CESE HOSTILIDADES TREGUA Ó ALTO AL FUEGO

Anรกlisis sobre Declaraciones de

Alto al fuego y Cese de Hostilidades en procesos de paz

Vicenรง Fisas Kristian Herbolzheimer Abril de 2007

Vicenç Fisas es director de la Escola de Cultura de Pau UAB Kristian Herbolzheimer es director adjunto del Programa de Procesos de Paz El presente documento ha contado asimismo con la colaboración de las personas que componen el Programa de Análisis de Conflictos y Construcción de Paz y el Programa de Procesos de Paz

Escola de Cultura de Pau Edifici G-6 Campus de la UAB 08173 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès) Tel: (+34) 93 581 24 14 Fax: (+34) 93 581 32 94 www.escolapau.org escolapau@pangea.org

SUMARIO Introducción ………………………………………………………………………….

4 Definiciones formales ……………………………………………………………….5 Definiciones reales ………………………………………………………………….7 Variaciones de alto al fuego ………………………………………………………..9 Momentos y efectos ……………………………………………………………….11 Estructuras de acuerdos de alto al fuego ……………………………………….14 Riesgos y dificultades ……………………………………………………………..17 Casos singulares …………………………………………………………………..18 Conclusiones ……………………………………………………………………….19 Sugerencias para futuros procesos de diálogo …………………………………21

Bibliografía y referencias ………………………………………………………….23 Índice de siglas ……………………………………………..……………….……..24 Introducción

A pesar de que todos los conflictos son diferentes, también es cierto que en la mayoría de los casos se plantean dilemas parecidos. Una de las dudas más reiteradas es sobre el momento y la forma en la que debe decretarse un alto al fuego o un cese de hostilidades.

Históricamente un alto al fuego se ha tendido a interpretar como una señal de buena voluntad, ya sea como una tregua temporal que permita una atención

humanitaria a los combatientes o a la población civil o, en el ámbito de lo político, como una medida destinada a crear un ambiente propicio para el inicio o la consolidación de conversaciones formales de paz. Sin embargo, la realidad también demuestra que la discusión sobre la conveniencia y las condiciones de un alto al fuego, las dificultades en la verificación de su cumplimiento, o la facilidad con que se viola, pueden llegar a bloquear el tratamiento de las razones de fondo del enfrentamiento armado. En otras ocasiones, la tregua no es más que una arma táctica para ganar tiempo y reponer fuerzas.

Es preciso, entonces, analizar con más detalle los diferentes significados que puede tener una declaración destinada a reducir la violencia, para aclarar, en lo posible, el amplio abanico de interpretaciones y las consecuencias que pueden tener las mismas sobre un proceso de paz.

A tal efecto, se han analizado en este documento los procesos de paz desarrollados en los dos últimos años, así como algunos casos significativos del pasado.

Definiciones formales Los conceptos de “tregua”, “cese de hostilidades”, “alto all fuego”, “cese al/de fuego”, “armisticio”, etc. se usan a menudo indistintamente, dando lugar a una importante confusión. El significado puede variar de un contexto geográfico o lingüístico a otro. En no pocas ocasiones la falta de una definición clara y mutuamente aceptada de estos términos incluso llega a romper un proceso de diálogo.

La misma doctrina de Naciones Unidas ha sido confusa. En su página web sobre construcción de paz (creada en 2006)1 aparecen las definiciones siguientes: La tregua es un procedimiento por el cual las partes entran en conversaciones. Es un cese de hostilidades informal, usado habitualmente por comandantes sobre el terreno para alguna acción puntual, como la evacuación de población civil o el intercambio de alimentos. Se simboliza con una bandera blanca.

Un Cese de hostilidades es una suspensión temporal de violencia, un silencio de las armas que no incluye cambios de posición en el campo de batalla. Suele declararse al inicio de un proceso de paz con el objeto de facilitar alguna acción humanitaria o como señal de buena voluntad para buscar una salida negociada al conflicto. Puede ser unilateral, al no precisar de negociaciones. En ese caso, se convierte en un gesto que suele invocar a la reciprocidad de la otra parte.

Un alto al fuego o cese al fuego suele estar englobado en un marco más amplio de negociación. Cuando se produce al inicio de un proceso no es más que un cese de hostilidades acordado entre las partes, que busca facilitar las negociaciones y la asistencia humanitaria. Suele ser muy inestable y requiere de posteriores negociaciones. No resuelve las causas estructurales del conflicto. Cuando se produce al final de un proceso puede llegar a ser muy amplio y detallado. Hoy en día es frecuente que incluya el retiro de fuerzas a zonas acordadas, el desarme y, en conflictos internos, la reforma de las fuerzas de seguridad. Un alto al fuego formal marca el final de la guerra y reconoce que las causas de la misma han sido resueltas. En esos casos se utiliza también el concepto de armisticio.

La IV Convención de La Haya (1907) estableció que el armisticio cesa las hostilidades bélicas en común acuerdo de las partes beligerantes y puede ser general o local.

Sin embargo, como señala la Enciclopedia de Paz y Conflictos2, desde las dos guerras mundiales el armisticio se utilizó para formalizar auténticas capitulaciones (1918 y 1945). Posteriormente, Naciones Unidas ha utilizado la figura del armisticio para imponer el cese de hostilidades entre dos contendientes en diferentes conflictos: palestino-israelí, neerlandés-indonesio, indo-paquistaní.

El General colombiano (retirado), Juan Salcedo Lora3, comenta4 que cuando se ordena o se concierta un alto al fuego todas las armas de fuego se silencian. Citando al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)5, define hostilidades como: los actos de violencia ejercidos por un beligerante contra un adversario a efectos de aniquilar su resistencia y de obligarlo a seguir su propia voluntad. El general añade que aunque en el derecho internacional positivo no se define este término, ha sido utilizado ampliamente. Para algunos sólo tiene aplicación en los conflictos armados internos cuando los actos hostiles se lanzan contra la población civil. Aún cuando ello no está establecido internacionalmente, puede tener aceptación este concepto. El CICR define el armisticio como convenio con objetivos político-militares que por consiguiente contiene, además de las cláusulas militares, cláusulas políticas y económicas que permiten alcanzar la suspensión de las hostilidades activas, generalmente por un tiempo indeterminado en todo teatro de la guerra. Un armisticio no pone término al estado de guerra, que sigue existiendo con todas sus consecuencias jurídicas.

1

2

UN Peacemaking Databank: http://peacemaker.unlb.org/index1.php (web en inglés)

López, M. (Ed.) (2004) Enciclopedia de Paz y Conflictos. Instituto de la Paz y los Conflictos.

Editorial Universidad de Granada.

3 4

Miembro de la Comisión de Conciliación Nacional de Colombia.

Lora, J.S. (2002) Tregua con cese de fuego y hostilidades a partir de la disminución del

conflicto. Mesas Ciudadanas para la Agenda de Paz, edición especial Cumbre de la Habana, pp77-80.

5

Vierri, P (1998) Diccionario de derecho internacional de los conflictos armados. CICR, TM Editores, Bogotà.

6

Caicedo, G., Guerrero, A., Restrepo, A., Villamizar, D. (2005). Para desarmar la palabra.

Diccionario de términos del conflicto y de la paz. Medios para la Paz. Planeta.

7 8

www.publicinternationallaw.org

Nakagawa, M., Flyer, L., Douglas, I., Hara, N., Lao, Ch. (2005) Ceasefires. Peace Agreement Drafter’s Handbook. PILPG. 9

Ejemplo: The parties shall announce a cessation of hostilities to be effective 24 hours after the signing of the Cease Fire Agreement (RD Congo 1999).

