Slagvaardige bestuurders zonder (rug)dekking? Programmasturing bezien vanuit bestuurders
Strategisch veranderen
the outstanding insider
Van Spaendonck Management Consultants is een management adviesbureau dat haar klanten helpt bij het ontwerpen en realiseren van strategische veranderingen. Veranderingen die geïnitieerd worden vanuit de markt en hun uiteindelijk effect sorteren in de versterking van de marktpositie van de klant, de verhoging van de efficiëntie van de organisatie en het versterken en/of ontwikkelen van de noodzakelijke competenties van medewerkers, teams dan wel de totale organisatie. Samen met de mensen van onze klantorganisaties bewerkstelligen we een verandering die er toe doet. Merkbaar in de markt, meetbaar en voelbaar in de organisatie. Resultaten waarop u Van Spaendonck Management Consultants mag afrekenen, ook letterlijk. Want het gaat niet om ideeën en rapporten, maar om wat bereikt wordt, door strategische keuzes, verbetering van organisatieprocessen en ontwikkeling van competenties. De consultants van Van Spaendonck Management Consultants zijn teamspelers, met vele jaren ervaring in bedrijven en overheidsorganisaties. Met gedegen kennis van verandermethoden en interventietechnieken. Met liefde voor het vak en affiniteit met het ‘specifieke’ van de markt. Maar bovenal vinden zij dat resultaten voor zich moeten spreken. Van Spaendonck Management Consultants maakt samen met vier andere werkmaatschappijen deel uit van de Van Spaendonck groep. Pauw Sanders Zeilstra Van Spaendonck (public affairs), Wissenraet Van Spaendonck (association management), Novio Consult (milieu advies) en Van Spaendonck Bestuurlijk Advies.
en garde Š
Van Spaendonck Management Consultants Zaltbommel Augustus 2006
De veiligheid in de stad vergroten betekent zowel hoge struiken snoeien, als de verkeerspleinen herinrichten en het stimuleren van de deelname aan weerbaarheidcursussen in het buurtcentrum. Met een programma 4
‘veiligheid’ wordt het behalen van een benoemd veiligheidsniveau nagestreefd. Dit vraagt om een integrale sturing, dwars door de gemeentelijke diensten of sectoren en dikwijls ook buitengemeentelijke organisaties, heen. 5
Inhoudsopgave
6
I. In l e idi ng e n Same nvat t i ng Inleiding Bestuurlijke focus op programmasturing
9
Observaties van Van Spaendonck Management Consultants Opzet van het onderzoek Leeswijzer Onderzoek naar programmasturing: bevindingen en conclusies
II. B e vin di ng e n u i t h e t o nd e r zoe k Bestuurders over de kaderstellende rol van de raad en programma´s Sturen op hoofdlijnen en scenario´s Informatieachterstand bij de raad door te veel aan informatie?
21
Bestuurders over hun programmaportefeuille Integrale afstemming blijft een probleem Portefeuilleverdeling Bestuurders over hun rol bij programmasturing Bestuurders op de stoel van de ambtelijke top? Grip op een programma door bestuurders
III.C o nc l u si e s u i t h e t o nd e r zoe k De veranderende bestuurder en zijn voorkeursstijl De slagvaardige bestuurder Bestuurlijke voorkeursstijlen
30
De veranderende bestuurder en de organisatie De bestuurder en zijn programmamanager Bestuurder en reorganisaties De bestuurder en risicobeheersing Samenwerking bestuurder en directie De bestuurder in control bij programmasturing Programmasturing: wat moet er anders en waarom? Slagvaardige bestuurders zonder (rug)dekking? Drie hoofdrolspelers en regie op de programmasturing
7
Inleiding
8
en Samenvatting
I
B e s t uur l i j k e f ocus op p ro g r ammas t ur i ng De wet ‘Dualisering Gemeentebestuur’ is sinds 7 maart 2002 van kracht1. Een belangrijke verandering ten opzichte van de oude Gemeentewet is de scheiding van bevoegdheden en posities van raad en college. Hierdoor is een ‘dualistisch stelsel’ of ‘dualisme’ ontstaan. Raad en college vervullen in het dualisme ieder een eigen functie: • Het college bestuurt. • De raad stelt de kaders, controleert het bestuur en vertegenwoordigt de burgers. Het realiseren van bestuurlijke wensen is (nog) zelden mogelijk zonder de gecoördineerde inspanning van meerdere gemeentelijke (en andere) organisaties; ook wel aangeduid als ‘integrale aanpak’. Onder de noemer ‘programma’ worden deze, veelal beleidsmatige inspanningen, (integraal) aangestuurd. Programma’s monden uit in een uitvoeringsplan, waarin de projecten worden beschreven waarmee het programma wordt gerealiseerd teneinde het beoogde maatschappelijke effect te bereiken.
De veiligheid in de stad vergroten betekent zowel hoge struiken snoeien, als de verkeerspleinen herinrichten en het stimuleren van de deelname aan weerbaarheidcursussen in het buurtcentrum. Met een programma ‘veiligheid’ wordt het behalen van een benoemd veiligheidsniveau nagestreefd. Dit vraagt om een integrale sturing dwars door de gemeentelijke diensten of sectoren en dikwijls ook buitengemeentelijke organisaties, heen. Het plannen van een stedelijke ontwikkeling (bijvoorbeeld de herontwikkeling van een centrumgebied of de bouw van een nieuwe wijk) is vrijwel ondenkbaar zonder de inzet van een pallet aan gemeentelijke disciplines uit de ‘harde’ en de ‘zachte’ sector. De vereiste integrale sturing op een dergelijke ontwikkeling wordt in de meeste gemeenten vormgegeven door het benoemen van een programma.
1 Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie: Website van de VNG, die gemeente- raadsleden, raadsgriffiers, wethouders, burgemeesters, ambtenaren en andere belangstellenden informatie geeft over dualisme in gemeenten.
9
Management Consultants
s e r va t i e s In onze adviespraktijk werden wij de afgelopen collegeperiode meer en meer geconfronteerd met de volgende ontwikkelingen:
V a n S pa e n do n c k
Ob
10
I
De versterking van de ‘strategische’ rol van de raad beïnvloedt het functioneren van de bestuurders omdat deze sterker dan voorheen worden afgerekend op de belangrijkste en vaak meest complexe ontwikkelingen binnen de gemeente. Bij bestuurders is de behoefte aan een integrale sturing van deze ontwikkelingen dus groot. Dit vraagt gecoördineerde inspanning van vele onderdelen van de gemeentelijke organisatie (en daarbuiten). Hiermee is programmasturing sterk in de focus gekomen van de bestuurlijke aandacht.
II
Ook de matige kwaliteit van de ‘programmabegroting’, een van de instrumenten om de kaderstelling door de raad te bevorderen, versterkt de bestuurlijke noodzaak om de focus te richten op programmasturing. De aloude, functioneel ingerichte begroting was intern gericht. De hierop volgende productbegroting is weliswaar al meer extern gericht, maar met ruim 200 producten niet te doorgronden door het gemiddelde raadslid. De veel recenter ingevoerde programmabegroting zou de raad bij de kaderstelling daadwerkelijk moeten ondersteunen. Niets is echter vaak minder waar. Tot ergernis van raadsleden zijn programmabegrotingen dikwijls nog nauwelijks te doorgronden pakken papier waaruit de werkelijke problematiek niet naar voren komt. De kwaliteit van de programmabegroting valt of staat immers met de inzichtelijkheid, de bestuurbaarheid en niet te vergeten de risicobeheersing van de programma’s. Ook dit maakt programmasturing een bestuurlijke prioriteit. De directere betrokkenheid van het bestuur bij de aansturing van programma’s en de noodzaak om beter inzicht aan de raad te verschaffen middels programma’s, zijn ontwikkelingen die zich afspelen tegen een achtergrond waarin • de raad vraagt om keuzemogelijkheden voor belangrijke beleidsontwikkelingen. • bestuurders en directie zich geconfronteerd zien met ingewikkelde materie en een complexe organisatie die niet is toegesneden op de gewenste vorm van aansturing. • bestuurders en directie het dikwijls oneens zijn over de inhoudelijke richting van een programma. • programmamanagers laverend tussen de wensen van bestuur, directie, organisatie en de buitenwereld, integrale doelen moeten proberen te bereiken. Hoog tijd vonden we voor een probleemverkennend onderzoek naar de kwaliteit van programmasturing vanuit de optiek van de eerst belanghebbenden: de bestuurders. Het onderzoeksrapport dat voor u ligt, belicht de bevindingen van bestuurders en onze conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van programmasturing in diverse gemeenten. Het rapport is gebaseerd op de ervaringen en inzichten van bestuurders van ‘50.000+’-gemeenten.
