Revista URB-AL III. 1 by Verónica Sanz

Revista de la Oficina de Coordinación y Orientación urb-al III Número 1 · Segundo semestre 2010 Reflexión. Desarrollo sostenible y cohesión social, dos caras de la misma moneda Santa Fe. Planificación participativa como motor de la transformación URBsociAL. Cinco grandes temas para una gran cita, Sitges 2010 Montevideo. La intendenta Ana Olivera rompe moldes y apuesta por la descentralización

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Presentación Antoni Fogué

Antoni Fogué es Presidente de la Diputación de Barcelona

La puesta en marcha de la revista semestral del Programa URB-AL III supone una excelente noticia para la Diputación de Barcelona, la administración supralocal que coopera con los 311 municipios de la provincia de Barcelona. Tenemos un compromiso firme con este programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea, que lideramos junto a nuestros cinco socios: la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, FIIAPP, de España; la Provincia de Santa Fe, de Argentina; la Alcaldía Mayor de Bogotá, de Colombia; la Municipalidad de San José, de Costa Rica; y la Región de Toscana, de Italia. Próximos a cumplirse tres lustros del lanzamiento de la primera fase del Programa URB-AL, su permanente actividad y su continuidad suponen la constatación del acierto de su planteamiento y su necesidad. A lo largo de estos quince años se ha establecido una sólida cooperación entre administraciones regionales de América Latina y de la Unión Europea, que han trabajado desde la perspectiva de socios para potenciar y consolidar el papel de las ciudades, las regiones y otras colectividades locales como factor de desarrollo y de estabilidad política e institucional.

tos promovidos en esta tercera fase, que tienen el objetivo general de propiciar un aumento de la cohesión social y territorial en las colectividades locales y regionales de América Latina, a la vez que pretenden suscitar procesos y políticas de cohesión social que puedan convertirse en modelos de referencia. El trabajo de URB-AL no parte, es evidente, de la nada, sino que supone un nuevo desarrollo, otro significativo paso adelante en una política concertada en Europa y en América Latina para apoyar la cooperación descentralizada. Quienes trabajamos e impulsamos este programa ofrecemos así un espacio público de diálogo, análisis y debate en torno a los objetivos, los planteamientos y los resultados de esta tercera fase de URB-AL. Al mismo tiempo, me complace reiterar el apoyo firme y convencido de la Diputación de Barcelona, caracterizado por una larga experiencia de cooperación con nuestros socios de América Latina, en un proceso tan relevante para la consolidación de los gobiernos locales y regionales en un territorio que, cada vez más, avanza por la senda del progreso, la estabilidad institucional, la democracia y el respeto a los derechos de todas las personas.

Al promover la difusión de buenas prácticas en el ámbito local y regional, se ha avanzado considerablemente en la estructuración de un entramado duradero y democrático de gobiernos de proximidad, que han demostrado y siguen demostrando su eficacia y su efectividad en la atención a las personas y en la prestación de servicios públicos básicos para los pueblos y las ciudades. La revista surge mediada la andadura del Programa URB-AL III, iniciada el año 2008 y que debe finalizar en 2012. Es el momento oportuno para informar y valorar sobre el avance de los proyec2

Sumario

Editorial

Acción y reflexión Agustí Fernández de Losada i Passols

Editorial

5 Acción y reflexión Opinión

Coordinación: Agustí Fernández de Losada i Passols Dirección: Josep Maria Prochazka Redacción: Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III

Actualidad

Colaboradores: Víctor Godínez, Antonio Bonfatti, Martha Palma, Oscar Pérez, Roberto Vallejo, Andreu Font, Bruno Carapella, Juan Enrique Vega, Ligia Herrera, Mariel Araya, Xavier Godàs y Javier Alfonso

6 Una nota sobre desarrollo sostenible y cohesión social

12 Santa Fe avanza con paso firme hacia la descentralización 16 La participación ciudadana en un modelo de cambio 20 «Rompemos con el aislamiento histórico de los productores« 22 En Santiago de Surco, la basura sirve 24 De suburbio a centro de ciudad 28 Igualdad de género, una asignatura pendiente URBsociAL

34 El gran reto de la competitividad de los territorios. Víctor Godínez 38 Construcción de ciudadanía y cohesión social. Presente y futuro. Juan Enrique Vega 42 A la altura del cambio climático. Ligia Castro de Doens 44 Nuevas estratégias locales ante las migraciones internacionales. Mariel Araya 48 Pobreza, desigualdad y cohesión social local. Xavier Godàs

Consejo Editorial: Agustí Fernández de Losada, Josep Maria Prochazka, Lucía Sala, María del Huerto Romero, Maria Dina Tozzi, Marco Vinicio Corrales, Mariana Villamizar y Verónica Sanz Edita: Programa URB-AL III Còrsega, 273-279 08008 Barcelona Tel. +34 934 049 470 Fax +34 934 022 473 E-mail info@urb-al3.eu www.urb-al3.eu Edición: Dirección de Comunicación de la Diputación de Barcelona Diseño: Estudi Josep Bagà Imprime: DL: Todos los derechos reservados La publicación no puede ser reproducida ni total ni parcialmente, ni registrada en un sistema de recuperación de información, sin el permiso previo por escrito del editor. © de los textos: los autores de la edición: programa URB-AL III Fotografia cubierta: © digitalvision Num. 1 Segundo semestre de 2010

Encuentros URB-AL III

52 Punto de partida Entrevista

54 Entrevista a Ana Olivera, Intendenta de Montevideoi

Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III y en modo alguno debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea.

Agustí Fernández de Losada es Coordinador General de la OCO y Director de Relaciones Internacionales de la Diputación de Barcelona

Me complace presentarles el primer número de la Revista URB-AL III. Esta publicación de la Oficina de Coordinación y Orientación aspira a convertirse en una nueva herramienta para impulsar la buena marcha del programa y el cumplimiento de sus objetivos. Se trata de un instrumento óptimo para plasmar, negro sobre blanco, nuestros pequeños y grandes pasos, pero también para reflexionar sobre los obstáculos y retos que surgen durante el trayecto. En primer lugar, la revista ofrece un espacio abierto de reflexión sobre la cohesión social y las políticas públicas locales en América Latina, asuntos prioritarios para el Programa URB-AL III. Asimismo, dota de visibilidad a los proyectos desarrollados en el seno de la comunidad URB-AL III con un triple objetivo: la difusión, el intercambio y la posibilidad de replicabilidad de buenas prácticas. Este primer número es una excelente ocasión para compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la agenda de la cohesión. A partir de la Cumbre de Rio de Janeiro (1999) la cohesión social se ha convertido en el eje central de las relaciones y el diálogo político institucionalizado entre la Unión Europea y América Latina. En las declaraciones de las Cumbres de la UE – América Latina y el Caribe (Guadalajara 2004, Viena 2006, Lima 2008) los Jefes de Estado y de Gobierno han reconocido que la cohesión social constituye un asunto prioritario que debe ser abordado por los gobiernos de ambas regiones de tal forma que puedan superarse los problemas derivados de la pobreza, la desigualdad social y la exclusión, que ponen en peligro la sostenibilidad del crecimiento económico y la calidad de la democracia. Coherente con dichos acuerdos, la cohesión social se ha convertido en el primer ámbito de trabajo en la Programación de la UE 2007-2013 para América Latina.

En los países latinoamericanos, en los últimos años, la cohesión social también se ha convertido en un objetivo explícito de política. Bajo su paraguas han ingresado en la agenda pública algunos propósitos y demandas socialmente relevantes que previamente ocupaban un lugar de baja prelación o estaban excluidos. La agenda pública emergente no es rupturista, pero es ambiciosa. Reconoce la necesidad de un nuevo modelo que fomente los valores de participación, pertenencia, inclusión, reconocimiento, igualdad y legitimidad. Al mismo tiempo, deja claro que el objetivo de la cohesión social requiere re-orientar la acción pública hacia esquemas de gobernanza colaborativa centrados en la generación de complicidades sociales voluntarias así como en la definición y consecución conjunta de objetivos comunes. Se trata, en suma, de ‘hacer mejor’ y de reestablecer políticamente el prestigio del Estado adoptando acciones coherentes y coordinadas en varios ámbitos de la agenda pública. La idea de cohesión social es, por tanto, una de las piedras angulares sobre la que debe edificarse y desplegarse esta nueva agenda que, entre otros objetivos, busca reconstituir una visión respetable (y necesaria) de lo público desde lo territorial. Una nueva agenda que deberá constituirse, al menos, en torno a dos ejes: reincorporando la acción pública en el centro de la vida colectiva como un medio para velar por el aumento de las posibilidades de todos los individuos para progresar en un mundo fuertemente competitivo; compatibilizando dichos objetivos con formas plenamente democráticas de gobernabilidad. En este contexto, esperamos que nuestra nueva revista constituya una ventana que nos sirva para observar, reflexionar e impulsar el desarrollo de la cohesión social en América Latina y confiamos en que la reciban con la misma ilusión con la que ha sido concebida. 5

Opinión

Una nota sobre desarrollo sostenible y cohesión social Victor Godínez

Una comunidad socialmente cohesionada supone una situación global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en la distribución del ingreso y la riqueza.

Sin las políticas públicas adecuadas la cohesión social es inalcanzable y el desarrollo corre el riesgo de tornarse socialmente insostenible © quickimage

El desarrollo sostenible es concebido en este texto en el sentido básico que sentó en 1987 el Informe Brundtland: un proceso que pretende establecer un equilibrio entre los seres humanos y entre el hombre y la naturaleza, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras. Esta concepción general rebasa el enfoque meramente medioambiental al que con mucha frecuencia se asimila y reduce el concepto de sostenibilidad. Amplía y abre sus perspectivas a otras dimensiones del desarrollo —las relaciones sociales y económicas, políticas y culturales, institucionales y territoriales—, integrándolas conceptual y analíticamente en la noción de desarrollo socialmente sostenible. Esta noción considera las interrelaciones complejas entre las esferas económica, ecológica, social y política y sus efectos en las condiciones y capacidades, tanto materiales como simbólicas, a partir de las cuales los individuos y los diversos grupos sociales hacen frente a las dinámicas de exclusión y vulnerabilidad que generan las sociedades de mercado. En este tipo de sociedades el desarrollo es un proceso de manifestaciones y resultados desiguales. Se distingue por la disparidad y la diferencia entre naciones, regiones, sectores de actividad y agentes económicos y sociales. Hay una dinámica de la diferenciación que no sólo es persistente, sino que marca de variadas maneras el desempeño económico y social considerado a escala global, nacional o sectorial. La investigación teórica y empírica, así como la propia experiencia histórica, muestran que la desigualdad es inherente al proceso de desarrollo, en especial en las sociedades de mercado. No se trata de una condición provisional o transitoria del sistema económico y social, sino de un estado que éste tiende a reproducir de manera permanente a la vuelta de cada uno de sus ciclos. 6

En la perspectiva del desarrollo socialmente sostenible, la cuestión de la desigualdad remite a un contexto de diferenciación de las capacidades efectivas de los individuos para enfrentar las diversas dinámicas de exclusión y vulnerabilidad, entre las cuales se encuentran las de orden medioambiental. También remite, desde luego, a la cuestión de los dispositivos institucionales y las políticas públicas que las sociedades ponen en pie para atenuar las disparidades y nivelar de diversas maneras y en diversos grados «el campo de juego» en el que participan los distintos agentes, sectores y territorios. Sin estas acciones —que para ser sustentables deben nacer de acuerdos políticamente sólidos— la cohesión social es inalcanzable y el desarrollo corre el riesgo de tornarse socialmente insostenible. Las desigualdades medioambientales remiten a un amplio espectro de circunstancias particulares que, a pesar de sus especificidades, designan en todos los casos circunstancias de inequidad social ante el medio ambiente. Como lo muestran Charles et al. (2007), dichas circunstancias incluyen dinámicas de discriminación entre individuos y grupos que se relacionan con diferencias de calidad de vida y bienestar que a su vez dan lugar a grados también diferenciados de exposición al riesgo, a capacidades desiguales de prevención y protección, de acceso a la información y de movilización política para obtener de las autoridades mejoras significativas de su entorno.

Víctor Godínez es Coordinador de la plataforma de Expertos de la OCO

En las sociedades de mercado el desarrollo es un proceso de manifestaciones y resultados desiguales

Todo ello ha configurado un contexto propicio para el despliegue de preocupaciones crecientes —por ahora mucho más centradas en la reflexión y el análisis que en la formulación de políticas públicas— acerca de la «justicia medioambiental». Este término1 cobra sentido a partir de la constatación de que los individuos no son iguales ante 7

Opinión

la degradación del medio ambiente. La correspondencia innegable entre las desigualdades sociales y las medioambientales liga la falta de acceso a los recursos naturales y a la seguridad ecológica con la falta de acceso a los factores de cohesión social (inserción laboral, educación, salud, ciudadanía, sentido de pertenencia). Puede sostenerse que en las sociedades del siglo XXI hay una disputa distributiva de carácter medioambiental que se despliega en torno a la distribución más o menos justa de los inconvenientes y las ventajas que derivan los individuos y los grupos sociales de los problemas relacionados con la sostenibilidad y el deterioro del sistema y los recursos naturales.

Opinión

vida cotidiana de los múltiples efectos nocivos derivados de situaciones de degradación ecológica. Por regla general —y en circunstancias y formas que varían según el contexto socioeconómico y político— su menor capacidad relativa de reacción y defensa contra tales situaciones, que casi siempre se traducen en un deterioro adicional de sus condiciones de vida, está dada por su condición de excluidos y por las restricciones materiales y simbólicas que ello implica en la sociedades de inicios del siglo XXI.

Algunos expertos sostienen que las cuestiones medioambientales se han convertido en un tema típico del ámbito de la justicia (tanto en sentido jurídico como social) debido a sus múltiples repercusiones posibles sobre la calidad de vida de individuos, grupos y comunidades (Wenz, 1988). Hay un consenso creciente —compartido de manera explícita o implícita por los diversos agentes sociales involucrados en cada país y a escala internacional— acerca de que prácticamente toda dimensión relevante del desarrollo socialmente sostenible exige, para su observancia o consecución, de un marco normativo que incluye, desde luego, los correspondientes dispositivos institucionales y administrativos que son necesarios para su efectiva aplicación.

La exclusión social tiene que ver tanto con carencias económico-materiales como con carencias simbólicas que pueden describirse sintéticamente como una participación parcial y hasta nula de los individuos en las instituciones sociales básicas. Es un concepto más amplio que el de pobreza. Indica un debilitamiento de los vínculos sociales y una fragmentación de la sociedad en cuyo marco la condición de excluido conlleva una pesada carga de no reconocimiento y aislamiento de los grupos e individuos que la padecen. La exclusión social no es el resultado fallido de diversas estrategias individuales, sino de un proceso estructural que genera esta condición para diversos contingentes de la población. En este sentido, los excluidos son la última fase de dicho proceso, por lo que es importante no sólo fijar la atención en ellos sino en los mecanismos subyacentes que producen tales resultados.

