Rapport d'observations définitives CRC LR - Commune de VIAS

Le Président Montpellier, le 4 avril 2011 lettre recommandée avec A.R. Référence : 116 / 034033 332 / 252

Monsieur le Maire, Par envoi en date du 18 février 2011, la chambre a porté à votre connaissance son rapport d’observations définitives concernant la gestion de la commune de Vias pour les exercices 2004 et suivants.

Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur.

Cet envoi n’a pas donné lieu à réponse de votre part dans le délai d’un mois prévu par les articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions financières (CJF).

A l’issue de ce délai, le rapport d’observations définitives retenu par la chambre régionale des comptes vous est à présent notifié.

En application des articles L. 243-5 et R. 241-17 du CJF, ce rapport devra être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il devra notamment faire l’objet d’une inscription à son ordre du jour, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.

Il vous appartient d’indiquer à la chambre la date de cette réunion.

Après cette date, le document final sera considéré comme un document administratif communicable aux tiers, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération distinguée.

Nicolas BRUNNER

Monsieur Richard MONEDERO Maire de la commune de VIAS Hôtel de Ville 6 Place des Arènes 34450 VIAS

500, avenue des Etats du Languedoc - 34064 Montpellier cedex 2 - tél. 04 67 20 73 00 - télécopie : 04 67 20 73 49 crclr@lr.ccomptes.fr ROD2 - Commune de Vias

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Rapport d’observations définitives n° 116/252 du 4 avril 2011 COMMUNE DE VIAS Exercices 2004 et suivants

S O

M

M

A I R

E

1. PRESENTATION DE LA COMMUNE .....................................................................................................3 2. LES FINANCES COMMUNALES ET L’ACTIVITE TOURISTIQUE .......................................................4 2.1. Recettes (budget principal)...............................................................................................................4 2.1.1. Des ressources au poids particulier pour les communes touristiques...................................5 2.1.1.1. La DGF ...................................................................................................................5 2.1.1.2. Le produit de la fiscalité ..........................................................................................7 2.1.1.3. Une recette particulière : la taxe de séjour ...........................................................10 2.1.1.4. Autres recettes des communes touristiques.........................................................11 2.2. Dépenses (budget principal)...........................................................................................................12 3. LA SITUATION FINANCIERE ...............................................................................................................14 3.1. La fiabilité des comptes ..................................................................................................................14 3.1.1. Le rattachement des charges...............................................................................................14 3.1.2. Les créances et les contentieux...........................................................................................15 3.1.3. Les provisions ......................................................................................................................16 3.2. Le financement des immobilisations ..............................................................................................17 3.2.1. Contexte ...............................................................................................................................17 3.2.2. L’autofinancement ................................................................................................................18 3.2.3. La dette ................................................................................................................................19 3.2.4. Les ressources et les dépenses d’investissement (tableau en annexe)..............................20 4. LA « CABANISATION » ........................................................................................................................20 4.1. Eléments de contexte .....................................................................................................................20 4.2. La situation actuelle........................................................................................................................21 4.3. Les risques .....................................................................................................................................22 4.4. Les dispositions prises face à la « cabanisation » .........................................................................23 4.4.1. De l’accompagnement… ......................................................................................................23 4.4.2. … au répressif ......................................................................................................................23 4.5. Une action communale limitée par ses moyens propres et par son domaine de compétence......25 5. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE LA COMMUNE....................................................................26 5.1. La ZAC de Vias Plage ....................................................................................................................26 5.1.1. Structure de la SEM .............................................................................................................26

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5.1.2. L’opération d’aménagement.................................................................................................26 5.1.2.1. Une convention à l’exécution perturbée ...............................................................27 5.1.2.2. Des divergences d’interprétation entre la SEM et la commune............................28 5.1.2.3. Les résultats de l’expertise sollicitée par la commune .........................................29 5.2. D’autres charges pesant sur les finances de la commune.............................................................30 5.2.1. L’emprunt auprès de la Caisse d’Epargne ...........................................................................30 5.2.2. L’avance de la ville ...............................................................................................................30 5.2.3. Les interrogations sur l’opération .........................................................................................31 5.3. Un complément d’expertise en cours pour l’évaluation des participations des constructeurs .......31 5.4. Des études nombreuses et pour un coût réel inconnu de la collectivité ........................................32 5.5. Une opération insuffisamment maîtrisée........................................................................................33 5.6. Les perspectives de l’opération d’aménagement de la ZAC de Vias Plage ..................................34 6. LE PERSONNEL ...................................................................................................................................35 6.1. Les effectifs.....................................................................................................................................35 6.2. Un contrat au caractère irrégulier ...................................................................................................35 6.3. Des conditions de rémunérations sans justifications .....................................................................37 6.3.1. La rémunération de base .....................................................................................................37 6.3.2. Le versement d’une indemnité forfaitaire sans pièces justificatives ....................................37

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Aux termes de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières « l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant.

L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations ».

La chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la commune de Vias pour les exercices 2004 et suivants.

1. PRESENTATION DE LA COMMUNE Située dans le département de l’Hérault, à 18 kilomètres de Béziers, la commune de Vias fait partie du canton d’Agde. Ne comportant que quatre communes – Agde, Bessan, Marseillan, et Vias –, ce canton de 34 566 habitants connaît une activité touristique forte.

Petite commune littorale, Vias a vu sa population plus que doubler depuis 1962, passant de er 2 216 à 5 386 habitants au 1 janvier 2007 (source INSEE). Le nombre d’habitants pris en compte pour 1 le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est même de 7 259 en 2007 .

La proximité d’Agde (5 kms de Vias), première station touristique de France en 2007 (déjà ère 1 station touristique en 2002 selon les chiffres de la préfecture), avec 15,5 millions de nuitées – soit 40 % du département de l’Hérault –, a une influence importante sur l’économie de Vias.

Le pôle Agde-Vias représente ainsi 147 millions d’euros de chiffre d’affaires (plus de la moitié en commerce alimentaire et l’autre partie en non-alimentaire), d’après les données 2007 figurant dans le document « CCI de Béziers, Hérault juridique et économique, février 2009 ». La clientèle touristique génère 58 % de ce chiffre d’affaires.

La situation géographique de la commune lui permet d’être proche d’infrastructures telles que l’aéroport de Béziers-Vias, situé à huit kilomètres et géré par la Chambre de Commerce et d’Industrie de Béziers-Saint-Pons, ou encore le canal du midi. Elle dispose aussi de 6 kilomètres de plages, dont l’aménagement est en cours.

L’urbanisation se développe, avec les contraintes liées, d’une part, au plan local d’urbanisme PLU (zone inondable) et, d’autre part, au respect des réserves naturelles. Toutefois, le phénomène de « cabanisation » est très présent sur le littoral languedocien. 5 500 de ces installations ont en effet été recensées en 2006, dont près des deux tiers à Vias. Il s’agit, selon la définition de la MIAL (Mission interministérielle pour l’aménagement du littoral) d’une occupation ou/et d’une construction illicite à destination d’habitat permanent ou temporaire, de stockage ou de loisirs, sur une parcelle privée ou appartenant au domaine public ou privé d’une collectivité.

Sur le plan de l’intercommunalité, Vias est membre de la communauté d’agglomération er Hérault-Méditerranée, créée le 1 janvier 2003. Cet EPCI regroupe 19 communes, soit plus de 66 000 habitants permanents, pour environ 350 000 personnes en période estivale.

Les principales compétences transférées sont : - l’aménagement de l’espace (schéma de cohérence territoriale, instruction des autorisations liées au droit des sols, transports urbains), - l’équilibre social de l’habitat, - la protection et la mise en valeur de l’environnement, 1

Selon recensement général et complémentaires, 1 habitant par résidence secondaire et par caravane (chiffre sous Magellan : 5 024 habitants).

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- l’aménagement et la gestion de la voierie et des parcs de stationnement d’intérêt communautaire, - l’aménagement et les travaux liés aux cours d’eau cadastrés, la gestion et la protection des espaces naturels, - la propreté, la voierie urbaine et l’entretien des espaces verts urbains.

2. LES FINANCES COMMUNALES ET L’ACTIVITE TOURISTIQUE L’activité touristique bénéficie à tous les secteurs d’activité, et plus particulièrement à celui de l’hébergement. Deuxième station de France pour son parc d'hôtellerie de plein air (source : comité régional du tourisme Languedoc-Roussillon, site internet http://www.sunfrance.com/), Vias est située de façon privilégiée au sein des Pays d'Agde, dans le Sud de l'Hérault, où plus de 200 000 touristes y sont accueillis chaque année.

L’activité touristique constitue à la fois une source de recettes pour la commune, mais génère également des dépenses spécifiques.

2.1. Recettes (budget principal)

Montants en euros

Les produits de gestion de la commune, en constante progression, sont supérieurs à la moyenne de la strate : 1 356 euros par habitant en 2004 pour 1 071 euros par habitant en 2008. Ils augmentent globalement de 19,22 % sur la période examinée.

La fiscalité constitue et demeure la ressource principale de la commune. En 2006, sa progression est due à une hausse des taux d’imposition, après le fléchissement des montants perçus en 2005, mais les taux restent malgré tout inférieurs à la moyenne des communes littorales. En 2008, la progression se poursuit, avec des taux sensiblement les mêmes d’une année sur l’autre, et son produit représente 40 % des recettes de fonctionnement.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) et les subventions représentent pour leur part 28 % des recettes. Le reste des produits connaît une hausse certes importante, mais elle résulte des versements très irréguliers des prestations de la Caisse d’allocations familiales (CAF).

Depuis 2007, une réflexion sur la revalorisation des tarifs des produits communaux est engagée, ce qui n’avait pas été envisagé jusqu’alors. Elle semble porter ses fruits en 2008, avec une hausse de 33 % selon l’analyse des services du Trésor public. La commune retrouve une partie de sa trésorerie et voit ses ratios d’endettement s’améliorer.

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BUDGET PRINCIPAL Libellés

2004

c/ 7362 taxe forfaitaire de séjour

2005

2006

2007

€/h*

m/s*

2008

€/h

m/s

593 717

599 997

621 794

599 780

Contributions directes

2 118 203

1 918 251

2 279 016

2 384 207

475

358

2 453 539

615 952 488

371

Autres impôts et taxes

1 062 288

950 870

1 011 595

1 074 528

187

75

1 134 552

197

73

total

3 180 491

2 869 121

3 290 611

3 458 735

3 588 091

Produits des services et du Domaine

369 622

355 640

502 155

430 297

603 451

Autres recettes

272 743

236 952

218 812

217 619

257 082

642 365

592 592

720 967

647 916

860 533

total DGF et subventions

1 342 774

1 590 580

1 534 554

1 745 534

Produits de gestion

5 165 630

5 052 292

5 546 133

5 852 185

1 169

1 065

6 158 378

1 356

1 071

Charges de gestion

4 064 220

4 419 728

4 774 022

4 886 816

1 068

926

4 801 190

1 206

951

Résultat de fonctionnement

745 086

231 974

346 597

510 522

102

139

753 542

150

121

Excédent brut de fonctionnement

1 709 754

1 101 410

632 565

772 111

965 369

192

198

1 357 188

270

191

CAF brute

846 546

340 140

465 389

633 143

126

167

861 511

171

155

CAF après amort capital dette

484 049

-86 471

7 556

-213 565

-43

84

372 383

74

75

5 903 865

6 243 955

6 979 122

7 145 414

1 422

872

6 656 286

1 325

892

Encours de la dette au 31/12 * €/h : euros par habitant

* m/s : moyenne par strate

(magellan)

2.1.1. Des ressources au poids particulier pour les communes touristiques 2.1.1.1. La DGF La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente proportionnellement une ressource plus importante pour les communes touristiques en raison d’une réglementation spécifique.

En effet, les textes applicables font intervenir dans la détermination du montant de DGF un critère de population, avec la prise en compte des résidences secondaires qui comptent pour un habitant, favorisant ainsi les communes touristiques qui présentent une très forte proportion de résidences secondaires, de l’ordre de 25 %, à comparer à celle des autres communes, à hauteur de 4,5 %.

L’entrée en application de certaines dispositions de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ainsi que le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, sont venus modifier la détermination du montant de la DGF des communes touristiques, suite à l’évolution des modalités de recensement.

En effet, cette loi a prévu la mise en œuvre, à compter de 2009, d'un dispositif nouveau de recensement permettant d'actualiser tous les ans la population à prendre en compte dans le calcul des dotations de l'État. Cette procédure rénovée repose pour les communes de moins de 10 000 habitants sur une enquête exhaustive, à raison d'un cinquième des communes chaque année.

Pour les communes de plus de 10 000 habitants, le recensement s'effectue par échantillonnage annuel sur une partie du territoire communal, de sorte que l'ensemble de la commune soit couverte au bout d'une période de cinq ans. Cette méthode permet ainsi de fournir chaque année une population légale actualisée, ainsi qu'une description statistique du territoire.

Les populations légales issues des nouvelles procédures de recensement ont ainsi été déterminées pour la première fois par le décret n° 2008-1477 du 30 décembre 2008. Pour des raisons d'égalité de traitement entre les communes, la population légale de toutes les communes est calculée par référence à l'année du milieu du cycle 2004-2008, c'est-à-dire l'année 2006.

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Le nombre de résidences secondaires n'a quant à lui pas encore été arrêté par les services de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). En effet, si la loi impose la er publication des chiffres généraux de la population au 1 janvier, il n'en est pas de même pour les résidences secondaires.

Or, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2007-1 8 du 5 janvier 2007, étaient recensés en tant que résidences secondaires (avec un habitant décompté par résidence secondaire) les mobil-homes dont le déplacement était réputé impossible par des moyens ordinaires de traction automobile (mobilhomes sans roues ni barre de traction) et pouvant être assimilés à des habitations légères de loisirs (ces mobil-homes devant être installés sur des campings ouverts à l'année).