Opze t van h e t o nd e r zoe k Van Spaendonck Management Consultants heeft een probleemverkennend onderzoek naar de ontwikkeling van programmasturing uitgevoerd onder 50% van de 50.000+ gemeenten. Bestuurders zijn benaderd met de vraag om tijd vrij te maken voor dit onderzoek, door mee te werken aan een open interview, gericht op de ontwikkelingen van programmasturing in hun gemeente. Hun reacties op onze hypotheses leidden weer tot nieuwe vragen en inzichten. In totaal zijn 42 bestuurders van 32 ‘50.000+’-gemeenten (waarvan 15, ‘100.000+’-gemeenten) met een portefeuille Veiligheid of Stedelijke Ontwikkeling geïnterviewd over hun ervaringen met en inzichten in de aansturing van programma’s. Over de vraag ‘in welke mate de invoering van programmasturing geleid heeft tot reorganisaties’ zijn 30 voorzitters van de ondernemingsraad van de geïnterviewde gemeenten bevraagd.
11
Twee portefeuilles,
waarbij complexe samenwerkingsverbanden tussen verschillende sectoren of diensten van de gemeentelijke organisaties onontbeerlijk zijn, hebben model gestaan voor dit onderzoek naar de wijze waarop bestuurders programma’s aansturen. Wethouders met de portefeuille Stedelijke Ontwikkeling en burgemeesters met de portefeuille Veiligheid hebben ons in openhartige gesprekken deelgenoot gemaakt van hun visie op programmasturing.
12
13
r IjZe w S lee In h e t V e r VO l g VA n h O O f D S t uk 1 wO r D t I ng e g A A n O P : • het ‘waarom’ van programmasturing. • hierna volgt een samenvatting van de bevindingen (in de vorm van opinies van de bestuurders) en onze conclusies over de ontwikkeling van programmasturing.
In h OOfDS t uk 2 wO r D e n D e B e V I nD I ng e n In e e n A An tA l PA r Ag r A f e n n A D e r B e S C h r e V e n: • waarom bestuurders denken dat het lastig is voor de raad om haar kaderstellende taak op te pakken. • Ook al verloopt werken met programma’s nergens echt vloeiend, de trend naar programmatische en gebiedsgerelateerde portefeuilleverdelingen zet zich volgens de bestuurders door in de nieuwe collegeperiode. • De bestuurders lijken op de stoel van de ambtelijke directeur te zijn gaan zitten om beter grip te krijgen op hun programma’s.
In h OOfDS t uk 3 g e V e n w e I n D e VO l g e nD e PAr Ag r Afe n O nZ e C O nCl uS I e S : • een aanzet voor een typologie van vijf voorkeursstijlen van bestuurders en de ambtelijke ondersteuning die bestuurders met een bepaalde voorkeursstijl van het ambtelijk apparaat verwachten. • De worsteling van de organisatie met cultuur en structuur bij de invoering van programmasturing is manifest uit de gesprekken met de bestuurders naar voren gekomen. • we concluderen dat de onduidelijke rolverdeling in de praktijk leidt tot het ontbreken van checks and balances in de besluitvorming. Met andere woorden, verrassingen en risico’s kunnen niet uitblijven. • Aangrijpingspunten voor het beter laten functioneren van programmasturing door ook ‘programma-regie’ in te voeren.
OnDerZOek nA Ar PrOgr AMMASturIng: BeVInDIngen en COnCluSIeS na ons probleemverkennende onderzoek concluderen wij dat het lastig is om programmasturing werkend te krijgen. er is veel veranderd de afgelopen jaren in het gemeentelijke bestuur, maar niet genoeg. Meerdere partijen met elk hun eigen tempo moeten wennen aan hun nieuwe rol en taken. Dat leidt tot misverstanden, discussies, gedoe en ook heel vaak tot reorganisaties en in de tussentijd een vacuüm met betrekking tot de noodzakelijke checks en balances!
14
B e vi n di n g e n u i t h e t o n d e r zo e k We no teren d e vo l g e n d e b e vin di ng e n op grond va n d e i n te r vi e ws m e t d e b e s t uur d e r s :
I II III IV
Veel colleges gaan over op collegiaal bestuur, immers scoren met de traditionele vakportefeuille is nauwelijks meer mogelijk, want voor resultaten in programma’s is bestuurlijke samenwerking tussen vakportefeuilles een must! Tegelijkertijd vragen bestuurders zich af hoe de wens om te scoren met het eigen programma zich in de komende periode blijft verhouden met de eerder geschetste ontwikkeling van collegiaal bestuur. Veel bestuurders geven aan dat de vertrouwde ‘vakportefeuilleverdeling’ (congruent aan de hiërarchische organisatie) dan ook steeds vaker gepaard zal gaan met een ‘programmatische werkverdeling tussen de bestuurders’ (dwars op de hiërarchische organisatie).
Bestuurders beseffen gedegen dat de raad er genoeg van heeft om te worden geconfronteerd met vuistdikke rapporten waarin honderden ‘gemeentelijke producten’ worden beschreven. De raad wil sturen op een overzichtelijke programmabegroting met daarin een beperkt aantal programma’s waarin keuze scenario’s om gemeentelijk beleid vorm te geven worden aangegeven op hoofdlijnen. Het verband tussen de zeer gedetailleerde (maar voor velen sinds jaar en dag wel vertrouwde) productbegroting en de nieuwe programmabegroting die hier als het ware haaks op staat is voor weinig bestuurders (en ambtenaren!) te doorgronden. De bestuurders realiseren zich wel degelijk dat de raad op dit punt onvoldoende wordt gefaciliteerd om op hoofdlijnen te sturen.
Bestuurders voelen dat de raad, als reactie hierop (uit frustratie?), het college bevraagt, controleert en afrekent op geboekte resultaten. Deze resultaten zijn immers concreet en begrijpelijk. Dit legt de focus van veel discussies op datgene wat al gerealiseerd is maar misschien niet voldoet in de ogen van de raad. Te weinig wordt er op hoofdlijnen gestuurd en op wat de gemeenteraad zelf wenst te bereiken, zo menen de bestuurders.
De kwaliteit van de eigen programma’s is voor bestuurders een direct gevoelde verantwoordelijkheid. • Door de druk op resultaten van de zijde van de raad voelt de bestuurder zich vaak bijna ‘gedwongen’ om meer grip uit te oefenen op het realiseren van het beleid. Zij wensen een grotere slagvaardigheid en wensen meer direct te sturen op uitvoering van de programma’s (die dwars op de vakportefeuilles staan). • De afhankelijkheid van de kwaliteiten van en de persoonlijke match met de programmamanager is groot. Bestuurders zijn bovendien tegenwoordig minder geneigd zich ‘te voegen’ naar de werkwijze van het ambtelijk apparaat. Bestuurders lijken (soms bijna letterlijk) op de stoelen te gaan zitten van de ambtelijke top, belast met programmamanagement, zo geven zij zelf aan. • De ambtelijke top wordt door sommige bestuurders (bewust!) gemarginaliseerd tot de bedrijfsvoeringstaken. Ten grondslag hieraan ligt de waarneming van deze bestuurders dat directies vasthouden aan de sturing van de hiërarchische organisatie. Dit ervaren bestuurders als belemmerend en als te weinig ondersteunend bij de sturing van programma’s.