10n 15 de ellas se trata de fuerzas de mantenimiento de la paz.

E Escola de Cultura de Pau (2007). Alerta 2007! Informe sobre conflictos, derechos humanos y construcción de paz. Icaria Editorial. 11 Activa en 1986. Presidente: arzobispo A. Fortich. Representante Gobierno: General R. de Villa.

Representante NDF: F. Pascual. Miembros neutrales: I. Cortés (Universidad de Filipinas), A. Almeda-López (empresario).

12

13

Durante el primer trimestre de 2007 destacó la aparición de numerosos grupos disidentes en el continente africano

14 15

El País, 16/02/05

Aún así, algunas personas consideran un discurso del líder rebelde, Prabakaran, en noviembre de 2006, en el que vuelve a las tesis independentistas frente a posturas más pragmáticas, como una ruptura informal del acuerdo de alto al fuego.

16

Sarmiento, R (2005). Facilitating dialogue with armed insurgents in the Philippines, en Choosing to engage armed groups and peace processes. Accord nº 16, Conciliation Resources.

17

Boege, V. (2006) Traditional Approaches to Conflict Transformation – Potentials and Limits, Berghof Handbook for Conflict Transformation, http://www.berghof-handbook.net/ 18

Tal y como lo establece el artículo tercero común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949

Por su parte, Medios para la Paz6 define los conceptos de la siguiente manera: Alto al fuego: Suspensión temporal de las hostilidades entre dos o más combatientes. Puede ser local o general. Si se acuerda entre las partes, se llama armisticio. De manera errónea se utiliza el término “cese el fuego”.

Tregua: Acuerdo concertado entre las partes en un conflicto armado para interrumpir las hostilidades militares durante un tiempo determinado.

Despeje. Es un concepto político utilizado en Colombia, donde indica (sic) la suspensión de la acción militar, tanto operacional como presencial, en un área determinada.

El Diccionario no contiene definición de cese de hostilidades

La Real Academia de la Lengua define tregua como: Suspensión de armas, cesación de hostilidades, por determinado tiempo, entre los enemigos que tienen rota o pendiente la guerra.

Comparando estas fuentes se constata la ausencia de definiciones formales consensuadas. Naciones Unidas aparentemente procura establecer una gradación temporal y de peso específico entre tregua (acuerdo informal), cese de hostilidades (acuerdo formal, de concepción militar), alto al fuego (acuerdo formal que puede incluir otros aspectos más allá de los militares) y armisticio (declaración de fin de la guerra). El CICR, en cambio, considera que un armisticio no pone fin a la guerra y asocia el término a un “cese de hostilidades” con cláusulas políticas y económicas. A pesar de que la Academia de la Lengua no ofrece definiciones específicas para “cesación de hostilidades” y “alto al fuego”, aparentemente considera ambos términos como sinónimos y los asimila al concepto de “tregua”.

Definiciones reales La ausencia de claridad en la definición formal no implica que los actores involucrados en un conflicto armado tengan la misma confusión. Es frecuente que a lo largo de un conflicto armado y un proceso de negociación se produzcan diversas declaraciones y acuerdos para reducir la violencia. Se trata de procesos dinámicos, donde los conceptos evolucionan en paralelo a los acontecimientos políticos.

En el caso español, ETA, por ejemplo, ha realizado 10 anuncios de cese de violencia a lo largo de los últimos 20 años.

En 7 ocasiones ha utilizado el término “tregua”, en dos momentos “suspensión de acciones” y solamente la última declaración (marzo 2006) anunció un “alto al fuego permanente”. A pesar de la falta de concreción del término “permanente”, podría interpretarse que la sustitución de la palabra “tregua” llevaba implícito un salto cualitativo respecto a los anuncios anteriores.

En Colombia también podemos detectar un desarrollo conceptual a partir de la dialéctica entre las partes. La guerrilla del ELN acordó con el Gobierno un “cese de fuego bilateral” en 1997, de aplicación local en el nororiente del departamento de Antioquia, y con propósitos humanitarios. Consistía básicamente en un acuerdo de alcance exclusivamente militar, donde las partes simplemente mantenían las mismas posiciones -en lo que se acabó denominando “método Santana” (por el lugar donde se llevó a cabo)- con el compromiso de no realizar actuaciones ofensivas. En el año 2002 estuvo a punto de cristalizar una “tregua integral bilateral” que a diferencia del cese de fuego implicaba, por primera vez, un compromiso por parte tanto de la guerrilla como del Estado de acompañar los acuerdos de orden militar con actuaciones en beneficio de la población civil. Finalmente, en estos momentos está sobre la mesa de diálogos la discusión de un posible “cese de fuego y hostilidades bilateral”. El Presidente del país, A. Uribe, introdujo al inicio de su mandato (2002) una concepción del término de “hostilidades” que incluía todos los actos de violencia: no sólo los que realiza la insurgencia contra la fuerza pública, sino también contra la sociedad civil y la infraestructura del

país. Ante la exigencia de una declaración unilateral por parte de los grupos rebeldes como condición para iniciar un diálogo, el ELN respondió con la propuesta de un acuerdo bilateral, e incluyó su propia definición amplia de “hostilidades”, anunciada ya en los preacuerdos alcanzados con el Gobierno en el 2002.

Por su parte, la guerrilla de las FARC utilizó el término “cese al fuego” hasta 1984. Posteriormente prefirió hablar de “tregua”, a pesar de referirse a los mismos contenidos. No es hasta el final del fallido proceso de paz con el Gobierno Pastrana que las FARC suma a su diccionario el vocablo “hostilidades” (acuerdos de San Francisco de la Sombra, 2001), refiriéndose a la implementación de medidas que van más allá de lo militar.

El único grupo armado colombiano que respondió al llamamiento a la desmovilización que hizo el Presidente Uribe en 2002 fueron los paramilitares, agrupados como Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). El 29 de noviembre anunciaron un cese de hostilidades unilateral e ilimitado y su disposición a negociar, con base en una agenda de 12 puntos. Sin embargo, de nuevo la falta de definición del concepto “hostilidades” complicó la de por sí difícil y cuestionada verificación que recayó en la Misión de Apoyo que desplegó la OEA. Con estos antecedentes, en Colombia, en estos momentos tanto el Gobierno como las guerrillas del ELN y las FARC tienen claro que el concepto “hostilidades” no sólo se refiere a operaciones de carácter militar, sino también a las actuaciones con efecto sobre la población civil. Pero se trata de una evolución conceptual relativamente reciente.

En Filipinas, en cambio, el Gobierno y el grupo islámico independentista MILF pactaron en su último acuerdo (2001) una definición limitada en la que las “hostilidades se definen como acciones militares agresivas”.

Así las cosas, se puede deducir, que las denominaciones que se utilizan no son tanto fruto de un concepto previo, sino que son por sí solas motivo de discusión y consenso. En el caso de medidas unilaterales el campo de acción tiende a ser más etéreo, puesto que la organización o ejército que toma la medida, la aplica a su discreción. En cambio, en casos de acuerdo bilateral, el significado, interpretación o alcance de los conceptos de “tregua”, “cese al fuego”, “alto al fuego”, “armisticio” o “cese de hostilidades” está determinado por la letra del acuerdo. El documento pactado es, en últimas, lo que define el alcance de las medidas de disminución de la violencia.