Le décret susvisé a introduit dans le code de l'urbanisme la notion suivante (article R. 111-33) : « Sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisir, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d'être déplacés par traction mais que le code de la route interdit de faire circuler ».

Si les résidences mobiles de loisirs bénéficient désormais, comme les caravanes, d'une définition juridique et sont encadrées par des règles précises facilitant leur installation, la classification d’une partie d’entre elles comme véhicules a entraîné une modification de leur prise en compte dans le recensement de la population, et par voie de conséquence, dans le calcul de la DGF des communes.

Une partie des mobil-homes n’a donc plus été prise en compte en tant que résidences secondaires. La commune de Vias accueillant sur son territoire un grand nombre de ce type d’habitat, sa situation au regard du niveau de DGF perçu a évolué substantiellement sur la période.

L’impact financier de l’évolution de ces règlementations sur la détermination du montant de la DGF s’est ainsi traduit de la manière suivante : Année

Pop INSEE

Pop DGF

Montant DGF en €

Variation : N/N-1 en %

2005

4 413

6 424

1 114 143

-

2006

4 413

6 424

1 119 851

0,51

2007

4 413

7 259

1 217 512

8,72

2008

4 413

7 259

1 230 776

1,09

Ces nouvelles dispositions, applicables depuis 2007, ont donc généré, en proportion de l’évolution du nombre d’habitants, une diminution de la ressource DGF de la commune.

A compter de 2010, année à partir de laquelle l’ajustement de la population légale au er 1 janvier 2007 trouve sa traduction en population DGF, la situation devient en revanche plus favorable pour la commune, les mobil-homes sans moyen de mobilité des campings et du secteur de la côte-ouest ayant en effet été pris en compte suite au recensement de 2006 : Année

Pop INSEE

Pop DGF

2009

5 410

7 421

Dont résidences secondaires 2 010

2010

5 482

12 444

6 962

Montant DGF en €

Variation : N/N-1 en %

1 245 245

1,18

1 776 302

42,65

Source : commune

Le niveau de DGF s’en trouve ainsi considérablement augmenté à compter de 2010, permettant en théorie à la commune d’augmenter l’autofinancement de ses investissements.

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2.1.1.2. Le produit de la fiscalité Le produit des contributions directes et des autres impôts et taxes progresse sur la période, passant de 3,2 millions d’euros en 2004 à 3,6 millions d’euros en 2008.

Libellés

2004

2005

2006

2007

2008

Contributions directes

2 118 203

1 918 251

2 279 016

2 384 207

2 453 539

Autres impôts et taxes

1 062 288

950 870

1 011 595

1 074 528

1 134 552

Total

3 180 491

2 869 121

3 290 611

3 458 735

3 588 091

S’agissant des autres contributions, la part de la taxe de séjour est essentielle, mais elle est en stagnation en raison d’un recouvrement qui n’apparaît pas à la hauteur de ce qu’il serait possible de percevoir (voir infra). contributions directes 2003-2008 700 000 € 600 000 € 500 000 € 400 000 € 300 000 € 200 000 € 100 000 € 0€

reversement fiscalité taxe sur l'électricité taxe séjour

2005

2006

2007

2008

La décomposition des impôts et taxes montre, de façon classique, une prépondérance du produit de la taxe d’habitation et de la taxe sur le foncier bâti.

Impôts locaux 2004-2008 1 500 000

1 000 000 TH Foncier bâti Foncier non bâti 500 000

0 2004

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2005

2006

2007

2008

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En 2008, le produit de la fiscalité locale se décompose de la manière suivante :

taxe sur l'électricité 144 358 4%

IMPOTS ET TAXES 2008 taxe add d mutation 124 168 TH 3% 1 238 395 34%

taxe séjour 615 959 17%

autres taxes 32 050 1% droits de place 66 897 2% reversement fiscalité 201 703 6%

Foncier bâti 1 090 730 30%

Foncier non bâti 117 286 3%

2.1.1.2.1. La taxe foncière sur les propriétés bâties L’analyse du produit de l’imposition foncière permet de mettre en évidence une particularité locale liée au niveau des recettes issues de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Produit Taxe d'habitation Foncier bâti Foncier non bâti Total

2004 1 025 844 867 409 130 630 2 023 883

2005 1 055 820 905 143 133 171 2 094 134

2006 1 163 863 990 486 116 054 2 270 403

2007 1 208 385 1 046 696 116 816 2 371 897

2008 1 238 052 1 092 003 116 773 2 446 828

Le phénomène de « cabanisation », très important à Vias, grève le budget de la commune, aussi bien de façon directe qu’indirecte.

La collectivité ne perçoit en effet pas de produit de taxe foncière et de taxe d’habitation pour les mobil-homes et les caravanes dès lors qu’ils ne sont pas fixés au sol de manière perpétuelle.

Ces constructions, aménagées de manière non-conforme à la loi, ont jusqu’à présent entraîné non seulement un manque à gagner du point de vue fiscal, mais ont parallèlement généré des exigences de conformité et de sécurité auxquelles la collectivité est obligée de répondre et qui pèsent sur son budget.

Les professionnels exploitant les mobil-homes dans les campings ne payent également pas aujourd’hui de taxe d’habitation et de taxe foncière, alors même qu’ils bénéficient des services collectifs pris en charge par la commune.

La « cabanisation » soustrait ainsi non seulement un montant conséquent de revenus mais, de surcroît, elle crée simultanément une pression sur le prix des terrains disponibles que la commune peine à racheter pour mener à bien des projets d’aménagement.

Au questionnement de la Direction régionale des finances publiques par la commune le 16 juillet 2009 sur ce sujet, la division des collectivités locales a indiqué, par un courrier du 27 avril 2010, que l’assujettissement à la taxe foncière sur les propriétés bâties pourrait être mise en œuvre « pour les

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habitations légères de loisirs (HLL) installées sur un terrain de camping, dès lors qu’elles sont posées au sol sur un socle en béton (qu’elles soient ou non fixées à ce socle) ou fixées à des plots en béton plantés dans le sol, et qu’elles ne sont pas normalement destinées à être déplacées », ainsi que « pour les mobilhomes qui, bien que munis de roues, ne sont pas normalement destinés à être déplacés à tout moment par simple traction et dont la mobilité par la route nécessite des moyens exceptionnels ». Pour la « taxe d’habitation, les mobil-homes sont imposables dès lors qu’ils sont simplement posés sur le sol ou des supports de toute nature, et qu’ils ne disposent pas en permanence de moyens de mobilité... En conclusion, …, la taxation pourra être, soit taxe foncière + taxe d’habitation pour les particuliers, soit taxe foncière + taxe d’habitation + taxe de séjour pour les professionnels ».

La chambre prend note de la réponse des services du ministère des finances et considère qu’il conviendrait avant tout de procéder à un recensement précis afin de déterminer une liste des HLL répondant à ces critères et de permettre, le cas échéant, aux autorités compétentes de prendre les décisions nécessaires afin de les inclure dans l’assiette de ces taxes.

2.1.1.2.2. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal de la commune En 2008, le potentiel fiscal par habitant de la commune de Vias est de 510 euros. Ce ratio se situe en deçà des moyennes nationale et régionale des collectivités appartenant à la même strate géographique, soit respectivement 736 €/hab. et 617 €/hab., de même que des moyennes des communes touristiques du littoral.

euro

potentiel fiscal euro/habitant (7421 en 2008) moyenne strate 900 800 700 600 500 400 300 2000

2001

2002

2003

vias

2004

2005

2006

2007

2008

moyenne strate

Avec un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal inférieur à 100 %, il apparaît que la collectivité dispose d’une marge de manœuvre dans le domaine de la fiscalité directe locale. coefficient de mobilisation fiscale Coeff. de mob. du pot. fiscal 4 taxes com.

Coeff. de mob. du pot. fiscal 3 taxes com.

Coeff. de mob. du pot. fiscal 4 taxes cons.

Coeff. de mob. du pot. fiscal 3 taxes cons.

Budget principal Cadre modèle M14

65,43 % 102,17 %

65,17 % 92,79 % 104,47 % 92,79 %

50,86 % 95,96 % 81,36 % 95,96 %

51,05 % 95,46 % 83,90 % 95,46 %

50,45 % 96,01 % 86,08 % 96,01 %

Toutefois, il convient de considérer cette possible marge de manœuvre en tenant compte de la capacité des ménages résidant sur le territoire de la commune.

Le nombre de foyers fiscaux de la commune soumis à imposition est en effet inférieur à la moyenne nationale. La part des ménages imposés s’y élève en 2007 à 51,8 % (INSEE-DGFIP), alors qu’au niveau du département elle est de 56,3 %, et de 54,4 % pour la région Languedoc-Roussillon. Ce ratio est inférieur à la moyenne nationale (France province 62,1 % et France métropolitaine 64,1 %).

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2007 part des ménages imposés en % 51,8 % part des ménages imposés part des salaires 48,3 % part des pensions - retraites 35,7 % indemnités chômage 4,2 % part des bénéfices 7,4 % part des autres revenus 8,7 % part des ménages région Languedoc-Roussillon part des ménages dépt Hérault

54,4 % 56,3 %

Insee

De même, le taux de RMIstes sur le territoire de la commune de Vias (8,13 % en 2007) est deux fois supérieur à la moyenne nationale (3,1 % de la population totale).

Pour 15 % de la population, soit 20,3 % des ménages, les revenus proviennent majoritairement des transferts sociaux (RMI, API, AAH, ASV, ASI).

Au vu de ces données, il y a ainsi lieu de relativiser la marge de manœuvre de Vias sur le plan de la fiscalité, eu égard à la population concernée et à ses revenus, sensiblement inférieurs tant à la moyenne départementale, régionale que nationale.

Sous réserve de ces constats, la commune dispose d’une marge de manœuvre lui permettant d’augmenter les ressources liées à la fiscalité directe, qu’elle a au demeurant notamment utilisée en 2010 avec l’augmentation de 10 % des taux des trois taxes sur les ménages.

2.1.1.3. Une recette particulière : la taxe de séjour La loi du 3 janvier 1986, dite loi « littoral », a étendu à l’ensemble des communes du littoral la faculté d’instituer une taxe de séjour. Elle constitue une recette de fonctionnement affectée au financement des dépenses assurant le développement touristique, ou au titre des actions de protection et de gestion de leurs espaces naturels (articles L. 2333-26, 27 et suivants du CGCT).

L’activité touristique induit un surcroît de charges de gestion lié à l’afflux estival (jusqu’à 60 000 habitants l’été pour Vias) : les dépenses d’entretien et de voieries, l’éclairage, les achats et charges externes, les dépenses liées à la sécurité publique en sont quelques exemples (pour mémoire, l’article L. 2212–2 du CGCT indique que les maires sont tenus d’assurer le bon ordre et la sécurité publique, la surveillance et l’entretien des plages, des voieries).

Le développement du tourisme sur le territoire de la commune nécessite donc la mobilisation de moyens financiers qu’il n’est pas équitable de faire supporter à la population permanente par le biais des impôts locaux. La taxe de séjour constitue ainsi l’un des moyens permettant de couvrir ces charges induites.

Cette taxe est payée par le touriste de passage qui séjourne au moins une nuitée sur le territoire de la commune. Son produit est affecté au fonctionnement de l’office de tourisme, aux opérations favorisant la fréquentation touristique, à la protection et à la gestion des espaces naturels sensibles de la commune. Elle favorise donc indirectement le commerce, l’hostellerie, et l’hébergement de façon globale, en renforçant l’attractivité de la commune.

S’agissant de la commune de Vias, la taxe de séjour, perçue par les propriétaires de logements où séjournent les touristes (hôtel, location saisonnière comme les meublés de tourisme, les gîtes, les chambres d’hôtes, les terrains de camping) et calculée jusqu’en 2003 sur une base réelle, est

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déterminée sur une base forfaitaire depuis 2004, c’est-à-dire en fonction de la capacité d’accueil des hébergeurs.

Son montant est égal au nombre de journées comprises à la fois dans la période de perception fixée par le conseil municipal et dans la période d’ouverture de l’établissement, multiplié par le nombre de personnes pouvant être hébergées, ainsi que par le tarif fixé par le conseil municipal. Divers abattements, exonérations et dégrèvements sont également prévus. Le tarif est encadré selon un barème établi par décret, et les formalités nécessaires à sa perception sont décrites aux articles L. 2333-44 et 46 du CGCT. Sur la période 2003 à 2008, son produit a progressé de près de 30 %. Il est en 2008 sensiblement du même montant que les recettes des produits communaux et il représente 9 % des recettes de fonctionnement.

Libellés c/ 7362 taxe de séjour c/ 7362 taxe forfaitaire de séjour

2003

2004

2005

2006

2007

2008

480 901 593 717

599 997

621 794

599 780

615 952

De manière générale, il est difficile de savoir si le produit perçu correspond bien à la réalité du volume de nuitées effectuées pour la totalité de la capacité d’accueil.

La réglementation présente de plus quelques spécificités. Ainsi, par exemple, les campingcaristes qui séjournent à titre onéreux sur un terrain de camping sont assujettis à la taxe de séjour. En revanche, en dehors de ces terrains, ils n’y sont pas soumis, ce qui induit un manque à gagner pour la commune.

De plus, Vias, comme d’autres communes, ne consacre que peu de moyens pour vérifier le produit de la taxe de séjour, avec deux agents du service urbanisme qui sillonnent le territoire pendant quelques jours chaque année pour identifier de nouvelles capacités d’accueil. Elle ne fait que constater que la fréquentation ne semble pas toujours être en cohérence avec les montants effectivement perçus.

