаль, невирішеність і вимушена першочерговість чинників економічного зростання відсувають на задній план врахування принципів сталого розвитку в галузевій політиці і в законодавстві України. Національна стратегія сталого розвитку України до цього часу не затверджена, хоча завершення її розроблення та ухвалення Закону України «Про Стратегію сталого розвитку», а також вжиття заходів для забезпечення його імплементації і виконання було передбачено Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 117-р, від 22 квітня 2005 р. «Про затвердження заходів щодо виконання у 2005 р. Плану дій Україна – ЄС» ще на травень 2005 р. На жаль, і досвід багатьох інших держав, що затвердили відповідні стратегії, серед яких держави ЦСЄ – нові члени ЄС, свідчить про те, що більшість таких стратегій є лише на папері і їхня довгострокова
78
практична реалізація проблематична. Україні важко адаптувати традиційний для Євросоюзу шлях – від пріоритетів охорони довкілля до забезпечення сталого розвитку, оскільки пріоритети стрімкого економічного зростання тиснуть на неї сильніше, ніж свого часу на країни Євросоюзу. Однак розумної, раціональної альтернативи цьому шляхові немає. Тому Україна мусить невідкладно затвердити таку Стратегію, безумовно з урахуванням своїх національних особливостей і пріоритетів. Організаційно-інституційний механізм адаптації законодавства України до екологічного законодавства Європейського Союзу Адаптація національного законодавства до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції до Європейської спільноти. Усвідомлюючи це, в Україні в останні роки створено основні політико-правові та організаційні засади адаптації законодавства, включно з екологічним, до вимог ЄС. 21 листопада 2002 р. було схвалено Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, а 18 березня 2004 р. затверджено й саму Загальнодержавну програму. Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досягнення відповідності правової системи України правовому набутку ЄС, з урахуванням критеріїв, які висуває ЄС до держав, що мають намір вступити до нього.
ситуації, яка складеться в Україні, а також розвитку взаємовідносин України і ЄС. На кожному етапі визначаються пріоритетні сфери адаптації. Пріоритети першого етапу визначені, виходячи зі статті 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейським Співтовариством та його державами-членами від 14 червня 1994 р. Серед 16 пріоритетів два (охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин; довкілля) безпосередньо пов’язані з екологічними чинниками, ще два (захист прав споживачів; енергетика, включно з ядерною) також мають опосередкований зв’язок з екологічними аспектами. На першому етапі виконання Програми передбачено: · забезпечити розроблення словника термінів, що стосуються правового набутку ЄС для адекватності їхнього розуміння та уніфікованого застосування у процесі адаптації, а також розробити і запровадити єдині вимоги до перекладів цих законодавчих актів українською мовою, створити централізовану систему перекладів; · виконати порівняльно-правове дослідження відповідності законодавства України правовому набутку ЄС у пріоритетних сферах; · здійснити переклад українською мовою актів правового доробку ЄС у цих сферах;
· на підставі узагальнення досвіду держав Центральної та Східної Європи створити ефективний механізм адаптації Державна політика України щодо законодавства, який би серед іншого включав адаптації законодавства формується як перевірку проектів законів України та інших складова частина правової реформи в країні нормативно-правових актів щодо їхньої та спрямовується на забезпечення єдиних відповідності актам правового набутку ЄС; підходів до правотворчості, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення · створити загальнодержавну належних умов для інституційного, науково- інформаційну мережу з питань освітнього, нормопроектного, технічного, європейського права, забезпечивши фінансового забезпечення процесу адаптації вільний доступ до неї учасників адаптації законодавства України. законодавства; Процес адаптації законодавства України до правового набутку ЄС є планомірним і складається з декількох послідовних етапів, на кожному з яких повинен досягатися певний ступінь відповідності. Перший етап виконання Програми адаптації розрахований на 2004–2007 рр. Періоди наступних етапів визначатимуться залежно від результатів, досягнутих на попередніх етапах, економічної, політичної та соціальної
· створити систему навчання та підвищення кваліфікації державних службовців з питань європейського права, включно з розробленням і затвердженням відповідних навчальних програм; · вжити заходів щодо опрацювання та затвердження спільного з ЄС механізму підготовки планів-графіків адаптації та моніторингу їхнього виконання.
79
Кабінет Міністрів України щороку розробляє і затверджує план роботи гармонізації законодавства, передбачаючи в проекті Державного бюджету України на відповідний рік видатки для фінансування заходів з її виконання. На жаль, такі плани затверджують із запізненням, що впливає і на строки їхнього виконання. Так, Розпорядження Кабінету Міністрів України № 201-р «Про затвердження плану заходів щодо виконання у 2005 р. Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» ухвалено лише 16 червня 2005 р. Пунктом 10 відповідного Плану було передбачено імплементацію деяких положень правового набутку ЄС, які містяться в Конвенції про біорізноманіття та Протоколі про біобезпеку, підготовкою проекту Загальнодержавної програми збереження біорізноманіття на 2006–2025 рр. На жаль, такий проект до цього часу не ухвалено.
(Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)» було утворено:
Для виконання Указу Президента України від 24 лютого 1998 р. № 148 «Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 2004 р. № 417 при Міністерстві юстиції було утворено Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до
· українську частину Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС; · українську частину Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС як постійно діючий допоміжний орган Української частини Ради; · у законодавчому органі – Верховній Раді України – створено Комітет з питань Європейської інтеграції.
З метою забезпечення координації діяльності органів державної влади з питань входження України до європейського правового простору при Президентові України було утворено Національну раду з питань адаптації законодавства України Загалом звертає на себе увагу велика до законодавства Європейського Союзу кількість планів і програм, пов’язаних з як консультативно-дорадчий орган (Указ адаптацією законодавства України до права Президента України від 30 серпня 2000 ЄС. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів р. № 1033/2000 з наступними змінами України від 28 червня 2003 р. № 382-р «Про Національну раду з питань адаптації було затверджено План першочергових законодавства України до законодавства заходів з виконання Угоди про партнерство Європейського Союзу»). та співробітництво між Україною й ЄС, удосконалення інституційного забезпечення Указом Президента України від 30 діяльності органів виконавчої влади у серпня 2002 р. № 791 з метою реалізації сфері європейської інтеграції. Заходи щодо стратегічних цілей державної політики узгодження двох законодавчих систем щодо забезпечення входження України в містяться також у Плані дій Україна – ЄС. Так, на європейський політичний, економічний, 2005 р. відповідним Планом передбачалася безпековий і правовий простір, створення розробка двох законопроектів «Про передумов для набуття Україною членства стратегію сталого розвитку України» і «Про в ЄС, підвищення ефективності координації екологічне страхування». Жоден з них до і контролю за діяльністю органів влади цього часу не ухвалено. Є також Державна у сфері європейської інтеграції створено програма інформування громадськості з Державну раду з питань європейської та питань європейської інтеграції України євроатлантичної інтеграції України. на 2004–2007 рр., до якої також щорічно затверджується План заходів (так, Функції уповноваженого центрального Розпорядженням Кабінету Міністрів України органу виконавчої влади у сфері адаптації № 959-р, 23 грудня 2004 р. було затверджено законодавства України до законодавства подібний План заходів на 2005 р.). ЄС покладено на Міністерство юстиції України (Указ Президента України від У забезпеченні виконання Загальнодер- 21 серпня 2004 р. № 965/2004 «Питання жавної програми адаптації законодавства організації виконання Закону України “Про України до законодавства ЄС задіяна велика Загальнодержавну програму адаптації кількість державних органів, а також інститу- законодавства України до законодавства ційних утворень іншої правової природи. Європейського Союзу”»).
80
законодавства ЄС. Однак невдовзі статус координаційного органу було підвищено, а нову Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що змінила Міжвідомчу раду і мета якої – забезпечення взаємодії органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, вже очолив Прем’єр-Міністр України. Цей орган було створено постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1365. Цією ж постановою було затверджено Положення про відповідну Координаційну раду, а також Порядок підготовки та реалізації щорічного плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС.
експертиза діяльності щодо адаптації законодавчої системи України до вимог законодавства ЄС, на жаль, не є запорукою ефективності цієї діяльності, оскільки сприяє розпорошенню фінансових, організаційнотехнічних, методичних, кадрових можливостей, а також відповідальності. Вважаємо, що відповідна система повинна бути компактнішою, одномірною, яка б керувалась із єдиного центру – Державного департаменту з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції України. Саме цей орган повинен мати всі управлінські повноваження щодо організації діяльності з адаптації законодавства. На нього слід покласти й всю повноту відповідальності за здійснення державної політики в сфері адаптації.
Роботу з підготовки щорічного плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС організовує Міністерство юстиції України.
Зважаючи на те, що час можливого вступу України до ЄС поки що не визначений, а процес адаптації екологічного законодавства України до права навколишнього середовища ЄС є справою конче витратною і сподіватися на широкомасштабну зовнішню допомогу в цій частині немає підстав (так, допомога від Євросоюзу на ці цілі державам ЦСЄ передбачалась на рівні 5 % прогнозованих загальних видатків і надавалася для окремих високопріоритетних проектів), вважаємо за необхідне, поперше, застосувати селективний підхід до узгодження відповідного законодавства, враховуючи сучасні національні інтереси України, її умови та можливості, а подруге, «рухатись на випередження», тобто орієнтуватися на нові, перспективні екологоправові механізми, що нині формуються в країнах ЄС, а не на ті, що є традиційними і піддаються сумніву чи замінюються новими підходами.
Організаційну й експертну роботу щодо оцінки проектів законів та інших нормативно-правових актів України з пріоритетних сфер адаптації законодавства щодо їхньої відповідності актам правового набутку ЄС спочатку мав виконувати Центр європейського та порівняльного права, а після його ліквідації – спеціально створений Державний департамент з питань адаптації законодавства – урядовий орган державного управління (Постанова Кабінету Міністрів України № 1742 від 24 грудня 2004 р. «Про утворення Державного департаменту з питань адаптації законодавства...»). Відповідна діяльність чітко регламентована наказом Міністерства юстиції України від 28 квітня 2005 р. № 42/5 «Про впорядкування процесу здійснення експертизи проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності «acquis communautaire». На Департамент також покладається організація перекладу актів правового набутку ЄС українською мовою. Механізм перекладу цих актів українською мовою та надання їм статусу офіційного регламентований наказом Міністерства юстиції України № 56/5 від 08 червня 2005 р. «Про затвердження Порядку перекладу актів «acquis communautaire» українською мовою».
Рекомендації
Україна матиме більші переваги і перспективи, якщо застосує ініціативний підхід до вироблення стратегії сталого розвитку, зокрема адаптує інноваційну еколого-економічну політику ЄС, виходячи з національних умов і завдань.
Велика кількість інституційних утворень, метою діяльності яких є організація, планування, координація, моніторинг, 81
Глава 3. Економічні механізми природокористування та природовідтворення: ідентифікація, узгодження і посилення ефективності 3.1. Реформування економічної системи природокористування та природовідтворення
екологічно простору.
Євроінтеграційний процес України об’єктивно полягає у формуванні спільного з ЄС екологічного, економічного, соціального, політичного та правового простору, який нині утворюють майже п’ятдесят держав. Україна, що є складовою цього геополітичного простору та водночас екосистемною складовою загальноєвропейських природних багатств, безумовно впливає на їхній стан і якість. Водночас, зазнаючи зворотного впливу європейських екологічних чинників, Україна має належним чином сприймати тенденції екологічної політики ЄС, адаптуючи їх до національної екологічної політики, але у контексті формування екологічно безпечного європейського простору. Тому від існуючого рівня і якості напрацювання й впровадження політико-економічних та організаційних механізмів європейської екологічної інтеграції залежить і рівень розв’язання її власних екологічних проблем, які, по суті, є транснаціональними і глобальними. Одним із пріоритетів міжнародного співробітництва у сфері екології є участь у процесі «Довкілля для Європи». Провідним у цьому процесі є інтеграція екологічної політики з політикою державного управління (включно з економічною політикою) в регіонах ЄЕК ООН. Зазначена ідея розвиває й поглиблює рішення саміту Ради Європи у м. Кардифі щодо імплементації в усі стратегії ЄС оцінок впливу на навколишнє природне середовище головних політичних та економічних заходів Співтовариства (так званий кардифський процес).
безпечного
європейського
Отже, європейський вимір для державної екологічної політики означає її орієнтацію на впровадження тих інструментаріїв ЄС, які спроможні нейтралізувати український діапазон європейського спектру екологічних загроз. Водночас європейський вимір для державної екологічної політики – це визнання бажання й готовності України будувати свою економічну систему природокористування та природовідтворення адекватно цілям, вимогам, правилам, принципам, стандартам екологічної політики ЄС. У зв’язку з цим слід зазначити, що загальні засади національної екологічної політики за суттю не відрізняються від аналогічних засад країн ЄС. Проте виконання завдання «євроідентичності» принципів національної екологічної політики і дотепер є проблематичним. Це засвідчує аналіз ідентичності принципів ухвалення екологічних рішень в Україні в контексті імплементації відповідних принципів ЄС. Принцип запобігання екологічній шкоді. Здебільшого ціна ліквідації наслідків екологічного лиха є вищою, ніж витрати на запобігання йому. Тож запобігання – раціональніший шлях, ніж намагання розв’язати проблему після її виникнення. Дотримуватися цього принципу можна завдяки здійсненню екологічної експертизи та моніторингу, який передбачає аналіз і прогнозування екологічних ризиків. Проте нинішня екологічна політика України не враховує цих процедур повною мірою.
Принцип «забруднювач платить». Цю вимогу в Україні запроваджено з 1999 р. Утім, забруднювачі лише частково Стосовно Нових Незалежних Держав покривають соціальні та економічні втрати, провідна ідея розгортання процесу що виникли внаслідок забруднення або «Довкілля для Європи» трактується неефективного використання ресурсів, як інтеграція екологічних рішень з компенсуючи видатки на переробку відходів економічною та політичною реформами. або знешкодження шкідливих викидів, Україна приєдналась до цього процесу, оскільки в самій системі нарахування плати що надало сильного імпульсу для за використання або забруднення ресурсів суспільного осмислення важливості фактично не закладено реалізації цього розбудови ефективної вітчизняної системи принципу. раціонального природокористування та захисту навколишнього природного Принцип ефективного використання середовища як засобу формування природних ресурсів. Згідно з ним, у 82
разі використання ресурсів не можна порушувати баланс між екологічним і економічним розвитком. Підхід, за яким у процесі використання природних ресурсів потрібно враховувати правила економічної ефективності в часі (перспективі), для України порівняно новий. Тому такий принцип досі належним способом не запроваджено. Принцип використання найкращих екологобезпечних доступних технологій. Через недостатнє фінансування цей принцип залишається здебільшого декларативним. Крім того, в Україні діють лише стандарти, що стосуються використання та забруднення довкілля (які, до речі, потребують реформування відповідно до системи екологічних стандартів ЄС), тоді як країни ЄС послуговуються екотехнологічними стандартами – так званими стандартами найкращої наявної технології. Принцип вільного доступу до екологічної інформації має забезпечити розвиток механізмів участі громадськості в процесі ухвалення рішень і залучення громадян до формування політики захисту довкілля. Обов’язковість цієї засади зафіксовано в законі України «Про екологічну експертизу» (1995). Принцип екологічної відповідальності потребує запровадження відповідальності за будь-які порушення екологічного законодавства, що відображено в екологічному законодавстві України. Втім, українські закони в галузі екології є переважно декларативними. Адже досі не розроблено належних підзаконних актів, які б відігравали роль механізмів впровадження екологічного законодавства та дії міжнародних угод. Визнання вступу до ЄС як стратегічного пріоритету неминуче ставить перед Україною низку питань стосовно подальшої стратегії реформування національної економіки, адекватної принципам регулювання суспільної самоорганізації європейської спільноти. Одним із провідних засобів здійснення такої стратегії має стати економічний механізм природокористування та природовідтворення.
ресурсів, збереження й відтворення довкілля, а також у фінансуванні природоохоронних заходів і робіт. Базовими елементами системи економічного регулювання природокористування та природоохоронної діяльності є збори/платежі за спеціальне використання природних ресурсів (мінеральних, водних, земельних, лісових, біологічних), збори за забруднення навколишнього природного середовища, податкові важелі, штрафні санкції за порушення екологічного законодавства. З одного боку, вони виявляються інструментами мотивації природокористувачів до екологоконструктивної діяльності, а з іншого – джерелами створення природоохоронних фондів. Важливими функціональними складовими економічного регулювання природоохоронної діяльності залишаються системи державного бюджетного та позабюджетного фінансування природоохоронних заходів. Вітчизняний економічний механізм екологічного управління оперує переважно групою таких регуляторів екологічної поведінки товаровиробників, які змушують їх обмежувати свою природоруйнівну діяльність згідно з вимогами нормативних актів, постанов і законів. Водночас реалії вітчизняного екологічного управління переконують, що економічні інструменти переважно виконують роль фіскальних платежів, а функціонування еколого-економічних регуляторів стає засобом нагромадження фінансових ресурсів у владних структурах. Цей висновок відображає ситуацію, що склалася на всіх рівнях господарювання. Оцінка ефективності використання еколого-економічних інструментів і функціонування системи економічного регулювання природоохоронної діяльності дотепер визначається переважно рівнем зростання обсягів екологічних зборів/платежів і надходжень від них до бюджетів усіх рівнів.
Чинним екологічним законодавством встановлено безпосередній зв’язок між виконанням природоохоронних заходів і джерелами їх фінансування. Платежі за використання природних ресурсів мають спрямовуватися на фінансування робіт із відновлення та збереження природних ресурсів. Механізм використання цих платежів за цільовим призначенням затверджено ще у 1997 р., але він майже не По суті, мета економічного діє, оскільки є декларативним. Інший вид регулювання природоохоронної діяльності платежів – за забруднення навколишнього в Україні полягає у стимулюванні природного середовища – має природокористувачів до раціонального спрямовуватися на скорочення утворення та ощадливого використання природних та запобігання викидам/скидам у довкілля. 83
Механізм спрямування цих платежів визначено у 1992 р. Він є базовим у побудові екологічних фондів України. Нині це найнадійніше джерело фінансування різноманітних природоохоронних заходів. Проте часто ці кошти використовують не для фінансування заходів щодо зменшення забруднення, а на інші цілі – утримання комунальної інфраструктури і навіть на розв’язання загальних соціальних питань, або ж взагалі не використовуються.
економічної системи екологічного регулювання, які обмежилися заходами стосовно змін нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища відповідно до величини індексу споживчих цін (індексу інфляції) та активізацією нормативно-методологічної й організаційної роботи зі створення системи екологічного аудиту, але й досі чимало еколого-економічних інструментів є лише на рівні законодавчих положень. Вони не реалізовані та не впроваджені у практику Після ухвалення Закону України «Про господарювання. державні цільові програми» № 1621-IV від Основні недоліки вітчизняного 18 березня 2004 р. ситуація з економічного механізму екологічного фінансуванням ще більше загострилась. управління полягають у тому, що він, поТак, класифікація державних цільових перше, не набув необхідного розвитку; програм передбачає наявність так званих по-друге, не спроможний зацікавити державних цільових програм з охорони суб’єктів господарювання у проведенні навколишнього середовища, спрямованих природоохоронних заходів; по-третє, на відтворення та охорону довкілля, не узгоджений з іншими економічними запобігання погіршенню екологічної ситуації показниками господарської діяльності; та зменшення забруднення в екологічно по-четверте, недостатньо оперативно й кризових місцях. Нині створено декілька ефективно реагує на динаміку економічних десятків державних цільових програм, які, і екологічних процесів у державі. Зрозуміло, на відміну від бюджетних, розроблені з що такий механізм природокористування перспективою на роки, але без урахування та природоохоронної діяльності не сприяє бюджетних можливостей. Тож вони також прогресивним екологозорієнтованим недофінансуються і не є дієвими. структурним зрушенням як у технікотехнологічній базі суспільного виробництва, Очевидна спрямованість вітчизняного так і у національному господарстві. економічного механізму екологічного регулювання на пріоритет методу «батога» Вочевидь, через відсутність комплексної стосовно природокористувачів, які моделі якісного, ефективного економічного працюють у нинішніх складних економічних і механізму природокористування та соціальних умовах, аж ніяк не стимулює їхньої природоохоронної діяльності потерпає зацікавленості у дотриманні екологічних суспільне виробництво. Отже, на норм і зниженні техногенних навантажень часі – опрацювання та впровадження на природу. Варто зазначити, що в нинішній економічно обґрунтованої та екологічно системі економічного механізму екологічного доцільної вітчизняної системи регуляторів регулювання фактично не функціонує еколого-економічної поведінки суб’єктів механізм кредитування природоохоронних господарювання, яка була б адекватна заходів, пільгового оподаткування та завданню адаптації та інтеграції економічної, цільового заохочення екологоконстуктивної екологічної й соціальної стратегії діяльності. Не набули необхідного розвитку реформування суспільства, міжнародній ідеї механізм субсидування екологічної сталого, збалансованого з можливостями інфраструктури, «зеленої» індустрії, природи, розвитку світової спільноти. національного ринку екологічних послуг, зокрема такі механізми, як екологічний аудит, При визначенні комплексу умов, сприекологічне страхування. У цілому створена в ятливих для формування екологічно безУкраїні система економічного регулювання та печного європейського простору та його фінансування природоохоронної діяльності сталого розвитку, пріоритетним напрямом перебуває на стадії становлення, причому досягнення цієї мети, як наголошувалось у окремі її підсистеми та елементи мають рішеннях п’ятої Пан-Європейської конферізні ступені розвиненості та практичної ренції міністрів охорони навколишнього реалізації. середовища «Довкілля для Європи», постає концентрація науково-практичних і дерВ останні роки зроблено певні кроки жавних зусиль щодо удосконалення ефекщодо посилення стимулюючої функції тивності природоохоронних інструментів і 84
механізмів. Отже, нинішній інструментарій екологічного регулювання має бути не лише адекватним ідеї екологоврівноваженого сталого соціально-економічного розвитку, а й принциповій політиці ЄС у сфері охорони довкілля. Досвід країн – членів ОЕСР та Євросоюзу переконливо доводить, що своєю дієвістю система екологічного менеджменту зобов’язана, насамперед, ефективності економічного механізму природокористування, який базується на збалансованому поєднанні примусовообмежувальних регуляторів із стимулюючокомпенсаційними. Тобто саме у такий спосіб можна забезпечити сприятливіші умови для природо- та ресурсозбереження, а також для застосування екологічно безпечних технологій і методів господарювання. Йдеться про необхідність формування та реалізації такого економічного механізму екологічного регулювання в Україні, який би гнучко й ефективно вводив екологічну складову до ринкової моделі розвитку національного господарства. Іншими словами, назріла потреба реалізації національної екологічно безпечної моделі ринкових відносин у контексті імплементації відповідних принципів ЄС.
7. У найкоротший термін запровадити таку систему економічних регуляторів природокористування, яка базується на комбінації інструментів, що, насамперед, економічно зацікавлюють і заохочують, й, врешті-решт, примушують господарюючих суб’єктів реалізовувати природоохоронні й ресурсозберігаючі заходи. 8. Удосконалити в методологічній базі наявні економічні інструменти (збори/ платежі за забруднення, екологічний податок, екологічні фонди, штрафні санкції), а також запровадити нові регулятори природокористування, такі як: різні види податкових пільг, пільгових позик, пільгового кредиту, гнучкі екологічні податки на продукт, матеріальне заохочення екологізації виробничої діяльності, диференціацію ціноутворення згідно з екологічним критерієм. 9. Підготувати законопроект щодо фінансової підтримки природоохоронної діяльності через механізми кредитування, пільгового оподаткування та цільового заохочення екологоконструктивної діяльності. Розробити і внести відповідні зміни до Бюджетного та Податкового кодексів.
Рекомендації
3.2. Реформування ліцензійно-дозвільної та податкової системи
1. Переглянути нормативи і методичну базу Природні ресурси в Україні економічного механізму екологічного регу- використовують у загальному і спеціальному лювання. порядку. Відповідно до порядку спеціального використання природних 2. Запровадити механізм постійної (що- ресурсів громадянам, підприємствам, річної) індексації нормативних показників установам, організаціям надаються відповідно до змін рівня інфляції, цін това- у володіння, користування або оренду ровиробників. природні ресурси на підставі спеціальних дозволів у формі зареєстрованих ліцензій 3. Реформувати систему платежів за розмі- за плату для здійснення виробничої щення відходів, запровадивши прогресив- діяльності, а у випадках, передбачених ний характер таких платежів і поширивши законодавством, – на пільгових умовах. У їх на накопичені обсяги. ліцензіях, як правило, зазначають дозволені обсяги використання або видобутку 4. Законодавчо забезпечити адекватне відо- певного ресурсу. Сукупним використанням браження екологічних збитків і штрафних управляють через загальну політику видачі санкцій за порушення чинного природоохо- ліцензій. Організаційне забезпечення ронного законодавства. державної системи ліцензування здійснюють уповноважені державні органи 5. Реформувати систему акумулювання й ви- управління та їхні місцеві підрозділи в користання коштів на природоохоронні за- галузі охорони навколишнього природного ходи. Прискорити ухвалення Закону України середовища і природних ресурсів. У такий «Про національний екологічний фонд». спосіб ліцензійно-дозвільна система регламентує взаємовідносини між 6. Законодавчо закріпити цільове спеціально уповноваженими органами, з використання статей природоохоронних одного боку, та природокористувачем – з витрат у державному і місцевому бюджетах. іншого. 85
За своєю цільовою спрямованістю ліцензійно-дозвільна система України охоплює всі сфери природокористування та природовідтворення. Причому найбільшу кількість дозволів видають підприємствам, установам і організаціям у сфері поводження з відходами та на операції поводження з небезпечними речовинами. Той факт, що органи, відповідальні за збір платежів, часто мають право коригувати дозволені обсяги викидів, звільняти від платежів і домовлятися про різні нефінансові форми розрахунків, значно знижує ефективність застосування дозволів і всієї ліцензійно-дозвільної системи, формуючи у природоохоронних органів можливості для корупції та заохочуючи підприємства не до зниження рівнів забруднення, а до спроб досягти для себе виняткових умов чи привілеїв у природокористуванні. У країнах – членах ОЕСР функціонує динамічна система ліцензування господарської діяльності природокористувачів, що забезпечує поєднання екологічних інтересів суспільства та держави, а також дотримання природоохоронних норм і екологічних вимог у разі ухвалення інвестиційних рішень та здійснення основної виробничої діяльності. За своїми засадами та структурою ця система істотно відрізняється від вітчизняної ліцензійно-дозвільної системи. Зарубіжна ліцензійно-дозвільна система належить до адміністративноконтрольного механізму екологічного управління і реалізується ліцензуванням тих видів господарської діяльності природокористувачів, які, по-перше, певним чином впливають на стан довкілля та здоров’я населення, а по-друге, забезпечують екологічний моніторинг і контроль. Ліцензійно-дозвільна система в країнах – членах ОЕСР пройшла певну еволюцію, врахування особливостей етапізації якої є корисним з огляду на необхідність удосконалення вітчизняної ліцензійнодозвільної системи. Першим інструментом ліцензійнодозвільної системи, яка зародилась у 70-х роках минулого століття (1-й етап), були спеціальні дозволи на рівні забруднення, що відповідали емісійним стандартам, визначені згори установами екологічного управління, але без урахування еколого-економічних інтересів основних суб’єктів господарювання
– природокористувачів. У 80-х роках (2-й етап) при збереженні загальних засад системи дозволів (ліцензій) на забруднення навколишнього природного середовища встановлення відповідних емісійних стандартів переважно націлювалось на стимулювання заходів з упередження забруднення паралельно з розширенням кола джерел забруднень, які підлягали стандартизації (відходи, транспорт). У 90-ті роки (3-й етап) при збереженні емісійних стандартів як центрального елемента механізму екологічного регулювання почав стверджуватись новий управлінський стиль, спрямований на підвищення екологічної ефективності діяльності цільових груп підприємств впровадженням дозволів з правом перепродажу через укладання між ними екологічних угод (так званої торгівлі викидами). Завдяки цьому заходу було «охоплено» близько 90 % загальних обсягів промислового забруднення, маси утворених і рецикльованих відходів. Найбільший науковий і практичний інтерес у контексті можливого реформування ліцензійно-дозвільної системи в Україні становить порядок застосування в країнах – членах ОЕСР такого інструмента, як дозвіл з правом перепродажу. Застосування цього інструмента базується на тому принципі, що будь-яке збільшення обсягів викидів на одному виробництві, яке розташоване на визначеній території, мусить бути компенсовано аналогічними, а інколи – й більш значним зниженням обсягів викидів іншого (сусіднього) виробництва. За чинної системи дозволів з правом перепродажу виробництва працюють у межах лімітів на обсяги викидів з численних джерел, причому в межах дії такого ліміту дозволена торгівля ліцензіями на викиди. Якщо підприємствозабруднювач здійснює викиди у меншому обсязі, ніж це йому дозволено, воно може продати право на здійснення викидів у обсязі, що становлять таку різницю, іншому підприємству, яке тоді має право здійснювати викиди у більшому обсязі, ніж зазначено у виданому йому дозволі. Такий продаж дозволів можливий у межах одного підприємства, однієї фірми чи між різними фірмами одного промислового сектору або визначеної території. Починаючи з 2000 р. (4-й етап), еволюція ліцензійно-дозвільної системи в країнах – членах ОЕСР характеризується, з одного боку, активізацією пошуку ефективних інструментів поєднання еко логічних, економічних і соціальних
86
інтересів, а з іншого – послідовним поширенням міжгалузевого підходу до вирішення екологічних проблем. Стає очевидним, що спирання на можливості окремих підприємств недостатнє для кардинальних зрушень щодо ресурсозбереження та природовідтворення. У ранг пріоритетів висувається координація природоохоронних зусиль на міжгалузевих і міжсекторіальних засадах, а у такий спосіб реалізується інтегрований підхід до розв’язання проблем природокористування і досягнення високого рівня одночасно соціально-економічного та екологічного добробуту. Отже, ліцензійно-дозвільна система в країнах ЄС ефективна в умовах соціально та екологічно орієнтованої ринкової економіки, але поки що не діятиме в Україні, базуючись на інших вихідних засадах і не будучи адекватною ступеню розвиненості ринкових відносин. Особливістю розвитку системи європейського екологічного менеджменту 90-х років минулого століття є висування до рангу пріоритетних серед інших регуляторів природокористування саме податків, пов’язаних із вирішенням проблем навколишнього середовища, розширення та зміцнення бази екологічного оподаткування. Нині (станом на 2005 р.) в 20 країнах – членах ОЕСР широко застосовують близько 370 таких податків, більшість із яких, а також структуру і ставки, затверджено національними парламентами. Відповідно до цільового спрямування їх поділяють на: 1) податки, які переважно слугують для покриття екологічних витрат; 2) податки, що стимулюють екологічно релевантну поведінку економічних агентів (виробників і споживачів); 3) податки, що виконують переважно фіскальну функцію задля подальшого фінансування природоохоронних заходів.
Щоправда, сума надходжень – не єдиний істотний параметр податків, пов’язаних з охороною навколишнього середовища. З погляду раціонального природокористування, істотним критерієм доцільності застосування екологічних податків є досягнуті зміни у поведінці суб’єктів господарювання – ті, що сприяють відмові від екологічно шкідливих товарів або відповідних видів діяльності, внаслідок чого утворюється потенціал одночасного зменшення податкових надходжень (наприклад, завдяки зменшенню відрахувань за забруднення) та підвищення природоохоронного ефекту. Примітно, що на сьогодні вже вісім країн – членів ОЕСР здійснили досить радикальні реформи природоохоронного та податкового законодавства (так звані еко-трудові податкові реформи), які полягають у зниженні чи анулюванні певних податків (наприклад, зниження прибуткового податку з населення або виплат по соціальному забезпеченню) з одночасним введенням нових податків, пов’язаних з охороною навколишнього середовища, завдяки розширенню бази екологічного оподаткування, але без збільшення загального податкового тягаря. Обкладанню екологічним податком підлягають дії юридичних і фізичних осіб, які сприяють погіршенню стану навколишнього середовища. До об’єктів екологічного оподаткування належать екологодеструктивні чинники, які мають прямий і непрямий вплив, а також товари і послуги, що є чи можуть стати причиною природоруйнівних дій.
Нині об’єктами екологічного оподаткування є енергоносії, транспортне обладнання та транспортні послуги, обсяги викидів у повітря та водне середовище, озоноруйнівні речовини, деякі розсіяні джерела забруднення води, відходів і шуму. В країнах ЄС численну групу становлять екологічні податки, Характерно, що «позеленіння» бюджетно- пов’язані з енергоносіями, транспортом і податкової системи, як свідчить практика використанням відходів. оподаткування розвинутих країн, є ефективним засобом успішного досягнення У багатьох європейських країнах одночасно двох національно значущих запроваджено екологічні податки на продукт цілей – наповнення державних бюджетів – стимулятор обмеження виробництва і і розв’язання проблем якості довкілля. споживання екологічно небезпечної, Так, у країнах Євросоюзу надходження ресурсоємної продукції, а також продукції, від екологічних податків за 1980–2001 рр. яку виготовляють з рідкісних природних збільшились у понад чотири рази. У 2001 р. ресурсів. Екологічний податок на продукт – вони становили 238 млрд євро, або, 7 % ВВП це податок, яким обкладають продукцію, що в і 6,5 % сумарних податкових надходжень один із періодів циклу свого функціонування Євросоюзу. забруднює навколишнє середовище. 87
Зарубіжна практика екологічного оподаткування свідчить про ефективність цього інструмента. Екологічні податки є складовою ціни на продукцію, застосування якої завдає екологічної шкоди, а споживачі ніби виплачують суспільству непрямий податок за використання екологічно «брудної» продукції. Характерно, що введення екологічного податку на таку продукцію з часом повністю витісняє її з ринку.
4) платежами за спеціальне використання природних ресурсів і 5) екологічним податком (збором за забруднення навколишнього природного середовища), які є загальнодержавними обов’язковими платежами.
Варто звернути увагу на той факт, що в Україні майже всі види платежів у формі плати, збору та відрахувань, пов’язаних з природокористуванням та охороною Податок на продукт спрямовується на навколишнього середовища, незважаючи на збільшення фінансових ресурсів, необхідних їхню принципову різницю за економічною для зменшення екологічної шкоди, суттю та з позицій джерел фінансування завданої продуктом, що оподатковується. природоохоронних заходів, мають характер Завдяки накопиченим коштам відбувається податкових надходжень і фактично є подальша цільова адресна фінансова способами збільшення коштів у прибутковій підтримка конкретної екологічної програми частині державного бюджету. скорочення забруднення саме тими видами продукту, з яких стягується податок. Через Уявлення про доходний «внесок» від такий механізм перерозподілу коштів природокористування дають такі цифри: від екологічного податку утворюються саме завдяки платежам (податкам) за фінансові потоки «повторних інвестицій природокористування формується майже 7 доходів», які в інших країнах уже встигли % Державного бюджету України. Так, у 2005 довести свій еколого-економічний ефект і р. частка екоресурсних платежів у складі розсіяти підозри, що нібито цей екологічний доходів бюджету становила 6,4 %. За нашими податок – ще один зі способів збільшення розрахунками, у 2006 р. частка екоресурсних обсягів платежів до бюджету. З огляду на платежів у складі доходів бюджету має це, важливість впровадження подібного – становити 7,6 %. Показовими є дані групи зворотноадресного – механізму екологічного експертів ОЕСР, згідно з якими у 2001 р. оподаткування в Україні очевидна. надходження лише від однієї групи платежів – за забруднення довкілля – сформували 0,1 Принагідно слід підкреслити, що головна % ВВП України. мета широкого застосування в ЄС системи екологічного оподаткування полягає Отже, частка надходжень до бюджету саме у стимулюванні діяльності щодо України від платежів за природокористування зниження рівня забруднення довкілля. Тут є порівнянною з відповідною часткою головне міркування – про потенційний екологічних податків у країнах – членах ЄС, природоохоронний ефект конкретного але істотно відрізняється від неї не лише податку, який визначається його впливом абсолютною сумою, а й іншими параметрами, на ціни виробників і споживчі ціни товарів у насамперед, змістом і якісним складом поєднанні з гнучкістю відповідних цін. екологічних податків та – найголовніше – економічним механізмом їх впливу на У країнах – членах ЄС інтенсивно розв’язання проблем навколишнього використовують екологічні податки не середовища. лише як (1) дієвий інструмент економічного стимулювання товаровиробників до В Україні відсутні певні групи активної інвестиційно-інноваційної екологічних податків, які притаманні системі природоохоронної та ресурсозберігаючої оподаткування у країнах Євросоюзу. Йдеться діяльності, а і як (2) засіб перерозподілу про: 1) так звані відкладені платежі, що фінансових коштів на користь екологічних сприяють покриттю екологічних витрат програм, і як (3) метод розв’язання поточних (earmarked charges – податки на шумове проблем збереження якості довкілля та забруднення, на батарейки, на доходи від запобігання екологічній шкоді національним тваринництва та інші); 2) так звані потоварні господарствам. або продуктові, що стимулюють обмеження або ощадливе споживання товарів – «Екологічна» складова вітчизняної потенційних забруднювачів довкілля податково-бюджетної системи репре (incentive charges – податки на пестициди, зентована: 1) рентними платежами, 2) платою детергенти, пластмасу, певні види пального, за землю, 3) збором за геологорозвідку, транспорт). 88
Слід зазначити, що Міністерство охорони навколишнього середовища України підготувало законопроект «Про внесення змін до Закону України „Про охорону навколишнього середовища”», яким передбачено розширити базу оподаткування, зокрема в частині шкідливого впливу фізичних і біологічних чинників на довкілля, реалізації екологічно небезпечної продукції та моторного палива, екологічної надбавки до пального для пересувних джерел і деяких видів потенційно небезпечної продукції. Мінприроди також підготувало проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору», яким передбачено впровадити плату за забруднення довкілля авіаційним транспортом. Реалізація зазначених норм дасть можливість ввести необхідні законодавчі основи для розширення бази оподаткування забруднювачівприродокористувачів, стимулюючи їх до впровадження екологобезпечних заходів, та одночасно розширити доходну базу формування фондів охорони навколишнього природного середовища.
Як свідчать дослідження, сувора підпорядкованість статей законів України з питань природокористування спорідненим статтям законів з оподаткування, а також суперечливість, неузгодженість, неадекватність, непослідовність змісту цих споріднених статей різних законів призводить до фактичної втрати чинності важливих законодавчих положень, наприклад про пільгове екологічне оподаткування або економічний механізм забезпечення стимулювання природоохоронних заходів, які містяться у законах України з питань природокористування, надаючи їм декларативності. Результати дослідження сучасного стану системи екологічного оподаткування в Україні дали можливість виокремити певні суперечності та узагальнити проблеми її функціонування. Це насамперед: · нівелювання у податкові надходження всіх основних інструментів вітчизняної фінансової системи природокористування та природоохоронної діяльності;
· наявність значного розриву між проголошеним принципом «забруднювач Основна відмінність вітчизняної платить» і нормативами формування системи екологічного оподаткування плати за забруднення, з одного боку, від європейської полягає в тому, що а також обсягами завданих збитків і механізми її реалізації залишаються не дійсними витратами на їх відшкодування завершеними щодо розв’язання проблем – з іншого; навколишнього середовища і не створюють вагомих стимулів у економічних агентів · занижені абсолютні показники для природозберігаючих дій. Зрозуміло, що нормативів платежів за спеціальне суто фіскальна спрямованість механізму користування природними ресурсами та збирання коштів від природокористування, зборів за забруднення навколишнього ігноруючи при цьому регулювальну, природного середовища; обмежувальну і стимулюючу функції, не сприяє ефективному використанню · девальвація платежів за спеціальне природних благ. користування природними ресурсами і зборів за забруднення навколишнього Бюджетним кодексом України природного середовища; встановлено, що податки, збори та інші податкові платежі зараховують до · глибокі розбіжності в граничних бюджетів повністю, незалежно від їхнього податкових ставках щодо нормативів цільового призначення. Це призводить забруднення; до того, що з року в рік надходження зборів за забруднення довкілля, наприклад, · складність, громіздкість розрахунків спрямовуються до бюджету не цільовим екологічних і ресурсних платежів, призначенням на природоохоронні заходи, неусталеність системи статистичної як це визначено у статті 46 Закону України звітності, контролю звітних даних «Про охорону навколишнього природного природокористувачів, бухгалтерського середовища», а «розчиняються» у його обліку, обліку надходжень платежів; доходній частині, аж ніяк не активізуючи природоохоронну діяльність платників · недотримання фінансово-правової екологічних зборів. дисципліни. 89
Отже, нинішня екологічна податкова система України потребує дальшого реформування і розвитку, спрямованого на зниження негативного впливу народногосподарського комплексу країни на навколишнє природне середовище, природоємності одиниці ВВП, стимулювання переходу на засади сталого розвитку. Рекомендації 1. Розробити теоретико-методологічні засади для переходу на систему «інтегрованих дозволів» (за концепцією найкращих наявних методів чи технологій). 2. Розширити базу екологічного оподаткування, впровадивши різні види гнучких екологічних податків на продукт як стимуляторів обмеження виробництва і споживання екологічно небезпечної, ресурсоємної продукції, а також продукції, яку виготовляють з обмежених (рідкісних) природних ресурсів, враховуючи досвід країн – членів ЄС, ОЕСР. 3. Змінити порядок стягнення екологічного податку, зробивши шкалу податкових ставок гнучкішою та пропорційною обсягам викидів забруднювачів. При цьому закласти в основу розрахунків екологічного податку принцип залежності від середніх граничних витрат товаровиробників на зменшення забруднення та запровадити коефіцієнти коригування суми екологічного податку залежно від зростання або зниження концентрації токсичних речовин в оподатковуваній продукції, тобто встановити прогресивне або регресивне екологічне оподаткування. Крім того, ставки платежів за забруднення мають обов’язково щорічно індексуватися з поправкою на інфляцію.
6. Здійснити відповідне реформування наявної практики фінансування природоохоронних заходів в Україні одночасно/паралельно з реформуванням вітчизняної системи екологічного оподаткування. 7. Внести відповідні корективи у Податковий кодекс, який перебуває ще на стадії формування, причому у новому Податковому кодексі доцільно прописати гнучку і струнку, оновлену систему екологічних податків та екологоорієнтованих податкових пільг, конкретизовану й скориговану з положеннями чинних законів України з питань природокористування та європейською системою екологічного оподаткування. Під час розроблення таких коректив, а також у процесі вдосконалення нормативноправової бази, яка регламентує екологічне оподаткування, слід враховувати правила, прийняті міжнародними організаціями, такими як ОЕСР, Євростат і Європейське агентство охорони навколишнього середовища, особливо з огляду на декларований вступ України до ЄС. 8. Розробити основні засади «еко-соціоекономічної податкової реформи» як перспективного економіко-правового інституту, спрямованого одночасно на збереження довкілля, створення робочих місць, наповнення бюджету. 3.3. Екологічний аудит та екологізація виробництва
У системі економічних механізмів природокористування та природовідтворення екологічний аудит відіграє роль, згідно із Законом України «Про екологічний аудит», засобу підвищення екологічної обґрунтованості та ефективності діяльності суб’єктів 4. Законодавчо визначити й змінити господарювання як природокористувачів і адресність надходження екологічного природозабрудників. податку, тобто запровадити цільове зворотне фінансування зібраних коштів Вирішальною умовою ефективного для підтримання конкретних екологічних здійснення екологічного аудиту є його програм. цілісність з екологічним управлінням на рівні підприємств, корпорацій, галузей. 5. Запровадити різні види податкових пільг Системна цілісність екологічного управління у межах податкової та кредитно-фінансової й аудиту – однин із принципів сталого політики – для стимулювання інноваційної та розвитку, який реалізовано в ЄС у вигляді інвестиційної активності товаровиробників європейського регламенту EMAS – системи щодо використання сучасних науково- екологічного управління й аудиту. EMAS технічних досягнень з метою інноваційної ґрунтується на принципі «забруднювач і модернізації старої, екологічно деструктивної, користувач платить», тобто компенсації та утворення нової, ефективної економічної шкоди, завданої навколишньому природоохоронної та ресурсозберігаючої природному середовищу за рахунок матеріальної бази виробництва. винуватця в завданні такої шкоди. 90
Корпорації та підприємства добровільно беруть на себе відповідальність за охорону і відновлення природного середовища й докладають зусиль щодо постійного вдосконалення такої діяльності. Приєднання корпорацій та підприємств до EMAS – це, по суті, початок процесу екологізації виробництва, тобто переходу від нестійких моделей виробництва і споживання до екологічно збалансованих і чистих моделей. При цьому рівень збалансованості, екологічної чистоти й ефективності технологій, виробництва, розподіл відповідальності за завдану шкоду природному середовищу встановлюють із застосуванням екологічного аудиту.
В Україні накопичено досвід екологічної модернізації виробництва з економічним ефектом на підставі рекомендацій екологічного аудиту в харчовій, легкій та інших галузях промисловості. Цей досвід набуто при виконанні цільових проектів у складі українсько-канадської екосистемної програми «Розвиток управління навколишнім природним середовищем в Україні (район басейну р. Дніпро)». Розповсюдження досвіду передбачалося за допомогою розроблення й впровадження галузевих і корпоративних програм екологізації виробництва на підставі рекомендацій екологічного аудиту.
Відпрацьовано методологію й видано відповідні рекомендації щодо створення ефективної міської системи управління поводженням з твердими побутовими відходами з використанням екологічного аудиту (на прикладі м. Ніжина Чернігівської області), щодо створення ефективної міської системи екологічного управління та аудиту транспортного комплексу м. Києва, щодо створення ефективної системи екологічного управління й аудиту переробного виробництва (на Якщо національний і державний прикладі Борщівського спиртового заводу стандарти ідентичні відповідним Тернопільської області). міжнародним стандартам у частині системної цілісності екологічного управління й аудиту, На добровільних засадах за сприяння то Законом України «Про екологічний аудит» Європейської комісії здійснено програму така цілісність не передбачена. Крім того, TACIS з впровадження міжнародних трапляються невідповідності й суперечності, стандартів ISO 14000 на шістьох провідних що порушують принцип незалежності вітчизняних компаніях – ЗАТ «Лакма», здійснення екологічного аудиту та підготовки ВАТ «Житомирський маслозавод», ВАТ і сертифікації екологічних аудиторів. Закон «Гостомельський склозавод», Харківський значно звужує сфери і спрямованість машинобудівний завод «ФЕД», морський екологічного аудиту, особливо в торговий порт Південний і державний екосистемній стратегії і політиці. міжнародний аеропорт «Бориспіль». Перший відповідний сертифікат Ефективність і результативність еколо- одержало ВАТ «Концерн Стирол». На гічного аудиту значною мірою залежить від думку майже всіх учасників піонерних і професіоналізму й компетенції сертифікова- демонстраційних проектів, найтяжче було них екологічних аудиторів. Їхня підготовка, подолати психологічний бар’єр керівників оцінювання компетенції і сертифікація – це підприємств і виробничого персоналу. складний комплексний процес, визначений у національному стандарті України ДСТУ Отже, методологія здійснення ISO 19011 : 2003. Міністерство охорони на- екологічного аудиту й екологічної вколишнього природного середовища Укра- модернізації виробництва, впровадження їни пішло спрощеним шляхом і встановило систем екологічного управління та аудиту своїм наказом неадекватний порядок сер- відпрацьована в широкому регіональному, тифікації екологічних аудиторів, який супер- галузевому і місцевому масштабах. ечить національному стандарту і не враховує вимог необхідного досвіду аудиторської На жаль, відсутність державної діяльності. Унаслідок цього сертифікуються підтримки цього досвіду не сприяла його екологічні аудитори без досвіду діяльності, розповсюдженню. Це призвело до того, тобто без належної компетенції щодо націо- що майже вся виробнича приватизація нального стандарту. відбулась без екологічної модернізації, бо Нинішня законодавча і нормативна база здійснення екологічного аудиту в Україні складається із Закону України «Про екологічний аудит», національного стандарту України ДСТУ ISO 19011:2003, «Настанови щодо здійснення аудитів систем управління якістю і/або екологічного управління», державних стандартів України ДСТУ ISO 14001-97, ДСТУ ISO 14004-97 «Системи управління навколишнім середовищем».