Las desigualdades medioambientales tienen relación directa con las diferencias de acceso a las instituciones y servicios básicos de los individuos y diversos grupos de población expuestos o sometidos a factores y procesos de exclusión. Hay un cúmulo suficiente de evidencia empírica que avala la afirmación según la cual los grupos sociales más desfavorecidos son los que cuentan con menos posibilidades reales de escapar en su

El enfoque de la cohesión social ofrece una posibilidad fructífera de analizar esos mecanismos para fines de política pública. Dicho enfoque se sitúa en una esfera alternativa a la de los programas diseñados de manera especial para los «excluidos» (que incluyen programas focalizados de mitigación de las desigualdades ecológicas), y es por consiguiente un poderoso dispositivo conceptual a favor de los programas universales,

La correspondencia entre desigualdades sociales y medioambientales liga la falta de acceso a los recursos naturales y a la seguridad ecológica con la falta de acceso a los factores de cohesión social

La cohesión social indica un debilitamiento de los vínculos sociales y una fragmentación de la sociedad © quickimage

que por definición descartan la estigmatización social. De ser cierto que —como se ha propuesto en los párrafos precedentes— existe una fuerte correlación entre las situaciones de desigualdad medioambiental y las de desigualdad social, el enfoque de la cohesión social ofrece entonces un marco conceptual y operativo muy congruente con los principios básicos del desarrollo sostenible tal como fueron enunciados dos décadas atrás en el Informe Brundtland. Principios que, debemos reconocer, la sociedad mundial aún está muy lejos de alcanzar. En algunas regiones, como quizá lo ilustra muy bien el caso latinoamericano, incluso se perciben signos muy preocupantes de distanciamiento de dichos principios.

De la cohesión social al ámbito territorial

En los últimos dos o tres lustros del siglo XX prácticamente todos los países asumieron como una prioridad el objetivo prioritario de restablecer sus fundamentos económicos. En este esfuerzo, los criterios macroeconómicos y financieros asumieron una preponderancia sin precedentes en el campo de las políticas públicas. En algunos casos la primacía de estos criterios llegó a ser casi absoluta. La estabilización y la reforma económicas produjeron fuertes disputas distributivas, y para numerosos sectores sociales los costos fueron altos. Como consecuencia, al patrón tradicional de disparidades de cada sociedad se superpuso, en el ocaso del siglo precedente, una nueva división 9

Opinion

entre «ganadores» y «perdedores» del cambio estructural y la globalización. No es casual que en lo que lleva andado el siglo XXI el objetivo prioritario haya empezado a girar cada vez con mayor fuerza hacia la necesidad de restablecer los fundamentos sociales de los países. El paso de la primacía de lo económico a la creciente preocupación por «lo social» entraña preguntas de enorme relevancia: ¿puede haber procesos sostenidos de desarrollo sin que la sociedad atienda y se haga cargo activamente de las desigualdades?, ¿cómo reducir las brechas crecientes entre ricos y pobres que se manifiestan en el mundo a diversas escalas territoriales, es decir, a escala internacional, nacional, regional y local? Estas interrogantes se acompañan además de un conocimiento cada vez más afinado acerca de la naturaleza compleja de las brechas de desigualdad, ya que éstas no sólo se refieren a diferencias de ingresos y de activos materiales, sino también a la calidad y acceso diferenciados de los individuos y grupos sociales al empleo, la educación, la salud y otros servicios públicos básicos, los recurso naturales o la seguridad frente a los efectos nocivos de la degradación ambiental, así como a disparidades estructurales en el ejercicio de los derechos humanos y la ciudadanía, en el acceso efectivo al poder político y a la representación. A la luz de estas constataciones —cuyo contorno más general se ha resumido de manera por demás apretada— la noción de cohesión social se ha convertido progresivamente en un referente indispensable tanto en la reflexión acerca de los grandes problemas de nuestro tiempo (y el relacionado con los efectos del cambio climático es sin lugar a dudas uno de ellos), como en el diseño y ejecución de las políticas públicas. En el mundo de la investigación especializada y 10

Opinion

en los círculos técnicos vinculados con la formulación de las políticas públicas hay toda una miríada de definiciones, niveles de análisis y enfoques del concepto de cohesión social. Fuera de este ámbito hay cierto consenso acerca de su significado práctico, concibiéndolo como un concepto relacionado con la necesidad colectiva de prevenir y combatir las diversas formas sociales de discriminación, desigualdad, marginación y exclusión. En esta nota interesa resaltar el valor analítico y la funcionalidad operativa del concepto de cohesión social en este último sentido, que es el que corresponde con su utilización para fines de política pública. Una comunidad socialmente cohesionada —cualquiera que sea la escala de su territorio: local, regional, nacional— supone una situación global en la que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente en los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias, y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello, en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad y la ciudadanía se ejerce a plenitud2. La clave de este enfoque operativo está en la interrelación que en cada circunstancia particular se establece entre los factores constitutivos de la cohesión social. En la realidad, dichos factores forman una totalidad en tensión y la tarea de la política pública es impedir su degradación unilateral o de conjunto. En democracia, la acción de las instituciones adquiere una gran relevancia en este punto: son ellas las que proporcionan el espacio y definen las reglas del juego que permiten a los integrantes de la comunidad, en cada circunstancia específica, crear condiciones de cohesión social.

La noción de cohesión social se ha convertido progresivamente en un referente indispensable tanto en la reflexión acerca de los grandes problemas de nuestro tiempo como en el diseño y ejecución de las políticas públicas La exclusión social tiene mucho más que ver con estar dentro o fuera del proceso de desarrollo; es una ruptura de los vínculos sociales básicos

Referencias Adamson J., Evans M. M. y Stein R. [Ed.] (2002), The Environmental Justice Reader. Politics, poetics and Pedagogy. The University of Arizona Press, Tucson. Charles L., Emelianoff C., Ghorra-Gobin C, Roussel I., Roussel F. X. y Scarwell H., 2007, «Les multiples facettes des inégalités écologiques», Développement durable et territoire, Dossier 9: Inégalités écologiques, inégalités sociales. URL: http://developpementdurable.revues.org/ document3892.html. Consultado el 17 septiembre de 2008. Godínez, Víctor (2007), Cohesión social y cooperación descentralizada. La experiencia europeo-latinoamericana, Observatorio de la Cooperación Descentralizada, Diputación de Barcelona, Estudios de Investigación, n.° 2, Barcelona.

Cabe subrayar que la situación de conjunto a la que se hace referencia con el término «cohesión social», lo mismo que su campo de aplicación práctica, son cualitativamente distintas a las supuestas en los enfoques convencionales de «combate a la pobreza». En consecuencia, uno de los aspectos más relevantes del nexo entre cohesión social y política pública es cómo el concepto es desplegado para crear un marco de referencia operativo en la discusión sobre las necesidades del conjunto de la sociedad, y no sólo de uno de sus segmentos constitutivos. La exclusión social tiene mucho más que ver con estar dentro o fuera del proceso de desarrollo, es una ruptura de los vínculos sociales básicos; no se refiere sólo a los que la padecen directamente, sino al conjunto de la sociedad: a los que excluyen y a los excluidos. Combatir la exclusión supone por lo tanto un enfoque integral, como el propuesto en la noción de cohesión social, que apela al compromiso y la participación de todos los ciudadanos. La cohesión social es un requisito indispensable para el establecimiento del equilibrio entre los seres humanos y entre el hombre y la naturaleza que persigue el desarrollo sostenible. Sin ella será muy difícil satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras.

1. La expresión “justicia medioambiental” (environmental justice) fue acuñada en Estados Unidos en los años ochenta y en su origen se identificó con diversos movimientos sociales de base local que reivindicaban la toma en consideración de las desigualdades sociales en las decisiones relacionadas con el ordenamiento del territorio y la implantación de equipamientos e infraestructura públicas y privadas contaminantes. Ulteriormente la expresión ha sido retomada en el medio académico. Véase Adamson, Evans y Stein, 2002.

2. En este enunciado se reconocerán fácilmente los factores y supuestos principales de la cohesión social: i) pertenencia: que supone el predominio compartidos de valores fundamentales y el sentido de formar parte de una misma comunidad; ii) inclusión: que supone una capacidad generalizada de inserción económica y de acceso homogéneo a los servicios fundamentales y a la infraestructura básica; iii) participación: que supone una amplia implicación de los ciudadanos en la vida pública; iv) reconocimiento: que supone pluralidad y respeto a las diferencias; v) legitimidad: que supone la existencia de instituciones públicas y privadas con capacidad, reconocida y aceptada, de gestión y mediación de conflictos; y vi) equidad: que supone un compromiso sistémico y efectivo a favor de la justicia distributiva en el ámbito de la riqueza, el ingreso y el poder. Véase Godínez 2007.

Cuando las políticas públicas son insuficientes para combatir en su raíz los procesos de exclusión social, no sólo se profundizan fenómenos extremos e indeseables de falta de equidad, sino algo más grave, que mina la posibilidad del desarrollo socialmente sostenible: se produce una transmisión intergeneracional de la exclusión.

Wenz P. (1988), Environmental Justice, Albany, State University of New York Press. 11

Actualidad

Santa Fe avanza con paso firme hacia la descentralización Antonio Bonfatti

Desde diciembre de 2007 el gobierno de la provincia de Santa Fe ha puesto en marcha un proyecto integral de transformación cuyos principales motores son la regionalización, la descentralización y la planificación estratégica participativa

El Gobierno de Santa Fe, con el apoyo de la Unión Europea, ha realizado importantes innovaciones institucionales. Archivo Gobierno de Santa Fe

La provincia de Santa Fe es uno de los principales estados sub-nacionales de Argentina. Situada en el área territorial más dinámica del país, centro del desarrollo agroindustrial, se extiende casi 1.000 kilómetros de norte a sur, abarcando una superficie de 132.638 km2. Sus más de 3 millones de habitantes (el 8,15% del total de población nacional) viven en 362 municipios y comunas, destacándose dos núcleos urbanos principales: Santa Fe, capital de la provincia, con alrededor de 500.000 habitantes, y Rosario, cuya área metropolitana asciende a 1.500.000 habitantes.

Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador; la Región de Arequipa (Perú); y la Fundación Nacional para el Desarrollo (El Salvador).

Desde diciembre de 2007, cuando asumió el gobierno de la provincia de Santa Fe el Dr. Hermes Binner, hemos puesto en marcha un proyecto integral de transformación de la provincia cuyos ejes son la regionalización, la descentralización y la planificación estratégica participativa. Con ese objetivo se han organizado cinco regiones, teniendo en cuenta aspectos sociales, históricos, económico-productivos y físico–ambientales: Región 1 (Nodo Reconquista), Región 2 (Nodo Rafaela), Región 3 (Nodo Santa Fe), Región 4 (Nodo Rosario) y Región 5 (Nodo Venado Tuerto). Los nodos son las ciudades más importantes en tamaño, infraestructura y nivel de servicios de cada región. Así como las regiones identificadas tratan de reflejar cuáles son los caminos que la gente recorre, los nodos configuran los puntos de encuentro e intercambio de capacidades y recursos.

Los pilares de la planificación estratégica de la provincia de Santa Fe son las Asambleas Ciudadanas, ámbitos propicios para el desarrollo y fortalecimiento de esta nueva relación entre ciudadanía y Estado. La convocatoria es amplia y se organiza por regiones. De las 40 Asambleas celebradas hasta hoy han participado miles de ciudadanos y ciudadanas de todos los rincones de la provincia, junto a las autoridades provinciales y locales, y a representantes de organizaciones sociales, empresariales, académicas y productivas. La cantidad y la calidad de participantes muestran el compromiso asumido por la ciudadanía cuando se abren espacios para el debate y la participación. Las Asambleas permitieron soñar nuestra provincia a 20 años, actualizar el diagnóstico territorial y definir los proyectos estratégicos. Se identificaron 234 proyectos que se ordenan en tres líneas estratégicas: Territorio Integrado, Calidad Social y Economía del Desarrollo.

Uno de los objetivos estratégicos de nuestro gobierno es fortalecer la cohesión social y territorial. En ese marco Santa Fe se inserta en el Programa URB-AL III a través del proyecto “Innovación institucional en gobiernos intermedios: la regionalización como un instrumento clave para promover democracias de proximidad”, coordinado por nuestra provincia en asociación con la Diputación de Barcelona; el Consejo de 12

Antonio Bonfatti es Ministro de Gobierno y Reforma del Estado, provincia de Santa Fe

Las innovaciones institucionales que hemos realizado con el valioso aporte de la UE y nuestros socios sin duda constituyen una experiencia de construcción de mecanismos de democracia participativa que pueden ser replicados y perfeccionados en otros territorios, en la búsqueda de una política pública más cercana a los derechos de los ciudadanos.

Cumplida la etapa de definición de proyectos, se comenzó a trabajar en la gestión del Plan Estratégico Provincial. Para avanzar hacia la programación de acciones hemos creado cinco Consejos Regionales de Planificación Estratégica. Estos son mecanismos de articulación público-privada, de mediación de intereses y de generación de con13

Actualidad

Centro de Salud Barrio Plata (Rosario), uno de los 80 nuevos centros de salud de Santa Fe.

Las Asambleas Ciudadanas, en las que participan miles de ciudadanos de todos los rincones de la provincia, son uno de los principales pilares de la planificación estratégica.

Archivo Gobierno de Santa Fe

La regionalización, descentralización y planificación estratégica participativa son instrumentos de gran potencialidad como ordenadores del territorio Santa Fe promueve una rotunda transformación de la cultura política e institucional cuya única garantía de sustentabilidad es la participación y compromiso de la ciudadanía

sensos, integrados por las organizaciones públicas y privadas más representativas. Los Consejos se reúnen mensualmente y deben priorizar los proyectos estratégicos a fin de contar con una agenda de trabajo que permita impulsar acciones y monitorear su desarrollo. Son asimismo, al igual que las Asambleas, espacios inéditos de rendición de cuentas y circulación de información. Un elemento clave para consolidar la regionalización ha sido la formalización de los equipos de trabajo regionales. Hoy, las Coordinaciones Regionales están en funcionamiento en los Centros Cívicos de cada Nodo, promoviendo el avance de los proyectos regionales, articulando los recursos gubernamentales y construyendo una red de relaciones entre los actores locales. Los Centros Cívicos constituyen lugares de encuentro y cercanía del Estado Provincial. En ellos los 14

distintos niveles del Estado, el sector privado y la sociedad civil encuentran el espacio apropiado para un trabajo en red. Hemos concretado además el Primer Congreso de Ciudades de la provincia de Santa Fe “Santa Fe Red de ciudades”, con la presencia de destacados especialistas internacionales, durante los últimos días de julio. Sus protagonistas principales fueron las autoridades locales, quienes tuvieron dos jornadas de reflexión, discusión y aprendizaje. Estamos celebrando la segunda ronda de Foros de Pueblos Originarios, que nos permite abrir un espacio dinámico y plural para pensar y discutir la interculturalidad y la integración. Por su parte, finalizamos la segunda ronda de los Foros de Jóvenes, que lograron desmitificar la idea de que los jóvenes “son el futuro”, cuando en realidad se trata de hacerlos protagonistas del presente.