15
16
O n z e co n c l u si e s u i t h e t o n d e r zo e k
Op grond va n d e b e vin di ng e n i n d e interviews kome n wi j t o t d e vol g e n d e co ncl u si es:
I II
III IV
Bestuurders zijn vastberaden om te scoren en van hun programma een succes te maken. In de praktijk blijkt deze slagvaardigheid van sommige bestuurders grote druk te zetten op de traditionele, ambtelijke organisatie.
Bestuurders geven aan sterk afhankelijk te zijn van de kwaliteiten van en persoonlijke match met programmamanagers. Onvoldoende slagkracht van de programmamanager wordt (onbewust?) gecompenseerd door een directere bestuurlijke sturing op programma’s en een, naar onze mening, onwenselijke marginalisering van de ambtelijke directie naar de bedrijfsvoeringstaken. In het spel van programmasturing is de rol van de programmamanager qua zwaarte vergelijkbaar geworden met die van de directeur van een sector. Herbezinning op de positionering en het functieprofiel van programmamanagers is noodzakelijk.
Met de komst van programmaportefeuilles verwachten we dat de druk op delen van de organisatie om te kantelen, groot wordt. Soms probeert men immers de verschillende delen van de organisatie die maar niet kunnen samenwerken in een bestuurlijk belangrijk programma door middel van een reorganisatie alsnog te clusteren. Maar -zo leren de ervaringen in ambtelijke organisaties- de organisatie die vorig jaar wenselijk was, wordt op z’n vroegst na twee jaar moeizaam reorganiseren verkregen. Bestuurders beseffen dat zij de vruchten hiervan niet tijdig zullen plukken en hebben (begrijpelijk) meestal een aversie tegen reorganiseren. Toch troffen we in de ondervraagde gemeenten een gemiddelde aan van acht reorganisaties in de afgelopen twee jaar. Reorganiseren lijkt een redmiddel waar nog steeds snel naar wordt gegrepen.
Bestuurders worstelen met het tempo. Zij ervaren de reguliere ambtelijke ondersteuning als log, vertragend en niet afdoende voor de gewenste bestuurlijke vormgeving aan programma’s. Als tegenwicht tegen al te slagvaardige bestuurders wordt soms getracht om de ambtelijke control op een programma te versterken. Dit leidt meestal tot irritatie van de bestuurder die zijn moeizaam bevochten slagkracht ingekapseld ziet worden door de oude structuren. Veelal gaat de moeizaam verworven bestuurlijke slagkracht dan ook gedurende een flinke tijd gepaard met een vacuüm op het gebied van checks en balances. Bestuurders wensen slagvaardigheid, maar hebben hierdoor te weinig oog voor ontbrekende checks and balances. Zij lopen nu forse risico’s, dus dienen er risicobeheersingmodellen te worden ontwikkeld, zonder dat deze ten koste van de verworven slagvaardigheid gaan.
17
Raad
Gemeenteraad
College van B&W (o.l.v. Burgemeester)
Bestuurder A
Bestuurder B
Bestuurder C
Dienst A
Dienst B
Dienst C
Directie (o.l.v. Gemeentesecretaris)
Dienst D
Gemeenteraad
Bestuurder A
Dienst A
Programma Manager
Dienst A
Bestuurder B
Dienst B
Programma Manager
Dienst B
Bestuurder C
Dienst C
Programma Manager
Dienst C
Dienst D
Programma Manager
Dienst D
Gemeenteraad
Bestuurder A
Dienst A
Programma Manager
Bestuurder B
Dienst B
Programma Manager
Bestuurder C
Dienst C
Programma Manager
Dienst D
Programma Manager
Programma Programma
Dienst A
Dienst B
Dienst C
Dienst D
Programma Programma
18
Uit d e i n te rvi e ws m e t b e s t uur d e r s d e s t i l l e e r d e n wi j vij f voo rk e u r ss t i j l e n: I De wethouder II De politicus III De manager IV De ondernemer V De expert Met name bestuurders met de laatste twee voorkeursstijlen voelen zich belemmerd door de bestaande structuren, zoals planning en control cycli. Wij concluderen dat ambtelijke organisaties onvoldoende in staat zijn om maatwerk te leveren om bestuurders in hun specifieke voorkeursstijl te faciliteren. Op grond van onze bevindingen uit de interviews zien wij het volgende proces dat heeft plaatsgevonden bij de vorming naar dualisme: • Voorafgaand aan het dualisme lagen bestuur en ambtelijke organisatie met de functionele indeling en de bestuurlijke vakportefeuilles in elkaars verlengde. •
Bij het invoeren van het dualisme ontstonden naast vakportefeuilles ook programmaportefeuilles die dwars door de lijnorganisatie heen programmatische doelen proberen te bereiken. De ervaringen van de bestuurders in ons onderzoek gaan vaak over deze organisatorische situatie. Lijn en programma werken niet in elkaars verlengde waardoor het maken van integrale afwegingen binnen de gemeentelijke beleidskaders lastig wordt.
•
Bij de vorming van de nieuwe colleges zien we dat veel gemeenten overgaan op het extra benadrukken van de programmatische portefeuilles. Zoals ook uit het plaatje blijkt houdt een te sterke benadrukking van programmatische portefeuilles het risico in dat programma’s zich loszingen van de diensten.
P ro g r ammas tu r i ng l aat p e r sa l do d e vo l g e nd e o n twi k k e l i ng e n zie n: • Slagvaardige bestuurders met een eigen voorkeursstijl. • Ambtelijke organisaties die onvoldoende in kunnen spelen op de voorkeursstijl van de bestuurders. • Een niet bestaande organische samenwerking tussen de slagvaardige bestuurder en de organisatie, waardoor er een vacuüm aan checks en balances ontstaat. Dit vacuüm moet bijna wel tot forse uitglijders leiden in gemeenteland.
C h e c k s a n d bal a nc e s voo r p ro g r ammas t ur i ng nope n mi nimaal t o t e e n g o e d e d r i e vo udig ro lv e r d e l i ng n aar i ng n aar I Bestuurlijk opdrachtgever II Programmamanager III Ambtelijk opdrachtgever (bewaking van integrale afweging en andere kaders) Deze manier van werken is bij drie van de tweeëndertig deelnemende gemeenten werkend aangetroffen. Bij de overige gemeenten lijkt de filosofie hier en daar te bestaan, maar ontbreekt de toepassing ervan grotendeels in de praktijk. Programmasturing werkend krijgen vraagt om een nieuw samenspel van bestuurders en ambtelijke organisatie. Dit vraagt meer bestuurlijke aandacht. Bovendien vraagt programmasturing om (programma)regie door het college, door per programma de hiervoor genoemde rolverdeling en sturing af te spreken en te monitoren, rekening houdend met de bestuursstijl van de verantwoordelijke bestuurder.
19
Bevindingen uit het onderzoek
20
B e s t u u r d e r s ov e r d e k ad e r s t e l l e n d e r o l va n d e r aad e n p r o g r amma ´ s De uit g angspunt en va n d e d ua l i s eri ng zi j n dat d e r a ad z i c h t o e le gt op de kader s t el l end e, c o nt rol erend e en vo lk s v e rt e g e n wo o r d i g e n d e ro l. (Bron Vernieuwingsimplus)
Kaders tel l ing b e te k e n t dat d e r aad va n t e vo r e n vas t s t e lt wat d e doe l s t e l l i ng e n e n de gewens te maat sc h appe l i j k e e ffe c te n mo e t e n zij n van b e paa l d b e l e id. H e t col l e g e zorg t voor d e u i t voe r i ng van h e t b e l e id bi nne n d e z e k ad e r s . A l l e g e ï nt e r vi e w d e bes tu u rders o n d e rsc h r i j v e n dat h e t e sse nt i e e l is dat d e r aad g o e d e k ad e r s s t e lt, om ac hter af te k u n n e n b e oo r d e l e n o f h e t col l e g e d e doe l s t e l l i ng e n r e s ultat e n e n beoo gde maat sc h appe l i j k e ffe c te n h e e f t b e r e i k t. 9 0 % va n de o n d e rv r aag d e b e s tu u rd e r s g e e f t t e k e nne n dat d e r aad i n zij n o f h aar gemeente mo e i te h e e ft om d e z e k ad e rs t e l l e nd e ro l t e pa k k e n.