Le caractère incertain des bases physiques et financières sur laquelle est calculée la taxe de séjour rend de plus assez délicat l’estimation de son rendement et son affectation. Il est en effet difficile d’envisager son évolution annuelle et de planifier de façon précise le financement des équipements touristiques, les travaux nécessaires à effectuer et les matériels à acheter auxquels elle est sensée être affectée, alors que son produit est assez aléatoire (sauf à procéder par augmentation du taux).

L’article R. 2333-43 du CGCT prévoit qu’un état annexe doit être joint au compte administratif pour y faire figurer les recettes procurées par la taxe de séjour ainsi que leur emploi. Cette disposition, qui résulte de la règle d’affectation de la taxe, est respectée par la commune.

2.1.1.4. Autres recettes des communes touristiques La loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 institue un nou veau régime pour les communes touristiques et les stations classées de tourisme. Les dispositions antérieures résultaient essentiellement de la loi du 24 septembre 1919 et ne correspondaient plus aux attentes des collectivités locales, ni à celles des professionnels du tourisme.

Avec cette loi, un nouveau dispositif de dénomination « commune touristique » est accordé par l’autorité préfectorale pour cinq ans, et il devient un préalable au classement « station classée de tourisme », désormais promulgué par décret simple (et non plus par décret en Conseil d’Etat) pour une durée de 12 ans.

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Ce nouveau classement unique simplifie le précédent en regroupant les six catégories de stations préexistantes (hydrominérales, climatiques, balnéaires, de tourisme…).

Il est essentiel pour les communes concernées car elles bénéficient à ce titre d’avantages spécifiques et financiers. En plus de la taxe de séjour, elles peuvent : - percevoir une taxe additionnelle aux droits d’enregistrement (moins de 5 000 habitants), - bénéficier du taux réduit des droits de mutation (plus de 2 500 lits), - majorer les rémunérations des cadres municipaux, au titre du sur-classement démographique pour les petites communes, - majorer les indemnités du maire et des adjoints.

Cette loi prévoit à l’avenir que la mise en œuvre d’une politique active d’accueil, d’information, de promotion touristique, qui tend à assurer la fréquentation pluri-saisonnière et à mettre en valeur les ressources naturelles, ou qui crée des animations culturelles et sportives, suffira au classement en commune touristique.

D’autres dotations contribuent également à des opérations de développement touristique. Il s’agit de la dotation de développement rural (DDR) et de la dotation globale d’équipement (DGE).

2.2. Dépenses (budget principal) Les charges de fonctionnement de la commune, en euros par habitants, sont supérieures à la moyenne de la strate (+ 27 % en 2008). Il convient de prendre en compte dans ce constat sa qualité de station touristique. Cette caractéristique génère, comme évoqué précédemment, un surcroît de charges (recours à des saisonniers, secours, surveillances, entretien…).

Sur la période 2004-2008, les charges de gestion augmentent de 18 %.

Libellés Charges de gestion * €/h : euros par habitant

2004

2005

2006

4 064 220

4 419 728

4 774 022

* m/s : moyenne par strate

2007

€/h*

4 886 816 1 068

m/s*

2008

€/h

926

4 801 190

1 206

(DGFIP : Magellan)

Les graphes suivants présentent en masse les dépenses du budget consolidé.

340 052 605 694 6% 11% 64 602 1%

659 0%

dépenses fontionnem ent budget consolidé 2007

1 549 632 29% charges caract général charges personnel atténuation de produits

2 743 646 53%

autres charges gest crte charges financières charges except

Total charges = 5 304 285€

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m/s 951

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421 942 8%

77 080 1%

660 691 12%

dépenses fontionnem ent budget consolidé 2008 1 357 498 25% charges caract général

54 525 1%

charges personnel atténuation de produits autres charges gest crte

2 835 046 53%

charges financières charges except

Total charges = 5 406 782 € charges fonctionnem ent budget consolidé 2004-2008 3 000 000 € 2 500 000 € 2 000 000 € 1 500 000 € 1 000 000 € 500 000 € 0€

charges caract général charges personnel atténuation de produits autres charges gest crte charges financières 2005

2006

2007

2008

charges except

De façon générale, sur la période, les charges progressent moins vite que les recettes et elles sont en 2008, pour la seconde année consécutive, maîtrisées.

Les charges à caractère général diminuent en effet de 4 %, les charges exceptionnelles de 2 %, et, en proportion des charges totales, les charges de personnel n’augmentent pas.

Ces dernières représentent la part la plus importante des charges de gestion avec 53 % du volume total, et elles s’élèvent à 554 € par habitant, alors que la moyenne nationale des communes appartenant à la même strate démographique est de 471 €.

Les subventions et participations accordées progressent de 11 % en 2008 et représentent environ 10 % des charges de fonctionnement. La contribution aux organismes de regroupement est en hausse. Le SIVOM d’Agde en représente plus de 37 %, avec un doublement de la participation par rapport à 2007 (180 401 € avec l’extension du centre de secours et la réalisation de travaux pour la restauration scolaire).

Les charges financières (intérêts des emprunts) augmentent, passant de 68 euros par habitant en 2007 à 84 euros en 2008. Elles représentent alors le double de la moyenne de la strate, le recours annuel à l’emprunt représentant encore 1 million d’euros après 2,2 millions en 2004.

En considérant le coefficient de rigidité (charges de personnel + intérêts courus / recettes totales de fonctionnement), celui-ci passe de 65,17 % en 2005 à 52,24 % en 2008. Bien qu’encore audessus du seuil de 50 %, sa baisse indique que la maîtrise des charges se poursuit.

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Enfin, s’agissant du résultat de la section de fonctionnement, il est positif sur l’ensemble de la période, en amélioration depuis 2005, passant de 231 974 € à 753 542 € en 2008, et il devient supérieur sur ce dernier exercice à la moyenne de la strate (150 €/habitant pour 121 €/habitant).

Libellés

2004

Résultat de fonctionnement * €/h : euros par habitant

745 086

2005

2006

2007

231 974

346 597

510 522

* m/s : moyenne par strate

€/h* m/s* 102

139

2008

€/h

m/s

753 542

150

121

(DGFIP : Magellan)

3. LA SITUATION FINANCIERE

3.1. La fiabilité des comptes 3.1.1. Le rattachement des charges Dans la mesure où elle n’applique pas les principes de provisions et de rattachement des charges à l’exercice, le résultat comptable obtenu par la commune de Vias présente une valeur à apprécier en conséquence.

En effet, un examen par sondage montre qu’il n’y a pas d’opérations de rattachement des dépenses engagées avant le 31 décembre et que ces dernières sont mandatées sur l’exercice suivant.

Ainsi, des factures sans date ou de septembre d’une année sont mandatées jusqu’en juin de l’année suivante.

La commune reporte ainsi une partie de ses charges sur l’exercice suivant.

En voici quelques exemples (de faibles montants) : Factures 2006 mandatées en 2007 mandats

compte 6257 réceptions

376 377 378 896 897 898 899

facture commande du 11/10/2006 facture commande du 15/12/2006 facture commande du 20/10/2006 facture 21/09/2006 facture 22/09/2006 facture 18/09/2006 facture 21/09/2006 total

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montant 81,28 158,00 211,44 40,23 40,23 261,63 620,43 1 413,24

mandatement mars mars mars juin juin juin juin

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Factures 2007 mandatées en 2008 mandats

compte 6257 réceptions

171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 499 500 502 503 541 542 365 345 346 347 291

facture juillet 2007 facture sans mention de l’année concernée facture sans mention de l’année concernée facture sans mention de l’année concernée facture septembre 2007 facture septembre 2007 facture octobre 2007 facture sans mention de l’année concernée er facture 1 décembre 2007 facture sans mention de l’année concernée facture pas distinction montant TVA facture pas distinction montant TVA facture pas mention TVA facture sans mention taux TVA facture décembre 2007 facture décembre 2007 facture décembre 2007 facture décembre 2007 facture décembre 2007 facture décembre 2007 facture décembre 2007 total général

montant 538,50 221,50 292,50 72,00 55,00 57,75 627,44 48,00 370,00 407,44 85,00 80,00 110,00 249,96 472,33 91,35 809,07 753,48 1 794,00 2 045,16 2 095,00 10 736,98

mandatement février février février février février février février février février février avril avril avril avril avril avril mars mars mars mars février

En l’absence de communication d’informations de l’ordonnateur au comptable public, ce dernier n’a pas de moyens pour dresser la liste exhaustive des engagements.

En l’état actuel du dispositif, il n’est ainsi pas possible de garantir l’exhaustivité des inscriptions comptables (en supposant que les inscriptions soient suffisantes).

Cette pratique ne permet pas non plus de s’assurer que l’ordonnateur n’a pas autorisé ses services à engager au-delà des crédits budgétaires disponibles si l’on considère que les engagements ne sont pas pris en compte et que les factures ne sont plus transmises en fin d’année.

L’ordonnateur doit donc tenir une comptabilité d’engagement, ce qui constitue d’ailleurs un moyen de mettre en place un contrôle interne au sein de la collectivité. La comptabilisation des engagements dits comptables dès leur naissance permet de déterminer les crédits disponibles alors même que ces engagements comptables ne sont pas encore juridiquement matérialisés.

Conscient de cette déficience, la commune a procédé à l’acquisition du module applicatif permettant de tenir la comptabilité des engagements et sa mise en service devrait être effective pour l’exercice 2010.

3.1.2. Les créances et les contentieux Le besoin en fonds de roulement, en augmentation, provient en grande partie d’un montant considérable de créances. Elles expliquent l’augmentation de l’actif circulant : 654 270 € débiteurs diverscontentieux et 324 363 € redevables amiable-contentieux, locataires acquéreurs.

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2006

2007

2008

TOTAL PASSIF COURT TERME

376 126

400 654

228 554

TOTAL ACTIF CIRCULANT

274 222

921 875

902 756

521 222

324 363 654 270 674 203

dont

redevables débiteurs divers BESOIN FONDS ROULEMENT

-101 904

Même si la collectivité accomplit des efforts de gestion au travers de la maîtrise de ses dépenses et de ses investissements courants, il n’en demeure pas moins qu’un risque de dégradation de ses finances existe, liée au non recouvrement de ses créances, ou à leur admission en non-valeur.

A défaut de recouvrement des sommes qui lui sont dues, la commune peut ainsi se retrouver dans un processus répétitif et cumulatif de réduction des charges et de hausse de la fiscalité afin de compenser ses pertes.

Bien que le règlement des créances n’ait d’impact que sur la trésorerie et ne constitue pas de recettes budgétaires nouvelles, les impayés s’accumulent au bilan.

L’ordonnateur est ainsi invité à se rapprocher des services du comptable public afin de mieux suivre le recouvrement des créances de la commune.

3.1.3. Les provisions L’absence de provisions pour garantie d’emprunt et pour les risques afférents aux litiges et aux contentieux altère la situation patrimoniale de la collectivité.

Une illustration peut en être donnée avec la garantie d’emprunt accordée à la société d’économie mixte de Béziers et de son littoral (SEBLI) pour un prêt de 1 067 143,12 euros contracté auprès de la Caisse d’Epargne le 12 décembre 2001. Les échéances 2004, 2005 et 2006 n’ayant pas été honorées par la SEM, la commune a dû verser un montant total de plus de 1 million d’euros en 2009, y compris les intérêts de retard, sans qu’aucune provision n’ait été passée (cf. § 5).

A cet égard, il est rappelé que toute cause d’enrichissement, mais aussi d’appauvrissement, doit être comptabilisée dès son apparition et ce, sans attendre sa matérialisation monétaire.

Il existe ainsi en 2008 environ 300 dossiers traitant d’un contentieux relatif à l’urbanisme de la commune, à la « cabanisation » ou à l’assainissement des campings.

Il convient également de comptabiliser le contentieux avec la SEBLI, à laquelle la commune a fait appel pour la réalisation d’une zone d’activité concertée, dont le montant est évalué à près 4 470 225 € (selon un premier rapport d’expertise en date du 25 février 2008, un complément d’expertise demandé par la commune étant attendu).

Ces dossiers auraient dû faire l’objet d’une provision. En effet, selon l’article R. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, « une provision doit être constituée par délibération de l’assemblée délibérante dès l’ouverture d’un contentieux en première instance de la commune, lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré les diligences faites par le comptable public, à hauteur du risque d’irrecouvrabilité».

Or, ce n’est que très récemment, par délibération en date du 26 avril 2010, que la commune a inscrit au budget 2010 un montant de provision à hauteur de 976 256 euros pour le contentieux avec la SEBLI.

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Faute de ne pas anticiper soit la perte de sommes non recouvrées, soit des condamnations quasi certaines, la commune s’expose. Le fait d’occulter des dépenses prévisibles, potentielles, n’empêchera pas leur possible réalisation, à un moment donné. Ce seront alors, de ce fait, une échéance et une obligation subies, et non neutralisées.

Une autre illustration de ce risque est constituée par une avance de trésorerie consentie à la SEBLI pour un montant de 335 000 €.

Dans le cadre d’une convention d’aménagement de ZAC confiée à cette SEM, et selon les termes de la convention financière d’avance remboursable signée le 14 janvier 2004, cette avance devait être remboursée dans les 2 ans et ne devait pas, par conséquent, apparaître comme une charge définitive.

Il s’avère cependant que, suite au contentieux né entre la commune et la SEBLI avec pour origine une décision du tribunal administratif de Montpellier (cf. § 5), cette somme n’a pas été remboursée.

Dans le cadre de ce contentieux, la SEBLI considère que la commune a annulé unilatéralement la convention d’aménagement initiale et que les dispositions de l’article 4 de ladite convention doivent s’appliquer en conséquence, à savoir que le remboursement de l’avance doit dans ce cadre venir en déduction des sommes restant dues et consolidées en participation définitive au bilan de l’opération concédée.