Los pilares de la planificación estratégica de la provincia de Santa Fe son las Asambleas Ciudadanas

Junto a los espacios de participación con la sociedad civil, es preciso generar el diálogo y el encuentro al interior del propio gobierno provincial. Por esa razón hemos celebrado 13 Jornadas Interministeriales que aglutinan a 300 personas con responsabilidades políticas de los diferentes ministerios. Este es un ámbito de trabajo innovador para profundizar el proceso de planificación estratégica, fortalecer la visibilidad de las acciones realizadas, reforzar la comunicación interna y mantenernos en un proceso de aprendizaje continuo. La regionalización, la descentralización y la planificación estratégica participativa son instrumentos de gran potencialidad como ordenadores del territorio, a la vez que permiten que las acciones de gobierno dejen de funcionar por reacción a las demandas y se propongan garantizar los derechos de los ciudadanos. La consecuencia más palpable de las innovaciones institucionales reseñadas es la de contar con nuevos instrumentos que ayudan a concretar los proyectos estratégicos y a comprender el territorio provincial desde sus particularidades y potencialidades. Es a partir del reconocimiento de nuestras capacidades que las políticas públicas se enriquecen con una pluralidad de recursos y culturas. Así, cuando hoy vemos a las instituciones del norte provincial concretando su proyecto de riego para la producción sucroalcoholera; o al sistema de salud pública desarrollando sus niveles de complejidad, con 80 nuevos centros de salud y 8 nuevos hospitales en marcha; cuando constatamos el avance del sistema de acueductos tantos años postergados; o la incorporación activa de los jóvenes en la construcción de las políticas públicas, comprendemos la importancia de haber fijado colectivamente el rumbo hacia la cohesión social y territorial.

Creemos, sin embargo, que los mayores logros son intangibles. Estamos promoviendo una profunda transformación de la cultura política e institucional cuya única garantía de sustentabilidad es la participación y el compromiso de la ciudadanía.

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La participación ciudadana en un modelo de cambio Carla Rivera

La administración de Santa Tecla (El Salvador) desarrolla desde hace casi un década un exitoso modelo de gestión municipal basado en la participación ciudadana y la concertación y que tiene como eje vertebral el cambio constante para adaptarse a las nuevas necesidades

La administración de Santa Tecla (El Salvador) desarrolla desde hace casi un década un exitoso modelo de gestión municipal participativa que tiene como eje vertebral el cambio constante para adaptarse a las nuevas necesidades Las autoridades de Santa Tecla, municipio salvadoreño con cerca de 165.000 habitantes, han apostado por un modelo de gestión basado en el nuevo paradigma del desarrollo local. Coherente con este modelo se ha introducido, sin aprensiones, una nueva forma de interacción con la sociedad local sustentada en la aplicación de los principios (distintos pero complementarios) de participación y concertación local.

En el caso de Santa Tecla, el proceso de participación comenzó en el año 2001 con la elaboración del Plan Estratégico Participativo (PEP). Este plan, entre otras cosas, impulsó el fortalecimiento de la información que recibe la ciudadanía sobre lo que hace la municipalidad; el desarrollo de actividades culturales, deportivas y proyectos que estimulan la formación de distintos tipos de organización de base; y la creación de un sistema organizado de participación de vecinos y sectores que cuenta con su propio marco legal. Pero lo más importante es que se ha creado una cultura de deliberación y concertación que, después de nueve años, es difícilmente reversible. Además, se ha adoptado un trabajo basado en el cambio

Carla Rivera es Coordinadora Internacional del Programa URB-AL III

En el marco del proyecto Gente Diversa, Gente Equivalente se han inaugurado varios centros comunitarios para fomentar la participación ciudadana. Archivo Municipalidad de SantA TECLA

constante en aras de mejorar resultados. No en vano, su eslogan es «Modelo de Cambio». Las encuestas municipales al respecto hablan por si solas: el 95% de la población considera que el grado de participación ciudadana alcanzado es bueno; el 61% cree que recibe suficiente información de la alcaldía y el 24% reconoce el trabajo que desempeña el concejo ciudadano de desarrollo local. Otra característica destacable de la gestión municipal de Santa Tecla ha sido concebir y combinar proyectos grandes y pequeños, no sólo como respuestas de la municipalidad a necesidades de 16

la sociedad local, sino también como eventos impulsores de movilización y consciencia social. Bajo esta óptica, vale decir que el proyecto mismo es tan importante como la modalidad en la que se ejecuta. Para alcanzar estos objetivos, la administración local introdujo cambios significativos en el aparato municipal y fortaleció la búsqueda de recursos de la cooperación internacional europea. Pero, al mismo tiempo, introdujo modificaciones en la forma de selección, ejecución y financiación de proyectos. En lo que se refiere a la selección, por ejemplo, la estrategia consistió en concebir, desde la misma elaboración participativa del 17

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El proyecto incluye el equipamiento de cinco espacios: Cantón El Manzano, Colonia San Antonio, Comunidad El Progreso, Cantón El Progreso y Colonia Las Delicias. Archivo Municipalidad de Santa Tecla.

El gran reto del proyecto de URB-AL III es que sus beneficiarios se apropien y conecten con su ciudad. Archivo Municipalidad de Santa Tecla

Plan Estratégico, una inteligente combinación de pequeños proyectos comunitarios con proyectos municipales o estratégicos. Los primeros son orientados a satisfacer las principales necesidades de distintos colectivos del municipio (vecinos y organizaciones sociales) y se detectan fácilmente mediante las consultas ciudadanas. Generalmente, tratan de responder a los problemas de la vida cotidiana de la población. En esta línea se puso en marcha el proyecto «Gente Diversa, Gente Equivalente». Hacia una convivencia ciudadana en equidad. El proyecto, que pertenece al Programa URB-AL III impulsa18

do por la Comisión Europea, tiene el objetivo de promover condiciones de interacción y convivencia social en equidad, así como el desarrollo y apropiación de espacios potenciadores de ciudadanía plena. El proyecto, además de Santa Tecla, tiene como socios a Quito (Ecuador) y Saint Denis (Francia). Las tres ciudades son conscientes de que tanto las causas como las soluciones a los problemas son estructurales y culturales, por lo que se debe trabajar en conjunto bajo una misma visión.

Los proyectos grandes y pequeños se conciben y combinan para dar respuesta a las necesidades locales pero también como impulsores de movilización y consciencia social

convivencia ciudadana en equidad, el proyecto incluye el equipamiento de cinco espacios: Colonia San Antonio, Cantón El Matazano, Comunidad El Progreso, Cantón El Progreso y Colonia Las Delicias. En ellos se potencia la participación de mujeres, hombres y adultos mayores. El gran reto es lograr que los beneficiarios del proyecto se apropien y conecten con una ciudad que trabaja unida para construir un mejor futuro y romper intergeneracionalmente el círculo de la pobreza.

Para ser factor de transformación, la administración debe transformarse a si misma

En todo caso, más allá de las virtudes o dificultades derivadas de cada uno de los proyectos desarrollados, lo importante es que su acertada combinación permita conectar dinámicamente la expectativa de transformación comunitaria o de un sector de la población con la expectativa de mejora de la ciudad. Así, la meta es generar una dinámica de transformación de la ciudad que articule, conecte y ponga en relación las obras grandes y pequeñas, pero, sobre todo, a los ciudadanos, que se asuman como transformadores de su entorno.

El 95% de la población considera que el grado de participación ciudadana alcanzado es bueno

La municipalidad está convencida de que esta dinámica no tiene vuelta atrás y se intensificará en los próximos años para que un número cada vez mayor de ciudadanos sea parte de un proceso de transformación que, gracias a la cooperación descentralizada de la Comisión Europea, ha dotado a Santa Tecla de un nuevo rostro.

Además de fortalecer y generar capacidades sociales e institucionales para posibilitar la 19

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«Rompemos con el aislamiento histórico de los productores» Óscar Pérez

Laura Isela Ruiz fue, hasta el pasado 14 de septiembre, alcaldesa de Valparaíso. Su gestión al frente de este municipio del estado mexicano de Zacatecas se ha caracterizado por tender puentes con la nutrida comunidad de inmigrantes en Estados Unidos

Primera alcaldesa del izquierdista Partido de la Revolución Democrática (PRD) tras más de 75 años de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en Valparaíso, Ruiz ha apostado por el impulso del proyecto Melgodepro de URB-AL III. Bajo su batuta, la administración de Valparaíso –municipio integrado por más de 250 comunidades dispersas en una abrupta orografía- ha puesto en marcha diversas iniciativas dirigidas a ofrecer alternativas laborales y profesionales a los jóvenes con el fin de evitar que emigren a su vecino del Norte en busca de un futuro mejor.

El proyecto Melgodepro, liderado por Alcorcón (Comunidad de Madrid), pretende mejorar el desarrollo productivo de Valparaíso y otros tres municipios latinoamericanos (Pimampiro – Ecuador- , Paysandú –Uruguay-, Curahuara de Carangas –Bolivia-) a través de la estrategia de ciudades emprendedoras y optimizando la relación con sus emigrados. El proyecto Melgodepro y Modelo Euro-Latinoamericano de gobernanza local para el desarrollo productivo, liderado por Alcorcón (Comunidad de Madrid), pretende mejorar el desarrollo productivo de Valparaíso y otros tres municipios lati-

Laura Isela Ruiz

Laura Isela Ruiz al frente de un acto de cooperación internacional celebrado en Valparaíso. Archivo Municipalidad de Valaparíso

noamericanos (Pimampiro, Paysandú, Uruguay, y Curahuara de Carangas, Bolivia) a través de la estrategia de ciudades emprendedoras y optimizando la relación con sus emigrados.

Óscar Pérez es el Coordinador técnico del proyecto Melgodepro en Valparaíso

¿Cómo contribuye el proyecto Melgodepro a la mejora de las condiciones de vida de las familias de los emigrantes en Valparaíso? La inserción de una visión alternativa a la forma tradicional de vivir el desarrollo del municipio, sin duda, tiene de entrada un componente que despierta el interés de los habitantes y de las organizaciones de migrantes. Muy determinante ha sido la forma como la administración municipal ha acercado esta nueva manera de conducir los esfuerzos de los valparaisenses hacia el logro de mejores condiciones de vida, no sólo en la cabecera municipal sino en comunidades donde realmente se presentan situaciones críticas que obligan a repensar las estrategias seguidas. Al identificar las fortalezas y oportunidades en los diversos sistemas productivos del municipio, éstas se han traducido, en estricto acuerdo con las organizaciones de productores locales, en prioridades para la generación de alternativas de empleo y desarrollo económico. Se trata de estrategias que van desde el ámbito familiar hasta el nivel de organizaciones locales y regionales. Estas alternativas las presentamos a las organizaciones de migrantes en Estados Unidos, quienes se interesan por los planteamientos y deciden su colaboración y la inversión en proyectos productivos. ¿Cuáles son las buenas prácticas que se pueden derivar de su experiencia en materia de desarrollo económico local, especialmente en el ámbito migratorio? Es importante destacar la inversión de los emigrantes en sus comunidades de origen, lo que permite la generación de empleo por medio de proyectos productivos.

También es interesante la nueva visión de los emigrantes jóvenes, que invierten en pequeños negocios para sus familiares. Sin duda, las becas del programa 3x1 (destinadas a financiar la formación de jóvenes en instituciones locales) han beneficiado a muchos muchachos, que no se van y deciden seguir sus estudios en el municipio. Mediante el proyecto Melgodepro, los emigrantes han conocido a los productores y estamos en proceso de establecer las bases de la inversión productiva. Es el caso de un producto emblemático de la región: el queso del Valle de Valparaíso. ¿Cómo ha intentando su gobierno impulsar políticas públicas que generen cohesión social y territorial, objetivo principal del programa URBAL III? Desde el origen e impulso del proyecto Melgodepro se rompe con el aislamiento histórico de los productores. Se les explicó el proyecto y ellos, con gran madurez, nos abrieron sus puertas, lo cual facilitó la recolección de información, la elaboración del padrón de productores y el conocimiento de sus hábitos y procedimientos, así como también de sus problemas y preocupaciones. A través de reuniones por sector o sistema de producción presentamos nuestros análisis y solicitamos la permanente validación de los mismos. Los productores nos han ayudado a precisar nuestras conclusiones. Esta comunicación se mantiene y se fortalece, lo cual supone un mayor compromiso con ellos y también con el municipio. Los productores han entendido que vale la pena hacer un esfuerzo en busca del beneficio común basado en el principio de cohesión social y territorial, así como en aras de incrementar el capital social. Se trata de una experiencia exitosa a la que otros municipios ya me han solicitado incorporarse.

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En Santiago de Surco, la basura sirve Roberto Vallejo Barba

Difusión, sensibilización y capacitación son las claves de una exitosa experiencia en materia de gestión integrada de residuos sólidos urbanos que ha convertido al distrito limeño de Santiago de Surco (Perú) en un claro referente para toda Latinoamérica

Los personajes de la “Liga Ecológica” visitan a los niños de Santiago de Surco para generar conciencia ambiental entre los más pequeños. Archivo Municipalidad de Santiago de Surco

Santiago de Surco es uno de los distritos que conforman el área metropolitana de Lima, capital de Perú. Una extensión de 45 Km2, una población aproximada de 400.000 habitantes y una intensa dinámica de crecimiento inmobiliario residencial y comercial hacen de este distrito un generador de grandes cantidades de residuos urbanos, de aproximadamente 300 tm/día. En este contexto, una adecuada política de gestión de residuos cobra vital importancia. Desde hace años, en Surco se desarrolla el programa Segregación en Origen, que busca generar una conciencia ambiental entre los residentes y vecinos del distrito mediante campañas de difusión, sensibilización y capacitación, incluyendo el tradicional y siempre útil método del “puerta a puerta”. A partir de 2007, el programa entró en un proceso de consolidación y expansión, tanto a nivel de participantes como de calidad. Así se incorporó, entre otros, al proyecto La Basura Sirve de URB-AL III, programa de cooperación descentralizada de la Unión Europea. La exitosa política de gestión integrada de residuos sólidos urbanos implementada en Santiago de Surco, que hace hincapié en la concienciación de los ciudadanos, le valió en 2007 a este distrito el premio a la Creatividad Empresarial, distinción peruana otorgada anualmente a nivel nacional a la mejor experiencia en gobiernos locales. Con el fin de incrementar el número de participantes en el proyecto, se procedió a reestructurar, potenciar y aumentar el equipo de “capacitadores locales”. Asimismo, se incorporó el software de Información Georeferenciada (GIS en inglés), que permite un conocimiento detallado del número, ubicación e información de los predios (viviendas y comercios) y personas participantes. Para involucrar a los niños también se creó la 22

“Liga Ecológica”, una serie de personajes a escala humana que representan cada uno de los principales materiales reciclables, como “Vidrino”, “Papelín”, “Latita” y “Plasticón”, y que protagonizan una historia dirigida a los más pequeños.

