Raport privind evaluarea calității finanțelor publice locale ale 50 de APL incluse în proiectul “Îmbunătăţirea controlului financiar al autorităţilor publice locale în Republica Moldova“ - Cheltuielile publice locale -
Autor: Angela SECRIERU, prof. univ., dr. hab.
Chişinău, 2017
CUPRINS Acronime…............................................................................................................................................3 Sumar executiv…..................................................................................................................................4 1. Cadrul legal în domeniul finanţelor publice locale ……………………………………....................6 2. Tendințe generale în evoluția cheltuielilor publice locale în Republica Moldova…...................9 3. Evaluarea calității gestiunii cheltuielilor publice la nivelul APL din Republica Moldova…….14 Probleme identificate şi recomandări……………….……………………………………………………21 Anexe………………………...…………………………………………………………………………………24
2
ACRONIME APC APL APL I APL II BUAT CEAL CF CBTM FMI FPL GFS LFPL MFPL OCDE PIB SND UAT UE UTA
Administrație publică centrală Administraţia publică locală Administraţia publică locală de nivelul întâi (sate, comune, oraşe) Administraţia publică locală de nivelul doi (raioane, m. Chişinău, Bălţi) Bugetul unităţii administrativ-teritoriale Carta europeană a autonomiei locale Codul fiscal Cadrul bugetar pe termen mediu Fondul Monetar Internaţional Finanţele publice locale Statisticile Financiare Guvernamentale Legea privind finanţele publice locale Managementul finanţelor publice locale Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică Produsul intern brut Strategia Națională de descentralizare Unitate administrativ-teritorială Uniunea Europeană Unitate teritorială-autonomă
3
SUMAR EXECUTIV Raportul de faţă evaluează capacităţile APL în domeniul finanțelor publice locale, un accent mai pronunțat fiind pus pe analiza calității gestiunii cheltuielilor publice locale, în localităţile beneficiare de asistenţă INECO în cadrul proiectului “Îmbunătăţirea controlului financiar al autorităţilor publice locale în Republica Moldova“. În calitate de bază informaţională a servit informaţia obţinută de la Ministerul Finanţelor privind bugetele UAT agregate la nivel național și bugetele localităților (50 la număr) incluse în proiectul INECO. În procesul de elaborare a Raportului s-a urmărit identificarea şi evidenţierea problemelor legate de finanţele publice locale, în special cele ce țin de gestiunea cheltuielilor publice locale. La elaborarea Raportului a fost aplicată metoda dialectică cu elementele sale fundamentale: analiza, sinteza, inducţia, deducţia, precum şi metodele inerente ale disciplinelor economice: observarea, compararea, selectarea şi gruparea. Următoarele concluzii au reieşit din analiza capacităţilor APL în domeniul cheltuielilor publice locale: În perioada 2014-2015 dezechilibrul financiar interguvernamental s-a accentuat, înregistrând cea mai mare mărime în ultimii 15 ani, evoluție reflectată în creșterea ponderii transferurilor în finanțarea serviciilor publice locale. O condiţie necesară pentru disciplina financiară la nivelul bugetelor locale este corespunderea competențelor autorităților APL cu resursele care le sunt oferite prin legislație, regulă care nu este respectată în Republica Moldova, fiind neglijată continuu de factorii de decizie de la nivelul APC, deși este prevăzută în SND. În ţările în care există prea multe entităţi subnaţionale (sau prea mici pentru a fi viabile), problemele legate de alocarea competențelor și surselor lor de finanțare nu pot fi abordate în mod rațional în absenţa unor forme de reorganizare teritorială, prin care guvernele subnaţionale să fie raţionalizate, iar rolul lor - reorientat. Bugetele UAT analizate dispun de un potenţial financiar insuficient, economiile locale confruntându-se cu incapacitatea de a genera venituri în cantitatea necesară. Bugetele locale se caracterizează printr-o volatilitate pronunţată a pozițiilor bugetare de la un an la altul. Planificarea financiară este nesatisfăcătoare: frecvent valorile poziţiilor bugetare depăşesc sau sunt considerabil sub nivelul prognozat cu impact negativ pronunţat asupra dezvoltării economice locale. În consecinţă, procesul bugetar la nivelul UAT nu produce bugete credibile. Un aspect important al gestiunii cheltuielilor publice, inclusiv celor locale, este flexibilitatea, numeroase APL din cele analizate confruntându-se cu un nivel ridicat al cheltuielilor nediscreționare. Una dintre premisele cele mai importante pentru asigurarea sustenabilității financiare a autorităților APL este dimensiunea suficient de mare a UAT măsurată prin numărul populației acesteia care să genereze economii de scară în domeniul cheltuielilor publice locale. Localitățile care au înregistrat cele mai mari cheltuieli capitale au reușit acest lucru preponderent prin proiecte investiționale finanțate din contul granturilor externe. Localitățile care și-au finanțat cea mai mare parte a necesităților investiționale din surse interne, au prioretizat lucrările de reparații capitale. Elaborarea programelor bugetare în bază de performanță, reprezentând o inovaţie recentă în Republica Moldova la nivelul APL de nivelul I și II, este implementată insuficient, frecvent formal, fără a produce efecte imediate. În Republica Moldova bugetele locale sunt concepute pentru a exercita doar funcţia de finanţare a cheltuielilor curente şi funcţia de control asupra modului de cheltuire a resurselor bugetare. La nivelul autorităților APL nu există experiență în planificarea investițiilor. 4
Cheltuielile investiționale, generatoare de creștere economică locală, sunt cele mai sensibile la evoluțiile nefavorabile ale contextului economic, politic și social, local, național și internațional. Deşi din 2014-2015 se implementează reforma relaţiilor inter-bugetare, totuşi aspectele legate de favorizarea financiară a APL după criteriul politic sunt puternic pronunţate. Lipsa indicatorilor statistici de măsurare a diferitelor aspecte ale economiei locale creează dificultăţi în evaluarea impactului bugetelor locale asupra acesteia.