91
перед інвесторами не ставили таких умов у EMAS. Уклавши добровільні угоди, планах і договорах на приватизацію. забезпечити впровадження національного регламенту на корпоративному і місцевому Нині нагальними потребами є: рівнях з відповідною сертифікацією корпоративних систем екологічного · удосконалення і розвиток нормативно- управління й аудиту як свідчення процесу правової бази, здійснення екологічного екологізації виробництва на конкретних аудиту й екологізації виробництва (переходу підприємствах. на екологічно чисті моделі виробництва); 4. Розробити і впровадити систему галузевих · створення національної системи і корпоративних стандартів екологічно підготовки, оцінки компетенції і сертифікації чистого виробництва. екологічних аудиторів на базі Міністерства освіти і науки та Міністерства охорони 5. Виконати інвентаризацію наявної навколишнього природного середовища виробничої бази екологічно чистих України; технологій, оцінку потреб щодо її розвитку та інвестиційних можливостей підтримання · створення національної інфраструктури такого розвитку. екологічного аудиту і чистого виробництва. Розроблення й впровадження державних 6. Виконати комплексне галузеве механізмів стимулювання і підтримання (секторальне), місцеве оцінювання розвитку екологічного аудиту та чистого технологічних потреб для переходу на виробництва у контексті Кіотського моделі чистого виробництва. протоколу; 7. Розглянути можливість перегляду · створення національного потенціалу інвестиційних зобов’язань приватизованих для оцінки, розроблення, ефективного підприємств з метою здійснення їхньої використання і застосування екологічно екологічної модернізації з використанням чистих технологій, включно з підготовкою сучасної методології. персоналу всіх рівнів. 3.4. Страхування екологічної Рекомендації відповідальності та екологічних ризиків 1. Створити на базі акредитованих профільних провідних вищих навчальних закладів України незалежну Національну систему підготовки і сертифікації екологічних аудиторів з функціями перевірки якості і відповідності екологоаудиторській діяльності. Відомчі накази Мінприроди України щодо сертифікації екологічних аудиторів скасувати як такі, що не відповідають чинному законодавству, національному стандарту та європейським вимогам. 2. Створити регіональні і корпоративні центри екологічного аудиту та чистого виробництва з метою розроблення і здійснення програм екологізації виробництва у межах зобов’язань щодо виконання умов Кіотського протоколу. 3. Розробити на базі Закону України «Про екологічний аудит» з урахуванням узгодження з європейськими вимогами, національного і державних стандартів серії ISO 19011 і 14000, національний регламент – системи екологічного управління й аудиту, адекватний Європейському регламенту
У європейську систему економічних механізмів екологічного управління, природокористування й охорони навколишнього природного середовища входить система страхування права відповідальності та екологічних ризиків. Екологічна відповідальність може бути реалізована застосуванням нормативноправових актів (як у вітчизняній практиці) або страхуванням екологічних ризиків (європейська і міжнародна практика). Можуть бути і комбіновані засоби. У міжнародній та європейській практиці екологічне страхування є ефективним ринковим механізмом, що гарантує захист майнових інтересів громадян, підприємств і держави. Цей механізм завдяки акумулюванню страхових коштів знижує навантаження на бюджет щодо відшкодування збитків, спричинених випадками, передбаченими страхуванням. Екологічне страхування надає гарантії інвестицій у високоризиковані види виробництв. Страхування є інструментом додаткового позабюджетного фінансування заходів щодо збереження якості природного
92
середовища і природних ресурсів. До сфери екологічного страхування належить страхування ризику понаднормових викидів і скидів шкідливих речовин, екологічних збитків унаслідок екологічних катастроф, екологічне страхування нових технологій, серед яких біотехнології тощо.
приватизовані без урахування екологічних вимог».
2. Розробити й затвердити Концепцію розвитку екологічного страхування в Україні, яка має визначити структуру, пріоритети і порядок введення в дію відповідних законодавчих, нормативноБагаторічна практика покривання збитків правових і методичних документів; від надзвичайних ситуацій за рахунок порядок регламентування створення ринку державних страхових і резервних фондів страхування з урахуванням європейських вичерпала свої можливості. В умовах зміни вимог та орієнтирів. форм власності держава не може брати на себе відповідальність перед населенням за 3.5. Екологічне підприємництво: ризикові дії приватних природокористувачів розвиток, підтримка, заохочення і природозабруднювачів. Екологічне підприємництво – це Водночас страхування права багатогалузева сфера підприємницької відповідальності як за провину, так і діяльності, яка може забезпечувати не небезпечну діяльність приватного сектору не тільки екологічний, а й значний економічний набуло в нашій країні розвитку, адекватного ефект у загальнодержавному масштабі. В масштабам зміни форм власності. ЄС створено потужний ринок екологічних робіт, товарів і послуг, який охоплює майже Задеклароване в Законі України «Про всі стратегічні напрями сталого розвитку: охорону навколишнього природного середовища» положення про добровільне · зміна нестійких моделей виробництва і та обов’язкове екологічне страхування не споживання (ресурсозберігаючі технології реалізоване у відповідному страховому та техніка, природоохоронне обладнання); законодавстві. · сприяння екологічно чистішому виробВ Україні переважна частина об’єктів у ництву; сферах промисловості й господарювання була приватизована без урахування · сприяння ефективному і безпечному поекологічних ризиків і розподілу права водженню з відходами, зведення їх обсягів відповідальності за екологічні наслідки до мінімуму; між державою та приватним сектором. Це створило юридичний прецедент · підвищення якості навколишнього приправової екологічної безвідповідальності родного середовища, відтворення порушеприватного сектору, виправити який можна, них екосистем, ландшафтів; впровадивши обов’язкове і добровільне екологічне страхування. · сприяння розвитку системи екологічних оцінок, екологічного аудиту, інжинірингу, Відсутня нормативно-методологічна маркетингу; база оцінки екологічних ризиків і розподілу відповідальності, особливо для об’єктів · страхування екологічної відповідальноспідвищеної небезпеки, яких переважна ті, екологічних ризиків. більшість через застарілість основних фондів. Немає в Україні і загальнодержавного Через екологічне підприємництво регламенту формування ринку послуг з залучаються значні обсяги екологічного страхування, що може природоохоронних і призвести до монополізації цього виду природовідтворювальних інвестицій. Обсяг діяльності окремими страховими екологічного ринку вимірюється обсягом компаніями. загальнолюдського марнотратства: 80 % товарів викидають через непотрібність після Рекомендації одноразового використання, а значна частина іншої продукції не відпрацьовує 1. Підготувати й ухвалити Постанову увесь визначений термін. Більша частина Кабінету Міністрів «Про обов’язкове енергії, води витрачається ще до того, як їх екологічне страхування відповідальності отримано: ми сплачуємо за них, а вони не об’єктів підвищеної небезпеки, які були дають жодної користі. 93
Розвиток екологічного ринку залежить від формування суспільного попиту на екологічні роботи, послуги, товари, обладнання, технології, здорове якісне навколишнє природне середовище. Це спільне завдання і відповідальність державної, громадської і підприємницької систем екологічного управління. Більш «прозора» і конкретизована екологічна політика, системний аналіз й оцінка масштабів і структури регіональних екологічних ринків сприяють посиленню попиту на екологічні товари та послуги.
Рекомендації 1. Створити при державних і місцевих органах влади координаційні ради чи комітети з розвитку екологічного підприємництва, які мають підготувати і внести законодавчі й адміністративні пропозиції щодо підтримання та заохочення екологічного підприємництва.
2. Підготувати і провести за державної підтримки на базі громадських об’єднань тематичні цільові семінари щодо завдань і можливостей екологічного підприємництва Екологічне підприємництво – це у контексті національної політики переважно малий і середній бізнес, який європейської інтеграції та сталого розвитку. потребує спеціальної підтримки. Цей бізнес повинен мати рівні права з великим 3. Розробити і задіяти цільові державні бізнесом у доступі до кредитів і фінансів. програми (плани дій) розвитку екологічних Звичайна висока відсоткова ставка на ринків і підприємництва з механізмами кредити не сприяє розвитку екологічного фінансування взаємодії адміністративних, підприємництва. громадських і підприємницьких структур щодо спільного впровадження Переважний рівень розвитку національних, регіональних екологічних екологічного підприємництва – програм і проектів, виконання міжнародних місцевий. Трапляються непорозуміння й екологічних зобов’язань стосовно змін неузгодженості дій місцевих органів влади клімату, збереження біорізноманіття тощо. і підприємницької спільноти. 4. Розробити і ввести навчальні курси Правова база розвитку екологічного в інженерно-технічних, сільсько підприємництва недосконала і потребує господарських, комерційних вищих розвитку механізмів підтримання і навчальних закладах: «Екологічно чисті стимулювання. технології і підприємництво», «Поводження з відходами і підприємництво». В Україні створені правові підстави для підтримання екологічного підприємництва. Це Закон України «Про підприємницьку діяльність», Указ Президента України «Про державну підтримку розвитку підприємницької діяльності». Створені громадські об’єднання підприємців малого і середнього бізнесу з розгалуженою інфраструктурою в регіонах, які мають посилити спрямованість на екологічне підприємництво. Функціонують багато малих і середніх підприємств у сфері екологічного бізнесу, які потребують підтримання й зміцнення.
94
Глава 4. Національний природоресурсний потенціал: збереження, відтворення, скорочення втрат і витрат 4.1. Земельні ресурси
· збереження ґрунтів;
екологічної
стійкості
У країнах з ринковою економікою останнім часом удосконалюється політика · відтворення родючості ґрунтів в і система державного управління на агроекосистемах; засадах сталого розвитку. Сталий розвиток передбачає дві визначальні ідеї: · оптимізація біосистеми ґрунтового середовища у процесі сільськогосподарського – задоволення потреб, зокрема використання; першочергових, потрібних для виживання найбідніших верств населення; · підтримання соціально-економічних функцій ґрунтів; – необхідність обмежень, що зумовлено здатністю навколишнього середовища · застосування ефективних нормативнозадовольняти теперішні і майбутні потреби. правових, економічних та організаційних механізмів екологічно сталого земле У реалізації зазначених ідей головна роль користування. належить екологічно сталому використанню земель. Земельний фонд України є одним Загальна територія земельного з найбільших у Європі. Якщо, наприклад, у фонду становить 60,4 млн га. За даними розвинутих європейських країнах орні землі Держкомзему України станом на 1 січня 2004 охоплюють 30–32 % загальної площі суходолу, р. структура земельного фонду держави мала то в Україні цей показник підвищується такі показники: сільськогосподарськими до рівня 56,1 %. Унаслідок скорочення землями охоплено – 71,3 % території України, площ лісів, сіножатей і пасовищ змінюється з них сільськогосподарських угідь 69,3 %. мікроклімат, рівень залягання ґрунтових Сільськогосподарські угіддя країни – це на вод, активізуються процеси аридизації й 77,7 % орні землі; 13,3 % – пасовища; 5,8 % спустелювання земель, розвивається – сіножаті; 2,2 % – багаторічні насадження; водна і вітрова ерозія, що зумовлює 1 % – перелоги. Частка лісів та інших зменшення родючості ґрунтів, деградацію вкритих лісом територій становить 17,3 % та зниження продуктивності агроекосистем території країни, забудовані землі – 4,1 %, й унеможливлює їхній сталий розвиток, з води – 4,0 %, заболочені землі – 1,6 %, інші яким пов’язане не тільки екологічна, а й – 3,7 % . продовольча безпека країни. Структура сільськогосподарських угідь, На міжнародній арені функціонує чимало як і структура земельного фонду України, інституцій і міжнародних організацій, таких характеризується надмірно високим як ООН, ОЕСР, ЄЕК та Європейська агенція індексом сільськогосподарської освоєності з навколишнього середовища (ЄАНС), які території (0,72 од.), має дуже високий ступінь доклали багато зусиль щодо розроблення розораності земель, що значно перевищує відповідних критеріїв та індикаторів екологічно обґрунтовану межу. невиснажливого землекористування, відтворення родючості, охорони цілісності За оцінками вітчизняних учених, й різноманітності ґрунтового покриву орні землі України (32 млн га) планети. територіально розташовані переважно в сприятливих природно-кліматичних Узагальнюючі міжнародні критерії умовах для вирощування основних та індикатори невиснажливого земле сільськогосподарських культур. Близько 1/10 користування, відтворення родючості, всієї площі орної землі зосереджено в зоні охорони цілісності й різноманітності Полісся, приблизно 2/5 – в Лісостепу і 1/2 ґрунтового покриву такі: частина – у степовій зоні. Орні землі Гірського Криму та буроземно-лісової області Карпат · запобігання розвитку водної ерозії та охоплюють незначну частину земельного дефляції; фонду, проте їхня цінність полягає в тому, що вони придатні для вирощування · підтримання належного фітосанітарного тютюну, винограду, ефіроолійних, овочевих стану ґрунту; і кормових культур. 95
У ґрунтовому покриві України, досить строкатому й різноманітному (близько 650 видів ґрунтів), переважають чорноземи звичайні (близько 9 млн га), чорноземи типові (понад 7,2 млн га), чорноземи південні (3,2 млн га), чорноземи опідзолені й темносірі лісові (3,2 млн га), дерново-підзолисті (1,4 млн га), темно-каштанові (1,2 млн га) ґрунти.
ґрунту на органічну речовину з наступним виснаженням орних земель щодо вмісту основних поживних елементів, що швидко прогресує.
Істотне погіршення екологоагрохімічного стану орних земель підтвердила якісна оцінка ґрунтів України, виконана з використанням агроекологічного методу за матеріалами шостого (1991– Значна кількість земельних ресурсів 1995) і сьомого (1996–2000) турів екологоУкраїни має неперевершені економіко- агрохімічної паспортизації полів і земельних екологічні параметри. До них можна віднести ділянок та статистичними й науковими унікальні масиви чорноземів, частка яких даними різних установ і відомств України. у складі орних земель сягає 60 %. Однак вони найбільше вражаються ерозією, тому Землі зони Полісся отримали оцінку 43 й потребують пильного контролю за станом бали за 100-бальною шкалою, Лісостепу родючості. – 53, Степу – 60 балів. Пересічно по Україні сучасний агрохімічний стан У цілому земельний фонд України ґрунтового покриву оцінено у 55 балів, вирізняється високими біопродуктивними тобто за п’ять років між VI та VII циклами властивостями. На думку вчених, за умов еколого-агрохімічного моніторингу оцінка оптимального землекористування та знизилась на 2 бали. Найгостріша ситуація відповідного рівня культури землеробства спостерігається у Поліссі, де істотне зниження держава у змозі прогодувати 300–320 млн балу бонітету (від 2 до 7) зафіксоване в усіх без чоловік. винятку областях. Відносно кращим екологоагрохімічним станом у цілому відзначились Еколого-агрохімічний стан орних земель лісостепові та степові області, хоча якісна систематично погіршується внаслідок оцінка ґрунтів Чернівецької, Вінницької, глибокого порушення екологічної рівноваги Сумської, Луганської областей та Автономної в балансі основних поживних елементів, Республіки Крим не перевищує 45 балів. Землі який у 2003 пересічно по Україні становив Дніпропетровської, Донецької, Полтавської мінус 78 кг/га, зокрема для азоту – мінус та Черкаської областей перебувають у 22, фосфору – мінус 9, калію – мінус 46 найкращому еколого-агрохімічному стані кг/га, а показники інтенсивності балансу (бал бонітету становить від 53 до 63). дорівнювали відповідно 48, 41 та 16 %. У зональному відношенні найінтенсивніше Одержані дані свідчать про чітко використовуються запаси елементів виражену тенденцію до зниження родючості живлення рослин у зонах Степу та Лісостепу, ґрунтів унаслідок катастрофічного де збирають найвищі урожаї. Тут до ґрунту скорочення обсягів застосування добрив було відповідно повернуто лише 25 та і активізації різноманітних деградаційних 40 % поживних речовин від винесених процесів ґрунтового покриву. урожаєм. У таких областях, як Полтавська, Кіровоградська, Київська, Миколаївська Ситуація, що склалася на сьогодні з кожен гектар ріллі втратив пересічно 100 використанням земель в Україні, близька кг/га NPK. Отже, фактичні показники нижчі до критичної. Логічно, що найпоширеніші від екологічно нормованих у декілька разів, деградаційні процеси пов’язані із що й призвело до прискорення агрохімічної сільськогосподарською діяльністю. Впливу деградації та зниження родючості ґрунтів. ерозії зазнає 57,5 % земель країни (19360,4 Адже протягом останнього десятиріччя в тис. га сільгоспугідь держави є дефляційно землеробстві країни грубо порушувався небезпечними, 13284,2 тис. га – постраждали закон повернення, який є природничо- від водній ерозії, тобто були змиті, зокрема науковою основою теорії відтворення у складі орного фонду налічують 10582,6 тис родючості ґрунтів і частковим проявом га). Щорічно внаслідок ерозії втрачається загальнонаукового закону збереження близько 11 млн тонн гумусу, 0,5 млн тонн речовин та енергії. азоту, 0,4 млн тонн фосфору та 0,7 млн тонн калію, а кількість еродованих земель Недотримання цього закону на збільшується на 80–90 тис. га. Поширеним є практиці сприяло підкисленню ґрунтового підкислення, засолення та осолонцювання середовища, збідненню орного шару ґрунтів (землі з кислими ґрунтами охоплюють 96
25 % ріллі; із засоленими ґрунтами – 2,8 %, солонцюватими – 5,3 % загальної площі орних земель країни). За оцінками фахівців Національного наукового центру «Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім. О.Н. Соколовського», ґрунти 38 % орних земель країни переущільнені (на 37 % поверхні ґрунтів можливе виникнення твердої кірки). Масштабним є забруднення ґрунтів радіонуклідами, важкими металами, пестицидами. Непокоїть також активізація таких екзогенних геологічних процесів, як зсуви (поширені на 0,3 % площі території країни), підтоплення земель (12 %) та карстоутворення (близько 37,6 % території країни).
Рекомендації 1. Насамперед потрібно оптимізувати співвідношення ріллі й екологостабілізуючих угідь, вилучивши з інтенсивного обробітку деградовані і малопродуктивні землі з наступною консервацією (реабілітацією) та трансформацією їх у лісові та природні кормові угіддя. На першому етапі оптимізації таке співвідношення має відповідати пропорції 50 : 50 %. При цьому площа ріллі зменшиться на 8–10 млн га, відповідно підвищиться лісистість території та частка природних кормових угідь.
Окрім високих рівнів сільськогосподар ської освоєності та розораності земель, велиІнтегральним показником рівня родючості ке значення у формуванні агроекологічного ґрунту традиційно вважають вміст у ньому стану орних земель мають зональні гумусу. За даними останнього циклу ґрунтово- природно-сільськогосподарські умови та агрохімічного моніторингу (1996–2000) генетичні особливості ґрунтового покриву. середній вміст гумусу в ґрунтах України становив 3,20 %, зокрема у Поліссі – 2,18, 2. З метою вдосконалення державної Лісостепу – 3,27, Степу – 3,45 %, що значно політики щодо раціонального й менше від оптимальних параметрів умісту екологічно безпечного використання гумусу, які становлять відповідно 2,6, 4,3 земельних ресурсів, серед яких і та 4,3 %. Порівняно з попереднім циклом сільськогосподарського призначення, обстеження середньозважений показник необхідно інтегрувати роботи із умісту гумусу зменшився пересічно по Україні землеустрою, ґрунтово-агрохімічних на 0,07 %, у Поліській зоні – на 0,04, Лісостеповій обстежень й еколого-меліоративного та Степовій – на 0,09 %. Враховуючи значне моніторингу та створити єдину державну зменшення площ просапних культур, під земельну інформаційну систему, яка має якими гумус активно мінералізується, а також складатися з бази даних про просторову виведення з обробітку частини малогумусних характеристику земельного фонду держави низькопродуктивних земель, фактичні запаси у всіх його аспектах і базуватися на єдиній гумусу в ґрунтах України знизились ще системі їх координатної прив’язки та на більше. комплексному використанні сучасних інформаційних систем, дистанційних і Головною причиною погіршення традиційних методів спостережень. Потрібен гумусного стану оброблюваних ґрунтів також контроль за станом земель в усіх України є різке зменшення застосування сферах народного господарства. органічних добрив. Якщо у 1990 р. під усі посіви сільськогосподарських культур зони 3. В Україні, крім виробничого вносили по 8,6 т/га органічних добрив, то агроекологічного моніторингу, потрібно в 2003 р. застосовували тонну органіки сформувати самостійну фіксовану мережу на гектар. При цьому значно знизилась спостережень за екологічним станом урожайність сільськогосподарських культур, ґрунтів. Бази даних з цього питання та а разом з нею і надходження у ґрунт геоінформаційні системи мають бути післяжнивних і кореневих решток, з яких узгоджені з європейськими. утворюється гумус. Унаслідок цього в землеробстві усіх природних зон України 4. Під час удосконалення системи склався гостродефіцитний баланс органічної моніторингу земель слід узгодити з речовини, коли втрати перевищують європейськими критерії, індикатори, методи новоутворення гумусу пересічно на 800 кг/га, спостережень, організацію, структуру, збір зокрема в Поліській зоні – 320, Лісостеповій та обробку інформації, отриманої різними – 600, Степовій – 990 кг/га. У таких степових відомствами. Крім того, потрібно узгодити областях, як Дніпропетровська, Запорізька, форми опису індикаторів чи індексів, що Кіровоградська, Миколаївська та Херсонська дасть змогу досягти певних компромісів від’ємний баланс гумусу сягав понад міжвідомчого значення. Завдяки таким 1000 кг/га. методам можна наблизитись до автоматизації 97
обміну інформацією та до створення Державного проектно-технологічного відповідних пошукових систем, важливих центру охорони родючості ґрунтів та їхніх для віддалених користувачів, що може бути обласних підрозділів під час проведення реалізовано через Інтернет. еколого-агрохімічного моніторингу та паспортизації земель, а також 5. Потрібно продовжити удосконалення розробки практичних рекомендацій з правового і нормативного забезпечення оптимізації сучасних регіональних систем засад створення стійких систем землекористування й використання землекористування, охорони і відтворення агрохімікатів, обґрунтування параметрів для родючості ґрунтів з метою збереження створення спеціальних сировинних зон для цілісності ґрунтового покриву, його виробництва продуктів дитячого харчування екологічних функцій та різноманітності тощо. ґрунтів у процесі сільськогосподарської діяльності в умовах приватної власності на 4.2. Водні ресурси землю. Вода є обмеженим і надзвичайно цінним У концептуальному плані підвищення ресурсом, необхідним для підтримання родючості земель України (особливо життя на земній кулі, розвитку сільського чорноземних) залежно від конкретних умов господарства і промисловості. може будуватися на: Протягом другої половини минулого · використанні природно-ресурсного століття і початку нинішнього кількість потенціалу чорноземів; невирішених проблем, пов’язаних з водними ресурсами, постійно зростає. Щороку · регулюванні балансу гумусу й збільшується споживання водних ресурсів, біогенних елементів у системі польових і а погіршення їхньої якості істотно впливає спеціалізованих сівозмін; на здоров’я людей. · підвищенні біологічної й ферментативної Захист водних ресурсів є пріоритетним активності чорноземів із залученням у напрямом європейської екологічної процеси синтезу й розкладу додаткової маси політики. Однак затверджені законодавчі органічної речовин; документи впроваджуються неефективно. Про це свідчить стан водних ресурсів у · використанні як добрив подрібненої країнах ЄС. Зважаючи на це, 23 жовтня 2000 соломи, сидератів, азотфіксуючих і р. на спільному засіданні Європейського фосфатмобілізуючих біопрепаратів, дефекату, Парламенту та Європейської Ради у повнішого використання місцевих родовищ Люксембурзі було ухвалено Рамкову Водну крейди, фосфоритів та інших агроруд; Директиву 2000/GO/ЄС. Дія цієї Директиви поширюється на країни Євросоюзу та країни · усуненні несприятливих властивостей – кандидати на вступ до ЄС. Метою Рамкової ґрунтів: переущільнення, підкислення, Водної Директиви є захист і поліпшення погіршення структури, засолення, ерозії, стану водних ресурсів та сприяння сталому осушення, зрошення тощо, здійснивши збалансованому використанню. Головним систему меліоративних проектів; завданням Рамкова Водна Директива визначила досягнення до 2015 р. «доброго · здійсненні постійного моніторингу за екологічного стану» всіх без винятку водних зміною якості ґрунтів відповідно до системи ресурсів. показників, передбачених у паспорті ґрунтів. Наявні водні ресурси Такі екологоутворювальні чинники, як агрофізична та агрохімічна деградації земель враховують під час якісної оцінки ґрунтів, а також паспортизації полів і земельних ділянок, які здійснюють за методиками, рекомендаціями та керівними нормативними документами.
Середні багаторічні водні ресурси України сягають 87,1 км3 (без стоку Дунаю по Килійському рукаву обсягом 123 км3/ рік). Місцеві водні ресурси, тобто ті, що формуються у межах України, становлять 52,4 км3 у середній за водністю рік. У маловодні роки 75 і 95 %-ї забезпеченості (повторюваність пересічно один раз в 4 і Зазначені науково-методичні розробки 20 років) місцевий стік становить 41,4 і 29,7 використовують у практичній діяльності км3/рік відповідно. 98
Розподіл водних ресурсів по території країни дуже нерівномірний – їх більше на півночі і менше на півдні країни, де зосереджені потужні водоспоживачі.
ревищило верхню обґрунтовану економічно й екологічно допустиму межу, що різко зменшило, а часто повністю зруйнувало їхню самоочисну спроможність. Крім того, велика кількість водосховищ (понад 1100) і ставків Україна має також ресурси підземних (близько 28 тис.) зумовили підвищення рівня вод. Загальна кількість прогнозних підземних вод на значних територіях і зміну експлуатаційних ресурсів підземних вод на їхнього режиму. території країни становить 57,2 млн м3/ добу, з яких затверджено 15,7 млн м3/добу. Водокористування Територіальний розподіл підземних вод нерівномірний. Використання водних ресурсів України є багатоплановим. Споживчі У зв’язку з обмеженістю (за кількістю во- властивості водних ресурсів зумовлюють дних ресурсів, які припадають на одного жи- можливості комплексного і різнопланового теля, Україна належить згідно з міжнародними використання їх багатьма галузями стандартами до країн незабезпечених водни- економіки. Основними напрямами ми ресурсами) і нерівномірним розподілом водокористування в Україні є забезпечення водних ресурсів для забезпечення населен- водою населення, сільського господарства і ня й галузей економіки водою широко засто- промисловості. Структура водоспоживання совують регулювання річкового стоку. Водо- в Україні (основні галузі економіки) сховища та ставки сумарно містять близько наведена у таблиці 1, а основні показники 58 млрд м3 води, що перевищує місцевий водозабезпечення і водовідведення – в річний стік усіх річок країни. Регулювання таблиці 2. стоку більшості річок досягло або навіть пеТаблиця 1 Галузь
1960
1970
1980
1990
1995
2000
Промисловість
74,2
65,0
52,5
46,1
43,1
49,6
Комунальне господарство
6,3
7,5
9,8
10,7
15,0
25,8
Сільське і рибне господарство
19,5
27,5
37,7
43,2
41,9
24,6
Промисловість
38,2
33,3
25,6
16,4
18,3
12,2
Комунальне господарство
10,9
10,2
11,0
13,7
15,0
29,9
Сільське і рибне господарство
50,9
56,5
63,4
69,9
66,7
57,9
Повне водоспоживання
Безповоротне водоспоживання
Структура водоспоживання в Україні, % Показники
1985
1990
1995
2000
Таблиця 2 Відношення 2000/1990 0,40
Використання свіжої води 30,6 30,2 20,3 12,2 в тому числі: 16,5 16,2 9,6 16,1 0,37 для виробництва для господарських і питних потреб 4,3 4,6 4,4 3,3 0,72 Відведено стічних вод 19,7 20,3 15,0 10,5 0,52 в тому числі: (1,3) 3,2 4,6 3,3 1,03 забруднених з них без очищення (0,2) 0,5 0,9 0,8 1,60 нормативно-очищених 4,5 3,3 1,9 2,1 0,64 Об’єм води у зворотному і повторному 59,0 67,7 51,1 41,5 0,61 водопостачанні Потужність очисних споруд (на кінець року) 7,1 8,1 8,4 8,0 0,99 Динаміка основних показників водозабезпечення і водовідведенняв Україні, млрд м3 99
Аналіз даних про структуру водоспоживання і динаміку основних показників водозабезпечення та водовідведення, а також даних про динаміку якості води показав, що структура водокористування не відповідає особливостям формування і територіальночасового розподілу водних ресурсів країни й зумовлює створення катастрофічних ситуацій із водозабезпеченням населення та галузей економіки як за кількісними, так і за якісними показниками. Стан водокористування надзвичайно напружений і подальший його розвиток неможливий залученням «свіжих» ресурсів. Поверхневі води дуже забруднені. Головні забруднювачі – отрутохімікати, нафтопродукти, солі важких металів, феноли, біогенні речовини. Структура зв’язку джерел забруднення поверхневих вод з господарською діяльністю в останні 10–12 років має такий вигляд: 60–65 % – промисловість, 16–20 % – сільське господарство, 18–20 % – комунальне господарство, ~1 % – різні розсіяні джерела забруднення. Стійкому забрудненню поверхневих водних ресурсів сприяє низька лісистість, високий рівень розораності ландшафтних систем водозборів малих і великих річок. При середній розораності території України 70 % показники щодо водозборів окремих річок коливаються від 58 % до 78 %, а рівень їхньої сільськогосподарської освоєності сягає 72–84 % і більше. Унаслідок чималої мінливості антропогенних чинників рівень забруднення поверхневих водних ресурсів варіює у значному діапазоні – від «мало забруднених» до «дуже забруднених» (тобто від ІІ до VI класів відповідно до чинної в Україні класифікації якості води). Розрахунки на базі критеріїв чинної класифікації свідчать, що 88 % досліджених річок (і їхніх басейнів) України мають екологічний стан від «поганого» до «катастрофічного».
– локальне забруднення перших напірних і глибших горизонтів зони активного водообміну внаслідок прискореної міграції забруднень під впливом експлуатації водозаборів, шахт тощо. Кризовий стан водокористування, катастрофічний екологічний стан водних ресурсів посилюється наявністю в Україні надзвичайно висоководоємних виробництв, а також водоємних технологій, які потребують води 2–6 разів більше, ніж технології розвинених країн Європи і Америки. Отже, до рівня екологічної катастрофи України призвело багато чинників, головними з яких є: · висока ресурсостарих технологій;
й
· високий рівень промислових об’єктів;
енергоємність концентрації
· відсутність чи недостатня потужність очисних споруд; · недосконалість технологій очищення і погана експлуатація наявних очисних споруд; · надзвичайно висока і сільськогосподарська території країни;
розораність освоєність
· низька лісистість території; · перевищення верхньої екологічної межі зарегулювання річкового стоку; · низький (часто антиекологічний) рівень техніки і технологій, які використовують під час обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції; · недодержання науково обґрунтованих систем землеробства;
· зневажання природоохоронними, У структурі сучасного процесу меліоративними, протиерозійними, забруднення підземних вод на території середовищеформуючими правилами і України виділяють два рівні: способами; – майже суцільне забруднення ґрунтових вод (перший від денної поверхні водоносний горизонт) залишками мінеральних добрив, пестицидів, важких металів, нафтопродуктів тощо;
· відсутність правових і економічних механізмів, які стимулювали б розвиток екологічно безпечних технологій та водоохоронних (і взагалі природоохоронних) систем;
100
· недостатність екологічних знань і низька екологічна освіченість населення країни;
і лісового господарства формування на кожному полі, ділянці лісу чи річки «островів безпеки», де категорично заборонялись · радіаційне забруднення навколишнього полювання, вилов риби, збирання трав і будьприродного середовища внаслідок яку господарську діяльність; Чорнобильської катастрофи і пов’язаних з атомною енергетикою виробництв – інтенсифікувати дослідні роботи з винай(видобуток уранової руди, її збагачення, дення нових способів очищення промисловідходи збагачення тощо). вих і господарсько-побутових стічних вод, з розроблення технологій збору окремих заРекомендації бруднювальних речовин та їхньої утилізації; впровадження результатів цих робіт. 1. Зміни екологічного стану переважної більшості річок та їхніх басейнів під впливом 4. Для виведення лише водного господарства антропогенного навантаження призвели до України з кризового стану на загальнодержавдеградації природних водних екосистем (і не ному рівні необхідно: лише водних, а й екосистем на водозборах) й утворення нових природно-господарських · розробити концепцію раціонального ви«екосистем», значно простіших і тому нестійких. користання, охорони, відтворення водних реУ зв’язку з цим оздоровлення річок України сурсів і розвитку водного господарства на неможливе без поліпшення екологічного період до 2015 р. (чи 2020 р.) із визначенням стану їхніх басейнів, усієї території країни. пріоритетних напрямів і першочергових кроків вирішення цих проблем; 2. Заходи щодо поліпшення екологічного стану водних об’єктів, як і інших компонентів · зорієнтувати стратегію подальшого екоприродного середовища, необхідно номічного розвитку країни на екологічно виконувати за басейновим принципом на обґрунтовані способи з урахуванням стану її державному, регіональному, обласному чи природно-ресурсного потенціалу, впроваджурайонному рівнях залежно від розміру водного вати та неухильно дотримуватись науково об’єкта (річки, озера). обґрунтованого співвідношення між видобуванням природних ресурсів та їхнім викорис3. Раціональне природокористування танням для потреб галузей економіки країни; передбачає охорону і відновлення природних ресурсів, а це неможливо без конкретних · переглянути чинну нормативну і екологічних вимог до співвідношень нормативно-правову базу для забезпеченміж природою незміненою та природою ня раціонального використання, охорони та техногенною. відтворення водних ресурсів з урахуванням Конституції України та інших її Законів; Необхідні такі організаційно-правові заходи: · здійснити паспортизацію усіх підприємств країни і на цій основі ухвалити рішення про · прискорити формування сучасної системи подальше їхнє функціонування, перепрофіправового і юридичного забезпечення лювання, закриття чи придбання зарубіжних водоохоронної діяльності; екологічно чистих ресурсозберігаючих технологій; · удосконалити системи економічного, адміністративного та технічного регулювання · проаналізувати результати паспортизації водопостачання; підприємств, орієнтуючись на кращі світові досягнення з обов’язковим визначенням витрат · ввести таке платне водокористування, природних ресурсів на одиницю продукції за якого порушення його правил було б (кількість вихідної сировини, води, енергії на економічно невигідним; одиницю готової продукції), а також екологічності виготовлення і споживання продукції; · продовжити роботу із розроблення та вдосконалення методів контролю й оцінки · виконати водогосподарсько-екологічне стану водних об’єктів та антропогенного районування території України і на його навантаження; базі визначити черговість інвестицій та поліпшення тих чи інших показників · якнайшвидше визначити заповідні використання водних ресурсів (чинників території, а також ввести в практику сільського їх забруднення, об’ємів забору та скиду, 101
використання земельних допомогою цих інвестицій;
ресурсів)
за отримувала від реалізації мінеральносировинної продукції.
· розробити та впровадити програму Водночас бурхливий розвиток питного водопостачання в Україні з видобувної галузі зумовив виникнення поступовим переведенням його на підземні низки проблем, пов’язаних переважно води; з негативним впливом видобувних і переробних підприємств на довкілля, · запровадити контроль використання головними серед яких є: води за прямим призначенням (питну воду – для пиття; технічну – для технічних потреб); – надзвичайно висока концентрація гірничодобувних підприємств у межах · спорудити системи централізованого Донецького вугільного, Криворізького водопостачання на селі з тим, щоб до залізорудного і Нікопольського 2015 р. забезпечити якісною водою всі марганцевого басейнів, що зумовило сільські населені пункти; потужний негативний вплив на довкілля; · побудувати каналізаційні мережі та очисні споруди у селах водночас із системами централізованого водопостачання;
– високий рівень виробленості переважної більшості родовищ зазначених басейнів, що за їхньої подальшої експлуатації поглибить екологічні проблеми;
· з метою зменшення водоспоживання і забруднення річок та озер впровадити еколого-економічні методи управління – недостатність фінансування робіт, водним господарством; спрямованих на зменшення впливу гірничодобувного виробництва на · залучити до управління водним довкілля протягом усього періоду господарством і вироблення водоохоронних розробки родовищ у радянські та (природоохоронних) заходів місцеві громади пострадянські часи, що призвело до (сіл, міст, районів, областей) з обговореннями нагромадження екологічних проблем у проектів та участю представників громад у зазначених регіонах і в Україні в цілому; роботі басейнових рад; – надзвичайно складні гірничо· розробити екологічні нормативи геологічні умови більшості вугільних водоспоживання і водокористування родовищ, мала потужність вугільних стосовно природних зон країни; шарів, що визначає низький рівень рентабельності їхньої розробки й · укласти міжнародні та міждержавні угоди зумовлює необхідність значних державних про використання й охорону спільних водних дотацій для підтримання видобутку ресурсів з прикордонними державами, вугілля; відновити дію Бухарестської декларації щодо р. Дунай. – невисока якість окремих корисних копалин, зокрема залізних руд Кривбасу, 4.3. Мінеральні ресурси марганцевих руд, що зумовлює значно більші витрати на їхню переробку Україна належить до провідних порівняно з кращими світовими аналогами мінерально-сировинних держав світу. В її і відповідно – значно меншу економічну надрах відкрито близько 8 тис. родовищ ефективність їхньої розробки; понад 90 видів корисних копалин, виявлено близько 20 тис. рудопроявів – відсутність законодавчої бази з 200 видами мінеральних ресурсів. забезпечення в умовах ринкових За запасами й видобутком залізних, відносин фінансування ліквідації об’єктів марганцевих, титан-цирконієвих руд і гірничодобувних підприємств та усунення багатьох видів неметалевої сировини негативних екологічних наслідків їхньої Україна донедавна посідала провідне діяльності. Слід зазначити, що досі місце серед країн світу. Це забезпечувало згадані проблеми вирішували за рахунок близько 5 % світового видобутку корисних державного бюджету. Однак у сучасних копалин і продуктів їхньої переробки умовах приватної та акціонерної власності на суму понад $20 млрд. Більш як на гірничодобувних підприємствах мають третину надходжень від експорту Україна функціонувати інші механізми; 102
– недостатня вивченість негативного впливу на довкілля видобувних і переробних підприємств. У країнах Європи нині спостерігається скорочення використання власних мінеральних ресурсів, зумовлене як економічними, так і екологічними чинниками. Кількість гірничих підприємств у Європі невпинно скорочується, а частка гірничодобувного комплексу у ВВП Франції, Німеччині, Австрії становить лише 1–5 %. Тому геологічні служби Європи нині орієнтовані не стільки на вивчення мінерально-сировинної бази, скільки на виконання проектів, пов’язаних з гідрогеологією, інженерною геологією, екологією, моніторингом природних ресурсів, інформаційним забезпеченням. Загалом стратегія розвитку гірничодобувного комплексу країн ЄЕС ґрунтується на комплексному аналізі наслідків впливу розробки родовищ корисних копалин на довкілля, з урахуванням повноти і комплексності вилучення корисних компонентів. Виконання екологічних вимог у країнах ЄЕС визначає техніко-економічну доцільність освоєння родовищ. Зокрема затвердження нещодавно жорстких нормативів щодо запиленості повітря у Німеччині призвело до різкого скорочення розробки родовищ будівельних матеріалів відкритим способом і закупівлі необхідної сировини за рубежем.
інтересів суспільства законодавства;
й
екологічного
· комплексна оцінка екологічного стану гірничодобувних регіонів;
сучасного довкілля
· постійний контроль екологічного стану довкілля в межах гірничодобувних регіонів, комплексності та повноти вилучення корисних копалин, контроль за реалізацією природоохоронних заходів. Рекомендації 1. Планування геологорозвідувальних робіт з урахуванням поточних і перспективних потреб української економіки у мінеральній сировині, попиту на корисні копалини. 2. Орієнтування геологорозвідувальних робіт на пошуки і розвідку родовищ корисних копалин з високим вмістом корисних компонентів і високотехнологічними рудами, що забезпечить їхній видобуток і переробку з мінімальним техногенним впливом на довкілля. 3. Вивчення і паспортизація відходів гірничопереробних підприємств з метою визначення можливості надання їм статусу техногенних родовищ.
4. Здійснення прогнозної оцінки підземних вод питної якості на сучасний період для забезпечення населення стабільною Сучасні європейські тенденції можуть щодо якості, екологічно чистою водою, як слугувати для України взірцем у аспекті основи для подальшого сталого розвитку першочергової уваги питанням гідрогеології суспільства. та екогеології, які прямо пов’язані із забезпеченням безпеки життєдіяльності. 5. Розроблення комплексної програми Щодо розвитку мінерально-сировинної еколого-геологічного вивчення території бази в Україні слід враховувати специфіку України. її виробничого потенціалу, рівень економічного розвитку, наявну структуру 6. Реалізація еколого-геологічної оцінки промисловості, спрямовану свого часу території України та створення відповідних здебільшого на пріоритетність галузей картографічних матеріалів (у масштабі важкої промисловості; і з цього погляду 1:500 000) для забезпечення інформацією європейський досвід може слугувати про негативний вплив розробки родовищ орієнтиром на майбутнє. корисних копалин і переробних підприємств на довкілля, насамперед щодо техногенного В Україні потрібні: забруднення ґрунтів та природних вод. · затвердження жорсткішого гірничого та екологічного законодавства і неухильний контроль з боку держави за його виконанням;
7. Створення карти гідромінеральних ресурсів України (у масштабі 1 : 500 000) для забезпечення обґрунтованої оцінки негативного впливу розробки родовищ корисних копалин на гідромінеральні · планування та геологічне вивчення надр і ресурси, які є стратегічним джерелом наслідків надрокористування, з урахуванням оздоровлення народу України. 103
8. Підготовка програми зі створення системи спостережних полігонів екологогеологічних досліджень в умовах потужного техногенного навантаження, що забезпечить обґрунтовану оцінку техногенного впливу, розробку заходів щодо поліпшення екологічного стану довкілля та ухвалення об’єктивних управлінських рішень з урахуванням раціонального використання державних коштів і ресурсів.
біорізноманіття, проблематичною стане і сама можливість існування світової спільноти. Нині знищено або дуже змінено близько 65 % угруповань та екосистем світу, що є наслідком панівної в світовій економіці ліберальної ринкової системи, згідно з якою ресурси біорізноманіття мають лише споживчу вартість, а їхня соціальна та екологічна вартість не враховується (тоді як вона на два порядки вища за споживчу). Саме ця економіка дає змогу за споживчу вартість 9. Розроблення і впровадження нових країнам так званого золотого пулу вивозити технологій переробки корисних копалин ресурси біорізноманіття з країн третього з метою зменшення використання під час світу. Інші причини різкого скорочення збагачення токсичних речовин, небезпечних біорізноманіття – ідеологічні, політичні, для довкілля. психологічні, законодавчі, духовні, етнічні тощо. 10. Розширення мінерально-сировинної бази завдяки залученню нових руд, поглибленню В Україні головними були соціальні, переробки корисних копалин, комплексності економічні і техногенні причини, які під час вилучення корисних компонентів. колективізації, індустріалізації, урбанізації, хімізації і загалом гігантоманії щодо 4.4. Біорізноманіття розвитку усіх сфер господарської діяльності і перетворення природи через її осушення, На даному етапі цивілізації жодній зрошення, підтоплення, засолення, а також світовій проблемі не було присвячено безпосередньо знищення лісів, лук, боліт стільки рішень ООН, Конвенцій, самітів і степів призвели до катастрофічного керівників держав світу, вищих органів екологічного стану природи й соціального влади держав, світової громадськості тощо, населення, одного з найгірших серед держав як збереженню біорізноманіття та його Європи. Нині Україна – найбільш розорана сталому (збалансованому, невиснажливому) держава (рілля охоплює 55 % території). Вона використанню. Це зокрема, «Конференція є «лідером» за площею еродованих земель ООН з довкілля та розвитку» (1992), XIX (близько 30 % сільгоспугідь). Це стосується спеціальна сесія Генеральної Асамблеї і площі природної рослинності на одну ООН (1997) та ін. Глобальне знищення людину, яка є найменшою і становить лише біорізноманіття, його забруднення і розрив 0,35 га. Площа заповідних земель у 2,5 раза функціональних зв’язків суспільством менша від середньоєвропейської. І навпаки, призвели до шести глобальних забрудненість атмосфери у два–чотири рази екологічних криз (потепління клімату; більша, а кількість чистої води на одного руйнування озонового шару; забруднення мешканця – у 10 разів менша. Це негативно материків та океанів важкими металами, позначається на здоров’ї та соціальних умовах хімічними сполуками, нафтопродуктами людей і відповідно на середній тривалості тощо; спустелення; кислотних дощів; життя, що на 10–12 років коротше, ніж в Італії, знищення, трансформації та погіршення Греції та інших розвинених країнах. біорізноманіття), які в останні 30 років істотно погіршили світову економіку, політику, клімат Досвід країн Західної та Центральної тощо. Європи (Англії, Франції, Швейцарії, Німеччини, Чехії, Польщі та ін.) свідчить про необхідність Ще сто років тому В. І. Вернадський довів, обов’язкового дотримання щонайменше що біосфера є глобальною екосистемою, трьох вимог, а саме: ступеня розораності провідну роль у функціонуванні якої відіграє земель, який не повинен перевищувати її автотрофний блок, тобто рослинність і 20–30 % території держави (що так і є в біорізноманіття загалом, що виконує цих країнах), заповідності та відповідного енергоакумулюючу, геохімічну, стабілізуючу, законодавства. Приміром, у Швейцарії антиентропійну та інформаційну планетарну заповідна площа становить 18,5 %, Австрії роль. Стан біосфери безпосередньо або – 25 %, Німеччині – 24 %. Докладніше опосередковано визначає всі головні розглянемо приклад Швейцарії. сфери життя суспільства як духовні і матеріальні, так і політичні. Учені довели, У цій державі збереження і невиснажливе якщо не стабілізувати темпи зростання використання біорізноманіття досягнуто 104
в середині 70-х років минулого століття завдяки законодавчому (три статті в Конфедеративній Конституції), економічним і науковим механізмам, що працюють як єдина система, спрямована на зацікавлення населення всіх його рівнів (від члена парламенту до фермера) в збереженні природи. Природоохоронна політика є невід’ємною складовою всіх державних і приватних планів розвитку. Держава формує мету та основи охорони, а кантони – заходи з їх охорони та підтримання режиму. У разі порушення законодавства відповідний кантон чи комуну позбавляють державного фінансування. Отже, екологічний стан у світі і в Україні потребує перегляду наявної концепції відносин з природою і переходу до поліфункціональної еколого-збалансованої концепції, яка відповідає законам єдності, цілісності та взаємозалежності біосфери і суспільства. Для цього необхідно визначити запаси ресурсів на планеті і в кожній державі окремо, насамперед біорізноманіття і потребу в ньому різних держав, а далі на цій базі скласти баланс їхнього невиснажливого використання. Потім, користуючись положеннями, ухваленими в Ріо-де-Жанейро у 1992 р. «Порядку денного на XXI сторіччя», спрямованого на усунення світового дисбалансу в соціальній та екологічній сферах, визначити квоти вилучення і використання ресурсів для кожної держави, включивши їхнє біосферне, соціальне та інші значення у вартість ресурсів. Квоти повної вартості ресурсів продавати як квоти на викиди СО2. Починати це треба з найпродуктивніших і функціонально важливих екосистем, якими є ліси. Нині саме вони забезпечують динамічну рівновагу екологічного балансу біосфери.