Roberto Vallejo Barba es el gerente de Obras Públicas de Santiago de Surco (Lima, Perú) y coordinador del proyecto La Basura Sirve

En la actualidad, el alto nivel de participación (30%) y el amplio reconocimiento del programa han hecho que Santiago de Surco sea identificado como referente nacional y se haya consolidado dentro del distrito como una “marca” motivo de orgullo. Además, los objetivos del programa se han reconocido y determinado como meta institucional en el “Plan de Desarrollo Concertado”. La participación en el proyecto La Basura Sirve de URB-AL III ha permitido intercambiar experiencias con otras ciudades socias, así como tener acceso a información que ha ayudado a perfeccionar las técnicas y mecanismos de sensibilización. Asimismo, ha permitido contar con recursos para la adquisición de equipo y material, lo que contribuye a desarrollar un mejor trabajo en cuanto a capacitación de la población y recolección de los residuos. Audiovisuales, impresiones alusivas a la segregación, vehículos de movilización, mejoras técnicas para las campañas, nuevos camiones recolectores, contenedores ubicados en los condominios residenciales o contendedores de diferenciación en escuelas e instituciones son algunas de las incorporaciones que permiten un trabajo a mayor escala. El proyecto La Basura Sirve pretende difundir la cultura medioambiental y la promoción del reciclaje como instrumento transversal de cohesión social a través de la consolidación y promoción de las experiencias que están desarrollando en Santiago de Surco (Perú) y Cuenca (Ecuador)

El proyecto La Basura Sirve pretende difundir la cultura medioambiental y la promoción del reciclaje como instrumento transversal de cohesión social a través de la consolidación y promoción de las experiencias de Santiago de Surco (Perú) y Cuenca (Ecuador)

como modelos de referencia incipientes en América Latina. Liderado por el Comune di Arezzo (Italia), en este proyecto participan las municipalidades de Cuenca y Lago Agrio (Ecuador), General Pico (Argentina), Santiago de Surco (Perú) y Arica (Chile); así como Lille Métropole Communauté Urbane (Francia) y Ucodep (ONG, Italia). La experiencia de Santiago de Surco permite concluir que no es posible obtener resultados positivos sin una clara conciencia y participación colectiva ciudadana; sin una clara conciencia política por parte de las administraciones locales y sin la implementación de sistemas que permitan la continuidad del programa así pasen los años y cambien las administraciones. 23

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De suburbio a centro de ciudad Andreu Font

El Proyecto Línea Internacional, adherido al Programa URB-AL III, es una apuesta de dos ciudades limítrofes entre Brasil y Paraguay (Ponta Porã y Pedro Juan Caballero) para lograr la ordenación del espacio fronterizo, la colaboración entre autoridades y la participación ciudadana

En el paraje de Punta Porã, justo en la frontera que divide Brasil y Paraguay, se inició hace un siglo una ciudad de comercio de la hierba mate. Hoy en día es una conurbación parte brasilera, la ciudad de Ponta Porã, y parte paraguaya, ciudad llamada Pedro Juan Caballero. En medio, un espacio de entre 20 y 50 metros, el de la línea internacional, donde se ha generado una zona de interacción entre las dos localidades. «Cuando era niño jugábamos al fútbol paraguayos contra brasileños. Nos dábamos fuerte», sonríe cuando lo recuerda el actual coordinador del Proyecto Línea Internacional, Hélio Peluffo. En los años 80, el tipo de cambio entre monedas propició la compra generalizada de brasileños en Paraguay, generándose mucho comercio en las manzanas colindantes a la frontera. Y el comercio trajo la venta ambulante, que se fue asentando en la cera con una mesita o banco y un toldo, para captar a los clientes de los comercios. Ña Lorenza explica cómo llegó allí: «Era empleada doméstica pero al tener a mi hijo no pude seguir. Y como no tenía trabajo mi hermano me ofreció vender casetes a su lado y ayudarle. Mi marido me hizo un armario para los casetes y empecé. Hace 23 años». Más tarde pasaron de la cera al espacio verde entre las ciudades, ocupando ese terreno llamado en portugués de ninguém. Y pasaron a ser construcciones más consolidadas, transformándose en casillas. Y el crecimiento de la ciudad conllevó el crecimiento de casilleros. «Quebró mi empresa en Asunción y vine aquí. Me dijeron que para instalarse sólo había que amanecer. Construí mi casilla un domingo y el lunes ya estaba vendiendo», comenta un ex ambulante que actualmente es político. Hoy en día hay 900 casilleros en el espacio 24

fronterizo, conformando una aglomeración de construcciones que se extiende por 600 metros. Edificaciones que forman una frontera real, física, donde antes había un parque lineal, dividiendo los espacios más activos de las dos ciudades. Lugar propicio también para el contrabando, el tráfico de monedas falsas, los usureros... Y en la soledad del lugar, en el anonimato de la noche, las transacciones ajenas a cualquier comercio legal. Un lugar con una idiosincrasia propia que genera a su vez cierto rechazo por parte de los comerciantes y la población en general. El crecimiento ha sido progresivo, acentuándose en las épocas de cambio monetario favorable. Unos dicen que por permisividad de las autoridades, otros que por escasez. En lo que sí coinciden los diferentes actores es en la necesidad de solventar estos problemas antes de que no haya solución, y sobre todo de forma consensuada. Ña Lorenza ofrece su punto de vista: «Empezamos hace años con otros proyectos. Pero seguimos trabajando en el mismo barro, en el mismo calor, sin higiene, sin nada adecuado». El Proyecto Línea Internacional es una apuesta en común de las dos municipalidades gemelas, animadas ante la convocatoria de la Unión Europea en el marco del Programa URB-AL III. Se centra en la ordenación del espacio fronterizo, creando unos puntos de venta estándar, censando y formalizando la situación de los casilleros, de forma que directa o indirectamente se resuelvan muchos otros problemas. Todo ello conlleva un trabajo social, en el que tienen el apoyo de la ONGD Paz y Desarrollo, trabajando en las sinergias entre tres actores: casilleros, administración local y sociedad civil. Triángulo que se repite en cada ciudad y que conviene fortalecer. La Diputación de Málaga (España) trabaja como socia en aspectos transversales vitales: participación ciudadana y

Andreu Font ONGD Paz y Desarrollo y coordinador técnico del Proyecto Línea Internacional

Hoy en día hay 900 casilleros en el espacio fronterizo, conformando una aglomeración de construcciones que se extiende por 600 metros El gran reto del Proyecto Línea Internacional es acercar la administración a los ciudadanos

El proyecto Línea Internacional es una apuesta en común de dos municipalidades gemelas. PREIFATURA DE PUNTA PORA

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La iniciativa persigue construir un espacio que vuelva a ser el orgullo de sus ciudadanos y que fortalezca la identidad común

Imágenes de Punta Porã, en la frontera que divide Brasil y Uruguay. En el centro el sr. José, uno de los 900 casilleros que trabajan en la zona. Tiago Salvador (mercado fronterizo), Andreu Font (sr. José)

medio ambiente, especialmente ante actuaciones en los espacios públicos. Tras años de trabajar de forma absolutamente independiente, las instituciones municipales de Ponta Porã y Pedro Juan Caballero valoran de forma relevante la posibilidad de unir esfuerzos para afrontar problemas comunes. Así, con esta iniciativa se han puesto en marcha una serie de proyectos y actividades que fomentan el intercambio, desde pequeños talleres de reciclaje o escuelas hasta grandes decisiones políticas al respecto de los recursos hídricos. Conocimiento mutuo de procedimientos, seminarios compartidos, son actividades desarrolladas con los funcionarios. Existen tres asociaciones de vendedores, dos paraguayas y una brasileña. No aglutinan a todos los casilleros, pero sí a gran parte. Y se pretende que se unan, especialmente como comisión interlocutora frente a la administración. José, presidente durante un tiempo de una de ellas, explica que «la asociación se realiza para conocerse, pero pronto eso pasa a un segundo plano y se hacen frente los aspectos positivos o negativos que afectan a todos. Se fortaleció el vínculo entre todos los asociados con la idea de la reforma (en referencia al Proyecto Línea Internacional). Los casilleros recurren a la comisión directiva y se reúnen constantemente con ellos. La asociación cumple su función, aunque no tiene el eco que tendría que tener con las autoridades». Ña Lorenza, vicepresidenta de otra de las asociaciones, coincide en que falta más implicación de las autoridades, aunque añade que ahora «mejoró un poquito pues por lo menos si vamos nos atienden mejor». Y apuntilla José «… ahora por el tiempo político». Uno de los retos del Proyecto Línea Internacional es acercar la administración a

los ciudadanos. «Venimos de promesas y promesas, de instituciones, de particulares, de políticos. Muchos compañeros, cuando surge un proyecto nuevo, no lo toman en serio porque piensan que se trata sólo de uno más. […] Anhelo que en las instituciones esté gente al servicio del pueblo y por lo menos se le escuche», concluye José. Talleres y capacitaciones se desarrollan con los casilleros, para lograr estabilidad en sus funciones. Como comenta José «somos dependientes de Brasil, del momento, del cambio de moneda […] yo empecé vendiendo ropa, pasé a CD y ahora estoy vendiendo artesanía». Ña Lorenza pasó de casetes a cigarrillos y ahora vende ajos. De las capacitaciones hablan más o menos convencidos, pero ponen énfasis en una: «Necesitamos saber nuestros derechos como ciudadanos. Muchas veces se nos humilla porque no conocemos nuestros derechos. Si traen esa capacitación yo creo que todos vamos a acudir». En definitiva, se está tras un nuevo espacio de interacción como lo fue antaño, un espacio donde pasear, compartir, donde se puedan organizar actividades de ocio… Todo ello teniendo en cuenta la realidad y ocupación actual, integrando a los casilleros en el conjunto y resolviendo aspectos sociales. Un espacio que sea orgullo de la ciudadanía y fortalezca la identidad común, que la propia población indica más allá de la nacionalidad: «somos fronterizos». Termina José: «Yo creo que ahora estoy bien, pero porqué no experimentar con algo lindo, con seguridad,… estoy apostando para que se haga realidad. […] Los tiempos cambian y yo tengo que cambiar».

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Igualdad de género, una asignatura pendiente Bruno Carapella

El proyecto PACEF de URB-AL III promueve la ocupación femenina y el desarrollo territorial para intentar reducir la brecha de género en la región boliviana de Cochabamba, el Departamento Central de Paraguay y la provincia argentina de Buenos Aires

Concurso de dibujo infantil organizado en el marco del proyecto PACEF para sensibilizar a los niños en materia de igualdad de género. Archivo PACEF

La reducción de la brecha de género es uno de los tantos objetivos que se persiguen para promover la oportunidad de democracia y el desarrollo económico y social de una sociedad. En todo el mundo existe una relación directa entre democracia, desarrollo equilibrado, cohesión social y participación activa de las mujeres en la actividad económica, social y política. La persistencia de desequilibrios, fracturas, segregación y violencia contra la mujer constituye así una reducción directa de los espacios de democracia y representa al mismo tiempo la renuncia a energía, creatividad y competencia, aspectos fundamentales para la economía y el desarrollo de un territorio. Dada su importancia, la reducción de la brecha de género en términos de formación y empleo no puede ser contemplada sólo como objeto de proyectos y actividades puntuales. Es fundamental que los gobiernos nacionales, regionales y locales tomen en cuenta este aspecto como parte de sus políticas de desarrollo orientando sus recursos económicos y las normativas, regulando las acciones de la administración pública y de las empresas privadas y propiciando el acceso de las mujeres hacia el conocimiento pleno, libre y paritario en todos los niveles de instrucción. Dichas actuaciones son parte de los Objetivos del Milenio y son coherentes con los resultados de la Conferencia sobre la Mujer realizada en Pekín y con la Estrategia Europea de Lisboa. En pocas palabras, sobre esta cognición no existen divisiones, pero, necesariamente, debe existir un mayor empeño político, una mayor responsabilidad y una mayor consciencia. En este contexto, el Pacto para la Capacitación y el Empleo Femenino (PACEF), proyecto del Programa URB-AL III de la Comisión Europea, pretende abordar unas dimensiones fundamenta28

les para contribuir a la toma de consciencia y a la construcción de nuevas políticas: / La participación activa de la mujer en la actividad económica y en el desarrollo social. / La participación de la mujer en la instrucción universitaria, enseñanza superior y formación profesional. / La posibilidad de carrera en organizaciones públicas y privadas y la eliminación de brechas salariales entre hombres y mujeres. / La participación, el protagonismo y la responsabilidad política de la mujer. Examinemos en detalle estas dimensiones: A) Participación de la mujer en la actividad económica. En las tres regiones contempladas por el Proyecto PACEF (Región de Cochabamba, Bolivia; Departamento Central, Paraguay y Provincia de Buenos Aires, Argentina) sigue siendo consistente el diferencial de participación entre hombres y mujeres, sea en términos de ocupación formal como en términos de ocupación informal o sub-ocupación.

Bruno Carapella es Coordinador de AT Proyecto PACEF

La persistencia de desequilibrios, segregación y violencia contra la mujer constituye una reducción directa de los espacios de democracia de una sociedad

El diferencial se justifica gracias a la diversa distribución del empleo en relación a los diferentes sectores productivos. El empleo femenino se concentra en el sector primario y terciario, en particular en el comercio y/o en actividades de asistencia doméstica. Esto significa que el empleo femenino se concentra en sectores de baja especialización y elevada precariedad e informalidad, lo que da lugar a una brecha negativa entre la participación numérica de las mujeres en términos de empleo y la participación reditual y económica de las mujeres en relación al producto interno bruto. Resulta claro, entonces, como dicho nivel de subocupación contribuye decididamente a determinar 29

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Feria de Mujeres Emprendedoras en la región de Cochabamba (Bolivia) Archivo PACEF

Para reducir la brecha de género en materia de formación y empleo es imprescindible un mayor empeño político En Paraguay el 82% de los cargos de elección pública son ocupados por hombres

en alguna de las regiones contempladas en el proyecto un índice de pobreza extrema superior al 15% de la población y un índice de pobreza superior al 35% de la población, como es posible observar en los datos representativos del Departamento Central del Paraguay. B) Participación en la instrucción universitaria y en la formación profesional Pese a su reducción en los últimos años, también en este caso persisten las diferencias que hacen que sea la mujer con su propio esfuerzo la que salga a conquistar un protagonismo real en la economía del conocimiento. Las tasas de analfabetismo, sobre todo en las zonas rurales, se mantienen altas. En las zonas rurales de algunas regiones andinas el analfabetismo comprende la tercera parte del número total de mujeres. También se puede observar un crecimiento significativo del porcentaje de mujeres inactivas que poseen un título de estudios superior en relación al porcentaje de hombres inactivos en las regiones del Departamento Central del Paraguay y la Provincia de Buenos Aires, regiones con niveles discretos de educación en la población femenina sobre todo en términos de instrucción superior y universitaria. Estos datos demuestran que, a pesar del nivel de educación, la mujer, por razones familiares, de segregación o de barreras de entrada, se ve obligada a utilizar sus propios conocimientos en el mercado laboral. Esta barrera de ingreso a la economía del conocimiento revela una notable discriminación en el mercado laboral, donde las mujeres que trabajan en el sector terciario, presentan mayores dificultades para acceder a cargos de servicios avanzados e innovadores (ICT, Adverstising, Engineering,

Consulting), los que permanecen como oficios y profesiones de predominio masculino. C) La diferencia salarial y la carrera En todas las regiones objeto de análisis y trabajo se amplía la brecha entre hombres y mujeres en el mercado laboral, sobre todo a medida que se alcanzan niveles de mayor responsabilidad, ya sea en las organizaciones privadas o en la administración pública. Incluso en la educación universitaria, donde se cuenta con una consistente y calificada componente femenina, la gobernanza queda destinada, como un hortus conclusus, a los hombres.