5
1. CADRUL LEGAL ÎN DOMENIUL FINANŢELOR PUBLICE LOCALE Pentru a dezvolta un sistem de finanțe publice locale eficient, legile și actele normative de reglementare trebuie să fie în bună corespundere cu Carta europeană a autonomiei locale și cu Strategia națională de descentralizare. Articolul 9 al CEAL conţine principii şi reguli de finanţare a autorităţilor APL pentru ca acestea să fie cu adevărat autonome din punct de vedere financiar. Strategia națională de descentralizare reprezintă principalul document de politici în domeniul APL, care determină mecanismele naţionale în domeniul descentralizării şi asigurării unei autonomii locale autentice pentru autorităţile APL. SND stabileşte obiectivele şi sarcinile pe termen mediu (3–5 ani) în vederea implementării priorităţii de descentralizare a puterii şi asigurării autonomiei locale, în corespundere cu principiile CEAL. Conceptul şi obiectivele politicii de descentralizare sunt conforme cu experienţa ţărilor europene, corespund aspiraţiei de integrare europeană şi acordurilor bilaterale Republica Moldova - Uniunea Europeană. În Republica Moldova finanţele publice locale sunt reglementate de următoarele legi:
Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, nr. 181 din
25.07.2014. Legea determină cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice, în special: a) stabileşte principiile şi regulile bugetar-fiscale; b) determină componentele bugetului public naţional şi reglementează relaţiile inter-bugetare; c) reglementează calendarul bugetar şi procedurile generale privind procesul bugetar; d) delimitează competenţele şi responsabilităţile în domeniul finanţelor publice. Dispoziţiile legii se aplică la elaborarea, aprobarea, executarea, raportarea şi controlul bugetelor şi fondurilor componente ale bugetului public naţional, precum şi la asigurarea monitoringului financiar al activităţii autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, a întreprinderilor de stat/municipale şi a societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public.
Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003. Legea formulează
garanţiile autonomiei financiare, stabileşte veniturile şi cheltuielile BUAT, reglementează repartizarea veniturilor între BUAT, stabileşte modalitatea de calcul a transferurilor, defineşte împrumuturile pe care le poate contracta o APL, reglementează modalitatea de echilibrare a BUAT şi constituirea fondurilor de rezervă ale autorităţilor APL, reglementează elaborarea, aprobarea şi execuţia BUAT, drepturile şi responsabilităţile executorilor de buget, inspectarea şi controlul financiar, fondurile speciale ale unităţilor administrativ-teritoriale.
Legea privind administrația publică locală, nr. 436 din 28.12.2006. Legea stabileşte
şi reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în UAT.
Legea privind descentralizarea administrativă, nr. 435, nr. 28.12.2006. lege
stabileşte cadrul general de reglementare a descentralizării administrative pe baza principiilor de repartizare a competenţelor între autorităţile publice. Legea stabilește domeniile de activitate ale autorităţilor publice locale.
6
Codul fiscal al Republicii Moldova, nr. 1163 din 27.04.1997. CF stabileşte principiile
generale ale impozitării în Republica Moldova, statutul juridic al contribuabililor, al organelor fiscale şi al altor participanţi la relaţiile reglementate de legislaţia fiscală, principiile de determinare a obiectului impunerii, principiile evidenţei veniturilor şi cheltuielilor deduse, modul şi condiţiile de tragere la răspundere pentru încălcarea legislaţiei fiscale, precum şi modul de contestare a acţiunilor organelor fiscale şi ale persoanelor cu funcţii de răspundere ale acestora. CF reglementează relaţiile ce ţin de executarea obligaţiilor fiscale în ce priveşte impozitele şi taxele de stat, stabilind, de asemenea, principiile generale de determinare şi percepere a impozitelor şi taxelor locale.
Legea privind controlul financiar public intern nr. 229 din 23.09.2010. Legea
stabileşte cadrul juridic al controlului financiar public intern. Scopul legii este consolidarea răspunderii manageriale pentru gestionarea optimă a resurselor conform obiectivelor entităţii publice, pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea sistemului de management financiar şi control şi a activităţii de audit intern în sectorul public. Prevederile legii se aplică autorităţilor APC şi APL, instituţiilor publice, precum şi autorităţilor/instituţiilor autonome care gestionează mijloace ale BPN.