Pour 2008, si l’on considère le montant des dépenses de fonctionnement de la commune de Vias, soit pour mémoire 5 406 782 €, le montant du risque non provisionné avec la SEBLI dépassait ainsi la valeur d’une année de dépenses de fonctionnement (montant de la garantie d’emprunt + montant du contentieux en cours relatif à l’opération de la ZAC de Vias plage évalué dans le rapport d’expertise 2008 + avance de trésorerie non remboursée).

Le constat effectué doit cependant être analysé avec prudence, compte tenu du contentieux en cours et de la quotité de responsabilité qui serait retenue entre les parties, et sous réserves des suites juridictionnelles qui viendraient à intervenir.

3.2. Le financement des immobilisations 3.2.1. Contexte Depuis plus d’une dizaine d’années, la conjoncture locale se caractérise par une expansion continue du tourisme, avec un impact direct en matière d’hébergement, d’emplois et d’aménagement du territoire.

L’afflux de population pendant l’été connaît par ailleurs une certaine modulation, tant sur la période que sur la durée, liée aux difficultés économiques et à l’émergence de nouveaux comportements.

Ce contexte sociétal conduit à un élargissement de la saison touristique et à une évolution de la demande et de la fréquentation, avec un chiffre d’affaires en progression. La répartition de l’activité touristique sur le littoral est ainsi désormais de 58 % en été, de 30 % au printemps, de 12 % en automne 2 et de 9 % en hiver.

De façon classique, l’apport financier que constitue le tourisme pour la commune a pour contrepartie un niveau de dépenses de fonctionnement et d’investissement plus important que dans des communes traditionnelles de même taille, en matière par exemple de gestion de l’eau, d’assainissement, ou de traitement des déchets ménagers.

2 Selon une enquête publiée en février 2009 par la Cci de Béziers St Pons, portant sur l’année 2007, (relative à la circonscription de Béziers).

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Ce phénomène risque d’ailleurs de s’amplifier à l’avenir avec l’amélioration des infrastructures de transport (TGV), susceptibles d’augmenter encore l’afflux de population.

La maîtrise par la commune du financement des investissements est certes appréhendée à court terme, mais la situation à plus long terme dépend de l’issue qui sera donnée aux contentieux en cours à propos de l’aménagement de la ZAC de Vias Plage (voir infra). Cette maîtrise très relative doit être mise en parallèle avec les engagements hors bilan de la commune.

3.2.2. L’autofinancement Pour la commune de Vias, si le volume des produits de gestion permet de dégager un excédent brut sur la période observée, la capacité d’autofinancement (CAF) brute ne permet pas pour autant en 2005 et 2007 de couvrir l’intégralité du remboursement de l’annuité de la dette en capital.

En comparaison avec la moyenne de la strate, la CAF brute se situe ainsi à un niveau très inférieur entre 2005 et 2007. La différence est encore plus accentuée pour la CAF nette du remboursement en capital des emprunts, avec moins 19 € par habitant en 2005, pour 69 € en moyenne pour la strate, et moins 43 € par habitant en 2007, pour 84 € en moyenne pour la strate.

2004

2005

2006

2007

2008

Charges de gestion

4 064 220

4 419 728

4 774 022

4 886 816

4 801 190

Produits de gestion CAF brute CAF brute en € par habitant amort. capital dette CAF disponible (nette) CAF nette en € par habitant

5 165 630 846 546 191 362 497 484 049 109

5 052 292 340 140 78 426 610 -86 470 -19

5 546 133 465 389 105 457 833 7 556 2

5 852 185 633 143 126 846 708 -213 565 -43

6 158 378 861 511 171 489 127 372 384 74

Les chiffres très positifs de 2004 proviennent d’un reversement de fiscalité par la communauté d’agglomération (concernant 2003 et versé en 2004), soit un élément conjoncturel. Par la suite, la maîtrise des charges conjuguée à l’augmentation des produits de fonctionnement contribuent à maintenir un niveau de CAF brute en progression.

En 2005, la CAF disponible baisse significativement du fait de l’accroissement de la dette.

Cette progression correspond à l’acquisition d’immeubles pour un montant d’emprunt de 1 458 000 €, à une opération d’aménagement de 324 000 €, à une avance à la SEBLI – SEM de la ville de Béziers –, pour 335 000 €, avance que l’on retrouve dans les comptes en 2007, transformée en emprunt, et qui viendra alourdir le poids de la dette et diminuer la CAF disponible (voir infra).

Si en 2006 une hausse des produits et un excédent brut supérieur à celui de 2005 permettent d’obtenir une CAF légèrement positive, l’exercice 2007, avec les mêmes tendances, se caractérise par une CAF négative (- 213 565 €), du fait du doublement de l’amortissement de la dette à hauteur de 846 708 €.

Les opérations d’investissement font alors l’objet d’une réduction drastique et n’atteignent que 840 251 €, alors qu’elles s’élevaient à 2 234 878 € en 2006.

En 2008, malgré une légère baisse des charges dans leur globalité, on observe une progression des charges de gestion courante, alors qu’elles étaient en diminution depuis 2005 (SIVOM Agde). Les produits de gestion fléchissent eux de 90 784 € en 2004 à 34 868 € en 2007, avant de se redresser en 2008, avec une augmentation des revenus des immeubles et des produits de gestion courante (74 095 €).

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3.2.3. La dette En premier lieu, il convient de relever que les emprunts contractés par la commune de Vias ne comportent pas de produits structurés.

De façon globale, entre 2004 à 2008, l’encours de la dette se stabilise, en grande partie parce qu’il n’y a pas de souscription de nouvel emprunt en 2008, ni d’investissement majeur. En quatre années, de 2005 à 2008, le ratio de désendettement passe de 18 années de CAF (18,36), à moins de 8 (7,73).

Dans ces conditions, il faudrait 7,7 années de CAF à la commune pour rembourser sa dette – la médiane (des communes de même strate démographique) se situant à 3,3. Le rapport de l’encours de la dette sur les produits de gestion montre également qu’il faudrait en 2008 un peu plus d’une année de produits de fonctionnement réels à la commune pour rembourser sa dette, la médiane étant à 0,6.

Les dépenses courantes apparaissent maîtrisées et sont en grande partie financées par une hausse modérée des prélèvements fiscaux (inférieure à la moyenne nationale et régionale, exceptée pour le foncier non bâti).

Cependant, ces actions ne permettent pas de stabiliser suffisamment la dette en 2007, pas plus que de retrouver un montant de financement propre disponible positif, la commune étant contrainte de se substituer à la SEBLI pour le remboursement d’une avance qu’elle lui avait consentie, conséquence d’un différend né entre Vias et cette SEM. De ce fait, l’amortissement du capital de la dette double presque entre 2006 et 2007, alors que la charge d’emprunt sur 2007 aurait dû diminuer d’autant.

L’élément déclencheur du contentieux entre la SEM et la commune est une décision du tribunal administratif de Montpellier en date du 26 mai 2005, qui emporte la nullité des actes supports de l’opération d’aménagement de la « ZAC de Vias Plage extension/modification », confiée à la SEBLI. Des tensions sont alors apparues entre les parties, et nombre de procédures sont toujours en cours aujourd’hui.

Dans ce contexte, la société refuse de rembourser l’avance de 335 000 € consentie par Vias (cf. § 3.1.3). La commune fait alors le choix de contracter un emprunt de ce montant auprès du Crédit Agricole afin de supporter l’avance consentie à la SEBLI (pour mémoire, remboursable sur 24 mois à compter du versement des fonds intervenu au mois de janvier 2004).

Elle se voit donc dans l’obligation de constater une charge d’emprunt, qu’elle doit prendre en compte, et qui fausse l’évaluation de ses ressources d’investissement.

Malgré l’évolution des produits de gestion (5 165 630 € en 2004 et 6 158 378 € en 2008), le ratio de dette par rapport aux produits demeure relativement identique, de 1,14 à 1,08, alors que la médiane est à 0,6.

Il en résulte un plafonnement des ressources d’investissement et une charge d’emprunt proportionnellement trop lourde, conséquence de l’absorption de cette dette sur une année, dès lors que l’augmentation proportionnelle et régulière des produits depuis 2005 demeure insuffisante pour absorber cette charge ponctuelle, et ce malgré une maîtrise des dépenses.

Dans ces conditions, l’impact sur le budget de la commune aurait été moindre si l’opération avait fait l’objet d’une provision.

Avec la hausse des taux d’imposition votée en 2010, le ratio de dette devrait s’améliorer.

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Dette en € encours dette au 1/1 encours dette au 31/12 en € par habitant moyenne strate variation de l'encours emprunt nouveau de l'année amortissement dette c/administratif annexe IV pour mémoire produits de gestion CAF brute CAF disponible CAF brute en € par habitant ratio désendettement

2004 4 149 362 5 903 865 1 338 719 1 754 503 211 700

2005 5 903 865 6 243 955 1 415 724 340 090 766 700

2006 6 243 955 6 979 122 1 581 755 735 167 1 193 000

2007 6 979 122 7 145 414 1 422 872 166 292 1 013 000

2008 7 145 414 6 656 286 1 325 892 -489 127 0

362 497

426 610

457 333

846 708

487 330

5 052 292 5 546 133 5 852 185 340 140 465 389 633 143 -86 470 7 556 -213 565 78 105 126 18,36 15,00 11,29 1,24 1,26 1,22 encours de la dette par CAF brute encours de la dette par produits de gestion

6 158 378 861 511 372 384 171 7,73 1,08

5 165 630 846 546 484 049 191 6,97 1,14

3.2.4. Les ressources et les dépenses d’investissement (tableau en annexe) Les ressources d’investissement sont, en 2007 comme en 2008, supérieures à la moyenne des communes de la strate (586 €/habitant contre 474 €/habitant). Les emplois d’investissement demeurent eux inférieurs (388 €/habitant) à la moyenne de la strate (464 €/par habitant), comme les dépenses d’équipement (moyenne de la strate en 2008 de 343 €/habitant) qui baissent de moitié entre 2007 et 2008 (de 204 € à 130 €).

Ne disposant plus de réserves, le fonds de roulement devient négatif en 2005 et 2006. La commune est alors contrainte de faire appel à une ligne de trésorerie, remboursée sur 2007 et au début de 2008. Elle n’a plus été utilisée au cours de cet exercice 2008.

Une pause dans les opérations d’investissement permet momentanément d’améliorer la situation financière de la commune. Les cessions d’actifs, pour un montant de 657 795 € en 2008 correspondant à la vente d’un terrain, contribuent à constituer un financement propre disponible de 2 681 267 €, avec pour corollaire un fonds de roulement positif s’élevant à 1 223 535 € à la fin de 2008.

Enfin, le montant des dépenses d’équipement diminue fortement en 2008, indépendamment de la comptabilisation de l’aide apportée à la société d’économe mixte (SEBLI).

4. LA « CABANISATION »

4.1. Eléments de contexte Il convient de noter en préambule que la région Languedoc-Roussillon détient sur la période récente le record de croissance démographique (de l’ordre de 30 000 habitants par an) et que les populations nouvelles s’installent principalement sur ses façades littorales.

S’agissant de la commune de Vias, les contraintes légales sur le foncier et en matière environnementale limitent les possibilités d’installation et de construction d’habitations sur son territoire.

Ces contraintes sont pourtant contournées depuis de nombreuses années.

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La zone concernée par le phénomène dit de « cabanisation » est parfaitement identifiée : il s’agit d’un secteur situé sur la façade littorale de la commune, d’une longueur de 7 kms, et à 3 kms du bourg. La « Côte Ouest » représente ainsi un quadrilatère de près de 340 ha, délimité au Sud par la mer, au Nord par le canal du Midi, à l’Ouest par l’ancien grau du Libron et à l’Est par le Libron. Cette zone, de très basse altitude, est de surcroît inondable en grande partie en raison de la proximité de plusieurs cours d’eau et de la mer.

Dans les années 1970, cette zone était occupée par de grands domaines viticoles et quelques cabanes de pêcheurs. A la faveur de la politique d’arrachage des vignes, ces exploitations viticoles ont disparu. Le terrain a été progressivement morcelé et vendu, d’une part à des exploitants de terrains de camping, d’autre part à des particuliers qui sont venus s’établir l’été avec tentes et caravanes.

Initialement, seule l’installation de caravanes et de mobil-homes, pour lesquels l’obtention d’un permis de construire n’est pas exigée, était possible, et ce pour une durée de stationnement limitée à trois mois par an, en dehors des zones naturelles. Les propriétaires ont cependant progressivement transformé ces équipements et les ont installés de façon durable. Ils souhaiteraient aujourd’hui la régularisation de la situation d’un habitat qui n’avait vocation qu’à être autorisé pendant une période très courte.

Dans les années 1980, les tentes et caravanes ont fait progressivement place à des cabanes en planches, à des mobil-homes avec ou sans roues, complétés par des auvents, des terrasses… Ces aménagements ont été faits sans aucune qualité architecturale ou paysagère, et surtout d’une façon quasiment inamovible, et pour beaucoup sans tenir compte des dispositions de la loi littoral (JO du 3 janvier 1986) qui interdit toute construction et installation nouvelle à moins de 100 mètres du rivage, en dehors des zones urbanisées, et en l’absence de tout permis de construire.

Pour permettre la distribution de l’eau et de l’électricité sur les parcelles, les propriétaires se sont constitués en association syndicale libre (ASL), par quartier. Elles sont aujourd’hui au nombre de sept. Outre la propriété de leur terrain, les occupants sont donc copropriétaires du compteur d’eau et du transformateur EDF. De façon générale, les parcelles doivent disposer d’une fosse septique, de l’eau potable et les propriétaires doivent théoriquement satisfaire aux obligations fixées par la DASS (Direction des affaires sanitaires et sociales), la préfecture et la mairie.