Pujar resolució foto

Estudios realizados en territorio boliviano y contemplados en el ámbito del proyecto revelan la persistente dificultad de las mujeres entrevistadas al pretender acceder al sector privado y llevar adelante una carrera. Una dificultad que para el 42% de las mujeres entrevistadas es debida al sexo y al grado de instrucción y para el 18% incluso a la apariencia externa. Estos datos demuestran que los estereotipos siguen siendo una variable independiente del mercado de trabajo. Por su parte, las mujeres entrevistadas de la región andina de Cochabamba sostienen que la oferta de empleo femenino se concentra en los sectores de salud, cuidado y educación. En todas las regiones se manifiesta el dramático fenómeno de la brecha salarial que, acompañado de la consistente y estructural precariedad de las relaciones laborales, constituye lamentablemente una de las características fundamentales del mercado de trabajo de la mujer. D) La participación y la responsabilidad política Resulta extraño discutir sobre la dificultad de acceso al protagonismo y a la responsabilidad política en un país como Argentina teniendo en 31

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cuenta que, actualmente, su presidenta es una mujer. Sin embargo, pese a la introducción de los denominados cargos políticos y públicos destinados a la mujer, se evidencia aún una gran brecha de género, que empieza a manifestarse en la participación y el protagonismo y crece a medida que incrementa el nivel de responsabilidad. En Paraguay el 82,2% de los cargos de elección pública son ocupados por hombres. Tras las últimas elecciones administrativas de un total de 230 administradores sólo 13 son mujeres. En Argentina, la situación general con la Ley de Cupo parece ser mucho mejor, a pesar de que la presencia de mujeres en los órganos legislativos no sea equivalente a la presencia de mujeres en las jefaturas de administración y entre los gobernadores. Es evidente, por tanto, que el puesto de mando o aquél destinado a la toma de decisiones y asignación de recursos sigue siendo ocupado por hombres, independientemente del cupo y la legislación. Esta es la síntesis de la dimensión y las circunstancias que caracterizan el contexto en el que se desarrolla el Proyecto PACEF. Respecto a este contexto, PACEF está trabajando en las tres regiones destinatarias de la intervención sobre tres ámbitos fundamentales: 1. Construir redes locales de instituciones, ONG, universidades, escuelas y empresas capaces de afrontar el tema de la ocupación femenina y de la reducción de la brecha de género en modo sistémico integrando recursos, proyectos e iniciativas. En particular, es destacable la sinergia positiva desarrollada entre los socios y la consolidación de sus interrelaciones. Asimismo, en el ámbito del proyecto se han celebrado numerosos convenios de difusión y actividades de sensibilización en 32

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los territorios de América Latina involucrados. En cada uno de estos países se han realizado seminarios que contaron con numerosa participación de mujeres, asociaciones de mujeres, universidades, instituciones públicas, etc. Esto permitió la participación activa de los actores involucrados y el fortalecimiento de vínculos y constitución de redes de trabajo. Por otro lado, se han realizado actividades específicas de difusión y sensibilización. A modo de ejemplo es de destacar el Concurso de Dibujos para niños realizado en los tres países destinatarios de la iniciativa. Se le solicitó a los niños que representen la condición de la mujer en la sociedad y en su propia familia. Por cada país fue seleccionado y premiado un dibujo ganador. Asimismo, dicha actividad sirvió para realizar otras acciones, como por ejemplo animaciones con cantos, representaciones teatrales, dinámicas y juegos recreativos y atención médica gratuita a los familiares presentes y a la comunidad. 2. Construir en los territorios Pactos Formativos Territoriales destinados a mejorar la ocupación de las mujeres, actuando sobre las competencias como aliciente de crecimiento personal. El instrumento de los Pactos Formativos es particularmente idóneo para hacer crecer el capital social territorial actuando sobre las competencias como estímulo de desarrollo local. En tal sentido, este año se concretó el Diseño del Pacto Formativo Local de Género a través de sesiones de investigación, intervención y diseño en las que se compartieron metodologías y herramientas utilizadas por la Regione Sicilia (Italia) y los socios del proyecto en los procesos de diseño y aplicación de los Pactos Formativos Locales. En particular, en Bolivia se firmó un protocolo de acuerdo entre la Universidad Mayor de San Simón, AMDECO y la Mancomunidad Andina para poner en práctica un

En las zonas rurales de algunas regiones andinas un tercio de las mujeres son analfabetas

programa que responde a las demandas territoriales. A modo de ejemplo, cabe resaltar el curso de formación en el sector lácteo destinado a mujeres y miembros de Asociaciones de Productores Lecheros de la región.

plan global de acción. Al respecto, la Gobernación del Departamento Central de Paraguay elaboró su Plan País, mientras que la Provincia de Buenos Aires y AMDECO (Bolivia) continúan trabajando en su realización.

En el caso de Paraguay se celebró un acuerdo marco entre el Departamento Central, la Secretaría de la Mujer de la Nación y la Unión Industrial de Paraguay. A raíz de dicho acuerdo, y tomando como base los análisis y estudios previos realizados en el ámbito del proyecto, se identificaron cursos de capacitación como carpintería, fontanería, jardinería o emprendedurismo que se están desarrollando en la actualidad. Además, se desarrollaron talleres sobre Género y Violencia Intrafamiliar en los que participaron jueces, fiscales, directores del área salud y seguridad y representantes de organizaciones de la sociedad civil.

La Regione Sicilia, a través de la propia Asistencia Técnica, apoya sobre aspectos metodológicos y operativos a las diversas instituciones de América Latina involucradas, favoreciendo la transferencia y la difusión de buenas prácticas.

Por su parte, en los distritos de Mercedes, Moreno y San Fernando de la Provincia de Buenos Aires se realizaron acciones de sensibilización y capacitación. Particularmente se efectuaron talleres con referentes de sectores industriales y agropecuarios y con autoridades provinciales y municipales.

Tras la Conferencia Internacional de Buenos Aires sobre Trabajo de Género, celebrada en marzo de 2010 y que contó con una notable participación, se prevé una Conferencia de Mid-term Evaluation en noviembre en Paraguay. Será ésta la ocasión para el análisis y la evaluación de los resultados conseguidos y para socializar las diversas experiencias puestas en marcha en el ámbito del proyecto.

3. Construir Planes Locales de Género, entendidos como programación integrada estratégica y operativa de las diversas políticas, proyectos, acciones, que intervienen sobre la brecha de género. Se trata de sistematizar las diversas iniciativas, evitar duplicaciones y fragmentaciones y dar un marco estratégico integral al tema de las políticas de género en el territorio. En este sentido, durante el primer semestre de 2010 se concretaron las actividades referidas a la construcción de una metodología para implementar políticas de género. Esta metodología comprende dos ámbitos de intervención: el diagnóstico de contexto y la metodología para el diseño y socialización del 33

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El gran reto de la competitividad de los territorios Victor Godínez

Idealmente, una estrategia local destinada a estimular el tejido productivo del territorio debería tener una gran coordinación con las políticas nacionales de desarrollo, aunque la experiencia en muchos países latinoamericanos muestra con frecuencia que, cuando existe, dicha armonización es insuficiente

Una enseñanza del régimen de crecimiento internacional asociado a la globalización es que la construcción de capacidades competitivas no es una facultad exclusiva del estado central ni deriva sólo de las grandes políticas nacionales, sino que está directamente relacionada con los procesos territoriales. En efecto, dicha construcción es sobre todo resultado de la dinámica de integración de los sistemas económicos locales en un sentido muy preciso aunque impregnado en cada caso, de manera inevitable y necesaria, de un gran contenido idiosincrásico: el despliegue de un tejido de relaciones funcionales entre las unidades productivas, que son los sujetos centrales de la competencia, en un ambiente que promueva y facilite su operación a la vez que también fomente su arraigo e identidad territoriales. Las relaciones y el ambiente que permiten que las unidades económicas pasen de ser empresas asentadas en el territorio a empresas del territorio en el que operan son siempre el resultado de procesos complejos en los que intervienen numerosos factores de orden económico, social, institucional, cultural y hasta geográfico. Entre ellos, los que atañen a la acción de la política pública juegan un papel estratégico, en particular cuando sus instrumentos se orientan de manera explícita al aprovechamiento de los recursos endógenos del territorio para estimular el desarrollo, sobre la base tanto de la integración y transformación del sistema productivo local como de una mejora general de la productividad y la competitividad. Idealmente, una estrategia local de este tipo debiera sostener altos grados de coordinación con las políticas nacionales de desarrollo, aunque la experiencia muestra con frecuencia que, cuando existe, dicha armonización es insuficiente en un gran número de países latinoamericanos. 34

Algunos de los más importantes objetivos generales del desarrollo territorial —escalamiento tecnológico y productivo del sistema económico, crecimiento del empleo remunerativo, incremento del nivel de bienestar de la población— exigen de la política pública local modos de gestión dirigidos a estimular la densificación del tejido productivo. En los tiempos de la globalización1, se considera que dichos modos de gestión de la política pública local deben responder a y ser parte de una estrategia de construcción social de territorios innovadores, de alta productividad y, en consecuencia, competitivos. Dicha construcción no es un acto voluntarista ni discurre en el vacío, y en gran medida se define en función de una determinada estructura económica general, la de la nación. Desde finales de los años 80 tendió a generalizarse en diversas escalas territoriales (nacional, regional, local) un enfoque de política de desarrollo productivo orientado a la constitución de distintas formas de articulación de empresas operando en una cadena de valor determinada a fin de desarrollar y potenciar ventajas competitivas y generar economías de escala que permitan maximizar la utilización de los recursos y mejorar el desempeño económico del territorio y sus factores, así como sus resultados sociales. En la perspectiva de los territorios, este enfoque se identifica con el supuesto de que la concentración geográfica y la interacción estratégica de empresas e instituciones (gubernamentales y civiles) puede ser una fructífera fuente de crecimiento y competitividad sobre una doble base: la innovación de procesos y productos y la incorporación dinámica de un número creciente de pequeñas y medianas empresas locales. Se trata de organizar, desde la base territorial y productiva de los países, una respuesta a las exigencias competitivas que plantea la realidad

Víctor Godínez es Coordinador de la Plataforma de Expertos de la OCO

La construcción de capacidades competitivas no es una facultad exclusiva del estado central sino que está directamente relacionada con los procesos territoriales

Algunos de los más importantes objetivos generales del desarrollo territorial exigen de la política pública local modos de gestión dirigidos a estimular la densificación del tejido productivo

económica nacional e internacional en la mundialización. Este enfoque tiene numerosas consecuencias analíticas y prácticas cuya naturaleza e implicaciones han sido debatidas ampliamente en el mundo académico y técnico por los especialistas en desarrollo. Baste señalar que en dicho enfoque un factor fundamental de la competitividad territorial es la capacidad de aprendizaje y conocimiento que se presume está latente en las instituciones y organizaciones locales, y en cuyo despliegue la acción del gobierno local o subnacional es determinante2. La configuración de conglomerados empresariales (o clusters) es la forma de organización por medio de la cual las unidades productivas del territorio potencian su competitividad (para encadenarse, aprender, especializarse) en la cadena de valor de un determinado proceso productivo. Para desplegar dicho potencial es necesario la interacción de un conjunto de factores meso y microeconómicos que, por su misma naturaleza, se vinculan directamente con la dimensión territorial del desarrollo. Concretamente, se trata de dispositivos institucionales y políticos orientados de manera específica, en el primer caso, a la creación de un entorno innovador para el fomento empresarial, y en el segundo, a fomentar el cambio tecnológico en el tejido productivo local. Para que la puesta en marcha de este tipo de iniciativas de desarrollo local y territorial sea factible, la acción de los gobiernos subnacionales y municipales es determinante. No sólo porque dichos gobiernos están colocados de “manera natural” en los niveles meso y micro de la economía territorial, sino porque su gestión política y administrativa es indispensable para asegurar la articulación público-privada y la interacción de los variados actores que intervienen en el proceso de desarrollo local –y por cierto que no sólo en el plano económico, sino en el social y

el político considerados de manera amplia. Todo esto supone que los gobiernos territoriales, junto con sus tareas más tradicionales, asuman modos de intervención activos dirigidos a la creación de un entorno favorable para el desarrollo local. Tal papel exige una capacidad de liderazgo, y por tanto legitimidad, para movilizar a los distintos actores sociales en torno a un proyecto común de desarrollo en el que se reconozca la comunidad y converjan fuerzas dispersas y dispares, que así podrán contar con posibilidades de poner en valor su “potencial endógeno”. En el plano de la política pública, tanto a escala nacional como subnacional y local, este enfoque del desarrollo territorial se tradujo en América Latina en una concepción en la que, en el transcurso del último cuarto de siglo, la organización y el desempeño de las localidades y regiones tendió a fundamentarse en la capacidad cooperativa y de articulación de actores productivos e institucionales gubernamentales, privados y civiles. El sesgo hacia la acción colectiva territorializada justifica un modo general de intervención (coloreado por cada realidad territorial ) en el que las localidades (los territorios) dejan de ser consideradas como meras instancias receptoras de dinámicas y decisiones exógenas para pasar a concebirse como nodos de desarrollo dinamizados por factores endógenos (como la cooperación intra-local) sobre los cuales se construyen perfiles de inserción y especialización en la economía global que los actores económicos locales individuales, por sí mismos, no podrían lograr. En esta concepción, el desarrollo local aparece como el resultado de un complejo proceso de arreglos y concertación entre agentes territoriales en torno a un proyecto común que en principio no sólo persigue el crecimiento económico, sino la calidad de sus resultados sociales. 35

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Se trata de organizar, desde la base territorial y productiva de los países, una respuesta a las exigencias competitivas que plantea la realidad económica nacional e internacional

Imagen aérea de León (Guanajuato, México), ciudad con una experiencia destacable en materia de promoción de la competitividad local.

Varios trabajos empíricos sobre el desarrollo local en América Latina3 identifican tres tipos de agentes territoriales principales: las instituciones locales y las redes nacionales e internacionales con las que se articulan; la sociedad civil y sus organizaciones; y las empresas ya existentes en el territorio y las que se radiquen ulteriormente por efecto del proceso de desarrollo. La mecánica de concertación de estos agentes tan heterogéneos depende del grado de institucionalización que hayan alcanzado, pero en casi todos los países los arreglos necesarios para el diseño y ejecución de estrategias territoriales de desarrollo 36

micro económicos y sectoriales compatibles con la estabilidad macro económica, de estrategias de crecimiento e instrumentos e instancias de concertación que aseguren consistencia entre las expectativas, decisiones y horizontes temporales de los diferentes actores involucrados. De acuerdo con diversos análisis de experiencias latinoamericanas de promoción de la competitividad local,4 éstas se definen alrededor de cierto número (generalmente reducido) de vectores en torno a los cuales se organiza la estrategia territorial. Para los debates de URBsociAL se identificaron cinco vectores generales: la existencia de una visión estratégica del territorio en materia de desarrollo económico y competitividad; una dinámica territorial de desarrollo orientada a la puesta en valor de los recursos locales; un proceso de integración del aparato productivo local y líneas de acción para fomentarlo; mecanismos de coordinación público-privada; y una institucionalización del conjunto del proceso. En las experiencia escogidas como referencia principal (la ciudad de León, México; la provincia de Mendoza, Argentina; y la región de Bío-Bío, Chile) estos cinco vectores están presentes en grados diversos.

1. Aquí se utiliza el término globalización en el sentido general que definió hace casi una década la Cepal (2002): como la “creciente gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial en los de carácter regional, nacional y local”.