Legea Curţii de Conturi nr. 261 din 05.12.2008. Legea reglementează raporturile
juridice ce apar în procesul auditului public extern asupra modului de formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public; obiectivele, mandatul, organizarea, atribuţiile, împuternicirile, precum şi alte aspecte relevante pentru activitatea Curţii de Conturi. La 1 noiembrie 2013, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat, în lectură finală, Legea privind modificarea și completarea unor acte legislative (cu referință la Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale și Codul Fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997), care prevede aplicarea noului sistem de formare a BUAT, cu titlu de pilotare, în municipiul Chișinău, raioanele Basarabeasca, Ocnița și Râșcani de la 1 ianuarie 2014, pentru restul UAT aplicarea noului sistem începând cu 1 ianuarie 2015. Sistemul nou de formare a bugetelor UAT diferă de sistemul existent, prin următoarele: -
sistemul de transferuri cu destinație generală (de echilibrare bugetară) către BUAT este
bazat pe venituri, și nu pe costuri medii normative de cheltuieli pe cap de locuitor, estimate la nivel central; -
normativele de defalcare de la impozitele și taxele de stat sunt stabilite prin lege pe
tipuri de BUAT; transferurile cu destinație generală vor fi alocate direct, pe bază de formulă, distinctă pentru UAT1 și UAT2; calculul transferurilor cu destinație generală se va face pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuție bugetară definitivă și a datelor oficiale privind populația și suprafața; sistemul de învățământ preșcolar, primar, secundar-general, special și complementar (extrașcolar), precum și competențele delegate autorităților administrației publice locale prin lege, vor fi finanțate prin transferuri cu destinație specială; restul competențelor vor fi finanțate din contul veniturilor proprii, defalcărilor de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, stabilite conform legii, și transferurilor cu destinație generală 7
conform formulei. Stabilirea priorităților și utilizarea resurselor financiare disponibile vor aparține exclusiv autorităților publice locale; în primii doi ani de aplicare a legii sus menționate, în scopul depășirii discrepanțelor (riscurilor) legate de reformarea sistemului de raporturi interbugetare, se prevede crearea în bugetul de stat a unui fond de compensare, în proporție de până la 1% din veniturile bugetului de stat. ca excepție, noul sistem de formare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale nu se răsfrânge asupra bugetelor din componența UTA Găgăuzia. Bugetele locale și bugetul central al UTA Găgăuzia nu sunt calificate la alocarea transferurilor cu destinație generală din Fondul de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale. Relațiile dintre bugetele unităților administrativ-teritoriale de primul nivel și de nivelul al doilea vor fi stabilite în baza deciziilor autorității reprezentative și deliberative a unității teritoriale autonome cu statut juridic special. Pentru raționalizarea cheltuielilor publice, acestea urmează să fie planificate și executate în baza bugetelor elaborate pe programe. În acest context, a fost emis ordinul ministrului finanţelor nr.187 din 24 decembrie 2013 “Privind aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe”. Prevederile Regulamentului se aplică în procesul bugetar de către autorităţile publice centrale şi locale, precum şi de către instituţiile bugetare subordonate acestora. Bugetarea pe programe reprezintă o metodă de prezentare şi fundamentare a bugetelor, având la bază programe cu scopuri, obiective şi indicatori de evaluare a performanţei acestora la toate etapele procesului bugetar. Bugetarea pe programe este, de asemenea, un instrument eficient de management bugetar, care asigură stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare. În cadrul bugetării pe programe accentul se pune pe rezultatele ce trebuie atinse în urma activităţilor preconizate/realizate de către autorităţile/instituţiile bugetare, astfel fiind asigurată legătura cheltuielilor bugetare cu programele şi activităţile care pun în aplicare măsurile de politică.
8
2. TENDINȚE GENERALE ÎN EVOLUȚIA CHELTUIELILOR PUBLICE LOCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA Aranjamentele financiare interguvernamentale reprezintă unul dintre domeniile cele mai complexe ale finanţelor publice, necesitând o coordonare şi secvenţiere atentă şi fiind, în acelaşi timp,
Echilibrul financiar interguver namental vertical
2 0 0 2 02 0 210 030 08 9
2 0 0 1 2 02 2 00 0 240 0 20 5 2 7 012 0 21201 0110 14 5
2 0 2 0 0 2 0 3 2 0 0 6
45 o
Figura 2.1. Ponderea veniturilor și a cheltuielilor BUAT în BPN, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
influenţate puternic de factori istorici, politici, sociali şi economici. Experiența internațională demonstrează că, practic în toate ţările, ponderea cheltuielilor bugetelor locale este mai mare comparativ cu ponderea veniturilor publice locale (fără transferuri) în bugetele naționale, transferurile de la guvernul central fiind necesare pentru a acoperi dezechilibrele financiare interguvernamentale verticale. Fig. 2.1. demonstrează existenţa în Republica Moldova a unor dezechilibre financiare interguvernamentale verticale pronunţate. În plus, observăm că în perioada 2014-2015 dezechilibrul financiar interguvernamental s-a accentuat, evoluție reflectată în creșterea ponderii transferurilor în finanțarea serviciilor publice locale. Implementarea noii metodologii de calcul al transferurilor, eforturile insuficiente depuse de autoritățile APL de a crește contribuția veniturilor proprii la formarea veniturilor bugetare, mediul politic, economic, social și demografic nefavorabil, explică în mare parte acest regres. O condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru disciplina financiară este corespunderea ex ante a responsabilităţilor de cheltuieli cu resursele globale la fiecare nivel de guvernare, regulă care nu este respectată în Republica Moldova, fiind neglijată continuu de factorii de răspundere, deși este prevăzută în SND. Prin urmare, o secvenţiere adecvată a descentralizării financiare impune ca devoluţia responsabilităţilor de cheltuieli pentru autoritățile APL să fie strâns coordonată cu alocarea corespunzătoare a surselor de venituri proprii şi a transferurilor de la centru. 9
O serie de motive explică această afirmaţie. În primul rând, nivelul necesar de resurse subnaţionale trebuie să fie definit în raport cu estimarea globală a nevoilor de cheltuieli subnaţionale. În al doilea rând, mix-ul adecvat de impozite, taxe şi transferuri poate fi reușit proiectat odată ce responsabilităţile de cheltuieli sunt definite. In cele din urma, fără ca alocarea veniturilor şi transferurilor să fie adecvat clarificată, este dificil să se impună în mod eficient constrângeri bugetare dure asupra APL. Cu toate acestea, presiunile politice şi uneori cele economice, frecvent împiedică un asemenea proces care prin definiţie trebuie să fie ordonat. În economiile în tranziţie la începutul anilor nouăzeci stres-ul financiar la nivelul APC a condiţionat ca aceasta din urmă să transmită nivelului subnaţional responsabilităţi de cheltuieli, fără a aloca resurse corespunzătoare. În aceste condiţii, guvernele subnationale au trebuit să recurgă la împrumuturi nesustenabile (sau la acumularea de arierate), şi / sau calitatea serviciilor descentralizate s-a deteriorat brusc. Exemplul Republicii Moldova nu este o excepţie de la această constatare. Practica internațională demonstrează că țările, de obicei, manifestă o tendinţă de schimbare „izolată” a unor aspecte specifice ale sistemului lor de relaţii financiare interguvernamentale (de exemplu, modificarea mandatelor de cheltuieli; introducerea unor noi scheme de partajare a veniturilor sau schimbarea sistemului de transferuri, după cum s-a întâmplat în cazul Republicii Moldova). În cazul în care nu au fost evaluate şi concepute ca parte a unui cadru comprehensiv cuprinzător, aceste schimbări „izolate” pot crea, în cele din urmă, incoerenţe şi dezechilibre între nivelurile de guvernare, subminând eficienţa politicii fiscale. În ţările în care există prea multe entităţi subnaţionale (sau prea mici pentru a fi viabile), problemele legate de alocarea cheltuielilor, taxelor şi impozitelor nu pot fi abordate în mod corespunzător în absenţa unor forme de reorganizare teritorială, prin care guvernele subnaţionale sunt raţionalizate, iar rolul lor reorientat.