II
S tu re n op h oo f d l i j ne n e n sce n a r io´ s Daar waar programma’s zijn bedoeld om de belangrijkste doelen voor de gemeente te benoemen, beperken de voorgestelde programma’s zich in de praktijk tot de uitwerking van één denklijn of scenario. Zelden wordt de programmasturing zodanig vormgegeven dat aan de raad alternatieve scenario’s worden voorgehouden, die wellicht mogelijk zijn om het beoogde maatschappelijk effect te realiseren. Ook de uitgangspunten (de beschrijving van de realiteit waarbinnen het beoogde programma zich afspeelt) komen zelden voor het voetlicht en/of worden nauwelijks ter discussie gesteld. Bestuurders zijn zich hiervan bewust en geven aan zich meer te focussen op het realiseren van het programma dan het faciliteren van de discussie binnen de raad.
De raad wordt feitelijk uitgenodigd binnen deze ene denklijn over een programma te discussiëren. De discussie leidt dan bijna automatisch tot discussie op het zogenoemde ‘stoeptegel niveau’; veel vuurwerk over een marginaal punt binnen een programma. Hetgeen overigens tot veel ergernis bij de geïnterviewde bestuurders leidt. Een sturende houding van de raad wordt op deze manier niet bepaald gestimuleerd, zo geven de bestuurders toe.
De raad discussieert in bijna geen enkele gemeente structureel over de afwegingen tussen programma’s en de onderlinge afhankelijkheid van programma’s bij het opstellen van de begroting, zo geven de bestuurders aan. Ook een evaluatie op de afwegingen van besluiten rond de begroting en de realisatie in de jaarrekening wordt zelden ingezet. De toelichtingen in de jaarrekening bestaan uit de analyses en verklaringen waarom op uitvoeringsniveau zaken niet of juist wel geregeld zijn. Zelden of nooit wáár er is afgeweken van de kaders of waar in de praktijk de kaders of uitgangspunten anders hebben uitgepakt.
21
Stadsvisie In één ondervraagde gemeente wordt gewerkt met een stadsvisie. Deze stadsvisie dient als voorbereiding voor het opstellen van de programma’s en de begroting. Er wordt gestart met het formuleren van een aantal elementaire kenmerken dat het leefklimaat in een gemeente bepaalt of waar de gemeente zich op wenst te profileren, dan wel uitgangspunten die in de gemeente tot een andere leefomgeving leiden. Bijvoorbeeld de aanname dat in de regio met een overspannen arbeidsmarkt, intensivering of subsidiëring van kinderopvang de arbeidstoename van vrouwen kan stimuleren (aangrijpingspunt wordt dan welzijn) of dat door het ontwikkelen van bedrijventerreinen de werkgelegenheid toeneemt en daarmee de vraag naar sociale ondersteuning afneemt (aangrijpingspunt wordt dan ruimtelijke ordening). Door de programma’s vorm en inhoud te geven langs die kenmerken, ontstaat een wijze van redeneren die voor de raad beter is te doorgronden en bij te stellen. Lastig is uiteraard dat de gemeente zich in dit geval beweegt op het terrein van de politieke partijen. Aan de andere kant overheerst de pragmatiek in lokaal bestuur. Verschillende burgemeesters stelden: ‘Op lokaal niveau bestaan de politieke verschillen alleen in de campagnetijd voor de verkiezingen.’
22
Informatieachterstand bij de r aad door te veel aan informatie? ‘Waar een begroting in het verleden in de meeste gemeenten een technisch document was, dat alleen door financieel onderlegde raadsleden werd begrepen en gebruikt, zou met de programmabegroting een kaderstellend instrument moeten ontstaan dat voor alle raadsleden bruikbaar is’ (Bron: Vernieuwingsimpuls). Een taak van de raad is het vaststellen van de programmabegroting, die is samengesteld uit ambtelijke stukken, die door alle gemeentelijke disciplines zijn geformuleerd. Het dualisme heeft de actieve informatieplicht geïntroduceerd die de raad in de gelegenheid moet stellen haar kaderstellende rol waar te maken. In de praktijk blijkt de informatie die de raad bereikt voornamelijk volumineus, gericht op de uitvoering en daarbij vaak te technisch van aard om de grote lijnen te kunnen onderscheiden. Bestuurders geven aan dit probleem te onderkennen. ‘Het is echter moeilijk om hier verandering in aan te brengen’, verzuchten zij dikwijls. Door het tekort aan hoofdlijnen en overzicht blijkt een informatieachterstand te ontstaan bij de raad. Paradoxaal is dat de veelheid aan informatie juist de oorzaak lijkt. Ci tate n geï ntervi e wd e bes tu u rd e r s ‘De kwaliteit van de programma’s die als input dienen voor de begroting is laag; het is een regelrechte vertaling van de productbegroting.’ ‘De programma’s hebben een te hoog ‘bla bla gehalte’; ze moeten meer SMART worden gemaakt.’ ‘Programma’s zijn voor de raad politiek niet te doorgronden.’ ‘Er zijn te veel stukken die geen recht doen aan het dualisme; het zijn nog te veel uitvoeringsnota’s.’
P o l i ti e k e mar k t Om de informatieoverdracht van het college richting de raad en burgers te verbeteren, heeft een aantal gemeenten de raadscommissies als tussenliggende schakel afgeschaft. In plaats daarvan worden zogeheten raadsbijeenkomsten of politieke markten georganiseerd waarbij vertegenwoordigers van het college, de raad, het ambtelijke apparaat en de bevolking aanwezig zijn. De discussie en het besluitvormingsproces worden op die manier versneld. Ook zaken die niet expliciet in nota’s zijn benoemd, kunnen directer worden bediscussieerd. Veel aandacht dient uit te gaan naar het inrichten van de discussie zodat ze op hoofdlijnen wordt gevoerd en ook kleinere partijen aan alle discussies mee kunnen doen. Ervaring blijft dat meer gepassioneerde discussies toch vaak over iets op het uitvoeringsniveau van een programma gaan.
Bestuurders vinden per saldo dat de raad vaak onvoldoende wordt geëquipeerd om haar kaderstellende rol op te pakken. Zij vinden het lastig om hier algemene verbetering in te laten brengen door de ambtelijke organisatie, maar zien hun verantwoordelijkheid meer in de kwaliteit van de eigen programma’s.
‘Die arme gemeenteraad; ze accorderen de programmabegroting, maar het is vrijwel onmogelijk om er over te discussiëren.’
23
B e s t u u r d e r s ov e r h u n p r o g r ammapo r t e f e u i l l e Integr a l e a fs te mmi ng b l i j ft e e n p rob l e e m Bestuurders staan voor het oplossen van complexe problemen. Deze oplossingen zijn zelden nog binnen één sector op te lossen of aan te pakken. Het bewerkstellingen van die integrale afstemming blijkt door de verkokering van de organisatie, een lastige klus voor bestuurders. In het onderzoek gaven bestuurders aan dat programma’s voor hen steeds meer het aangrijpingspunt vormen voor de ontwikkeling en uitvoering van het gemeentelijke beleid. Daarmee komen zij voor de vraag te staan hoe programmasturing vorm te geven.