2. Este parágrafo sintetiza el planteamiento de Silva Lira (2003). 3. Entre otros muchos otros trabajos, está el de Albuquerque (1997) en el que se basan estas observaciones. 4. Véanse, por ejemplo, Llorens et al. (2002), Pietrobelli y Rabellotti (2004), Baruj et al. (2009).

han requerido la construcción de un andamiaje institucional local específico. El surgimiento de estos dispositivos institucionales para la promoción y la coordinación del desarrollo competitivo del territorio supone para los gobiernos locales y subnacionales nuevas exigencias de gestión, eficiencia, transparencia y legitimidad. Si bien la actividad de los gobiernos territoriales en apoyo a la competitividad en los países de América Latina no ha sido analizada de manera suficiente y sistemática, se sabe que el papel que pueden cumplir al respecto requiere de una clara formulación de políticas, de la asunción de enfoques 37

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Construcción de ciudadanía y cohesión social, presente y futuro Juan Enrique Vega

¿Cuál es la relación de cohesión social con igualdad? Es una pregunta de gran pertinencia en el actual contexto latinoamericano. En la base de la discusión sobre esta relación está el viejo, reiterado y cada vez más actual tema de la ciudadanía

En las dos últimas décadas del siglo pasado, en América Latina, el gran tema social de la agenda pública fue la pobreza. A medida que nos acercábamos al cambio de siglo, el problema y la búsqueda de fórmulas para superar la situación adquirieron una creciente visibilidad pública. Si bien la pobreza representa una tendencia que se hundía profundamente en el pasado de la región, las políticas desarrollistas y modernizadoras de los cincuenta años anteriores habían permitido procesos de urbanización que cambiaron el carácter de la pobreza rural reconvirtiéndola en una pobreza urbana y dando paso también al desarrollo de vastas capas medias urbanas y rurales. Estas últimas mostraban una dinámica de movilidad social con una cierta proyección de progreso futuro, en el que la educación constituía un factor clave. En parte como producto de las políticas de ajuste estructural vinculadas al “Consenso de Washington”, los rangos de pobreza crecieron notablemente en este periodo de casi veinte años. Se asumía como un coste inevitable, de corto plazo, de la necesaria ordenación de las economías. Sin embargo, como la pobreza se constituía en creciente problema para la integración y manejo político de las sociedades nacionales, las políticas de ajuste se acompañaron de medidas para minimizarla y, en lo posible, erradicarla. Su impacto varió según el mayor o menor grado de ortodoxia con el que se aplicaron las recetas neoliberales. No obstante, una de sus consecuencias fue la segregación espacial o diferenciación territorial desde una perspectiva social. Cuando las políticas se hicieron más heterodoxas se obtuvieron mayores avances en la disminución de los estados de pobreza. Uno de los cambios más significativos ha sido la creciente complejidad de los procesos de dife38

renciación social, que han afectado la calidad de las formas de reproducción social. Si bien estos procesos se han expresado mediante un incremento de las brechas entre los países en desarrollo y los países industrializados –América Latina sigue siendo una de las regiones más desiguales del mundo - el principal rasgo de aquellos radica en que la mayoría de las brechas al interior de los países han persistido o aumentado. En buena parte de los países creció la participación del 20% más rico de la población en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% más pobre se mantuvo constante o disminuyó. Un rasgo distintivo de esta desigualdad distributiva es la elevada fracción del ingreso que capta el estrato más alto, particularmente el 10% más rico de la población. En efecto, las brechas entre los grupos (deciles) intermedios de la distribución no son muy pronunciadas, al igual que en los países más igualitarios, pero entre el decil de más altos ingresos y el 10% que le sigue “se abre un abismo” (BID, 1999). Mientras en los países europeos el ingreso del 10% de la cúpula supera en no más de 20% o 30% el ingreso del noveno decil, en América Latina esa distancia es superior al 100% y, en algunos casos, al 200%. También se advierten profundas disparidades de género, territoriales, socioeconómicas y étnicas en diversos indicadores sociales. Resultado de las nuevas condiciones intelectuales de la reinstalación democrática y del trabajo de la CEPAL, en los años 90 se instaló el concepto de Equidad, sustituto del de Igualdad y, a finales de la década, empezó a circular con fuerza el de Cohesión Social. Tomado de la experiencia de la UE, éste aludía inicialmente a las connotaciones básicas que sirven de base a los pactos sociales en los diversos países: por un lado, implica la preocupación por evitar la pobreza, reducir las diferencias entre los ciudadanos y garantizar determinados estándares de igualdad; por otro,

Juan Enrique Vega es experto en Construcción de Ciudadanía

Un rasgo distintivo de la desigualdad distributiva en América Latina es la elevada fracción del ingreso del estrato más alto

El desgaste del concepto de cohesión social por un uso excesivo y polivalente puede acabar privándolo de contenido

se relaciona con el objetivo de asegurar el acceso universal de los ciudadanos a servicios básicos como la salud, la educación, las pensiones o la vivienda; en tercer lugar, significa el reconocimiento del diálogo social y de los derechos laborales y su protección en el seno del mercado de trabajo. Adicionalmente, en Europa, la cohesión social tiene también una dimensión territorial al entenderse que es imposible la integración si no se amplían las áreas del mercado y se aseguran niveles de vida similares entre los ciudadanos de los distintos países y territorios de la Unión. No obstante su atractivo, el concepto de cohesión social es elusivo en la medida en que evoca diversas dimensiones de las estructuras económicas, sociales, políticas y culturales. Aunque no existe un consenso entre los especialistas, el concepto se tiende a relacionar con otros términos como equidad, igualdad de oportunidades, inclusión, bienestar o estímulo y fomento de capacidades económicas en un área determinada. El desgaste del concepto después de un uso excesivo y polivalente puede acabar privándolo de contenido, frustrando así los esfuerzos y propuestas de los últimos años. ¿Cuál es la relación de cohesión social con igualdad? Es una pregunta de gran pertinencia en el actual contexto latinoamericano. En la base de la discusión sobre esta relación está el viejo, reiterado y cada vez más actual tema de la ciudadanía. La igualdad es un concepto multifuncional o plural que parte de la constatación que constituye un ideal regulador, históricamente contextualizado, de naturaleza polisémica. En su desarrollo histórico, este concepto fue adquiriendo distintos contenidos (a partir de desafíos o demandas), que influyeron en la evolución del ideal regulador. Sin embargo, todas sus concepciones representan

dimensiones necesarias de la igualdad y la realización pura de cada tipo de modelo de igualdad presenta problemas e insuficiencias que pueden ser corregidos a partir de una consideración concreta de las demandas que se quieran afrontar. El desarrollo de estos conceptos de igualdad ha estado vinculado con la evolución de los derechos individuales y colectivos. Los derechos constituyen un componente sustantivo de la igualdad y permiten el desarrollo de un sujeto concreto, el ciudadano, que es protagonista de la organización de la vida colectiva y la acción publica. No hay igualdad sin derechos, y no hay derechos sin ciudadanos. Tampoco hay ciudadanos sin comunidad política y derechos colectivos. Existe una relación entre Estado e Igualdad. El mercado tiene capacidad de asignar recursos pero está imposibilitado para construir sociedades de iguales. Sólo la voluntad política puede orientar este objetivo. Comprenderlo ahora, en que parte importante de las sociedades deberían replantearse sus bases de desarrollo a la luz de la crisis, parecería una orientación sensata para la cooperación. Por su parte, la cohesión social en cualquier perspectiva del presente y el futuro es, a la vez, un fin y un medio. Como fin, apunta a lo sustantivo de la sociedad: vivir, desarrollarnos y crecer juntos. Por ello promover políticas públicas destinadas a que todos los miembros de la sociedad se sientan parte activa de ella y contribuyan y se beneficien de su progreso. En el actual escenario regional, recrear y garantizar el sentido de pertenencia y de inclusión es también un fin en sí mismo. Asimismo, la cohesión social es un medio para encarar la tarea del desarrollo y para afrontar situaciones adversas como la actual coyuntura internacional. Para ambos propósitos, los actores sociales deben sentirse partes de un todo y estar 39

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dispuestos a ceder en sus intereses personales en aras del beneficio común, tanto para instrumentar acciones que permitan paliar la situación de los más vulnerables a la crisis como para adoptar políticas públicas de largo plazo que persigan una mayor igualdad de oportunidades.

¿Nacer en distintos lugares tiene que ver con que los individuos sean más o menos iguales? ¿Iguales en qué?

En esta línea es en un territorio donde se sintetizan, desde la perspectiva de las personas, tanto una dimensión de vida presente y una dimensión de vida proyectada o anticipación de posibles vidas futuras. Esta dimensión de proyección no lo incluye sólo como individuo sino que abarca también a su familia y entorno social, es una potencialidad o posibilidad de ser. Ambas dimensiones son la expresión de la amplitud de los derechos reconocidos y ejercidos, así como de los grados de igualdad a los que se ha accedido. Pero, además, desde la perspectiva del territorio mismo existe una dimensión de gestión y autogobierno que incide en las calidades de vida. Aquí los conceptos claves son actores locales institucionales a cargo del gobierno y gestión territorial y redes de actores de la sociedad civil local. Entre ambos se contiene la capacidad de un territorio de gobernarse e intervenir en la calidad de vida de sus habitantes.

¿Es un territorio en sí mismo el que se asocia a la desigualdad o son otras variables externas? ¿Cómo se trata el tema del grado de elección o no elección que las personas tienen para vivir en distintas partes? La inequidad tiende a estar relacionada con eventos que las personas no controlan, que no tiene posibilidades de elegir. Pero si el día de mañana alguien decide irse a la montaña, ¿la sociedad tiene qué apoyarla al respecto?

En esta era de profundización de la globalización parece que los estados nacionales pierden importancia y dejan espacio a otros dos actores institucionales: por un lado se multiplican los intentos de integración supranacional, y por el otro, las ciudades están empezando nuevamente a desempeñar un papel más activo como respuesta a las consecuencias negativas de la globalización. Los sujetos de la igualdad son los individuos; sin embargo, ellos la tienen o no en condiciones colectivas de igualdad. El individuo es siempre producto de una sociedad, aunque tiene posibilidades de modificar esas condiciones a través de su acción. Caben entonces algunas preguntas: 40

¿En qué medida existen derechos colectivos territoriales (si es que existen)?

¿Cuál es el rol de los poderes centrales en la reproducción o no de las desigualdades? Siendo el territorio una construcción social de los sujetos que comparten un espacio físico surge entonces el dilema sobre la distinción entre sujetos colectivos (territorios) e individuales. ¿Cómo conciliar e integrar la defensa de los valores e intereses individuales y colectivos? Enfrentados entonces a la necesidad de instalar el tema de la igualdad en un espacio social territorial para establecer cómo influye en las relaciones entre los individuos, si bien se da por hecho que cabe esperar una igualdad para todos los individuos en la posesión de derechos básicos universales (igualdad formal), no pasa lo mismo en cuanto a la llamada igualdad material. La igualdad de oportunidades a nivel territorial representa a su vez el establecimiento de una frontera (o reconocimiento de los muros interiores), la construcción de puertas en dichos muros, que es lo que significan las oportunidades, y la apertura de ventanas que sirven para proyectar las oportunidades. Muchas mayores dificultades implican

No hay igualdad sin derechos, y no hay derechos sin ciudadanos. Tampoco hay ciudadanos sin comunidad política y derechos colectivos.

Imagen de una de las centenares de favelas que existen en Río de Janeiro (Brasil). Verónica Sanz

Las dimensiones de vida presente y proyección de vida futura de las personas son la expresión de la amplitud de los derechos reconocidos y ejercidos

operativizar hoy una idea del reconocimiento de la igualdad de las diferencias. Tal como lo hace Amartya Sen, es necesario entender la igualdad como la libertad de realización de los propios proyectos y la capacidad de hacerlo. El tema de la igualdad territorial está definido por dos dimensiones. Un horizonte o un modelo regulatorio de igualdad, que debe ser entendido histórica y contextualmente, y una estructura de desigualdades que impiden a los individuos realizar sus proyectos de vida. Esa estructura de desigualdades, inicialmente, alude por lo menos a dos aspectos que deberían ser examinados: la dimensión de vida presente y la dimensión de

proyección. La vida presenta implica la calidad de vida y la proyección las potencialidades y perspectivas de progreso. En el marco de este cuerpo conceptual, el estudio que se analizará en URBsociAL aborda seis variables principales: modelos de igualdad; niveles de ciudadanía; dimensión territorial; políticas locales; política nacional; y equilibrios para el desarrollo humano. En función de estas variables, el trabajo describe, analiza y discute tres casos: la experiencia de presupuestos participativos de Porto Alegre (Brasil), el Movimiento Ecologista de Gualeyguaychu (Argentina) y el Consejo Regional Campesino de Coquimbo (Chile). 41

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A la altura del cambio climático Ligia Castro de Doens

Para modificar las condiciones actuales por efecto del cambio climático el conjunto de la sociedad debe revisar su forma de hacer las cosas generando nuevas alianzas que construyan empresas más eficientes, competitivas y más responsablemente comprometidas

El cambio climático ha impuesto a nuestros países nuevos retos para adaptarnos a las nuevas condiciones ambientales, a veces difíciles de calcular. En este marco surgen importantes problemas e imponderables, pero también nuevas oportunidades. Estas, sin embargo, demandan una nueva agenda pública, así como nuevas modalidades de alianzas público-privadas. Es aquí donde las asociaciones entre los gobiernos locales, las empresas y las comunidades deberán tener un desempeño original y creativo. Unas alianzas necesarias para impulsar una diversidad de iniciativas de negocios que, desde el nivel local, hagan factible ir entretejiendo una nueva economía verde.

En el marco de URBsociAL presentaremos algunos casos de proyectos exitosos y replicables que responden a los principios mencionados.

Existe una gran variedad de ejemplos de proyectos exitosos inspirados en la nueva economía verde desarrollados desde el nivel local. Estos proyectos, además de reducir vulnerabilidad y permitir la adaptación de las sociedades en las que se encuentran a las nuevas condiciones climáticas, contribuyen a la lucha contra el cambio climático al disminuir los gases de efecto invernadero.

Los dos primeros casos son: Relleno Sanitario de la ciudad de San Salvador (El Salvador), ciudad pequeña en área pero densamente poblada; y Relleno Sanitario de la ciudad de Buenos Aires (Argentina), localidad muy grande tanto en área como en población. En ambos rellenos se obtiene energía eléctrica a partir del uso del metano que allí se genera y los dos están conectados al sistema de abastecimiento de energía eléctrica de su respectiva ciudad. En el Relleno Sanitario de la ciudad de Buenos Aires, además de energía eléctrica se generan otros subproductos.

Los nuevos negocios verdes, a su vez, impulsan nuevas tecnologías y modelos productivos desde la óptica de la responsabilidad socio-ambientalempresarial o corporativa, fortaleciendo los encadenamientos productivos con micro y pequeñas empresas en las comunidades donde se implementan y, adicionalmente, potenciando el desarrollo sostenible desde el nivel local. Para poder modificar las condiciones actuales por efecto del cambio climático el conjunto de la sociedad debe revisar su forma de hacer las cosas, generando nuevas alianzas que construyan empresas más eficientes, competitivas y más responsablemente comprometidas con la inversión social y ambiental. 42

Ligia Castro de Doens es experta en Cambio Climático y Cohesión Social

Los dos primeros ejemplos permiten la reducción de emisiones de metano a través del manejo sostenible de los desechos sólidos. Son proyectos de Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) validados y certificados por la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático (CMNUCC). Asimismo, cumplen exitosamente con la reducción de vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático y mejoran la calidad de vida de la población, las condiciones de salud ambiental (agua, suelo y aire) y la salud pública.