Figur a 2.2. Dinamica cheltuielilor BUAT, mil. lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor. 10
Fig. 2.2. indică la o tendință de creștere anuală modestă a bugetelor UAT din Republica Moldova pe partea de cheltuieli. Cea mai mare creștere anuală a cheltuielilor publice locale a fost înregistrată în anul 2002 (133%) și 2005 (129%). Anul 2015 se distinge printr-o lipsă totală de dinamism la nivelul bugetelor locale, observându-se o stagnare în creșterea cheltuielilor BUAT față de anul precedent (101%). O situație relativ similară se constată doar în anul 2009 (102%) și 2004 (103%). Creșterea cheltuielilor totale a fost determinată de creșterea cheltuielilor curente. Cheltuielile investiționale, generatoare de creștere economică locală, sunt cele mai sensibile la evoluțiile nefavorabile ale contextului economic, politic și social local, național și internațional. În perioada 2010-2015, anul 2015 se evidențiază prin reducerea cea mai accentuată a acestora (cu 742 mil. lei față de anul precedent). Descentralizarea financiară cu condiția că este rațional proiectată și implementată poate conduce la creșterea economică locală și reducerea nivelului de sărăcie. Nivelul descentralizării financiare în Republica Moldova măsurat prin ponderea cheltuielilor BUAT în BPN urmează o evoluție descrescătoare, nefavorabilă proceselor de democratizare și creștere economică locală (fig. 2.3). La o pondere medie de 26,5% în BPN în perioada 2001-2015, segmentul temporal 2007-2015 indică la o centralizare a prestării / furnizării serviciilor publice în Republica Moldova în detrimentul cantității, calității și sortimentului acestora, și în cele din urmă – în detrimentul consumatorului și cetățeanului. Ponde re a cheltuielilor BUAT în PIB, % 35.0 29.5 30.0
30.6
Ponderea che ltuie lilor BUAT în BPN, %
31.0 26.0
27.1
28.2 25.1
24.6
23.9
10.5
10.2
10.8
25.0
25.9
25.4
25.2
24.7
25.6
24.8
10.6
9.9
10.1
9.5
10.2
9.5
20.0 15.0 10.0
9.3
10.5
10.3
9.1
10.0
11.3
5.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 2.3. Ponderea cheltuielilor BUAT în PIB și BPN, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Această concluzie este confirmată și prin evoluția cheltuielilor publice locale pe locuitor (fig. 2.4.). Deși exprimate în monedă națională acestea demonstrează o dinamică anuală pozitivă, nivelul acestora este insuficient pentru a satisface corespunzător nevoile cetățenilor în servicii publice calitative. În același timp, exprimate în dolari americani, cheltuielile BUAT s-au redus simțitor în 2015 comparativ cu anul precedent (cu 24,2%), evoluție nemaiîntâlnită pe segmentul temporal analizat.
11
Cheltuielile BUAT pe locuitor, USD
Che ltuie lile BUAT pe locuitor, le i
3191 3241
3500 3000
250
200
2500 150
2000 1500 1000
1412 488
500 38
652 48
786 56
1573 173
1050 66
83
108
173
165
207
195
213
227
100 172
130
50
0
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 2.4. Cheltuielile BUAT pe locuitor exprimate în lei și dolari SUA (la cursul de schimb mediu anual). Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor și BNM.
Fig. 2.5 reprezintă evoluția structurii cheltuielilor BUAT determinată în baza clasificației economice. Astfel, cheltuielile curente (cheltuielile de personal și cheltuielile cu mărfuri și servicii) dețin ponderea cea mai mare. O structură mai echilibrată se observă în perioada 2004-2007, caracterizată prin greutăți specifice mai înalte ale cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor BUAT. Prin prisma cheltuielilor investiționale, BUAT au înregistrat în 2015 un regres față de anul precedent. Cheltuieli de personal
Mărfuri și servicii
Cheltuieli capitale
Alte cheltuieli
100% 11
9
90% 80%
16
17
14
24 30
28
21
17
18
19
13
70% 60%
17
23
27
19
18
15
14
15
12
13
14
12
20
19
16
21
21
14
15
25
18
22 18
21
21
20
17
15
17
25
50%
14
19
40% 30% 20%
43
46
48
2001
2002
2003
54 40
38
40
41
44
2004
2005
2006
2007
2008
51
52
51
46
43
48
10% 0% 2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Figura 2.5. Structura cheltuielilor BUAT, mil. lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
În structura cheltuielilor determinată în baza clasificației funcționale, ponderea ce mai mare este înregistrată de domeniul învățământului (fig. 2.6.). Cheltuielile legate de gospodăria drumurilor și gospodăria comunală - domenii ce țin de competențele proprii ale APL, sunt sub 9%.