Depuis l’origine, ces constructions « légères » ne sont pas entrées dans l’assiette de la taxe foncière, pas plus que dans celle de la taxe d’habitation ou de la taxe locale d’équipement, et les seules contributions auxquelles les propriétaires/occupants sont soumis sont la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (pour une période de quelques mois), ainsi qu’une taxe de séjour au montant modique.

A partir de 2005, ce phénomène de « cabanisation » s’est accentué, avec une extension des zones de construction anarchique.

Une activité économique s’est également développée, que ce soit en matière de vente de terrains ou de vente de mobil-homes par les professionnels auprès des propriétaires privés locaux, ce qui contribue à alimenter la demande.

4.2. La situation actuelle Sur le secteur de la « Côte Ouest » de nombreux habitats non permanents sont recensés, et la préfecture de la région Languedoc-Roussillon mentionne qu’une « cabanisation » sauvage de plus de 3 500 cabanons et mobil-homes s’est développée depuis plus de 20 ans… sur 3,5 kms, occupant 200 hectares, au cœur. « L’érosion de la plage est très marquée : chaque année une partie des campings disparaît. Sur plusieurs portions, la plage a totalement disparue, les enrochements réalisés, pour la plupart illégaux, n’ont fait qu’accélérer l’érosion… ».

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Un rapport de la mission d’appui au préfet de la région Languedoc-Roussillon de mai 2009 précise que « Vias représente la concentration de constructions illégales la plus importante sur le littoral méditerranéen, et peut-être même en France. » Il est cependant difficile d’évaluer l’ampleur du phénomène dans la mesure où le rapport indique lui-même que, faute de données fiables, il a dû être procédé par recoupement. Il y aurait 3 000 installations sur 2 000 à 2 500 parcelles privées au cœur d’une zone naturelle protégée figurant au plan d’occupation des sols adopté en 1986, soit une « population dite touristique » de l’ordre de 7 000 à 10 000 personnes. Le chiffre de 20 000 personnes fréquentant cet emplacement est même régulièrement avancé. Selon la sous-préfecture de Béziers, le nombre de résidents permanents serait lui de l’ordre de 400 personnes.

Un inventaire précis et exhaustif des situations, parcelle par parcelle et avec une mise à jour régulière, s’avère indispensable, et il n’est toujours pas totalement réalisé par la commune.

4.3. Les risques Au-delà du caractère irrégulier de ce phénomène de « cabanisation » et du non respect des dispositions de la loi littoral, la situation présente d’autres risques importants, pour l’environnement et pour la sécurité des personnes et des biens.

Il y a tout d’abord des risques naturels élevés, liés aux inondations et à l’érosion côtière. Le plan de prévention des risques d’inondation est en cours d’actualisation et il est probable que de nombreuses zones seront classées en zone rouge. S’agissant du trait de côte, se poseront inévitablement à court terme les problèmes liés à la disparition par érosion de zones actuellement occupées.

Il conviendrait avant tout de faire respecter la loi « littoral », qui prévoit le maintien d’une zone de sécurité en fonction des besoins liés au cordon dunaire. Le respect de cette exigence se heurte rapidement à la question du relogement des occupants des « cabanes », et il est nécessaire que ce sujet s’inscrive dans la durée puisqu’il est d’ores et déjà acquis que le trait de côte du littoral évolue substantiellement.

Il y a ensuite des risques liés à la fréquentation touristique. Selon la mairie, le nombre de personnes résidant dans la zone pendant la période estivale avoisine en effet les 60 000 (camping, mobil-homes, etc.). Se posent alors de multiples problèmes : - Le feu : le secteur est boisé et la présence d’une population estivale nombreuse, avec l’utilisation de barbecues, multiplie les risques d’incendie, d’autant que la signalétique des voies est aujourd’hui insuffisante, le stationnement est anarchique, le revêtement abîmé, les sens de circulation pas organisés, les voies de retournement insuffisantes, et la ressource en eau pas adaptée (points d’eau avec des débits trop faibles, pas de citernes…). Le risque s’avère ainsi considérable en cas de départ de feu, avec les conséquences que pourrait avoir un début de panique parmi des estivants n’ayant aucune consigne ou connaissance des lieux. Les montants de remise en sécurité acceptable, selon l’évaluation des services préfectoraux et du SDIS, représenteraient une enveloppe de 326 000 € HT, dont 200 000 € HT pour la voirie et le débroussaillement et 126 000 € HT (14 citernes à 9 000 € HT l’unité) pour les citernes incendies ; - en matière de salubrité ; - les risques d’accident nautique ou de baignade, dans la mesure où la plage n’est pas surveillée, les accès étant de plus rendus impraticables en raison du stationnement anarchique des véhicules (source : mission interministérielle pour l’aménagement du littoral – MIAL – du LanguedocRoussillon), qui interdit par ailleurs l’intervention des pompiers en cas d’incendie comme évoqué au point précédent ;

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- les dégradations et autres incivilités qui augmentent en période estivale, cette situation conduisant les propriétaires/occupants des lieux « cabanisés » à demander « le respect de la loi et le retour à l’ordre public » ; - en matière d’assainissement : les parcelles sont pour la plupart dotées de fosses sceptiques, ce qui est suffisant pour une occupation temporaire de quelques mois par an mais qui peut poser problème pour un habitat à l’année (pollution).

Dans sa réponse, la commune indique avoir pris des mesures réglementaires en 2010, portant notamment sur les opérations de débroussaillement incombant aux propriétaires de parcelles, le plan de circulation, la signalétique ou la création d’un maillage de points d’eau. La chambre prend acte de ces démarches, initiées très récemment, mais qui doivent être poursuivies.

4.4. Les dispositions prises face à la « cabanisation » 4.4.1. De l’accompagnement…

La commune s’est dans un premier temps efforcée de canaliser et d’endiguer le phénomène. Des projets de viabilisation primaire et précaire de la zone ont vu le jour pour faire face à l’urgence, sous réserves que soient enlevées toutes les installations « provisoires ».

En dépit de ces efforts, les pratiques ont perduré, malgré l’entrée en vigueur de la loi « littoral » interdisant notamment les constructions ou installations sur la bande littorale des 100 mètres à compter de la limite haute du rivage.

Il est à relever que la commune, en accordant des agréments aux particuliers respectant certaines conditions (installation de mobil-homes avec conservation du moyen de locomotion, et donc soumis au régime de l’autorisation de stationnement prévu à l’article R. 443-4 du code de l’urbanisme, hauteur du plancher minimale par rapport au niveau de la mer, nature des auvents et des clôtures, mise en location et occupation interdite en dehors d’une période et sur une durée limitée de trois mois, dispositif d’assainissement…) a contribué au développement du phénomène en ne contrôlant pas ces dispositions et en ne sanctionnant pas les pratiques contraires, « légitimant » en quelque sorte les aménagements réalisés et occupés durablement.

Les pouvoirs publics, conscients du problème, ont plus récemment entrepris l’élaboration d’une charte, signée le 4 décembre 2008, associant le Préfet de la région Languedoc-Roussillon, les 3 communes d’Agde, Vias, Frontignan et douze autres communes avoisinantes , ainsi que le procureur général près la Cour d’Appel.

L’objectif de cette charte est « de mettre fin aux constructions précaires et vulnérables, d’identifier les situations de précarité sociale, de prévenir les atteintes à l’environnement et à l’image du département pour, progressivement, y porter remède ». Le dispositif s’avère cependant plus adapté à une « cabanisation » atomisée qu’à une « cabanisation » dense sur un périmètre étendu, comme c’est le cas à Vias.

4.4.2. … au répressif Pour faire face aux multiples infractions liées à la « cabanisation », les moyens à la disposition des communes restent limités.

De façon synthétique, il en existe de deux types.

3

Communes signataires : Agde, Frontignan, Marseillan, Marsillagues, Mauguio, Mèze, Mireval, Lattes, Palavas les Flots, Pérols, Portiragnes, Poussan, Sérignan, Vias, Vic la Gardiole, et Villeneuve-les-Maguelone.

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Les « petites » infractions font l’objet de l’établissement d’un procès-verbal par un agent assermenté. Le maire adresse alors au contrevenant une mise en demeure à fin de régularisation de la situation, soit en procédant à une démolition, soit par le dépôt d’une autorisation en bonne et due forme.

Par la suite, la mairie est chargée de vérifier si la démarche a été réalisée, et, à défaut, elle transmet le dossier au Parquet.

Pour les infractions plus importantes, comme la construction sans permis ou la construction en zone prohibée, le maire doit prendre des arrêtés interruptifs de travaux selon les dispositions du code de l’urbanisme, puis en vérifier l’application. A défaut, le Procureur de la République est saisi. La même procédure peut être engagée pour infraction au code de l’environnement, ou pour la construction en zone protégée.

Dans les années 1980, la commune a ainsi dressé plusieurs centaines de procès-verbaux (environ 300) et saisi le tribunal de grande instance de Béziers, sans suites. Selon l’ancien maire de Vias, « il n’a pas été donné suite au contentieux, si bien que les occupants se sont crus dans l’impunité » (La Gazette du 9 janvier 2006).

La verbalisation des infractions constatées s’est poursuivie dans une période plus récente.

Les sept ASL de la “Côte Ouest” se sont alors regroupées en association des propriétaires de la côte Ouest de Vias (APCOV) et elles ont initié une démarche visant à constituer un dossier à fin de création d’un parc résidentiel de loisirs (PRL), pour pérenniser l’implantation.

Ainsi, dans le rapport de la mission d’appui au préfet de la région Languedoc-Roussillon de mai 2009 précité, le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, indique qu’une « campagne de verbalisation est lancée après l’été 2005 (période où le phénomène s’est développé considérablement). Plus de 900 procès-verbaux ont été dressés depuis cette date et plus de 300 procédures pénales sont aujourd’hui engagées ; plusieurs dizaines de condamnations sous astreinte ont été prononcées ».

Le nombre de dossiers relatifs à un contentieux en matière d’urbanisme a ainsi été de l’ordre de 60 en 2007, de 450 en 2008, y compris les préemptions, et de 80 en 2009. Selon la municipalité, elles sont désormais en forte diminution en raison du manque d’effectifs qu’elle est susceptible d’affecter à cette tâche, l’action étant par ailleurs mal acceptée des occupants. En effet, les propriétaires ayant respecté les termes des agréments sont ceux qui ont fait principalement l’objet des verbalisations, alors que les autres y ont échappé majoritairement en raison des délais de prescription.

Le temps joue effectivement un rôle dans le règlement de la situation par la voie du contentieux. En effet, le délai de prescription du délit de construction sans permis est de trois ans à compter de l’achèvement des travaux (articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l’urbanisme), la notion d’achèvement des travaux, en l’absence de déclaration, relevant de l’appréciation souveraine du juge.

Dès que le temps de l’action pénale est prescrit, et dans le cas par exemple d’une procédure d’expropriation par la commune, les propriétaires des parcelles doivent ainsi être indemnisés. Le prix est fixé par le juge qui prononce l’expropriation, comme s’il s’agissait de terrains régulièrement construits, et il est de l’ordre de 50 à 100 € du m². Cela représente une charge que la commune ne peut financièrement assumer et elle voit donc sa capacité à intervenir en matière d’urbanisation limitée par le coût du foncier.

Sur ce point, le Conservatoire du littoral a confirmé l’impossibilité de toute intervention de sa part sur le territoire de la commune de Vias en raison, d’une part, du morcellement rendant les parcelles acquises impossibles à gérer et à mettre en valeur et, d’autre part, du coût du foncier (plus de 50 €/m²).

D’une certaine façon, la situation semble aujourd’hui quasiment bloquée. La prescription empêche toute action pénale, une politique d’expropriation n’est pas dans les moyens de la commune, les charges liées à l’occupation de ces espaces augmentent alors que les recettes progressent peu, et les situations irrégulières perdurent.

Selon la commune, elle ne dispose pas non plus de réserves foncières suffisantes pour mener à bien une opération visant à proposer un nouvel espace aux propriétaires de parcelles. Cette

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question délicate devrait en effet être abordée à un niveau associant notamment les collectivités de proximité.

La chambre s’interroge en conséquence sur l’efficacité des mesures entreprises pour résorber les situations litigieuses.

4.5. Une action communale limitée par ses moyens propres et par son domaine de compétence L’autonomie financière d’une collectivité et la maîtrise de la fiscalité locale doivent lui permettre de mettre en œuvre ses choix en matière de gestion, d’investissements et d’assumer l’ensemble des compétences et des missions qui lui sont dévolues. Ces conditions ne sont pas aujourd’hui réunies pour Vias et elles sont incertaines quant à l’avenir.

Tout d’abord, force est de constater que les dotations de fonctionnement progressent moins que l’inflation, la DGF étant indexée sur celle-ci et les autres dotations ayant été gelées en 2009. En 2010, son produit progresse cependant substantiellement pour la commune de Vias, comme évoqué supra.

Face à des enjeux importants liés notamment à sa situation littorale, mais aussi à des problématiques spécifiques tels que le risque incendie, l’érosion côtière, les inondations et les zones d’aléas forts, les coupures d’urbanisation, l’urbanisation anarchique et illégale ou la protection des espaces naturels, il est également difficile pour la commune d’appréhender précisément le coût financier, tant en charges qu’en perte de recettes, induit par ces occupations illégales et par les atteintes environnementales irréversibles occasionnées, auxquelles viennent s’ajouter les contentieux qui en résultent.

Sa liberté d’action demeure par ailleurs contrainte, de même que son pouvoir de décision.

La collectivité a su, sur la période récente, maîtriser ses dépenses et elle tente d’assumer ses choix au mieux de ses possibilités financières, mais aussi ceux qui lui sont imposés par ce contexte très particulier.