Gran parte del reto de estos proyectos consistió en la búsqueda y construcción de los consensos y voluntades necesarios para diseñarlos, articulando diferentes modalidades creativas de alianzas públicas (gobierno nacional y local) y privadas (empresas y comunidades organizadas), que además han incorporado a instituciones académicas y de investigación. Su implementación ha exigido desarrollar esfuerzos adicionales en campañas educativas destinadas a la población de la ciudad involucrada, así

Los retos y oportunidades del cambio climático demandan a gobiernos locales, empresas y comunidades un gran esfuerzo en el diseño de una nueva agenda pública

como de capacitación continua para todos los empleados y usuarios. Se ha requerido cambiar conocimientos, actitudes y prácticas muy arraigados en las sociedades donde se desarrolló cada proyecto, pero precisamente en esto ha radicado gran parte del éxito obtenido. Los encadenamientos productivos de las empresas mayores que administran y/o operan estos proyectos con micro y pequeñas empresas comunitarias, así como la responsabilidad socioambiental empresarial o corporativa, garantizan la sostenibilidad a largo plazo de la reducción de la vulnerabilidad y la adaptación de las mismas. Al efecto, todos los ciudadanos debemos interiorizar nuevos hábitos culturales para adaptarnos a las nuevas condiciones climáticas. Porque para luchar contra el cambio climático es preciso cambiar nosotros mismos en los ámbitos personal, familiar, laboral y comunitario. En resumen, la sociedad en general debe cambiar.

Por consiguiente, los sectores sociales más conscientes todavía deberán invertir grandes esfuerzos en campañas informativas y de sensibilización, tanto de los gobiernos locales y nacionales como de las empresas privadas, los partidos políticos, las organizaciones cívicas y la sociedad en general. Sólo eso hará posible construir, difundir y materializar los consensos y acuerdos necesarios a nivel local y sectorial para que logren tener continuidad incluso a través de los cambios electorales. Desde luego, todos abrigamos la convicción de que, por encima de cualquier reto, un mundo mejor es posible, y de que eso no es un mero sueño o una utopía inalcanzable. Pero sólo sociedades bien informadas y dotadas del consiguiente desarrollo de economías verdes, debidamente enraizadas desde el nivel local, pueden hacer factible esa transformación.

Para luchar contra el cambio climático es preciso cambiar nosotros mismos en los ámbitos personal, familiar, laboral y comunitario Hay que alcanzar un nivel de movilización ciudadana capaz de superar las inercias tradicionales de los órganos de gobierno y los hábitos empresariales

En la concepción y diseño de los proyectos y en su arquitectura de alianzas destinadas a asegurar su ejecución y operación no hay fórmulas pre escritas; los proyectos analizados así lo demuestran en sus diferentes modalidades de ejecución y operación. No existen fórmulas únicas, ni tampoco las habrá al replicar los proyectos en otras ciudades. Sin embargo, un proceso histórico de la amplitud exigida por el reto del cambio climático - que supone adoptar nuevas concepciones, conductas y formas de asociación públicas y privadas, socioculturales, gubernamentales y empresariales - no se logra espontáneamente en los plazos que la situación demanda. Es preciso alcanzar un nivel de concienciación y movilización ciudadanas capaz de superar las inercias tradicionales de los órganos de gobierno y los hábitos empresariales. 43

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Nuevas estrategias locales ante las migraciones internacionales Mariel Araya

Las migraciones internacionales contemporáneas son una realidad de carácter global que impacta en el ámbito local, tanto de los lugares de partida como de los de llegada

La frontera entre México y Estados Unidos es la más transitada del mundo. Verónica Sanz

Los cambios acontecidos a escala mundial y su vertiginosa velocidad, los nuevos escenarios de globalización de reordenamiento económico, así como los cambios culturales producidos por la sociedad de la información y las comunicaciones han generado grandes incertidumbres que coinciden con un cada vez mayor interés por la cohesión social en todos los foros internacionales. En este proceso nos encontramos con el fenómeno de las migraciones internacionales y su impacto multidimensional. En efecto, estas incrementan la complejidad y diversidad de las necesidades, demandas y problemáticas sociales de los residentes en las ciudades. Las migraciones internacionales contemporáneas son una realidad de carácter global que impacta en el ámbito local. Las personas parten de lugares concretos (pueblos, ciudades) y se instalan en lugares concretos. Las consecuencias de estos desplazamientos humanos se perciben tanto en los lugares de partida como en los de llegada, muy especialmente en el ámbito de la vida local. Las migraciones, como si de un efecto espejo se tratara, interpelan la adecuación de las políticas y servicios públicos diseñados con criterios restringidos de acceso y de pleno usufructo, así como también el sentido de pertenencia social. Son un gran reto, pero también una gran oportunidad. POLÍTICAS LOCALES Y TERRITORIALES: 1. Plan Barcelona Interculturalidad. Ayuntamiento de Barcelona. Barcelona ha cambiado su fisonomía poblacional en los últimos años gracias a la llegada de inmigrantes. Cuenta con un 17,6% de población inmigrada. Dicha población es también de una gran diversidad y heterogeneidad. En 2009, el 44

Ayuntamiento de Barcelona lanzó un extenso proyecto participativo para la elaboración del Plan Barcelona Interculturalidad, estructurado sobre la base de tres principios: igualdad, puesta en valor de la diversidad e interacción. Hasta ahora, el Plan se ha dotado de 10 ejes de acción (llamado decálogo intercultural), 30 objetivos y 90 medidas. Transversal y subyacente a todos ellos, el Plan deja entrever su visión del problema público: ya no se trata de gestionar las migraciones y hacerlo de forma excelente. Sobre la base de aceptar la necesidad de repensar una ciudad que ya es otra, el Plan propone un cambio de mirada: se busca erradicar las prácticas segregacionistas y replantear toda la política municipal en clave intercultural. No se trata, pues, de una política sectorial para las migraciones, sino una política para la ciudad elaborada y ejecutada desde los diferentes ámbitos municipales. El Plan Barcelona Interculturalidad está concebido como una política dirigida a toda la población y a toda la ciudad en clave de futuro.

Mariel Araya es experta en Migraciones

Las migraciones internacionales contemporáneas son una realidad multidimensional de carácter global que impactan en el ámbito local

2. Comité Paulista para Inmigrantes y Refugiados. Prefectura de Sao Paulo. La ciudad de Sao Paulo recibe alrededor del 30% de toda la inmigración en Brasil. Es una ciudad fundada a partir de sucesivas migraciones y se declara a sí misma como la primera ciudad del Japón fuera del Japón, o la mayor ciudad libanesa fuera del Líbano. Pese a esta realidad multicultural, se había constatado un crecimiento de situaciones de discriminación hacia los inmigrantes, así como también graves vulneraciones de derechos y de explotación laboral. A partir de la implicación de entidades ciudadanas se inició un proceso que culminó en 2002 con la creación de un órgano participativo municipal: el Comité Paulista para Inmigrantes y Refugiados. Su principal objeti45

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Barcelona (España) cuenta actualmente con un 17,6% de población inmigrada. joan roca de viñals

vo es dotar a la ciudad de una estructura que aúne esfuerzos y sea ámbito de coordinación y concertación, tanto de los gobiernos federal, estatal y municipal, como también de las entidades sociales y ciudadanas que trabajan con las migraciones. Además, desde el Comité intenta dar respuesta a dificultades como la descoordinación administrativa, obstáculos en el acceso a la educación y la salud y lucha contra la discriminación y la explotación laboral. 3. Ordenanza de Movilidad Humana- Casa del Migrante. Municipio de Quito. La ciudad de Quito aprobó en 2008 una ordenanza que, basándose en la normativa internacional sobre derechos humanos vigente en Ecuador, proporciona a la ciudad una herramienta para intervenir respecto de las consecuencias de las migraciones internacionales, muy especialmente en los lugares de origen de las mismas. Dando por sentado el fenómeno de la movilidad humana y asumiendo el carácter complejo de la realidad migratoria (Quito también recibe migraciones, sobre todo desde ciudades peruanas y colombianas), la Ordenanza estipuló los principios que deben regir la política pública local respecto de las migraciones: no discriminación, inclusión e integración social, visibilización permanente de las dinámicas de la movilidad humana, ejercicio y goce de los derechos humanos, garantía de servicios públicos universales y de calidad, coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana. Al mismo tiempo, se dotó de un Plan de Movilidad Humana detallado y de una estructura para que la Ordenanza pueda ser efectivamente implementada. Se trata de la Mesa Distrital de la Movilidad Humana (órgano de amplia participación); la Red Distrital de Servicios (instancias municipales, recursos públicos y privados); las Casas de Movilidad Humana (Casa del Migrante. Servicios de primera acogida, 46

derivación, asesoramiento y seguimiento) y el Observatorio Distrital de la Movilidad Humana (base de datos, información e investigación para sustentar la formulación de las políticas públicas). 4. Programa Enlace Binacional- Programa 3x1. Estado de Zacatecas. Recientemente se ha alertado sobre la situación de despoblación que se está viviendo en varios municipios del estado mexicano de Zacatecas como consecuencia de la emigración. Con una amplia experiencia en la gestión del impacto de las migraciones, el Programa Enlace Binacional – Programa 3x1 atiende a los diversos factores de expulsión de población y pretende dar respuesta a una nueva situación producto del trasnacionalismo. Casi la mitad de la población de Zacatecas vive actualmente en Estados Unidos. Se puede afirmar, entonces, que estamos ante un estado binacional. En este sentido, el Programa contiene múltiples acciones y servicios para hacer frente a la nueva realidad del estado. Desde planificación regional productiva en el ámbito rural, hasta programas de atención a la salud mental de “los que se quedan” (básicamente mujeres, menores y ancianos). Además, también ofrece atención sanitaria a los emigrantes que han vuelto (como el programa “Vete sano, vuelve sano” con especial incidencia en enfermedades como el Sida) y acciones participativas para los que siguen fuera. Por otro lado, se incardinan las políticas de programas como el 3x1, que consiste en una modalidad de intervención sobre las remesas de los emigrantes. Mediante un convenio de los tres niveles gubernamentales (federal, estatal y municipal) con las asociaciones de inmigrantes mexicanos en EEUU, por cada dólar que los emigrantes aportan a proyectos productivos y de infraestructuras locales cada ámbito gubernamental también aporta un dólar.

El Plan Barcelona Interculturalidad ha sido el resultado de un gran proceso participativo y es una política dirigida a toda la población y a toda la ciudad en clave de futuro Casi la mitad de la población de Zacatecas (México) vive actualmente en Estados Unidos

5. Ley de Acogida- Pacto Nacional Inmigración. Generalitat de Catalunya En 2010, se aprobó el texto que define la política pública sobre acogida de inmigrantes en todo el territorio. Se trata de la primera de estas características en el sur de Europa y sus objetivos son: facilitar la integración de las personas inmigradas; extender un servicio de primera acogida homogéneo en toda Catalunya; fomentar la autonomía personal y la igualdad de oportunidades; reducir las situaciones de vulnerabilidad y de riesgo de exclusión y definir la lengua catalana como la lengua común de acogida en todo el territorio. Esta política parte del diagnóstico previo sobre las incertidumbres e inseguridades de la población inmigrante dependiendo del lugar de asentamiento. Asimismo, se plantean acciones en el ámbito laboral que mejoran las expectativas desde el primer momento de la llegada e incluso antes de viajar. El texto partió de un amplio proceso participativo y es una de las medidas previstas en el Pacto Nacional para la Inmigración.

6. Plan LAOS-SALT. Ayuntamiento de Salt Salt (Girona, España) es un municipio de menos de 30.000 habitantes con un 43% de inmigración. Este hecho supone un gran reto para las autoridades locales, que han implementado diversas políticas de atención a la diversidad y promoción de la convivencia. Mediante el Plan LAOSSALT, el municipio se ha dotado de un órgano de participación ciudadana que tiene funciones consultivas, de realización de informes, estudios y propuestas de todo tipo de acciones municipales, servicios y actividades relacionadas con el fenómeno de la inmigración. El objetivo es articular un modelo de ciudadanía que integre en la diversidad en un marco democrático de derechos y deberes válidos para todos los ciudadanos de Salt. Son de destacar, por su formato innovador, las acciones realizadas en el ámbito de la vivienda y de las comunidades de vecinos.

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Pobreza, desigualdad y cohesión social local Xavier Godàs i Pérez

Las políticas de cohesión social deben orientarse tanto a las exigencias materiales de existencia como a las que se refieren al vínculo social, que confieren seguridad vital, así como enlazar la diversidad y el derecho a la diferencia con la promoción de la igualdad

La calidad de vida en el territorio equivale a la capacidad política de generar escenarios de oportunidades. Verónica Sanz

Todos los gobiernos están interesados en promover dinámicas de cohesión social. Sería a todas luces una temeridad que un gobierno decidiera explícitamente no pretender una sociedad cohesionada para su territorio de referencia. Lo cual debe alertarnos del hecho de que la cohesión social como voluntad política guarda una gran variabilidad de significados. En unas ocasiones, significa la promoción de la política social a fin de generar sociedades inclusivas; en otras, una voluntad generalista de conquistar una sociedad bien integrada, estable, poco o nada conflictiva. Este documento plantea una definición operativa de cohesión social desde el prisma de la política pública. Entendemos que las políticas de cohesión social deben orientarse tanto a las exigencias materiales de existencia (económicas) como a las que se refieren al vínculo social (comunitarias), que confieren seguridad vital, así como enlazar la diversidad social y el derecho a la diferencia con la promoción de la igualdad social en el acceso a toda suerte de bienes y recursos fundamentales, incluidos los derechos cívicos, políticos y sociales. Por ello, una acción pública que pretenda generar sociedades cohesionadas debe plantearse la siguiente relación de objetivos (AERYC, 337): / Reducir brechas sociales y favorecer una perspectiva social-redistributiva del gasto público. / Proporcionar un marco de igualdad de oportunidades para que todas las personas tengan la posibilidad de desarrollar una vida digna y autónoma. / Reconocer las diferencias entre grupos y personas (que no desigualdades) como valor enriquecedor de lazos sociales. / Desarrollar fuertes relaciones sociales (en parte, 48

de tipo comunitario) en entornos diversos: trabajo, escuelas, barrios. / Generar un espacio público de carácter integrador y convivencial, expresión social de unas relaciones democráticas de calidad. / Difundir un amplio sentimiento de arraigo al lugar, flexible y abierto al cambio. / Promover una visión compartida de modelo territorial entre los principales actores y sectores ciudadanos. / Impulsar la capacidad ciudadana de organización y acción de un territorio para afrontar sus propios retos económicos, sociales, políticodemocráticos y de sostenibilidad como elemento clave de desarrollo endógeno. A este conjunto de objetivos se llega por la capacidad del sistema político de procurar la participación plena de las personas en cuatro ámbitos fundamentales de la organización social. En primer lugar, el espacio económico y de la renta, que supone vinculación a la ocupación y ser sujeto de la redistribución llevada a cabo por los poderes públicos. En segundo lugar, el espacio político y de la ciudadanía, que implica capacidad de participación política y acceso efectivo a los derechos sociales. En tercer lugar, el espacio relacional y de los vínculos sociales, estrechamente relacionado con el mundo de lo afectivo. Y, por último, el ámbito de la cultura y la formación continua como elementos imprescindibles de adaptación personal a las condiciones estructurales de la sociedad de la información.