12
Figura 2.6. Structura cheltuielilor BUAT conform clasificației funcționale. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor și BNM.
Totodată, trebuie menționată tendința de diversificare a cheltuielilor analizate după criteriul funcțional. Astfel, din 2011 APL se preocupă tot mai insistent de finanțarea măsurilor destinate protecției mediului înconjurător, ajungându-se în 2014-2015 la o pondere a acestei categorii de cheltuieli egală cu 3%. Figura 2.7. Dinamica cheltuielilor BUAT grupate după criteriul funcțional, mii lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Evoluția cheltuielilor publice locale grupate după clasificația funcțională și exprimate în mărime absolută demonstrează că în 2015 comparativ cu 2014 cheltuielile pentru cultură, artă, sport și acțiuni pentru tineret, cele aferente gospodăriei comunale, gospodăriei drumurilor, protecției mediului înconjurător s-au redus. În același timp, au crescut cheltuielile cu învățământul și cele pentru serviciile de stat cu destinație generală. 13
14
3. EVALUAREA CALITĂȚII GESTIUNII CHELTUIELILOR PUBLICE LA NIVELUL APL DIN REPUBLICA MOLDOVA Analiza bugetelor ale 50 UAT incluse în analiză demonstrează că în perioada 2013-2015 doar doua localități (c. Corjeuți din r. Briceni și or. Florești) au avut bugete disciplinate din punct de vedere financiar (cheltuielile bugetare ≤ veniturile bugetare). Celelalte localități au înregistrat deficite bugetare primare după cum este indicat în fig. 3.1 și tabelul 3.1. Tabelul 3.1.
Localitățile bugetele cărora au înregistrat în perioada 2013-2015 cheltuieli mai mari ca veniturile pe parcursul a unui an
doi ani
trei ani
15 localități
15 localități
16 localități
c. Congaz c. Copceac c. Costești c. Pelinia or. Briceni or. Cahul or. Criuleni or. Durlești or. Edineț or. Fălești or. Nisporeni or. Orhei or. Otaci or. Rezina or. Râșcani
c. Bacioi c. Baurci c. Cărpineni c. Sipoteni c. Talmaza or. Anenii Noi or. Codru or. Cupcini or. Dondușeni or. Drochia or. Glodeni or. Leova or. Sângera or. Soroca or. Strășeni
c. Peresecina c. Trușeni or. Basarabeasca or. Calarași or. Căușeni or. Ceadîr-Lunga or. Cimișlia or. Cricova or. Hâncești or. Ialoveni or. Ocnița or. Sângerei or. Ștefan-Vodă or. Taraclia or. Ungheni or. Vulcănești
Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Cele mai pronunțate deficite bugetare primare raportate la totalul veniturilor bugetare au fost înregistrate în 2015 în cazul bugetelor or. Strășeni (-37,69%), c. Peresecina (-23,64%), or. Ungheni (20,02%), or. Cricova (-14,57%), c. Cărpineni (-13,08%), or. Hâncești (-12,6%). Conform art. 12 al Legii privind finanţele publice locale, bugetele anuale ale UAT nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar. Această prevedere nu se aplică numai în cazul angajării împrumuturilor şi implicării, la finanţarea cheltuielilor, a încasărilor mijloacelor din vânzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică ale UAT şi a soldurilor de mijloace băneşti, constituite în urma executării bugetului în anul precedent. Autorităţile APL sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar. În unul dintre rapoartele viitoare va fi analizat în mod detaliat modul în care este finanțat deficitul bugetar la nivelul BUAT.
15
Calitatea
planificării
financiare la nivelul APL pe partea cheltuielilor BUAT poate fi evaluată cu
Figura 3.2. Raportul dintre cheltuielile executate și cele aprobate, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
ajutorul indicatorului Din fig. 3.2. reiese că în perioada
2013-2015,
cu
excepția
bugetelor or. Cahul și Râșcani în 2013, Cupcini, Dondușeni și ȘtefanVodă în 2015, bugetele UAT analizate au înregistrat un nivel efectiv al cheltuielilor mult mai mare comparativ cu nivelul inițial planificat. În acest sens, în 2015 s-au remarcat bugetele or.
Durlești
(232%),
or.
Sângera
(171%), c. Costești (170%), c. Bacioi (163%).
În
2014
se
evidențiază
bugetul c. Sipoteni din r. Călărași (488%), or. Rezina (269%) și or. Nisporeni
(242%).
depășiri
constă
Cauza în
acestor creșterea
considerabilă a cheltuielilor de capital executate comparativ cu nivelul inițial aprobat în bugetele locale (tabelul 3.2.). Fig.
1A
caracterizează
cheltuielile bugetelor locale ca având o
evoluţie
fluctuantă
pronunţată.