Cette situation, conséquence de l’absence de mise en œuvre depuis plus de 20 ans de véritables actions s’inscrivant dans la durée et visant à régler cette question de la « cabanisation », devrait peser sur les prochains budgets.

En tant que commune touristique, la réponse à ces problèmes urbanistiques est essentielle et elle ne pourra se faire rapidement et de façon isolée. La commune seule n’est en effet pas en mesure d’apporter une solution immédiate tant sur le plan financier que juridique.

Son rattachement à la communauté d’agglomération Hérault-Méditerranée a emporté le transfert d’un certain nombre de compétences. Pour mémoire, il s’agit principalement de compétences en matière d’environnement, de voirie, de propreté, d’espaces verts, de gestion et de protection des espaces naturels.

La commune est donc dépendante des décisions de la communauté d’agglomération pour ce qui concerne une partie de la gestion de son territoire, ce qui ne lui permet pas d’intervenir et d’agir sur son propre espace comme elle le souhaiterait, soit pour anticiper, soit pour simplement gérer un quotidien. Elle doit ainsi composer avec une gestion communautaire dont l’action est parfois mal comprise et mal perçue par les habitants ou occupants, qu’ils soient résidents, touristes, ou personnes exerçant une activité professionnelle sur la commune.

D’après la collectivité, la zone commerciale et les campings privés gèrent ainsi leur propre environnement, alors que les zones de « cabanisation » ne bénéficient pas de la responsabilité dévolue à l’agglomération en matière notamment de gestion des espaces verts et de propreté de la voierie.

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Sur les importants problèmes déjà évoqués, il semble désormais nécessaire que l’ensemble des acteurs publics locaux soient réunis, avec l’Etat et les autorités compétentes en matière d’urbanisme, afin que soient prises les mesures nécessaires à l’arrêt du phénomène de « cabanisation », à la régularisation des situations existantes, à la planification d’un aménagement respectueux de l’environnement, à la prise en compte des risques pour les personnes, en conformité avec les objectifs poursuivis par les collectivités concernées.

L’ensemble de ces questions ne peut raisonnablement pas être géré de façon parcellaire, au coup par coup et à l’échelle d’une seule petite commune, mais elles doivent s’inscrire dans un traitement plus global.

5. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE LA COMMUNE

5.1. La ZAC de Vias Plage Afin de développer son territoire et d’essayer de gérer le phénomène de « cabanisation », la commune de Vias a fait le choix de conduire une opération d’aménagement avec l’aide d’un opérateur sur le secteur dit des « Farinettes ». Une convention d’aménagement de la ZAC de Vias Plage a été signée à cet effet le 27 juillet 1987 (reçue en sous-préfecture le 24 juin 1988) avec la SEBLI, société d’économie mixte d’équipement de Béziers et de son littoral, créée en 1963.

5.1.1. Structure de la SEM La SEBLI est composée à 70 % d’actionnaires publics (dont la communauté d’agglomération Béziers-Méditerranée à hauteur de 29,52 %, la communauté d’agglomération Hérault-Méditerranée pour 11,55 %, la ville de Béziers pour 13,78 %, Agde pour 4,33 %, le département de l’Hérault avec 8,23 %, d’autres communes actionnaires, dont Vias qui détient 0,22 %) et à 30 % d’actionnaires privés (la caisse des dépôts et consignations, la CCI de Béziers et la Caisse d’Epargne de Languedoc-Roussillon pour les principaux).

Le sénateur maire de Béziers, président de la communauté d’agglomération de BéziersMéditerranée, préside la SEBLI.

5.1.2. L’opération d’aménagement Une convention de mandat d’études, portant sur les études générales à réaliser pour permettre à la commune d’arrêter le programme et le schéma d’organisation de la zone, a tout d’abord été conclue avec la SEBLI, le 4 août 1981.

La convention initiale d’aménagement, signée le 27 juillet 1987, prévoyait que la ZAC s’étendrait sur une surface de 50 hectares. Elle devait permettre la construction de 104 450 m² de surface plancher (cahier des charges), sans excéder 120 200 m², pour un projet final de 1 420 logements (source : jugement 26 mai 2005 TA Montpellier). Ce projet devait initialement viabiliser la zone à urbaniser sise à Vias Plage sur une période de 8 ans.

De nombreux avenants à la convention ont été signés depuis l’acte initial : - avenant n° 1 du 28 octobre 1991, pour 14 hectares s upplémentaires à l’entrée de la station de Vias Plage afin d’intégrer des installations foraines et réaliser un parc de loisirs en bordure du canal du midi, - avenant n° 2 du 27 juin 1996, pour prolonger la pér iode d’exécution jusqu’au 27 juin 2004, - avenant n° 3 du 15 mai 1998, pour modifier le cahie r des charges en fonction de la loi « Sapin »,

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- avenant n° 4 du 15 mai 1998, pour étendre la missio n à la revente de parcelles à des particuliers, à la vente de garages, à la location de parkings, et augmenter la rémunération de la SEBLI à ce titre, - avenant n° 5 du 5 octobre 2001, pour une extension de la ZAC de Vias Plage. Cette extension prévoyait une surface supplémentaire de 31 hectares de terrains, venant s’ajouter aux 50 hectares d’origine, avec 900 logements de plus que les 1 420 initiaux, 290 nouveaux emplacements de camping et 3 500 m² de surfaces constructibles dédiées aux activités de commerce ou de service (source : jugement du 26 mai 2005 TA Montpellier). L’avenant comprenait aussi une prolongation de la concession jusqu’en 2010 et une révision de la rémunération de l’aménageur, - avenant n° 6 du 16 janvier 2004 qui est en fait un avenant modifiant la rémunération de l’aménageur pour la mission confiée par l’avenant n° 5 précité.

Parallèlement à la convention initiale, une convention de mandat en date du 13 mars 1995 a également été signée avec la SEBLI, relative aux études préalables à l’extension de la ZAC de Vias Plage.

5.1.2.1. Une convention à l’exécution perturbée Le 6 septembre 2000, une association de propriétaires concernés par ce projet d’aménagement a introduit devant le tribunal administratif de Montpellier plusieurs recours pour non respect de la loi « littoral ».

Les jugements rendus sur ce dossier, en date du 26 mai 2005, viennent alors annuler les délibérations municipales approuvant la modification et l’extension de la ZAC de Vias Plage, ainsi que les arrêtés de déclaration d’utilité publique pris par le sous-préfet de Béziers en date du 24 juin 2002 et du 30 mars 2004 pour le projet de modification et d’extension de la ZAC de Vias Plage, les acquisitions et les expropriations. Il est à noter que ni la SEBLI ni l’Etat n’ont fait appel de ces jugements.

Seulement la moitié des logements est alors construite en 2005, et de nombreux terrains sont encore vierges de toute construction.

Le tribunal a donc déclaré à cette date que « l’acte autorisant, en applications des dispositions précitées…, la création d’une zone d’aménagement concerté d’une part, et l’acte prévu… approuvant la passation d’une convention confiant à une personne publique ou privée l’aménagement et l’équipement de ladite zone, … constituent une même opération administrative et comportent un lien tel que l’illégalité dont l’acte autorisant la création de la zone d’aménagement concerté serait entaché peut être invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre l’acte approuvant la passation de la convention de réalisation … que les dispositions de l’article L.146-4-II du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 8 6-2 du 3 janvier 1986, n’autorisent, dans les espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés à l’article 2 de la loi 86-2 du 3 janvier 1986, qu’une « extension limitée de l’urbanisation » « que la délibération du 12 juillet 2000, par laquelle le conseil municipal a approuvé la modificationextension de la ZAC susmentionnée est entachée d’illégalité au motif qu’elle méconnaît les dispositions dudit article ».

De fait, cette décision a pour conséquence de fragiliser les actes passés dans le cadre de la modification et de l’extension de l’opération d’aménagement de la ZAC de Vias Plage.

Des actes de vente et des permis de construire accordés sont en effet susceptibles de faire l’objet de recours, avec comme conséquence possible l’indemnisation pour les préjudices subis. De même, des marchés en cours d’exécution ont été interrompus, avec à la clé des demandes d’indemnisation auxquelles se sont jointes celles de tiers avec lesquels le concessionnaire a signé des contrats.

Le 5 juin 2007, la commune de Vias dépose devant le tribunal administratif de Montpellier une requête aux fins de déclaration de nullité de la convention publique d’aménagement signée le

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5 octobre 2001, c’est-à-dire de l’avenant n°5 à la convention initiale de 1987, exécutoire le 24 juin 1988, et relatif à l’extension de la ZAC Vias Plage.

Par décision en date du 12 juin 2009, le tribunal administratif considère que la demande est fondée, que « l’avenant n° 5 peut être regardé comme un contrat distinct de celui initial » et déclare que cet avenant et l’avenant n° 1 à ce dernier (avenant n° 6 à la convention initiale) passé le 16 janvier 2004, « sont déclarés nuls et de nul effet. ». La SEBLI a pris acte de ce jugement, ce dernier étant devenu exécutoire.

Cette décision laisse ainsi présager de réelles difficultés liées à la reddition des comptes et aux possibles actions en justice des titulaires de marché conclus dans le cadre de cette extension. Les décisions attendues peuvent dans tous les cas avoir un impact non négligeable sur les finances de la commune.

5.1.2.2. Des divergences d’interprétation entre la SEM et la commune Les conséquences tirées de cette décision du tribunal administratif de Montpellier font l’objet d’une appréciation différente de la part de la commune et de la SEBLI. La collectivité prend en effet acte de l’annulation de l’avenant n° 5 d’extension de la ZAC de Vias Plage. Elle prend également acte du terme contractuel de fin de la concession (convention initiale et os avenants n 1 à 4), prévu à l’avenant n° 2, et fixé au 27 juin 2004.

Le maire en informe alors la SEBLI par courrier en date du 27 juin 2005 et demande la reddition des comptes pour les opérations d’aménagement de la ZAC initiale, de la ZAC Parc de loisirs et de la ZAC d’extension.

Cette demande aboutit à la production par la SEBLI d’un document le 10 juillet 2006 (source : pièce à l’appui de la saisine budgétaire de la chambre 2008-34-022). La commune considère alors que ce document n’apporte pas une information suffisamment claire et détaillée sur les études et les opérations d’aménagement, et que le conseil municipal n’est dès lors pas en mesure de délibérer sur les bilans définitifs.

La commune formule en conséquence une nouvelle requête le 19 juillet 2006 devant ce même tribunal, portant sur l’expertise de la comptabilité de la SEBLI et la reddition de ses comptes.

La SEBLI considère de son côté que la commune a résilié de façon unilatérale l’avenant n° 5 à la convention initiale dès sa connaissance de l’annulation des actes supports de l’opération d’extension, par anticipation, et qu’il y a indivisibilité du montage contractuel depuis la convention publique d’aménagement initiale (en date du 27 juillet 1987).

Elle saisit ainsi le 26 septembre 2006 le tribunal administratif afin de faire procéder à l’ordonnancement par la commune de Vias de la somme de 2 500 000 € au titre des biens de reprise en application des termes de la convention, celle de 7 000 € au titre des biens de retour, sans distinguer ceux relevant de la convention initiale, ainsi qu’une indemnité de résiliation.

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5.1.2.3. Les résultats de l’expertise sollicitée par la commune Au vu des documents produits et de l’expertise, la situation est la suivante au 25 février 2008 : OPERATION VIAS PLAGE - ZAC VIAS PLAGE EXERCICE

LIBELLES

convention et cahier 1988 des charges 27-7-1987 zac Vias Plage avenant n° 1 zac Vias Plage parc de loisirs

1998 bilan prévisionnel 1998 2003 bilan 2003 2008 estimation expert 1996 1998 1998 2001

DEPENSES Francs TTC

Euros

RECETTES Francs TTC

Euros

50 991 000

7 773 527

66 954 000

10 207 071

81 022 000

12 351 724

81 022 000

12 351 724

18 946 000 99 968 000

2 888 299 15 240 023

18 946 000 99 968 000

2 888 299 15 240 023

18 640 703 122 275 000 27 900 456 183 015 000 16 062 499

18 640 703 27 900 456 10 525 131

122 275 000 183 015 000

avenant n° 2 prolongation période 1996-2004 avenant n° 3 possibilité appel d’offres avenant n° 4 modification rémunération aménageur avenant n° 5 extension nouveaux périmètres + prolon gation période 20042010 et rémunération

L’expertise aboutit ainsi à un excédent de dépenses s’élevant à 5 537 368,34 euros, se décomposant comme suit : - ZAC Vias Plage 315 001,74 € - opération parc de loisirs 2 229 641,70 € - mandat d’étude préalable à l’extension Vias Plage (avenant n° 5) 210 098,06 € - extension Vias Plage 2 782 626,85 € L’origine du financement de ces dépenses se justifierait par les opérations suivantes : - avance de la SEBLI 2 791 728,76 € intérêts sur avance 66 054,28 € - emprunt Caisse d’Epargne 1 067 143,12 € intérêts sur emprunt 157 162,84 € - avance de la ville 335 000,00 € - acompte reçus vente/compromis 611 447,36 € - solde fournisseurs 535 845,83 € - crédit TVA - 27 013,85 € L’expert, en conclusion provisoire, indique que seule l’avance consentie par la SEBLI à l’opération pour un montant de 2 791 728,76 €, plus les intérêts de 66 054,25 €, soit un total de 2 857 783,04 €, peut justifier d’une créance de cette société sur la commune de Vias au titre de l’ensemble de l’opération Vias Plage. Dans sa conclusion définitive, ce montant est porté à 2 908 876,84 € après intégration de 51 093,80 € au titre de « fournisseurs restant à payer ».