Сутністю, відмінністю цієї проблеми є багатофункціональна і всеохоплююча залежність від неї всіх рівнів соціальної і природної складових біосфери, а отже, надзвичайна складність і неоднозначність її вирішення, що в Україні і в сусідніх з нею державах ускладнена ще й змінами державного устрою. Рекомендації 1. Здійснити у 2006–2007 рр. з участю працівників відповідних міністерств, науковців і громадських організацій інвентаризацію сучасного стану біорізноманіття України. 2. На підставі даних, отриманих під час виконання багатьох міжнародних програм з МБРР, ЮНЕП, розрахувати екологофункціональний баланс земельного фонду держави різного цільового призначення й використання. 3. Розробити й ухвалити закон «Про збалансування земельного фонду України різного призначення і використання», в якому передбачити: вилучення з використання дуже еродованих земель на площі 4–5 млн га; збільшення на першому етапі площі природної рослинності до 28 млн га завдяки відновленню її на середньо- та сильноеродованих землях і вилучення малопродуктивних площ ріллі. А також: збільшити площу лісів за допомогою їхньої ренатуралізації до 13 млн га; лук – до 14 млн га і степів – на 1 млн га.
4. Розробити довгострокові регіональні «Програми збалансованого розвитку», спрямовані на досягнення врівноваженого Згадане вище свідчить про стану, оптимізувавши на екологічній та неспроможність вирішення цієї важливої економічній основах господарську діяльність проблеми на засадах концепції територіальної у межах певної, досить однотипної за охорони (природно-заповідного фонду) головними економо-, екологосоціальними та рідкісних видів, яка все ще лишається показниками, території. панівною. 5. Передбачити резервування для Отже, як у світі, так і в Україні стосовно подальшого заповідання 2,5 млн га земель збереження біорізноманіття склалося з природною рослинністю. принципове протиріччя між його глобальним біосферним і соціальним значенням та 6. Вжити заходів щодо формування наявними концепціями цієї проблеми й національної-екологічної мережі України, механізмами її вирішення на міжнародному передбачених відповідним законом на та національному рівнях, які не забезпечують 2000–2015 рр., більшість з яких залишилися обов’язковості виконання ухвалених угод, невиконаними. рішень, постанов тощо. Це, до речі, було підкреслено і на XIX спеціальній сесії 7. Доопрацювати чинне в Україні законоГенеральної асамблеї ООН у 1997 р. давство щодо збереження біорізноманіття з 105
позицій запропонованої концепції та ліквіЗростає загроза втрати вже заповіданих і дувати неузгодженість із законодавством в зарезервованих під заповідання унікальних іншій сфері природних об’єктів, насамперед та еталонних природних комплексів через із Земельним кодексом. їхнє нецільове використання та вилучення зі складу земель природно-заповідного 8. Розробити й затвердити Лучний кодекс. фонду. Не відповідає сучасним вимогам стан моніторингу природних комплексів 9. Створити міжвідомчий Комітет з біоріз- на територіях природно-заповідного фонду номаніття загальнодержавного та міжнародного значення тощо. 10. Для підвищення ефективності Законів України ввести до «Кодексу про Основними причинами виникнення адміністративні правопорушення» окрему згаданої проблеми є: статтю, яка передбачала б не лише економічне та адміністративне стягнення · непослідовність державної політики під з посадових осіб за невиконання своїх час реалізації ухвалених рішень стосовно прямих обов’язків, передбачених чинним формування мережі природно-заповідного законодавством щодо збереження фонду та його неналежне утримання; біорізноманіття, а в окремих випадках – й позбавлення волі. · недосконалість системи управління заповідним фондом з використанням як природ4.5. Заповідний фонд них, так і інноваційних підходів на загальнодержавному і регіональному рівнях; За останнє десятиріччя кількість охоронюваних природних територій та їхня · низький рівень фінансового та матеріплоща у світі збільшились більше ніж удвічі: ального забезпечення; нині під охороною перебуває понад 12 % поверхні суходолу (окрім Антарктиди, де · недостатній рівень забезпеченості карежим суворої охорони поширюється на драми; 10 % її території). · недосконала законодавча база щодо вреОсобливості розвитку національної гулювання питань охорони, відтворення і мережі територій та об’єктів природно- забезпечення збалансованого та невиснажзаповідного фонду за цей період був ливого використання природних ресурсів у близький до світових тенденцій. межах заповідного фонду. Так, за роки незалежності площа природно-заповідного фонду України зросла більш ніж удвічі, або на 1303,1 тис. га. Нині до його складу входить понад 7 тис. територій та об’єктів загальною площею 2 757 427 га, що становить 4,6 % території держави. Незважаючи на це, площа природнозаповідного фонду в Україні є недостатньою і залишається значно меншою, ніж у більшості країн Європи, де середній відсоток заповідності становить 15,3. Площа заповідних земель в Європі на одну людину становить близько 2220 м², при 570 м² в Україні.
У рішеннях п’ятого Всесвітнього конгресу охоронюваних природних територій (Дурбан, ЮАР, 8–17 вересня 2003 р.) підкреслено надзвичайно важливу роль мережі охоронюваних природних територій щодо забезпечення сталого розвитку суспільства і збереження біотичного різноманіття. Роль охоронюваних природних територій у збереженні біотичного різноманіття із переходом до сталого розвитку має бути фундаментальною і ключовою.
Тому на сучасному етапі розвитку України є нагальна потреба затвердити комплекс заходів щодо забезпечення належних умов Окрім того, в останні три роки намітились для реалізації єдиної державної політики у негативні тенденції в розвитку заповідної сфері розвитку заповідної справи в Україні, справи. Темпи зростання площі природно- створення науково обґрунтованої мережі заповідного фонду становлять у середньому територій та об’єктів природно-заповідного 20 тис. га. Відсоток заповідності, який до фонду як органічної складової сталого 2006 р. планувалось довести до 7 від площі розвитку держави, доведення її площі держави, не досягнутий. до 10 % території України, формування 106
на її основі екомережі як складової ПанЄвропейської екомережі. При цьому необхідно забезпечити розроблення та здійснення наукових досліджень і моніторинг екосистем, створення на базі природнозаповідних фондів системи збалансованого природокористування, еколого-освітнього та рекреаційного використання їхніх ресурсів.
· створення ефективного механізму безпосередньої участі установ природнозаповідного фонду у забезпеченні сталого розвитку регіонів і держави загалом; розширення системи рекреаційної діяльності, екотуризму, екологічного бізнесу з метою сприяння зайнятості місцевого населення;
· вирішення інших завдань стосовно розвитку еколого-освітньої та наукової Нині з 36 установ природно-заповідного діяльності. фонду загальнодержавного значення (біосферні та природні заповідники, 2. На першому етапі (п’ять років) вирішити національні природні парки) 15 наступні першочергові завдання. підпорядковані Мінприроди України, решта 21 – органам виконавчої влади, На підставі проведених оцінок розробити вищим навчальним закладам, державним План стабільного фінансування територій науковим організаціям (Міністерство освіти та об’єктів природно-заповідного фонду і науки України, Державний комітет лісового із урахуванням нових різносторонніх господарства України, Державне управління механізмів залучення додаткових ресурсів. справами Президента, Національна академія наук України, Українська академія аграрних Крім традиційних джерел збільшення наук, Київський національний університет об’ємів фінансування (бюджетні ім. Тараса Шевченка). надходження, платні послуги, екотуризм), потрібна система економічних інструментів, У більшості з них заповідна справа які запобігають здійсненню видів діяльності, не є пріоритетним напрямом діяльності. що негативно впливають на природноТому доцільно створити цілісну державну заповідний фонд, у вигляді податків, систему управління природно-заповідним екологічних довгострокових зобов’язань, фондом, підпорядкувавши всі установи платних ліцензій на землекористування тощо єдиному органу виконавчої влади – з метою збільшення доходів для заповідного Міністерству охорони навколишнього фонду. природного середовища України. Така система управління створена у США, Використання партнерських відносин більшості країн Європи (Польщі, Словаччині, між державою і приватним сектором для Німеччині, країнах Прибалтики), частково диверсифікації джерел і обсягів фінансування в Росії. Найбільшої уваги заслуговує природно-заповідного фонду. модель управління заповідним фондом, його збереженням, фінансуванням тощо у Важливим є використання економічних, Польщі. фінансових та екологічних механізмів зростання благополуччя місцевого Рекомендації населення, створення нових робочих місць (робота в екотуристичному бізнесі, 1. Розробити та ухвалити Закон України візит-центрах, обслуговування відвідувачів «Про Загальнодержавну програму розвитку природно-заповідного фонду тощо). заповідної справи до 2020 року». 3. Розробити та затвердити єдину Головні завдання програми: систему якісного управління природнозаповідним фондом, впроваджуючи у · визначення основних напрямів практику його різносторонні моделі, державної політики, оптимізації та враховуючи при цьому підвищення перспективного розвитку заповідної справи професійного рівня персоналу і керівників як базової сфери діяльності у галузі охорони установ природно-заповідного фонду, навколишнього природного середовища в організації курсів підвищення кваліфікації сучасних умовах; для спеціалістів-управлінців з питань природокористування, створення належних · завершення створення науково умов залучення місцевих органів влади обґрунтованої національної екомережі і та самоврядування до природоохоронних доведення в ній частки територій та об’єктів ініціатив із вирішення проблем на територіях природно-заповідного фонду до 10 %; заповідного фонду. 107
4. Створити в Україні науково-дослідний Не дає змоги ефективно виконувати свої інститут заповідної справи та збереження функції вікова структура лісових масивів. біорізноманіття. За цим показником лісові насадження становлять: молодняк – 32 %, середньовікові 5. Забезпечити найближчим часом (2005– – 44 %, достигаючі – 13 %, стиглі – 11 %. 2007) установлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду Для ведення лісового господарства України, оформлення їх відповідними ліси передано в постійне користування знаками, нанести межі на відповідні планово- підприємствам Держлісгоспу – 68,3 %, картографічні матеріали, видати установам підприємствам аграрного комплексу – природно-заповідного фонду документи, що 24 %, Міноборони – 2,2 %, Міністерству засвідчують право на надані їм земельні надзвичайних ситуацій – 1,6 %, Міністерству ділянки. екології та природних ресурсів – 0,8 %, іншим – 3,1 %. Перевести всі території та об’єкти заповідного фонду в категорію земель Ліси України утворені більш ніж 30 природно-заповідного фонду. видами дерев, серед яких переважає сосна звичайна (Pinus silvestris L.), дуб звичайний 6. Переглянути класифікацію категорій (Quercus robur), бук лісовий (Fagus та об’єктів заповідного фонду України, sylvatica L.), ялина звичайна (Picea abies), максимально наблизивши її до європейських береза повисла (Betula pendula), вільха стандартів. За основу можна рекомендувати чорна (Alnus glutinosa), ясен звичайний класифікацію заповідних об’єктів в Польщі, (Fraxinus excelsior), граб звичайний (Carpinus Англії, Франції, Словаччині та деяких інших betulus), ялиця біла (Abies alba). Хвойні європейських державах. насадження охоплюють 42 % загальної площі лісового фонду, серед яких сосна 4.6. Лісовий фонд – 33 %. Листяні насадження становлять 43 %, з яких дуб і бук –32 %. Ліси України виконують переважно екологічні функції – водоохоронні, Найвищою продуктивністю вирізняються захисні, рекреаційні та мають обмежене хвойні лісостої. Їхній середній приріст експлуатаційне значення. Загальна площа дорівнює 4,66 м3/га, для твердо- і м’яколистих земель лісового фонду – 10,8 млн га, із них – відповідно 3,26 і 3,49 м3/га. Лісостої високої вкриті лісовою рослинністю – 9,4 млн га. продуктивності (ІІ бонітету і вище) становлять Запаси деревини перевищують 1,7 млрд 73,6 % вкритої лісовою рослинністю площі м3. Середній щорічний приріст у лісах країни, середньої (ІІІ бонітету) – 18,45. Держлісгоспу – 4 м3/га і змінюється від Щорічний середній обсяг заготівлі в лісах 5 м3/га в Карпатах до 2,5 м3/га у степовій від рубок головного користування та рубок зоні. Лісистість України становить 15,6%. догляду за останнє десятиріччя становив 10,6 млн м3 ліквідної деревини, з яких Ліси на території держави половина від рубок головного користування розташовуються нерівномірно. Лісистість – 88,3 % розрахункової лісосіки. З експлуатації різних природних зон України має значні вилучено до 30 % лісових насаджень. відмінності і далека від оптимальної, тобто такої, за якої ліси найефективніше впливають Майже всі лісові масиви України на клімат, ґрунти, ерозійні процеси та потерпають від інтенсивного техногенного забезпечують економіку держави та антропогенного впливу. Найбільшого достатньою кількістю якісної деревини. техногенного навантаження зазнають Найбільші лісові масиви зосереджені на ліси в районах ДніпропетровськоПоліссі та в Українських Карпатах, відповідно Запорізької, Лисичанського-Рубіжансько26,1 % та 40,5 % загальної території регіону, Сєвєродонецької, Черкаської та ін. в Лісостепу –12,2, Степу – 3,8 %. промислових агломерацій. Унаслідок дії промислових викидів знижуються Державною програмою «Ліси України санітарно-гігієнічні та захисні функції на 2002–2015 роки» оптимальною для лісів. Величезної шкоди лісам України України зазначено лісистість у межах 19– завдала аварія на Чорнобильській АЕС. 20 %, для чого слід збільшити площу Радіонуклідами забруднено ліси на лісів щонайменше на 2–2,5 млн га. Деякі площі 3,5 млн га, повністю вилучено дослідники вважають оптимальною з лісоексплуатації близько 200 тис. лісистість у межах 25 %. га. Унаслідок цього тільки в лісах 108
Полісся щорічно втрачається близько Виконання наведених заходів сприятиме 11 млн м3 деревини. Причиною ослаблення поліпшенню еколого-економічних показни лісових фітоценозів є також надмірні ків і дасть змогу: рубки в середньовікових і достигаючих деревостоях. · зберегти та (розширити) примножити захисні й інші корисні функції лісу; Лісове господарство України відрізняється від подібної галузі інших · посилити природоохоронний потенціал європейських країн зокрема такими лісів і збереження біологічного різноманіття особливостями: лісових екосистем; · ліси в Україні розташовані у різних · підвищити біологічну стійкість лісів; природно-кліматичних зонах, відмінних за рослинними умовами. Це Полісся, Лісостеп, · збільшити площу та оптимізувати вікову і Степ, Українські Карпати та Гірський Крим; породну структуру лісового фонду; · порівняно низьким рівнем лісистості;
· розширити можливості збільшення обсягів лісозаготівель і недеревних ресурсів · поділ лісів на групи та відповідно висо- лісу; кий відсоток (понад 50) лісів із обмеженим лісокористуванням (заборонені рубки го- · зекономити значні кошти на штучне ловного користування); лісовідновлення. Рекомендації
· значення лісів переважно екологічне; · високий відсоток заповідних лісів (13), частка яких має стійку тенденцію до зроста ння.
1. Доопрацювати та затвердити новий Лісовий кодекс з широким залученням науковців лісогосподарського профілю.
Забезпечити лісокористування з дотриманням принципів безперервного, невиснажливого і раціонального використання лісових ресурсів, відтворення високопродуктивних стійких насаджень і розширення площ насаджень можна досягти наступними основними заходами:
2. Затвердити концепцію лісової політики України як малолісової і лісодефіцитної держави, з урахуванням світових тенденцій.
3. Ухвалити довгострокову національну програму «Ліс» до 2050 р. і забезпечити її фінансування (передбачивши поетапне вилучення з сільськогосподарського · поступова відмова від суцільно лісосічної користування 5–8 млн га низько форми господарювання та перехід на вибір- продуктивних та еродованих земель кову форму; для подальшого їх залісення) з метою збільшення лісистості України до 25–30 % · забезпечення технічного переоснащен- (середньоєвропейський показник). ня лісогосподарських, лісозаготівельних транспортувальних робіт, використання су4.7. Атмосферне повітря часної техніки і технологій лісозаготівель (запровадження природозберігаючих техно Якісне атмосферне повітря поряд з водою логій лісозаготівель); є визначальним чинником для життя людини і всіх складових біосфери. Висока швидкість · розширення робіт із захисного лісороз- масоперенесення в шарах атмосфери ведення та агролісомеліорації; зумовлює міграцію забруднень повітря на значні відстані, включно з озоновим шаром, · збільшення лісистості територій до опти- і спричинені ними негативні наслідки, як-от мального рівня; кислотні дощі або прискорення карстових процесів. · розвиток мережі лісових доріг; Україна є учасником низки міжнародних · удосконалення нормативно-довідкової конвенцій, спрямованих на захист та нормативно-правової бази в галузі лісо- якості атмосферного повітря, серед вого господарства для забезпечення його яких Монреальський протокол, Рамкова ведення на засадах сталого розвитку. конвенція ООН про зміну клімату та інші. 109
Міжнародне співробітництво України в тенденцію до зростання, і відповідно, цьому напрямі стимулює запровадження зростатиме обсяг забруднень повітря від відповідної національної політики та пересувних джерел. конкретних дій. Відставання України в істотному Ще не так давно Україна була серед поліпшенні якості атмосферного країн з високими абсолютними та питомими повітря і значному зменшенні викидів рівнями забруднення атмосферного забруднювальних речовин зумовлено повітря. Скорочення обсягів викидів як застосуванням застарілих технологій забруднювальних речовин у повітря виробництва, використанням очисного протягом 1992–2000 рр. призупинилось. обладнання, що не відповідає сучасним Нині тенденція до зростання забруднення вимогам або зовсім не працює, небажанням відновилася. вкладати кошти у застосування нового високоефективного обладнання. Водночас У 2000 р. на підприємства паливно- не відчувається і належного тиску з боку енергетичного комплексу припадало 35 % держави. Ухвалені закони та постанови викидів забруднювачів в атмосферне повітря, Уряду не підкріплені необхідними зокрема механічне забруднення атмосфери методиками, інструкціями, нормативними становило 55,6 %, викиди діоксиду сірки – матеріалами тощо. Національна екологічна 75 % , оксидів азоту – 58 %, оксидів статистика не має такого як у країнах ЄС вуглецю – 5,4 %. Вміст пилу перевищував переліку забруднювальних речовин. Базові нормативи у 23 містах України, зокрема він нормативи за викиди в атмосферне повітря, зріс у Дніпродзержинську (50 %), Кременчуці нещодавно переглянуті у бік збільшення, (33 %), Красноперекопську (36 %), Полтаві не стимулюють виробничників і порівняно та Ялті (25 %). В атмосферному повітрі нижчі відповідних норм країн ЄС. Численні промислових регіонів України містяться такі плани оздоровлення атмосферного повітря у шкідливі речовини, як формальдегід, бенз(а) великих містах залишаються не виконаними пірен, фторид водню, оксид вуглецю, а час і здебільшого декларативними. від часу фіксується значне перевищення їхніх граничнодопустимих концентрацій. Істотного поліпшення ситуації можна досягти застосуванням сучасного очисного Якщо дані вимірювань порівняти обладнання для стаціонарних джерел зі стандартами, відображеними в викидів, насамперед на підприємствах Рекомендаціях ВООЗ щодо якості повітря в металургійного та енергетичного Європі, то якість повітря стосовно класичних секторів промисловості. Світова практика забруднювачів, за винятком оксидів азоту, розвинених країн наочно доводить поліпшується. Проте, коли йдеться про результативність таких заходів. Теплова специфічні та токсичні забруднювачі, то енергетика має застосувати і нову навіть стандарти ВООЗ перевищуються технологію спалювання вугілля, що дає майже у всіх великих містах України. змогу значно скоротити викиди оксидів Найгірша ситуація щодо забруднення азоту та твердих частинок. Гірничодобувна повітря спостерігається в Києві, Харкові, й вугільна промисловість має застосувати Дніпропетровську, Донецьку, Кривому екоприйнятні технології розробки родовищ, Розі, Львові, Маріуполі, Одесі та Запоріжжі. наприклад збір і використання шахтного В районах розміщення промисловості метану. підвищеної екологічної небезпеки щільність викидів у розрахунку на квадратний Для міст, де забруднювачем, що кілометр перевищує середні значення по переважає, є автотранспорт, бажано країні. У цілому обсяги викидів на душу переобладнати вантажний і комунальний населення перевищують такі самі показники транспорт на використання як палива для розвинутих держав у декілька разів. природного газу так званого біопалива – Близько 20 % речовин, що потрапляють бензин-спиртових сумішей – і дизельного в атмосферу від стаціонарних джерел, є палива з рослинних олій. Значного ефекту мутагенами. можна досягти застосуванням каталізаторів знешкодження викидів автомобілів, але Зростання кількості автомобілів це має стати вимогою тільки для нового призводить до збільшення викидів і автотранспорту. Необхідним є також забруднення атмосферного повітря, зниження вмісту сірки в дизельному насамперед у великих містах країни. пальному як джерела надходження оксидів Імовірно, кількість автотранспорту матиме сірки в повітря міст. 110
Міста України майже повсюдно мають промисловість. Для зменшення забруднення повітря міст необхідно здійснити повну інвентаризацію стаціонарних джерел викидів, їхніх обсягів та якості обладнання, яке використовують для їхнього знешкодження. Біля найпотужніших джерел викидів, а також небезпечних або токсичних джерел, потрібно встановити незалежні системи моніторингу вмісту забруднювальних речовин. Слід звернути особливу увагу на розташування в містах підприємств з використанням небезпечних речовин – холодильників і тих, що використовують аміак, систем водопідготовки з використанням хлору тощо. Такі підприємства повинні мати плани дій в аварійних ситуаціях, мета яких – захистити населення і навколишнє природне середовище. Бажано перейти до ліцензування роботи таких підприємств за умови надання доповідей з безпеки, які мають розроблятися на три–п’ять років, та обов’язкового страхування відповідальності за заподіяну шкоду.
та металургійного комплексу, щодо застосування протягом 2006–2010 рр. сучасного очисного обладнання, яке забезпечує високий ступінь очищення викидів від оксидів сірки, азоту, пилу та аерозольних частинок до показників, що відповідають сучасним європейським нормам. 5. Запровадити нові норми вмісту сірки в дизельному пальному. 6. Стимулювати застосування каталізаторів знешкодження викидів автотранспорту (запровадити обов’язковість використання каталізаторів допалювання на всіх нових автомобілях) та використання високоякісного бензину й кисеньумісних добавок до нього. 7. У великих містах розгорнути застосування природного газу як палива для комунального та вантажного автотранспорту.
8. Розгорнути систему моніторингу якості атмосферного повітря в містах і місцях У великих містах звалища побутових розташування шкідливих та аварійновідходів стають джерелами постійного небезпечних підприємств, відновити систему виділення метану. Для запобігання цьому моніторингу повітря у великих містах. щонайменше нові звалища повинні мати системи компостування та збирання біогазу. 9. Стимулювати розробку та виробництво В окремих регіонах України, особливо в систем контролю якості повітря, потрібних сільській місцевості та районах гірничих приладів автоматичного контролю та мереж розробок, потрібно встановити періодичний передачі й збору інформації. контроль за концентрацією радону в підвалах і фундаментах будинків. 10. Розробити систему стимулювання виробництва та використання біопалива Дієві кроки із контролю та поліпшення – палива з рослинних олій і спирту, з якості атмосферного повітря істотно використанням досвіду країн Європи та стримуються відсутністю належного США. моніторингу та необхідних автоматичних приладів для реєстрації. 11. Запровадити для шкідливих і небезпечних підприємств практику видачі ліцензій на Рекомендації продовження діяльності за «доповідями з безпеки», подібними для об’єктів ядерної 1. Запровадити систему показників енергетики, розробити вимоги до таких забруднення атмосферного повітря, подібно доповідей. країнам ЄС. 12. Поставити вимоги до обладнання місць 2. Розглядати надходження забруднень звалищ побутових відходів системами атмосферного повітря від стаціонарних компостування та збирання біогазу. джерел викидів як «виробництво відходів». 4.8. Поводження з відходами 3. Протягом 2006–2007 рр. здійснити повну інвентаризацію стаціонарних джерел Проблеми утворення відходів і викидів та якості встановленого очисного поводження з ними є надзвичайно гострими обладнання. для України. З одного боку, природні ресурси використовують за екстенсивним 4. Поставити вимоги перед підприємствами, принципом, що не відповідає принципам насамперед паливно-енергетичного сталого (збалансованого) розвитку і 111
призводить до виснаження мінеральних і сировинних запасів. З іншого боку, нераціональне використання ресурсів, застарілі технології й відсутність сфери вторинної переробки сприяють утворенню великих об’ємів відходів, зберігання яких потребує вилучення значних земельних ділянок. Зберігання та накопичення відходів, особливо токсичних, є джерелом тривалого негативного впливу на стан здоров’я людей і якість навколишнього природного середовища. Екологічні проблеми починаються з неприпустимо низької ефективності використання природних ресурсів. Так, за індексом природоємності (8,7) (який є інтегрованим показником споживання енергоносіїв, води, шкідливості викидів для атмосфери тощо) Україна випереджає такі країни, як Росія, Молдова та Польща, не говорячи вже про країни ЄС (для світу цей індекс прийнято за 1,0). Україна належить до країн з найвищими у світі абсолютними і відносними показниками утворення відходів.
2,4 млн тонн більше, нііж у 2003 р. Гірничометалургійний сектор економіки «викинув» понад 2 млн тонн речовин – майже половину всіх викидів зі стаціонарних джерел. За високих темпів накопичення відходів виробництва використання вторинної сировини залишається на незмінному рівні – близько 40 %. Взагалі, важко аналізувати статистику з використання відходів і вторинних ресурсів, тому що для цього залучають переважно «первинні» відходи, які утворюються на самих підприємствах у технологічному циклі. Навіть за такої статистики відходи вугледобування та вуглезбагачення використовують на 8 %, а відходи деревообробної промисловості – на 50 %. Так, в Україні утворено сотні великих, середніх і малих техногенних родовищ різних корисних копалин, придатних для промислового освоєння. Потенційна вартість техногенних родовищ за попередніми розрахунками обчислюється десятками мільярдів доларів США.
Незначна плата за утворення відходів, відсутність уваги до проблеми і просто низька технологічна культура стримують активне вирішення існуючих та накопичених проблем. На жаль, дуже мало підприємств намагається працювати за екологічними стандартами ISO. Теплові електростанції і промислові підприємства не мають очисного На 1991 р. в Україні було накопичено 17 обладнання сучасного рівня, яке, наприклад, млрд тонн відходів на площі в 53 тис. га, у нейтралізує або використовує оксиди азоту та 2000 р. їх обсяг перевищив 25 млрд тонн, сірки з газових викидів. Трапляються численні а навантаження на 1 км2 площі становило випадки незаконних операцій з відходами під близько 40 тис. тонн, а у 2005 р. – ми час транскордонних перевезень і завезення «зберігали» вже 30 млрд тонн на площі токсичних відходів на територію України. понад 160 тис. га. Можна стверджувати, що за останні п’ять років відновилася стара Передбачене законами стимулювання практика господарювання – кількість відходів діяльності, спрямованої на переробку за рік зростала на 1 млрд тонн. Головним відходів і розв’язання екологічних проблем, «виробником» відходів є гірничодобувні та майже не задіяне. Не розвивається виробнича переробні підприємства, які дають до 88 % сфера поводження з відходами, як державна, всіх відходів. Така маса вторинних продуктів так і приватна. Часто відходи, вартість у перерахунку на 1 км2 території України яких уже ввійшла в ціну готової продукції, перевищує аналогічний показник для США при намаганні використати їх іншими у шість разів і втричі для держав ЄС. підприємствами набувають високої ціни, що робить таку «сировину» надто дорогою і У 2002 р. на організованих сховищах неконкурентною. Зрозуміло, використання перебувало 2,9 млрд тонн токсичних відходів потребує від їх виробника розробки відходів, або 4,5 тис. тонн на 1 км2. Штучно та застосування додаткової технології, їхню кількість знизили до 1,6 млрд тонн на відповідних інвестицій тощо. Мотивації до 1 січня 2005 р. таких кроків в Україні майже немає. За чинною методологією до відходів відносять тільки тверді відходи виробництва та споживання, забуваючи, що речовини, які є забруднювачами атмосферного повітря та водних об’єктів, також є відходами виробництва.
У 2004 р. знову відновилася тенденція Вкрай низька плата за розміщення збільшення викидів в атмосферу. Загальні відходів не стимулює їхньої переробки викиди сягали 6 млн тонн, а викиди зі і впровадження заходів щодо їхньої стаціонарних джерел – 4 млн тонн, що на утилізації. 112
Про проблеми знешкодження старих пестицидів говорять багато, а реальних зрушень щодо цього немає. Відсутність якісної інвентаризації, техніки та технології знешкодження або умов для тимчасового зберігання під належним контролем призводить час від часу до отруєння населення та численних скарг. Кошти та інфраструктура для знешкодження таких хімікатів також відсутні. Більшість старих сховищ хімікатів перебуває в аварійному стані, у непридатних для цього або зруйнованих будівлях, і переважно не має визначеного господаря, на якого можна покласти відповідальність. У країні налічують 109 складів централізованого зберігання непридатних пестицидів і агрохімікатів та близько 5000 складів – у сільськогосподарських підприємствах. За оцінками експертів, таких залишків пестицидів нагромаджено від 20 до 22 тис. тонн, але точнішу цифру важко навести. До проблем із залишками пестицидів додаються завдання інвентаризації, поводження та знищення стійких органічних забруднювачів, зокрема поліхлорованих дифенілів (трансформаторні мастила і теплоносії).
електроприладів, акумуляторів та елементів живлення, які містять токсичні метали. Окремою проблемою є відходи медичного сектору, які створюють підвищену небезпеку для навколишнього середовища та людини. Кількість їх не така вже значна за масою, але вони потребують повного вилучення та знищення. Нагальним є завдання належного поводження з відходами ветеринарії, тваринництва, й птахівництва зокрема, та запобігання поширенню інфекційних хвороб і перенесенню їх від тварин до людини.
Сучасним головним принципом використання природних ресурсів у країнах ЄС стала так звана дематеріалізація економіки, спрямована на збереження природного капіталу. Для оцінки стану використання природних ресурсів використовують фізичні індикатори «індустріального метаболізму», вводять «рахунки матеріальних потоків» і відповідні індекси для оцінки їхніх змін. Порівнюють «фізичні індикатори» з «монетарними індикаторами», що врешті-решт відображають показники «екоефективності» використання матеріалів і продуктивності У містах і селищах міського типу України ресурсів. Використання природних ресурсів щороку утворюється близько 40 млн м3 слід розглядати в єдиному метаболічному сміття (твердих комунальних відходів), ланцюзі – добування сировини – які вивозять на 770 міських звалищ. трансформація в продукти економіки Більшість з них заповнена на 90 % і не – поховання матеріалів як відходів у відповідає вимогам екологічної безпеки та навколишньому середовищі. запобігання забрудненню підземних вод і повітря. Жодне з цих звалищ не обладнане Питання поводження з відходами, спеціальними водозахисними спорудами, політика регулювання, спрямована не має захисних дамб чи стінок, відвідних на істотне зменшення їх утворення та каналів чи дренажної системи труб. У використання як вторинних ресурсів, приватному секторі за браком системи стали нормою для країн ЄС. Спрямувальна збору відходів щорічно «народжується» 3,3 роль держави реалізується через низку тис. несанкціонованих звалищ. Тільки 2 % економічних важелів стимулювання побутових відходів знешкоджують на двох (як штрафних санкцій і платежів, так і сміттєспалювальних заводах. Вони збудовані пільг), жорстких норм і стандартів багато років тому і технологічне обладнання щодо технологій та кінцевих продуктів. на них не відповідає сучасним вимогам. Максимальну підтримку з боку урядів і громадськості мають виробники, що На переважній частині (95 %) об’єктів запроваджують екологічно прийнятну розміщують як побутові, так і промислові технологію з високим ступенем запобігання відходи. Часткову сепарацію чи попередній утворенню викидів і відходів та починають відбір відходів здійснюють лише на деяких випускати «екологічну» продукцію. У цих об’єктах. Низьким є рівень спеціалізації країнах запроваджені роздільне збирання в розміщенні відходів. Відходи не (попереднє сортування) побутових відходів, сортують майже на жодному з об’єктів. розгалужена сфера приватного бізнесу Водночас сепарація відходів стає просто переробки відходів і використання їх як необхідною для реалізації їх переробки. вторинної сировини. Можна виділити такі Крім звичайних компонентів – паперу, головні напрями у поводженні з відходами пакувальних матеріалів, пластмас, скла тощо, – використання як вторинної сировини, як у смітті зростає кількість відпрацьованих замінника палива для виробництва енергії 113
та компостування. Спільне застосування таких підходів дає змогу істотно зменшити обсяг відходів, найголовніше – відходів побутового сектору, які треба вивозити на звалища.
Не створені дієві механізми визначення нормативів плати за утворення відходів, які б мали стимулювати виробників. Передбачена національна інформаційно-аналітична система і банк даних щодо обсягів утворення та поводження з відходами й відповідна Україна має законодавчу базу щодо паспортизація перебувають у стані розробки. поводження з відходами та приєдналась Під час обстеження деяких місць зберігання до низки міжнародних конвенцій з відходів виявляється істотна розбіжність між даної проблеми, що в цілому відповідає очікуваним та реальним обсягом відходів світовим підходам. Держава декларує або токсичних речовин. забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення Не налагоджена належна експертиза відходів, а також дотримання правил документації на будівництво і реконструкцію екологічної безпеки під час поводження підприємств та установок щодо дотримання з ними; зведення до мінімуму утворення вимог законодавства й нормативів у сфері відходів і зменшення їхньої небезпечності; поводження з відходами та мінімізації їх забезпечення комплексного використання утворення. Закон забороняє «вводити в матеріально-сировинних ресурсів; сприяння дію нові і реконструйовані підприємства та створенню об’єктів поводження з відходами; інші об’єкти, не забезпечені устаткуванням і обов’язковий облік відходів на основі їх технологіями для безпечного поводження з класифікації та паспортизації. відходами», що практично не виконується в реальному житті. Держава та її територіальні громади є власником відходів, які утворюються Закон проголошує «організаційнона об’єктах державної власності чи економічні заходи щодо забезпечення розташовані на території України і не мають утилізації відходів і зменшення обсягів їх власника або власник яких невідомий. Від утворення», зокрема «надання суб’єктам імені держави управління відходами, що підприємницької діяльності, які утилізують, є державною власністю, здійснює Кабінет зменшують обсяги утворення відходів і Міністрів України відповідно до закону. впроваджують у виробництво маловідходні Місцеві органи виконавчої влади та органи технології відповідно до законодавства місцевого самоврядування мають вести податкових, кредитних та інших пільг; облік «нічних» відходів і відповідають за надання податкових, кредитних та інших комплексне використання таких відходів, пільг суб’єктам підприємницької діяльності, додержання умов поводження з ними які здають відходи як вторинну сировину та запобігання негативному впливу їх та збирають і заготовляють такі відходи; на навколишнє природне середовище і надання можливості залишати частину здоров’я людей. коштів від платежів за розміщення відходів на фінансування заходів щодо утилізації Стаття 22 Закону «Про відходи» відходів і зменшення обсягів їх утворення передбачає створення інституту «Спе відповідно до обґрунтованих інвестиційних ціально уповноважених органів виконавчої проектів і програм» . Усі ці важелі на влади у сфері поводження з відходами», практиці не задіяні. зокрема Центрального органу виконавчої влади у сфері поводження з відходами та Отже, на підставі аналізу виконання тільки його органів на місцях. Закон покладає на одного Закону «Про відходи» можна зробити цей орган достатньо широкі повноваження загальний висновок про майже повсюдне та відповідальність, але такої структури невиконання прогресивних положень ще не створено. Тому в Україні немає законодавчих актів щодо поводження з належної координації діяльності у сфері відходами. Низка державних і галузевих поводження з відходами, а обов’язки програм, які діють в Україні, сформовані щодо такої діяльності розпорошені між хаотично, передбачене фінансування таких різними органами влади, для яких вона не програм забезпечується за залишковим є пріоритетом. Не сформований ринковий принципом і часто є «добровільним», дієвий механізм поводження з відходами як контроль за виконанням запланованих вторинними ресурсами, відсутня підтримка заходів відсутній. Можна стверджувати, що використання в Україні власних і світових зміст і практика виконання таких програм наукових розробок і технологій переробки не дадуть змоги вирішити означені нагальні відходів. питання поводження з відходами. 114
Рекомендації
9. Тимчасово запровадити державне нормування рівня переробки окремих 1. Об’єднати чинні закони та нормативні видів відходів з наступним розробленням акти в загальний Кодекс законів про відходи відповідних національних планів і програм та використання природних ресурсів. розвитку ринку вторинних ресурсів. Продовжити роботу над розробленням нових нормативних документів і вдосконаленням 10. Впровадити систему роздільного чинних у сфері поводження з відходами, збирання твердих побутових відходів послідовно переходити на стандарти та та обов’язковість утилізації відходів рекомендації ЄС. упаковки, використаних автотранспортних засобів, шин, хімічних джерел струму, 2. Проаналізувати якість чинних великогабаритної побутової техніки законодавчих актів, усунути розбіжності та тощо. Забезпечити імплементацію вимог внести необхідні зміни, покликані часом. Директиви ЄС 94/62/ЕС «Про упаковку та Вважати за головні напрями розроблення відходи упаковки». механізмів економічного регулювання у сфері поводження з відходами, стимулювання 11. Заборонити розміщення промислових розвитку прогресивних технологій і відходів у місцях поховання комунальних обладнання для поводження з відходами, відходів. створення ринку послуг у цій сфері. 12. Розробити Загальнодержавну програму 3. Розробити механізми регулювання поводження з токсичними відходами та економії первинних матеріальних ресурсів стійкими органічними забруднювачами до у виробництві та їхньої заміни на відповідні 2010 р., спрямовану на дієве вирішення вторинні матеріальні ресурси. принципових завдань, і забезпечити її фінансування. 4. Викиди в атмосферу та водні джерела розглядати як забруднення відходами. 13. Запровадити формування та реалізацію Ввести систему статистичної звітності та регіональних (обласних) програм систему індексів забруднень за сучасними поводження з відходами. світовими стандартами. 14. Зажадати від підприємств усіх форм 5. Визначити єдиний центральний орган власності розроблення власних програм влади (умовно – «Ресурсозбереження»), на поводження з відходами із наступним їх який покласти всі функції управління у узгодженням. сфері поводження з відходами виробництва (включно з радіоактивними) та споживання. 15. Створити обласні (регіональні) полігони поводження з токсичними відходами та 6. Створити, з відповідним законодавчим необхідну інфраструктуру для збору відходів врегулюванням, спеціальні фонди і тимчасового безпечного зберігання. поводження з відходами, а саме: фонд Створити Національне сховище токсичних поводження з радіоактивними відходами відходів та мережу підприємств із їхнього та іншими радіоактивними матеріалами і знищення або підготовки до поховання. фонд поводження з відходами виробництва та споживання з акумулюванням коштів за 16. Провести інженерне обстеження полігорахунок виробників відходів. нів і місць поховання твердих комунальних відходів та заборонити використання їх без 7. Запровадити в Україні державний кадастр необхідного облаштування, аби запобігти відходів. Добитися повної паспортизації негативному впливу на навколишнє природвідходів, завершити створення єдиної не середовище. інформаційно-аналітичної мережі «Відходи» та облік місць розміщення відходів. 17. Внести зміни до Кодексу України «Про надра» щодо права власності на техногенне 8. Стимулювати приплив інвестицій у родовище та відповідальності підприємства сферу поводження з відходами, розвиток за розміщення, знешкодження й утилізацію інфраструктури ринку вторинних ресурсів, відходів. залучення у цю сферу малого й середнього бізнесу з перспективою створення на цих 18. Припинити практику «призупинення» засадах галузі зі збору і перероблення дій окремих статей законів України, які відходів у товарну продукцію; належать до сфери поводження з відходами, 115
під час підготовки проектів Закону України про Державний бюджет.
· відсутність експертно-аналітичних і прогнозно-моделюючих центрів, де б збиралася вся інформація та 19. Розробити нормативно-правову базу розроблювались комплексні екологічні для розвитку організаційно-виробничої прогнози й експертні оцінки екологічного інфраструктури ринку вторинних ресурсів, ризику; створення конкурентної системи збирання, перероблення й утилізації відходів, а також · відсутність оперативності у надходженні розмежування владних і господарських даних до користувачів інформації повноважень державної компанії (за винятком гідрометеорологічної «Укрекокомресурси». інформації); 20. Розробити систему сприяння розвитку науково-технічного забезпечення поводження з відходами та створенню вітчизняного спеціалізованого устаткування у сфері поводження з відходами.
· розпорошеність даних суб’єктах моніторингу;
по
різних
Моніторинг навколишнього природного середовища – це система спостережень, збирання, оброблення, передавання, збереження та аналізу інформації про стан довкілля, прогнозування його змін і розроблення науково-обґрунтованих рекомендацій для ухвалення рішень про запобігання негативним змінам стану довкілля та додержання вимог екологічної безпеки.
Усувати ці недоліки і розвивати окремі складові моніторингу довкілля слід з обов’язковим дотриманням принципів збереження та успадкованості попередньої інформації.
· труднощі у зборі та аналізі первинних даних моніторингу для практичного застосування під час розв’язання задач 21. Переглянути чинні стандарти та правила оцінки екологічних ризиків; щодо застосування в них норм ЄС, спрямовані на раціональне використання сировини, · фактично повна відсутність підсистеми поводження з відходами та запровадження кризового моніторингу. екологічно чистих технологій і продукції. Підтримати впровадження екологічних · відсутність єдиної параметричної стандартів ISO та добровільні зобов’язання системи складових навколишнього виробників із зменшення обсягів відходів і природного середовища для території переходу на «екологічну» продукцію. України (цифрових карт по зрізах навколишнього середовища) для 4.9. Вдосконалення системи екологічного моделювання процесів і прогнозних моніторингу розрахунків.
Екологічний моніторинг довкілля є сучасною формою реалізації процесів екологічної діяльності суспільства за допомогою застосування засобів інформатизації та спеціально організованих заходів системного збору даних про якісні та кількісні параметри довкілля, що забезпечує регулярну оцінку і прогнозування стану середовища життєдіяльності суспільства й умов функціонування екосистем для прийняття управлінських рішень щодо екологічної безпеки, збереження природного середовища та раціонального природокористування. Основними недоліками сучасної системи моніторингу є: · відомчий поділ і відповідальність за збір інформації та її обробку;
Необхідність модернізації та розвитку системи моніторингу навколишнього природного середовища в Україні пов’язана з новим зовнішньополітичним курсом українського уряду, спрямованим на Європейську інтеграцію. У 1998–2003 рр. ЄЕК ООН було здійснено огляд результативності природоохоронної діяльності в Україні та розроблені рекомендації щодо подальшого її вдосконалення. Свідченням актуальності цих проблем і довіри до України як рівноправного партнера Європейського екологічного процесу стало проведення у травні 2003 р. в м. Києві Пан-Європейської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи». Це зумовлює необхідність рішучішої, наполегливої і послідовної екологічної політики, спрямованої на підвищення рівня екологічної безпеки як держави, так і Європейського регіону в цілому, мінімізації наслідків кризових ситуацій та створення сприйнятних умов для стійкого розвитку.
116
Моніторинг здійснюється за довгостроковою Державною програмою, яка визначає спільні, узгоджені за цілями, завданнями, територіями та об’єктами, часом (періодичністю) і засобами виконання дії відомчих органів державної виконавчої влади, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності.