Această dinamică este consecinţa politicilor fiscale promovate la nivelul Ministerului
Finanţelor,
dar
şi
a
capacităţilor restrânse existente la nivel local în domeniul planificării bugetare,
în
special
planificării
investițiilor capitale. La elaborarea bugetului local se
aplică
tehnici
simpliste
de
prognozare a veniturilor şi cheltuielilor. Totodată, estimarea cheltuielilor se 16
face în baza normativelor care, de cele mai dese ori, nu consideră necesităţile reale ale localităţilor şi nu se ajustează la evoluţia inflaţiei şi alţi parametri macroeconomici. Anul
Localitatea
Denumirea indicatorului
Cheltuieli totale Cheltuieli curente Cheltuieli de capital Cheltuieli totale Cheltuieli curente or. Durlești Cheltuieli de capital Cheltuieli totale or. Sângera Cheltuieli curente Cheltuieli de capital 2015 Cheltuieli totale c. Costești Cheltuieli curente Cheltuieli de capital Cheltuieli totale c. Bacioi Cheltuieli curente Cheltuieli de capital Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor. 2014
c. Sipoteni
Aprobat (mii lei) 5194,8 4714,8 480,0 21380,3 21380,3 0 10821,4 9509,1 1312,3 12747,6 12368,6 379,0 10048,7 9848,7 200,0
Tabelul 3.2. Executat (mii lei) 25326,1 5068,8 20257,3 49525,3 18141,0 31384,3 18492,0 10072,8 8419,2 21629,6 11778,8 9850,8 16425,4 11301,2 5124,2
Dimensiunea bugetelor locale poate fi apreciată prin cheltuielile bugetare raportate la numărul populației. Analizate prin prisma acestui indicator, constatăm mărimea insuficientă a bugetelor locale analizate (fig. 2A). Mai mult ca atât, trecând peste câteva valori deosebit de ridicate datorită unor situații unitare, observăm că în cazul localităților examinate, acest indicator se situează departe sub mărimea medie înregistrată de BUAT la nivel național agregat (3 241 lei). În acest sens, cele mai puțin performante localități au fost în 2015: c. Corjeuți (560 lei), c. Cărpineni (830 lei), c. Sipoteni (840 lei), c. Baurci (860 lei), or. Otaci (880 lei), c. Talmaza (940 lei), or. Dondușeni (990 lei). Ponderea cea mai mare în structura bugetelor locale este deţinută de cheltuielile pentru învăţământ (fig. 3A). În acelaşi timp, acest indicator, în cazul unor localități, este în descreştere, indicând la creşterea dimensiunii bugetelor locale și a importanţei articolelor de cheltuielile aferente competenţelor proprii ale APL şi anume: cheltuielile cu gospodăria comunală, transporturile, gospodăria drumurilor, protecţia mediului înconjurător (exemplul or. Orhei, or. Nisporeni, or. Hâncești, or. Durlești, or. Cimișlia, etc.). Un aspect care indică la calitatea gestiunii cheltuielilor publice locale și, în cele din urmă, la nivelul sustenabilității financiare a autorităților APL este ponderea cheltuielilor aferente serviciilor de stat cu destinație generală în totalul cheltuielilor bugetelor locale. La nivel local, aceste cheltuieli se referă, în principal, la întreținerea și asigurarea bunului mers a autorităților executive ale APL.
17
Cheltuielile legate de serviciile de stat cu destinație generală fiind necesare, dar având un Nivelul agregat al BUAT: 7%
Figura 3.3. Ponderea cheltuielilor legate de serviciile de stat cu destinație generală în totalul cheltuielilor bugetelor locale ale UAT analizate, 2015, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
caracter neproductiv1, în structura BUAT orientate spre asigurarea dezvoltării economice locale trebuie să dețină o pondere relativ mică și descrescătoare în timp. La nivelul agregat al BUAT, ponderea acestei categorii de cheltuieli a fost egală în 2015 cu Figura 3.4. Ponderea cheltuielilor legate de serviciile de stat cu destinație generală în totalul cheltuielilor bugetelor locale ale UAT analizate, 2015, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
7%. Din fig. 3.3. urmează că cele mai puțin eficiente APL, evaluate prin prisma acestui criteriu, sunt cele ale c. Corjeuți (26%), or. Glodeni (16%), c. Sipoteni și c. Talamaza (15%), or. Otaci și or. Călărași (14%), c. Cărpineni, or. Anenii Noi, or. Basarabeasca, or. Leova (13%), depășind considerabil valoarea acestui indicator înregistrat la nivelul agregat al bugetelor locale. 1 reprezintă un consum definitiv de produs intern brut. 18
Una dintre premisele cele mai importante pentru asigurarea sustenabilității financiare a autorităților APL este dimensiunea suficient de mare a UAT măsurată prin numărul populației acesteia. Această constatare reiese din fig. 3.4. care reprezintă relația invers proporțională dintre ponderea cheltuielilor aferente serviciilor de stat cu destinație generală în totalul cheltuielilor BUAT cuprinse în analiză și numărul populației: descreșterea primului indicator (tendință favorabilă pentru atingerea unei performanțe financiare mai mari) este asociată cu creșterea celui de-al doilea. Figura 3.5. Dependența cheltuielilor de capital la 1 km2 de numărul populației UAT incluse în analiză. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Aceiași concluzie urmează și din analiza relației dintre numărul populației UAT și investițiile raportate la suprafața acesteia (fig. 3.5.): cu cât UAT este mai mare (ca suprafața și populație) cu atât atrage investiții mai mari. În acest sens, în 2015 s-au remarcat pozitiv or. Ungheni, Durlești, Cricova, Nisporeni, Orhei. Cheltuielile capitale reflectate în bugetele locale pot lua forma investițiilor capitale, procurări de mijloace fixe, cheltuielilor cu reparațiile capitale, transferurilor capitale și transferurilor capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe. În tabelul 3.3 sunt reprezentate prioritățile investiționale ale localităților incluse în analiză care au înregistrat cele mai importante cheltuieli capitale în 2015. Astfel, localitățile care au înregistrat cele mai mari cheltuieli capitale au reușit acest lucru preponderent prin proiecte investiționale finanțate din contul granturilor externe (or. Nisporeni și Durlești). Localitățile care și-au finanțat cea mai mare parte a necesităților investiționale din surse interne, au prioretizat lucrările de reparații capitale, urmate de investițiile capitale și procurările de mijloace fixe.