Il n’est cependant pas possible de distinguer les montants respectifs par opération (la ZAC Vias Plage, l’extension de Vias Plage et le parc de loisirs) entre la date de commencement des travaux et celle où la commune a demandé la reddition des comptes.

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Dans l’hypothèse où l’indemnité de résiliation demandée par la SEBLI dans son recours serait retenue par le tribunal, son montant a été chiffré par l’expert à 853 000,00 € HT, en application de l’article 25.3 du cahier des charges de la convention du 27 juillet 1987 qui stipule : « le concédant devra une indemnité égale à la moitié de la rémunération que le concessionnaire aurait dû contractuellement recevoir si le contrat était arrivé à son terme normal, calculée sur la base des dépenses et des recettes attendues d’après le dernier bilan prévisionnel approuvé, majorée de la TVA. » Sous réserve des suites juridictionnelles, la commune serait, dans ce contexte, redevable à la SEBLI d’une somme d’un peu moins de quatre millions d’euros TTC.

5.2. D’autres charges pesant sur les finances de la commune 5.2.1. L’emprunt auprès de la Caisse d’Epargne La convention de concession initiale, dans son article 23, indique que la commune s’engage à garantir, dans les conditions déterminées au cahier des charges et conformément au décret n° 83-592 du 5 juillet 1983, le remboursement des emprunts que la société contractera, ainsi que les intérêts.

Un prêt a été consenti en décembre 2001 par la Caisse d’Epargne de Languedoc-Roussillon à la SEBLI. Celle-ci ayant cessé tout remboursement de ses échéances à compter de 2004, la banque a notifié le 13 septembre 2006 la déchéance de la totalité du terme à la commune ainsi que les intérêts de retard.

A ce titre, la commune de Vias s’est acquittée de la somme de 1 016 322,28 €.

5.2.2. L’avance de la ville Comme il a été indiqué supra, une avance remboursable de la commune à la SEM, d’un montant de 335 000 euros, a fait l’objet d’une convention en date du 16 janvier 2004 (cf. § 4.1.3 du rapport). Selon son article 1, « la commune de Vias verse une avance de 335 000 € à son concessionnaire, la SEBLI, en vue de permettre d’assurer la trésorerie de l’opération … qui présente à ce jour une situation négative du fait que les recettes attendues seront échelonnées de septembre 2004 à septembre 2005 … l’avance consentie ne portera pas intérêts ». L’article 2 précise que « l’avance sera remboursée par la SEBLI à l’expiration de 24 mois à compter de la date du versement effectif des fonds … ». Elle constituait ainsi un prêt relais pour la SEM. Pour financer cette avance, la collectivité a souscrit un prêt auprès du Crédit Agricole Mutuel, à compter de 2004 et sur une durée de 4 ans, au taux variable de 2,289 % à l’origine.

C’est alors qu’est intervenue la décision du tribunal administratif de Montpellier, en date du 26 mai 2005, qui emporte la nullité des actes supports de la ZAC de Vias Plage extension/modification.

A cet égard, il est rappelé que la SEBLI, considérant que la commune a mis fin unilatéralement par anticipation à l’avenant n° 5 à la convention initiale, n’a pas procédé au remboursement de l’avance en se fondant sur les dispositions de l’article 4 qui précise que : « dans le cas où la collectivité mettrait fin par anticipation à la convention publique d’aménagement de la SEBLI, les sommes restant dues pourraient être consolidées en participation définitive au bilan de l’opération concédée. » Fin 2007, la collectivité se retrouve donc avec un prêt à court terme, non remboursé, et sur un acte d’engagement hors bilan. Elle a dû souscrire un nouveau prêt à moyen terme du même montant avec le Crédit Agricole, pour couvrir les annuités, au taux cette fois de 4,79 %.

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Cette opération vient indubitablement alourdir le montant de remboursement de la dette, et la capacité d’autofinancement se trouve diminuée du fait d’un emprunt nouveau. Le résultat se trouve de plus altéré par l’absence de provisions (cf. § 4.1.3).

Par ailleurs, le budget d’une collectivité territoriale doit être en équilibre réel. Les ressources courantes des collectivités (fiscalité, dotations, tarifs…) doivent donc couvrir les dépenses courantes (personnel, subventions, fournitures…) et la charge de la dette (intérêts et remboursements du capital).

Le remboursement de l’emprunt étant budgétisé, les collectivités locales doivent être en mesure de rembourser le capital des emprunts arrivant à échéance dans l’année par des ressources définitives.

Cela revient à une interdiction du remboursement d’un emprunt par l’emprunt.

L'emprunt souscrit par la commune ne peut donc pas être utilisé pour rembourser le capital d’un ancien emprunt. Enfin, alors que la commune aurait dû obtenir le remboursement de cette avance, elle se voit désormais dans l’obligation de constater une charge dont elle doit assurer la couverture.

5.2.3. Les interrogations sur l’opération La commune de Vias, en faisant appel à un aménageur spécialisé, pensait pour le moins limiter les risques juridiques liés à la réalisation de telles opérations. Force est de constater que cela n’a pas été le cas.

Dans le cadre de sa mission de conseil, le concessionnaire aurait dû s’interroger sur les risques encourus liés à la poursuite de l’opération dans son contexte. La réalisation de ces risques ne fait que confirmer cette interrogation.

D’une part, le projet est déclaré illégal et, d’autre part, la SEBLI reconnaît elle-même qu’« un aménagement sous la forme d’une ZAC tel qu’il est prévu par la réglementation d’urbanisme ne peut être réalisé que s’il s’appuie sur une densité minimum de construction. Or, le projet dont les actes supports ont été annulés avait réduit la densité à un seuil en deçà duquel un projet n’est pas économiquement viable... » (dossier TA 0605470-4).

En outre, la SEBLI connaissant nécessairement la réglementation introduite par la loi « littoral », la pertinence d’une extension qui va au-delà de la demande initiale de la commune et du périmètre d’extension légalement autorisé aurait également dû l’alerter. En effet, pour le moins une extension de 62 % en surface et de 63 % de logements supplémentaires ne saurait être considérée comme limitée, ce point étant d’ailleurs soulevé dans la décision d’annulation du tribunal administratif de Montpellier.

De même, les requêtes déposées par l’association des propriétaires et résidents Viassois devant le tribunal administratif en 2000 auraient dû amener le concessionnaire à tenir compte de ces éléments pour la rédaction des actes pris à compter de cette date, avec des clauses appropriées eu égard aux risques potentiels.

Pour mémoire, le rapport d’expertise 2008 rappelle que le coût des études préalables relatives à l’extension de la ZAC de Vias Plage (avenant n° 5) s’est élevé à la somme de 210 000 euros .

5.3. Un complément d’expertise en cours pour l’évaluation des participations des constructeurs Selon l’article 317 ter du code général des impôts, dans les zones d’aménagement concerté, l’exclusion de taxe locale d’équipement pour les constructeurs est subordonnée à la prise en charge au moins du coût des équipements publics, à savoir : - les voies d’accès aux immeubles du périmètre, - les espaces verts, aires de jeux, promenades,

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- les aires de stationnements qui correspondent aux seuls besoins des habitants de l’immeuble concerné ou des usagers.

Cette disposition, prévue à l’article 4 de la convention et à l’article 17 du cahier des charges, constitue la ressource principale, hors subventions et participations communales, de l’opération d’aménagement, susceptible d’équilibrer l’opération d’aménagement.

Le calcul des participations dues par les constructeurs n’ayant toujours pas été chiffré et vérifié, la commune de Vias a sollicité un complément d’expertise le 13 mai 2008. La procédure est toujours en cours.

La requête rappelle les prévisions des participations et recettes escomptées au titre d’une « densification des zones construites », soit : - initialement avec la convention du 27 juillet 1987, une somme de 4 701 222,70 €, - au cahier des charges du 27 juillet 1987, un montant de 5 575 670,30 €, - au cours des bilans prévisionnels, les chiffres indiqués ci-dessus ont été revus à la baisse : 2 351 983,40 € en 2001, le CRAC du 31 octobre 2003 prévoyant 3 824 000,00 €.

Le montant de ces participations est donc pour le moins fluctuant sur la période. Le rapport sur la demande d’expertise complémentaire 2008 en fait une évaluation à hauteur de 4 621 952 €. Sa version finale du 13 juillet 2010 la ramène à 445 000 €.

5.4. Des études nombreuses et pour un coût réel inconnu de la collectivité La chambre s’interroge par ailleurs sur le nombre et le coût des études qui se sont multipliées entre 1978 et 2001, date du dernier avenant à la convention initiale signée en 1987.

Le cahier des clauses administratives générales de la convention initiale fait mention de ces études : « - article 2-g : d’une manière générale, assurer l’ensemble des études et notamment en cours d’opération proposer toute modification du programme qui s’avèrerait opportune - article 2-h : procéder à toutes les études nécessaires et notamment en cours d’opération proposer toute modification du programme qui s’avèrerait opportune ».

L’examen des pièces ne permet d’évaluer que de façon très approximative et partielle les dépenses correspondantes : ► Convention de mandat d’études du 4 août 1981 : études générales afin que la commune puisse arrêter le programme et le schéma d’organisation de la zone. Sur ces bases, la SEBLI établit le dossier de création de la ZAC (arrêté ministériel en 1985), puis des études opérationnelles sont conduites pour la réalisation de l’aménagement : montant initial de 650 000,00 F (soit 99 100 €) TTC, et au final de 1 075 000,00 F (163 883 €) TTC (CRAC du 30 septembre 1985). ► Au 7 septembre 1998, les études sur forfaits s’élèvent à 480 575,24 F (73 263 €) et les études générales à 11 860 871,32 F (1 808 178 €). ► Convention de mandat d’études du 13 mars 1995 : 650 000 F (99 100 €) TTC prévus.

Compte tenu de l’avenant relatif à l’extension, le montant total serait passé à 1 244 205 F (189 678 €).

De plus, il n’a pas été possible de déterminer des valeurs concordantes permettant d’évaluer le coût global des études, de procéder à des recoupements et à des comparaisons entre les montants figurant tant au niveau des pièces produites à propos des études que sur les conventions et avenants, ou encore avec la situation figurant à l’avenant numéro 5, pas plus qu’à celle arrêtée au 30 juin 2007.

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Il n’a pas été en effet conservé au sein de la collectivité de pièces qui puissent permettre d’établir une analyse satisfaisante de cette opération, ne serait-ce que d’un point de vue chronologique.

Les documents qui se trouvent en possession de la collectivité sont trop généraux, et il n’est pas possible d’avoir un historique précis des différentes tâches, de ce qui a ou n’a pas été réalisé. Même la fourniture d’un plan détaillé avec une identification des aménagements réalisés et de leur quotité en pourcentage par rapport à l’ensemble de l’opération n’a pu être réalisée pas la commune.

Dans ces conditions, il est manifeste que la commune n’a pas exercé de contrôle suffisant sur le cocontractant (la SEM). Elle n’a pas été en mesure de présenter à la chambre l’ensemble des situations annuelles de l’opération qui aurait permis l’information de son organe délibérant. De même, il ne semble pas y avoir eu de la part de la commune de contrôle suffisant sur les marchés de travaux. Il est ainsi impossible d’avoir un avis qualitatif et quantitatif sur les conditions de leur exécution, la réalisation des équipements, la cession des biens immobiliers ou les expropriations effectuées.

Il y a donc une méconnaissance du coût global des opérations par la commune, qui n’est par ailleurs pas en mesure de produire les pièces justificatives permettant d’attester d’un suivi rigoureux de l’opération d’aménagement.

5.5. Une opération insuffisamment maîtrisée Selon l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme (version 2007), « les opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. » Une convention d’aménagement passée avec un tiers doit permettre à la collectivité de conserver la maîtrise d’une opération souvent longue. Par ailleurs, elle lui permet de négocier des participations par substitution à la taxe locale d’équipement, et permet de déroger au POS en lui substituant un plan d’aménagement d’une zone donnée.

La maîtrise et la qualité du projet par le cocontractant sont donc essentielles au regard des risques auxquels la collectivité s’expose.

Les défaillances relevées et les multiples contentieux liés au différend portant sur la reddition des comptes entre la SEBLI et la commune de Vias conduisent cette dernière à s’interroger sur l’expertise du concessionnaire.

Quoiqu’il en soit, la commune se trouve désormais exposée à des risques d’ordre foncier, commercial et environnemental : - la collectivité n’est pas propriétaire de l’ensemble des terrains de la ZAC, et leur acquisition peut représenter un coût excessif ; - la constructibilité des terrains : le contentieux reposant sur le non respect de la loi littoral est croissant ; - les incertitudes sur la perception des participations, qui représentent un moyen de financement du projet, et donc une condition de sa faisabilité et de son équilibre ; - le coût technique de l’aménagement et de l’ensemble de la construction a été dépassé et revu à la hausse à plus d’une reprise, alors que dans le même temps le montant des participations des constructeurs était revu à la baisse, sans pour autant être connu avec précision à ce jour ; - le contexte urbain et environnemental (cabanisation, traitement des eaux usées, etc.).

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5.6. Les perspectives de l’opération d’aménagement de la ZAC de Vias Plage Compte tenu des nombreux contentieux en cours, en l’état du dossier, il semble peu probable qu’une régularisation, ou une reprise de l’aménagement, soit aujourd’hui rapidement réalisable.