· оптимізація спостережень;
регламентів
і
програм
· удосконалення приладо-технічної бази мереж спостережень; · удосконалення технічної бази і програмного забезпечення інформаційного обміну;
Головною метою Державної програми є удосконалення моніторингових досліджень · удосконалення та уніфікація нормативноі досягнення належного рівня їх виконання. методичної бази спостережень; Основні завдання Державної програми стосуються двох напрямів. Перший напрям – створення та забезпечення функціонування нової інфраструктури Державної системи моніторингових досліджень на засадах інтеграції відомчих і регіональних систем в єдину систему. Завдання цього напряму є невідкладними і першочерговими. Це зокрема:
· розроблення та впровадження нових методів й індикаторів оцінки стану довкілля; · визначення та оптимізація цільового використання інформації, зокрема для екологічних індикаторів згідно з вимогами ЄЕК ООН;
· забезпечення наукової підтримки функціонування та вдосконалення Державної системи моніторингових · інвентаризація складових інфраструктури досліджень, зокрема спеціальних існуючої системи; комплексних досліджень, впровадження сучасних методів оперативного отримання · створення та забезпечення інформації з використанням мобільних функціонування єдиної структури засобів спостережень, дистанційного інформаційної взаємодії на зазначених зондування, авіаційних і космічних рівнях; спостережень за об’єктами довкілля. · створення центрів зазначених рівнів;
моніторингу
· створення та забезпечення ведення банків даних усіх напрямів моніторингу; · забезпечення правової та нормативної бази функціонування системи; · створення механізмів аналізу та оцінки даних спостережень; · створення механізму комплексної оцінки та прогнозування стану довкілля; · визначення економічного механізму для функціонування системи. Другий напрям – удосконалення елементів створеної системи та її інфраструктури. Для реалізації цього напряму передбачається вирішення завдань, спрямованих на перспективу, реалізація яких дасть змогу докорінно поліпшити якість функціональної діяльності системи: · оптимізація мереж спостережень; 117
Глава 5. Інноваційний потенціал науки та освіти 5.1. Екологічна наука України для збалансованого розвитку
– академік А.М. Холодний, а у розвиток методологічних і концептуальних основ сучасної екології – академіки Ю.Р. ШелягГенеральна асамблея ООН оголосила з Сосонко, К.М. Ситник, М.А. Голубець. 2005 р. початок Декади освіти в інтересах еколого-збалансованого розвитку. У галузі промислової екології новим концептуальним етапом стали дослідження Аналіз екологічних негараздів світу, й наукові праці Є.М. Кондрагяжа (1970–1980), підготовлений провідними науковцями, а в галузі радіаційної екології – методичні показав, що однією з головних причин розробки й узагальнення академіка невиконання завдань «Порядку Д.М. Гродзинського. денного на ХХІ століття» міжнародною спільнотою є тотальний низький рівень Як і освіта, наука України в цілому, екологічної культури і свідомості, а також й екологічна наука зокрема, переживають недостатня увага урядів країн до розвитку важкі кризові часи. Їх спричинили труднощі фундаментальної екологічної науки. перехідного періоду держави: розбудова Тому серед екологічних пріоритетів на нового демократичного суспільства, ХХІ ст. особливу увагу приділено освіті в реформування національної свідомості і інтересах еколого-збалансованого розвитку, культури, переоцінка цінностей у зв’язку з всебічному розвитку екологічної освіти, утвердженням незалежності та необхідністю культури і науки як основного компонента подолання економічної, екологічної і еколого-безпечного поступу людства. духовної криз. Дуже негативним чинником є практичне мізерне фінансування академічної Нині екологічна освіта і наука є одним із й галузевої науки (воно у десятки разів головних важелів еколого-збалансованого менше, ніж у розвинених країнах), різке розвитку, інструментом екологізації людської збіднення наукових кадрів як в НАНУ, так і діяльності та вдосконалення виробництва ВНЗ України за останні 10–12 років у зв’язку й природокористування з урахуванням з потужним відпливом за рубіж (де кращі можливостей біосфери. Фахівці-екологи умови життя і праці) високопрофесійних мають очолити інноваційний процес наукових кадрів, старіння і деградація формування нової парадигми сучасної лабораторної науково-технічної та науковокультури, сформувати нову систему освіти експериментальної бази. Величезними для гармонійного, еколого-збалансованого зусиллями збіднілих наукових колективів розвитку. НДІ та їх дирекцій українську науку вдається зберігати від повного занепаду. Певною Починаючи з 50-х років ХХ ст. науковці- мірою збереженню науки допомагають екологи України почали відігравати не тільки зарубіжні гранти, але при цьому найцінніша значну національну, а й міжнародну роль. інформація потрапляє без перепон за рубіж і саме там реалізуються насамперед найкращі У 1930 р. у Харкові був створений перший здобутки українських учених. Потребує в Україні сектор екології при інституті зоології певного реформування і система організації і ботаніки Харківського університету. Тут української науки, Національна Академія проф. В.В. Станчинський за 10 років до наук України, з урахуванням соціальноВ.М. Сукачова підійшов до ідеї біогеоценозу економічних і науково-технологічних змін, які як функціональної єдності біотичних і відбуваються, починаючи з другої половини абіотичних чинників (В.В. Станчинський, «До ХХ ст. розуміння біогеоценозу», 1933). Утім, певні важливі здобутки у галузі У 1940–1980 рр. набули світового екологічної науки в Україні є. Це значні визнання дослідження українських учених теоретико-методологічні напрацювання І.Г. Підоплічка, Ф.А. Гриня, П.С. Погребняка, вчених НАНУ, які ще глибоко не С.М. Стойка, Д. В. Воробйова та ін. (екологія проаналізовані, не систематизовані і не ландшафтів, принципи раціонального зведені в єдине гармонійне ціле, здатне природокористування, екологія лісу та ін.). забезпечити фундаментальним науковим обґрунтуванням стратегію соціальноУ 1980–1990 рр. значний внесок у еколого-економічно збалансованого розвиток екології лісу зробив проф. розвитку держави у ХХІ ст., але, в цілому, А.П. Травлєєв, екології залізобактерій значно вищого теоретичного рівня, ніж 118
зарубіжні і, головне, розроблені з часовим урахуванням специфічних національних умов і проблем. Підґрунтям українських науковотеоретичних розробок мають залишатися ідеї і напрацювання наших видатних учених В.І. Вернадського і С.І. Подолинського, які варто розвивати й поглиблювати, з урахуванням глобальних і регіональних процесів і змін останніх десятиліть.
можуть стати основою для формування концепції і стратегії гармонійного розвитку України. Для цього потрібні наступні чинники: – ґрунтовні теоретико-методологічні й понятійні засади гармонійного розвитку, адаптовані до сучасних українських умов;
– засади, принципи та критерії симбіотичної теорії гармонізації суспільного розвитку на основі біотичної регуляції На початку ХХІ ст. в Україні сформувалося довкілля; кілька напрямів науково-теоретичних досліджень у галузі еколого-збалансованого – науково-аналітичний огляд сучасних розвитку. Дослідження кожного з цих особливостей переходу України до напрямів відрізняються як глибиною гармонійного розвитку з побудовою аналізу, так і аргументованістю основних багатофакторних вихідних моделей положень. Єдине, що не дає можливості за визначеними та обґрунтованими ефективно використати пропоновані схеми, пріоритетами і характеристиками; моделі, рекомендації для реалізації стратегії збалансованого розвитку, те, що у кожному – система загальної і регіональних з напрямів вирішуються «свої» важливі структурних моделей процесу переходу питання, «свої» складові збалансованого до гармонійного розвитку з урахуванням розвитку, не пов’язані в єдину гармонійну наступних системних елементів розвитку: систему, не адаптовані одне до одного й до динамічних соціально-економічних і · ефективної ноосферної організації у політичних умов України. просторі і часі; У галузі еколого-збалансованого розвитку України можна виділити наступні напрями наукових досліджень:
· забезпечення збалансованості рівноваги складових елементів;
1. Ресурсно-економічний (В. Л. Мельник, Б. Данилишин та ін.)
· наявності національних рушійних сил;
Шевчук,
і
· цілеспрямованості розвитку;
2. Економіко-географічний (Л. Руденко та ін.) – система основних напрямів нейтралізації дестабілізуючих чинників упродовж 3. Регіонально-економічний (А. Шапар, нетривалого періоду; Р. Заєць, Н. Багров, В. Боков, Ю. Голік та ін.) – засадові принципи і стратегічні 4. Соціально-екологічний (М. Голубець, цілі гармонійного розвитку на М. Дробноход, М. Гринів, М. Недюха та ін.) короткостроковий, середньостроковий і довгостроковий періоди; 5. Філософсько-теоретичний (М. Кисельов, В. Межжерін, А. Толстоухов, В. Крисаченко, – визначені пріоритети гармонійного М. Хилько та ін.) розвитку в економічній, соціальній і екологічній сферах. 6. Еколого-езотеричний (Г. Швебс, Г. Шнейдерман та ін.) У кожному конкретному дослідженні з еколого-збалансованого розвитку країни, 7. Еколого-технобезпечний (Г. Рудько, регіону міста, соціуму, етносу, галузі О. Адаменко та ін.) господарства треба з’ясувати небажані революційні (катастрофічні) складові, 8. Геоекоінформаційний (М. Згуровський, застерегти їх прояв, вивчити та реалізувати О. Мазурова та ін.) можливість підтримання й культивування лише прийнятних складових розвитку Аналіз зазначених науково-технічних еволюційних (зокрема екоеволюційних) і розробок у галузі еколого-збалансованого прогресивних революційних, з урахуванням розвитку показав, що поокремо вони не екологічної ємності території. 119
Не варто нехтувати катастрофічними складовими: підтримуючи екологозбалансований розвиток, саме катастрофічних його складових ніхто спеціально не культивує, бо вже відколи, із 1992 р. ніхто не наголошує на їх застереженні чи відверненні.
· гуманізація суспільства; ·
життєдіяльності
людини,
цінність релігії, наук, філософії;
· суспільний розвиток і державна політика – на благо людини і природи;
Проблеми гармонізації взаємодії · віра у велику місію освіти взагалі суспільства і природи, які потребують і насамперед – екологічної освіти; наукового обґрунтування, такі: проголошення курсу на використання відновлюваних джерел енергії і передусім · всебічна діагностика сучасного стану енергії сонця, вітру, біомаси. природного середовища і ресурсів України; Ці принципи можуть бути реалізовані в · розроблення прогнозів змін біосфери і конкретних стратегічних планах дій, а саме: стану навколишнього середовища за різних сценаріїв економічного й соціального · зміна філософських цінностей життя розвитку; людини, суспільства, на яких мають ґрунтуватись культурні й духовні традиції, · формування нових ідеології і методології соціально-екологічна цілісність середовища життєдіяльності, спрямованих на екологізацію життя; економіки, виробництва, політики, освіти; · екологічне оздоровлення природних · формування критеріїв гармонізації – об`єктів, ландшафтів як середовища життя, вибору найузгодженішого з екологічними скорочення техногенного навантаження на імперативами, екологічно орієнтованого них і консолідування на цій основі цілей соціально-економічного розвитку суспільства й держави; суспільства; · пріоритет екозбалансованості суспільства, · формування стратегії життєдіяльності соціумів, поселень як кінцевої мети суспільства, економіки і технологій, здатних гармонізації життєдіяльності; узгодити масштаби й характер господарської діяльності з екологічною витривалістю · визначення культури як міри, а природи та з екологічними законами розвитку ноосферогенезу – як методологічної бази і поведінки людини; процесу гармонізації; · перехід від «жорстких» методів управління виробництвом, суспільством до «м’яких» із наданням системі екологічного управління пріоритетного значення в загальному управлінні, з перетворенням екологічної освіти на норму життєвих цінностей, енергетичну і рушійну силу розв’язання проблем гармонізації системи «природа– суспільство»; · перехід на ноосферну модель взаємодії суспільства і природи, коли людина свідомо обмежує себе у споживанні ресурсів, змінює на краще своє ставлення до навколишнього середовища, коли мудрість стає мірилом поведінки в питаннях прагнень, бажань.
· гуманізація освіти як способу життя, як рушійної сили процесу гармонізації і збагачення життєвих сил людини, суспільства та їхньої політичної надбудови – держави; · визначення спрямованості інноваційних змін як способу підтримання стабільності й динамічної рівноваги життєвих сил; · екологізація технологій, пристосування їх до місцевих умов і незалежних джерел енергії; спрямування на підвищення самодостатності умов життя на принципах соціальної справедливості.
Аналіз досвіду ефективного використання освіти та екологічної науки для екологоСьогодення підтвердило безальтернатив- збалансованого розвитку в розвинених країність вибору шляху подальшої життєдіяль- нах зарубіжжя (США, Швеція, Великобританія, ності відповідно до ноосферних принципів: Німеччина, Італія та ін.) показав, що жодна з моделей з низки важливих причин (насам· відновлення гармонійного співіснування перед соціально-економічних) не може бути суспільства і природи; адаптована до сучасних умов України. 120
5.2. Сучасний інноваційний науковотехнічний потенціал України Для ефективної реалізації стратегії гармонійного розвитку України велике значення має стан інноваційних підходів і розробок не тільки в екології, а й у галузі хімії, фізики, біології та інших наук з метою екологізації людської діяльності, тобто підвищення екологічної безпеки у всіх галузях виробництва, зменшення ресурсоємності виробництва і виробництва відходів, зниження техногенного тиску на природу. Серед складових стратегії сталого розвитку екологізація всіх сфер людської діяльності є однією з найголовніших. Першочергової екологізації потребують такі галузі, як водне господарство, енергетика, сільське господарство, транспорт, поводження з відходами. Серед питань екологізації різних галузей господарювання пріоритетне місце належить розробці і впровадженню екологічно чистих технологій. У розділах 7–11 «Декларації про навколишнє середовище та розвиток» (Ріо-де-Жанейро) зазначено: «... Розвинені країни усвідомлюють відповідальність, покладену на них в умовах міжнародного прагнення до сталого розвитку у зв’язку з тиском, який їхні суспільства чинять на глобальне навколишнє середовище, а також технологіями і фінансовими ресурсами, якими вони володіють... Для досягнення сталого розвитку та вищої якості життя людей держави мають скорочувати кількість і позбуватися несталих моделей виробництва та споживання, сприяти розвитку незалежної демократичної політики... Держави мають співпрацювати у напрямі зміцнення процесу нарощування внутрішніх можливостей для сталого розвитку, поліпшувати наукове розуміння за допомогою обміну науковими, технічними, екологічними знаннями, а також прискорюючи розроблення, адаптацію, впровадження та передачу (трансфер) технологій, включно з новими та інноваційними ...» Це, передусім, стосується екологічно чистих технологій, тобто таких, які порівняно із застосовуваними значно економлять різні види природних ресурсів, мінімізують забруднення навколишнього середовища (повітря, води, ґрунтів), не шкодять здоров’ю людей і не призводять до деградації екосистем та зменшення біорізноманіття.
У Хартії Міжнародної торгової палати про підприємницькі принципи сталого розвитку у пункті 13 зазначено: «Сприяти поширенню екологічно безпечних технологій і методів управління в промисловому та громадському секторах»... Про необхідність розроблення, реалізації та активного обміну екологічно чистими технологіями йдеться і в інших міжнародних документах. Значну, але недостатню увагу цій важливій проблемі приділяють і в Україні. Хоча науковці багатьох інститутів НАН України, УААН за останні 10 років запропонували багато цінних інноваційних розробок у галузі науки й техніки, реалізація яких, безумовно, мала б і економічний, і екологічний ефект, Уряд України залишив їх без уваги, роботи не координуються, не фінансуються, не контролюються. В Україні інноваційну природоохоронну стратегію повинні розробляти і координувати як Міністерство охорони навколишнього природного середовища, так і Комісія зі сталого розвитку при Кабінеті Міністрів України. Але цього не робиться. Низка негативних економічних, фінансових, соціальних і технічних чинників гальмувала й гальмує розвиток в Україні ефективної інноваційної культури. Абсолютно недостатніми залишаються і можливості Державного інноваційного фонду (його діяльність потрібно терміново поновити) Міністерства науки і освіти України, який має бути головним джерелом фінансування інноваційноінвестиційної політики держави, зокрема в галузі екологізації виробничої діяльності. Дуже повільно і важко відбувається перерозподіл ресурсів із застарілих, екологічно небезпечних, безперспективних виробництв у виробничо-технічні системи нового технологічного укладу, слабко модернізується економіка в цілому та підвищується її конкурентоспроможність й ефективність на основі трансферу нових технологій, насамперед – екологічно чистих. Не мобілізовані і не скоординовані для цього приватизаційна, податкова, фінансова, грошова кредитна, регуляторна політики, а також політика цін і прибутків. Під час формування національної інноваційно-зорієнтованої господарської системи найпріоритетнішими її складовими нині мають стати термінові заходи щодо забезпечення структурно-технологічної
121
перебудови вітчизняної економіки на базі активного трансферу нових технологій, передусім, у галузі енергетики, водного господарства, сільськогосподарського виробництва, транспорту і переробки відходів. Одними з першочергових заходів мають стати підтримання державою приватних ініціатив з освоєння екологічно чистих технологій, створення належних умов вільного доступу всіх господарюючих суб’єктів до необхідної нової науковотехнічної та економічної інформації про ресурсозберігаючі технології та забезпечення стимулювання трансферу екологічно чистих технологій. Для активізації інноваційної і науковотехнічної діяльності вчених України певне значення мала постанова Кабінету Міністрів України про «Державну програму прогнозування науково-технологічного та інноваційного розвитку на 2004–2006 рр.». Для практичної організаційної роботи з реалізації цієї програми і забезпечення єдності загальних методологічних підходів тематичних експертних груп та усіх експертівнауковців, залучених до досліджень, Центром науково-технічного потенціалу та історії науки НАН України у 2004 р. розроблені «Методичні рекомендації щодо проведення прогнозноаналітичного дослідження». Наука має відігравати все важливішу роль в узгодженні взаємодії екологічних систем як систем забезпечення життя з інтегрованими техногенними системами, у сприянні ефективності використання ресурсів, пошуку нових методів, засобів і альтернатив заощадливого розвитку, у розвитку менш інтенсивного використання ресурсів, насамперед енергоресурсів, у промисловості, сільському господарстві і на транспорті.
– поліпшення взаємодії екологічних і виробничих систем, особливо у сфері розроблення і трансферу екологічно чистих технологій; – удосконалення довгострокових наукових оцінок екологізації виробництва; – нарощення вітчизняного наукового потенціалу у сфері екологізації виробництва; – розуміння керівників виробництв особливостей взаємозв’язків між виробничими і природними екологічними системами, вдосконалення аналітичних засобів і механізмів прогнозування, динаміки екологічних ситуацій. Надзвичайно важливим є вдосконалення довгострокових наукових оцінок екологізації виробництва. Хоча багато довгострокових екологічних змін, які стосуються виробничих і екологічних систем, мають глобальні та національні масштаби, основні зміни можуть відбуватися на національному й місцевому рівнях. Саме виробнича діяльність на місцевому і регіональному рівнях часто спричиняє виникнення глобальних екологічних загроз, наприклад, руйнування озонового шару, посилення парникового ефекту, збільшення кислотних дощів. Тому наукові оцінки і прогнози необхідно здійснювати на національному, регіональному і місцевому ріннях. Ці оцінки мають охоплювати регульовані напрями діяльності та розвитку в рамках екологічного, виробничого і соціально-економічного потенціалу кожного регіону. Слід повною мірою використовувати наявні на місцях традиційні знання поведінки у природі, особливості місцевих підходів до розв’язання екологічних проблем.
Наукові знання мають застосовуватися для вироблення і підтримки цілей екологізації виробництва, виконання наукових оцінок нинішніх умов і перспектив збереження екологічних систем на майбутнє. Оцінки, що базуються на наявних і нових підходах щодо різних наук, повинні враховуватися під час ухвалення рішень, а також у інтерактивних процесах, які охоплюють науку і політику.
З урахуванням зростаючої ролі, яку повинна відігравати наука у вирішенні проблем екологізації виробництва і розвитку, потрібно створювати і посилювати науковий потенціал в усіх галузях, корпораціях. До найважливіших шляхів створення такого потенціалу належать такі: навчання і підготовка кадрів у галузі науки і техніки; надання науково-методологічної допомоги галузям, корпораціям, підприємцям в Політика посилення наукового потенціалу удосконаленні інфраструктур для наукових полягає у наступному: досліджень і конструкторських розробок; розроблення системи стимулювання – зміцнення наукової бази, забезпечення з метою сприяння впровадженню збалансованого розвитку й екологізації наукових досліджень і конструкторських виробництва; розробок, а також повніше використання 122
їхніх результатів у виробничих системах. Надзвичайно важливим є надання допомоги базовим виробничим комплексам у зміцненні їхнього потенціалу у галузі вивчення власної бази ресурсів і екологічних систем, і збалансованому управлінню ними з метою вирішення проблем еколого-господарської збалансованості територій.
вісімдесятих – початку дев’яностих років минулого століття насамперед такі країни, як Японія, США, Великобританія, Німеччина, колишній СРСР (у космічній галузі), а надалі – Нідерланди, Франція, Австралія. За висловленням відомого українського вченого і прихильника технологічного передбачення в Україні, академіка НАН України, ректора Національного технічного Перепонами новим ідеям екологізації університету України «КПІ» Михайла галузей і виробництв є: Згуровського, до застосування такої системної методології спонукало наступне: – інерція традиційної освіти майже усіх, дотичних до природних ресурсів; · постійне зростання конкуренції в умовах обмеження енергетичних і природних ре– зацікавленість більшості власників сурсів. капіталу у збереженні існуючих енергоємних тенденцій і структур, а також інерція · обмеження суспільних витрат, спричинеспоживачів; не необхідністю урядів країн збалансовувати свої бюджети в умовах старіння населення – дискримінаційні фінансові критерії у розвинутих країнах і досягнення політич(окупність), які заважають ефективності; но лімітованих меж стримування податків. Тобто подальше підвищення податків у цих – різні стимули людей, які могли б країнах призведе до порушення політичної забезпечити ефективність виробництва рівноваги та відплив капіталів. продукції, і тих, хто користується потім її плодами (наприклад, власники будинків й · зростання складності суспільних і виорендарі квартир і будівельники та їхня робничих систем, пов’язане з посиленням продукція – будинки). Тобто є різні стимули зв’язків і тіснішою взаємодією соціальнодля споживачів і виробників; політичних, економічних і виробничих систем різного типу (національних і регіональ– ціни, які недостатньо або неправильно них, державних і приватних та інших). відображають фактичні витрати для суспільства, не зважаючи на екологічні · зростання ролі науково-технічної компевитрати; тенції, зумовлене тим, що науково-технічні знання стають стратегічним ресурсом для – менша складність організації і країн і компаній. Вони також є основним фінансування одного великого проекту, ніж чинником підвищення якості життя; багатьох невеликих; · зростання розуміння обмеженості ресур– застарілі правила (закони), що заважають сів і необхідності передбачення екологічних впровадженню ефективності або ставлять її наслідків технологічних нововведень. поза законом (наприклад, пільгові тарифи на перевезення, які надають перевагу У суспільстві аспекти технологічного, сировинним матеріалам перед іншими); а правильніше – технолого-екологічного передбачення мають, за визначенням М. – негативна практика регулювання потреб Згуровського, такі характерні властивості. виробництва, комунального господарства у забезпеченні електроенергією, газом, водою По-перше, передбачення – це процес, тощо, коли їх заохочують до збільшення який може поєднувати учасників різних споживання, а іноді навіть штрафують за зацікавлених груп (наукова громадськість, підвищення ефективності використання уряд, промисловість, недержавні організації ресурсів. Слід стимулювати збереження та ін.) для обговорення питання: яку ресурсів, а не їх витрату, потрібна зміна якість життя можна забезпечити протягом моделей споживання. найближчих десятиліть. Технологічне передбачення з По-друге, для того, щоб спроби екологічними наслідками як системну зазирнути в майбутнє можна було методологію стратегічного планування вважати передбаченням, вони мають бути почали використовувати з кінця систематичними. 123
По-третє, ці спроби повинні мати чи регіональна система інноваційного характер довготермінового передбачення розвитку, що складається з учасників, які не (на період від 5 до 30 років і більше). обов’язково є дуже потужними, але мають добре налагоджені взаємозв’язки, може По-четверте, успіх передбачення діяти ефективніше (з позиції генерування ґрунтується на збалансованості досягнень інновацій), ніж інша система з потужними у певній науково-технічній сфері з учасниками, але слабкими взаємозв’язками. економічним прогресом суспільства і збереження природного середовища. Недостатній рівень екологізації науки пов’язаний з невисоким рівнем екологічної По-п’яте, перевага має надаватися освіти. В Україні нині створені певні, але виявленню так званих згенерованих недостатні передумови для прискорення технологій, тобто технологій, які ще екологізації освіти. перебувають на передконкурентній стадії свого розвитку, але спираються на Надзвичайно важливим є термінова прогресивніші ідеї і нові ефекти, тому мають потреба у підвищенні рівня екологічної підстави для державного фінансування на культури, освіти і свідомості керівних цьому етапі. працівників усіх галузей на всіх рівнях. Технології, що формуються, повинні не лише позитивно впливати на розвиток промисловості й економіки, а й мають бути соціально затребуваними щодо економічних, медичних, просвітницьких та інших ознак і мати позитивні екологічні наслідки. Ці властивості технологічного передбачення змінюють соціальні взаємозв’язки між наукою і технікою, з одного боку, та системою державного управління – з іншого. Зазначена проблема набуває ще більшої актуальності тепер в умовах зменшення запасів органічного палива і природних ресурсів, прискорення процесів світової економічної глобалізації з їхніми негативними наслідками.
З метою реалізації рішень Міжнародних екологічних форумів щодо активізації, розроблення та реалізації екологічно чистих технологій на національному рівні Президент України і Кабінет Міністрів України за останні роки запровадили низку певних заходів щодо активізації формування нормативнометодологічних засад створення в Україні ефективної та реалістичної системи стимулювання передачі і впровадження екологічно чистих технологій.
Попередній аналіз показав, що на сьогодні такої системи ще не існує, але вже розроблені і впроваджені досить ефективні екологічно чисті технології на окремих вітчизняних об’єктах енергетики, транспорту, агросфери, водопостачання, харчової та переробної проУспішне використання досягнень науки мисловості (Київська, Харківська, Хмельницьі техніки дедалі більшою мірою залежить ка, Полтавська, Запорізька області). від створення ефективних зв’язків між промисловістю, науковими установами Вагомий внесок у розроблення та гілками влади, що відповідають за екологічно чистих технологій, зокрема в технологічний і екологічний розвиток галузі водоочищення, переробки твердих суспільства. Технологічне передбачення є відходів, захисту від катастрофічних основою для встановлення та зміцнення ситуацій, технологій ефективної підготовки таких зв’язків. Воно сприяє також узгодженню управлінських кадрів, розвитку екологічного національної та регіональної інноваційних підприємництва, розвитку екологічної систем, роблячи їх ефективнішими. енергетики тощо зробили українські вчені – фахівці НАНУ, Міністерства освіти Одна з причин того, що все більша і науки України, Міністерства охорони кількість країн упродовж останнього навколишнього природного середовища десятиліття користується методологією України, УААН та інші. технологічного передбачення, пов’язана з концепцією національної або регіональної Українські науковці, виробничники та системи інновацій. До складу такої бізнесмени активно вивчають і адаптують до системи входить низка учасників компаній, умов України зарубіжний досвід розроблення підприємств, наукових установ, урядових і впровадження екологічно чистих технологій структур. При цьому з позиції системного у галузі енергетики, сільськогосподарського аналізу дуже важливими є взаємозв’язки між виробництва, нафтопереробної та хімічної цими учасниками. Наприклад, національна промисловості, переробки відходів. 124
Вивчаються умови й шляхи залучення України до формування та освоєння світового ринку екологічних товарів і послуг, які швидко розвиваються (його ємність фахівці оцінюють мінімум у $500 млрд з приростом понад 5 % щорічно, в Канаді – понад 10 % на рік). Ємність ринку екологічних послуг в країнах Східної Європи оцінюється в $20 млрд з щорічним приростом близько 1 %. За прогнозами фахівців, у першій половині XXI ст. до 40 % світового виробництва становитимуть продукція і технологія, пов’язані з екологією та енергетикою. Переваги отримають ті компанії, виробництва і підприємства, які швидше використають екологічно чисті технології. Це підтверджено досвідом США, Канади, Японії, Німеччини, Франції. У США, наприклад, для створення екологічно чистих технологій інвестори менше ніж за два тижні зібрали $128 млн (2003). У розвинених країнах за останні роки з ринку все активніше випадають конкуренти, не здатні додержувати екологічних стандартів. Фірми і країни, які раніше за інших здійснили капіталовкладення в екологічно чисті технології, стають лідерами на світовому ринку (Німеччина, Данія, США, Японія та ін.). Українські фахівці у галузі охорони природи дослідили, що за рівнем забезпечення системами каналізації, водопостачання і водоочищення, рівнями поводження й переробки відходів, екологізації енергетики, вдосконалення національного природоохоронного законодавства (рівень відповідності природоохоронним вимогам ЄС, європейським стандартам) Україна нині значно відстає від країн – членів ЄС і країн-претендентів. У найближчі роки в Україні пріоритетними інвестиціями у розвиток екологічно чистих технологій мають бути інвестиції у наступних сферах природоохоронної діяльності: 1. охорона водних ресурсів (близько 60 % загальних інвестицій) – водоочищення, водопостачання, опріснення морських вод та інші; 2. збереження, утилізація відходів (12–16 %);
і
переробка
3. охорона атмосферного повітря (близько 16 %); 4. охорона надр і раціональне використання земель, мінеральних ресурсів, збереження заповідного фонду (близько 10–12 %).
Незважаючи на відсутність інтересу і фінансової підтримки держави, зацікавленості, допомоги, координації і контролю з боку НАН України та інших наукових установ, відсутність зацікавленості і підтримки з боку галузевого керівництва, за останні 10 років українські вчені, винахідники розробили чимало важливих і перспективних нових технологій, виготовили унікальне устаткування, прилади, зробили раціональні вдосконалення в сфері енергетики, водокористування та ін. Як і на Заході, нині в Україні може стати надзвичайно ефективним використання біопалива, вітрової та сонячної енергії. Аналіз розвитку та екологізації енергетики в світі за останнє десятиріччя виявив наступні тенденції, пов’язані як з вичерпанням ресурсів органічного палива (нафта, газ), ядерного палива, так і з гострою необхідністю зменшення забруднень навколишнього середовища об’єктами енергетичної галузі: активний розвиток енергетики за рахунок альтернативних джерел (сонячної енергії, вітру, енергії малих річок, біоенергетичних установок); удосконалення й екологізація чинних технологій отримання електроенергії з газу, і, особливо – з вугілля низьких сортів, запаси якого величезні. В Україні використання низькосортного вугілля також перспективне. В останні роки, коли різко піднялися ціни на енергоносії і дуже загострилися відносини між багатьма країнами, більшість розвинених держав значно активізувало наукові розробки у галузі використання нетрадиційних джерел енергії, а деякі з них у цьому досягли значних успіхів (Німеччина, Швеція, Норвегія, Китай, США). У зв’язку з цим обсяг енергії, виробленої у цих країнах за допомогою вітру, малих гідроелектростанцій, біогазових установок, досягла 10–15 %, і планується до кінця ХХІ ст. довести частку альтернативної енергії до 30 %, чого років 15 тому ніхто не міг і передбачити. Набагато досконалішими та ефективними стали технології і поліпшення їх триває. У США найближчим часом до 7 % дизельного пального планується виробляти з рапсу. Великі надії на рапс покладають Канада, Польща, у Німеччині частка біопалива вже становить близько 3 %. У 2006 р. Євросоюз імпортував з Канади рапсової олії 200 тис. тонн, тобто у 5 разів більше, ніж у 2004 р.
125
Розрахунки українських фахівців показали, що абсолютно реально 10– 15 % загально виробленої енергії дадуть нетрадиційні джерела (біогаз, вітрові станції, малі гідростанції) уже у 2015–2020 рр. і в Україні. Це підтверджується не тільки науково обґрунтованими розрахунками, а й високотехнологічними науково-технічними розробками – діючими приладами, установками, агрегатами. За оцінками фахівців, в Україні за умов відведення під рапс 10 % ріллі (Вінницька, Полтавська, Хмельницька, Тернопільська та інші області в регіоні Полісся, Лісостепу, Прикарпаття) й урожайності культури 25 ц/га, з нього можна отримати біопалива понад 3 млн тонн, тобто на 75 % забезпечити потреби у паливі АПК. Певні перспективні досягнення у розробці дизельних двигунів на біопаливі мають науковці Вінницького державного технічного університету, ВНЗ ІваноФранківська, Національного авіаційного університету та ін. Учені Донецького Національного технічного університету мають перспективні напрацювання у галузі водневої технології та енергетики, вітро-водневих технологій. На НВО «Південне» (м. Дніпропетровськ), Донецькому заводі високовольтних опор, Харківському авіаційному заводі, Івано-Франківському підприємстві «Карпатпресмаш» уже налаштовано виробництво сучасних, конкурентоспроможних щодо кращих західних, вітроенергетичних установок різної потужності (від 50 до 600 кВт). Близько 100 вітроенергетичних установок уже працює у Приазов’ї.
сотні кілометрів ЛЕП, або катастрофічного дефіциту нафти чи газу. Розробляються безгребельні малі ГЕС, у яких уздовж водного потоку, навіть тихого, працюють зв’язані ланцюгами лопаті. Заслуговують на державну увагу розробки інженера інституту «Луганськгіпрошахт» Анатолія Язева, який створив унікальну установку, що ефективно використовує енергетичний потенціал вугільної руди, низьких сортів вугілля (бурого). Розроблено програму забезпечення всіх промислових підприємств Луганщини енергією за 0,5– 1,0 року завдяки переходу з виробництва моторного палива на масове забезпечення господарств автономними джерелами живлення. Це газогенератори (їх уже виробляли кілька десятків років тому), що після певних удосконалень можуть бути ефективно широко й масово використані для великих і малих виробництв без мільярдних капіталовкладень. Як сировину генератори споживатимуть й органічне сміття, і буре вугілля. Вартість повноцінної установки – лише $2 млн . Це більше ніж у 100 разів дешевше, ніж сучасні витрати на будівництво комплексу для виробництва рідких палив. До речі, російський інженер Сергій Дігонський також спроектував спеціальний хімічний реактор для одержання палива з бурого вугілля і торфу.
Не можна не згадати про винахід науковців київської лабораторії «Протон21» під керівництвом Станіслава Адаменка. Вони розробили унікальну малогабаритну установку для виробництва електроенергії за допомогою бомбардування мішеней порівняно слабким пучком електронів, у результаті чого такі мішені колапсують (стискаються всередину), а потім Перспективні розробки, розрахунки та відбувається надзвичайної сили вибух, коли рекомендації напрацьовані українськими його енергія у мільйони разів перевищує вченими у галузі малої гідроенергетики енергію початкового електронного пучка. (використання енергії малих річок). Доведено, що цю величезну енергію можна Економічний гідроенергетичний потенціал технологічно використати. малих річок України оцінюється до 1 % від сучасного загального споживання У м. Чернівці, зокрема у Центрі електроенергії. Надзвичайно перспективним термоелектричних технологій (Інститут розвиток цієї енергетики може бути для термоелектрики НАН України), вчені під Карпатського регіону, Придністров’я, керівництвом академіка Лук’яна Анатейчука Поділля, де її частка в загальному обсязі розробили унікальний малогабаритний енергії становитиме 5–10 %. Важливим при термоелектричний генератор, який цьому є факт енергетичної автономності, можна використовувати як для побутових незалежності (як і біоенергетики), що потреб (холодильники та ін.), так і для гарантує енергетичну безпеку місцевим, космічних станцій (автономне терморегіональним виробництвам і господарствам електрозабезпечення). Генератор створено на випадок виникнення природних чи на українсько-японському підприємстві, техногенних катастроф, які виводять з ладу що виробляє термо-електричні моделі 126
для індивідуального життєзабезпечення.
автономного
для гарантованого очищення та знезараження води в установці «Вега-3-УМ» використовується низка «ноу-хау». Аналогів Згадано тільки про частину унікальних подібній установці немає. розробок і винаходів українських учених, які, на жаль, вкриваються пилом на архівних Установка забезпечує високий ступінь полицях різних відомств і міністерств. очищення води з водопровідної мережі, шахтних колодязів та артезіанської води від Водно-господарські проблеми завислих речовин будь-якого походження, токсинів, хлору і хлорорганічних сполук, Істотні досягнення в науково-технічних до- важких металів, радіонуклідів, нітратів, слідженнях, присвячених вирішенню супер- пестицидів, гербіцидів. Установка дає змогу пріоритетної державної проблеми, пов’язаної скорегувати вміст солей, а також досягти із забезпеченням якісною питною водою на- повного безреагентного знезараження селення, має Інститут колоїдної хімії та хімії питної води будь-якого вихідного складу. води ім. А.В. Думанського НАН України. Вона може бути базовою для опріснення морської води. Питна вода, яку одержують На виконання Закону України «Про за допомогою установки, відповідає вимогам Загальнодержавну програму “Питна вода не тільки чинних нормативів Державного України на 2006–2020 рр.”» на замовлення стандарту «Вода питна», ДСанПІНу України, Держжитлокомунгоспу України фахівці а й вимогам Директиви Ради Європейського Інституту колоїдної хімії та хімії води ім. Союзу 98/83/ЄС і Всесвітньої організації А.В. Думанського НАН України та Технічного охорони здоров’я. комітету стандартизації «Якість питної води» (ТК-147) спільно із спеціалістами Перспективними є розробки інституту низки міністерств і відомств та науково- в галузі біотестування. Аналізуються дослідних інститутів розробили проект різні види токсичності на рівні клітини – Державного стандарту України «Джерела структурні (генотоксичність) і функціональні централізованого питного водопостачання. (цитотоксичність) зміни геному. Гігієнічні і екологічні вимоги та правила вибору». Універсальність клітинної організації відкриває широкі можливості для досліджень Цей стандарт передбачає досконаліший із застосуванням різних груп тварин і рослин аналіз вихідної води. Якщо за чинного і наступною екстраполяцією одержаних ГОСТу 2761-84 «Джерела питного результатів на клітини людини. водопостачання» їх було для поверхневої води 51 і підземної води – 33, то з введенням Обговорювані підходи вкрай важливі для Державного стандарту України «Джерела практичної реалізації в нашій країні, оскільки централізованого питного водопостачання» дотепер в Україні майже не було досліджень їх тепер буде, відповідно, для поверхневої з генотоксичності і цитотоксичності води 372, для підземної – 279. природних і питних вод (за рідкісним винятком, наприклад, під час вивчення Інститут цілеспрямовано працює над наслідків радіаційного забруднення вод комплексними програмами з розроблення після аварії на ЧАЕС). і впровадження досконаліших ефективних технологій з підготовки якісної питної води. Біотестування (комплексне використання оптимальних наборів як тест-організмів, Багатофункціональна блочна установка так і клітинних біомаркерів) об’єктивно з одержання питної води «Вега-3-УМ» характеризує біологічну складову якості для колективного та індивідуального води. Біомоніторинг питної води, включно використання, яку розробили спеціалісти із різними етапами її підготовки, очищення, інституту, призначена для забезпечення знезаражування, має виконуватись за якісною питною водою шкільних і дитячих токсикологічними (гостра і хронічна закладів, підприємств харчового напряму токсичності), гено- і цитотоксичними, та закладів з охорони здоров’я, житлових мутагенними параметрами. об’єктів, залізничного і водного транспорту, а також для інших водоспоживачів. У згаданому вище розроблено також технологію комплексної переробки На відміну від усіх типів вітчизняних стічних вод звалищ побутових відходів. та зарубіжних установок і пристроїв, Вона передбачає обробку стічних 127
вод із використанням зворотного осмосу у поєднанні з іншими методами водоочищення з метою одержання чистої води, що відповідає нормам стандарту на скидання у водойми, і цінних речовин, придатних для використання у народному господарстві. Результатом виконаних робіт стало виготовлення дослідної промислової установки з переробки стічних вод звалищ відходів продуктивністю 0,5 м3/добу та її практичні випробування на полігоні № 5 у с. В. Дмитровичі.
– забезпечення постійного моніторингу і виконання довго- та середньострокових прогнозів науково-технологічного та інноваційного розвитку України; – державного регулювання та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо ухвалення управлінських рішень у сфері науково-технічної та інноваційної політики; – інформаційно-аналітичне та організаційнотехнічне забезпечення роботи Ради з питань та науково-технічної політики при Президентові України, Міжвідомчої комісії з науково-технологічної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України, з питань науково-технологічного розвитку при Кабінеті Міністрів України, Міжвідомчої ради з координації фундаментальних досліджень при Національній академії України;
Модель чинної системи державної інноваційної політики досить розгалужена, але недостатньо інтегрована і не зорієнтована на досягнення головної мети інноваційної діяльності – розширене відтворення економіки на новій, екологізованій технологічній основі, інтенсивне зростання ВВП, завоювання, відвоювання і формування нових ринків – здійснення науково-освітньої роботи товарів і послуг. для відповідного сприйняття стратегії інноваційного розвитку, усвідомлення Кожна з гілок влади, комісій, рад і виняткової ролі науки та інноваційної комітетів, які повинні через реалізацію діяльності у соціально-економічному і своїх завдань, повноважень і функцій національно-культурному відродженні формувати цілісну державну політику, не України державними службовцями, має комплексного наукового обґрунтування керівниками, підприємцями, фахівцямиі професійного супроводу для ухвалення управлінцями, молоддю та широкими і впровадження своїх рішень. Не верствами населення. сформовано центру інноваційної політики, який би втілював інноваційну ідеологію Для законодавчого забезпечення в економічну практику. Не завершено інноваційної діяльності у Верховній Раді формування стимулюючої законодавчо- України було б доцільно сформувати правової бази і адекватного фінансово- парламентський комітет з питань науковоекономічного механізму. Певного технічної та інноваційної політики. орієнтування потребує вся економічна модель держави. Потрібно створити Український банк реконструкції і розвитку (УБРР) як Для формування інноваційної політики центральний інноваційний банк, через України та втілення її у життя потрібно який має здійснюватися фінансування створити спеціально уповноважений орган інвестиційної та інноваційної діяльності і виконавчої влади. Галузеві міністерства який буде підконтрольним Національному і відомства повинні мати професійні банку України та Кабінету Міністрів структурні підрозділи з інноваційної України. практики і реалізації цільових науковотехнічних програм. На галузевому і регіональному рівнях, аж до інноваторських підприємств, Для забезпечення наукової підтримки слід сформувати (відродити) систему державної політики усіх гілок влади потрібно інноваційних фондів, центрів, структур інших утворити Національний інститут науково- типів, які б мали всю необхідну підтримку і технічної та інноваційної політики (при Раді захист держави. національної безпеки і оборони України та Національній академії наук України), на який І, нарешті, на загальнонаціональному покласти функції: рівні зберігати й розвивати продуктивну освіту (технічна, природнича, інженерна і – підтримання реалізації національної т.п.) і культуру, науковий та інтелектуальний політики інноваційного розвитку і потенціал, які є першоосновою суспільного модернізації економіки України; прогресу. 128
Основні недоліки інноваційної політики
Сукупність таких дій підштовхує підприємця до пошуку і впровадження інновацій Для реалізації цілеспрямованої екологічного характеру, здійснення значних довготривалої інноваційної політики в витрат на власні або замовлені науковоУкраїні не створено належних механізмів, технічні дослідження. не передбачено здійснення відповідного моніторингу, аналізу результативності Інноваційна активність українських державної політики, конкретної підприємств є вкрай низькою. Тільки 12– відповідальності за ефективність останньої. 14 % підприємств здійснює інноваційну діяльність, переважно екстенсивного Гальмують також цей процес: характеру. Держава з свого боку не стимулює інноваційні процеси, і зокрема – процеси · невисокий рівень загальної інноваційної екологізації виробництва. За часів СРСР культури як керівних працівників, так і інноваційний процес був обов’язковою значної частини науковців; часткою державних планів і контролювався достатньо жорстко по кожному підприємству. · надзвичайно низький рівень державного Інноваційна політика в сучасній Україні має фінансування науки, зведення нанівець здебільшого декларативний характер, не є системи державних науково-технічних чітко визначеною та послідовною. програм з пріоритетних напрямів науки і техніки; У ринкових умовах інновації є «добровільною» справою власника · знищення системи конкурсного підприємства. Тому інноваційна політика фінансування науки; стає складнішою – з одного боку інновації стимулюють ринок з усіма своїми · недосконала система пріоритетів, складовими, з іншого боку інновації недостатня їх наукова обґрунтованість; стимулюються суспільством через державну політику, спрямовану на забезпечення вимог · відсутність підтримки і стимулювання сталого розвитку. В умовах України роль на достатньому рівні інноваційної і державної політики, особливо в питаннях винахідницької діяльності окремих учених, екологічних вимог до виробництва, набуває інженерів, працівників виробництв. першочергового значення. Необхідність інтеграції України у світовий високотехнологічний конкурентний простір зумовлює потребу у формуванні інноваційної моделі розвитку, в якій головне місце посідають наукові надбання та їх технологічне застосування, що є джерелом сталого економічного зростання і базою для формування суспільства знань. Реалізація інноваційної моделі потребує прискореного розвитку високотехнологічних виробництв, спроможних виробляти наукоємну продукцію, конкурентоспроможну на світовому ринку, та принципового підвищення технологічного рівня всіх галузей економіки. Розвинуті країни обрали екологічні показники як одну з головних вимог до якості технологій і продукції, що перебувають у національному економічному просторі. Суспільство та влада таких країн стимулюють розвиток наукових досліджень і розробок, спрямованих на нові екологічно прийнятні технології та їх впровадження. З іншого боку, влада запроваджує нові «жорсткі» вимоги до існуючих або нових виробництв та їх продукції через систему стандартів і вимог.
Теперішній період в Україні характеризується новою інвестиційною ситуацією, визначними моментами якої є зміна джерел фінансування з переважним заміщенням держбюджетних асигнувань коштами колективних і приватних, вітчизняних і зарубіжних інвесторів та переважне інвестування рентабельних і «швидких» проектів, серед яких проекти підприємств незначної потужності. Технології, спрямовані на збереження навколишнього середовища, створюють на ґрунті спеціальних еколого-ресурсних програм і за власною ініціативою. Труднощі реального забезпечення таких програм – це фінансування і залучення масштабних інвестицій у цю наукоємну галузь, висувають як пріоритетну мету розробку єдиного програмно-цільового комплексу України, що повинен інтегрувати в себе всі наявні і нові еколого-ресурсні програми різних відомств, передбачати найважливіші заходи з керування природноресурсним потенціалом країни. В умовах обмеженого бюджетного фінансування такий підхід дасть змогу організовувати
129
пайову взаємодію суб’єктів у вирішенні важливих для них загальнодержавних і регіональних природно-ресурсних проблем, використовувати підтримку міжнародних фондів тощо. Найважливішою умовою, що забезпечує вихід на сталий розвиток, є формування еколого-інноваційних програм, які мають за мету перехід до нових технологічних процесів, що кардинально поліпшують екологічну ситуацію. Стрижнем таких програм мають слугувати цільові інноваційні фонди (ЦІФ). Дані програми доцільно створювати в рамках народногосподарських комплексів. У сучасних умовах за характером впливу на навколишнє середовище серед них можна виділити, наприклад, такі: · традиційні комплекси, такі як паливноенергетичний і мінерально-сировинний, діяльність яких в особливо великих масштабах впливає на стан природного середовища; · територіально-виробничі комплекси, пов’язані з режимами особливого природокористування на конкретних територіях з високою концентрацією виробництва і населення, що зумовлює високі вимоги до якості навколишнього середовища; · міжгалузеві комплекси, пов’язані із виробництвом і споживанням продукції, яка впливає на глобальні екологічні процеси – потепління клімату, руйнування озонового шару планети. Інноваційні програми мають деяку невизначеність у забезпеченні фінансовими ресурсами. Тому важливу роль повинні відіграти економічні стимули, впровадження дієвої податкової та кредитної політики з метою залучення власних коштів підприємств і зовнішніх інвестицій у здійснення тієї чи іншої програми, результатами яких зможуть скористатися всі або певні учасники програм. Серед функцій ЦІФ, крім фінансування цільових програм, важливе місце посідає надання учасникам програм еколого-інноваційних послуг, наприклад – сертифікації техніки, технології і продукції. Однак наявні протиріччя у природоохоронному законодавстві і нормативних документах не сприяють створенню ефективного способу реалізації еколого-інноваційних програм. У Законі «Про охорону навколишнього
природного середовища» безпосередньо не передбачено створення таких спеціалізованих цільових інноваційних фондів. Важливо відзначити, що основні функції існуючих екологічних і цільових інноваційних фондів збігаються. Якщо екологічні фонди використовують переважно для вирішення поточних екологічних проблем, то спеціалізовані спрямовані на розв’язання довгострокових задач. До нової редакції зазначеного закону слід ввести поряд з екологічними фондами визначення функцій і джерел коштів формування цільових інноваційних фондів. Такі фонди повинні мати ті самі умови, що й екологічні, включно із захищеними цільовими позиціями в державному бюджеті. Нині близько 80 % основних фондів у промисловості зношені. На такій базі навіть відновлення параметрів виробництва, досягнуті 10–15 років тому, ставить під сумнів перспективи економічного зростання. По-перше, без відповідного технологічного переозброєння навряд чи можливо задовольнити попит, що зростає. По-друге, екологічні наслідки і зростаючі екологічні вимоги призведуть до збільшення витрат. Тому значущість прискореного запровадження еколого-інноваційних програм важко переоцінити. Розвиток ринків екологічної продукції, екологічно чистих технологій, устаткування і послуг пов’язаний з комплексом економічних та адміністративних впливів, які мають бути спрямовані на підвищення конкурентоспроможності екологічних продуктів і на вилучення неекологічних товарів з конкурентного середовища. Особливу роль тут відіграє відповідна жорсткість нормативів і контролю за викидами в навколишнє середовище. Серед технологій важлива роль у реалізації стратегії сталого розвитку належить використанню утилізаційних процесів. Щодо природоохоронного устаткування має бути створене конкурентне середовище на ринку найбільш економічних видів устаткування при порівнянній екологічній результативності. Ринок екологічних послуг України загалом перебуває в зародковому стані. Головним еколого-економічним інструментом, що впливає на прибуток підприємств, є наднормативні платежі за забруднення. Здебільшого викиди підприємств визначаються балансовим
130
методом, виходячи з величин технологічного утворення, усунення і надходження відходів у навколишнє середовище. Платежі стягують на підставі інформації про викиди, які підприємства-забруднювачі надають самі про себе. Можлива некоректність складання такого балансу і відсутність незалежного контролю за викидами породжують попит на консалтингові послуги для заниження наднормативних платежів. Запобігти цьому явищу можливо за допомогою прямого контролю за викидами з боку регіональних органів охорони природи. Низка діючих і створюваних комерційних структур та громадських організацій намагаються взяти на себе виконання функцій контролю, експертизи і нормування, що може призвести до зниження рівня державного регулювання якості навколишнього середовища і монополізації ринку екологічних послуг такими структурами. Діяльність комерційних структур має бути строго профільована і ліцензована.