Localitatea
Tabelul 3.3. Cheltuielile capitale ale bugetelor locale pentru unele localități selectate, 2015, mii lei Cheltuiel inclusiv: 19
i Investiții Mijloace Reparații capitale, capitale fixe capitale totale (243) (241) (242) (200) 84233,5 2196,4 82,7 818,0 or. Nisporeni 100,0% 2,6% 0,1% 1,0% 31384,3 1705,8 130,0 5867,5 or. Durlești 100,0% 5,4% 0,4% 18,7% 25751,2 570,1 19993,3 or. Ungheni 100,0% 2,2% 77,6% 16004,9 1534,5 172,7 13735,2 or. Strășeni 100,0% 9,6% 1,1% 85,8% 11739,5 1058,1 147,4 10099,3 or. Orhei 100,0% 9,0% 1,3% 86,0% 10316,4 6222,2 383,6 3710,0 or. Hâncești 100,0% 60,3% 3,7% 36,0% 8984,4 1781,0 974,5 5973,9 or. Cricova 100,0% 19,8% 10,8% 66,5% Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe (290)
Transferuri capitale (270) 77,4 0,1% 2785,7 8,9% 310,6 1,2% 562,5 3,5% 200,0 1,7% 255,0 2,8%
81059,0 96,2% 20895,2 66,6% 4877,2 18,9% 234,7 2,0% 0,6 0,0% -
Un aspect important al gestiunii cheltuielilor publice, inclusiv cele locale, este flexibilitatea. Autoritățile APC și APL, în scopul protejării împotriva şocurilor, trebuie să dispună de suficientă flexibilitate în deciziile lor alocative anuale. Dacă unele poziţii de cheltuieli sunt protejate (nediscreţionare2) şi dacă ponderea cheltuielilor nediscreţionare în totalul cheltuielilor este ridicată, ajustarea în perioade adverse poate deveni dificilă, sau poate reduce disproporţional cheltuielile neprotejate, care sunt importante pentru creşterea pe termen lung. Fig. 4A și 5A evaluează acest indicator pentru localitățile incluse în analiză. Astfel, situația cea mai puțin favorabilă este observată în cazul c. Baurci, c. Pelinia (ponderea cheltuielilor nediscreționare în totalul cheltuielilor publice fiind de 67%), c. Congaz și c. Copceac (62%), or. Vulcănești și c. Talmaza (59%). Ponderea cheltuielilor legate de gospodăria comunală în totalul cheltuielilor bugetare a variat în 2015 de la 2% (c. Baurci), până la 88% (or. Nisporeni). În acest sens, s-au mai deosebit or. Codru (40%), or. Dondușeni (30%), or. Florești (27%), or. Cahul, or. Ialoveni (26%), or. Cricova. Cele mai performante localități în finanțarea cheltuielilor cu gospodăria drumurilor au fost în 2015 or. Strășeni (30%), or. Ungheni, or. Orhei (17%), c. Costești (12%), or. Hâncești (11%). În același timp, or. Vulcănești, or. Căușeni, or. Basarabeasca, c. Copceac, c. Baurci, c. Bacioi pe segmentul temporal analizat 2013-2015, nu au finanțat deloc acest domeniu.
2 Cheltuielile nediscreşionare cuprind cheltuielile de personal şi plăţile de dobânzi 20
PROBLEME IDENTIFICATE ŞI RECOMANDĂRI Probleme: -
În perioada 2014-2015 dezechilibrul financiar interguvernamental s-a accentuat, înregistrând
cea mai mare mărime în ultimii 15 ani, evoluție reflectată în creșterea ponderii transferurilor în finanțarea serviciilor publice locale. Implementarea noii metodologii de calcul al transferurilor, eforturile insuficiente depuse de autoritățile APL de a crește contribuția veniturilor proprii la formarea veniturilor bugetare, mediul politic, economic, social și demografic nefavorabil, explică în mare parte acest regres. -
O condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru disciplina financiară este corespunderea ex
ante a responsabilităţilor de cheltuieli cu resursele globale la fiecare nivel de guvernare, regulă care nu este respectată în Republica Moldova, fiind neglijată continuu de factorii de răspundere, deși este prevăzută în SND. -
În ţările în care există prea multe entităţi subnaţionale (sau prea mici pentru a fi viabile),
problemele legate de alocarea cheltuielilor, taxelor şi impozitelor nu pot fi abordate în mod corespunzător în absenţa unor forme de reorganizare teritorială, prin care guvernele subnaţionale sunt raţionalizate, iar rolul lor reorientat. -
Bugetele UAT analizate dispun de un potenţial financiar insuficient, economiile locale
confruntându-se cu incapacitatea de a genera venituri în cantitatea necesară. Exprimate în dolari americani, cheltuielile BUAT pe locuitor s-au redus simțitor în 2015 comparativ cu anul precedent, evoluție nemaiîntâlnită pe segmentul temporal analizat. -
Bugetele locale ale UAT analizate se caracterizează printr-o volatilitate pronunţată a întregului
sistem de finanţe locale de la un an la altul. -
În cazul UAT analizate, planificarea financiară / bugetară este nesatisfăcătoare: frecvent
valorile poziţiilor bugetare depăşesc sau sunt considerabil sub nivelul prognozat cu impact negativ pronunţat asupra dezvoltării economice locale. În consecinţă, procesul bugetar în Republica Moldova, şi nu doar la nivelul UAT analizate, nu produce bugete credibile. -
Un aspect important al gestiunii cheltuielilor publice, inclusiv celor locale, este flexibilitatea. În
2015, situația cea mai puțin favorabilă legată de nivelul ridicat al cheltuielilor nediscreționare a fost observată în cazul c. Baurci, c. Pelinia, c. Congaz, c. Copceac, or. Vulcănești și c. Talmaza. -
Un aspect care indică la calitatea gestiunii cheltuielilor publice locale și, în cele din urmă, la
nivelul sustenabilității financiare a autorităților APL este ponderea cheltuielilor aferente serviciilor de stat cu destinație generală în totalul cheltuielilor bugetelor locale. Una dintre premisele cele mai importante pentru asigurarea sustenabilității financiare a autorităților APL este dimensiunea suficient de mare a UAT măsurată prin numărul populației acesteia. -