Variaciones de altos al fuego Las suspensiones de acciones violentas se pueden clasificar de muchas maneras. Con frecuencia es la propia organización declarante o el acuerdo entre partes el que define las características. Un repaso a los acuerdos y declaraciones permite identificar, por ejemplo, las siguientes categorías de declaraciones: Temporales. Tienen una fecha de inicio y de finalización. Habitualmente son declaraciones unilaterales que se dan por periodos cortos para facilitar una atención humanitaria (por ejemplo: la tregua unilateral por seis meses, y prorrogada por tres meses más del ELN en el oriente antioqueño, 1999), por alguna festividad (verbi gratia treguas navideñas) o como medida para facilitar un diálogo preliminar (como sucedió el año pasado en Uganda).

Indefinidos. Se trata igualmente de declaraciones unilaterales. En este caso la fecha de finalización no está preestablecida, pero es el grupo que realiza la declaración quien, en últimas, define hasta cuándo quiere mantener su compromiso. Fue el caso de la tregua de ETA en 1998 y es la situación de la guerrilla kurda del PKK desde octubre de 2006.

Preliminares. Es un término que indica una intencionalidad hacia una fase de mayor concreción. Este término fue utilizado en el acuerdo bilateral entre el Gobierno de Filipinas y la guerrilla maoísta del NPA en (1986), que duró 60 días, al término de los cuales, sin embargo, se suspendieron las conversaciones por falta de confianza entre las partes.

Permanentes. Es una denominación habitual en el marco de un acuerdo final de paz (tal y como lo ilustra el caso de Burundi, 28/08/00). Sin embargo, ETA utilizó este mismo adjetivo en el alto al fuego que declaró unilateralmente en marzo de 2006 (y, posteriormente, lo transgredió).

Unilaterales. Los declara sólo una de las partes en conflicto. Suele ser una medida de construcción de confianza que apela a la reciprocidad de la otra parte. Por lo tanto suele tener lugar como acto previo al inicio de un diálogo.

Bilaterales. Para una declaración bilateral es necesaria una interlocución previa que permita alcanzar un acuerdo. Se trata de una manifestación de voluntad y expresión de consentimiento mutuo, en obligarse a cumplir unas determinadas disposiciones logradas mediante consenso (Acuerdo entre el Gobierno de Sri Lanka y el LTTE, 2002).

Multilaterales. Declaración que se logran en una situación de conflicto armado donde coexisten varios actores armados. Aunque no siempre se pueden juntar las agendas de negociación (tienen muy poco en común, por ejemplo, los diálogos en Filipinas del Gobierno con la guerrilla maoísta y con los grupos islámicos independentistas), en ocasiones se procura alcanzar acuerdos que impliquen a más de dos actores (como se logró en los casos de la R.D. Congo (1999 y 2001), Burundi (2000) y Liberia (2003).

Entre grupos rebeldes. En conflictos con más de un grupo rebelde no es extraño el enfrentamiento armado entre los propios insurgentes o entre los anteriores y escuadrones paramilitares, lo cual puede motivar la necesidad de buscar acuerdos entre los mismos, como el alto al fuego firmado por las comunidades Ijaw e Itsekeri en Nigeria (2003 y 2004) o la creación de una nueva alianza, el NRF, integrada por sectores del SLA y del JEM en Darfur (Sudan, 2006).

Impuestos. En algunas ocasiones el Consejo de Seguridad de la ONU ha impuesto (o tratado de imponer), un alto al fuego, incluyendo un posterior despliegue de una fuerza de interposición en ejercicio de sus facultades en cuanto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, estipuladas en la Carta de la Organización (como en Kosovo o en la frontera entre Líbano e Israel).

Informales: Sin acuerdo o declaraciones formales. Así lo hizo el MILF (1997), el GAM, después del tsunami (2004) y Hamas (2005.

Ante la ausencia de acuerdos escritos, el Derecho Internacional permite a las partes pactar compromisos sobre la base de los principios de “bona fides” y el “pacta sunt servanda”.

“De facto”. En Chipre entró en vigor un alto al fuego “de facto” en 1974, después de un mes de enfrentamientos, a partir del llamamiento a un alto al fuego por parte del Consejo de Seguridad de la ONU. El alto al fuego se ha mantenido hasta la fecha a pesar de las dificultades que supone a la fuerza de mantenimiento de paz de la ONU (UNFICYP) una verificación en ausencia de un acuerdo formal de alto al fuego.

Geográficos. En ocasiones se decretan suspensiones de violencia acotadas a determinados lugares, ya sea para permitir una labor humanitaria (declaración del NPA tras el impacto de un huracán en la península de Bicol, en Filipinas, 2006), para mejorar la imagen en una determinada comunidad (tregua de ETA en Cataluña, 2004), para facilitar diálogos en un lugar determinado (“zona de despeje” del Caguán, en Colombia, 1999-2002), etc.

Sectoriales. ETA declaró una “suspensión de todas las acciones previstas” en las prisiones, (1999), anunció una “tregua unilateral” con la Ertzaintza (policía vasca, 1998) y anunció que dejaría de atentar contra cargos políticos electos (2005).

“Tregua trampa”. Ante la reanudación de actividades violentas, desde ciertos ámbitos políticos españoles se ha acuñado un término despectivo ante las treguas decretadas por ETA. En términos similares se ha criticado la tregua de la FARC en la zona del Caguán (1999-2002) y el acuerdo de alto al fuego entre el Gobierno de Sri Lanka y el LTTE, durante los cuales las partes se fortalecieron militarmente.

Momentos y efectos Todo proceso de negociación suele necesitar de repetidas declaraciones y acuerdos de alto al fuego. Las declaraciones iniciales con frecuencia son unilaterales, como en el caso de Colombia con las AUC, en España con ETA, en el territorio de Nagalandia en la India con el NSCN (IM), y en Turquía con la guerrilla del PKK. Por esa misma razón son frágiles y reversibles. Su objetivo es crear la confianza en la otra parte para poder avanzar hacia unos diálogos directos. En otras ocasiones, conversaciones exploratorias previas permiten llegar a un a acuerdo bilateral que abre las puertas a la negociación tal y como sucedió en los casos de Etiopía-Eritrea, Filipinas (MILF), Sri Lanka (LTTE).

En ocasiones una de las partes –habitualmente el Gobierno- exige una declaración unilateral como una condición sine

para sentarse a la mesa de negociaciones. Esta circunstancia es frecuente en contextos donde el Gobierno se siente ampliamente legitimado o pretende dar una imagen de legitimidad. Son los casos del Reino Unido (IRA), España (ETA), Israel-Palestina, Colombia (AUC), Filipinas (NPA), Nepal (CPN), India (ULFA, en Assam), etc. La exigencia suele provenir del Gobierno, pero también se dan situaciones en las que es el grupo armado quien condiciona el inicio de conversaciones a un alto al fuego, como es el caso de los maoístas del CPI, en Andra Pradesh (India). qua non

Los acuerdos bilaterales se producen una vez iniciada la negociación, y están pensados para ayudar a crear un ambiente propicio para las negociaciones de paz. Son los casos de Burundi (FNL), Colombia (ELN), Indonesia (GAM, en Aceh), Sudan (SPLA, en el Sur), y Uganda (LRA). De forma creciente no se limitan a los aspectos militares, sino que van acompañados de medidas destinadas a aliviar o beneficiar a la población civil.

El modelo de negociación también determina el papel que juega un alto al fuego. En lugares donde se trata simplemente de una cuestión de reinserción del grupo rebelde (como en Angola o Liberia); o en donde una de las partes tiene capacidad de imponer sus condiciones, el alto al fuego es el componente central y final del proceso de negociación.

En algunos casos no se concreta un acuerdo y se lleva a cabo todo el proceso de negociación sin un cese formal de hostilidades. Así sucedió en Filipinas (con el NPA, entre 1986 y 2004), en Aceh (Indonesia) con el GAM (2005), etc.