умов конкурсу або в план приватизації підприємства, й у формуванні фінансових зобов’язань, які повинні взяти на себе нові власники підприємства, мають бути: · будівництво і реконструкція газо- та пиловловлюючих й очисних споруд; · ліквідація неорганізованих джерел викидів, природоохоронне облаштування складів паливно-мастильних матеріалів, хімікатів і місць розміщення відходів; · зміни основної технології, що істотно знижують рівень екологічної небезпеки; · участь у розвитку регіональних природоохоронних об’єктів (муніципальних очисних споруджень, смітників, полігонів тощо); · винесення об’єктів-забруднювачів водоохоронних зон і прибережних смуг.
з
Для стимулювання та реалізації інновацій екологічного спрямування створюється спецфонд на відповідному субрахунку підприємства. На фонд повинні поширюватися всі пільги, передбачені чинним законодавством для екологічних фондів. Доходи підприємства, спрямовані до фонду, звільняються від оподатковування. Природоохоронне устаткування, матеріали і реагенти, а також екологічні послуги, які оплачуються із коштів фонду відповідно до затвердженого кошторису, оплачуються з 50%-ною знижкою щодо ПДВ у складі цін зазначених товарів і послуг. Невикористані в поточному році кошти фонду в повному Екологічне регулювання приватизацій- обсязі переходять на наступний рік у межах ного процесу слід поєднати з розвитком терміну дії фонду. системи екологічного страхування. Можна запропонувати механізм повернення новим Держава має виробити стандартизовані власникам підприємства частини вкладених вимоги до розробки інноваційних ними коштів на викуп підприємства за умови та інвестиційних проектів. Макет використання їх винятково на фінансування інвестиційного проекту (програми) повинен природоохоронних потреб. Можливо ство- включати еколого-економічні показники рення приватизаційного екологічного фонду, (збитку та результатів впровадження). до якого зараховують кошти, які повертають- Реалізація інвестиційних чи проектів ся інвесторам з метою забезпечення еколо- програм з екологічними параметрами має гічної безпеки, відрахування на амортизацію забезпечити як економічний, так і соціальний природоохоронних об’єктів і прибуток, що ефект: поліпшення умов життя й здоров’я реінвестується підприємствами на природо- громадян, скорочення рівня захворюваності, охоронні потреби. Для регіону мають бути зниження природного та техногенного встановлені узгоджені ліміти використання ризику, підтримання екологічної рівноваги, доходів від приватизації на потреби еколо- збереження культурної та історичної цінності гічної санації. природних і антропогенних ландшафтів тощо. Економічним результатом здійснення Серед інноваційних заходів екологічного інвестиційних проектів екологічного оздоровлення, що включаються до спрямування може бути, наприклад, різниця Облік екологічних вимог під час приватизації народногосподарських об’єктів може стати серйозним чинником екологічного оздоровлення приватизованих підприємств і підприємств, які приватизуються, забезпечити залучення коштів інвесторів з цією метою. На підставі екологічного аудиту перевага має надаватись тим інвесторам, які зобов’яжуться забезпечити якнайшвидше екологічне оздоровлення підприємств із мінімальним залученням коштів державного і муніципальних бюджетів.
131
між потенційно можливими витратами матеріальних і фінансових ресурсів на виконання аварійно-рятувальних робіт у разі порушення навколишнього середовища внаслідок реалізації проекту і за його відсутності.
· розроблення методичних рекомендацій щодо оцінки інвестиційних проектів, програм і рекомендацій щодо врахування екологічних питань у процесах приватизації;
· формування єдиного Національного плану дій з вивчення, відтворення, Нові підходи, що випливають з необхіднос- використання й охорони природних ресурсів ті переходу до сталого розвитку, визначають у складі загальної Програми дій з переходу відповідні вимоги до трансформації та розви- до сталого розвитку. тку територіальних виробничих систем, які в ідеалі мають стати виробничо-природними. Рекомендації Врешті-решт, виробництва кожного регіону повинні бути маловідходними. Цього можна 1. Створити Національний інститут досягти такою організацією регіональної ви- науково-технічної та інноваційної політики робничої системи, де відходи одного вироб- (вдосконалення, координація, моніторинг ництва були б сировиною для іншого. Запро- науково-інноваційної діяльності). понований підхід має перевагу перед чисто захисними методами зниження техногенного 2. У Верховній Раді України з метою навантаження, оскільки екологічні проблеми законодавчого забезпечення інноваційної вирішуються більш економічно зумовленим діяльності сформувати парламентський засобом. комітет з питань наукової та інноваційної політики. Реалізація ідеї трансформацій регіональних маловідходних виробничих 3. Створити Український банк реконструкції і систем при переході до сталого розвитку розвитку як центральний інноваційний банк. потребує розвитку робіт з науковотехнічного обґрунтування та супроводу і 4. Розробити стандартизовані вимоги до створення певних організаційних структур інноваційних і інвестиційних проектів, у яких в окремих регіонах і промислових центрах. обов’язково мають бути включені екологоПроцес поетапного створення регіональних економічні показники. безвідходних виробничих систем має бути підкріплений різними формами організації та 5. Посилити діяльність і можливості Дерінституційними перетвореннями (створення жавного інноваційного фонду Міністерства регіональних фінансово-промислових груп, освіти і науки України. міжгалузевих концернів і т. ін.). 6. На державному рівні підтримати всі Значно прискорять процес інноваційної ініціативи з освоєння виробництвом і активності виробництв і підприємств у сфері галузями екологічно чистих технологій. екологізації такі заходи: 7. Активізувати прогнозно-аналітичні дослі· внесення змін до Закону України «Про дження у галузі екологізації виробництва. оподаткування прибутку підприємств і організацій» у частині стимулювання 8. Зміцнити наукову базу забезпечення природоохоронної, ресурсота збалансованого розвитку і екологізації енергозберігаючої діяльності; пріоритетних галузей виробництва за рахунок фінансової і юридичної підтримки, · внесення змін до Закону України «Про наростити вітчизняний науковий потенціал підприємництво» в частині стимулювання у сфері екологізації виробництва і екологічного підприємства; вдосконалення довгострокових наукових оцінок. · задіяння нової Державної програми ресурсозбереження, побудованої на нових 9. Підвищити рівень екологічної та прогресивних принципах; інноваційної культури керівних працівників всіх галузей, зобов’язавши їх пройти · затвердження Державної програми спеціальні курси підвищення кваліфікації створення і використання мало- й відповідного профілю. безвідходних технологічних процесів і виробництв, правового та економічного 10. Уряду України створити всі можливості механізмів їх впровадження; для впровадження уже розроблених 132
вітчизняними вченими технологічних інновацій, перспективних з точки зору екології і економіки (насамперед спрямованих на розв’язання енергетичних і водних проблем).
Одним із ключових завдань освіти в інтересах сталого розвитку є формування екологічної свідомості, здатності бачити світ у всіх його взаємозв’язках, включно із взаємозалежністю у системі ЛЮДИНА– ПРИРОДА–ЕКОНОМІКА–СУСПІЛЬСТВО.
11. Вдосконалити законодавчу базу, надавши більше юридичних прав екологічного Система освіти Україниі, зокрема, система контролю діяльності виробництв місцевим освіти в інтересах еколого-збалансованого органам охорони природи. розвитку, переживає нині глибокі процеси реформування. 5.3. Освіта в інтересах екологозбалансованого розвитку Аналіз фахівців свідчить, що в останні роки в Україні спостерігається тенденція У 2001 р. в Україні була затверджена Кон- до погіршення якості освіти всіх рівнів. Це цепція екологічної освіти. Вона враховує су- пов’язано з: часний стан і перспективу розвитку суспільного знання, спрямованого на перебудову · недосконалістю чинної національної змісту освіти відповідно до вимог часу, на освітньої системи, застарілістю підходів і формування екологічної культури як скла- освітніх заходів; дової системи національного і громадського виховання усіх верств населення. · відсутністю державної системи моніторингу якості освіти; Освіта в інтересах екологозбалансованого розвитку не дорівнює еколо- · відсутністю затверджених критеріїв гічній освіті і не є переорієнтацією будь-якої оцінки якості підготовки фахівців вищими однієї сфери освіти. Вона має однаковою науковими закладами; мірою включати економічні, соціальні й екологічні аспекти і стати процесом навчання · застарілістю методів викладання в протягом усього життя, з чіткою роллю фор- ВНЗ, відсутністю партнерства у роботі мальної, неформальної і неофіційної освіти. викладачів і студентів; Освіта в інтересах сталого розвитку має стати новим процесом навчання. Нині важливим є перехід від традиційного процесу викладання до процесу навчання для освіти в інтересах сталого розвитку. Широке співробітництво в сфері освіти в інтересах еколого-збалансованого розвитку сприятиме розширенню взаєморозуміння між країнами, зміцненню миру, безпеки і загального добробуту.
· незацікавленістю роботодавцівзамовників опікуватися підготовкою і якісно забезпечувати виробничу практику студентів – майбутніх своїх працівників; · відсутністю чіткого уявлення у більшої частини суспільства про мету, зміст і методи освіти в інтересах сталого розвитку;
· відсутністю ефективної системи підвищення кваліфікації педагогівОсвіта в інтересах сталого розвитку має екологів і рівня екологічної освіти керівних бути одним з важливих інструментів перехо- кадрів; ду до збалансованих моделей виробництва і споживання, формування у населення нової · відсутністю активної участі всього системи цінностей, що відповідають культу- суспільства у розвитку національної рі помірності і принципам збалансованого системи освіти в цілому і в інтересах розвитку в цілому. Розвиток освіти в інтер- сталого розвитку зокрема; есах еколого-збалансованого розвитку повинен забезпечити формування екологічно · недостатнім фінансовим і технічним відповідальної поведінки протягом усього забезпеченням навчального процесу, життя, формування цілісного (холістично- низьким рівнем оплати праці вчителів го), міждисциплінарного підходу в процесі та викладачів, падінням престижності навчання і пізнання, необхідного для ви- професії педагога; рішення сучасних глобальних проблем і просування до збалансованого безпечного · відсутністю достатньої кількості майбутнього. сучасної навчальної літератури, тісних 133
контактів науки;
вузівської
та
академічної перепідготовки набули нерегулярного, необов’язкового характеру), через скорочення годин на курси «за вибором», · невідповідністю процесів професійної під- збільшення педагогічного навантаження на готовки реальним потребам економіки та вчителів, вилучення предмета «Екологія» з суспільства. шкільних програм. Триває процес деградації системи дошкільної підготовки та професійно-технічної освіти. Надзвичайно небезпечним є те, що у загальноосвітніх навчальних закладах, особливо сільських, екологію майже не викладають, що не відповідає як Національній концепції екологічної освіти, так і програмі її реалізації. Зростає кількість дітей шкільного віку, що не мають початкової освіти внаслідок безпритульності, зростає нерівність у можливостях здобути якісну середню освіту та вищу освіту для мешканців сільських регіонів країни. Система екологічної освіти в Україні продовжує бути фрагментарною, некоординованою, неефективною. Це спричинене:
Важливо відзначити роль ЗМІ у розвитку освіти в інтересах сталого розвитку. Недостатній і незадовільний в Україні стан інформування населення з питань захисту довкілля та раціонального природокористування. Зокрема, відсутні періодичні екологічні видання національного рівня, регулярні екологічні теле- і радіопрограми, спрямовані на інформування найширших верств населення; немає системи атестації керівників виконавчої влади національного і місцевого рівнів, керівників підприємств, установ і організацій щодо знання і впровадження положень Оргуської конвенції і взагалі екологічних знань.
В інформаційному просторі України впроваджуються програми та · багаторічним пануванням споживацького реклама, які пропагують аморальність, ставлення до природи; людиноненависництво, насилля, тютюнокуріння, алкоголізм і негативно · незнанням і руйнуванням народних тра- впливають на психологічний стан, психічне дицій раціонального природокористування; і фізичне здоров’я населення України, особливо молоді. · недооцінкою екологічних знань у національній системі загальної освіти; На законодавчому рівні не створено умов доступу до екологічної інформації, не · відсутністю необхідної законодавчої впроваджено механізми її надання. бази; Дефіцит чи неякісність інформування · недостатньою відповідальністю виконав- призводять до руйнування об’єктів природи, чих структур у галузі освіти і науки; забруднення водних джерел, нерідко є причиною багатьох екологічних злочинів. · відсутністю контролю за виконанням ухва- На державному рівні стан інформування лених рішень; населення залишається незадовільним не лише через недостатню кількість теле- і · слабким матеріально-технічним і мето- радіопрограм з екологічної освіти для дітей дичним забезпеченням навчально-виховного та молоді, але і через відсутність бажання процесу; інформувати громадськість про екологічно важливі рішення, що ухвалюються в · вкрай недосконалою системою навчання державі. і перепідготовки кадрів; Екологічну інформацію від ЗМІ суспільство · відсутністю державної підтримки діяль- одержує переважно у вигляді випадкових ності громадських формувань, молодіжних і повідомлень про екологічні катастрофи, дитячих організацій, інших структур, які опі- аварії, стихійні лиха. куються екологічною просвітою. Разом з тим у ЗМІ олігархічними В останні роки ситуація погіршилася й структурами дуже позитивно рекламуються через руйнування системи перепідготовки екологічно небезпечні проекти. Основну вчителів екології в обласних інститутах увагу приділяють створенню нових післядипломної освіти вчителів (курси робочих місць і, відповідно, обіцянкам 134
високої заробітної плати. Такій рекламі сприяють владні структури, які з легкістю надають різні податкові пільги проектам і виробникам, що здебільшого є екологічно небезпечними. Часто з метою вироблення необхідної громадської думки спекулюють на патріотизмі та непоінформованості громадян. Необхідність впровадження екологічно небезпечних проектів подається з точки зору інтересів національної безпеки, економічної і соціальної необхідності. Об’єктивна інформація, результати проведення незалежних екологічних, соціальних та економічних експертних таких проектів замовчуються.
з високими показниками громадської активності та громадянської відповідальності у суспільстві ХХІ ст. Саме в позашкільній роботі дитина виявляє якнайбільше якостей особистості. На їхньому ґрунті за допомогою дорослих і однолітків вона формує нові вміння та навички, будує власний світогляд, ставлення до людей і природи.
Неформальна екологічна освіта має свої специфічні особливості. Громадський рух, зокрема – молодіжний і дитячий, є вдалою системою для формування самоорганізованої особистості, людини
Цікавим є досвід дитячих громадських організацій – екологічних, туристичних, краєзнавчих. Всеукраїнська дитяча спілка «Екологічна варта» постійно працює над створенням і впровадженням нових
Виховання у громадських організаціях має здійснюватися таким чином, щоб надати можливість кожній дитині, молодій людині взяти участь у цікавих, обов’язково практичних, природоохоронних заходах. За допомогою спеціальних програм у кожній акції відбувається взаємонавчання, щоб діти Нині фахівців у галузі екології та охорони мали змогу не тільки підвищити рівень навколишнього середовища готують 103 обізнаності в сфері екології, не тільки вищі заклади освіти. Вони забезпечують сформувати власний екологічний світогляд, здебільшого прикладні напрями екології, з а й спробувати себе в ролі лідера в урахуванням специфіки галузей виробництва колективі. (гідроекологія, метеорологія, агроекологія, промислова екологія, лісоінженерія, Громадські організації використовують моніторинг навколишнього середовища, системний підхід – поєднують екологічне радіоекологія тощо). виховання із практичною роботою, новими освітніми розвиваючими заходами, науковоУчителів-екологів відповідно до ліцензій практичною роботою дітей, впровадженням в Україні готують лише два вищі заклади системи самоврядування та розвитку освіти (екологів-хіміків – Чернігівський лідерських якостей. педагогічний університет, екологів-біологів – Мелітопольський педагогічний університет) Представники природоохоронних з незначною кількістю набору абітурієнтів неурядових організацій в Україні не (близько 50 осіб), що ніяк не задовольняє один рік працюють над розробленням і потреби в цих спеціалістах. У провідних впровадженням позашкільних екологоВНЗ України розпочато підготовку магістрів освітніх та виховних програм, популяризують з екології. екологічні знання, розробляють спеціальні екологічні тренінги, заняття, вправи, Серйозною проблемою є екоігри. Але цінний досвід позашкільної працевлаштування бакалаврів, спеціалістів природоохоронної освітньо-виховної і, особливо, магістрів, на яких практично роботи, набутий екологічними неурядовими немає державного замовлення. організаціями, нашими державними органами використовується недостатньо Нині в Україні майже щороку захищають або ігнорується. кілька кандидатських і докторських дисертацій з галузевих екологічних проблем Упродовж багатьох десятиліть та з проблем екологічної освіти і виховання, здійсненню екологічної просвіти населення проте й досі не засновано кваліфікаційної сприяла мережа громадських університетів вченої ради з даної проблеми. “Природа” Українського товариства охорони природи, в яких щорічно Отже, екологічна освіта, незважаючи на навчається більш як 60 тис. слухачів. її актуальність і важливість у вирішенні Спільно з юнацькими секціями Товариства проблем екологічної безпеки, ще не величезну просвітницьку роботу проводить стала пріоритетом у державній політиці і Національний еколого-натуралістичний переживає кризовий період. центр учнівської молоді Міносвіти України.
135
програм у галузі екологічної освіти, таких як «Екологічна варта власного майбутнього», «Вартівські вміння», «Прибери планету», «Школа лідера-еколога». Організація та проведення екологічних конкурсів і вікторин, семінарів-тренінгів, екологічних екскурсій, створення екологічних клубів, центрів, творчих майстерень – невід’ємна частина діяльності «Екологічної варти». Дитяча екологічна асоціація «Зелена країна», що у Донецькій області, має свій друкований орган – газету «Бджілка». Юні екологи обстежують річки, висаджують дерева, беруть участь в екологічних експедиціях. Регіональне молодіжне екологічне об’єднання «Екосфера» (м. Ужгород) працює за власною методикою «Програма екологічної освіти та виховання учнівської молоді «Школа у природі». Дитяче об’єднання «Паросток» працює з дітьми та молоддю з питань екології та біології, приділяючи велику увагу практичному та науково-дослідному аспектам.
Інформаційно-видавничий центр «Зелене досьє» теж продукує певну екологопросвітницьку літературу, але обсяг її недостатній. Благодійний фонд екологічної інформації WETI та інші видають постійні інформаційні бюлетені. Значну практичну роботу останнім часом виконувала Всеукраїнська громадська організація «Мама-86», яка упродовж 2001–2003 рр. за підтримки фонду NovibOxfam (Нідерланди) виконала і впровадила в різних регіонах України (Київ, Харків, Ніжин, Татарбунари, Феодосія, Одеса та ін.) ефективні еколого-технічні рішення з проблем питної води (у рамках кампанії «Питна-вода України»), всього – 11 проектів. Екологічні неурядові організації видають періодичні видання: «Рідна природа» (Українське товариство охорони природи разом з Мінприроди), «Зелений світ» (УЕА «Зелений світ»), тематичні екологічні видання (Національний екологічний центр України), «Жива Україна» (УкрЮНЕПКОМ), «Паросток» (Всеукраїнський благодійний фонд «Паросток»).
В Україні функціонують неурядові організації, які працюють в сфері інформування і беруть участь у заходах, Вузівська наука обов’язково повинна спрямованих на підвищення обізнаності формувати свої наукові школи в усіх галузях громадськості щодо екологічних питань. знань, а екологічна наука – використовувати досягнення вчених для підвищення якості Всеукраїнська екологічна ліга створює освіти в інтересах еколого-збалансованого власні освітні та видавничі програми. Серії розвитку. Наявність відомої своїми книжок «Екологічна освіта і виховання», досягненнями наукової школи у ВНЗ є «Природоохоронні акції» стають у пригоді показниками його високого рейтингу. і вчителю, і молодому лідеру-екологу, книжки містять пропозиції до проведення У майбутньому розвивати і координувати уроків, позакласних заходів екологічної науково-теоретичну базу освіти в інтересах тематики, рекомендації щодо проведення сталого розвитку повинно Міністерство природоохоронних акцій. Організація освіти і науки України, а вирішувати практичні випускає науково-популярні журнали аспекти екологічної освіти – Міністерство «Екологічний вісник», «Реферативний охорони навколишнього природного журнал «Екологія», видала «Екологічну середовища України. енциклопедію». Рекомендації Всеукраїнська громадська організація «Жива планета» у 2001–2005 рр. виконала 1. Згідно з рішеннями п’ятої Конференції кілька корисних просвітницьких проектів міністрів «Довкілля для Європи», рішеннями з метою підвищення екологічної культури Зустрічі високого рівня представників як школярів (поводження з домашніми міністерств охорони навколишнього тваринами), так і виробничників (екологічне природного середовища та освіти країн маркірування продукції). регіону Європейської економічної комісії ООН, рішеннями Керівного комітету ЄЕК ООН Функціонує Центр екологічної освіти та з освіти в інтересах еколого-збалансованого інформації, що має власні тематичні та розвитку створити в Міністерстві освіти періодичні видання. і науки України та Міністерстві охорони 136
навколишнього природного середовища України відповідні структурні підрозділи для координації і постійного контролю стану і розвитку освіти і науки в інтересах екологозбалансованого розвитку держави. 2. Реформувати систему освіти України згідно з вимогами часу, значно підвищивши роль суспільства у формуванні національної системи освіти та поклавши в основу цієї системи освіту в інтересах екологозбалансованого розвитку. 3. Розробити та затвердити Національну Стратегію освіти в інтересах екологозбалансованого розвитку.
освітянських центрів – представників обласних громадських природоохоронних організацій. 11. Відновити екологія».
спеціальність
«Прикладна
12. Ввести до вступних екзаменів на природничі факультети ВНЗ України предмет «Основи екологічних знань». 13. Ввести до шкільних програм, програм ПТУ, ліцеїв, коледжів і технікумів як одну з базових дисциплін предмет «Основи екологічних знань».
14. Гармонізувати програми екологічних 4. Вдосконалити Концепцію екологічної дисциплін ВНЗ України з програмами освіти України, адаптувавши її до провідних європейських ВНЗ, що Національної Стратегії освіти в інтересах приєдналися до Болонського процесу. еколого-збалансованого розвитку. 15. Пріоритетним завданням Національної 5. Забезпечити безперервність виконання Комісії з питань реалізації Стратегії освіти розроблених стратегій, програм, взятих в інтересах еколого-збалансованого зобов’язань і задач у рамках національних розвитку необхідно вважати постійний планів і програм у галузі освіти в інтересах зв’язок з європейськими структурами і еколого-збалансованого розвитку. структурами ООН, залученими до процесу Декади Організації Об’єднаних Націй з 6. Всебічно сприяти розвиткові соціального освіти в інтересах еколого-збалансованого партнерства, спрямованого на підготовку розвитку. і реалізацію освіти в інтересах екологозбалансованого розвитку, і максимальному залученню громадянського суспільства в цей процес. 7. Посилити співпрацю у галузі освіти в інтересах еколого-збалансованого розвитку між провідними громадськими природоохоронними організаціями України та між цими організаціями і МОНУ та Мінприроди України. 8. Звернути увагу Уряду України на гостру необхідність обов’язкового введення в програми ЗМІ еколого-виховних і екологоосвітянських аспектів, а також постійного висвітлення найважливіших екологічних проблем держави. 9. Розробити координаційні механізми на регіональному і національному рівнях для активного залучення громадянського суспільства в процес реалізації освіти в інтересах еколого-збалансованого розвитку. 10. Ввести представників провідних громадських природоохоронних організацій України до складу Науково-методичної комісії з екології МОНУ, а до обласних 137
Глава 6. Неурядові та громадські екологічні організації: посилення партнерської взаємодії, заохочення і розвиток 6.1. Здійснення положень Оргуської конвенції в Україні
Директивою 97/11/ЄС («Директива про екологічну оцінку»), а також кілька законодавчих актів ЄС, які надають Четвертою Конференцією міністрів громадськості конкретних прав щодо охорони довкілля «Довкілля для Європи», що доступу до інформації й участі в ухваленні відбулась у м. Оргус (Данія, 1998), одностайно екологічних рішень. було ухвалено «Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості у процесі Директива 90/313/ЄЕС про свободу ухвалення рішень та доступ до правосуддя доступу до інформації про довкілля з питань, що стосуються навколишнього встановлює загальне право громадян на середовища», до якої Україна приєдналась будь-яку екологічну інформацію, якою у 1999 р. (ратифіковано Законом України № володіють державні органи, включно з 832-XIV від 6 липня 1999 р.). інформацією про всі адміністративні заходи, такі як видача дозволів і ліцензій. Конвенція сприяє переходу на демократичні принципи побудови Директива 85/337/ЄЕС про оцінку громадянського суспільства, формуванню деяких громадських і приватних проектів екологічної свідомості населення; вихованню щодо довкілля, з поправками, внесеними небайдужих до проблем навколишнього Директивою 97/11/ЄС («Директива про середовища членів суспільства, які екологічну інформацію»), забезпечує участь усвідомлюють свої права в екологічній сфері громадськості в ухваленні рішень щодо і починають розуміти взаємозалежність пропонованих проектів. Разом із самою власного здоров’я і стану навколишнього екологічною оцінкою запити про згоду середовища, піклуються про збереження на розвиток мають бути оприлюднені у довкілля для себе і наступних поколінь. відповідний термін, щоб дати можливість висловити свою думку до надання згоди Удосконалення доступу до екологічної на розвиток. Конкретна процедура таких інформації та участь громадськості в консультацій може включати визначення процесі ухвалення рішень, у рамках чинної місць, де можна ознайомитись з результатами Конвенції, підвищує якість ухвалених рішень екологічної оцінки, способу інформування і процесу їх виконання, сприяє поліпшенню громадськості і типу консультацій, а також інформування громадськості про екологічні відповідних часових рамок для різних стадій проблеми, надає громадськості можливості цієї процедури. висловлювати свою занепокоєність і дає змогу органам виконавчої влади Директива 96/61/ЄС щодо інтегрованого забезпечувати належним чином врахування запобігання забрудненню довкілля та таких інтересів. його зменшення вимагає від країн-членів забезпечення того, щоб запити на одержання Підписавши в червні 1994 р. Угоду дозволів на нові виробництва або на істотні про партнерство і співпрацю з ЄС (EU зміни наявних виробництв були доступні Partnership & Cooperation Agreement), для громадськості протягом достатнього Україна зобов’язалася наблизити своє періоду, який дасть змогу громадськості законодавство до вимог ЄС. Законодавство висловити свої зауваження з приводу запитів ЄС визнає важливість прозорості і участі до того, як уповноважений орган управління громадськості в екологічному управлінні. ухвалить рішення. Рішення уповноваженого Вимоги ЄС щодо доступу до інформації та органу, включно з копією дозволу, а також участі громадськості в ухваленні екологічних результати моніторингу згідно з наданим рішень є горизонтальними, оскільки дозволом, які має уповноважений орган, стосуються всіх гілок екологічного права. також повинні бути надані для ознайомлення громадськості. Чинне законодавство ЄС включає Директиву 90/313/ЄЕС про свободу доступу За висновками іноземних експертів у до інформації про довкілля, з поправками рамках українсько-данського проекту («Директива про екологічну інформацію») «Допомога Україні у впровадженні Оргуської та Директиву 85/337/ЄЕС про оцінку конвенції», який було завершено у березні деяких громадських і приватних проектів 2003 р., українське законодавство щодо щодо довкілля, з поправками, внесеними багатьох питань Оргуської конвенції 138
є прогресивнішим, однак відсутність механізмів прямої дії і більшості нормативноправових актів перешкоджає успішному виконанню вимог Оргуської конвенції. Окремі норми Оргуської конвенції є в Законах України: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про інформацію», «Про звернення громадян», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про планування і забудову територій», «Про об’єднання громадян», «Про місцеве самоврядування», «Про молодіжні і дитячі громадські організації». Фахівці в системі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України відповідно до вимог Оргуської конвенції підготували Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України в зв’язку з ратифікацією Україною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в ухвалення рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища». Він затверджений Верховною Радою України 28 листопада 2002 р. за № 254-IV. Для розроблення реальних механізмів виконання Оргуської конвенції Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало проекти двох постанов Кабінету Міністрів України про затвердження двох положень, які сприяли б виконанню вимог Оргуської конвенції всіма зацікавленими органами виконавчої влади. Однак за рекомендацією Кабінету Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України підготувало замість постанов два накази від 18 грудня 2003 р. за №№ 168, 169 «Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» і «Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації» і зареєструвало в Мін’юсті України 4 лютого 2004 р. за №№ 155/8754 і 156/8755. Після вступу Оргуської конвенції в силу в Україні активізувалися дії органів виконавчої влади щодо створення відкритої інформаційної системи. Були створені веб-портали Кабінету Міністрів і органів виконавчої влади, що розширило можливості доступу населення до інформації про їхню роботу не тільки за допомогою преси, радіо і телебачення.
Для створення умов збирання, обробки й аналізу екологічної інформації та інформування громадськості було затверджено низку нормативно-правових документів: Постанова Верховної Ради України від 04.11.04 р. № 2169-IV «Про інформування громадськості з питань, що стосуються навколишнього середовища», та Доручення Прем’єр-Міністра України від 17.11.2004 р. без/№ «До постанови Верховної Ради України від 4 листопада 2004 р. № 2169-IV», якими передбачено розробку і затвердження до 30 грудня 2004 р. двох Положень: «Про щоквартальне інформування населення через засоби масової інформації про об’єкти, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища (10 об’єктів)», і «Про мережу загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційноаналітичної системи». Початок функціонування мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи заплановано на 2005 р. але така система створена не була. Для вдосконалення в Україні централізованої структури ухвалення рішень на державному рівні і децентралізованої – на регіональному й місцевому рівнях за участю громадськості затверджені наступні державні документи: · Указ Президента України від 31 липня 2004 р. «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики»; · Постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378 «Деякі питання забезпечення участі громадськості у формуванні і реалізації державної політики». У згаданому вище Указі Президента Укра їни Кабінету Міністрів України доручалося: – розробити і затвердити порядок проведення консультацій з громадськістю; – створити Громадські ради при органах виконавчої влади всіх рівнів і органах місцевого самоврядування; – роз’яснити в засобах масової інформації зміст законодавства про участь громадськості; – організувати підвищення кваліфікації в напрямі глибокого вивчення сучасних комунікативних технологій;
139
– доручити Держкомітету телебачення і радіомовлення України завершити розроблення рекомендацій для органів виконавчої влади всіх рівнів щодо порядку обробки пропозицій громадськості, опублікованих у засобах масової інформації, а також отриманих під час проведення консультацій з громадськістю;
природного середовища в Україні, але Доповідей за 2003 і 2004 рр немає. – регулярно скликались прес-конференції і брифінги для засобів масової інформації; – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України брало участь у підготовці парламентських слухань з екологічних проблем;
– рекомендувати органам місцевого самоврядування вжити додаткових заходів для розширення участі громадян – за сприяння Міністерства охорони і їх об’єднань в обговоренні та вирішенні навколишнього природного середовища важливих питань місцевого значення. України відкрито Оргуський інформаційнотренінговий центр; З метою створення нормативно-правової бази для реальної участі громадськості в – відбулася презентація результатів ухваленні екологічно важливих рішень були Проекту ЄС «Інформація, освіта та затверджені: поінформованість громадськості, ННД». Проект було завершено у грудні 2004 р. – Постанова Кабінету Міністрів України Його основні результати у вигляді від 18 травня 2005 р. № 356 «Про додаткові посібників для держслужбовців, заходи щодо залучення громадськості до громадськості і тренерів, призначених участі в управлінні державними справами»; для поширення інформації про права населення, гарантованих Оргуською – Указ Президента України від 15 вересня конвенцією, використовують у програмах 2005 р. № 1276/2005 «Про забезпечення навчальних закладів і громадських участі громадськості у формуванні та організацій, що здійснюють тренінги; реалізації державної політики»; – фахівці в системі Міністерства охорони – Доручення Прем’єр-Міністра України від навколишнього природного середовища 24 вересня 2005 р. № 48164/1/1-05 «До України готують статті з екологічної тематики Указу Президента України від 15 вересня для преси, беруть участь у тематичних 2005 р. № 1276/2005 «Про забезпечення теле- та радіопередачах, готують відповіді участі громадськості у формуванні та на інформаційні запити громадських реалізації державної політики». організацій і окремих громадян. Доступ до екологічної інформації Для підвищення рівня інформування громадськості щодо проблем навколишнього середовища в системі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України здійснено такі заходи: – у 2000 р. було створено веб-сторінку Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, а у 2003 р. веб-портал (http://www.menr.gov.ua), на якому розміщують екологічну інформацію, матеріали, присвячені діяльності Громадської ради при центральному апараті Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та його територіальних органах; окрему веб-сторінку Оргуського інформаційно-тренінгового центру;
Участь громадськості в ухваленні рішень Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади Міністерства охорони навколишнього природного середовища України має оприлюднювати інформацію про: – стан навколишнього природного середовища, динаміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів; – надзвичайні екологічні ситуації та заходи щодо їх ліквідації та джерела забруднення; – розроблення та затвердження екологічних програм, планів дій, а також документів з питань екологічної політики;
– екологічні проблеми галузі чи регіону та – до 2002 р. підготовлено Національну можливі шляхи їхнього вирішення з метою доповідь про стан навколишнього залучення населення до участі в ухваленні 140
рішень щодо навколишнього природного середовища;
· двох місяців – для місцевих програм, планів дій, стратегій; ухвалення рішень щодо витрат, пов’язаних із природоохоронними – наміри щодо розміщення об’єктів заходами за кошти місцевих фондів охорони підвищеної екологічної небезпеки, які навколишнього природного середовища; потребують виконання оцінки впливу на навколишнє природне середовище; · одного місяця – для видачі відповідних документів на використання природних – наміри щодо видачі відповідних ресурсів, на навмисне вивільнення генетично документів на використання природних змінених організмів у довкілля, а також ресурсів місцевого значення, а також на рішень щодо діяльності, яка впливає чи забруднення навколишнього природного може негативно вплинути на стан довкілля. середовища; На практиці, як відзначає благодійний – ідентифікацію змінених живих організмів, фонд «ЕкоПраво-Львів», до ухвалення які можуть бути імпортовані в країну, цього положення Міністерство охорони відповідно до міжнародних угод; навколишнього природного середовища України часто не додержувало положень – досвід співпраці з громадськістю у зазначеної статті та ухвалювало рішення в галузі охорони навколишнього природного такий короткий термін після інформування середовища, раціонального використання громадськості, що унеможливлювало природних ресурсів і забезпечення її участь. Наприклад, під час державної екологічної безпеки; екологічної експертизи технічноекономічного обґрунтування каналу Дунай – інші екологічні аспекти або чинники, – Чорне море висновок експертизи було що є важливими для громадськості під зроблено на сьомий день після інформування час виконання громадської екологічної громадськості, зокрема опублікування Заяви експертизи чи реалізації інших екологічних про екологічні наслідки діяльності. Але, прав. як з’ясувалося пізніше, органи місцевого самоврядування, які не підпорядковані Однак нині не створено реальних Міністерству охорони навколишнього механізмів системи оприлюднення природного середовища України, порушили цієї інформації. А повідомлення у ЗМІ строки інформування громадськості. Ця здебільшого суб’єктивні. справа набула в Україні широкого розголосу, відбувалися круглі столи громадськості, Міністерство охорони навколишнього була розпочата судова справа за заявою природного середовища України має досвід благодійного фонду «ЕкоПраво-Львів», яка в організації громадських слухань з двох ще й досі не завершена. Проте, незважаючи Положень «Про участь громадськості в на численні листи громадян, зарубіжних прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» та і вітчизняних громадських організацій «Про порядок надання екологічної інформації», будівництво каналу триває. Аналогічно що відбувались 12 жовтня 2002 р. у рамках громадська думка ігнорується при українсько-данського проекту «Допомога будівництві Ташлицької гідроакумулюючої Україні у впровадженні Оргуської конвенції». станції, Рівненської та Хмельницької атомних станцій. Демократичні принципи Особа, яка затверджує рішення, визначає обговорення з громадськістю важливих тривалість громадського обговорення екологічних рішень впроваджуються в залежно від виду запланованого рішення. Україні дуже повільно. Тривалість громадського обговорення не може перевищувати: Можливості участі громадськості в розробці політики в сфері навколишнього · трьох місяців – для міждержавних, середовища передбачені постановою державних, регіональних програм, планів, Кабінету Міністрів України від 15 жовтня стратегій, концепцій, проектів нормативно- 2004 р. № 1378 «Деякі питання забезпечення правових актів, здійснення діяльності, яка участі громадськості у формуванні впливає чи може негативно вплинути на стан та реалізації державної політики». Ця довкілля, або рішень щодо витрат, пов’язаних постанова затвердила «Порядок проведення із здійсненням природоохоронних заходів консультацій із громадськістю з питань за кошти Державного фонду охорони формування та реалізації державної навколишнього природного середовища; політики», що дало змогу частково 141
розширити сферу дії Оргуської конвенції на всі органи державної влади у всіх галузях народного господарства. Крім того, Секретаріатом Кабінету Міністрів України було підготовлено та видано методичні рекомендації «Консультації з громадськістю. Напрями, технології, досвід» тиражем 1500 прим., які розповсюджували на Громадських слуханнях «Обговорення проекту Державного бюджету України на 2005 рік» 22 вересня 2003 р. Секретаріат Кабінету Міністрів започаткував практику залучення громадських організацій на громадські слухання з різних питань, але не зміг дотриматись термінів розсилки запрошень за один місяць. Про початок заходу повідомляли за три–сім днів, а матеріали роздавали прямо на громадських слуханнях, що унеможливлювало активну участь громадськості у наданні зауважень і пропозицій. Щоправда, залишені письмові зауваження частково відобразились у резолюції таких слухань, які розсилали авторам пропозицій. А ось подальша доля врахування громадської думки на наступних стадіях опрацювання документів залишилася невідомою. Доступ до правосуддя Для забезпечення прав будь-якої особи на отримання екологічної інформації в Кодексі України про адміністративні правопорушення у статті 91-4 «Відмовлення в наданні екологічної інформації, навмисне її приховування або фальсифікація» передбачено адміністративну норму, яка запобігає таким порушенням:
відстрочки задоволення запиту, й екологічної інформації зокрема, запитувач має право оскаржити відмову або відстрочку в органах вищого рівня (такий порядок називають досудовим). Якщо ж на цю скаргу надано негативну відповідь, громадськість має право оскаржити таку відмову в суді (цей порядок називають судовим). Виходячи з конституційних положень, у разі порушення прав на отримання екологічної інформації тільки громадянин або громадська організація, чиї права порушені, вирішує питання про способи захисту прав: досудовий або судовий. Тобто громадськість сама вирішує, куди їй раніше звернутися: у вищий орган, а потім уже до суду, або вона одразу звернеться до суду. Відповідно до норм Цивільного процесуального кодексу України та Закону України «Про звернення громадян» (щодо адміністративних скарг) рішення надаються у письмовій формі. Згідно із статею 67 Цивільного процесуального кодексу України рішення і постанови розсилаються сторонам, прокурору, що брав участь у судовому процесі, та третім особам. Відповідно до статті 216 Цивільного процесуального кодексу України сторонам і третім особам, залученим до участі в справі, що фактично не були присутніми в судовому засіданні при розгляді справи, суд надсилає копії рішення і постанов.
Відповідно до статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється винятково судами, юрисдикція яких «Відмова в наданні своєчасної, повної поширюється на всі правовідносини, що та достовірної екологічної інформації, виникають у державі. навмисне її приховування або фальсифікація, неправомірне відхилення інформаційного Конституційне право громадян на запиту тягнуть за собою накладення судовий захист закріплено насамперед штрафу на посадових осіб органів, у статті 4 Цивільного процесуального відповідальних за екологічне інформаційне кодексу України. Відповідно до зазначеної забезпечення, у розмірі від трьох до десяти статті будь-яка зацікавлена особа має неоподатковуваних мінімумів доходів право в порядку, встановленому законом, громадян». звернутися до суду за захистом порушеного або заперечуваного права чи інтересу, що Суд вирішує усі суперечки про захист охороняється законом. прав і волевиявлень громадян. Тому суд не може відмовити особі в прийнятті позовної Істотною гарантією цього права є заяви на підставі того, що вона може бути положення норми частини 2 цієї статті про розглянута в попередньому досудовому те, що відмова від права на звернення до порядку. суду є недійсною. За процесуальним законом – угоди або умови договорів про відмову Наприклад, відповідно до статті 35 Закону від можливості звернутися до суду із заявою України «Про інформацію» у разі відмови у про захист своїх прав не мають правових наданні документу для ознайомлення або наслідків. 142
Стаття 10 Цивільного процесуального кодексу України закріплює принцип гласності судового розгляду. Відповідно до частини 1 цієї статті розгляд справ у всіх судах є відкритим, за винятком випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.
як громадські організації, так і органи виконавчої влади. Це сприяє співробітництву органів виконавчої влади з громадськістю, підвищує рівень правової освіти населення.
Зазвичай, люди ототожнюють доступ до правосуддя із судами. Однак є кілька Згідно зі статтею 6 Закону України інших можливостей оскаржити ухвалене «Про судоустрій України» усім суб’єктам рішення. Серед найрозповсюдженіших правовідносин гарантується захист їхніх прав, – адміністративні скарги і скарги до волі та законних інтересів незалежним і Уповноваженого Верховної Ради України з неупередженим судом, створеним відповідно прав людини (омбудсмена). до закону. Звернення до суду може потребувати Відповідно до статті 9 згаданого Закону багато часу і часто значних витрат. Набагато ніхто не може бути обмежений у праві швидшим, простішим і економнішим на одержання в суді усної або письмової способом може стати заперечення інформації про результати розгляду його неправильного рішення або процедури в судової справи. позасудовому порядку. Є чотири основні способи зробити це, хоча і результати будуть На вимогу зацікавленої сторони різними в кожному конкретному випадку й територіальні органи Міністерства охорони у конкретній країні: навколишнього природного середовища України видають копії постанов, протестів, – оскарження ухваленого рішення у рішень й іншої документації, що є в їхньому вищому державному органі; розпорядженні і стосуються суті порушених питань. – оскарження в адміністративному суді; У 2004 р. у суді на розгляді була єдина – подача скарги на ухвалене рішення справа з питання охорони навколишнього омбудсмена; природного середовища, відповідачем з якої було Міністерство охорони навколишнього – подача скарги прокуророві. природного середовища України, у зв’язку з чим інтереси Міністерства представляло 6.2. Роль неурядових і громадських Юридичне управління. організацій у плануванні та реалізації державної політики в сфері охорони Дана справа розглядалася за позовом навколишнього природного середовища благодійного фонду «ЕкоПраво-Львів» до Міністерства охорони навколишнього Стан і кроки становлення громадського природного середовища України про екологічного руху в Україні визнання недійсним висновку державної екологічної експертизи Мінекоресурсів Надзвичайно важливе значення у України «Створення глибоководного підвищенні ефективності екологічної судноплавного каналу Дунай – Чорне море політики, формуванні екологічної культури на українській ділянці дельти». загалом має активізація природоохоронної діяльності громадян, масових громадських Спірні питання, що виникали по цьому організацій і рухів. Нині вже стає очевидним, природному об’єкту, були вирішені в судовому що вирішення екологічних проблем не порядку відповідно до статті 9 Оргуської може бути прерогативою лише вчених, конвенції. чиновників чи підприємців. Люди дедалі більше відчувають на собі негативні наслідки На жаль, ще немає адміністративних судів, екологічно шкідливих виробництв, які які могли б прискорити вирішення спірних забруднюють довкілля і шкодять їхньому питань із різних процедур, пов’язаних з здоров’ю. Зростає усвідомлення необхідності охороною навколишнього середовища, хоча змін у ставленні до природи. Значення цього створення цих судів законодавством України усвідомлення полягає в тому, що воно вже передбачено. органічно пов’язане з розвитком екологічної активності, з масовим екологічним рухом, Судової практики поки що недостатньо, спрямованим на подолання екологічних але про реальні судові справи інформують небезпек і вирішення екологічних проблем 143
як на регіональному, так і на місцевому якого увійшла й Харківська обласна рівнях. філія добровільного товариства охорони природи, як правонаступниця колишнього Життєздатність демократичного студентського гуртка. За шість десятиліть суспільства значною мірою залежить від своєї діяльності Українське товариство наявності постійного, конструктивного охорони природи зробило безліч добрих діалогу між урядом і звичайними людьми, справ для природи і людей, отримало між громадськістю й органами державної загальнодержавне визнання і справді стало влади в регіонах. загальнонаціональним. Громадські організації представляють інтереси громадян. Вони мають інформацію про реальний стан довкілля і доводять цю інформацію до урядовців. Громадські організації можуть істотно впливати на свідомість населення, створюючи умови для кращої реалізації державної політики, сприяти подоланню труднощів перехідного періоду.