Localitățile care au înregistrat cele mai mari cheltuieli capitale au reușit acest lucru
preponderent prin proiecte investiționale finanțate din contul granturilor externe. Localitățile care și-au finanțat cea mai mare parte a necesităților investiționale din surse interne, au prioretizat lucrările de reparații capitale, urmate de investițiile capitale și procurările de mijloace fixe. 21
-
Elaborarea programelor bugetare în bază de performanță, reprezentând o inovaţie recentă în
Republica Moldova la nivelul APL de nivelul I și II, este implementată insuficient, frecvent formal, fără a produce efecte imediate. -
În Republica Moldova bugetele locale, nu doar cele analizate, sunt concepute pentru a
exercita doar funcţia de finanţare a cheltuielilor curente şi funcţia de control asupra modului de cheltuire a resurselor bugetare. La nivelul autorităților APL nu există experiență în planificarea investițiilor. Nu există legătură între bugetele de investiţii şi estimările cheltuielilor pe termen mediu. Devizele de investiţii sunt elaborate separat de devizele cheltuielilor curente. -
Cheltuielile investiționale, generatoare de creștere economică locală, sunt cele mai sensibile
la evoluțiile nefavorabile ale contextului economic, politic și social local, național și internațional. În perioada 2010-2015, anul 2015 se evidențiază prin reducerea cea mai accentuată a acestora. -
În structura cheltuielilor după clasificarea funcţională, ponderea decisivă o deţin cheltuielile
pentru educaţie, aspect corespondent cu faptul că pe partea de venituri, ponderea cea mai mare aparţine transferurilor. APL au potenţial financiar modest pentru a-şi finanţa competenţele proprii, în special cele legate de întreţinerea şi dezvoltarea infrastructurii locale. -
Deşi în 2014-2015 se implementează reforma relaţiilor inter-bugetare, totuşi aspectele legate
de favorizarea financiară a APL după criteriul politic sunt puternic pronunţate. -
Lipsa indicatorilor statistici de măsurare a diferitelor aspecte ale economiei locale creează
dificultăţi în evaluarea impactului bugetelor locale asupra acesteia. Recomandări: -
Asigurarea condiţiilor pentru respectarea disciplinei financiare de către APL din Republica
Moldova prin elaborarea şi impunerea unui set de reguli fiscale derivate din experienţa internaţională (de exemplu, OCDE, FMI, etc.): cerinţe faţă de echilibrul bugetar, constrângeri asupra acumulării de datorii, limitări asupra abilităţii de a creşte cheltuielile sau presiunea fiscală; cerinţe de responsabilizare, transparenţă, raportare şi monitorizare, posibile sancţiuni, etc. -
Dezvoltarea competenţelor funcţionarilor şi specialiştilor locali şi depăşirea atitudinii formale la
elaborarea bugetelor pe programe în bază indicatorilor de performanţă; -
Dotarea cu computere şi acces la internet şi informatizarea procedurilor şi operaţiunilor
contabile şi financiare a tuturor APL. -
Dezvoltarea de către APL la nivelul UAT a instrumentelor moderne de comunicare eficientă şi
în timp util cu comunitatea, în primul rând, elaborarea şi operaţionalizarea site-ului primăriei dacă acesta nu există şi actualizarea lui permanentă. -
Asigurarea accesului deplin a publicului la principalele informaţii bugetare: bugetul local,
rapoartele privind executarea bugetului local, rapoartele de audit extern, contractele de achiziţii publice, etc. -
Asigurarea participării cetăţenilor la dezbaterea bugetului, buna organizare şi desfăşurare a
audierilor publice. 22
-
Identificarea soluţiilor şi posibilităţilor de a educa şi instrui cetăţenii din comunitate în domeniul
dezvoltării locale, bugetului local şi finanţelor publice locale. -
Dezvoltarea statisticii naţionale pentru ca aceasta să poată furniza indicatori şi informaţii
oportune şi credibile legate de UAT. -
Dezvoltarea serviciului de audit intern în APL.
-
Asigurarea unei platforme permanente de comunicare şi negociere între APC, APL1 şi APL2
în planificarea strategică şi soluţionarea problemelor financiare curente.
23
Anexe
Figura 1A. Dinamica cheltuielilor efective ale BUAT, în % față de anul precedent. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
24
Cheltuielile publice locale pe locuitor, nivelul agregat al BUAT: 2015 = 3 241 lei
Figura 2A. Cheltuielile totale pe locuitor din BUAT, mii lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
25
Figura 3A. Ponderea cheltuielilor de învățământ în totalul cheltuielilor BUAT, 2015, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
26
Figura 6A. Ponderea cheltuielilor cu gospodăria comunală în totalul cheltuielilor BUAT, mii lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor. Figura 4A. Ponderea plăților aferente dobânzilor în totalul cheltuielilor BUAT, 2015, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
Figura 5A. Ponderea cheltuielilor cu remunerarea muncii și plățile aferente dobânzilor în totalul cheltuielilor BUAT, 2015, %. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
27
Figura 7A. Ponderea cheltuielilor cu gospodăria drumurilor în totalul cheltuielilor BUAT, mii lei. Sursa: elaborat în baza informației Ministerului finanțelor.
28