Como veremos en el apartado siguiente, los acuerdos de paz, al final de la negociación y de la contienda, siempre abordan el cese definitivo de las hostilidades.

Momentos y características de declaraciones recientes de AF/CH Región

Fecha

Momento

Características (y efectos)

Angola (Cabinda)

01/08/06

Final

Armenia Azerbaiyán

1994

Inicio

Burundi

18/06/06

Inicio

07/09/06

Mitad

Acuerdo de Paz que comprende, como puntos principales: ley de amnistía, cese de hostilidades, desmilitarización y reintegración.

Nuevas disidencias ponen en peligro el acuerdo.

No ha habido alto al fuego ni negociación de paz.

Acuerdo impulsado por Rusia.

La situación está estancada desde entonces.

Acuerdo de cese de hostilidades por dos semanas, durante las cuales se negoció el acuerdo de cese al fuego permanente.

Acuerdo General de Alto al

Argelia

fuego, que prevé un cese de hostilidades definitivo entre el Gobierno y el FNL. Chad

Enero 07 1974

Final

Colombia (AUC)

29/11/02

Inicio

Colombia (ELN)

2005 -

Mitad?

Colombia (FARC)

19992002

-

Región

Fecha

Momento

Características (y efectos)

Côte d’Ivoire

2002

Varios

España (País Vasco)

24/03/06

Inicio

Filipinas (MILF)

18/09/03

Mitad

Filipinas (NPA)

19922005

-

Georgia (Abjasia)

Varios 92, 94

Inicio

Georgia (Osetia Sur)

Julio 1992

Inicio

Se han suscrito diferentes acuerdos de alto al fuego y de paz. El AF de 2002 se empezó a respetar a mediados de 2006.

En marzo de 2007 se firmó un nuevo acuerdo de paz.

Alto el fuego permanente de ETA. Declaración unilateral después de conversaciones secretas con el Gobierno, violada con un atentado en diciembre de 2006.

Su declaración se deslegitima ante su peculiar interpretación de la misma.

Acuerdo bilateral de cese de hostilidades, que será violado en repetidas ocasiones por ambas partes.

Las conversaciones formales se mantienen hasta la fecha a pesar de diversas interrupciones y, en ocasiones, en medio de las confrontaciones.

Negociaciones sin alto al fuego.

Se interrumpen por la inclusión del NPA en las listas terroristas.

El Gobierno exige un alto al fuego para retomar los diálogos.

Acuerdo impulsado por la comunidad internacional. La situación está estancada desde entonces.

Acuerdo impulsado por la comunidad internacional. La situación está estancada desde entonces.

Chipre

Inicio

Acuerdo de paz con el FUC que, sin embargo, se escinde.

Alto al fuego “de facto”, presionado por el Consejo de Seguridad de NU. La situación está estancada desde entonces.

Los paramilitares anuncian un cese de hostilidades, unilateral e ilimitado, y su disposición a negociar, con base en una agenda de 12 puntos. Las negociaciones se inician seis meses después (03/07/03).

El Gobierno cede en su exigencia inicial de un cese de hostilidades para iniciar conversaciones y lleva a cabo cinco rondas de “diálogos exploratorios” con la guerrilla del ELN en La Habana (Cuba) entre diciembre de 2005 y febrero de 2007.

Gobierno y guerrilla acuerdan en 1999 llevar a cabo diálogos de negociación en una zona desmilitarizada, sin alto al fuego. El proceso se rompe en 2002.

India (Assam)

25/10/05 –

Mitad

Agosto 2006

India (Nagalandia)

1997

Inicio

India Pakistan

1949 1972

Inicio Mitad

09/12/02

Mitad

28/12/04

Inicio

1994 96

Inicio

-

Indonesia (Aceh)

Irlanda Norte

del

-

Mitad 1997

Israel Palestina

08/02/05

Mitad

Kosovo

1998

Inicio

Líbano

11/08/06

Final

Liberia

17/06/03

Final

Mali

Julio 2006

Final

Nepal

22/05/06

Inicio

Abril 06

Mitad

Varios

1999

R.D.Congo

–

El Gobierno cede en su exigencia inicial de un CH para iniciar conversaciones y lleva a cabo 3 rondas de diálogos exploratorios con el PCG, una instancia facilitadora civil (encuentros indirectos).

El ULFA suspende ofensivas militares, pero a principios del 2007 se vuelven a recrudecer los enfrentamientos.

Alto al fuego renovado cada 12 meses (cada 6 meses desde 2005). Hay lentos avances.

Hay una línea de alto al fuego bien delimitada. El proceso avanza lentamente, a partir de medidas de construcción de confianza.

Acuerdo bilateral “permanente”, después de 3 años de conversaciones, que fracasa.

AF informal del GAM después del tsunami, correspondido por el Gobierno, que conduce al acuerdo de paz el 15/08/05.

Declaración unilateral que se rompe ante la falta de concreción del proceso de negociación.

Declaración unilateral que abre espacios políticos al Sinn Fein y concluye en un Acuerdo de Paz (abril 1998).

Acuerdo de tregua entre Abbas y Sharon, al que se sumaran informalmente Hamas y otros grupos. Violada por ambas partes.

El alto al fuego inicial no tuvo efecto y la paz fue impuesta por la OTAN. El Consejo de Seguridad de la ONU pide a Hezbollah e Israel un cese total de hostilidades (Resolución 1701) y su compromiso con un alto al fuego permanente. No hay negociación directa entre las partes.

Acuerdo multilateral que pone fin al conflicto armado.

“Acuerdos de paz, seguridad y desarrollo de la región de Kidal”, firmados en Argel (muy criticados en todo el país).

Alto al Fuego unilateral del CPN para facilitar un encuentro directo entre la guerrilla y los 7 partidos políticos de oposición al Rey. AF indefinido del Gobierno interino. El proceso de paz concluye con un acuerdo final el 22/11/06.

El Acuerdo de Lusaka implicó un alto al fuego y el despliegue de la MONUC. Violado repetidamente, con intentos fracasados de nuevos AF. En feb.02 comienza el diálogo intercongolés, en Sudáfrica, partiendo del Ac. de Lusaka, que conducirá, a los 10 meses,

al Acuerdo Global e Inclusivo de Transición (16/12/02).

Sahara Occ.

1991

Inicio

Senegal

Varios

Somalia

2002

Mitad

22/06/06

Mitad

Sri Lanka

22/02/02

Inicio

Sudan (Sur)

19/01/02

Mitad

Sudán (Este)

19/06/06

Final

Sudan (Darfur)

Abril 04 05/05/06

Mitad Final

Turquía (Kurdistan)

30/09/06

¿

Uganda

26/08/06

Mitad

No hay diálogo directo, a pesar del alto al fuego auspiciado por la ONU. Las múltiples disidencias dificultan la efectividad de los acuerdos.

Rondas de conversaciones en Eldoret y Mbagathi (Kenia), auspiciadas por el IGAD, producen un CH y un posterior Acuerdo amplio multilateral.

AF entre el Gobierno Federal de Transición y el Consejo Supremo Islámico (SICS), pero los enfrentamientos a gran escala se reanudan en diciembre.

Acuerdo bilateral de alto al fuego, violado por ambas partes.

Acuerdo bilateral temporal (por seis meses, luego ampliado) firmado en Suiza, un mes después del inicio de conversaciones de paz. En enero de 2005 se llega a un Acuerdo de Paz. Acuerdo de Paz, firmado en Asmara (Eritrea) “Acuerdo de AF Humanitario”.

Ac. de Paz de Abuja (Nigeria), firmado sólo por una facción del SLA. Cese al fuego unilateral del PKK por tiempo indefinido. Se trata del quinto cese al fuego unilateral desde 1984. El Gobierno de Turquía nunca ha declarado un alto al fuego.