Xavier Godàs i Pérez es experto en Pobreza y Desigualdad

La calidad de vida en el territorio equivale a la capacidad política de generar escenarios de oportunidades y cohesión social en términos de equidad Los límites competenciales y de recursos son un factor condicionante de la acción del gobierno local, pero en ningún caso constituyen excusa alguna para no actuar

Los territorios urbanos componen los lugares donde se manifiestan los efectos humanos y sociales de los procesos de exclusión derivados de 49

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la estructura de desigualdades sociales; también conforman los espacios en los que se desenvuelven las dinámicas de inclusión. En este sentido, es un hecho constatable que los gobiernos territoriales juegan un rol fundamental en el despliegue de políticas públicas generadoras de equidad y autonomía personal. En el marco territorial las situaciones de exclusión social tienen rostro, nombres y apellidos; componen los retos habituales del bienestar cotidiano. La calidad de vida en el territorio equivale a la capacidad política de generar escenarios de oportunidades vitales y cohesión social en términos de equidad. Los gobiernos locales son agentes políticos cruciales para ello, dado que viven muy directamente las necesidades, demandas, expectativas y problemas de sus ciudadanos. La diferencia y el valor añadido de los gobiernos territoriales (municipales, regionales) respecto de otros niveles administrativos y gubernamentales es que los primeros actúan en el terreno de la proximidad relacional (Pascual, 2008). No obstante, el ámbito competencial y los recursos a su disposición son bastante más reducidos que los de otros niveles de la administración. Ello no implica necesariamente que los gobiernos territoriales, particularmente los municipios, sean instituciones marginales, infrapolíticas, podríamos decir, respecto de otros niveles de gobierno. Por una parte, el municipio o la región constituyen el referente territorial básico para el ejercicio de las funciones estatales en el territorio en un sentido administrativo; por otra, las instituciones locales conforman una comunidad política con capacidad propia de gobierno, en que se definen y desarrollan políticas específicamente locales o adaptables al contexto territorial de referencia. Sin duda, los límites competenciales y de recursos son un factor condicionante de la acción del 50

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gobierno local, pero en ningún caso constituyen una excusa para no actuar. Podemos aventurar que no hay margen para la pasividad: tanto por la necesidad de afrontar los retos de la historia propia del territorio como, hoy día, por lo imperioso de responder a complejos procesos fruto de la globalización (Godàs 2010). Con base en estas consideraciones generales, el documento que se presentará en URBsocIAL consta de una relación conceptual del término cohesión social que lo ubique en referencia a la lucha contra la exclusión y la pobreza, la promoción de la equidad y la gobernanza democrática territorial. Y, también, de la exposición de seis experiencias significativas de política pública local que tengan como vector la lucha contra la pobreza y la desigualdad social y promuevan la cohesión social territorial. El trabajo examina las siguientes políticas: I) Europa Comunidad de Plaine Commune (Francia). Agrupa a un conjunto de ocho poblaciones con un total de 350.000 habitantes. Plaine Commune destaca por impulsar una política de cooperación intermunicipal en términos de planificación urbana estratégica y promoción de políticas de inclusión social. Es destacable el plan en fase de realización Plaine Commune Habitat, que interviene sobre la vivienda desde la perspectiva de la política social. II) Cono Sur. Montevideo (Uruguay). 1.340.000 habitantes. Plan de acción para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En primer lugar, el interés de esta política radica en la capacidad de concretar el proceso de consecución de los ODM en el marco territorial; en segundo lugar, la virtud del Plan es que concentra sus esfuerzos en un eje temático: la primera infancia

Los territorios urbanos componen los lugares donde se manifiestan los efectos humanos y sociales de los procesos de exclusión derivados de la estructura de desigualdades

y la salud materna. Existen un conjunto de campañas y una relación de objetivos definidos que permiten analizar la adecuación y la capacidad de impacto de la política. III) Región Andina. Medellín (Colombia). 2.300.000 habitantes. Proyectos Urbanos Integrales. Se trata de un modelo de transformación de la ciudad atendiendo al objetivo de elevación de los índices de desarrollo humano y el aumento de la calidad de vida. Es una política integral que comprende la dimensión urbana, habitacional, de gestión del espacio público y de movilidad; la cooperación municipal con el tejido comunitario y el impulso de la participación; la lucha específica contra la pobreza, las grandes brechas en materia de desigualdad y la pauta de la violencia. IV) Centroamérica. Teguacigalpa (Honduras). 1.250.000 habitantes. Gobierno Municipal Móvil. La experiencia se enmarca en la voluntad del Ayuntamiento de acercar los servicios ofrecidos por la Alcaldía y otras organizaciones a los grupos más vulnerables y segregados del espacio urbano. Del proyecto se extrae el establecimiento de una relación con las comunidades que ha revertido en el fortalecimiento de las interlocuciones comunitarias y la consiguiente clarificación de prioridades de actuación en materia de salud, educación, infraestructuras, medio ambiente y promoción económica.

templa programaciones específicas por sectores de actuación social (salud, educación, vivienda) y por colectivos específicos (infancia, personas mayores, personas con discapacidad). Concreta en 50 medidas prioritarias el éxito de implementación del programa, lo cual lo hace fácilmente evaluable. VI) El Caribe. Caguas (Puerto Rico). 140.000 habitantes. Masificación Deportiva. El proyecto toma el tema del deporte como elemento de engarce de las comunidades y los colectivos de la ciudad hacia el conjunto de las relaciones ciudadanas y el propio gobierno local. Si bien las actividades deportivas catalizan la acción, los subproductos de ello son interesantes desde los parámetros de la cohesión social. Particularmente el desarrollo de habilidades sociales (relacionales); el fortalecimiento comunitario; el fomento de la salud pública; la construcción participada de equipamientos deportivos y recreativoscomunitarios; la sistematización de la relación entre la administración municipal y la ciudadanía organizada; y la detección prematura de problemas sociales.

V) México DF (México). 9.000.000 habitantes. Ciudad con Equidad, Incluyente y Participativa. Se trata de un programa de desarrollo local que ordena e impulsa el conjunto de la política social municipal partiendo de la observación de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Hace especial mención a los problemas derivados de la acusada desigualdad social y los altos índices de pobreza, pero también con51

Encuentros URB-AL III

Punto de partida Montevideo fue el escenario, el pasado mes de septiembre, de la puesta en marcha de dos ambiciosas iniciativas del programa URB-AL III: los Diálogos Regionales sobre Cohesión Social y los Seminarios Presenciales sobre Liderazago Local.

Los encuentros aglutinaron a cerca de 150 personalidades de América Latina y la Unión Europea

Acto inaugural del I Diálogo Social sobre Cohesión Local. Archivo OCO

Archivo OCO

Entre el 6 y el 10 de septiembre la agenda de cooperación descentralizada de la capital uruguaya estuvo muy cargada. El programa URB-AL III, a través de la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO), organizó en la ciudad el I Diálogo Regional sobre Cohesión Social y el I Seminario Presencial sobre Liderazgo Local. Dos iniciativas que se enmarcan en el compromiso del programa URB-AL III de la Comisión Europea de fomentar las acciones necesarias para incrementar el grado de cohesión social y territorial en las colectividades subnacionales de América Latina. Bajo el título «Gobernanza y Cohesión Social», 52

más de un centenar de personalidades participaron entre el 8 y el 9 de septiembre en el I Diálogo Regional sobre Cohesión Social, organizado en colaboración con la Intendencia de Montevideo. El encuentro aglutinó a 111 representantes de distintos niveles de la administración pública y la sociedad civil de América Latina y la Unión Europea comprometidos con el fortalecimiento de la cohesión social en las políticas públicas locales. El Diálogo Regional sirvió para reflexionar colectivamente sobre la agenda de cohesión social en la región y permitió poner en común una serie de experiencias de políticas públicas y modos de intervención innovadores para abordar la solución a algunos problemas comunes. Las con-

clusiones y recomendaciones (www.urb-al3.eu) acordadas servirán de punto de partida para fijar la agenda de la próxima edición de los Diálogos Regionales, prevista en El Salvador para febrero de 2011. Por su parte, la Plataforma de Liderazgo Local (PLL) también celebró su Primer Seminario Presencial en Montevideo entre el 6 y el 10 de septiembre. «Cohesión social, territorios y políticas públicas» fue la temática escogida para fomentar el debate, la reflexión y el intercambio de experiencias entre los 35 líderes locales de distintos niveles de la administración pública de América Latina

que asistieron al evento, organizado en colaboración con el Centro de Formación de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). Los participantes integran la PLL, un espacio formativo de excelencia académica de carácter semi-presencial que está dirigido a electos y electas de gobiernos locales latinoamericanos y es impulsado por la OCO. Durante el encuentro de Montevideo se abordaron los nuevos desafíos que afrontan los gobiernos locales y su respuesta en términos de políticas públicas de cohesión social. 53

Entrevista

«Promover el ejercicio de derechos como inclusión social es vital» Javier Alfonso

Entrevista a Ana Olivera, Intendenta de Montevideo

Con el sencillo slogan de «MontevideAna», Ana Olivera es la primera intendenta electa mujer en la historia de la capital uruguaya. Frenteamplista desde siempre, esta montevideana de 56 años, vinculada al Partido Comunista y a diversas organizaciones sociales, se lanzó a la arena pública hace 15 años cuando integró el gabinete del ex intendente Mariano Arana. Entre 2005 y 2009 fue subsecretaria del Ministerio de Desarrollo Social, creado por el ex presidente Tabaré Vázquez con la misión de ejecutar un plan de emergencia para paliar la pobreza en la que se encontraba sumida buena parte de la población uruguaya tras la crisis de 2002, la peor que se recuerde en el país. En los últimos años ha entablado estrechos vínculos con autoridades municipales argentinas como parte de su firme apuesta por las políticas descentralizadas.

como inclusión social es vital. Recuperar y crear trama social donde hoy no la tenemos. Promover también el ejercicio del derecho a la participación. Más allá del término “gobernanza”, que quizás no todos entiendan, lo importante es la cooperación público-público y público-privado, incluyendo en lo privado a las empresas y a las organizaciones civiles no gubernamentales, como copartícipes en la elaboración de políticas públicas. Por eso participó en el I Diálogo Regional la Asociación Nacional de ONGs (ANONG). Pero la sociedad civil no sólo es ANONG. También son las organizaciones barriales y los sindicatos. Con ellos también trabajamos en la inclusión social. Cohesión social y gobernanza están íntimamente relacionados, pero nosotros le damos nuestra traducción montevideana.

El pasado mes de septiembre Olivera participó, en calidad de anfitriona, en el I Diálogo Regional sobre Cohesión Social «Gobernanza y Cohesión Social», organizado en Montevideo en el marco del programa URB-AL III de la Comisión Europea y en el que participaron más de un centenar de personalidades de distintos niveles de gobierno y de la sociedad civil de América Latina y Europa.

¿Qué significa para Uruguay tener un tercer nivel de gobierno, que son las nuevas alcaldías creadas por la nueva Ley de descentralización? Era algo que nos faltaba y que da al país otras potencialidades. Hubo muchas opiniones sobre la Ley de descentralización, pero creo que tenemos el pecado original de que esta ley no fue debatida por toda la sociedad, pese a haber sido tratada durante tres años en la esfera política. Yo me siento incluida en esa responsabilidad, como parte del anterior gobierno nacional, del que éste es continuidad. Lo asumo también como integrante de la fuerza política de gobierno. Desde diciembre de 2008 el proyecto estuvo en el Parlamento y desde esa misma fecha en el órgano legislativo comunal de Montevideo para debatir cómo iba a adecuarse ese nuevo orden a la realidad de una capital que ya contaba con un proceso de descentralización por voluntad propia desde hacía 20 años. La gente se terminó enterando este año, semanas antes de las elecciones, y le dio la espalda: sólo el 30 % del electorado nacional votó alcaldes... Y le dio la espalda... Así fue. Entonces

¿Cómo es la experiencia montevideana en gobernanza y cohesión social? Para el proyecto político nacional, no sólo para la intendencia de Montevideo, la cohesión social nos ha englobado en los programas que ha impulsado la Unión Europea. Cuando lo introducimos en nuestros programas de gobierno, hablamos de inclusión o integración social, que son términos bastante más comprensibles para el resto de la ciudadanía. En nuestro país se vivió un proceso de exclusión del ejercicio de derechos, que se tradujo también en una segregación espacial. Por eso, promover el ejercicio de derechos 54

Javier Alfonso es periodista

Ana Olivera durante su participación en el I Diálogo Regional sobre Cohesión Social. archivo OCO

el desafío es doble porque Montevideo hace 20 años que sueña y pelea por tener gobiernos locales de carácter electivo y deseábamos mucho esta ley. En este quinquenio que comienza tenemos la meta de que los ocho nuevos municipios montevideanos hayan generado mayor participación y mejor gestión. Ahora se da la situación paradójica de que muchos ven las alcaldías como traídas de los pelos, y en realidad estamos entre los últimos países en América Latina en llegar al tercer nivel de gobierno con estas características. También es importantísimo porque seguramente generará mayor apoyo de la cooperación internacional. ¿Cómo se va a trabajar para mejorar la percepción que la ciudadanía tiene del tercer nivel de gobierno? Los Concejos Municipales (formados por cinco miembros, incluido el alcalde), que funcionan desde julio pasado, ya comenzaron a tomar contacto con los 18 Concejos Vecinales (preexistentes) y con las organizaciones sociales de su territorio, a quienes ya presentaron los grandes lineamientos estratégicos del municipio y de quienes recibieron los planes estratégicos zona-

les que estos venían desarrollando en los últimos años. Quiere decir que se está poniendo en marcha un proceso de intercambio para definir el plan de trabajo para los próximos cinco años, que serán presentados a la ciudadanía en noviembre próximo y luego al gobierno municipal. ¿Qué tareas estarán a cargo de las alcaldías? En principio el mantenimiento local de calles y avenidas secundarias, barrido, limpieza, alumbrado público de calles y espacios verdes. Luego irán visualizando y asumiendo tareas en el área social y cultural. En las intendencias y en el gobierno, se hace una rendición de cuentas presupuestal anual, donde se puede modificar el presupuesto económico para cada ejercicio. Esa adecuación presupuestal se decidirá en conjunto entre gobierno municipal, local, organizaciones sociales y ciudadanía. Una muestra de esta descentralización que estamos poniendo en práctica es que incorpora la cohesión social y la gobernanza.

urb-al III URB-AL III es un programa de cooperación regional descentralizada de la Comisión Europea cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesión social y territorial en el seno de las colectividades subnacionales y regionales de América Latina. Liderada por la Diputación de Barcelona, la Oficina de Coordinación y Orientación URB-AL III tiene la misión de apoyar la ejecución del programa prestando asistencia técnica y acompañamiento a los diferentes proyectos para contribuir a hacer realidad sus objetivos