Portef e u i l l e v e r d e l i ng Naast de organisatorische aanpak van programma’s, ligt er ook een vraagstuk over sturing binnen het college. De verantwoordelijkheid zoals die nu is geregeld op basis van de portefeuilleverdeling verschilt per gemeente. De vakinhoudelijke portefeuilleverdeling wordt primair gebruikt. Bijna alle gemeenten kennen naast de vakinhoudelijke verdeling nog een of meer verdelingen. De volgende drie verdelingen worden gehanteerd: I De vakinhoudelijke portefeuilles, II Portefeuilles op basis van programma’s III Portefeuilleverdeling met een gebieds- of wijkverdeling.
Ci tat e n g e ï nt e r vi e w d e b e s t uur d e r s ‘Integrale afstemming verloopt uiterst moeizaam. Er geldt een piepsysteem, pas zodra er rook is gaat men kijken.’ ‘Zodra ik iets bij een andere dienst gedaan wil krijgen, dan lukt dat nogal eens niet omdat men het ‘te druk zou hebben’.’
Combinaties komen veel voor ( vakinhoudelijk samen met een programma of een gebied). Vijf ondervraagde gemeenten kennen zelfs een combinatie van alle drie de portefeuilleverdelingen. Hier ligt een gevaar van domeinoverlapping en spanningen op het gebied van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Ondanks dat er steeds meer afspraken worden gemaakt over collegiaal bestuur, blijkt in de praktijk dat bestuurlijk succes of falen van het eigen programma van een bestuurder die spanningen flink kan aanwakkeren.
‘Integratie bestaat hier uit een nietje.’ ‘Ambtenaren denken nog te veel departementaal.’ ‘Alleen al wanneer je ‘integraal’ in de mond neemt, ontstaan er problemen.’
Circa één derde van de ondervraagde bestuurders geeft aan een portefeuilleverdeling op basis van programma’s – eventueel in combinatie met een inhoudelijk aandachtsgebied of een wijk – voor de nieuwe collegeperiode niet uit te sluiten. Voor veel gemeenten is dit waarschijnlijk een te vooruitstrevend perspectief aangezien programmasturing er nog lang niet altijd optimaal functioneert.
B e s t u u r d e r s ov e r h u n r o l bi j p r o g r ammas t u r i n g Bes tuurd e r s op d e s t o e l va n d e amb t e l i j k e t op? Bij bestuursbevoegdheden gaat het om uitvoerende bevoegdheden, bevoegdheden tot het nemen van concrete beslissingen en het vaststellen van beleidsregels (Bron: Vernieuwingsimpuls). De raad dient de kaders te stellen en het college en de uitvoering van haar beleid kritisch te volgen. Het bestuur houdt zich (daarom?) meer bezig met de daadwerkelijke totstandkoming van het beleid:
80% van de ondervraagde bestuurders bevestigt dat zij, om grip te houden op uitvoering en resultaten, steeds meer opschuiven richting ‘de stoel’ van de ambtelijke top.
24
Eén van de ondervraagde bestuurders zegt letterlijk: ‘de directeur heeft enkel een managementfunctie binnen zijn dienst en dient zich alleen te bekommeren om de bedrijfsvoering’. De bestuurder zou zich (naar eigen inzicht) van bestuurder naar een bestuurlijk (programma)manager transformeren. Treffend zegt één van de ondervraagden: ‘Ik zit in een dubbele spagaat: ik ben de ene keer politicus, dan weer bestuurder en dan weer programmamanager’. Citaten va n geï nterviewd e bes tuurders ‘Ik ben zelf het grootste deel van mijn tijd manager, één met een grote span-of-control.’ ‘Je gaat steeds meer op het domein van de gemeentesecretaris of andere directeuren komen; je wordt een superambtenaar met een politieke kop.’ ‘De vraag is niet ‘of’ maar ‘hoe diep’ gaan we in de ambtelijke organisatie zitten.’ ‘Iedereen die ontkent dat wethouders bestuurlijk managers zijn, is achterlijk.’
Nu het directiemodel in opkomst is, vermindert het aantal directeuren. Bestuurders geven aan dat hiermee de directe inhoudelijke link tussen de vakgeoriënteerde bestuurder en de ‘vakdirecteur’ verdwijnt. De taken van de nieuwe directie worden hierdoor (bewust, zo geven enkele bestuurders aan) gemarginaliseerd tot beheerder van het ambtelijk apparaat en de bedrijfsvoering. Bestuurders voelen zich in de praktijk gedwongen om zich meer met de ambtelijke uitvoering van programma’s te bemoeien, waardoor een spanningsveld (en soms een machtsstrijd) ontstaat met de betreffende dienstdirecteur omdat er overlapping van domeinen optreedt. Onenigheden over bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn als gevolg daarvan vaak onvermijdelijk. Het is overigens sterk afhankelijk van de persoonlijkheidskenmerken van een individueel collegelid, in welke richting de grenzen worden verschoven. Daar waar sommige wethouders zich nog graag ‘aan het handje laten meenemen’, wensen meer en meer bestuurders zelf de touwtjes in handen te houden. Bestuurders beseffen terdege dat zij sterk afhankelijk zijn van de kwaliteit van en de persoonlijke match met de programmamanager. Slechts enkele bestuurders spraken met enthousiasme over de kwaliteiten van programmamanagers.
G r ip op e e n p ro g r amma doo r b e s t uur d e r s Het blijkt uit de interviews dat het voor een nieuwe bestuurder lastig is om grip te krijgen op ambtelijke processen. Vooral wanneer die processen de inzet van disciplines uit meerdere sectoren vereisen, zoals per definitie het geval is bij programma’s. Niet alleen raad en het college, ook de ambtelijke organisatie worstelt met het sturingsmodel voor programma’s. Het is voor de ambtelijke organisatie moeilijk om nieuwe bestuurders, zodra ze zijn aangesteld, een solide organisatorische handreiking te doen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat nog veel bestuurders zeggen (te) weinig grip te hebben op programma’s.
25
remise
e e n g e l i j k e h a n d e li ng dir e c t vo l g e nd op e e n a f g e w e e r d e aanval
26
Citaten geï nterviewd e bes tuurders ‘Het duurt zeker wel 6 maanden om grip te krijgen op een programma.’ ‘Je moet in het begin echt zelf doorkrijgen hoe de hazen lopen.’ ‘Er wordt van je verwacht zelf meteen te kunnen zwemmen in het diepe.’ ‘Middels ‘trial and error’ heb ik een weg gevonden.’
Hoe lastig het voor een bestuurder is om grip te krijgen op zijn programma, blijkt tevens uit de beantwoording van de volgende vragen die wij in elk interview hebben gesteld. Wij vroegen naar: • De waardering die de deelnemende bestuurders gaven voor de handreiking voor programmasturing die hen door de organisatie was gedaan bij aanvang van hun ambtstermijn (cijfer 1 – 10). • Bovendien vroegen wij hen naar de waardering voor hun gevoel van grip op het eigen programma (cijfer 1 -10): • aan het begin van de ambtstermijn • en tegen het einde van de collegeperiode.
G e midde l d e waar d e r i ng
Organisatorische handreiking gekregen Gevoel van grip aan het begin ambtstermijn Gevoel van grip op dit moment (tegen einde van collegeperiode)
5,3 4,1 7,0
‘Je moet als bestuurder over veel competenties beschikken, om vanaf het ‘begin’ een mooie voldoende te scoren’, verzuchtte een bestuurder. Dat niet iedere bestuurder zelf over de vereiste competenties of organisatorische ondersteuning beschikt, blijkt bovendien uit het percentage bestuurders dat in de afgelopen twee jaar is afgetreden vanwege niet beheersbare programma’s. In de afgelopen collegeperiode blijkt dat circa 20% van de afgetreden bestuurders dit heeft gedaan uit onvrede met het dualisme. Nadere beschouwing van de redenen leert dat 30% van de in 2005 afgetreden bestuurders is afgetreden vanwege programma’s die niet verliepen zoals gewenst. 2
2 ‘90 wethouders weg in 2005,’ Binnenlands Bestuur Onderzoek, 6 januari 2006 door Henk Bouwmans.