У 60-х – на початку 70-х років з’явилася низка праць, зокрема перша доповідь Римського клубу «Межі зростання», які вразили громадськість і відіграли важливу роль у становленні масового екологічного руху. Вперше було змальовано загрозливу картину змін, до яких призведе невпинне зростання виробництва, хижацьке ставлення до природних ресурсів. Наростання екологічної кризи призвело до Екологічний громадський рух відображає формалізації громадського руху, створення основні тенденції соціально-економічного об’єднань, клубів, тематичних груп, а з розвитку, реалії екологічних проблем, часом великих громадських організацій спричинених насамперед діяльністю національного рівня. Активісти екологічного людини. руху сформували головні завдання: захист живої природи та ощадливе використання Цілком очевидно: якщо процес ресурсів. виробництва матеріальних благ буде таким неконтрольованим і необмеженим, то він У 70-ті – 90-ті роки XX ст. формується може зруйнувати не тільки штучні системи, політико-філософське підґрунтя екологічного створені людиною, а й порушити природні руху. В деяких країнах Європи створюються цикли та взаємозв’язки. На часі питання про партії «зелених», які ввібрали в себе незначну, пошуки принципово нового, гармонійного але активну частину громадських організацій поєднання впливу людської діяльності на (зокрема у Великобританії, Франції, Італії, навколишнє середовище, про утвердження Швеції, Німеччині та інших країнах). нових відносин між природою і суспільством. Саме тому формування екологічної культури У 70-ті – 80-ті роки минулого століття стає важливою закономірністю сучасного самостійно створювались і працювали при етапу розвитку суспільства щодо вирішення студентських колективах ВНЗ добровільні поставлених питань, а екологічний рух студентські дружини охорони природи. У є одним з найвпливовіших напрямів різні роки їх було близько 45. Прибирання у формування екологічної свідомості. житловій забудові, у парках міст і лісопарках, боротьба з пожежами на торф’яниках та інше У 2006 році екологічна громадськість – основні дії цих громадських екологічних України відзначає 100-річчя громадського підрозділів. природоохоронного руху руху в нашій країні та 60-річчя Українського товариства охорони Зміцненню та розвитку дієвого природи. 1 листопада 1906 року розпочалась громадського екологічного руху в Україні діяльність студентського Гуртка любителів сприяли розбудова незалежної держави, природи при Харківському університеті, який формування засад громадянського через 5 років перетворився у Харківське суспільства. До активізації руху спонукали товариство любителів природи. також різке погіршення стану довкілля, зокрема у зв’язку з Чорнобильською 26 липня 1946 року Постановою аварією. На початковому етапі характерним Ради Міністрів Української РСР № 1273 було самоствердження і збільшення “Про заходи до впорядкування охорони кількості екологічних організацій, участь державних заповідників та пам’яток їхніх представників у підготовці різних природи на території Української РСР” було міжнародних екологічних форумів, що надано згоду на утворення Українського відбувались у цей час в європейських товариства охорони природи, до складу країнах. 144
У 1991 р. започатковано процес світового значення – «Довкілля для Європи». Ця ідея міжнародної екологічної співпраці зародилась у зв’язку з визначеними політичними перетвореннями, що відбувались в Європі у 1989–1991 рр., і бажанням створити новий «Європейський Екологічний Простір» (конференція міністрів довкілля країн-членів ЄЕК ООН та Організації Економічного Співтовариства і Розвитку у Добржиші, Чехія). Подальший період (1992– 1997) характеризується продовженням становлення масового громадського руху в Україні синхронно з розвитком зазначеного вище процесу «Довкілля для Європи». У зв’язку з ратифікацією Україною «Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (1999) відбувається подальша консолідація та розвиток громадських екологічних організацій, підвищення професійної спроможності місцевих екологічних організацій.
У 2002 р. відбулась третя Всеукраїнська конференція екологічної громадськості, метою якої було залучити громадськість до підготовки п’ятої Пан-Європейської конференції міністрів охорони навколишнього середовища «Довкілля для Європи» та водночас конференції форуму громадськості, розроблення, обговорення та затвердження документа «Громадська оцінка екологічної політики в Україні». У рамках четвертої Всеукраїнської конференції «Україна в процесі „Довкілля для Європи”: участь громадськості» (2003) були розглянуті механізми врахування громадської думки як чинника ефективності державної політики у сфері захисту довкілля, документ «Майбутнє процесу „Довкілля для Європи”», законодавчі, соціальні, економічні умови діяльності неурядових організацій та ін. Були проведені семінари з обговорення документів Міністерської конференції та спільне засідання українських громадських екологічних організацій з Європейським екофорумом.
Для періоду 1999–2005 рр. властива активна участь ряду громадських організацій, насамперед членів громадських рад, у підготовці проведення, а потім й у самому проведенні в Україні у 2003 р. п’ятої ПанЄвропейської конференції міністрів довкілля (Київ, 2003).
Учасники п’ятої Всеукраїнської конференції громадських екологічних організацій (2004) обговорили питання участі громадськості України у розвитку екологічного партнерства з сусідніми країнами для розв’язання спільних транскордонних екологічних проблем, формування транскордонної екологічної Силами громадських організацій було мережі створенням міжнародних започатковано щорічні Всеукраїнські екологічних природно-заповідних об’єктів. конференції екологічної громадськості. Перша з них – «Екологічна політика: погляд Важливим етапом у становленні громадськості» (2000), розглянула питання: екологічного громадського руху в Україні є оцінка екологічної політики в Україні та підготовка Доповіді неурядових організацій формування дієвої моделі, механізмів участі «Громадська оцінка екологічної політики громадськості в ухваленні рішень, які істотно в Україні», яка стала свого часу єдиним впливають на стан довкілля, узагальнення не лише в Україні, а й в Європі системним практичного досвіду українських оціночним документом громадськості. громадських екологічних організацій з Для розв’язання своїх завдань громадські питань контролю за додержанням вимог екологічні організації використовують природоохоронного законодавства, різні форми і методи роботи: здійснюють розробка програми спільних дій громадських громадську експертизу еколого-небезпечних екологічних організацій України. об’єктів, надають еколого-правову допомогу, ініціюють громадські слухання, Друга конференція – «Екологічна політика готують проекти нормативних документів, і впровадження принципів сталого розвитку створюють громадські ради при органах в Україні: погляд громадськості» (2001), влади різних рівнів, видають літературу ухвалила низку документів і звернень, природоохоронного спрямування, у яких відображено успіхи й труднощі створюють та охороняють об’єкти природноекологічної політики, оцінку перспектив заповідного фонду. сталого розвитку в Україні; пропозиції щодо плану дій з підготовки громадських Після кількох етапів становлення і екологічних організацій до саміту «Ріо + 10» розвитку громадський екологічний рух (Йоганнесбург, 2002). на захист довкілля набув професійності, 145
він готовий до консолідації, вироблення екологічних організацій є здійснення спільних підходів до розв’язання екологічних громадського контролю за додержанням проблем. природоохоронного законодавства, практична природоохоронна робота з Основою громадського екологічного руху в розв’язання екологічних проблем, поширення Україні є всеукраїнські громадські організації, екологічної інформації, здійснення освітньої місцеві екологічні групи, благодійні фонди, і виховної роботи з метою формування наукові товариства, тематичні об’єднання, екологічної свідомості населення, участь асоціації, мережі, робочі групи, створені у формуванні й реалізації державної та для розв’язання національних і місцевих регіональної політики. екологічних проблем. Усього налічується близько 440 громадських екологічних Міністерство охорони навколишнього організацій (2006), з них 28 всеукраїнського природного середовища та ядерної безперівня, зареєстровані Мін’юстом України. ки України підтримало створення у 1996 р. Найбільші організації: Українське товариство Громадської ради всеукраїнських організацій охорони природи, Всеукраїнська екологічна природоохоронного спрямування, у яку ввійліга, Українська екологічна асоціація шли представники найпотужніших екологіч«Зелений світ», Всеукраїнська дитяча спілка них організацій (серед них: Українське товари«Екологічна варта», Національний екологічний ство охорони природи, Всеукраїнська дитяча центр України, Всеукраїнська громадська спілка «Екологічна варта», Всеукраїнська екоекологічна організація «Мама-86», Українське логічна ліга, ВЕГО «МАМА-86», Всеукраїнський географічне товариство, Українське ботанічне екологічний благодійний фонд «Геоеко – XXI товариство. століття», Всеукраїнський благодійний фонд «Паросток», Всеукраїнський комітет підтримки Працюють також громадські екологічні Програм ООН щодо навколишнього середорганізації, які обрали певні напрями овища ЮНЕПКОМ, Науково-технічна спілка природоохоронної роботи (юридичний, енергетиків та електротехніків України, УЕА освітній, енергетика та довкілля, довкілля та «Зелений світ», «Україна. Порядок денний на здоров’я): «ЕкоПраво-Київ», Науково-технічна ХХІ століття», Українське ботанічне товариспілка енергетиків та електротехніків України, ство, Українське відділення міжнародної спілВсеукраїнський благодійний фонд «Паросток». ки «Екологія людини», Українське географічне Починаючи з 1997 р., завдяки ініціативам товариство, Українське товариство охорони окремих організацій та виконання ними птахів та інші). спільних проектів відчутною стала тенденція до об’єднання екологічних громадських Аналогічні громадські ради були створенні організацій у мережі, асоціації, коаліції, робочі при місцевих державних управліннях групи (зокрема діють Українська річкова екологічної безпеки. мережа «Чорноморська мережа», Робоча група з питань глобальної зміни клімату, Створення при Міністерстві Громадської Асоціація карпатських екологічних неурядових ради стало важливим кроком у координації організацій). діяльності, розширення участі громадськості у процесах ухвалення екологічно важливих Громадські екологічні організації є в усіх рішень як складова процесу формування регіонах України. Найбільше їх зосереджено у громадянського суспільства в Україні. столиці (понад 100) і в деяких обласних центрах (понад 10–20 зареєстровано у Донецьку, Основними завданнями Громадської ради Харкові, Сімферополі, Дніпропетровську, є: Миколаєві, Одесі, Чернівцях, Львові). Понад 120 організацій функціонують у районних центрах · активізація процесу формування свідомої і селищах. Діяльність деяких регіональних і активної позиції громадськості щодо організацій відома і поширюється на інші подальшого розвитку екологічної політики регіони держави – це, зокрема, «Еко-плай» України та підтримка громадських ініціатив (м. Яремча), «Зелений рух Донбасу» (м. щодо участі у цьому процесі, Горлівка), Еколого-культурний центр «Бахмат» (м. Артемівськ), «Інтер-Еко» (м. Вінниця), · організація обміну екологічною Західний центр Всесвітньої екологічної інформацією між Міністерством охорони лабораторії (м. Львів), «Крона» (м. Чернівці), навколишнього природного середовища та «Екосфера» (м. Ужгород), «Екологія і світ» громадськістю України, (АР Крим), Київський еколого-культурний центр. Головним завданням громадських · сприяння розвитку законодавчо146
нормативної бази та практичному здійсненню можуть прямо впливати на виправлення екологічного контролю і моніторингу стану цієї ситуації, оскільки не мають прав на навколишнього природного середовища. законодавчу ініціативу та політичну діяльність. Насторожує той факт, що у законодавстві Об’єднання громадських організацій України термін «громадська організація» навколо спільної участі в Громадських радах поступово зникає. Зміни, які відбуваються в значною мірою сприяє активізації їхньої українському законодавстві за останні 10–15 діяльності, що дає змогу звернути увагу років, практично не торкаються інтересів держави на необхідність реформування й удосконалення правових основ громадських розвитку екологічної політики. Громадські організацій, сфери регулювання їхньої екологічні організації, не зважаючи на діяльності. зниження фінансової підтримки з боку донорських іноземних організацій і Фінансові умови діяльності громадських державних установ, працюють у напрямах екологічних організацій розширення екологічної просвіти та освіти, проведення екологічних акцій, присвячених Враховуючи строкатість громадських Дню довкілля, міжнародному дню охорони екологічних організацій, умови фінансування природи, здійснення екологічної експертизи їхньої діяльності також різняться. Так, будівництва об’єктів виробництва, охорони і майже третина з них – це благодійні фонди, збереження басейну Дніпра, Південного Бугу, фінансування яких базується на переважно малих річок. спонсорській допомозі. Інші громадські організації здебільшого фінансуються або за Проблеми діяльності громадських рахунок міжнародних грантів, донорських екологічних організацій України коштів, або з надходжень від орендної плати за приміщення, що є їхньою власністю. На Усі питання, якими опікуються громадські місцевому рівні тільки деякі громадські екологічні організації України, можна екологічні організації отримують фінансування згрупувати по трьох важливих напрямах на проведення екологічних акцій, семінарів діяльності: правові відносини, фінансове від місцевих екологічних фондів. Водночас, забезпечення, стосунки з державними та отримавши бюджетне фінансування, ці недержавними інституціями. екологічні громадські організації через недосконалість правових відносин з Правові аспекти діяльності громадських державою, складність і нелогічність звітності екологічних організацій за використання державних коштів, нерідко потрапляють у залежність від державних Упродовж тривалого періоду часу контролюючих фінансових органів і податкової громадські організації зверталися до інспекції. органів законодавчої та виконавчої влади з пропозиціями щодо участі громадськості Відновлення фінансування гро в процесі підготовки та обговорення мадських екологічних організацій за законодавчих актів з питань охорони рахунок збору членських внесків майже навколишнього середовища. Такі можливості неможливе через неврегульованість гарантуються Оргуською конвенцією, яку з податковим законодавством і низькі ратифікувала Україна, а також національним доходи громадян у більшості невеликих законодавством. міст і сільськогосподарських районах. Недосконалість законодавства, а також Але, незважаючи на велику кількість відсутність економічних стимулів для нормативних актів, правове поле громадських підприємств різних форм власності, організацій екологічних організацій в Україні досі не і фізичних осіб, які могли б надати значну систематизоване і термінологія стосовно благодійну екологічну допомогу, робить їх назв не відпрацьована. Це призводить проблематичним можливість залучати такі до того, що закони та підзаконні акти, які джерела фінансування. регулюють уставну, господарську, благодійну діяльність і оподаткування громадських Не краща ситуація і з фінансуванням організацій взагалі термінологічно заплутані за рахунок міжнародних програм й часто суперечать один одному. Такий стан допомоги (грантів), окремих фінансових спричиняє непорозуміння між органами, що міжнародних донорів. Іноземна допомога реєструють громадські організації (наприклад насамперед є цільовою і зазвичай не може між Мін’юстом України і місцевими державними бути використана на потреби власного адміністраціями). Громадські організації не розвитку інфраструктури громадської 147
організації (утримання приміщень, сплати за використання води, електроенергії, тепла та інше), технічного обладнання, адміністрування. Крім того, донорська допомога, надання грантів здебільшого використовується переважно на оплату іноземних експертів, а не на пріоритети екологічної діяльності, зумовлені наявною екологічною ситуацією в регіонах країни. Відносини громадських екологічних організацій з державними та недержавними інституціями На національному рівні відносини між громадськими екологічними організаціями і державними органами управління здебільшого тільки декларуються, справжнього співробітництва та зацікавленості у партнерських відносинах з боку держави немає. Це підтверджує той факт, що громадським екологічним організаціям залишено права здійснювати громадський контроль за екологічним станом навколишнього природного середовища та забрудненням водних ресурсів. Громадська думка більшості екологічних організацій України, наприклад, щодо будівництва каналу Дунай – Чорне море, видачі місцевими органами управління дозволів на будівництво у заплавах річок, прибережних смугах без погодження з місцевими громадськими організаціями, рішення громадських рад при органах державного управління все частіше ігноруються. Не поодинокими є випадки небажання держави реально рахуватись із правами, намаганнями і потребами громадських екологічних організацій. Вони практично безплатно здійснюють екологічні акції, просвіту населення, однак не мають достатніх механізмів впливу в суспільстві, не можуть повноцінно працювати на становлення громадянського суспільства. Взаємодія з науковими колами України
Взаємодія з міжнародними організаціями Міжнародна громадськість визнає високий потенціал і професіоналізм українських екологічних організацій, багато з яких є колективними членами міжнародних природоохоронних громадських організацій – IUCN, EUCC, WWF, CEE Bankwatch Network, Black Sea Network, BirdLife International, MCoЄС та ін. Але, на жаль, в останні роки простежується послаблення загального інтересу з боку міжнародних природоохоронних організацій і благодійних фондів до діяльності громадських екологічних організацій України. Знизила свою діяльність програма ЄС TACIS, згорнули свою роботу в Україні Фонд Сороса, РЕЦКиїв, фактично закрив свої програми МСОП (IUCN). Великі донори, як-от Всесвітній Банк, Європейський Банк Розвитку і Реконструкції, Американське агентство міжнародного розвитку та інші нав’язують громадським екологічним організаціям своє особисте бачення наявних екологічних проблем в Україні та більшість коштів, які вони надають у вигляді гранту Україні, використовується на оплату не дуже професійних і таких, що мало знають умови України, іноземних експертів. Участь громадськості у формуванні та реалізації державної екологічної політики Екологічна політика – це комплекс засобів і заходів, спрямованих на забезпечення екологічного стійкого розвитку і цивілізованості. За такого підходу екологічна політика передбачає розв’язання двох груп взаємопов’язаних завдань. Одна з них спрямована на збереження умов існування людини й приділяє особливу увагу науково-технічним, економічним і правовим проблемам, інша – більше проблемам гуманітарного плану, зокрема формуванню культури (насамперед екологічної) життя. Зрозуміло, що всебічно врахувати екологічні наслідки усіх без винятку соціально-економічних проектів надзвичайно складно, адже під час їхнього планування необхідно зважити на гігієнічні, демографічні, технологічні, енергетичні та інші аспекти, тобто узгодити їх із екологічними нормативами. І тут недостатньо моніторингу чи об’єктивної реєстрації впливів чинників антропогенного походження. Потрібен максимально виважений, точний прогноз: як позначаться впливи цих проектів на життєздатності кожного ланцюга біоценозу і, зокрема, на людині.
Відсутність достатнього фінансування наукових організацій і захопленість комерційною діяльністю значною мірою знизили науковий потенціал України. Утім, значна частина науковців з великим науковим вантажем і, не задіяних чи не повністю задіяних у офіційній науковій діяльності, поповнили ряди громадських організацій, серед яких й екологічні, що значно посилило їхні можливості щодо виконання незалежної екологічної експертизи, освітньої та Звичайно, головним суб’єктом екологічпросвітницької роботи. ної політики має бути держава, влада. Тільки 148
влада здатна і зобов’язана забезпечити виконання чинного законодавства. Тільки вона за допомогою досконалих законів зможе сформувати такі культурні, моральні та особистісні цінності і стосунки між людьми, які б забезпечили найсприятливіші умови життя населення. Тільки влада здатна і зобов’язана забезпечити шляхи, методи і засоби розвитку освіти, культури й економіки, які б запобігали збідненню екологічного різноманіття, деградації ґрунтів, забрудненню атмосфери, гідросфери, протиприродному осушенню боліт чи зрошенню степів. Від досвіду й уміння керівників залежить раціональне природокористування, збагачення природи і висока екологічна культура у нашій та й в усіх інших країнах. Завдання громадських організацій – спонукати владу до таких дій, допомогти їй зрозуміти безумовний пріоритет збереження життя над виробничою діяльністю, пріоритет формування екологічної свідомості, етики, почуття господаря у ставленні до природних ресурсів й сприяти їй у цьому.
розробленні основних рішень, що вплинуть на їхнє життя; · завдяки активному залученню зацікавленої громадськості якість політичних і адміністративних рішень може бути підвищено. Участь громадськості відкриває можливості для ухвалення більш вдалих рішень, тобто таких що відповідають потребам більшості, мають триваліший термін і життєздатність. Вдалі рішення сприяють поліпшенню якості життя кожної людини. Під час розгляду питання із залученням громадськості з’являється можливість забезпечити одночасне поліпшення і соціальних, і економічних, і екологічних умов.
Чим більшу кількість людей залучено до процесу, тим ширший пропонований ними вибір. При цьому виявляється більше точок зору, а також не всім відома інформація про місцеві умови. Якщо при ухваленні рішення врахоВ Україні процес залучення громадськості, вують ширший спектр особистого досвіду і крім Конституції України, забезпечений низ- думок, то таке рішення імовірніше буде пракою Законів і актів місцевого самоврядування. вильним, оскільки в ньому враховано більше Наведемо деякі з них: «Про Всеукраїнський аспектів й оцінено більше чинників ризику. і місцевий референдум», «Про місцеве самоврядування», «Про охорону навколишнього Надання громадськості можливості брати природного середовища», «Про екологічну участь у процесі ухвалення рішень відкриває експертизу», Постанова Кабінету Міністрів від низку переваг: 18 липня 1998 р. № 1122 про порядок проведення громадських слухань з питань ви- · для органів державної влади стають користання ядерної енергії і радіаційної без- зрозумілими загальні потреби громадян; пеки, Положення «Про участь громадськості в прийнятті рішень у сфері охорони довкілля», · громадськість одержує знання про те, як затверджене Міністерством екології та при- планувати і впроваджувати плани, а також родних ресурсів 18 грудня 2003 р., Постанова контроль за проектами; Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2004 р., указ Президента України від 15 вересня 2005 р. · поліпшуються вміння представників громадськості, що беруть участь у політичному Участь громадськості в ухваленні рішень житті суспільства; є двостороннім процесом. З одного боку – це моральний обов’язок, оскільки органи · підвищується ступінь задоволеності державної влади працюють в інтересах рішеннями, ухваленими державними суспільства. З іншого боку, завдяки участі органами, і ступінь довіри до них; громадськості посадові особи, що ухвалюють рішення, одержують від неї інформацію про те, · відповідальність за ухвалені рішення чого від них очікують, а також про те, наскільки поділяють влада і громадськість. їхні ідеї та рішення відповідають сподіванням громадськості. Тому залучення громадськості Участь громадськості не є гарантією до цього процесу може принести вигоду того, що ухвалене рішення задовольнить кожній з цих груп окремо і суспільству в абсолютно всіх, оскільки в різних груп людей цілому. різні пріоритети та інтереси. Однак залучення громадськості до процесу ухвалення рішень Концепція участі громадськості ґрунтується на найбільш ранніх його етапах, а також на двох основних принципах: забезпечення таких умов, коли різні думки людей будуть почуті і враховані, сприяють · люди мають право на участь у консенсусу. Це означає, що певні інтереси 149
краще врахувати на початкових етапах процесу планування, коли вносити зміни легше, ніж на завершальних стадіях процесу, коли навіть незначні зміни можуть призвести до відчутних втрат фінансів і часу.
свою точку зору і пояснити порядок подальшого розв’язання суперечки. 4. У вироблених державними органами рішеннях належним чином враховуються зауваження, висловлені громадськістю. Зокрема, державні органи зобов’язані належним чином розглянути коментарі, надані громадськістю в процесі ухвалення рішення. Належне врахування означає, що державні органи зобов’язані:
Крім того, у разі залучення до таких процесів громадськості на неї впливатиме низка чинників, що може позначитись на остаточному рішенні. І навіть якщо люди не погоджуються з рішенням, імовірність того, що вони зрозуміють причини його ухваленням, набагато більша. ·
вивчити зауваження і пропозиції;
Загальні принципи участі громадськості
· відреагувати на ті зауваження і пропозиції чи на їхні елементи, що містять обґрунтовану 1. Громадськість залучають на початковій стурбованість стосовно навколишнього сестадії, коли є можливість вплинути на ухва- редовища або здоров’я людей; лення рішення. Залучення громадськості на початковій стадії означає, що вона може брати · розробити заходи або рішення, які б усуваучасть у процесі тоді, коли можливий вибір ли причини такої стурбованості. будь-якого варіанта і її участь буде дієвою. Це дає змогу уникнути тривалих суперечок після 5. Громадськості надається інформація ухвалення рішення, оскільки всі розходження про остаточне рішення. Державні органи в думках уже враховані. Рішення буде швидше зобов’язані інформувати громадськість про схвалене, якщо процес його ухвалення більш ухвалене рішення. Такий обов’язок припускає відкритий, чесний і відповідальний. не тільки інформування учасників процедури або зацікавленої громадськості, а й потребує 2. Уся інформація, використана в процесі загального повідомлення/інформування шиухвалення рішень, доступна для ознайомлен- роких кіл громадськості. Громадськості має ня. Державні органи зобов’язані забезпечити бути надано текст рішення, включно з усіма зацікавленій громадськості відповідь на її доказами і висновками, на яких це рішення запит і безкоштовний доступ до всієї наявної ґрунтувалося. інформації стосовно ухваленого рішення. Надавати необхідно всю пов’язану з даним питанВарто звернути увагу на те, що дуже часто ням інформацію, тобто інформацію у будь-якій несвоєчасне чи поверхове, без переконливих формі. Обмеження наданої інформації лише доказів інформування про ухвалене владою звітами і короткими резюме неприпустимо. цілком обґрунтоване і доцільне рішення, є серйозною причиною підвищення соціальноДопускається встановлення державними го напруження в суспільстві і посилення недоорганами оплати в довільних розмірах за віри до дій влади. такі послуги, як виготовлення копії, а не пов’язану з її виготовленням працю. Рекомендації 3. Забезпечується можливість подачі пропозицій і зауважень. Будь-який представник громадськості, в рамках процедур громадської участі, має право надати свої пропозиції, коментарі, зауваження, відомості, аналітичні дані або думки. Такі можливості можуть передбачати подачу зауважень і пропозицій у письмовій або в усній формі у ході громадських слухань або протягом періоду, відведеного для громадського обговорення. Відповіді на письмові зауваження і пропозиції повинні надаватись у письмовій формі. У разі повної або часткової незгоди особи, яка ухвалює рішення, із зауваженням чи пропозицією, вона зобов’язана довести
1. У зв’язку з тим, що результативність, успіх впровадження державної екологічної політики в Україні визначається рівнем і характером залучення широкої громадськості до цієї роботи, необхідно зробити наступне: · вдосконалити процедури і механізми (згідно з українським законодавством), що забезпечують реальну участь громадських екологічних організацій у розробці стратегій і програм екологічного розвитку; · створити в державних установах, що відповідають за реалізацію екологічної політики, нові механізми та процедури, які б забезпечували участь громадськості в ухваленні рішень;
150
· підтримати з боку держави функціонування координаційних структур громадських екологічних організацій на національному та регіональному рівнях;
ваність антиекологічними чи корупційними діями, спроможність відстоювати екологічні принципи та конструктивно співпрацювати з громадськістю. Призначати міністра, заступників, керівників природоохоронних управлінь · надати організаційну, матеріально-технічну на конкурсній основі (згідно із Законом Украдопомогу у діяльності Громадських рад при їни «Про державну службу») з обов’язковим міністерствах, відомствах, органах місцевого урахуванням думки громадськості. самоврядування; 5. Визнати особливу важливість дотримання · створити широкі можливості досту- Україною Оргуської конвенції самої по собі і пу громадських екологічних організацій до як механізму масового залучення громадян до об’єктивної та актуальної екологічної інформа- демократії. Не ухвалювати жодного рішення, ції через функціонування загальнодержавної яке може вплинути на стан довкілля, без проінформаційної системи; цедурно врегульованої участі громадськості (громадські і парламентські слухання, рефе· ввести представників громадських еколо- рендуми, громадська екологічна експертиза гічних організацій у національні структури, тощо). Громадян слід інформувати на найщо забезпечують механізми або процедури більш ранніх стадiях підготовки рiшень. Відреалізації екологічної політики (такі як: Наці- новити започатковані публічні обговорення ональна рада зі сталого розвитку, Стратегічна діяльності Уряду. Рада з розвитку державної політики); 6. Визнати корінням екологічних проблем · розширити можливості реалізації законо- низький рівень екологічних виховання, продавчої ініціативи громадських екологічних ор- світи та освіти. Вимагати вiд українських ганізацій через оприлюднення на веб-порталі керiвникiв усiх рiвнiв безумовного виконанВерховної Ради України законопроектів, які ня вимог статті 7 профільного Закону «Про розглядаються в комітетах Верховної Ради, охорону навколишнього природного середаби громадськість мала змогу внести пропо- овища»: «Екологічні знання є обов’язковою зиції до ухвалення законів; кваліфікаційною вимогою для всіх посадових осіб, діяльність яких пов’язана з використан· розширити умови участі громадськості у ням природних ресурсів та впливає на стан формуванні екологічної культури, підвищити навколишнього природного середовища». поінформованість громадськості через ЗМІ, формальну та неформальну освіту. 7. Змiнити державну iнформацiйну полiтику, стимулюючи суспільний попит на 2. Проголосити в одному з указів Президента екологічну інформацію та пропаганду здороУкраїни екологічну політику серед головних вого способу життя. Проблеми довкілля мають пріоритетів діяльності, а критерієм якості пре- висвiтлюватись у новинах та освітніх програзидентського управління – зростання індексу мах засобів масової інформації, на Інтернетлюдського розвитку, що відображає збалансо- сайтах державних установ повсякденно (як ваність економічної, екологічної та соціальної у випусках «EuroNews»). Інформація має бути компонент суспільної якості життя. об’єктивною та системною. 3. Здійснити реформу системи органів управління, регулювання та контролю у сфері охорони довкілля, природокористування та збалансованого розвитку. Широко, з максимальним залученням громадськості, обговорити діяльність Державної екологічної iнспекцiї та природоохоронної прокуратури. Реформувати їх так, щоб ліквідувати і дублювання, і наявність безконтрольних зон у дiяльності будь-яких органiв влади.
8. Органам державного управління із залученням громадських організацій провести ревiзiю програм (нацiональних, державних, урядових, галузевих, обласних тощо), зокрема в екологічній сфері. Анулювати тi з них, якi є пропагандистськими, а не управлiнськими документами. Розробляти Національні Плани дій, зокрема для виконання зобов’язань України за міжнародними конвенцiями. Запровадити програмно-цiльовi методи управлiння та посади менеджерів з жорстко персоніфікованою 4. Забезпечити прозорість та обґрунтованість відповідальністю за ефективне та прозоре кадрової політики в природоохоронних орга- управління, конкретність результатів, дотринах і суміжних відомствах. Пріоритетами мають мання термінів. бути управлінський професіоналізм, освіта, природоохоронний досвід, нескомпромето151
Глава 7. Екологічні ініціативи місцевих громад: державна підтримка, заохочення, розвиток Екологічний стан навколишнього середовища порушується внаслідок його забруднення і виснаження джерел природних ресурсів. Це негативно позначається на соціальній і виробничій сферах. Головною причиною негативних екологічних ситуацій є панування матеріальних, економічних цілей над соціальними та екологічними. Для виправлення цієї несприятливої ситуації потрібна екологізація політики, економіки і соціальної сфери країни. Під екологізацією розуміється діяльність, спрямована на повніше врахування екологічних вимог у будь-якій сфері діяльності суспільства. Вона включає також визнання пріоритетності екологічних проблем, структуру перебудови економіки, удосконалення економіко-правового механізму природооблаштування і природокористування. Принципова важливість проблеми екологізації та участь в її вирішенні місцевих громад полягає в тому, що продовження забруднення довкілля і деградації екосистем призведе до загибелі біосфери і цивілізації. Екологічні ініціативи місцевих громад надзвичайно важливі, бо вони є свідченням того, що питання екологізації стають зрозумілими більшості людей, а це дає надії на успішне вирішення цього питання. 7.1. Можливі напрями екологічної діяльності місцевих громад
· вивезення, складування, використання (як сировини) відходів; · відведення, стічних вод;
знезараження,
очищення
· контроль за поширенням небезпечних речовин; · влаштування, підтримання в належному стані та охорони зелених зон і паркових насаджень; · планування та контроль використанням земельних ресурсів;
за
· освіти громадян з екологічних питань; · контролю за забрудненням повітря, викидами із стаціонарних і пересувних джерел забруднення. 7.2. Механізми реалізації ініціатив місцевих громад Людина у своєму протистоянні з природою зайшла так далеко, що стала загрожувати не лише окремим природним територіям, різним видам тварин і рослин, а й усьому живому загалом. Зростання народонаселення, швидке збільшення потреб суспільства зумовило надмірне добування сировини. Внаслідок цього в навколишнє середовище постійно надходить потік шкідливих речовин як побічний продукт виробництва. Природа, яка постійно відступає і виснажується, уже не здатна знешкоджувати виробничі та інші відходи, що їх суспільство не в змозі використати. Все це, а також необхідність постійно збільшувати використання продукції біоти, є загрозою всім людям і планеті в цілому. Однак загроза існуванню цивілізації дуже повільно досягає свідомості людей. Люди мають нести екологічну відповідальність за природу в цілому, а не лише за її окремі частини.
У Франції та інших країнах – членах ЄС принцип участі водокористувачів і водоспоживачів, громадських організацій не лише декларується, а й через недержавні (публічні) інституції та об’єднання реалізується практично. Аналіз європейського законодавства свідчить, що багато його положень, якби були введені в українське водне законодавство, то стимулювали б використання досягнень науково-технічного прогресу для збереження водних ресурсів й істотно підвиВзяття на себе відповідальності людством щили б результативність управління водни- за стан навколишнього середовища – процес ми ресурсами України. тривалий. Його прискорення можливе за найширшого розповсюдження екологічних Місцеві громади в екологічному напрямі знань і освіти, найрізноманітнішої своєї діяльності можуть ініціювати питання екологічної інформації (обов’язково про щодо: екобезпечні технології, тому що технології, які нищать природу, не мають права на · забезпечення жителів якісною питною існування – це твердження має стати водою; найвищим законом нашої цивілізації). 152
Розвитку екологічних ініціатив місцевих громад може сприяти: екологічна освіта і щоденна пропаганда екологічних знань. Це зокрема: 1. Інформація про якість питної води, умови формування водних ресурсів, які використовують для питних потреб, якість навколишнього середовища і причини захворювань. Тож серед ініціатив місцевих громад, насамперед, будуть вимоги забезпечення якісною питною водою своїх громадян. Довідка. Значна частина сільського населення користується водою першого від денної поверхні водоносного горизонту (ґрунтові води), влаштовуючи шахтні колодязі. Ґрунтові води на всій рівнинній частині території України забруднені. Аналіз динаміки забруднення вод і динаміки захворювань населення свідчить, що ці процеси взаємопов’язані – тобто причиною захворювань значною мірою є забруднення навколишнього середовища, передусім води. 2. Інформація про стан водопровідноканалізаційних мереж або про відсутність каналізаційних мереж за наявності водопроводів, причини забруднення ґрунтових і підземних вод, підтоплення територій. Довідка. Унаслідок підпору ґрунтових вод майже 28 тисячами ставків і понад 1100 водосховищами, відсутності каналізаційних систем у більшості сільських населених пунктах за наявності систем водопостачання, надмірної подачі води на зрошувані землі значна частина території України постійно та спорадично підтоплюється. Безумовно, що ці питання виникнуть як ініціативи місцевих громад.
безпечні технології сільськогосподарського виробництва під час переходу до ринкових відносин в аграрному секторі економіки, зміни власників землі. У зв’язку з розвитком фермерського сільського господарства, коли фермер ще не «став на ноги», коли в нього немає знарядь виробництва (тракторів, землеробського реманенту тощо), коли фермер ледве покриває здобутками праці витрати, дуже поширені спрощені прийоми агротехніки, випалювання стерні, повторні посіви зернових, поширене висівання соняшнику, який виснажує ґрунт, невнесення органічних добрив через різке зменшення поголів’я сільськогосподарських тварин, високі ціни на мінеральні добрива тощо, виникне питання про додержання норм землеробства, збереження продуктивності землі. 5. Інформація про регламентоване використання методів, способів, засобів захисту сільськогосподарських рослин. Приваблива і не завжди екологічно обґрунтована реклама пестицидів призводить до того, що у сільській місцевості не лише на полях, а й на городах, у садах почали використовувати ці отрутохімікати, коли часом невідомі ані їхній виробник, ані справжня дія. В обігу багато синтетичних пестицидів, які є отрутами для всього живого і які роками затримуються в ґрунті, воді й поступово накопичуються в організмі тварин і людей. З часом, коли внаслідок екологічної освіти і пропаганди люди зрозуміють всю шкоду, якої завдали пестициди і нехтування нормами їх застосування, виникнуть ініціативи громад про перехід до органічного (біологічного) способу ведення сільського господарства.
6. Інформація про методи, способи, технології захисту громадян від дії транспортних засобів пересування. Населення міст, особливо великих, дуже непокоїть забруднення навколишнього середовища викидами 3. Інформація про роль і значення водних автомобільного транспорту, шумове екосистем у забезпеченні життєдіяльності забруднення. Тому можливі ініціативи громад людини, напрями відновлення природно- стосовно обмеження автомобільного руху, екологічної рівноваги в басейнах річок, винесення транспортних шляхів за межі міст раціональне використання, охорону і тощо. відтворення природних ресурсів у їх басейнах. 7. Інформація про вплив на навколишнє природне середовище промислових і Такі ініціативи мають надзвичайно важливе побутових відходів, методи, способи, сучасні значення, адже велика частина населених технології їхньої утилізації. Тривожними для пунктів, особливо сільських, розташована жителів великих міст є проблеми, пов’язані біля малих річок, які є основою формування з відходами. Їх вивезення, складування, режиму і характеру забруднень. подальші процеси, що відбуваються у звалищах, призводять до забруднення 4. Інформація і рекомендації новим сільським навколишнього природного середовища, товаровиробникам про сучасні екологічно особливо поверхневих і підземних вод. У 153
зв’язку з цим можливі різноманітні ініціативи чи проектних організаціях басейнова рада місцевих громад щодо переробки, утилізації (чи інший орган) ухвалює рішення про промислових і побутових відходів. його реалізацію та затверджує проект і кошторис; Зробити повний перелік можливих ініціатив місцевих громад неможливо, · коли ініціативи місцевих громад не оскільки вони залежать від конкретних умов стосуються природоохоронних аспектів, їх населеного пункту. направляють до вищих адміністративних структур. 7.3. Шляхи впровадження ініціатив місцевих громад 7.4. Реалізація ініціатив місцевих громад (на прикладі водного господарства) З метою підвищення ефективності діяльності місцевих громад, скорочення Для впровадження в повсякденну термінів реалізації їхніх екологічних практику різноманітних ініціатив місцевих ініціатив у кожному населеному пункті було громад (сіл, міст, адміністративних районів і б доцільно створити Громадські екологічні областей) необхідна певна процедура – адже ради. До їхнього складу могли б увійти рішення громад слід різнобічно перевірити представники громадськості, включно з не лише щодо доцільності для певного представниками громадських екологічних місця, району, а й для річки, її екосистеми організацій, науковцями, вчителями, в цілому. Крім того, впровадження тих чи лікарями, представниками влади, органів інших ініціатив може потребувати допомоги охорони природи, водного господарства, (фінансової, організаційної, а, можливо, і промисловості та сільського господарства. закононормативної) від держави. При таких радах мають бути створені постійно діючі громадські екологічні Отже, варто схарактеризувати напрями, приймальні. принципи управління водними ресурсами і водним господарством України, визначити, Це дасть змогу об’єднати зусилля якими вони мають бути для забезпечення численних нині екологічних організацій, екологічно безпечного водокористування в скоординувати їхню роботу, цілеспрямовано державі. розв’язувати екологічні проблеми регіону. Подібна система управління вже Громадські екологічні ради діють згідно виправдала себе у Франції, де вона із Положенням, затвердженим радою функціонує понад 25 років. Елементи такої і погодженим з місцевими державними системи управління діють у Німеччині та органами управління. інших країнах Європи. Це дало змогу за короткий час (п’ять-шість років) поліпшити Відповідно до цього: основні показники якості води таких забруднених річок, як Майн і Рейн. · ініціатива місцевої громади (села, міста, району, області) має розглядатися за участю Україна переходить на нові форми профільних фахівців, за нею ухвалюється економічного розвитку і ринкові відносини. рішення, яке направляють в органи У зв’язку з цим реформується система виконавчої влади для реагування; управління водогосподарським комплексом і водними ресурсами. Системи управління · ініціативу щодо водних об’єктів або переводять на басейновий принцип; чинників формування кількісних і якісних створюють інститути колективного показників водних ресурсів передають до управління водокористуванням, басейнової ради; впроваджують нові економічні важелі, відбувається децентралізація управління. · басейнова рада розглядає ініціативний проект місцевої громади і в разі схвалення Основними принципами в управлінні надсилає його для експертизи до відповідної водними ресурсами є: науково-дослідної чи проектної організації (послуги цих організацій оплачує басейнова 1. Управління не адміністративною рада або держава); територією, а річковим басейном. Басейновий принцип управління ґрунтується на реальних · після отримання матеріалів розгляду взаємозв’язках та єдності поверхневих ініціативного проекту в науково-дослідних і підземних вод у межах річкового 154
басейну. При цьому водними ресурсами управляють не як фізичним раз виміряним тілом, а як речовиною, що багаторазово використовується, тобто складною обмінною системою, з її основними характеристиками, враховуючи багатогалузеву структуру водокористування, склад води, середовище, екологічний стан тощо.
якості води та екологічного стану річок басейну, поліпшення водозабезпечення населення й інші заходи. Для кожного басейну потрібно розробити науково обґрунтовану програму збереження та поліпшення водно-екологічного стану на перспективу (5–10 років) і затвердити її на басейновій раді. Потім цю програму реалізує басейнове водогосподарське об’єднання. Важливо, щоб кошти, які надходять за воду, не оподатковувалися і не витрачалися на інші цілі, крім проблем водного господарства у басейні.
2. Управління водними ресурсами басейну річки на кінцевому етапі колективне на двох рівнях – законодавчому і виконавчому. Перший реалізується за допомогою створення басейнової ради, другий – створенням Агентства води (басейнового водогосподарського об’єднання). 4. Децентралізація управління. Вода є державною власністю, національним Басейнова рада діє як законодавець з багатством народу, а отже, жителі країни мають усіх водних проблем басейну. Вона повинна право користуватися нею. Тож управляти складатися із відповідальних представників водокористуванням має колективний орган – водогосподарських організацій, керівництво агентства і місцева адміністрація. водокористувачів, місцевої адміністрації Держава забезпечує вирішення тільки та представників населення. Членів ради національних проблем. призначає адміністрація, вибирає населення або рекомендують організації. 5. Впровадження принципу «розподіл відповідальності», згідно з яким кожний державний Рада здійснює водогосподарську орган чи особа є водночас власником і відпополітику в межах національних програм відачем за стан водного об’єкта в частині, що з метою захисту водних ресурсів басейну йому належить. Цей орган зобов’язаний довід виснаження і забруднення, забезпечення держувати і виконувати правила та програми функціонування господарства та природного щодо розвитку водного об’єкта й відповідати середовища; вона також затверджує програму за нього перед басейновим водогосподардій басейнового водогосподарського ським об’єднанням. об’єднання і кошториси витрат. Обласні природоохоронні органи, Національні міністерства і відомства, що діють під керівництвом адміністрації місцева адміністрація мають створювати (держави), виконують контрольно-податкові умови для забезпечення реалізації планів функції. басейнової ради і не повинні втручатися в дії ради і басейнового водогосподарського Міські служби здійснюють виробничу об’єднання. та економічну діяльність із забезпечення питної води, очищення стічних вод, Агентство води є виконавцем рішень водогосподарського упорядкування Ради. Воно зобов’язане стежити за території населених пунктів і відповідають станом річок, усіма споживачами води і за це перед адміністрацією та басейновим забезпечувати узгодження водоспоживання водогосподарським об’єднанням. та водовідведення з проблемами охорони водних джерел. Головним у діяльності У разі впровадження цієї системи басейнового водогосподарського об’єднання управління водними ресурсами басейнів має бути виробнича та фінансова допомога у річок в Україні зміняться функції і структурна виконанні організаціями агентства окремих схема управління Державного комітету видів робіт, проектів, кредитування на України з водного господарства. Роль і пільгових умовах інших підрядних організацій, функції Держводгоспу (чи Міністерства які виконують водогосподарські роботи. водного господарства) полягатимуть у забезпеченні виконання національних 3. Управляють водними ресурсами за програм і конкретних важливих для країни допомогою нових економічних важелів, об’єктів розвитку водного господарства зокрема плати за використання води та її та охорони водних ресурсів, розробці забруднення. Всі кошти повинні надходити до економічних і еколого-економічних агентства і використовуватися на поліпшення водогосподарських питань та методик, 155
удосконаленні взаємозв’язків між басейновим водогосподарським об’єднанням і різними групами водокористувачів, наданні допомоги місцевим громадам у вирішенні місцевих чи басейнових проблем, виробничої діяльності великих водогосподарських, особливо міжбасейнових об’єктів та ін.
Державна підтримка ініціативних проектів місцевих громад полягає в участі у фінансуванні ухвалених до виконання проектів, якщо ці проекти не були включені до фінансування місцевого бюджету, в наданні консультацій тощо.
Особливу увагу держава повинна звернути на ініціативні проекти, спрямовані на поліпшення здоров’я населення (якісна питна вода, допомога в навчанні користування Вітчизняний і зарубіжний досвід свідчить екологічно безпечними технологіями у про високу ефективність участі громадських промисловому і сільськогосподарському організацій в обговоренні природоохорон- виробництві, впровадження нових них проектів, забезпеченні підтримки насе- малоенергоємних і маловодних чи безводних ленням важливих заходів з охорони природи, технологій тощо). зокрема водних об’єктів економії води тощо. У зарубіжних європейських країнах участь Держава заохочує місцеві громади до громадських організацій в ухваленні рішень ініціатив у природоохоронній сфері наданням під час розгляду водогосподарських проектів пільг інвесторам, які вкладають кошти у і заходів повсюдно стала нормою. виконання ініціативних проектів місцевих громад. Для залучення громадськості доцільно використовувати такі правила: Рекомендації 7.5. Державна підтримка та заохочення громадських організацій
· дискусійні групи створювати на ранніх стадіях розробки проектів, особливо водогосподарських, при цьому слід враховувати, що чим раніше проведено роз’яснювальну роботу, тим успішнішою буде реалізація проекту; · прозорість у співпраці з громадськістю забезпечує найбільшу ефективність під час розгляду і реалізації проектів;
Запропонована модель співпраці місцевих громад і органів державного управління у підтриманні екологічних ініціатив, започаткована Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України ще 1999 р., виявилась ефективною і в окремих регіонах діє й донині. Для розвитку такої діяльності на якісно новому рівні необхідно:
· мають бути чітко визначені межі участі громадськості, адже неможливо врахувати 1. Видати і розповсюдити в місцевих громаінтереси кожної людини, бо тоді жоден із про- дах збірники Законів і постанов стосовно ектів ніколи не буде реалізований; екологічних проблем і природоохоронних заходів. · дуже важливе ставлення державних службовців до зв’язків з громадськістю. Офіційні 2. Регулярно, раз у квартал, видавати короткі особи, які працюють над проектом, мають повідомлення про екологічний стан навкобути відкриті для обміну ідеями, підтримувати лишнього середовища (води, повітря, харчодвосторонній зв’язок з громадськістю. Вони вих продуктів тощо) в Україні і направляти їх повинні усвідомити, що мистецтво ухвалення до кожного населеного пункту. рішення – це водночас і вміння заручитися підтримкою громадськості. 3. Широко в ЗМІ (радіо, телебачення, газети) висвітлювати питання природоохоронного Форми роботи з громадськими організа- змісту з конкретними прикладами і рекоменціями і населенням мають бути різноманіт- даціями. ними: поширення інформаційних матеріалів (бюлетенів, газет, журналів, кінофільмів тощо), 4. Розповсюджувати відомості про екологічні організація різних форумів (круглих столів, нормативи та екологічні вимоги щодо корисконференцій, семінарів тощо), створення спо- тування водними, земельними, лісовими та стережних рад, підтримка громадських еко- іншими природними ресурсами. логічних організацій. 5. Прагнути досягнути такого розуміння у відносинах між людиною і природою, щоб 156
Глава 8. Міжнародна інтеграція України в галузі охорони довкілля Охорона довкілля є одним із ключових секторів міжнародної інтеграції в XXI ст. Найбільше це стосується європейського континенту. Водночас, незважаючи на активну інтеграційну риторику, Україна майже не приділяє уваги інтеграційним зусиллям в екологічній сфері. Так, довкілля не входить до пріоритетних секторів співпраці з ЄС, хоча процес приєднання до нього країн ЦСЄ засвідчив важливість саме екологічного сектору.
само важливо, як підтримання миру у світі. Зволікання в цьому – це закладання міни уповільненої дії для прийдешніх поколінь. Становлення України як незалежної демократичної держави відбувається в період кардинальних політичних і економічних зрушень в українському суспільстві та історичних змін у системі міжнародних відносин.