Acuerdo limitado de cese de hostilidades. En octubre el proceso entra en crisis y se producen varias violaciones de lo acordado. El LRA considera la inculpación de sus dirigentes por el CPI como el principal escollo.

Fuente principal: Anuario de Procesos de Paz 2007, ECP Una de las múltiples lecturas que se pueden hacer del cuadro ofrece una primera aproximación a los efectos que han tenido las declaraciones de alto al fuego y cese de hostilidades en los diferentes contextos de negociación actuales: • En cuatro ocasiones han permitido un avance indiscutible hacia la firma de un acuerdo de paz: Colombia (AUC), Irlanda del Norte (IRA), Nepal (CPN), Sudan (Sur: SPLA).

• En otras siete ocasiones han ayudado a iniciar un proceso de paz (a pesar de frecuentes violaciones de los acuerdos), que todavía sigue abierto: Angola (Cabinda), Burundi (FNL), Filipinas (MILF), India-Pakistán, India (Nagalandia, con el NSCN-IM), R.D. Congo y Uganda.

• En seis casos el proceso está en una situación estancada: ArmeniaAzerbaiyán, Chipre, Côte d’Ivoire, Georgia (Abjasia y Osetia del Sur) y

Sahara Occidental.

• En estos momentos hay enfrentamientos a pesar de un alto al fuego en seis contextos: España (ETA), Israel – Palestina, Senegal, Somalia, Sri Lanka (LTTE) y Sudan (Darfur).

• En tres lugares los procesos de paz no han arrancado o no han tenido continuidad debido (entre otras razones) a la condición de un alto al fuego previo: Colombia (FARC), España (ETA) y Filipinas (NPA).

• Hasta cinco acuerdos de paz se firman sin pasar antes por un alto al fuego o cese de hostilidades: Angola (Cabinda), Chad (FUC), Indonesia (Aceh), Mali (tuaregs), y Sudan (Este).

• En cuatro lugares no se puede hablar de negociaciones directas: Argelia, India (Assam), Líbano y Turquía.

Es decir, de los conflictos analizados en el Anuario de Procesos de Paz 2007, aproximadamente una tercera parte de las declaraciones de alto al fuego o cese de hostilidades parecen abrir las puertas a un posterior proceso de negociación, aún con frecuentes violaciones. Esta proporción se amplía hasta el 50% si incluimos los casos que conducen a un limbo de “ni guerra ni paz”.

Sin embargo cabe matizar que estos datos no permiten realizar demasiadas interpretaciones estadísticas. La realidad es más amplia y compleja de lo que resume el cuadro, y los procesos y contextos analizados pueden ser muy dinámicos y cambiantes con el paso del tiempo.

Estructuras de acuerdos de alto al fuego El Grupo sobre Políticas Públicas y Derecho Internacional7, de EEUU, editó en junio del 2005 un Manual de Elaboración de Acuerdos de Paz, basado en el análisis comparativo de más de 60 acuerdos de paz a lo largo de los últimos 30 años8. El estudio permitió establecer que entre el 60 y el 70 por ciento de los acuerdos de paz tienen elementos y lenguajes comunes.

El estudio no incluye definiciones sobre “alto al fuego” y “cese de hostilidades” (tiende a usar ambos términos como sinónimos), pero establece que “el principal objetivo de un cese al fuego es poner fin a las hostilidades y crear un ambiente más seguro para iniciar un diálogo político entre las partes”. Con base en ejemplos concretos se evidencia cómo las definiciones cambian en cada contexto.

Los cuatro elementos básicos en todo acuerdo de alto al fuego son: Identificación y definición de actos prohibidos: La mayoría de declaraciones de altos al fuego distinguen entre: acciones militares (movimientos de tropas, uso de armas, movimiento de armas y de municiones, entrenamientos, violencia contra población civil, siembra de minas antipersona, restricciones del espacio aéreo, etc.) y no-militares (propaganda y declaraciones difamatorias, detenciones políticas, violación de derechos y libertades políticas, etc.).

El anuncio de cese de hostilidades suele ir acompañado de la concreción de la hora, la fecha, y el lugar donde se debe informar sobre las condiciones9. También puede haber previsiones sobre cómo diseminar información sobre el alto al fuego entre las tropas y la población civil.

Las definiciones de violaciones del alto al fuego suelen ser lo suficientemente amplias como para incluir violaciones no enumeradas y lo suficientemente concretas como para dejar claros los criterios sobre actos prohibidos y permitidos.

Separación de fuerzas: Esta suele ser la sección más importante del acuerdo de alto al fuego. En la mayoría de las ocasiones se requiere una separación física de las partes (en ocasiones con la interposición de terceras fuerzas.).

En casi todos los casos las partes pueden mantener las posiciones que tenían al momento del acuerdo.

Algunos de los elementos que pueden reglamentar la separación de fuerzas: • Zona de seguridad: es una zona designada específicamente para las fuerzas mediadoras. Las partes en conflicto no tiene acceso a la misma y el porte de armas está regulado.

• Zona de Coordinación. En ella a veces se puede definir también una disposición sobre el uso de la tierra, así como de movimiento de las unidades militares, como en los casos de Guatemala y Georgia-Abjasia.

• Tropas y armamento: se debe concretar el tipo de armamento existente, su lugar de almacenaje y su control, así como el número y posición de las de tropas. Hay que diseñar el mecanismo de obtención y transmisión de esa información.

• Control del armamento. Esta disposición determina la fecha y el tipo de armamento que se acuerda entregar o almacenar, así como el mapeo de las zonas minadas.

• Retiro de fuerzas extranjeras. Sólo es aplicable en el caso de que haya ingerencia de tropas extranjeras (el caso más emblemático son los diferentes acuerdos firmados entre 1998 y 2003 sobre el conflicto de la R.D. Congo).

A finales del año 2006 la ONU estaba presente en 29 misiones de paz10, la OSCE tenía 17 misiones, la Unión Europea 12, la Comunidad de Estados Independientes 3 y la Unión Africana 2.11

Verificación, supervisión y control: Casi todos los altos al fuego incluyen mecanismos de verificación y control, que frecuentemente se atribuyen a fuerzas internacionales. En ese caso los acuerdos de alto al fuego definen la composición, las funciones y los procesos de toma de decisión de tales cuerpos. Las tres funciones principales del

cuerpo de supervisión suelen ser: 1. Observación y control del cese de hostilidades 2. Investigación sobre violaciones del mismo 3. Verificación de la separación de fuerzas

Algunos mecanismos actuales de verificación de AF/CH

Región

Verificación

Burundi

Joint Verification and Monitoring Mechanism (JVMM), compuesto por las partes, ONU y UA. UNFICYP: Fuerza Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre.

MAPP-OEA: Misión de Acompañamiento al Proceso de Paz, de la Organización de Estados Americanos, con apoyo económico de Europa.

Hasta 4.000 soldados franceses y UNOCI: Operación de Naciones Unidas en Côte d’Ivoire.

Proyecto de Centro de Mando Integrado: Gobierno, FN y supervisión de UNOCI. No hay indicadores acordados entre las partes.

International Monitoring Team, Joint Monitoring Team y Bantay Ceasefire (300 civiles) National Ceasefire Committee (NCC12)

Chipre Colombia (AUC) Côte d’Ivoire

España (ETA) Filipinas (MILF) Filipinas (NPA) Georgia (Abjasia) Georgia (Osetia Sur) India (Nagalandia), India – Pakistan Indonesia (Aceh) Irlanda Norte

del

Israel - Líbano Kosovo Líbano Liberia Mali Nepal R.D.Congo Sahara Occidental Senegal (Casam.)