27
Conclusies
28
III uit het onderzoek 29
De ver anderende bestuurder e n zi j n voo r k e u r ss t i j l De sl ag vaa rdi g e b e s tu u rd e r Het woord slagvaardigheid viel veel tijdens de interviews. Bestuurders zijn vastberaden om te scoren en van hun programma een succes te maken. In de volgende paragraaf blijkt dat deze slagvaardigheid van sommige bestuurders, grote druk te zetten op de traditionele, ambtelijke organisatie. Bes tuurl i j k e voo rk e u rss ti j l e n Het dualisme en de verstrekte focus op programmasturing hebben niet alleen een trend naar meer bemoeienis van bestuurders met ambtelijke sturing ingezet. Het dualisme heeft ook nieuwe typen bestuurders, of beter geformuleerd bestuurders met niet traditionele bestuurlijke voorkeurstijlen, opgeleverd en daarmee ook nieuwe vragen opgeworpen om ondersteuning door de ambtelijke organisatie. Aan de hand van de interviews onderscheiden we vijf verschillende voorkeursstijlen van bestuurders3. De stijlen beschrijven we kort vanuit twee invalshoeken: A. Accent van sturing; stuurt deze bestuurder op inhoud of juist op proces? B. Consequenties voor het ambtelijke apparaat; wat vraagt een bepaalde bestuurlijke voorkeursstijl aan ondersteuning van het ambtelijke apparaat?
3 Het hoeft geen betoog dat we in de interviews uiteraard mengvormen van deze archetypen hebben aangetroffen.
De ‘ w e t h o ud e r ’ De professionele bestuurder is de meer traditionele, soms ervaren, professionele burgemeester of wethouder, gedreven om iets voor zijn stad te betekenen (niet per se vanuit een bepaalde visie) en in staat om het ambtelijk proces voor zich te laten werken. Hij stuurt dan ook voornamelijk op het proces. Delegeren is een kenmerkend element van deze bestuursstijl. Hij richt zich met zijn verlangen van het ambtelijke apparaat in principe op de ambtelijke top van de hiërarchie, vraagt informatie over de voortgang en hij weet hoe hij zichzelf moet positioneren zodat die voortgang ook wordt geboekt. De reguliere P&C cyclus van de gemeentelijke organisatie is voldoende om de sectorale wensen van deze bestuurder te behoeden voor missers. De opgebouwde kennis van de P&C cyclus stelt deze bestuurder in staat om de aanvullende controlevragen te stellen in geval de reguliere informatiestroom daarin tekort schiet.
D e ‘ pol i t icus ’ De politicus profileert zich sterk in het politieke debat en wil resultaten boeken door te sturen vanuit zijn persoonlijke visie. Politieke antennes geven hem een goed gevoel voor wat bestuurlijk haalbaar is en wat niet. Hij stuurt het ambtelijke proces aan om zo de inhoudelijk beoogde resultaten te kunnen behalen. De organisatie voorziet hem tijdig van voldoende en de juiste informatie, maar valt hem niet lastig met organisatorische problemen. Er kan worden gesproken van een bijna zakelijke, klant-leverancier-relatie tussen bestuurder en ambtelijke organisatie, zolang de gewenste resultaten worden geboekt. Indien nodig wordt niet geschroomd om in te grijpen voorbijgaand aan de hiërarchische lijnen. Signalen die de voorbode kunnen zijn van ambtelijke succes- of faalfactoren moeten door de ambtelijke top indringend worden gecommuniceerd.
30
De ‘man ager‘ De manager neigt naar sturing op het proces, maar verlaat zich op het ambtelijk management. Zijn de juiste stappen gevolgd, is iedereen gehoord, bestaat er voldoende draagvlak etc. De inhoudelijke betrokkenheid en kennis zijn beperkt, aandacht voor risicomanagement en financiën des te meer. De ambtelijke top wordt gecommit met harde doelstellingen en resultaten, soms in de vorm van managementcontracten. Het is aan de organisatie om de meest verstandige inhoudelijke keuzes voor te leggen. Heldere argumentatie en keuzen zijn vast onderdeel van het afwegingsproces.
31
De ‘o n d e r ne m e r ’ Deze stijl zien we vaker bij bestuurders van buiten de raad. De ondernemer toont zich een slagvaardige bestuurder en wil inhoudelijk iets neerzetten, iets laten zien, en wel gauw. Hij eist loyaliteit van ambtenaren en toont beperkt geduld voor de complexiteit van de materie en de gemeentelijke uitvoering. Hij creëert een ‘eigen’ proces dat efficiënter en effectiever zou moeten verlopen dan het bestaande informatieproces. Als het niet lukt via de hiërarchie, dan wordt ingrijpen diep in de organisatie niet geschuwd. Alle creativiteit van de organisatie is nodig om de ondernemer te behoeden voor het negeren van bestaande kaders die moeten worden gehandhaafd en het zorgvuldig maken van een integrale afweging.
D e ‘ e xp e rt ’ De expert heeft zich gespecialiseerd in een bepaald vakgebied en stuurt vanuit een helder perspectief voornamelijk op inhoud. De ambtelijke organisatie dient de aansluiting te vinden tussen dit perspectief en de onderhanden zijnde programma’s, anders dreigt vervreemding. De expert zoekt naar ambtenaren die hem verder kunnen helpen, met of zonder steun van de hiërarchie. Het is zaak dat de organisatie het proces zo aanstuurt dat de integrale afwegingen ook vanuit het voorkeursperspectief van de bestuurder zichtbaar worden.
Omdat het college over de uitvoering en de resultaten verantwoording aflegt, neemt de drang naar slagvaardigheid onder bestuurders toe. Een groot deel van de ondervraagden (met name de wethouders Ruimtelijk Ordening) zegt dan ook een ondernemende besturingsstijl te hanteren. In onderstaande figuur geven wij enkele kenmerken van de voorkeursstijlen weer:
S t ijl geric ht op proce s G eric ht op in houd
Pas t in de reguliere P&C cycl us
Wethouder n Politicus n n Manager n Ondernemer n Expert n
n n n
32
De ver anderende b e s t u u r d e r e n d e o r g a n isa t i e
De b e s tu u r d e r e n zij n p ro g r ammama n ag e r Niet alle geïnterviewde bestuurders zijn even enthousiast zijn over de aanwezige kwaliteiten van of persoonlijke match met de programmamanagers, die permanent in dit mijnenveld van spanningen moeten opereren. De hiervoor benodigde competenties maken veelal geen deel uit van het functieprofiel op grond waarvan de programmamanager ooit is aangesteld. Zo ontbreekt het programmamanagers aan inhoudelijke kennis voor de bestuurder met voorkeursstijl ‘manager’ en aan procesmatige kennis voor de bestuurder met voorkeursstijl ‘ondernemer’. Een ondervraagde bestuurder Ruimtelijk Ordening geeft aan: ‘Het zijn incapabele project- en programmamanagers. Ik moet mensen hebben die met uitvoerders kunnen praten en geen notaschrijvers.’ Een andere bestuurder: ‘Ik ben afhankelijk van programmamanagers, maar die schieten behoorlijk tekort. Dan lopen ze weer te snel en dan weer te langzaam. Ze zijn geen stabiele factor.’ Steeds meer belangrijke beleidsmatige ontwikkelingen binnen de gemeentelijke organisatie worden door programmamanagers aangestuurd. Wij concluderen dan ook dat het functieprofiel en hiermee ook de positionering van dergelijke functies niet meer past bij de eisen die er nu aan worden gesteld. Nu worden programmamanagers, uitzonderingen daargelaten, per definitie gepositioneerd onder het directieniveau. Het is de vraag of dit gezien de geschetste ontwikkelingen en de gewenste samenwerking tussen bestuurder, organisatie en programmamanager, nog wenselijk en verstandig is.