З огляду на своє геополітичне становище, історичний досвід, культурні традиції, багаті природні ресурси, Питання охорони навколишнього потужний економічний, науково-технічний природного середовища як чутливого та інтелектуальний потенціал, Україна чинника світової політики та економіки може і повинна стати впливовою світовою обговорюють десятиліттями. Нині державою, здатною відігравати значну можна констатувати, що «екологічне» роль у забезпеченні політико-економічної питання стало важливим у боротьбі за стабільності в Європі. конкурентоспроможність, а екологічні стандарти відіграють не останню роль під Неодмінною умовою успішної реалізації час торговельних переговорів. Україною своїх можливостей є її активне і повномасштабне входження до світового Унаслідок діяльності людини, особливо співтовариства. за останнє століття, ресурсний потенціал нашої планети зменшився, що в свою Серед найголовніших завдань чергу загострило питання збереження зовнішньої політики України визначено та відтворення природних ресурсів з поширення у світі образу України як метою забезпечення сталого розвитку. Це надійного і передбачуваного партнера. спонукає до пошуку нових шляхів розвитку держав і перегляду системи відносин між Україна розбудовує свої двосторонні людиною та природою. та багатосторонні відносини на засадах принципів добровільності, взаємоповаги, У світі поширюється думка щодо рівноправності, взаємовигоди, невтручання досягнення нового якісного економічного у внутрішні справи інших країн. зростання. Європейські політики бачать майбутнє у «соціально та екологічно Україна беззастережно додержує орієнтованій ринковій економіці», де принцип сумлінного виконання всіх головну роль відігравала б «моральна своїх міжнародних зобов’язань і вважає відповідальність за прийдешні належним чином ратифіковані договори покоління». частиною свого внутрішнього права. 8.1. Двостороннє співробітництво
Вирішення екологічних проблем потребує від країн активної співпраці як на двосторонніх, так і на багатосторонніх основах. Тільки за допомогою переговорів і знаходження спільних рішень можна подолати негативі наслідки та запобігти їм у майбутньому. Саме тому роль екологічної дипломатії набуває важливості та значущості тепер, коли людство усвідомило, що навколишнє природне середовище не має кордонів і тільки спільними діями ми можемо навести «екологічний» лад у спільному домі – планеті Земля. Дипломати усіх країн повинні усвідомити, що вирішення екологічних проблем чи запобігання їм так
Однією з головних пріоритетних функцій зовнішньої політики України відповідно до її найважливіших загальнонаціональних інтересів і завдань є участь у вирішенні глобальних проблем сучасності, серед яких і охорона навколишнього природного середовища. Розв’язання екологічних проблем неможливе без широкого та активного міжнародного співробітництва. Це зумовлено: · глобальним проблем;
157
характером
екологічних
· транскордонним нень;
характером
забруд-
· міжнародними зобов’язаннями України щодо охорони довкілля; · вигодами від міжнародного обміну досвідом і технологіями, можливостями залучення іноземних інвестицій. Міжнародна діяльність України у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюється в рамках підписаних конвенцій, протоколів і двосторонніх угод й спрямовується як на розв’язання спільних екологічних проблем, так і на формування позитивного іміджу нашої держави.
· удосконалення економічного механізму управління якістю довкілля та природокористування. Двостороннє співробітництво в екологічній галузі сприяє реалізації державної екологічної політики на міжнародному рівні і створює сприятливу атмосферу взаємовідносин із сусідніми і віддаленими країнами щодо реалізації завдань, які випливають у зв’язку із загостренням глобальних екологічних проблем, і в контексті розвитку регіональних процесів та можливого транскордонного впливу негативних явищ природного й техногенного походження.
Особливу цінність мають двосторонні відносини щодо вивчення досвіду Україна є стороною близько 50 вирішення певних екологічних питань і двосторонніх угод. Хоча більшість з цих принципів побудови державної екологічної угод має рамковий характер, їх слід вважати політики. належним підґрунтям для подальшого поглиблення співпраці, оскільки вони дають Слід відзначити, що пріоритети у сфері можливість визначити шляхи взаємодії з тієї двостороннього співробітництва дещо чи іншої проблематики. змінювалися за минуле десятиріччя і з цієї точки зору можна виділити три періоди На сьогоднішній день Україна підписала розвитку взаємовідносин з країнами світу. двосторонні угоди із такими країнами, як США, Канада, Німеччина, Королівство У період з 1991 по 1995 р. найактивніше Нідерланди, Королівство Данія, Російська розвивався процес створення договірноФедерація, Республіка Білорусь, Грузія, правових засад співробітництва за Республіка Молдова, Польща, Турецька допомогою підписання Угод, Меморандумів, Республіка, Угорська Республіка, Південно- Протоколів, що заклали основні принципи, Африканська Республіка тощо. визначили напрями та форми стосунків на державному або відомчому рівнях в Двосторонніми угодами передбачені такі природоохоронній галузі. основні напрями співробітництва: У 1996–1998-х рр. тривав процес · вжиття узгоджених заходів, розбудови взаємовідносин, який полягав у спрямованих на зменшення негативного розробленні спільних планів дій, проведенні впливу глобальних змін природного засідань комітетів, робочих груп та інших середовища і клімату на економіку і керівних і координуючих органів, створених людину; для виконання підписаних договорів. · взаємне оперативне інформування У 1999–2004 рр. двосторонні стосунки про загрозу значного транскордонного налагоджували переважно з країнамизабруднення території однієї зі сторін і донорами; з усіма іншими країнамипрогнози його розповсюдження; партнерами – найчастіше за обставинами та в рамках міжнародних конвенцій · організація екологічної освіти і глобального або регіонального рівнів. виховання населення; Негативним чинником розвитку · інформаційний обмін у сфері охорони двостороннього співробітництва є часті навколишнього природного середовища; зміни у керівництві природоохоронного міністерства. Загальної стратегії розбудови · гармонізація екологічного законодав- двосторонніх відносин немає, тому ства, нормативно-правового регулювання іноді доводиться терміново розробляти охорони навколишнього природного серед- міжурядову угоду з країною відвідання, овища та природокористування; не прораховуючи можливість здійснення 158
контактів взагалі і ступеня дійсної з міжнародними організаціями в сфері зацікавленості сторін у співробітництві. охорони навколишнього природного середовища. Діяльність у рамках Рекомендації багатосторонніх угод дає змогу брати активну участь у міжнародному переговорному 1. Розробити чіткі критерії підготовки процесі, залучати фінансову допомогу для міжнародних угод. вирішення нагальних внутрішніх екологічних проблем. 2. Водночас із підготовкою тексту угоди доцільно готувати план заходів щодо її Багатосторонні міжнародні угоди виконання, а також, за необхідності, (конвенції, протоколи та угоди до них) є створювати робочі групи. єдиним реальним шляхом запобігання та вирішення екологічних проблем, які постали 3. Розробити механізм фінансового перед людством унаслідок невиваженої забезпечення виконання положень Угод і політики господарювання та використання контроль за використанням коштів. природних ресурсів, з ігноруванням їх відновлення для прийдешніх поколінь. 4. Забезпечити науковий супровід визна- Аналіз виконання цих угод сприятиме чення пріоритетних питань двостороннього досягненню цілей і завдань, зазначених у та багатостороннього співробітництва, ре- документах конференції в Ріо-де-Жанейро. алізації досягнутих домовленостей, їхнього Це дасть змогу виявити слабкі місця та фінансового забезпечення. об’єднати зусилля для комплексного вирішення гострих екологічних проблем. 5. Здійснювати координацію з іншими Конференція в Йоганнесбурзі має змусити міністерствами та відомствами. людство замислитися, чи ми робимо те, що потрібно для досягнення цілей Ріо6. Створити базу даних щодо міжнародних де-Жанейрської конференції, чи наші дії угод у сфері охорони навколишнього є ефективними, поставити нові завдання, природного середовища, стороною яких є враховуючи ті зміни, що сталися відтоді. Україна. Через транснаціональний, а іноді й 7. Активізувати співробітництво із глобальний характер екологічних проблем дипломатичними представництвами України їхнє вирішення потребує співпраці багатьох за кордоном з метою залучення їх до країн. Екологічні проблеми вже перестали міжнародного переговорного процесу за бути суто внутрішньою справою тієї чи іншої тією чи іншою угодою. країни. Наприклад, досягнення мети Рамкової Конвенції ООН з питань зміни клімату потребує 8. Шукати і залучати іноземних інвесторів зусиль всієї світової спільноти. Причому, до підготовки та реалізації спільних проектів кожна країна має діяти не відокремлено, а у сфері охорони навколишнього природного разом з іншими для узгодження та досягнення середовища з питань, які мають пріоритетне найкращих показників зменшення викидів значення для України. парникових газів. 9. Інформувати громадськість щодо Основними напрямами багатосторонньопріоритетів зовнішньої політики в сфері го співробітництва є: екології, ефективності виконання досягнутих домовленостей, пріоритетів зовнішньої · охорона біологічного різноманіття; політики в цій галузі. · охорона транскордонних водотоків і 10. Підсилити роль природоохоронних міжнародних озер; неурядових організацій у процесі виконання домовленостей. · зміна клімату; 8.2. Багатостороннє співробітництво
· охорона озонового шару;
Для вирішення актуальних питань · охорона атмосферного повітря; сьогодення, а також з метою інтеграції України до світового співтовариства для · поводження з відходами; розв’язання глобальних екологічних проблем наша держава активно співпрацює · оцінка впливу на довкілля. 159
На сьогодні гостро стоїть питання фінансових внесків України до Секретаріатів Конвенцій. Внески за міжнародними угодами в рамках ООН сплачує Міністерство закордонних справ України. За іншими документами, їх сплачує Міністерство екології та природних ресурсів України. Для цього у Державному бюджеті України передбачають кошти на виплату поточних внесків і погашення заборгованості, але, на жаль, не в повному обсязі. Керівники Секретаріатів з розумінням ставляться до ситуації в нашій державі і дозволяють робити відстрочку по виплатах. Проте такий процес може спричинити ситуацію, коли буде порушено питання про позбавлення України статусу сторони тієї чи іншої конвенції (протоколу, угоди), що у свою чергу погіршить міжнародний імідж нашої держави, а також призведе до небажаних наслідків як у політичному, так і в економічному контекстах. В економічному плані вихід або виключення України з тієї чи іншої конвенції (угоди, протоколу) коштуватиме більше, ніж регулярна сплата внесків. Міжнародного прецеденту виходу країни з тієї чи іншої конвенції (протоколу, угоди) до цього часу не було. Це може спричинити негативний міжнародний резонанс. Нині не існує практики виключення країни із членства в тій чи іншій природоохоронній конвенції через несплату внесків.
Під час першої сесії Конференції Сторін, що відбулася у Берліні (1995), було узгоджено «Берлінський мандат», який передбачав юридичне закріплення зобов’язань країн Додатку І (розвинуті країни та країни з перехідною економікою) затвердженням спеціального протоколу. Кількісні зобов’язання з обмеження та скорочення викидів парникових газів були визначені у Кіотському протоколі, який було узгоджено та затверджено на третій сесії Конференції Сторін Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату (грудень 1997 р., м. Кіото, Японія). Кіотський протокол містить положення щодо добровільної участі Сторін у реалізації «гнучких механізмів» виконання зобов’язань: у спільному впровадженні, торгівлі квотами на викиди парникових газів, механізмі чистого розвитку. Україна підписала Кіотський протокол до Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату 15 березня 1999 р. і ратифікувала його 4 лютого 2004 р., що позитивно вплинуло на її міжнародний імідж у контексті глобальної екологічної політики. За останні роки Україна активно розвивала двостороннє співробітництво з питань зміни клімату. Зокрема підписано низку угод:
· Меморандум між Урядами України та Не менш важливими є моральні збитки Канади про співробітництво з питань зміни через постійне нагадування на форумах та у клімату, включно із спільними заходами листах про заборгованість України по тій чи (1999); іншій природоохоронній конвенції. · Меморандум про наміри між Урядами Зміна клімату України та США про співробітництво з питань зміни клімату (1999); У червні 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища в Ріо-де- · Меморандум про співробітництво з Жанейро (Бразилія) 155 держав, серед яких питань зміни клімату між Міністерством і Україна, підписали Рамкову Конвенцію ООН екології та природних ресурсів України та про зміну клімату. Вона набула чинності Міністерством екології Данії (2003); 21 березня 1994 р. через 90 днів після отримання офіційного повідомлення від 50-ї · Меморандум про взаєморозуміння між держави, що ратифікувала Конвенцію. Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Програмою Верховна Рада України ратифікувала Розвитку ООН про співробітництво у сфері Рамкову Конвенцію ООН про зміну клімату сталого розвитку, навколишнього природ29 жовтня 1996 р. і згідно з процедурами ного середовища й енергетики (2004); ООН Україна є її Стороною з 11 серпня 1997 р. · Меморандум про взаєморозуміння між Міністерством охорони навколишнього На сьогодні Конвенцію ратифікували природного середовища України 194 країни, серед яких одна організація та Програмою Розвитку ООН про регіональної економічної інтеграції – співробітництво з питань зміни клімату Європейський Союз. (2004). 160
Очевидна необхідність у розробці та підписанні відповідних угод з іншими країнами, які виявили певну зацікавленість у співробітництві з Україною в рамках механізму спільного впровадження, зокрема, Японією, Нідерландами, Австрією, Німеччиною та Швецією (цікаво відмітити, що за Кіотським протоколом, Швеція, що має чи не найнижчий рівень викидів парникових газів в Європі, має право збільшити свої викиди на 4 % від рівня базового 1990 р.) Із Японією досягнуто домовленості про створення Робочої групи на експертному рівні для підготовки пропозицій щодо співробітництва з питань зміни клімату. Слід зазначити, що Японія демонструє значну зацікавленість, зокрема, у реалізації проектів спільного впровадження в Україні. Це підтверджується численними зустрічами із представниками великих японських компаній, таких як Марубені, Сумітомо тощо. Разом з тим слід розвивати співробітництво між вітчизняними науковцями, представниками бізнесу та їхніми зарубіжними колегами. Це дасть змогу розширити сферу співпраці та зміцнити позиції України на міжнародній арені як одного з ключових гравців у рамках реалізації механізмів Кіотського протоколу.
Спільного Впровадження». Головною метою цього дослідження було забезпечення українських державних установ інструментом для аналізу та використання можливостей потенційних міжнародних ринків скорочення викидів парникових газів із застосуванням механізму спільного впровадження. Кіотський протокол пропонує країнам, які погодились взяти на себе зобов’язання щодо рівня викидів парникових газів у 2008–2012 рр., економічні інструменти для зниження викидів парникових газів. Як відомо, Кіотський протокол набув юридичної чинності на початку 2005 р. і припинить свою дію 31 грудня 2012 р. Відповіді на питання щодо майбутнього «вуглецевого бізнесу» та спадковості використання одиниць викидів парникових газів частково дає аналіз рішень одинадцятої конференції Сторін РКЗК ООН про зміну клімату та першої наради Сторін Кіотського протоколу, що відбулися в листопаді – грудні 2005 р. Головною метою конференції Сторін було: 1. Ухвалення Марракешських Угод; 2. Створення робочих органів Кіотського протоколу та відпрацювання рішень щодо їх роботи;
У рамках досягнутих домовленостей 3. Започаткування переговорного процесу були започатковані програми, спрямовані щодо майбутніх зобов’язань. на забезпечення виконання Україною своїх зобов’язань відповідно до Рамкової Конвенції На Конференції Сторін одноголосно були ООН про зміну клімату. ухвалені Марракешські Угоди, за винятком системи дотримання зобов’язань, та рішення У 1999–2003 рр. у Києві за фінансової стосовно наступних ключових питань: підтримки Агентства США з міжнародного розвитку функціонував інформаційний · як вести облік викидів газів і звітність по Центр «Ініціатива з питань змін клімату». них; Канадське агентство міжнародного розвитку надало фінансову допомогу для виконання Канадсько-Української програми екологічного співробітництва у 1999– 2002 рр. Метою Програми була підтримка і сприяння процесу переходу України до ринкової економіки завдяки поліпшенню діяльності з охорони навколишнього природного середовища. Програма була спрямована на підсилення потенціалу в Україні у вирішенні питань, пов’язаних із зміною клімату.
· як розглядати та затверджувати проекти спільного впровадження; · як розглядати та затверджувати проекти механізму чистого розвитку; · як вести національні реєстри одиниць викидів; · за яких умов можлива торгівля квотами; · які додаткові квоти держав за ст. 3.4. КП (заходи в лісовому господарстві).
У 2001–2003 рр. у рамках спільної програми Світового банку та Швейцарії Цими рішеннями було дано «зелене» виконувався проект «Національне світло розвитку унікальних механізмів Стратегічне Дослідження в Україні щодо Кіотського протоколу: виконання проектів 161
спільного квотами.
впровадження
та
торгівлі
Передбачаючи зміст основних рішень світової спільноти щодо проблем і перспектив імплементації Кіотського протоколу, група українських експертів підготувала аналітичні матеріали «Глобальні зміни клімату: економіко-правові механізми імплементації Кіотського протоколу в Україні». У них наведено інформацію щодо фактичного стану справ як в Україні, так і в більшості держав, які належно виконують свої міжнародні зобов’язання за Рамковою Конвенцією ООН про зміну клімату, мають позитивний досвід з реалізації «гнучких механізмів» Кіотського протоколу та беруть активну участь у міжнародному переговорному процесі. З трьох «гнучких механізмів» докладніше надається характеристика механізму спільного впровадження та світового позитивного досвіду його реалізації. Викладено основні особливості розробки проектів спільного впровадження, методологію визначення проектів, які відповідають національним інтересам України, наведено теоретичні засади вимог і процедур добору найефективніших проектів. Також наведено орієнтовний аналіз та оцінку потенціалу проектів спільного впровадження в Україні. З метою активізації діяльності, спрямованої на вирішення проблем зміни клімату та, зокрема, питань щодо імплементації Кіотського протоколу в Україні, Мінприроди розроблено та затверджено Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2005 року № 346–р «Національний план заходів з реалізації положень Кіотського протоколу до РКЗК ООН про зміну клімату». До реалізації цього плану залучені всі зацікавлені міністерства, інші органи центральної та місцевої виконавчої влади та самоврядування. На виконання цього Плану розроблено та затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року № 206 «Порядок розгляду, схвалення та реалізації проектів, спрямованих на зменшення антропогенних викидів або збільшення абсорбції парникових газів згідно з КП до Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату». З метою нормативно-правового забезпечення та визначення процедур розгляду, схвалення та реалізації проектів спільного впровадження також
підготовлено Оперативне керівництво з питань розробки та затвердження спільного впровадження проектів в Україні та базу даних щодо потенційних проектів спільного впровадження в Україні. Керівництво дає змогу насамперед вітчизняним підприємствам та іноземним інвесторам чітко оцінити свою спроможність щодо участі в реалізації проектів спільного впровадження, опанувати правила та процедури, обов’язкові до виконання, та механізми пошуку та прийняття узгоджених рішень. У практичній роботі воно надає Уряду України можливості розпочати діяльність по реалізації проектів спільного впровадження, яку з нетерпінням очікують вітчизняні підприємства та установи, а також іноземні інвестори. Рекомендації Уряд України має здійснити практичні заходи щодо: · забезпечення розробки та ефективного виконання угод, контрактів та інших відповідних документів щодо діяльності спільного впровадження в Україні; · забезпечення ефективного зв’язку з Секретаріатом Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату та міжнародними донорами і компаніями з питань, пов’язаними з діяльністю спільного впровадження в Україні; · збір інформації щодо потенційних вітчизняних та іноземних партнерів та аналіз їх можливостей, включно з формуванням відповідної бази даних; · первинна обробка інформації, надійшла від однієї чи іншої сторони;
що
· визначення відповідності наданої інформації по проектах спільного впровадження встановленим критеріям; · підготовка пакету документів для розгляду Міжвідомчою комісією, включно з «експертним висновком» за результатом обробки документів і рекомендації щодо схвалення або відхилення пропозицій; · здійснення моніторингу проектів спільного впровадження як в цілому так і окремих етапів з подальшими пропозиціями щодо вдосконалення або призупинення їх реалізації;
162
· підготовка звітів до Секретаріату Рамкової Конвенції ООН про зміну клімату;
робіт та ухвалено Положення про Міжвідомчу Координаційну Комісію з питань організації виконання вимог Монреальського протоко· забезпечення надання консультаційних лу; послуг з питань імплементації Кіотського протоколу. · затверджено «Програму припинення в Україні виробництва та використання озоноЗбереження озонового шару руйнівних речовин»; Українська РСР в 1985 p. підписала, а в 1986 p. ратифікувала Віденську конвенцію про охорону озонового шару. Вісімнадцятого лютого 1988 p. Українська РСР підписала Монреальський протокол про речовини, що руйнують озоновий шар, і ратифікувала його (приєдналася до нього) 13 вересня 1988 p. Таким чином, історія участі України в цьому процесі налічує близько 20 років, з яких 10 останніх років можна характеризувати як найпродуктивніші.
· ратифіковано Лондонську поправку до Монреальського протоколу; · запроваджено систему ліцензування імпорту та експорту озоноруйнівних речовин Додатків А і В до Монреальського протоколу та обладнання, що їх містить;
· запроваджено надання Україною щорічної звітності до Секретаріату щодо виробництва, експорту та імпорту озоноруйнівних речовин Починаючи з 1 січня 1994 р., Україна як Додатків А, В, С, Е до Монреальського протоформально, так і фактично не виконувала колу. вимог Монреальського протоколу. Причини зрозумілі – істотні економічні труднощі переВажливим кроком на шляху вилученхідного періоду. Держава виявилася не в змозі ня озоноруйнівних речовин в Україні було профінансувати конверсійні проекти, на той реалізація проекту вилучення речовин, які час підприємства теж не мали достатніх фондів руйнують озоновий шар. За ними десять найдля модернізації виробничих потужностей. більших підприємств – користувачів озоноруйнівних речовин отримали озонобезпечне З огляду на таку ситуацію, у 1995 р. Україна та озонозберігаюче обладнання й устаткузмушена була звернутися до Сторін Протоко- вання. У результаті його впровадження було лу з проханням розглянути стан виконання вилучено близько 1000 т озоноруйнівних Монреальського протоколу в країні та вжити речовин (залишок від загального обсягу – заходів на міжнародному рівні. Зваживши на орієнтовно 20–30 % – міститься в установках звернення української делегації, VII Зустріч та обладнанні, яке поступово замінюють на Сторін Монреальського протоколу ухвалила озонобезпечне). спеціальне рішення VII/19 щодо України, в якому було взято до уваги те, що у найближчі роки У 1998 р. на Х Зустрічі Сторін були визнаУкраїна не зможе виконувати вимоги Монре- чені умови перебування України у Монреальальського протоколу. Однак міжнародні санк- ському протоколі, а саме: ції до неї не вживатимуться, якщо Україна: · з 1 січня 2002 р. припинити експорт та ім· забезпечить регулярну звітність щодо ви- порт озоноруйнівних речовин, включених до користання озоноруйнівних речовин в країні; Додатків А і В Монреальського протоколу, до яких, зокрема, належить найнебезпечніший · розробить і виконуватиме Національну для озонового шару холодоагент ХФВ-12; програму припинення виробництва та використання озоноруйнівних речовин. · поновити національну програму припинення виробництва та використання озоноВідповідно до цього рішення Україні було руйнівних речовин. рекомендовано надати міжнародну технічну допомогу з метою переходу на озонобезпечні У разі невиконання цих вимог було б ухвазамінники та технології. лено рішення про вжиття економічних та інших санкцій проти України, зокрема введення забоНа виконання цих вимог Монреальського рони на торгівлю озоноруйнівними речовинапротоколу в Україні були вжиті заходи на за- ми з Україною як країною, що перебуває в стані конодавчому рівні, а саме: невиконання Монреальського протоколу. · створено необхідні юридичні й організаУкраїна ці вимоги виконала. Так, ційні передумови для розгортання відповідних у 2002 р. було посилено державне 163
регулювання експорту та імпорту зазначених З урахуванням фінансово-економічного вище нововироблених речовин Додатків А стану країни необхідно також активізувати та В Монреальського протоколу. співпрацю як з міжнародними організаціями, так і з урядами окремих країн щодо Монреальський протокол нині є фінансування програм припинення найрозвинутішою і найконкретизованішою використання озоноруйнівних речовин в глобальною екологічною Угодою. Для Україні. будь-якої держави не просто виконувати численні вимоги і зобов’язання, встановлені Стійкі органічні забруднювачі цим документом, які, до речі, з кожним роком стають дедалі жорсткішими. Тому Постановка проблеми, її принципова політичне значення цього документу важливість значно вище і далеко виходить за рамки екологічної політики. На сьогодні успішність Проблема стійких органічних виконання Монреальського протоколу забруднювачів (СОЗ) – Persistent Organic є тим індикатором, який сигналізує Pollutants (POPs) є глобальною екологічною світовій спільноті про здатність країни проблемою, оскільки вони є найбільш виконувати свої міжнародні зобов’язання, токсичними та небезпечними хімічними бути надійним і гідним членом світового сполуками. співтовариства. Відрізняючись за хімічним складом, Рекомендації обсягами виробництва та ступенем небезпеки, стійкі органічні забруднювачі Найближчим часом здійснити на характеризуються чотирма спільними загальнодержавному рівні такі кроки із властивостями, а саме: стійкістю до виконання вимог Монреальського протоколу розкладання та здатністю зберігатись у в Україні: навколишньому середовищі протягом багатьох років; здатністю до накопичування · ратифікувати Монреальську поправку до у біоті та передачі ланцюгами живлення Монреальського протоколу; людині, в організмі якої вони акумулюються, зокрема у жирових тканинах; здатністю до · розробити Національний план дій щодо перенесення в навколишньому середовищі виконання Україною Монреальського на великі відстані та високою токсичністю. протоколу; Ці властивості дали змогу віднести · затвердити нову редакцію Програми існування стійких органічних забруднювачів припинення в Україні виробництва та до переліку глобальних екологічних проблем, використання озоноруйнівних речовин; таких як руйнування озонового шару, зміна клімату та порушення біорозмаїття. · отримати дозвіл (квоту) від Озонового секретаріату на ввезення озоноруйнівних На сьогодні людству невідомий повний речовин для забезпечення життєво перелік стійких органічних забруднювачів, за необхідних потреб в Україні у 2002 р.; різними оцінками він становить від десятків до сотень речовин. · створити резервні запаси озоноруйнівних речовин (так звані банки холодоагентів і Починаючи з середини 90-х років минулого галонів); століття світова спільнота багато уваги приділяє стійким органічним забруднювачам. · впровадити екологічне маркірування Було вивчено властивості перших дванадцяти озоноруйнівних речовин і продукції, що їх СОЗ, які одразу дістали назву «брудна містить; дюжина», та доведено їхній негативний вплив на навколишнє середовище й непередбачені · якнайширше інформувати населення наслідки для здоров’я людей. «Брудна про наслідки викидів в атмосферу дюжина» налічує дев’ять високотоксичних озоноруйнівних речовин; пестицидів (4,4-дихлордифенілтрихлоретан – ДДТ, діелдрин, алдрин, гептахлор, мірекс, · розробити Програму поступового токсафен, ендрин, хлордан, гексахлорбензол), припинення використання озоноруйнівних промислові продукти (поліхлоровані біфеніли речовин у секторі сервісного обслуговування – ПХБ і також гексахлорбензол – ГХБ) та холодильної та іншої техніки. групу речовин, які утворюються у результаті 164
ненавмисного виробництва як побічні продукти деяких виробництв і процесів спалювання. Їх називають діоксинами (поліхлоровані дибензо-n-діоксини та дибензофурани). З метою охорони здоров’я людини та захисту навколишнього середовища від стійких органічних забруднювачів, скорочення використання, подальшої ліквідації та запобігання утворенню дванадцяти особливо токсичних СОЗ було створено міжнародний документ прямої дії – Стокгольмську конвенцію про СОЗ, яку було відкрито для підписання у травні 2001 р. Вона вступила в дію у травні 2004 р. Україна підписала Конвенцію про стійкі органічні забруднювачі у травні 2001 р. на Дипломатичній конференції повноважних представників у Стокгольмі. Конвенція про стійкі органічні забруднювачі визначає заходи стосовно перших 12 СОЗ щодо їхнього вилучення із навколишнього середовища та безпечного знищення з метою запобігання негативного впливу на здоров’я людей і довкілля. Вона також передбачає розширення списку перших 12 СОЗ, визначивши «нових кандидатів» серед хімічних речовин, які мають властивості (особливості) стійких органічних забруднювачів.
для використання пестицидів призводило до порушення тари, упаковки та маркірування непридатних для використання пестицидів, до утворення їхніх сумішей. Тому на цей час немає достовірної інформації щодо кількості та якості зберігання в Україні залишків непридатних для використання пестицидів. Протягом 1998–2003 рр. у країні зроблено кілька спроб здійснити комплексну інвентаризацію та ідентифікацію накопичених непридатних пестицидів. Але за різних причин ці роботи не було виконано у повному обсязі та отримані дані не відображають дійсну картину щодо наявності непридатних для використання пестицидів в Україні. На виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 червня 2004 р. №294-р «Про створення промислової інфраструктури зі знищення заборонених та непридатних пестицидів» регіональними органи Мінагрополітики, Мінприроди і МОЗ України здійснили комплексну інвентаризацію місць накопичення заборонених і непридатних до використання у сільському господарстві пестицидів. За даними цієї інвентаризації, в Україні налічується 19,3 тис. тонн заборонених і непридатних пестицидів, які зберігаються на 4983 складах сільгосппідприємств усіх форм власності.
За даними інвентаризації непридатних або заборонених до застосування пестицидів і промислових відходів із стійких органічних забруднювачів в Україні, яка була виконана у рамках проекту ГЕФ/ЮНЕП «Забезпечення заходів з розробки Національного плану виконання в Україні Стокгольмської конвенції про СОЗ» станом на 31.01. 2006 р. налічується 20237,6 т непридатних і заборонених пестицидів, з них – 16964,8 т віднесено до невизначених пестицидів, 2021,2 т – до Але вже на початку 70-х років пестицидів із переліку стійких органічних минулого століття з’явилась заборона на забруднювачів. Крім того, в Україні використання деяких видів пестицидів, хоча налічують 11088 т промислових відходів із їх виробництво тривало й вони відправлялись переліку стійких органічних забруднювачів у сільське господарство. Таким чином, на (гексахлорбензол). централізованих складах та у господарствах розпочалось накопичення заборонених і У цьому проекті також виконано оцінку непридатних до використання пестицидів, наявності запасів ПХБ та устаткування, яке передусім препаратів із органічних сполук містить ПХБ та оцінку викидів ненавмисного хлору. виробництва діоксинів, ПХБ, ГХБ. Проблема стійких органічних забруднювачів досить актуальна для України і, насамперед, це пов’язано з сільськогосподарським виробництвом та використанням пестицидів. Застосування інтенсивних технологій у рослинництві призвело до того, що у 80-ті роки минулого століття середньорічне використання пестицидів становило 100 тис. тонн.
Після розпаду колишнього Радянського Союзу власники складів непридатних для використання пестицидів неодноразово змінювались; втрачались відомості та документи щодо наявності та кількості цих речовин; неналежне зберігання непридатних
Основними проблемами у сфері поводження із стійкими органічними забруднювачами в Україні є: · за попередніми оцінками, в 25 областях України та АР Крим накопичилося 18986 т
165
СОЗ-умісних речовин, які становлять високий ризик для довкілля та здоров’я;
фінансової та технічної допомоги з боку розвинених країн усім іншим для виконання зобов’язань Конвенції.
· процес інвентаризації та ідентифікації вмісту складів непридатних пестицидів усе Для підтримки процесу ратифікації ще не закінчено, тобто справжні масштаби Стокгольмської конвенції про стійкі органічні загрози невідомі; забруднювачі країнами з перехідною економікою та країнами, що розвиваються, · наявність великої кількості складів Підпрограма ООН з хімічних речовин (ЮНЕП) непридатних для використання пестицидів ініціювала масштабну програму, фінансовану (близько 5000 т) і неналежний стан їх Глобальним екологічним фондом (ГЕФ). Ця зберігання призводять до значного програма створена з метою надання допомоги регіонального забруднення ґрунтів; цим країнам у розробці Національних планів виконання Стокгольмської конвенції про · дуже непокоїть низький рівень стійкі органічні забруднювачі та розбудові поінформованості населення країни національного потенціалу у сфері управління щодо існуючого негативного впливу від ними. накопичених непридатних для використання пестицидів на здоров’я людей; З вересня 2003 р. в Україні розпочався проект ГЕФ/ЮНЕП «Забезпечення заходів · в Україні є ПХБ-умісні рідини та із розроблення Національного плану щодо обладнання, які згідно зі Стокгольмською впровадження в Україні Стокгольмської конвенцією про стійкі органічні забруднювачі конвенції про СОЗ». Загальна мета цього потребують безпечного знищення; проекту полягає в розробленні Національних планів виконання Стокгольмської конвенції · в Україні немає високотехнологічних про стійкі органічні забруднювачі в Україні потужностей для безпечного щодо для ефективного розв’язання питання щодо здоров’я людини та навколишнього скорочення кількості або ліквідації запасів середовища знищення СОЗ-умісних речовин цих шкідливих речовин заради захисту (непридатних пестицидів, ПХБ, ГХБ); здоров’я людей і навколишнього середовища відповідно до вимог Конвенції про стійкі · обсяги ненавмисних викидів стійких органічні забруднювачі. органічних забруднювачів при виробничих процесах до кінця не оцінені, відсутні Національні пріоритети України у запобіжні заходи, не існує поетапного плану сфері поводження із стійкими органічними відмови від цих застарілих технологій; забруднювачами · в Україні до цього часу не здійснюється За допомогою впровадження проекту ГЕФ/ біомоніторинг умісту діоксинів і контроль ЮНЕП «Забезпечення заходів із розроблення за вмістом цих речовин у продуктах Національного плану щодо впровадження в харчування. Україні Стокгольмської конвенції про СОЗ» наразі визначені попередні національні Шляхи вирішення на прикладі інших пріоритети України у сфері поводження зі країн, досвід ЄС (або кращі глобальні та стійкими органічними забруднювачами: європейські орієнтири) 1. Розвиток національної законодавчої бази, На сьогоднішній день Стокгольмську яка регламентує поводження із стійкими конвенцію про стійкі органічні забруднювачі органічними забруднювачами згідно з підписали 151 країна, а її Сторонами стали вимогами Стокгольмської Конвенції. 120 країн-учасниць. 2. Удосконалення системи моніторингу Для виконання зобов’язань стійких органічних забруднювачів в Україні. Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі країни-учасниці повинні 3. Законодавче забезпечення введення створити Національні плани виконання та актуалізації Державного реєстру місць Стокгольмської конвенції про стійкі органічні зберігання та кількості речовин, віднесених забруднюва-чі (НПВ). до групи стійких органічних забруднювачів. Стокгольмська конвенція про стійкі 4. Вибір найприйнятніших екологічно органічні забруднювачі передбачає надання безпечних економічних технологій знищення 166
(знешкодження) стійких органічних плану виконання Україною Стокгольмської забруднювачів і забруднених ними об’єктів. конвенції про стійкі органічні забруднювачі. 5. Знищення (перероблення) запасів (понад 11000 т) гексахлорбензолу – відходів виробництва чотирихлористого вуглецю, які розміщено на полігоні токсичних відходів ТОВ «Оріана-Галев», м. Калуш Івано-Франківської області, остаточне фізичне закриття цього виробництва, забезпечення моніторингу згаданого полігону.
2. Затвердити Кабінетом Міністрів України Національний план виконання Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі.
3. Ратифікувати Верховною Радою України Стокгольмську конвенцію про стійкі органічні забруднювачі і забезпечити процес їх впровадження ресурсами на основі 6. Знешкодження (знищення) заборонених національних джерел фінансування та і непридатних до застосування пестицидів, залучення технічної допомоги, передбаченої віднесених до групи стійких органічних Стокгольмською конвенцією про стійкі забруднювачів, а також знешкодження органічні забруднювачі. відходів та обладнання, які містять ПХБ, із застосуванням прийнятних сучасних 4. Розпочати процес створення екологічно безпечних технологій. національної стратегії та плану ліквідації ризиків від накопичених невикористаних 7. Зменшення або ліквідація викидів стійких пестицидів із широким залученням органічних забруднювачів. громадськості на ранній стадії їх створення. 8. Розвиток аналітичної бази для 5. Забезпечити процес створення удосконалення системи моніторингу стійких національної стратегії та плану ліквідації органічних забруднювачів. ризиків від накопичених пестицидів необхідними фінансовими ресурсами. 9. Виявлення та реабілітація земель і територій, забруднених стійкими Екологічний стан та основні екологічні органічними забруднювачами, із проблеми Українських Карпат використанням сучасних технологів, серед яких агро- і біотехнології. Карпати є важливою екосистемою для всієї Центральної та Східної Європи. 10. Виконання науково-дослідних робіт, Проте традиційні форми ведення лісового спрямованих на вирішення проблем стійких господарства, сільського господарства та органічних забруднювачів. промисловості, що не завдавали відчутних збитків довкіллю, пішли в забуття. Їх замінили 11. Проведення активної інформаційної збитковіші інтенсивні технології, а зубожіння політики серед громадськості та місцевого населення ще більше загострило заінтересованих сторін стосовно стійких екологічну ситуацію. органічних забруднювачів. Недосконала технологія та техніка 12. Мобілізація ресурсів і забезпечення лісозаготівлі в Карпатах призвели до фінансування витрат, зокрема із залученням важких екологічних наслідків, зокрема: іноземних інвестицій, для реалізації заходів зросла середня глибина (понад 5 %), площа Національного плану впровадження в пошкоджень поверхні та об’єм знятого і Україні Стокгольмської Конвенції про стійкі змитого ґрунту, збільшилась поверхня стоку органічні забруднювачі. (понад 50 %), більш ніж у 30 разів збільшилася каламутність води, зросли площі знищеного Ратифікація Стокгольмської конвенції підросту, тривалішим стало природне дасть змогу Україні долучитися до механізму відновлення. Порушення екологічного технічної допомоги, який було узгоджено балансу через вирубування лісів і заростей на першій зустрічі Сторін Стокгольмської ялівцю в криволіссі призвело до зникнення конвенції про стійкі органічні забруднювачі численних видів рослин і тварин, а також у травні 2005 р. поширення таких геоморфологічних процесів, як площинний змив ґрунтів, Рекомендації зливних потоків, зсувів, повеней та ін. 1. Завершити процес підготовки та Незважаючи на те, що природо-заповідні широкого обговорення Національного території Карпат відіграють вагому роль у 167
збереженні біологічного та ландшафтного різноманіття, їхні площі є недостатніми, а природоохоронний режими досить «м’який». Значні території об’єктів природнозаповідного фонду не вилучені з користування, межі цих об’єктів здебільшого офіційно не визначені, що останнім часом спричинило часті земельні спори між адміністраціями ПЗО та органами місцевого самоврядування. Значний відсоток територій природно-заповідного фонду становлять ландшафтні регіональні парки, в яких відсутній адмінперсонал і відповідно належний догляд та охорона. Серед об’єктів природнозаповідного фонду особлива роль належить національним паркам. Їх в Українських Карпатах п’ять. Проте за комуністичного режиму поняття «національні парки» ототожнювали з політичним поняттям «український націоналізм». Саме тому в системі територіальної охорони природи у нашій державі більшу увагу приділяли природним заповідникам, які не мають рекреаційного призначення, а за відсутності належного фінансування з боку держави приречені на повільне «вимирання». Заселені гірські території Карпат через соціально-економічну діяльність створюють найбільші проблеми із загальною тенденцією зростання шкоди довкіллю. Території гірських населених пунктів здебільшого не забезпечені газопостачанням, унаслідок чого значна кількість деревини використовується на побутові цілі. У сільських населених пунктах немає інфраструктури збирання сміття, що є причиною забруднення гірських річок і потоків. До побутових відходів, які скидають у водостоки, додається значна кількість тирси від приватних пилорам, кількість яких зросла за останні роки в п’ять-шість разів. Господарська діяльність населення, відсутність економічної діяльності з екологічним використанням ресурсів та інші згубні дії негативно впливають на екосистеми. Безробіття та поглиблення соціальної кризи в сільських гірських районах спричинюють безконтрольне використання природних ресурсів. Через інтенсивне випасання худоби значних збитків зазнає пояс верхньої межі лісу, що відіграє важливу протиерозійну природоохоронну роль. Відсутність організованих та обладнаних туристичних маршрутів за досить інтенсивного туристичного навантаження призводить не тільки до засмічення територій, а й до додаткового винищення рідкісних видів рослин і тварин.
Досить характерним для гірської зони є браконьєрство на дичину та рибу (особливо форель). Кількість мисливців зростає, дані обліку дичини фальсифікуються і, як наслідок, з’являється «конкуренція» між мисливцями та хижаками. З іншого боку, зменшення природних об’єктів полювання іноді зумовлює напади хижаків на худобу. Це провокує фермерів на відстрілювання хижих тварин. Тож недостатність вивчення біоти карпатського регіону, особливо фауни безхребетних, відсутність моніторингу територій не сприяють збалансованому розвитку Українських Карпат. Рекомендації 1. Розробити та запровадити національну стратегію збалансованого екологічного розвитку гірських регіонів. 2. Створити державний фонд підтримки збалансованого розвитку Карпат. 3. Збільшити лісистість Карпат на 10–12 %. 4. Повернути екосистеми Карпат у природний або хоча б напівприродний стан. 5. Використовувати підвісне трелювання деревини та застосувати рівномірнопоступові рубки. 6. Відмовитись культивування смеречняки).
від
масового смереки
штучного (похідні
7. Призупинити вирубування криволісся. 8. Лісогосподарську діяльність вважати як допоміжну для розвитку сфери оздоровлення та відпочинку місцевого населення. 9. Розробляти вітчизняне екологічно спрямоване обладнання для лісозаготівлі. 10. Чітко визначити національні, регіональні та місцеві екологічні пріоритети з урахуванням особливостей соціальноекономічного розвитку. 11. Розширити площі територій заповідних об’єктів до 20–25 %. 12. Визначити чіткі межі об’єктів природозаповідного фонду.
168
13. Створити адміністрації ландшафтних парків.
регіональних 29. Виконати моніторингові дослідження стосовно стоку та якості води; ґрунту та екологічної реконструкції; зміни флори й 14. Здійснити інвентаризацію всіх ресурсів лісової рослинності; фауністичної міграції, ландшафтного та біотичного різноманіття, репродукції та стабільності. визначити найрепрезентативніші і найуразливіші екосистеми. 30. Виконати аналіз екологічних категорій виявлених видів стосовно впливу на них 15. Підготувати персонал для здійснення основних екологічних чинників (вологість, менеджменту природоохоронних територій. температура, освітленість, кислотна реакція ґрунту), щоб підкреслити екологічні 16. Розширити туристичну мережу, особливості екосистем даного регіону. спорудивши туристичні пансіонати і впровадивши туристичні екологічні стежки 31. Підвищити зацікавленість урядових у горах, «окультурення дикого туризму». структур до залучення неурядових організацій для збереження довкілля, 17. Сформувати мережі дорожнього формування громадського форуму сприяння покриття, що сприятиме розвитку впровадження положень Карпатської екологічного та зеленого туризму. Конвенції та Ініціативи Карпатського Екорегіону. 18. Підвищити культуру полонинного луківництва. 32. Розширити міжнародне співробітництво різних секторів суспільства та залучити 19. Здійснити кадастрову оцінку післялісових інвестиції до розвитку гірських регіонів і чагарникових угідь для визначення їхнього Карпат. подальшого використання. 33. Реалізувати міжнародні транскордонні 20. Дотримуватись правил допустимого рівня проекти з метою збереження таких великих використання пасовищ. ссавців як зубр, бурий ведмідь, олень, вовк, рись та ін. 21. Поліпшити стан русел річок, струмків і прибережних смуг. 34. Сформувати регіональну екомережу Українських Карпат та імплементувати її в 22. Упорядкувати потоки і річки, спорудивши Пан-Європейську екомережу. водоспади, захисні дамби. Генетично модифіковані організми 23. Впровадити екологічне виховання населення стосовно фауни та флори. За останні роки біологи одержали чимало видатних результатів, які в найближчому 24. Створити закони щодо раціонального визначатимуть перспективи розвитку розвитку місцевої економіки, які б дали змогу прикладних біотехнологій. Реальною оптимально реалізовувати господарські продуктивною силою стала генетична плани людей і запобігали б знищенню інженерія, що спричинило швидке природних багатств. формування ринку генетично модифікованих організмів. На сьогодні у світі посівами 25. Пропагувати та демонструвати серед генетично модифікованих рослин охоплено місцевого населення вигоди від екологічного понад 80 млн га. Однак давати цьому ведення господарства. питанню будь-які конкретні прогнози дуже ризиковано через певні застереження 26. Відпрацювати системи надання пільг і вчених. компенсацій за екологічно бережливе ведення приватної господарської З молекулярною біотехнологією людство діяльності. пов’язує найбільші надії: 27. Заборонити полювання в Карпатах на · можливість точної діагностики, п’ять років. профілактики і лікування більшості інфекційних і генетичних захворювань; 28. Фінансувати місцеві проекти, які поєднують сталий (стійкий, збалансований) · значне підвищення врожайності розвиток з охороною природи. сільськогосподарських культур створенням 169
рослин, стійких до шкідників, грибних і · чи не витіснять підходи до лікування, вірусних захворювань, негативних впливів що базуються на досягненнях молекулярної чинників навколишнього середовища; біотехнології, традиційні, не менш ефективні методи лікування; · створення мікроорганізмів, які продукують різні біологічно активні · чи не заважатиме боротьба за пріоритети речовини, як-от антибіотики, полімери, вільному обміну ідеями між вченими? амінокислоти, ферменти; Отже, Україна в процесі розвитку · створення порід сільськогосподарських новітньої біотехнології повинна чітко та інших тварин з поліпшеними спадковими визначити своє місце, виходячи з власних ознаками; економічних інтересів як потенційно потужного сільськогосподарського · переробка відходів, які забруднюють виробника. Не секрет, що в останні навколишнє середовище. роки Україна як потенційний ринок для виробництва високоякісної екологічно Ось те коло питань, над якими працює чистої сільськогосподарської продукції українська наука. Водночас можливості приваблює увагу деяких біотехнологічних українських учених у цьому напрямі вкрай компаній, зацікавлених у просуванні своєї обмежені. Держава не фінансує подальший продукції на нові ринки збуту. розвиток біотехнології. Особливо нагальним щодо цього є термінове ухвалення закону З іншого боку, Україна є високо про біобезпеку. Відсутність такого закону потенційною державою, що має стримує дослідження, що дадуть відповіді різноманітний генофонд рослин і тварин з на наступні питання біобезпеки: унікальними природними ознаками. Саме це, як і багатство держави, визначає надзвичайно · чи не виявлятимуть організми, одержані цінне співробітництво з Європейською методами генної інженерії, шкідливої дії спільнотою та її високо розвиненою на інші живі організми або навколишнє біотехнологічною і технологічною базою. середовище; Однак, нагадаймо ще раз. Це можливо тільки після затвердження пакету законів · чи не призведе створення і про біобезпеку. розповсюдження генетично модифікованих організмів до зменшення природного Чорне море генетичного різноманіття; Азово-Чорноморський регіон · чи правомірно, використовуючи методи (прибережна смуга і шельфова зона) у генної інженерії, змінювати генетичну перспективі відіграватиме в економіці природу людини; й політиці України дуже важливу роль. Широкий розвиток туризму і рекреації · чи не порушить застосування нових на узбережжі, розширення курортнодіагностичних методів прав людини на санітарних зон, розвиток видобування недоторканність приватного життя; підводних корисних копалин (нафта, газ, газогідрати насамперед), заплановані на · чи слід патентувати тварин, одержаних найближче майбутнє, дадуть очікувані методами генної інженерії; багатомільярдні прибутки державі й приватному сектору, але, з іншого боку, · чи не стримуватиме активне неминуче спричинять значне зростання фінансування молекулярної біотехнології загального антропогенного навантаження стримувати розвиток інших важливих на водні екосистеми і прибережні технологій; ландшафти. Збільшаться кількість і рівні екологічних ризиків у регіоні, зменшиться · чи не призведе прагнення ступінь екологічної безпеки для людей, максимального прибутку до того, що погіршаться умови водних екосистем, що перевагами молекулярної біотехнології надалі знизить рибний промисел, який уже зможуть скористатися лише заможні люди; тепер перебуває в критичному стані. Тому потрібна термінова оцінка сучасного стану · чи не завдасть молекулярна як найперспективніших щодо розвитку у біотехнологія шкоди традиційному майбутньому акваторій, так і акваторій, сільському господарству; які нині мають найнебезпечніші екологічні 170
умови, щоб зберегти їхні екосистеми від повної деградації. Вкрай необхідно зібрати всю екологічну інформацію на базі екологічної паспортизації найголовніших об’єктів узбережжя і прибережної водної смуги для розроблення програм ефективної екологічної політики в регіоні. Особливість цієї політики, рівень екологічної безпеки в регіоні мають не тільки важливе національне, а й велике міжнародне значення. Це пояснюється такими причинами:
Згадані національні і міжнародні програми та проекти були реалізовані лише частково через відсутність чіткої координації, жорсткого контролю і недостатнє фінансування. Загрозливий розвиток деградаційних процесів у регіоні триває, катастрофічно зменшуються біологічні запаси моря, збільшується обсяг забруднень, зростає рівень екологічної небезпеки. Це підтверджують дані звітів відповідних служб Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та дані міжнародних інспекцій.