En effet, d’une part, la loi « littoral » s’applique et, d’autre part, l’extension de Vias Plage est postérieure à la date du régime transitoire mentionné dans les dispositions de l’article L. 146-8 du code de l’urbanisme, en ces termes : « les opérations engagées ou prévues dans les périmètres de l’opération d’aménagement du littoral du Languedoc-Roussillon, définis par les schémas d’aménagement antérieurs er tels qu’ils ont été définitivement fixés en 1984 et dont l’achèvement a été ou sera, avant le 1 juin 1986, confié, à titre transitoire, aux sociétés d’économie mixte titulaires des anciennes concessions, ne sont pas soumises aux dispositions du présent chapitre jusqu’à la date limite fixée par chaque convention et, au plus tard, jusqu’au 31 décembre 1989. » Une requête devant le tribunal administratif de Montpellier a été déposée par la commune de Vias le 23 juillet 2007 à l’encontre de la SEBLI et de l’Etat français tendant à leur condamnation solidaire pour les préjudices subis du fait de l’annulation des actes administratifs, supports de la ZAC de Vias Plage, aux fins de versement d’une somme de 4 085 869,95 €, correspondant à : - extension ZAC Vias Plage - mandat étude - indemnité résiliation anticipée

2 782 626,85 € 210 098,06 € 1 020 188,00 €.

La chambre rappelle que les montants susvisés correspondent à la demande de la commune, sans préjuger des éventuelles suites juridictionnelles qui viendraient à intervenir.

La disparition rétroactive des obligations liées à l’obligation principale de la convention d’aménagement fait également peser un risque sur les finances de la commune du fait du développement possible d’autres contentieux.

Pour mémoire, ce n’est que très récemment (fin avril 2010) que la commune a procédé au provisionnement du risque contentieux relatif à la ZAC de Vias Plage, alors qu’elle demeurait jusqu’alors très en retrait par rapport à l’application des provisions pour risques prévues par l’instruction budgétaire et comptable M14. L’identification et le suivi de ce risque financier s’avèrent ainsi aujourd’hui indispensables.

Le fait d’externaliser une partie de ses activités sur une structure juridiquement indépendante altère la vision économique et financière de la commune ainsi que l’appréciation des risques qu’elle encourt.

En effet, les documents produits dans le cadre de l’instruction ne permettent pas une lecture comptable précise de l’opération dans son ensemble. Les pertes et créances du cocontractant, la compréhension des plus ou moins values des opérations et l’appréciation de la réalité des prestations ne peuvent être appréhendées au travers de la seule comptabilité de la commune. En outre, les situations communiquées par la SEM ne participent pas à la clarification des données : les résultats ne sont pas atteints et apparaissent très irréguliers d’une année sur l’autre.

Plus généralement, le contexte de l’opération aurait dû conduire la SEM à faire preuve d’une vigilance accrue dans la conduite de cette opération, de même que la commune aurait dû exercer un contrôle régulier du cocontractant.

La gestion empirique de ce dossier depuis l’origine ne permet pas de disposer aujourd’hui d’une image exacte des comptes ni de l’efficience de la gestion. Elle se traduit en l’état par une fragilisation de l’équilibre financier de la commune qui doit assurer la couverture de dépenses imprévues alors qu’elle se trouve en parallèle privée de ressources escomptées.

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6. LE PERSONNEL

6.1. Les effectifs La commune a connu une augmentation de population entre 2005 et 2008 de plus de 835 habitants (population au sens de la DGF).

Elle est située dans une zone caractérisée par un fort accroissement de population et elle doit faire face à l’ensemble des contraintes de gestion et d’infrastructure qui en découlent.

Ainsi, les emplois pourvus sont passés de 68 en 2005 à 82 en 2008 (+ 14).

Les variations se répartissent comme suit, en 2008 : Secteur administratif Secteur technique Secteur social Secteur médico-social Secteur culturel Secteur animation Secteur sportif Secteur police municipale

21 agents 7 agents 1 agent 3 agents 1 agent 8 agents 1 agent 6 agents

évolution + 1 (agent catégorie A directeur) évolution + 7 (1 agent catégorie A ingénieur, 6 agents catégorie C) évolution + 2 (catégorie C) évolution + 1 (catégorie C) évolution + 2 (catégorie C) évolution + 1 (catégorie C)

L’évolution de ces données n’appelle pas d’observation particulière. Les personnels supplémentaires viennent compléter les effectifs et apportent un complément de technicité et d’expériences afin de soutenir et renforcer l’action de la commune.

A la suite des élections municipales, une nouvelle organisation a été mise en place avec une redéfinition des fonctions de chacun.

6.2. Un contrat au caractère irrégulier Par délibération en date du 23 novembre 2007, le conseil municipal est informé du départ à er la retraite du Directeur Général des Services (DGS) de la commune à compter du 1 janvier 2008, l’arrêté correspondant étant daté du 31 décembre 2007.

A cette même date, et par la même délibération, il lui est proposé d’occuper un poste de chargé de mission, poste créé à cette occasion, à temps partiel, avec « une rémunération trois fois inférieure à celle de l’emploi précédemment occupé, à savoir 1 100 € net, auxquels s’ajoutent environ 450 € d’indemnités diverses. » En premier lieu, il convient de noter que le nouveau contrat de travail proposé à l’ancien DGS est daté du 7 décembre 2007, alors que le formulaire de déclaration de création du poste, qui porte la même date, a été reçu le 23 décembre 2007 par le Centre de Gestion de la Fonction Publique Territoriale de l’Hérault.

Par conséquent, eu égard aux dates figurant sur ces documents, les dispositions prévues par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions st atutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment en ce qui concerne le recrutement et la publicité de la vacance du poste, ne sont pas respectées. En effet, selon l’article 41 de ladite loi, il doit s’écouler un délai de 4 mois à compter de la publicité de la création ou de la vacance et le recrutement sur le poste.

La durée légale qui doit être laissée aux personnes souhaitant postuler pour un poste n’ayant manifestement pas été respectée, « l’absence de cadre d’emploi de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes de catégorie A », comme mentionné dans la délibération, ne peut être retenue comme effective et légale pour procéder au recrutement par la voie retenue.

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Il en va en effet de la sécurité juridique des nominations prononcées, le tribunal administratif, saisi en cas de recours contentieux, concluant à la nullité des nominations sur des postes n’ayant pas fait l’objet de cette publicité indispensable.

La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portan t dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 3, alinéa 1, prévoit la possibilité de recruter un agent contractuel pour pourvoir la vacance d’un emploi qui n’a pas pu être immédiatement pourvu dans les conditions statutaires (appel à candidatures infructueux). La durée maximum de ce recrutement est d’une année.

Par ailleurs, l’article 12 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, précise que « toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n’intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d’exercer les fonctions correspondantes est nulle ».

La commune indique que le recrutement de l’ancien DGS sur un contrat de chargé de mission à temps partiel se justifie, d’une part, par le congé maternité de la directrice juridique et, d’autre part, par la connaissance et la maîtrise des dossiers relatifs à la ZAC de Vias-Plage par l’intéressé.

L’intéressé considère, quant à lui, qu’il a fait l’objet d’un recrutement en qualité de collaborateur de cabinet, les dispositions applicables en l’espèce4 levant les obligations pesant sur la collectivité lors du recrutement de personnels en matière de publicité préalable (article 41 de la loi du 26 janvier 1984) ou de délais.

Or, le décret 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, précise dans son article 3 que : « L'agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par décision administrative. L'acte d'engagement est écrit. Il précise l'article et, éventuellement, l'alinéa de l'article de la loi du 26 janvier 1984 précitée en vertu duquel il est établi. Il fixe la date à laquelle le recrutement prend effet et, le cas échéant, prend fin et définit le poste occupé et ses conditions d'emploi. Il indique les droits et obligations de l'agent. » A cet égard, si le contrat passé entre la commune de Vias et l’ancien DGS en date du 7 décembre 2007 vise entre autres les dispositions de la loi 84-53 du 26 janvier 1984, et notamment les articles 3, le décret 88-145 du 15 février 1988, et les articles 2 à 4, il ne précise à aucun moment que le 5 recrutement s’effectue au titre de l’article 110, c'est-à-dire en tant que collaborateur de cabinet .

De même, la délibération susvisée n’évoque pas les termes de collaborateur de cabinet et le contrat vise la publicité faite auprès du CDGFPT pour la déclaration de vacance d’emploi.

Enfin, l’état des effectifs joint au compte administratif des exercices 2007, 2008 et 2009 ne mentionne aucun collaborateur de cabinet.

Dans ces conditions, l’argumentation de l’intéressé justifiant son recrutement en tant que collaborateur de cabinet n’est pas recevable et les conditions de création du poste de chargé de mission n’apparaissent ainsi pas conformes aux dispositions légales.

4

Prévues notamment par l’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 et par le décret 87-1004 du 16 décembre 1987.

Fascicule 790 du jurisclasseur FPT à propos de l’article 3 du décret 88-145 au point 3 : « contenu de l’acte d’engagement a) mentions obligatoires… Par conséquent, le contrat ou la décision administrative doit préciser que la nomination intervient en application de l’une des dispositions ci-après…, article 110 : pour remplir des fonctions de collaborateur de cabinet… »

5

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6.3. Des conditions de rémunérations sans justifications 6.3.1. La rémunération de base Les modalités de détermination de la rémunération de l’ancien DGS dans le cadre du contrat proposé s’apparentent au maintien d’un même niveau de rémunération, alors même que les termes de la délibération du conseil municipal en date du 23 novembre 2007 indiquent que la rémunération de l’intéressé, recruté sur le poste de chargé de mission nouvellement créé, sera de trois fois inférieure à celle de son précédent emploi.

Sur la base d’une durée mensuelle de travail de 45 heures, telle que prévue dans le contrat de chargé de mission, le salaire net d’un agent rémunéré à l’indice brut majoré 985, indice nouveau majoré 798, c'est-à-dire celui du précédent DGS, représentait ainsi un montant de l’ordre de 1 100 € en 2007.

En d’autres termes, la rémunération versée à l’intéressé en tant qu’agent contractuel est restée à un niveau équivalent à celle perçue dans l’exercice de ses fonctions précédentes de directeur général des services de la commune, à quotité de temps constante.

6.3.2. Le versement d’une indemnité forfaitaire sans pièces justificatives L’article 4 b du contrat de travail fait état de l’attribution mensuelle d’une indemnité « au titre de tous ses frais (déplacement, repas, portable…) une somme d’environ 450 € » pour un temps de travail d’une durée hebdomadaire de trois demi-journées, soit 45 heures par mois.

Tout d’abord, il est à relever que sur le mois de juin 2008, le montant de l’indemnité n’a pas été diminué alors que le temps de travail accompli n’a représenté environ que les deux tiers du temps prévu.

S’agissant des tâches confiées au chargé de mission, l’objet du contrat porte essentiellement sur le contentieux concernant le dossier de la ZAC de Vias Plage, contentieux déjà ancien. En 2007, il était pendant devant la Cour d’appel et un référé avait été déposé afin qu’une expertise sur la clôture des opérations d’aménagement soit réalisée. Un complément d’expertise était toujours en cours en 2008.

L’examen des ordres du jour des conseils municipaux de 2008, excepté la saisine de la chambre régionale des comptes pour dépense obligatoire, ne permet pas de faire état de nouveaux contentieux susceptibles d’entrer dans les attributions du chargé de mission.

De plus, un poste de directeur et un poste d’attaché chargé du contentieux apparaissent alors sur l’organigramme de la commune, étant précisé que celle-ci a recours à un cabinet d’avocats dès lors que se fait jour un contentieux devant les tribunaux.

Par lettre du 11 juin 2009, le chargé de mission est licencié – avec effet à compter du 15 août 2009 –, le maire précisant que « compte tenu du fait que les dossiers contentieux relatifs à la côte Ouest sont en constante diminution et qu’ainsi l’agent titulaire se consacre désormais au suivi et à la gestion des dossiers restants de contentieux d’urbanisme pour la côte Est, objet de votre recrutement, la commune a décidé de réorganiser les services et de supprimer l’emploi contractuel que vous occupez. » La chambre relève que la commune n’a pas été en mesure de produire les pièces justificatives des frais engagés sur la période par l’intéressé (déplacements, repas, portable…).

Sur l’ensemble de l’année 2008, la somme ainsi versée par la commune au titre de l’indemnité mensuelle s’est élevée à 5 400 € (450 € x 12), le montant total des traitements 2008 perçus par l’intéressé dans le cadre de son contrat s’élevant 18 233,35 €, et les charges patronales à 6 615,72 €.

Délibéré à la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon le 3 février 2011.

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ANNEXE 1

1) Les graphes suivants présentent en masse les recettes du budget consolidé 2007-2008 (montants en euros)

2) Le tableau suivant retrace le financement des immobilisations de 2004 à 2008 SECTION INVESTISSEMENT Financement des immobilisations en euros

libellés

2004 484 049 104 656 491 944 67 672 5 757 670 029 13 061 497 110

2005 -86 471 128 691 99 471 68 413 8 345 304 920 8 312 -78 159

2006 7 556 297 086 514 514 61 622 1 601 874 823 75 297 82 853

2007 -213 565 238 593 1 025 430 96 063 21 751 1 381 837 -10 261 -223 826

2008 372 383 336 563 1 151 401 90 261 657 795 2 236 020 72 864 445 247

total financement propre disponible

1 167 139

226 761

957 676

1 158 011

2 681 267

dépenses totales inv

2 760 924 1 694 997 2 481 137

1 030 630

1 457 732

besoin/capacité financement après remboursement dette variation fonds de roulement

1 593 785 1 468 236 1 523 461 523 215 -701 536 -330 461

-127 381 -1 223 535 1 140 381 1 223 535

réserves remboursement dette emprunts nouveaux

301 357 362 497 2 117 000

399 542 846 708 1 013 000

CAF disponible FCTVA subventions investissement TLE prod cessions et remb créances total ICNE total

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650 679 481 204 426 610 457 833 766 700 1 193 000

602 292 489 127 0

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Réponse de l’ordonnateur aux observations définitives en application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières : l’ordonnateur en fonction n’a pas fait parvenir de réponse à joindre au présent rapport.

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