Be s tu u r d e r e n r e o rg a nisat i e s Om tot effectieve programmasturing te komen is de ontwikkeling van de structuur (taken, verantwoordelijkheden) en cultuur (acceptatie van elkaars rol, bewustzijn van de grenzen van ondernemerschap en de hieraan verbonden risico’s) essentieel. Deze zouden hand in hand moeten gaan. Uit de interviews blijkt dat circa 75% van de ondervraagde gemeenten hiermee worstelt. Deze worsteling blijkt nog vaak te resulteren in de keuze voor een reorganisatie, in de zin van een aanpassing van de structuur. In een kort onderzoek met de voorzitters van de Ondernemingsraden is het aantal reorganisaties dat de afgelopen twee jaar bij de bevraagde gemeenten is doorgevoerd, gekwantificeerd. In de deelnemende gemeenten is de afgelopen twee jaar gemiddeld ruim acht keer gereorganiseerd! In 60% van de gevallen was daarvan één reorganisatie gemeentebreed (kanteling van de organisatie of switch naar het directiemodel). Die reorganisatie leidt in de praktijk tot een nasleep aan kleine reorganisaties. Deze worden uit tactische overwegingen geen reorganisatie genoemd, maar ‘doorontwikkeling’, ‘voortschrijdend-inzicht-traject’ of ‘innovatieplannen’.
33
Ci tat e n g e ï nt e r vi e w d e b e s t uur d e r s ‘Van reorganisaties word ik echt gek!’
Bezuinigingen en ‘het verbeteren van de organisatiestructuur bijvoorbeeld om programma’s werkend te krijgen’ zijn vaak aanleiding voor reorganisatie. Door het ‘wegknippen en herplaatsen’ van (sub)afdelingen, ontstaan echter vaak weer nieuwe coördinatieproblemen. Bestuurders krijgen tijdens de interviews een vermoeide blik bij het onderwerp ‘reorganiseren’. De ondervraagde bestuurders blijken reorganisatie letterlijk ‘moe’ en zien reorganisaties niet als oplossing. Reorganisaties lopen langs de bekende paden: probleemstellingen, stakeholders analyse, nieuwe doelstellingen, (oude en nieuwe) procesbeschrijvingen, taken, functies, competenties, hark van de nieuwe structuur en indien nodig een sociaal plan. Na de besluitvormingprocedures volgt een implementatieplan met zaken als: belangstellingsregistratie voor medewerkers, inventariseren van de benodigde kwalificaties, herplaatsing, mobiliteit etc. Wanneer dit traject is doorlopen, is de organisatie klaar (?) voor de problemen van twee jaar geleden.
‘We hebben na de laatste grote reorganisatie besloten 20 jaar niet meer te reorganiseren, het zit hem niet in structuurverandering.’ ‘Reorganiseren op basis van een programma is onzin, een programma is tijdelijk van aard.’ ‘Ik geloof niet in structuurverandering, het zijn de mensen in de structuur die moeten veranderen.’
Een reorganisatie (met een te verwachten doorlooptijd van twee jaar) vormt een weinig inspirerend vooruitzicht voor een bestuurder die na een jaar ‘aanmodderen met de organisatie’, nog drie jaar heeft om zijn plannen te realiseren. Wij concluderen desalniettemin, dat reorganiseren nog te vaak wordt gezien als de oplossing voor het werkend krijgen van programmasturing. Wij zijn echter van mening dat de oplossing voor het werkend krijgen van programmasturing meer dient te worden gezocht in het helder beleggen van taken en verantwoordelijkheden en de cultuur waarmee deze worden geëffectueerd.
De bestuurder en r isicob e h e e r si n g Samenwe rk i ng b e s tu u rd e r e n di r e c t i e De eerder geschetste sturing van programma’s door de staande organisatie verloopt soms moeizaam. De samenwerking tussen de bestuurlijke opdrachtgever en de programmamanager intensiveert zodanig, dat de staande organisatie soms ‘het nakijken’ heeft. Dit wordt versterkt indien de voorkeursstijl van de bestuurder niet bepaald past bij het doorlopen van de reguliere P&C cyclus. Dit zien we vooral bij de bestuurder met de voorkeursstijl van ‘expert’ of ‘ondernemer’. Bovendien maakt de directere aansturing van programma’s het sowieso al het moeilijk om de vertrouwde checks en balances in de reguliere P&C cyclus van de staande organisatie een plaats te geven. De directie van het ambtelijk apparaat beseft dat toetsing ontbreekt en vraagt zich af of de toegenomen daadkracht van het bestuur niet gepaard gaat met de toename van teveel risico’s.
34
Het aldus ontstane spanningsveld, dat ontstaat door de explicieter wordende voorkeursstijlen van bestuurders, domeinoverlapping en de marginalisering van de inhoudelijke en toetsende rol van de ambtelijke directie, stimuleert de ambtelijke top niet tot samenwerking met het bestuur. Vanuit de perceptie van de bestuurder bezien is er soms sprake van ‘hinderend gedrag’ of zelfs ‘boycot’. Zonder heldere verdeling van verantwoordelijkheden, moet de hiervoor beschreven trend bijna wel tot meer frictie tussen bestuurders en de ambtelijke directie gaan leiden. In ‘Programmasturing; wat moet er anders?’ geven wij een schets van de oplossingsrichting voor het gesignaleerde probleem.
De b e s tu u rd e r i n cont ro l bi j p ro g r ammas t ur i ng Om risico’s te beheersen is een solide organisatorische inrichting nodig. Deze behelst een heldere rolverdeling gericht op de instandhouding van checks en balances, (in)gericht op control van de reguliere hiërarchische processen én van de programma’s. Uit de interviews bleek dat de meeste bestuurders dit beseffen. Zodra dit echter leidt tot vermindering van bestuurlijke slagkracht, taant het enthousiasme voor het onderwerp aanzienlijk, concluderen wij. ‘Een wethouder is aangesteld om knopen door te hakken en risico’s te nemen en niet alleen maar juridisch correct te handelen’, zo meldt één van de ondervraagden. Het lijkt erop dat het meer van de toevallige voorkeursstijl van de bestuurder afhangt in welke mate er risico’s worden genomen en gelopen, dan dat de organisatie een afdoend, structureel en cultureel ingebed antwoord heeft om die risico’s te beheersen. Citaten va n geï nterviewd e bes tuurders ‘Een sectordirecteur gaf me geen millimeter ruimte en hield bewust informatie voor me achter.’ ‘Met een aantal directeuren heb ik flink ruzie gehad omdat ze cruciale informatie niet onder mijn aandacht hadden gebracht. Ik heb hen verteld dat als ze dat in het bedrijfsleven hadden geflikt, ze eruit hadden gelegen.’
95% van de ondervraagde bestuurders geeft aan dat het aan deze juiste organisatorische invulling, passend bij zijn of haar stijl, ontbreekt. De conclusie dat er geen standaard oplossing te geven is, is verleidelijk. Dit mag echter geen excuus vormen om de noodzakelijke checks en balances, juist bij programmasturing, te organiseren. Een aantal basis maatregelen voor risicobeheersing zijn onontbeerlijk. Gezien het feit dat de bestuurlijke voorkeursstijl van grote invloed is op de feitelijke toegepaste programmasturing, moeten hiervoor wel -door de ambtelijke organisatie- varianten worden aangeboden aan het bestuur.
35
P r o g r ammas t u r i n g : w a t mo e t e r a n d e r s e n w aa r om ?
De bestuurder heeft vaak het gevoel er inhoudelijk en procesmatig alleen voor te staan. De competenties van de programmamanagers voldoen niet altijd aan de voorkeursstijl van de bestuurder en binnen de organisatie worstelt men openlijk met de sturing op programma’s. Waarom moet het roer om bij programmasturing?