Sri Lanka Sudan (Sur)

Sudán (Este)

Sudan (Darfur) Uganda

UNOMIG supervisa el cumplimiento de los acuerdos de 1993 y 1994.

Joint Control Commission (JCC): Georgia, Osetia Sur y Norte, Rusia.

Ceasefire Monitoring Group.

UNMOGIP: Grupo de Observación Militar de Naciones Unidas en India y Pakistan.

Aceh Monitoring Mission, compuesta por 130 observadores de la UE y 96 de cinco países de la ASEAN. Concluyó su misión el 15 de diciembre 2006.

International Independent Commission on Decommissioning (IICD), encargada del desarme, dirigida por un general canadiense; Independent Monitoring Commission (IMC) Fuerzas militares de la UE, la ONU y Líbano.

Kosovo Verification Mission (KVM), impulsada por la OSCE. FINUL: Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en Líbano.

Joint Monitoring Committee (JMC), compuesto por las partes, ECOWAS, ONU, UA y Grupo de Contacto Comité Tripartito de Seguimiento del Acuerdo.

CCCNMC: Comité Nacional de Supervisión del Código de Conducta del Alto al Fuego.

Joint Monitoring Commission (JMC) y el despliegue de la MONUC. MINURSO: Misión de Naciones Unidas para el Referéndum en el Sahara Occidental.

Comité Mixto de Supervisión.

Sri Lanka Monitoring Mission (SLMM): 60 observadores de países escandinavos.

Joint Military Commission: 3 miembros de cada parte, encabezados por un presidente y dos vicepresidentes sugeridos por la comunidad internacional; International Monitoring Unit: 10-15 militares y civiles; UNMIS. Joint Military Committee for Reintegration (JMCR), con 3 miembros de cada parte y encabezado por un representante del Gobierno de Eritrea.

Joint Committee for Integration (JCI), con 5 miembros de cada parte. Contiene detalles sobre el DDR. Unión Africana y ONU Equipo de Monitoreo del Cese de Hostilidades, liderado por un alto cargo del Gobierno del Sur de Sudan, con 2 miembros de cada parte y dos oficiales militares de la Unión Africana.

Fuente principal: Anuario de Procesos de Paz 2007, ECP Como se puede observar en el cuadro, hay una gran variedad de mecanismos de verificación. Sin embargo, a grandes rasgos se pueden diferenciar en dos tipos generales: • Comisiones conjuntas (Joint Commission). Se compone típicamente de representantes de las partes, y es presidida por un tercero (personalidad, país o institución) neutral que sirve de punto de contacto entre las partes.

• Misión/Comisión de Control (Monitoring Commission/Mission). Verifica sobre el terreno cualquier violación del alto al fuego. Su composición varía desde agentes desarmados (Bantay Ceasefire, en Mindanao) hasta cuerpos armados regionales o de Naciones Unidas.

Repliegue y acuartelamiento: una vez establecida la separación de fuerzas, se hará necesario un repliegue como fase previa a la desmovilización, frecuentemente bajo control internacional.

Los acuerdos de alto al fuego también pueden incluir disposiciones de normalización, que hacen referencia a la reapertura de vías de comunicación, la devolución de edificios públicos, la libre circulación de bienes y de personas, el reestablecimiento de la administración de justicia, etc. En Sri Lanka detallaron en este apartado medidas de construcción de confianza centradas en el respeto a la población civil en términos de evitar tortura, intimidaciones, secuestro y hostigamientos.

Disposiciones ad hoc: Cada acuerdo de alto al fuego es diferente, pero algunas de las disposiciones adicionales a las ya mencionadas más frecuentes hacen referencia a: - Prisioneros de guerra/refugiados/retenidos. Determina el momento y la forma de liberación de personas (combatientes o civiles) retenidas. En los casos de: Sierra Leona, Cambodya, RD Congo y Liberia.

- Reestablecimiento de la administración del Estado. Esta disposición con frecuencia se incluye en el apartado de “normalización” y en referencia a las ramas del poder público, en los casos de los llamados Estados fallidos, como resultado de guerras civiles o conflictos armados desestructurados.

- Formación de unas FFAA unitarias. Esta disposición sólo indica la necesidad de abordar la reforma de las FFAA, normalmente a través de una Comisión de Enlace, entre las partes.

- Cronograma de Alto al fuego. Se puede incluir tanto en el documento central como en un documento anexo.

- Desarme y Desmovilización. En caso de altos al fuego globales/amplios, puede haber referencias al desarme y al almacenamiento y destrucción de armas.

- Amnistía. A veces se incluyen disposiciones que conceden amnistía, aunque por lo general se excluye en los casos de crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra, y crímenes de agresión (casos de Liberia, Burundi y de la R.D. Congo).

- Persecución de criminales de guerra. Algunos acuerdos de alto al fuego incluyen disposiciones específicas sobre la entrega de presuntos criminales, a la jurisdicción y competencia de Tibunales (casos de R.D. Congo y Burundi).

- Asistencia humanitaria. Casi todos los acuerdos de alto al fuego incluyen una disposición que obliga a todas las partes a permitir la

asistencia humanitaria (con frecuencia se detalla en otras secciones, como “cese de hostilidades” o los “principios generales” que describen la creación de comisiones de control).

Riesgos y dificultades En prácticamente todos los procesos de negociación se producen dos situaciones que dificultan el avance de los mismos y que tienen un elevado potencial de poner en riesgo, específicamente, las declaraciones y los acuerdos de alto al fuego y cese de hostilidades.

Por un lado se suele producir una división de opiniones dentro de las partes contendientes entre los que son favorables y los que son contrarios a la negociación. Con frecuencia, esta división puede llevar a la fractura (sobre todo en los grupos armados de oposición), creando nuevos grupos disidentes (también llamados “splinters”, en inglés). A lo largo del primer trimestre de 2007 los avances en las negociaciones en Angola, Chad, República Democrática del Congo, Côte d’Ivoire, Senegal y Sudán13, por ejemplo, se vieron dificultados por la aparición de nuevos grupos rebeldes disidentes.

Por otra parte, con frecuencia, sectores de las FFAA no entienden o no comparten el criterio político de entablar conversaciones con quien ha sido visto desde siempre como la encarnación del mal. O, simplemente, tienen miedo a perder las garantías laborales por ejercer sus funciones en zonas de alto riesgo o sencillamente perder el trabajo.

Ambos colectivos críticos –tanto los rebeldes disidentes como los militares inconformes- pueden convertirse en objetores activos, saboteadores de un proceso de negociación (“spoilers”). Otros agentes beneficiados política o económicamente por el conflicto (traficantes de armas y de drogas, determinados empresarios y políticos, etc.) también pueden actuar como spoilers con el objeto de mantener el status quo.

Gerry Adams, dirigente del Sinn Fein y antiguo miembro de la dirigencia del IRA, admite que: El grupo de gente con el que es más difícil tratar durante un proceso de negociación es la base propia, los tuyos. Si no se mantiene a los activistas -de todos los bandos- implicados en el proceso, éste sale perjudicado". "Deben de saber [los activistas] que son tan importantes como todos los demás, y si tienen esa sensación [de estar implicados], las cosas resultan mucho más fáciles."14 Casos singulares Cada contexto tiene sus especificidades e, incluso, el paso del tiempo en un mismo escenario altera las condiciones.