· близько третини континентальної Європи належить Азово-Чорноморському басейну, який нині став одним з найбільш екологічно Однією з головних проблем регіону є неблагополучних у світі; проблема достатньої кількості якісної питної води, дефіцит якої постійно зростає. · у задовільному екологічному стані Чорного та Азовського морів дуже Серед першочергових завдань щодо зацікавлені всі шість країн, береги яких поліпшення екологічної ситуації в регіоні, омивають води цих морів (Україна, Росія, збереження і відтворення екосистем Чорного Туреччина, Румунія, Болгарія, Грузія). Ці та Азовського морів наступні: країни не тільки основні забруднювачі морів, а також головні споживачі всіх благ, · інвентаризація й екологічне які надають їм моря. Вони відповідальні за класифікування всіх основних джерел збереження екосистем морів перед своїми забруднення довкілля в Автономній народами і перед усім людством; Республіці Крим, південних районах Одеської, Миколаївської, Херсонської та · зацікавлені також у цьому й інші країни Запорізької областей, оцінка потужності, Європи, пов’язані з морями своїми річковими особливостей і ступеня небезпеки цих системами; джерел для наземних екосистем; · питанням охорони Чорного та Азовського морів, відродженню їхніх екосистем за останні 15 років велику увагу приділяє низка міжнародних організацій, серед яких ЄС і ООН, оцінці екологічного стану і пріоритетів Чорного моря присвячено багато міжнародних програм і проектів (програма ГЕФ, програма ТАСІS та ін, 1993– 2003), за допомогою яких здійснювали екологічний моніторинг акваторії, вивчали стан біорізноманіття, можливості поліпшення інтегрального управління береговою зоною, створення Чорноморського екологічного фонду та ін.
· екологічна паспортизація найбільш екологічно небезпечних об’єктів і районів;
У 1996–2003 рр. вирішенню екологічних проблем Чорного моря багато уваги приділяли вчені України (НАНУ, Мінекології України, МНС України та ін.), а також Уряд держави. У 1998 р. Постановою Кабінету Міністрів України була затверджена Концепція охорони і відродження навколишнього середовища Азовського і Чорного морів, а 2001 р. ухвалений Закон України «Про затвердження загальнодержавної програми охорони і відродження навколишнього середовища Азовського і Чорного морів (2001–2010).
· впровадження найефективніших сучасних технологій водоочищення і водопідготовки з урахуванням специфіки регіону;
· створення карти екологічної ємності територій і акваторій, найперспективніших для розвитку рекреації і туризму, а також рекреаційних і туристичних зон, що вже функціонують; · розроблення конкретних планів (короткострокових і довгострокових) екологізації енергетики, транспорту, сільського господарства та промисловості в регіоні;
· постійний екологічний аудит на об’єктах підвищеної небезпеки (підводні звалища, місця підводного скиду стічних вод, небезпечні затоплені військові об’єкти, ділянки видобування нафти й газу та ін.); · формування локальних і регіональних баз екологічних даних по шельфу морів;
171
· розвиток екологічної освіти щодо захисту об’єктами розвідки й видобування Чорного і Азовського морів. підводних корисних копалин; У зв’язку з тим, що Азовське море має свої абсолютно специфічні фізико-географічні та соціально-екологічні особливості, потерпає від величезних техногенних навантажень і перебуває фактично у стадії активного розвитку екологічної катастрофи, його проблеми необхідно вирішувати на міжнародному рівні. Слід визнати Азовське море в спеціальних національних і міжнародних документах самостійним морським басейном, який повинен мати свій стратегічний план захисту і відродження, свій міжнародний екологічний центр і відповідний екологічний фонд.
· погодження і впровадження національних стратегій екологічного управління береговою зоною морів на базі сучасного міжнародного природоохоронного законодавства. Рекреаційно-туристичні і промислові структури у Причорномор’ї мають розвиватися на засадах ідеології неперевищення господарської (екологічної) ємності біосфери, її окремих компонентів, із забезпеченням, за можливості, рівномірного навантаження на всі площі.
Завдання міжнародного співробітництва у регіоні такі:
8.3. Впровадження рішень Київської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи»
· створення Міжнародного ЧорноморПроцес «Довкілля для Європи» є ського наукового координаційного центру унікальним регіональним процесом (на базі МГІ НАНУ або Одеського державного визначення екологічної політики, в якому екологічного університету); Україна бере участь з самого початку, ще до проголошення незалежності. Київська · формування єдиної бази комплексних конференція міністрів навколишнього екологічних даних як за окремими середовища стала важливим етапом напрямами (гідроекологія, гідрохімія, цього процесу, особливо для України як геоекологія, соціоекологія, медична екологія організатора. За десять років до київської, на тощо) в межах усього регіону, так і за другій міністерській конференції в Люцерні екологічними параметрами окремих об’єктів, (Німеччина) було схвалено Програму дій з ділянок, районів, зон; охорони навколишнього середовища для ЦСЄ, що визначала на той період екологічну · реанімування та активізування роботи політику для регіону. Показником успішного РЕЦ в країнах Причорномор’я; виконання Програми дій з охорони навколишнього середовища став фактично · поновлення та вдосконалення структури, вступ більшості країн ЦСЄ до Євросоюзу. функцій, джерел надходження коштів і У зв’язку з цим у Києві було схвалено завдання Міжнародного екологічного фонду нові підходи до екологічної політики країн Чорного моря; Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії, що відображено в рамковому документі · погодження нової науково-організаційної конференції під назвою Екологічна структури для чорноморських країн з Стратегія («Екологічні партнерства в регіоні урахуванням досягнень і недоліків старої; ЄЕК ООН: Екологічна стратегія для країн Східної Європи, Кавказу та Центральної · погодження плану ліквідації «гарячих Азії – стратегічна структура»). Завданням точок» узбережжя і шельфу в 2006– кожної країни регіону стало, таким чином, 2008 рр.; визначення конкретних національних і стратегічних екологічних цілей на засадах · погодження національних планів схваленого рамкового підходу. розвитку й удосконалення систем очищення каналізаційних мереж усіх У 2003 р. Україна приймала п’яту Паннаселених пунктів Чорноморського Європейську конференцію міністрів узбережжя; навколишнього середовища «Довкілля для Європи». До Києва з’їхалися делегації з 51 · впровадження методів ефективного країни регіону ЄЕК ООН та 29 міжнародних контролю за дотриманням екологічних організацій, представники неурядових норм, правил і законів усіма морськими громадських екологічних організацій і транспортними засобами, військовими, світових засобів масової інформації. 172
На конференції зазначалося, що вирішення проблем довкілля потребує від керівників європейських урядів і міністрів нових рішень, дієвих кроків, спрямованих на формування екологічно безпечного довкілля. Саме спільне рішення і скоординована політика у цій сфері є гарантією формування засад сталого розвитку Європи та світу в цілому.
Підсумковим документом Київської конференції стала Міністерська декларація, що містить всі ухвалені рішення. Цей документ визначає екологічну політику в регіоні ЄЕК ООН на наступні 10 років. Серед зобов’язуючих висновків Міністерської Декларації – схвалення ключових цілей і напрямів діяльності Стратегії екологічного партнерства.
Україна, затвердивши національну програму реалізації рішень Йоханнесбурзького саміту, активно інтегрується у європейське суспільство, і готова продемонструвати всім свою відповідальність і компетентність стосовно процесів щодо впровадження результатів Всесвітнього саміту з питань сталого розвитку 2002 р.
Відповідальність за досягнення цілей Стратегії покладено на країни Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії з підтримання їхніх партнерів.
Україна довела свою спроможність успішно проводити заходи такого рівня, що є важливим елементом зовнішньої політики нашої держави на шляху до вступу в ЄС та інтеграції в євроатлантичні структури. Конференція дала новий імпульс процесу Конференція була не тільки «екологічним», європейської інтеграції, переходу до а передусім «політичним» іспитом для сталого розвитку. Важливим є підтримання України на прикладі зрозумілої всім сфери та закріплення паростків європейської співіснування людей, країн і народів. Усі екологічної інтеграції. учасники конференції визнали, що Україна успішно склала цей іспит. Основними документами конференції були: Результати київської конференції ще потребують осмислення та детального 1. Протокол про стратегічну екологічну аналізу. Але є всі підстави говорити про оцінку. її роль для формування міжнародного іміджу нашої держави. Ця Конференція 2. Протокол про цивільну відповідальність знаменна не тільки ухваленням екологічної і компенсацію за шкоду, завдану стратегії, а й тим, що визначила пріоритети транскордонним впливом промислових подальшого розвитку усього процесу аварій на транскордонні води. «Довкілля для Європи», стала місцем підписання Карпатської конвенції. Відтепер 3. Протокол про реєстри викидів і Україна асоціюватиметься із екологічною перенесення забруднювачів. конференцією європейського масштабу високого рівня. Екологічна проблематика 4. Конвенція про охорону і сталий розвиток будь-якого заходу характерна тим, що вона Карпат (Карпатська конвенція). є спільною для усіх країн, не зважаючи на політичні системи, віросповідання, 5. «Екологічні партнерства в регіоні ЄЕК військову міць і географічне розташування ООН: екологічна стратегія для країн Східної на політичній карті світу. Європи, Кавказу та Центральної Азії»; Після конференції Уряд України розпочав 6. Пан-Європейська стратегія біологічного роботу з виконання її рішень. Так, уже та ландшафтного різноманіття; ратифіковано Карпатську конвенцію. Представники України беруть активну участь 7. Екологічна освіта для сталого розвитку. у процесі підготовки документу щодо освіти для сталого розвитку. Разом з тим, необхідно Стратегія екологічного партнерства розробити та затвердити детальний план розкриває рамки співпраці між усіма 55 заходів з виконання рішень Конференції. країнами регіону, а також дає змогу залучати Серед таких заходів – ознайомлення, фінансові ресурси з метою збереження та насамперед, працівників профільного відтворення природних ресурсів, створення міністерства та представників інших інституціонального потенціалу, розвитку органів державної влади із документами законодавчої бази, поширення інформації та рішеннями конференції; ратифікація та підвищення обізнаності громадськості. підписаних протоколів; розроблення 173
стратегії подальшого розвитку національної екологічної політики; активне залучення громадськості до планування та реалізації державної політики в сфері охорони навколишнього середовища. Це також затвердження плану робіт всередині системи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України з метою визначення чітких цілей і завдань на національному та регіональному рівнях. Рекомендації
запобігання забрудненню вод, можна сказати, що національна екологічна політика не сформульована на рівні конкретних завдань, вирішення яких дало б змогу контролювати реалізацію узгоджених цілей. Політичні заяви здебільшого декларативні і не визначають загальних пріоритетів. Є деякі екологічні програми, що відповідають певним цілям екологічної політики, проте оцінка їхньої пріоритетності в загальному контексті не здійснюється. Головною проблемою таких програм є їхнє істотне недофінансування.
1. Розробити та затвердити план заходів із Управління державними екологічними виконання рішень Київської конференції. видатками незадовільне. Через слабку інформаційну базу залишається проблемою 2. Інтегрувати екологічну проблематику в й оцінка необхідних видатків. Інвестиції та розвиток ключових секторів економіки. операційні видатки досягнення екологічних цілей рідко обчислюють прямо і тому 8.4. Використання міжнародної технічної вони не можуть впливати на розроблення допомоги та залучення інвестицій відповідної політики. Впровадження екополітики також значною мірою залежить Зважаючи на серйозність екологічних від якості фінансового управління – проблем регіону, досягнення екологічних більшість державних видатків в екологічному цілей Стратегії екологічного партнерства секторі витрачається без чіткої програмної і співробітництва потребуватиме значних структури та визначення цілей, які мають зусиль, зокрема фінансових, країн регіону. бути досягнуті. В зв’язку з цим міністри закликали донорів співпрацювати з країнами з перехідною Неадекватне витрачання коштів стримує економікою з метою складання реалістичних досягнення екологічних результатів. екологічних інвестиційних і фінансових Затверджені програми не мають аналізу планів на національному і місцевому рівнях. витрати – ефективність, механізмів При цьому зрозуміло, що для таких країн, впровадження та реалістичних фінансових як Україна, міжнародна технічна допомога планів. І хоча програми часто включають (яка ніколи не перевищуватиме кількох інвестиції, що має внести приватний сектор відсотків від національного фінансування і муніципалітети, у них відсутні стимули екологічних видатків) передусім має бути для потенційних інвесторів. У результаті спрямована на підтримання зусиль із обмежені ресурси розподіляються занадто залучення серйознішого фінансування як з широко серед значної кількості програм національних, так і з міжнародних джерел. і проектів, які залишаються здебільшого недофінансованими і, отже, не виконаними. З точки зору національних фінансових зусиль, Україна витрачає Слабке управління екологічними на екологічні потреби досить незначну видатками також позбавляє сектор (до 0,3 % бюджету країни) частку належних ресурсів. Екологічні відомства національного доходу порівняно з рештою перебувають здебільшого на других Центральноєвропейських країн. Проте є ролях, коли йдеться про бюджетний значний розрив між потребами і наявним процес і державні інвестиційні програми. фінансуванням. Особливо характерною для Це наслідок неусвідомлення рештою України є значно менша частка інвестиційного уряду реального економічного значення фінансування серед загальних витрат. екологічних поліпшень і відповідальності Інша проблема полягає в тому, що левова за надання екологічних послуг, товарів та частка екологічних видатків витрачається на інфраструктури. Проте екологічні відомства фінансування комунальної інфраструктури можуть поліпшити ефективність своєї (переважно на водопостачання і діяльності щодо залучення державних коштів, каналізацію). застосувавши визнані стандарти належного управління державними фінансами. Хоча формально найбільша частка витрат використовується на фінансування головного На відміну від більшості інших країн національного пріоритету – очищення та регіону, позабюджетний екологічний фонд 174
відіграє в Україні важливу роль. Водночас наявна система екологічних платежів є неефективною як щодо залучення додаткових коштів на охорону природи, так і щодо незаохочення забруднювати. Потрібна менша кількість простіших, вищих (захищених від інфляції) і прозорих платежів. На часі також реформа екологічних платежів (нейтральна щодо прибутків), включно з екологічно орієнтованими податками та платою за екологічний сервіс.
Рекомендації 1. Поліпшити інформаційну підтримку для забезпечення ефективного екологічного фінансування, підвищення прозорості та доступності.
2. Розробити якісні й реалістичні програми та пов’язані з ними фінансові плани/ інвестиційні пріоритети, застосувати міжнародні стандарти фінансування, ввести систему аналізу економічної доцільності для Низький пріоритет екологічної сталості всіх екологічних проектів і програм. в національних програмах розвитку є бар’єром у залученні більших коштів 3. Підсилити доходність існуючих і нових з міжнародних джерел. У поточному екологічних податків, вдосконалити систему міжнародному контексті розвитку донорська екологічних фондів (використання ресурсів допомога і позики все більше надаються там, де їх збирають, зменшення кількості відповідно до пріоритетів національних фондів, посилення боротьби з корупцією). планів розвитку. 4. Застосовувати нові ринкові механізми Головні проблеми у сфері залучення (наприклад, торгівлю квотами всередині інвестицій такі: країни та між країнами). · відсутність змістовної економічної та 5. Залучати комерційні і зарубіжні джерела фінансової інформації для розроблення до фінансування екологічних інвестицій. ефективної політики і спрямування коштів на пріоритетні проблеми; 6. Використовувати можливості заліку екологічних витрат у рахунок погашення · більшість коштів витрачається без чітких боргів. програм і цілей, не передбачено інструментів реалізації програм і фінансових планів; · неефективність існуючих екологічних фондів і системи екологічних платежів та економічних механізмів.
175
Загальні стратегічні рекомендації Комплексна стратегічна оцінка національного екологічного потенціалу дала можливість сформулювати стратегічні рекомендації для сталої підтримки урядового керівництва сферою охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання й відтворення природно-ресурсного потенціалу і забезпечення екологічної безпеки, створення еколого-економічних передумов для переходу на засади екологічного управління і сталого розвитку.
«забруднювач і користувач платять повну ціну».
· Оновити проект і затвердити Програму наукових досліджень проблем сталого розвитку в Україні, що передбачалося комплексною програмою, зазначеною у попередньому пункті.
· Прискорити розроблення Національної програми поводження з радіоактивними відходами на 2007–2012 рр., у якій передбачити будівництво нових сховищ ядерного палива, установок для переробки рідких і твердих відходів та виробництва необхідних упаковок (контейнерів).
Чорнобильські проблеми · Домогтися запровадження у повному обсязі Національної програми мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006–2010 рр.
· Зосередити увагу на програмах зменшення рівня забруднення сільгосппродукції забруднених територій Інституційні зміни зони Полісся. Здійснювати систему активних контрзаходів в агропромисловому · Доопрацювати й ухвалити Національну комплексі на забруднених радіонуклідами стратегію сталого розвитку України як територіях, переорієнтувати виробництва базову основу її конкурентоспроможності на отримання сільгосппродукції технічного у глобальному та європейському призначення. цивілізаційному середовищі. · Розвинути науково-прикладні та · Розробити і затвердити на рівні цільові теоретичні дослідження, пов’язані Кабінету Міністрів України концепцію з проблемами, які поставила аварія на національної системи екологічного ЧАЕС. Підвищити ефективність моніторингу управління з механізмами державної, екосистем і динаміки природних процесів регіональної, громадської і підприємницької на забруднених територіях. Впровадити відповідальності. заходи щодо підвищення бар’єрної функції екосистем Зони відчуження та прилеглих · Здійснити комплексний екологічний територій. аудит усіх ухвалених і задіяних національних та загальнодержавних програм з метою · Домогтись перегляду статусу населених оцінки ефективності використання їхнього пунктів, виходячи з реальної радіаційної потенціалу й надання рекомендацій щодо ситуації та доз опромінення, що їх одержує корегування механізмів їх реалізації, населення, згідно з встановленими в України спираючись на набутий досвід міжнародної нормативами. співпраці. · Переглянути Програми виведення ЧАЕС · Активізувати виконання Комплексної з експлуатації та забезпечити їх повне програми реалізації на національному рівні фінансування. Оскільки ЧАЕС час від рішень, ухвалених на Всесвітньому самміті часу передається від «одного господаря зі сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002) на до іншого», що створює умови для 2000–2015 рр., із застосуванням ефективних безвідповідальності, треба раз і назавжди механізмів моніторингу, фінансування та визначити її підпорядкування, систему узгодивши пріоритети із конкретними фінансування та взаємостосунків із різними цілями. організаціями.
· Підготувати і затвердити Постанову Кабінету Міністрів України щодо посилення потенціалу виконання міжнародних, національних і державних екологічних програм з оновленням механізмів їх реалізації та орієнтацією на принцип
· Завершити формування Державної цільової програми забезпечення безпечного захоронення відпрацьованих джерел іонізуючого випромінення високої
176
активності. Увести в дію Державний реєстр · Створити національну екологоджерел іонізуючого випромінювання. етнокультурну мережу як фундаментальну структуру відродження національних етно· Організувати попередню роботу культурних і екологічних традицій. і розробити проект Національної стратегії поводження з радіоактивними · Підготувати й укласти угоди про відходами. Створити Фонд поводження з Національне партнерство між Урядом радіоактивними відходами. України, бізнесовими та громадськими об’єднаннями з метою екологічного · Домогтися повного фінансування робіт із оздоровлення й відтворення найуразливіших розгортання підприємства «Вектор» та його екосистем, передусім депресивних. подальшого розвитку, що має стати першим кроком у створенні національного сховища · Вдосконалити чи перебудувати радіоактивних відходів. процес підготовки, ухвалення і реалізації стратегічних екологічних рішень, насамперед · Визначитися за участю громадськості краї- із сталого розвитку, на принципах ни щодо потенційного використання Зони від- екологічного партнерства і добровільних чуження для розміщення Національного схо- екологічних угод. вища радіоактивних і токсичних відходів. Для ухвалення обґрунтованого рішення на най- · Громадську раду при Міністерстві вищому рівні розгорнути необхідні науково- охорони навколишнього природного дослідні та пошукові роботи, забезпечити їхнє середовища України перетворити на фінансування та контроль за виконанням. Координаційну раду з екологічного партнерства з чітко визначеними й Енергетична політика зафіксованими у Положенні про неї функціями з підготовки, затвердження та · Вжити дієвих заходів із забезпечення реалізації стратегічних рішень. повного виконання Комплексної державної програми енергозбереження України на Гармонізація законодавства період до 2010 р. · Зробити аналіз і порівняти законодавство · Відновити загальнодержавний ЄС та чинне українське законодавство у позабюджетний фонд енергозбереження сфері охорони довкілля. та запровадити часткове відшкодування державою відсоткових ставок за кредитами, · Розробити національну програму для наданими на цілі енергозбереження прийняття екологічних документів правового (пільгове кредитування). набутку ЄС. Застосувати селективний підхід до узгодження відповідного законодавства, · Визначити як першочергове національне враховуючи сучасні національні інтереси завдання активне розгортання використання України, її умови та можливості, «рухатись на відновлюваних джерел енергії та контрольні випередження», тобто орієнтуватися на нові, рівні й кроки для досягнення встановлених перспективні еколого-правові механізми, що цілей. нині формуються в країнах ЄС, а не на ті, що є традиційними і піддаються сумніву чи · Переглянути або затвердити новий замінюються новими підходами. варіант Енергетичної стратегії України, в якому передбачити розробку й реалізацію · Побудувати спроможну національну загальнодержавного проекту “Енергія судову владу відповідно до екологічного природи”. законодавства ЄС. Екологічна культура і партнерство
Економічний механізм
· Підготувати і подати через ЗМІ звернення до Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради України, політичних партій і бізнесових кіл від усіх громадських екологічних організацій з пропозицією відродження національних екологічних традицій та екологічної культури за державної, політичної та бізнесової підтримки.
· Переглянути нормативи і методичну базу економічного механізму екологічного регулювання. · Запровадити механізм постійної (щорічної) індексації нормативних показників відповідно до змін рівня інфляції, цін товаровиробників.
177
· Реформувати систему платежів за країн – членів ЄС, ОЕСР. розміщення відходів, запровадивши прогресивний характер таких платежів і · Розробити основні засади «еко-соціопоширивши їх на накопичені обсяги. економічної податкової реформи» як перспективного економіко-правового · Законодавчо забезпечити адекватне інституту, спрямованого одночасно на відображення екологічних збитків і збереження довкілля, створення нових штрафних санкцій за порушення чинного і модернізацію існуючих робочих місць, природоохоронного законодавства. наповнення бюджету. · Реформувати систему акумулювання й Екологічний аудит і страхування використання коштів на природоохоронні заходи. Прискорити ухвалення Закону · Законодавчо визначити національний України «Про національний екологічний механізм реалізації фундаментального фонд». принципу незалежності екологічного аудиту шляхом внесення відповідних системних · Законодавчо закріпити цільове змін до Закону України “Про екологічний використання статей природоохоронних аудит”, зокрема законодавче закріплення витрат у державному й місцевому створення незалежної Еколого-аудиторської бюджетах. палати України. · У найкоротший термін запровадити таку систему економічних регуляторів природокористування, яка базується на комбінації інструментів, що, насамперед, економічно зацікавлюють і заохочують, й, врешті-решт, примушують господарюючих суб’єктів реалізовувати природоохоронні й ресурсозберігаючі заходи. · Удосконалити в методологічній базі наявні економічні інструменти (збори/ платежі за забруднення, екологічний податок, екологічні фонди, штрафні санкції), а також запровадити нові регулятори природокористування, такі як: різні види податкових пільг, пільгових позик, пільгового кредиту, гнучкі екологічні податки на продукт, матеріальне заохочення екологізації виробничої діяльності, диференціацію ціноутворення згідно з екологічним критерієм. · Підготувати законопроект щодо фінансової підтримки природоохоронної діяльності через механізми кредитування, пільгового оподаткування та цільового заохочення екологоконструктивної діяльності. Розробити і внести відповідні зміни до Бюджетного та Податкового кодексів. · Розширити базу екологічного оподаткування, впровадивши різні види гнучких екологічних податків на продукт як стимуляторів обмеження виробництва й споживання екологічно небезпечної, ресурсоємної продукції, а також продукції, яку виготовляють з обмежених (рідкісних) природних ресурсів, враховуючи досвід
· Створити регіональні і корпоративні центри екологічного аудиту та чистого виробництва з метою розроблення і здійснення програм екологізації виробництва у межах зобов’язань щодо виконання умов Кіотського протоколу. · Розробити на базі Закону України «Про екологічний аудит» з урахуванням узгодження з європейськими вимогами, національного і державних стандартів серії ISO 19011 і 14000, національний регламент – системи екологічного управління й аудиту, адекватний Європейському регламенту EMAS. Уклавши добровільні угоди, забезпечити впровадження національного регламенту на корпоративному і місцевому рівнях з відповідною сертифікацією корпоративних систем екологічного управління й аудиту як свідчення процесу екологізації виробництва на конкретних підприємствах. · Підготувати й ухвалити Постанову Кабінету Міністрів «Про обов’язкове екологічне страхування відповідальності об’єктів підвищеної небезпеки, які були приватизовані без урахування екологічних вимог». · Розробити й затвердити Концепцію розвитку екологічного страхування в Україні, яка має визначити структуру, пріоритети і порядок уведення в дію відповідних законодавчих, нормативноправових і методичних документів; порядок регламентування створення ринку страхування з урахуванням європейських вимог та орієнтирів.
178
Екологічне підприємництво
Земельні ресурси
· Створити при державних і місцевих органах влади координаційні ради чи комітети з розвитку екологічного підприємництва, які мають підготувати й внести законодавчі й адміністративні пропозиції щодо підтримання та заохочення екологічного підприємництва.
· Оптимізувати співвідношення ріллі й еколого стабілізуючих угідь, вилучивши з інтенсивного обробітку деградовані і малопродуктивні землі з наступною консервацією (реабілітацією) та трансформацією їх у лісові та природні кормові угіддя. На першому етапі оптимізації таке співвідношення має відповідати пропорції 50 : 50 %. При цьому площа ріллі зменшиться на 8–10 млн. га, відповідно підвищиться лісистість території та частка природних кормових угідь.
· Підготувати й провести за державної підтримки на базі громадських об’єднань тематичні цільові семінари щодо завдань і можливостей екологічного підприємництва у контексті національної політики європейської інтеграції та сталого розвитку. · Розробити й задіяти цільові державні програми (плани дій) розвитку екологічних ринків і підприємництва з механізмами фінансування взаємодії адміністративних, громадських і підприємницьких структур щодо спільного впровадження національних, регіональних екологічних програм і проектів, виконання міжнародних екологічних зобов’язань стосовно змін клімату, збереження біорізноманіття тощо.
· Інтегрувати роботи із землеустрою, ґрунтово-агрохімічних обстежень й екологомеліоративного моніторингу та створити єдину державну земельну інформаційну систему, яка має складатися з бази даних про просторову характеристику земельного фонду держави у всіх його аспектах і базуватися на єдиній системі їх координатної прив’язки та на комплексному використанні сучасних інформаційних систем, дистанційних і традиційних методів спостережень. Забезпечити дієвий контроль за станом земель в усіх сферах національного господарства.
· Розробити і ввести навчальні курси в інженерно-технічних, сільськогосподарських, комерційних вищих навчальних закладах: · Сформувати самостійну фіксовану «Екологічно чисті технології і підприємництво», мережу спостережень за екологічним станом «Поводження з відходами і підприємництво». ґрунтів. Бази даних з цього питання та геоінформаційні системи мають бути узгоджені · Розробити і впровадити систему галузевих і з європейськими. корпоративних стандартів екологічно чистого виробництва. · Продовжити удосконалення правового та нормативного забезпечення засад створення · Виконати інвентаризацію наявної стійких систем землекористування, охорони виробничої бази екологічно чистих і відтворення родючості ґрунтів з метою технологій, оцінку потреб щодо її розвитку збереження цілісності ґрунтового покриву, та інвестиційних можливостей підтримання його екологічних функцій та різноманітності такого розвитку. ґрунтів у процесі сільськогосподарської діяльності в умовах приватної власності на · Виконати комплексне галузеве землю. (секторальне), місцеве оцінювання технологічних потреб для переходу на моделі · Здійснити комплекс заходів з підвищення чистого виробництва. родючості земель (особливо чорноземних), усунення несприятливих факторів впливу · Розглянути можливість перегляду на них: переущільнення, підкислення, інвестиційних зобов’язань приватизованих погіршення структури, засолення, ерозії, підприємств із метою здійснення їхньої осушення, зрошення, підтоплення тощо, екологічної модернізації з використанням оптимізації використання, охорони і сучасної методології. відтворення природно-ресурсного потенціалу земель України. · Створити всі можливості для впровадження уже розроблених вітчизняними Водні ресурси вченими технологічних інновацій, перспективних з точки зору екології й · Переглянути чинну нормативну і економіки (насамперед спрямованих на нормативно-правову базу для забезпечення розв’язання енергетичних і водних проблем). раціонального використання, охорони та 179
відтворення водних ресурсів з урахуванням селах водночас із системами централізованого Конституції України та інших її Законів. водопостачання. · Прискорити формування сучасної системи правового та економічного забезпечення водоохоронної діяльності за басейновим принципом управління.
· З метою зменшення водоспоживання і забруднення річок та озер впровадити еколого-економічні методи управління водним господарством.
· Якнайшвидше визначити заповідні території, а також увести в практику сільського і лісового господарства формування на кожному полі, ділянці лісу чи річки «островів безпеки», де категорично заборонялись би полювання, вилов риби, збирання трав і будьяка господарська діяльність.
· Залучити до управління водним господарством і вироблення водоохоронних (природоохоронних) заходів місцеві громади (сіл, міст, районів, областей) з обговореннями проектів та участю представників громад у роботі басейнових рад.
· Інтенсифікувати дослідні роботи з винайдення нових способів очищення промислових і господарсько-побутових стічних вод, розроблення технологій збору окремих забруднювальних речовин та їхньої утилізації, впровадження результатів цих робіт.
· Запровадити планування геологорозвідувальних робіт з урахуванням поточних і перспективних потреб української економіки у мінеральній сировині, попиту на корисні копалини.
· Розробити концепцію раціонального використання, охорони, відтворення водних ресурсів і розвитку водного господарства на період до 2015 р. (чи 2020 р.) із визначенням пріоритетних напрямів і першочергових кроків вирішення проблем. · Здійснити екологічний аудит і паспортизацію усіх підприємств країни і на цій основі ухвалити рішення про подальше їхнє функціонування, перепрофілювання, закриття чи придбання нових екологічно чистих ресурсозберігаючих технологій.
Мінеральні ресурси
· Орієнтувати геологорозвідувальні роботи на пошуки і розвідку родовищ корисних копалин з високим вмістом корисних компонентів і високотехнологічними рудами, що забезпечить їхній видобуток і переробку з мінімальним техногенним впливом на довкілля. · Вивчити і паспортизувати відходи гірничопереробних підприємств з метою надання їм статусу техногенних родовищ. · Здійснити прогнозну оцінку підземних вод питної якості для забезпечення населення стабільною щодо якості, екологічно чистою водою, як основи для подальшого сталого розвитку суспільства.
· Виконати водогосподарсько-екологічне районування території України і на його базі визначити черговість інвестицій та поліпшення тих чи інших показників використання водних · Розробити комплексну програму екологоресурсів (чинників їх забруднення, об’ємів геологічного вивчення території України. забору та скиду, використання земельних ресурсів) за допомогою цих інвестицій. · Провести еколого-геологічну оцінку території України та створити відповідні · Розробити та впровадити програму картографічні матеріали (у масштабі питного водопостачання в Україні з 1 : 500 000) для забезпечення інформацією поступовим переведенням його на підземні про негативний вплив розробки родовищ води. корисних копалин і переробних підприємств на довкілля, насамперед щодо техногенного · Запровадити контроль використання води забруднення ґрунтів та природних вод. за прямим призначенням (питну воду – для пиття; технічну – для технічних потреб). · Створити карту гідромінеральних ресурсів України (у масштабі 1 : 500 000) · Спорудити системи централізованого для забезпечення обґрунтованої оцінки водопостачання на селі з тим, щоб до негативного впливу розробки родовищ 2015 р. забезпечити якісною водою корисних копалин на гідромінеральні ресурси, всі сільські населені пункти. Будувати які є стратегічним джерелом оздоровлення каналізаційні мережі та очисні споруди у народу України. 180
· Підготувати програму зі створення системи спостережних полігонів еколого-геологічних досліджень в умовах потужного техногенного навантаження, що забезпечить обґрунтовану оцінку техногенного впливу, розробку заходів щодо поліпшення екологічного стану довкілля та ухвалення об’єктивних управлінських рішень з урахуванням раціонального використання державних коштів і ресурсів.
територій та об’єктів природно-заповідного фонду до 10 %.
· Передбачити резервування для подальшого заповідання земель з природною рослинністю.
· Затвердити концепцію лісової політики України як мало лісової і лісодефіцитної держави, з урахуванням світових тенденцій.
· Розробити план стабільного фінансування територій та об’єктів природно-заповідного фонду з урахуванням нових різносторонніх механізмів залучення додаткових ресурсів.
· Розробити й затвердити єдину систему якісного управління природно-заповідним · Розробити і впровадити нові технології фондом, впроваджуючи у практику його переробки корисних копалин з метою різносторонні моделі. зменшення використання під час збагачення токсичних речовин, небезпечних для · Забезпечити найближчим часом довкілля. установлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, Біологічне різноманіття оформлення їх відповідними знаками, нанести межі на відповідні планово-картографічні · Здійснити за участю працівників матеріали, видати установам природновідповідних міністерств, науковців і заповідного фонду документи, що засвідчують громадських організацій інвентаризацію право на надані їм земельні ділянки. сучасного стану біологічного різноманіття України. · Переглянути класифікацію категорій та об’єктів заповідного фонду України, · Скласти еколого-функціональний баланс максимально наблизивши її до європейських земельного фонду держави різного цільового стандартів. призначення й використання, передбачивши вилучення з сільськогосподарського Лісовий фонд використання дуже еродованих земель і малопродуктивних площ ріллі, збільшення · Доопрацювати й ухвалити новий Лісовий площі природної рослинності та лісистості кодекс з широким залученням науковців території. лісогосподарського профілю.
· Вжити заходів щодо формування національної-екологічної мережі України, передбачених відповідним Законом на 2000–2015 рр., більшість з яких залишилися невиконаними.
· Ухвалити довгострокову національну програму «Ліс» на період до 2050 р. і забезпечити її реалізацію, передбачивши поетапне вилучення з сільськогосподарського користування низькопродуктивних та еродованих земель для подальшого їх · Доопрацювати чинне законодавство щодо залісення з метою збільшення лісистості збереження біологічного різноманіття та України до 25–30 % (середньоєвропейський ліквідувати неузгодженість із законодавством показник). в іншій сфері природних об’єктів, насамперед із Земельним кодексом. Атмосферне повітря Заповідний фонд · Розробити й ухвалити Закон України «Про Загальнодержавну програму розвитку заповідної справи до 2020 року», передбачивши в ньому визначення основних напрямів державної політики, оптимізації та перспективного розвитку заповідної справи; завершення створення науково обґрунтованої національної екомережі і доведення в ній частки
· Запровадити систему показників забруднення атмосферного повітря аналогічно країнам ЄС. · Протягом 2006–2007 рр. здійснити повну інвентаризацію стаціонарних джерел викидів та якості встановленого очисного обладнання. · Поставити вимоги перед підприємствами, насамперед паливно-енергетичного та мета-
181
лургійного комплексу, щодо застосування протягом 2006–2010 рр. сучасного очисного обладнання, яке забезпечує високий ступінь очищення викидів від оксидів сірки, азоту, пилу та аерозольних частинок до показників, що відповідають сучасним європейським нормам. · Запровадити нові норми вмісту сірки в дизельному пальному. · Стимулювати застосування каталізаторів знешкодження викидів автотранспорту (запровадити обов’язковість використання каталізаторів допалювання на всіх нових автомобілях) та використання високоякісного бензину й кисеньумісних добавок до нього.
· Проаналізувати якість чинних законодавчих актів, усунути розбіжності та внести необхідні зміни, покликані часом. Вважати за головні напрями розроблення механізмів економічного регулювання у сфері поводження з відходами, стимулювання розвитку прогресивних технологій і обладнання для поводження з відходами, створення ринку послуг у цій сфері. · Розробити механізми стимулювання економії первинних матеріальних ресурсів у виробництві та їхньої заміни на відповідні вторинні матеріальні ресурси.
· Викиди в атмосферу та водні джерела розглядати як забруднення відходами. Ввести систему статистичної звітності та · У великих містах розширити застосування систему індексів забруднень за сучасними природного газу як палива для комунального світовими стандартами. та вантажного автотранспорту. · Визначити єдиний центральний орган · Розгорнути систему моніторингу якості влади (умовно – «Ресурсозбереження»), на атмосферного повітря в містах і місцях який покласти всі функції управління у розташування шкідливих та аварійно- сфері поводження з відходами виробництва небезпечних підприємств, відновити систему (включно з радіоактивними) та споживання. моніторингу повітря у великих містах. · Створити, з відповідним законодавчим · Стимулювати розробку та виробництво врегулюванням, спеціальні фонди систем контролю якості повітря, приладів поводження з відходами, а саме: фонд автоматичного контролю та мереж передачі поводження з радіоактивними відходами й збору інформації. та іншими радіоактивними матеріалами і фонд поводження з відходами виробництва · Розробити систему стимулювання та споживання з акумулюванням коштів за виробництва та використання біопалива рахунок виробників відходів. – палива з рослинних олій і спирту, з використанням досвіду країн Європи та · Запровадити в Україні державний кадастр США. відходів. Добитися повної паспортизації відходів, завершити створення єдиної · Запровадити для шкідливих і небезпечних інформаційно-аналітичної мережі «Відходи» підприємств практику видачі ліцензій на та облік місць розміщення відходів. продовження діяльності за «доповідями з безпеки», подібними для об’єктів ядерної · Стимулювати приплив інвестицій у енергетики, розробити вимоги до таких сферу поводження з відходами, розвиток доповідей. інфраструктури ринку вторинних ресурсів, залучення у цю сферу малого й середнього · Поставити вимоги щодо обладнання бізнесу з перспективою створення на цих місць звалищ побутових відходів системами засадах галузі зі збору і перероблення компостування та збирання біогазу. відходів у товарну продукцію; Поводження з відходами
· Тимчасово запровадити державне нормування рівня переробки окремих · Об’єднати чинні закони та нормативні видів відходів з наступним розробленням акти в загальний Кодекс законів про відходи. відповідних національних планів і програм Продовжити роботу над розробленням розвитку ринку вторинних ресурсів. нових нормативних документів і вдосконаленням чинних у сфері поводження · Впровадити систему роздільного з відходами, послідовно переходити на збирання твердих побутових відходів стандарти та рекомендації ЄС. та обов’язковість утилізації відходів 182
упаковки, використаних автотранспортних засобів, шин, хімічних джерел струму, великогабаритної побутової техніки тощо. Забезпечити імплементацію вимог Директиви ЄС 94/62/ЕС «Про упаковку та відходи упаковки».
поводження з відходами та створенню вітчизняного спеціалізованого устаткування у сфері поводження з відходами.
· Створити обласні (регіональні) полігони поводження з токсичними відходами та необхідну інфраструктуру для збору відходів і тимчасового безпечного зберігання. Створити Національне сховище токсичних відходів та мережу підприємств із їхнього знищення або підготовки до поховання.
· Удосконалити Концепцію екологічної освіти України, розробити та затвердити Національну стратегію освіти в інтересах еколого-збалансованого розвитку.
· Переглянути чинні стандарти та правила щодо застосування в них норм ЄС, спрямовані на раціональне використання сировини, · Заборонити розміщення промислових поводження з відходами та запровадження відходів у місцях поховання комунальних екологічно чистих технологій і продукції. відходів. Підтримати впровадження екологічних стандартів ISO та добровільні зобов’язання · Розробити Загальнодержавну програму виробників із зменшення обсягів відходів і поводження з токсичними відходами та переходу на «екологічну» продукцію. стійкими органічними забруднювачами до 2010 р., спрямовану на дієве вирішення Екологічний моніторинг принципових завдань, і забезпечити її фінансування. · Створити та забезпечити функціонування нової інфраструктури Державної системи · Запровадити формування та реалізацію моніторингових досліджень на засадах регіональних (обласних) програм інтеграції відомчих і регіональних поводження з відходами. систем у єдину систему, удосконалити усі складові елементи створеної системи · Зажадати від підприємств усіх форм та її інфраструктури, поліпшити якість власності розроблення власних програм функціональної діяльності системи. поводження з відходами із наступним їх узгодженням. Освіта в цілях сталого розвитку
· Провести інженерне обстеження полігонів і місць поховання твердих комунальних відходів та заборонити використання їх без необхідного облаштування, аби запобігти негативному впливу на навколишнє природне середовище. · Внести зміни до Кодексу України «Про надра» щодо права власності на техногенне родовище та відповідальності підприємства за розміщення, знешкодження й утилізацію відходів.
· Увести до вступних екзаменів на природничі факультети ВНЗ України предмет «Основи екологічних знань». · Увести до шкільних програм, програм ПТУ, ліцеїв, коледжів і технікумів як одну з базових дисциплін предмет «Основи екологічних знань». · Гармонізувати програми екологічних дисциплін ВНЗ України з програмами провідних європейських ВНЗ, що приєдналися до Болонського процесу.
· Підготувати і задіяти на базі провідних державних інститутів систему професійної підготовки посадових осіб (державних · Розробити нормативно-правову базу службовців і керівників) держави, для розвитку організаційно-виробничої відповідальних за ухвалення рішень, з основ інфраструктури ринку вторинних ресурсів, екологічної політики й управління. створення конкурентної системи збирання, перероблення й утилізації відходів, а також Громадянське суспільство розмежування владних і господарських повноважень державної компанії · У зв’язку з тим, що результативність, «Укрекокомресурси». успіх впровадження державної екологічної політики в Україні визначається рівнем · Розробити систему сприяння розвитку і характером залучення широкої науково-технічного забезпечення громадськості до цієї роботи, необхідно 183
вдосконалити процедури й механізми (згідно з українським законодавством), що забезпечують реальну участь громадських екологічних організацій у розробці стратегій і програм екологічного розвитку.
жорстко персоніфікованою відповідальністю за ефективне та прозоре управління, конкретність результатів, дотримання термінів.
Міжнародне співробітництво · Забезпечити прозорість та обґрунтованість кадрової політики в · Розробити чіткі критерії підготовки природоохоронних органах і суміжних міжнародних угод. Водночас із підготовкою відомствах за участю громадськості. тексту угоди готувати план заходів щодо її виконання, а також, за необхідності, · Визнати особливу важливість дотримання створювати робочі групи. Україною Оргуської конвенції самої по собі і як механізму масового залучення громадян · Розробити механізм фінансового до демократії. Не ухвалювати жодного забезпечення виконання положень рішення, яке може вплинути на стан довкілля, міжнародних угод і контроль за без процедурно врегульованої участі використанням коштів. громадськості (громадські й парламентські слухання, референдуми, громадська · Забезпечити науковий супровід екологічна експертиза тощо). Громадян слід визначення пріоритетних питань інформувати на найбільш ранніх стадіях двостороннього та багатостороннього підготовки рішень. Відновити започатковані співробітництва, реалізації досягнутих публічні обговорення діяльності Уряду. домовленостей, їхнього фінансового забезпечення. · Визнати корінням наявних проблем низький рівень екологічного виховання, · Створити постійно поновлювану базу просвіти та освіти. Вимагати від українських даних щодо міжнародних угод у сфері керівників усіх рівнів безумовного охорони навколишнього природного виконання вимог статті 7 Закону «Про середовища, стороною яких є Україна. охорону навколишнього природного середовища»: «Екологічні знання є · Підсилити роль природоохоронних обов’язковою кваліфікаційною вимогою для неурядових організацій у процесі виконання всіх посадових осіб, діяльність яких пов’язана міжнародних домовленостей. з використанням природних ресурсів та впливає на стан навколишнього природного · Розробити та затвердити план заходів середовища». із виконання рішень 5-ї Пан-Європейської конференції міністрів навколишнього · Змінити державну інформаційну політику, природного середовища “Довкілля для стимулюючи суспільний попит на екологічну Європи” (Київ, 21-23 травня 2003 р.), інформацію та пропаганду здорового забезпечити його першочергове виконання способу життя. Проблеми довкілля мають в контексті підготовки участі України у висвітлюватись у новинах та освітніх 6-й конференції міністрів навколишнього програмах засобів масової інформації, середовища країн регіону ЄЕК ООН на Інтернет-сайтах державних установ (Белград, 2007 р.). повсякденно (як у випусках «EuroNews»). Інформація має бути об’єктивною та системною. · Органам державного управління із залученням громадських організацій провести ревізію програм (національних, державних, урядових, галузевих, обласних тощо), зокрема, в екологічній сфері. Анулювати ті з них, які є пропагандистськими, а не управлінськими документами. Розробляти Національні Плани дій, зокрема, для виконання зобов’язань України за міжнародними конвенціями. Запровадити програмно-цільові методи управління та посади менеджерів із 184
Київ
2007 р.