Sl ag vaa rdi g e b e s tu u rd e r s zo n d e r ( r ug ) d e k k i ng ? De bestuurder ziet zijn moeizaam verworven slagvaardigheid niet graag opgeofferd aan nieuwe vormen van control. Bij de formatie zullen programma’s vermoedelijk een grotere rol gaan spelen naast de traditionele portefeuilles. Collegiaal bestuur zal leiden tot een grotere vastberadenheid bij het bestuur om programma’s krachtig ter hand te nemen. Het belang van programma’s bij de totstandkoming en uitvoering van gemeentelijk beleid neemt toe. Op grond van de gesprekken die wij met de bestuurders hebben gevoerd ontkomen wij niet aan de volgende conclusie:
De bestuurlijke aandacht voor de inbedding en monitoring van programmasturing in de ambtelijke organisatie schiet tekort en maakt het bijna onvermijdelijk dat zich (financiële) debacles voordoen in de voor ons liggende collegeperiode. Wij baseren deze conclusie op het ontbreken van checks and balances en met name daar waar het afspraken en contracten met externe partijen betreft. Toetsing door de ambtelijke organisatie van de consequenties van toezeggingen en aangegane verplichtingen is (te?) beperkt door de in de vorige paragrafen beschreven ontwikkeling van programmasturing. Dit betekent dat de slagvaardige bestuurder het risico loopt om toezeggingen te doen of verplichtingen aan te gaan, zonder zich van tevoren te voorzien van de noodzakelijke financiële dekking.
Dat dit, bij onvoorziene situaties, ook de steun van de andere leden van het college bemoeilijkt behoeft geen betoog. Gaan wij te ver, indien wij concluderen dat de bestuurder, die immers ook niet meer mag rekenen op onvoorwaardelijke steun van zijn fractie in de raad, in feite zonder rugdekking opereert?
Professionalisering van programmasturing vraagt om vormgeving van een nieuw samenspel van bestuurders en ambtelijke organisatie. Het bestuur laat de vormgeving tot nu toe over aan de ambtelijke organisatie. De vormgeving en monitoring van programmasturing vraagt echter juist om meer bestuurlijke aandacht! Op dit punt moet het roer echt om!
36
Dr i e h oo fd ro l spe l e r s e n r e g i e op d e p ro g r ammas t ur i ng Om bij programmasturing te komen tot het noodzakelijke evenwicht (de checks and balances) heeft de slagvaardige bestuurder, ondersteund door versterkt programmamanagement -beiden met de focus op het realiseren van het programma- de behoefte aan volwassen tegenspel en bewaking van kaders. Deze laatste taak dient te worden belegd bij een ambtelijk functionaris, bij voorkeur met de rol van ambtelijk opdrachtgever. Hierbij dient aan de volgende voorwaarden te worden voldaan: • Tegenspel mag niet leiden tot inboeten van slagvaardigheid. • Bij de invulling van de rollen is de bestuurlijke voorkeursstijl leidend voor het kiezen van een passende variant. • Regelmatig dient monitoring plaats te vinden om te toetsen of de programmasturing daadwerkelijk voldoet aan de uitgangspunten.
I II III
Onderstaand worden de drie rollen van de hoofdrolspelers kort toegelicht. De verantwoordelijk bestuurder of bestuurlijk opdrachtgever, zo blijkt uit het voorgaande, zal streven naar grotere slagvaardigheid. Afhankelijk van voorkeursstijl, zal hij of zij een weg zoeken om dit met de ambtelijke organisatie of (desnoods zonder de organisatie) met een persoonlijk geselecteerd team van ambtenaren te realiseren. Wij zien dit streven van bestuurders als blijk van ‘drive’ en een natuurlijk gegeven. De programmamanager is en blijft noodzakelijk, doch diens rol behoeft een herijking omdat bestuurders nadrukkelijker een rol claimen bij het maken van inhoudelijke keuzen. De programmamanager behoudt de taak om het proces te managen, maar wordt nadrukkelijker verantwoordelijk voor het mogelijk maken van deze inhoudelijke keuzes door de bestuurder en de raad. Dit betekent dat meer alternatieven, zeker in de startfasen van programma’s, moeten worden voorgelegd. Gezien het feit dat meer dan tot nu toe externe partijen een rol spelen, moet de bestuurder beter worden ondersteund bij het overzien van de grenzen van ‘ongedekt extern commitment’ en het bewaken van beleidskaders! De ambtelijk opdrachtgever is bij veel programma’s uit beeld verdwenen. Dit was de directeur, verantwoordelijk voor de staande organisatie, die nu dikwijls is gemarginaliseerd tot een bedrijfsvoeringfunctionaris. Hij bewaakte vroeger de checks en balances en kaders waarbinnen het project zich afspeelde als boegbeeld van de vakorganisatie. Hiermee was hij vaak echter ook de oorzaak van vertragingen in de uitvoering! Wie bewaakt nu in zijn plaats de integriteit van de ambtelijke organisatie en schroomt niet ‘nee, te zeggen’ waar de programmamanager slechts wijst op de grenzen? Uit ons onderzoek concluderen wij dat de ambtelijke organisaties bezig zijn met een zoektocht om deze rol opnieuw vorm te geven, maar dat het succes hiervan (te) sterk afhankelijk is van de toevallige match tussen de stijl van bestuurder en de zittende directie.
37
naast de drie hoofdrolspelers dient de regie op programmasturing expliciet te worden belegd. In het voorgaande hoofdstuk is betoogd dat meer bestuurlijke aandacht nodig is. we introduceren het begrip programma-regie om aan te geven hoe deze bestuurlijke aandacht kan worden vormgegeven. het college als geheel dient er zorg voor te dragen, te regisseren, dat de programma’s op elkaar aansluiten en dat de aansturing van programma’s ‘in balans’ blijft: behoud van slagkracht, met transparante risicobeheersing. Programma-regie is dus een aanvulling op de bekende begrippen programmasturing (door de verantwoordelijke bestuurder) en programmamanagement (door de programmamanager), maar maakt deze niet overbodig! Systematische inbedding van programma-regie op de bestuurstafel van het college komen wij nog niet tegen. het is naar onze mening aan het college om, op voordracht van de gemeentesecretaris / directeur de programmaregie te bepalen. Dit houdt in: • De bestuurder naar gelang zijn voorkeursstijl te accommoderen met de inrichting van zijn programma, conform zijn voorkeursstijl en • grenzen te stellen door er bij de start van het programma zorg voor te dragen en gedurende het programma te monitoren, dat aan de rollen van programmamanager en ambtelijk opdrachtgever in evenwicht vorm wordt gegeven.
Au te u r S : mevrouw drs. P.I. Veltheer, senior consultant de heer A.A. van der Ven MMO, senior consultant de heer ir. r. Sprecher, directeur
Samenvattend: de bestuurder dient rugdekking te krijgen voor zijn programmasturing door Versterkt programmamanagement. een ambtelijk opdrachtgever die de integriteit van de ambtelijke organisatie bewaakt en durft nee te zeggen. het college dat zorg draagt voor programma-regie: inbedding en monitoring van programmasturing.
38
touchĂŠ dit rapport is uitgegeven door: Spaendonck Management Consultants BV Hogeweg 85 5301 lk Zaltbommel Postbus 2005 5300 CA Zaltbommel
T 0418 57 80 00 F 0418 57 80 10 office@vanspaendonck.nl
Copyright en auteursrecht. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt worden, in enige vorm of op enige wijzen, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieĂŤn, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Van Spaendonck Management Consultants.
Concept en vormgeving: volcano advertising info@volcanoadvertising.com
Van Spaendonck Management Consultants BV Hogeweg 85 5301 lk Zaltbommel Postbus 2005 5300 CA Zaltbommel T 0418 57 80 00 F 0418 57 80 10 office@vanspaendonck.nl www.vanspaendonck.nl