Hay que tener esto bien presente a la hora de hacer un análisis comparativo. Algunas situaciones resultan especialmente llamativas por su singularidad, y son una muestra de la diversidad de casos que se dan en la realidad: Sri Lanka: En los 22 años desde que se iniciaron las primeras negociaciones, siempre se ha negociado bajo alto al fuego (excepto en las primeras conversaciones, 1985). Actualmente hay un alto al fuego vigente desde febrero de 2002 que, sin embargo, ha sido violado de forma flagrante y reiterada por ambas partes. Durante el año 2006 hubo 2.500 muertos y 200.000 personas desplazadas. El acuerdo se considera vigente hasta que una de las partes formalice su ruptura. A pesar de la escalada del conflicto, ninguna de las partes quiere dar por nulo el acuerdo15. El reinicio de las conversaciones ahora gira entorno a la necesidad de llegar a un nuevo acuerdo de respeto del Alto al Fuego.

Filipinas (NPA)16. El principal alto al fuego que ha habido para negociar se produjo entre diciembre de 1986 y febrero de 1987. Debido al fracaso de las negociaciones (las partes se centraron en acusaciones mutuas por la violación del acuerdo) ambas partes decidieron que posteriores rondas de negociación se darían sin el alto al fuego. Este acuerdo tácito se mantuvo durante casi 20 años, hasta que el año 2005 el Gobierno decidió exigir de nuevo un alto al fuego como precondición para la negociación.

Filipinas (Mindanao): Bantay Ceasefire. Literalmente quiere decir “verificación del Alto al Fuego”, y es una red que articula a 300 observadores civiles, en coordinación con otras dos comisiones existentes, más formales: la bipartita y la internacional. El éxito de Bantay Ceasefire ha convertido esta experiencia como una referencia innovadora en cuanto a la participación de la sociedad civil.

Colombia (FARC): Zona de Distensión. En 1999 el Gobierno y la guerrilla acordaron desmilitarizar (en este caso era la no presencia de la fuerza pública) 4 municipios (que suman una superficie equivalente a la de Suiza) para facilitar el desarrollo de las negociaciones. Salvo en el área delimitada, en el resto del territorio continuó la confrontación armada.

En 2002 se rompieron los diálogos.

Colombia (ELN): Zona de Encuentro. En el 2002 el Gobierno y el ELN estuvieron muy cerca de acordar un espacio desmilitarizado para entablar conversaciones de paz. Las dificultades que habían surgido en paralelo, entorno a la Zona de Distensión (ejemplo mencionado anteriormente), motivaron un empeño especial para acotar los más mínimos detalles, convirtiéndose en una iniciativa innovadora en cuanto al diseño metodológico y al acompañamiento internacional. Nunca se llegó a poner en práctica debido a la realización de movilizaciones de la población civil en la zona predeterminada, instigadas por los grupos paramilitares (AUC).

Papua Nueva Guinea (Bouganville)17. En situaciones en que la guerra no se desarrolla bajo los parámetros “modernos”, los acuerdos firmados exclusivamente por las elites armadas tienen un valor dudoso, dado que los dirigentes políticos y militares formales con frecuencia no tienen control real sobre “sus” unidades combatientes. En Bouganville, los acuerdos de paz y las negociaciones fueron atendidas por docenas y centenares de personas. Esta amplia participación garantizaba la estabilidad y la implementación de los acuerdos alcanzados.

Angola. El 22 de febrero de 2002 murió J. Savimbi, principal líder del grupo rebelde UNITA. Tres semanas después el Gobierno decretó un alto al fuego unilateral que propició el inicio de las conversaciones. En tan sólo dos semanas de negociación se puso fin a 27 años de conflicto armado.

Océano Índico: Tsunami. En diciembre de 2004 varias regiones entorno al Océano Índico recibieron el impacto de un tsunami sin precedentes que causó más de 250.000 muertes. Ante la magnitud de la tragedia, los enfrentamientos armados en la región de Aceh (Indonesia) y en Sri Lanka se suspendieron de forma espontánea. En Sri Lanka finalmente fracasó la creación de un mecanismo de gestión conjunta (Gobierno-LTTE) de la ayuda humanitaria, pero en Aceh el desastre acabó por impulsar las negociaciones de paz.

Irlanda del Norte. El Gobierno del Reino Unido nunca negoció directamente con el IRA. Las conversaciones políticas, propiciadas por las treguas del IRA de 1994 y 1997 se realizaron con el brazo político, el Sinn Féin.

Países árabes: Hudna. Es una palabra árabe equivalente a tregua. El acuerdo Al-Hudaybiyya entre el Profeta Mahoma y la tribu Meccan de Quraish (año 628) sirvió como un precedente y modelo para todos los acuerdos de hudna permitidos bajo la doctrina islámica. El movimiento Hamas decretó un hudna entre junio y agosto de 2003 (aunque Israel mantuvo su ofensiva). A pesar de que un hombre suicida de Hamás asesinara a un israelí durante ese tiempo, Hamás no consideró rota la tregua. En enero de 2004 un líder de Hamás ofreció un hudna de 10 años a cambio de la retirada israelí de todos los territorios ocupados.

España (País Vasco). ETA ha protagonizado una reciente muestra de confusión (o de tergiversación) al decretar (marzo de 2006) un “alto al fuego permanente” sin concretar, de entrada, su significado. Después de colocar una bomba (diciembre 2006) que destrozó un aparcamiento de varias plantas en el aeropuerto de Madrid y que acabó con la vida de dos personas, ETA afirmó que “con esta acción ETA no ha roto nada, nuestra intención ha sido influir para que el proceso avance con bases más sólidas” y más adelante añadió que “nosotros entendemos cualquier alto el fuego desde un punto de vista bilateral. No hay alto el fuego unilateral”.

Conclusiones En cuanto a la terminología: Los conceptos de “tregua”, “cese de hostilidades”, “alto al/el fuego”, “cese al fuego”, “armisticio”, etc. se usan a menudo indistintamente.

Las malas interpretaciones sobre el significado de los términos es una de las principales causas de retorno a la violencia.

En casos de declaraciones unilaterales la concreción del significado que se atribuye a los términos citados corresponde a la parte que realiza la declaración. Dado que las declaraciones unilaterales suelen tener como objetivo principal la construcción de confianza, la violación de las mismas repercute principalmente sobre la propia parte (caso de ETA en el atentado de Barajas).

En caso de acuerdos entre partes (acuerdos bilaterales o multilaterales) es de suma importancia la concreción detallada y la mutua aceptación de los términos del acuerdo.

En cuanto a la función: A pesar de que un alto al fuego efectivamente puede ayudar a mejorar el ambiente para una negociación política, la realidad a veces demuestra lo contrario. Hay ocasiones en las que el formalismo no ayuda a entablar negociaciones, o las negociaciones no pasan de las mutuas recriminaciones de violaciones del alto al fuego (Sri Lanka).

En varias ocasiones las partes han acordado entablar negociaciones sin cese formal de las hostilidades: Aceh, Angola, Chad, Sudan (Este).

En la mayoría de los procesos de negociación aparecen grupos de interés opuestos al avance del mismo, por lo cual se convierten en saboteadores (“spoilers”). La violación de un alto al fuego con objetivos de provocación es una de las acciones de sabotaje más destacadas.

En cuanto al concepto: Algunos Gobiernos imponen un alto al fuego como condición previa para la negociación (España, Colombia, Filipinas). Se produce entonces una polémica sobre el significado de “fuego” y de “hostilidades”: los grupos rebeldes incluyen bajo ese concepto a expresiones de violencia estructural contra la sociedad (Colombia, Filipinas) u hostigamientos policiales y judiciales (España).

En cuanto a la verificación: En la mayoría de los casos la separación de fuerzas necesita de la verificación de una tercera parte, quien generalmente es un actor internacional.

La ONU tiene desplegadas fuerzas de mantenimiento de la paz en 15 contextos: 6 en África, 3 en Europa, 3 en Oriente Medio, 2 en Asia y 1 en América.

Sin embargo, con mayor frecuencia, hay otros actores que realizan la función de fuerza de interposición.

Hay que tener en cuenta que el Consejo de Seguridad de la ONU ha dictado resoluciones en menos del 25% de los conflictos armados actuales.

Sugerencias para futuros procesos de diálogo El presente análisis ofrece una primera sistematización de la información confusa y dispersa existente en torno a los altos al fuego y cese de hostilidades, con el objeto de proponer algunas pautas que puedan resultar útiles en los procesos de acercamiento entre partes en conflicto.

A tenor de las conclusiones reseñadas, desde la Escuela de Cultura de Paz entendemos que: 1.- Conviene desmitificar el alto al fuego/cese de hostilidades como la principal medida propiciadora de un proceso de negociación. Hay confusión sobre la terminología y el alcance de estas declaraciones; hay dificultad para verificar su cumplimiento y, por lo tanto, una elevada fragilidad de las mismas. Si se trata de la necesidad de construir confianza entre las partes, suele existir un amplio abanico de opciones alternativas, que pueden ser menos vistosas pero igualmente significativas: compromisos firmes en el respeto al Derecho Internacional Humanitario (si no a lugar a la aplicación del total de la normativa humanitaria, por lo menos la aplicación parcial de algunas disposiciones o la aplicación de los llamados acuerdos especiales); desminado; reconocimiento de la competencia de los tribunales internacionales; cambios de actitud y de lenguaje; utilización de los mecanismos de solución pacífica de los conflictos y/o de las controversias como por ejemplo: invitación a la facilitación de terceras partes; concreción de las agendas de negociación; compromiso con una hoja de ruta; diálogos regionales de paz; refuerzo de las instituciones democráticas; etc.

2.- Se puede negociar sin declaraciones y acuerdos de alto al fuego. Los cumplimientos sinceros de las medidas de construcción de confianza señaladas en el apartado anterior se convierten en indicadores suficientes para evaluar las oportunidades de acercar posturas entre las partes en conflicto.

3.- Conviene identificar los intereses contrarios a un proceso de negociación. Siempre hay grupos interesados en mantener el status quo del enfrentamiento armado, tanto entre las partes en conflicto como en otros sectores que se pueden beneficiar (económica o políticamente) del mismo. Hay que diseñar estrategias específicas dirigidas a incorporar estos actores o a reducir su potencial de desestabilización.

4.- El objetivo principal de un alto al fuego o cese de hostilidades debe ser el alivio del sufrimiento de la población civil. Aparte del componente humanitario de dicho compromiso, la población necesita percibir en forma concreta los efectos del avance en las conversaciones para apoyarlas y contribuir a que lleguen a buen puerto.

5.- Conviene una especificación detallada del alcance de toda declaración encaminada a reducir la confrontación armada y la violencia. La ambigüedad es la peor enemiga del alto al fuego y puede conllevar resultados contrarios a los esperados. Con frecuencia se contemplan disposiciones que no hacen distinción estricta entre los compromisos que se derivan de la aplicación de las normas del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Por otra parte, estas declaraciones incorporan puntos de agendas sustantivas y aún procedimentales, que pueden dificultar el cumplimiento de los acuerdos logrados frente al compromiso de respeto de las normas humanitarias in estricto sensu.

6.- Parece oportuno proponer el Cese de hostilidades sobre civiles como un nuevo concepto. Alto al fuego, cese de hostilidades y tregua se usan con frecuencia como sinónimos, y hacen referencia, principalmente, a las acciones de carácter militar/armado de las partes en conflicto. Sin embargo, se constata la necesidad de diferenciar de forma clara los actos que afectan estrictamente a los actores armados, de aquellos que pueden afectar a la población civil. Esta realidad hace imprescindible el establecimiento de normas que regulen la conducción de las hostilidades y que impongan a las partes en conflicto un estándar humanitario que impidan que el uso de la fuerza sea no ya solo generalmente ilícito, sino, además incontrolado.

Además de los ámbitos incluidos en el Derecho Internacional Humanitario (atentados a la vida y a la integridad corporal, homicidio, mutilaciones, tratos crueles, torturas y suplicios; toma de rehenes, atentados a la dignidad personal, violación al debido proceso y presunción de inocencia, retenciones, confinamientos, atentados contra las misiones médicas, reclutamiento de menores, ataques a instalaciones e infraestructuras civiles, extorsiones, hostigamientos, etc18), estas actuaciones incluyen además actos que van relacionados mas directamente con violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos: amenazas, desapariciones, limitación de la libertad de expresión y de asociación, etc.

Todas las propuestas lanzadas requieren como condición sine qua non la existencia de una voluntad política por parte de quienes tienen que dar los pasos para convertirlas en realidad. Esta es la principal dificultad y, a tenor de la práctica establecida, la razón de que éstas resulten inaplicables.

Bibliografía y referencias

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INDICE DE SIGLAS AF: Alto al fuego AMIB: Misión de la Unión Africana en Burundi AMM: Misión de Observación en Aceh ASEAN: Asociación de Naciones del Sudeste Asiático AUC: Autodefensas Unidas de Colombia CEMAC: Comunidad Económica y Monetaria de los Países de África Central CH: Cese de hostilidades CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja CPI: Corte Penal Internacional CPI: Comunist Party of India CPN: Comunist Party of Nepal CPP: Comunist Party of the Philippines DIH: Derecho Internacional Humanitario DDR: Desarne, desmovilización y reintegración ECOWAS: Comunidad Económica de Estados de África Occidental ECP: Escola de Cultura de Pau ELN: Ejército de Liberación Nacional ETA: Euskadi ta Askatasuna (Euskadi y Libertad) FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FFAA: Fuerzas Armadas FN: Forces Nouvelles FNL:Forces Nacionales de Libération FINUL: Fuerza Provisional de Naciones Unidas en Líbano FUCD: Union de Forces pour le Changement GAM: Movimiento de Aceh Libre GFT: Gobierno Federal de Transición IDH: Índice de Desarrollo Humano IGAD: Intergovernmental Authority of Development IRA: Irish Republican Army PKK: Partido de los Trabajadores del Kurdistan

LRA: Lord Resistance Army LTTE: Tigres de Liberación de la Tierra Preciosa de los Tamiles MAPP: Misión de Apoyo al Proceso de Paz MILF Moviento independentista de Liberación de Filipinas MINUCI: Misión de Naciones Unidas en Côte d’Ivoire MINURSO: Misión de Naciones Unidas para el Referéndum en el Sáhara Occidental MONUC: Misión de Naciones Unidas en R.D. Congo NPA: New People’s Army NSCN (IM): National Socialist Council of Nagaland Isak-Muivah UN: Naciones Unidas (ONU) OEA: Organización de Estados Americanos ONU: Organización de Naciones Unidas OSCE: Organización de la Seguridad y Coperación Europea OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte PCG: Grupo Consultivo del Pueblo PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo SICS: Consejo Supremo Islámico de Somalia SLA: Sudan’s Liberation Army SLMM: Misión de Observación en Sri Lanka SPLA: Sudan People’s Liberation Army UA: Unión Africana ULFA: United Liberation Front of Assam UNFICYP: Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre UNIFIL: Fuerza Interina de Naciones Unidas en Líbano UNITA: Unión para la Independencia Total de Angola UNMIS: Misión de Naciones Unidas en Sudán UNMOGIP: Grupo de Observación Militar de Naciones Unidas en India y Pakistan UNOMIG: Misión de Observación de Naciones Unidas en Georgia