«Конфликт не заморожен»: отчет по результатам международной мониторинговой миссии в Луганскую и
Донецкую области
з а
е в р о п е й с к о е
гражданское общество
Вступление С начала войны перемирие объявляли 29 раз. Все они рано или поздно заканчивались возобновлением боевых действий.
С 24 по 29 июля 2020 года немецкая общественная организация DRA совместно с благотворительным фондом Восток SOS и при поддержке Министерства иностранных дел Германии провели очередную международную мониторинговую миссию на востокe Украины. Участники данной, восьмой по счету, мониторинговой миссии посетили районы, напрямую затронутые боевыми действиями, а также населенные пункты, расположенные непосредственно на линии соприкосновения. В миссии приняли участие эксперты из пяти стран: Константин Реуцкий, исполнительный директор Благотворительного фонда Восток SOS (Украина), Юлия Красильникова, председатель правления БФ Восток SOS (Украина), Евгений Васильев, координатор программ мониторинга и документирования
2
нарушений прав человека БФ Восток SOS (Украина), Петр Андрусечко, журналист “Газеты Выборчей” (Польша), Ивар Дале, эксперт Норвежского Хельсинского комитета (Норвегия), Андреас Умланд, эксперт Украинского института будущего (Германия), и Григорий Фролов, вице-президент Фонда «Свободная Россия» (Россия).
Задачей миссии было изучить ситуацию с безопасностью, а также социально-экономическую ситуацию в зоне вооруженного конфликта, уделяя особое внимание следующим вопросам : обстрелы населенных пунктов накануне и в первые дни введения полного и всеобъемлющего перемирия 27 июля 2020 года, последствия пандемии Covid-19, проблемы пересечения линии разграничения, реализация реформы децентрализации в регионе, пострадавшем в ходе военного конфликта.
В рамках полевой части миссии участники мониторинговой группы провели более 30 интервью с представителями местных и региональных военно-гражданских администраций (ВГА) и органов
местного самоуправления, военнослужащими Вооруженных сил Украины (ВСУ), местными политиками, представителями организаций гражданского общества, местными жителями. Для сбора информации использовался метод частично структурированного интервью. Также участники миссии провели мониторинг участков разведения и возможного разведения сил и средств в Донецкой и Луганской областях и посетили контрольно-пропускные пункты въезда -выезда (КПВВ).
Собранные данные были обработаны экспертами проекта и систематизированы в виде данного отчета. Авторы исследования обращают внимание читателей прежде всего на вопросы безопасности, в частности, перспективы соблюдения “полного и всеобъемлющего перемирия”, проблемные вопросы реформы децентрализации на фоне продолжающегося военного конфликта, гуманитарные вопросы и перспективы экономического возрождения региона, проблемы реализации права на свободу передвижения в условиях военного конфликта и карантинных ограничений в связи с пандемией COVID-19.
Экспертами проекта также были сформулированы рекомендации украинскому правительству и международному сообществу по решению некоторых проблем, поднятых участниками мониторинговой миссии.
Вопросы безопасности в районах, расположенных
непосредственно на линии соприкосновения Конфликт не заморожен - такой вывод сделали участники мониторинговой группы в ходе полевых наблюдений. Интенсивные боевые действия велись непосредственно перед вступлением в действие 27 июля 2020 года решения о полном прекращении огня, а также в первые два дня после оглашения режима тишины. В данный период мониторинговая группа зафиксировала несколько фактов обстрелов со стороны неподконтрольных украинскому правительству районов Донецкой области, в ходе которых был ранен как минимум один мирный житель города Марьинка. На этом фоне заявление главы СММ ОБСЕ о том, что за 4 месяца перемирия не зафиксировано ни одного факта ранений или смерти гражданских лиц вследствие боевых действий, вызывает недоумение. Как стало известно уже в ходе подготовки данного отчета, Специальной мониторинговой миссией ОБСЕ было зафиксировано 2051 нарушение перемирия. Штаб Операции объединенных сил сообщает о 224 обстрелах со стороны незаконных вооруженных формирований в период с 27 июля по 4 ноября 2020 года, в результате которых трое украинских военных погибли и еще 11 были ранены.
a) Ситуация в сфере безопасности на линии соприкосновения до вступления в силу перемирия: полевые наблюдения в Золотом-4 и Катериновке 3
Золотое-4 в Луганской области является одной из горячих точек на линии соприкосновения. Осенью прошлого года в непосредственной близости от данного населенного пункта, административно расположенного на территории города Золотое, было произведено разведение войск и сил, в результате которого был демилитаризирован небольшой отрезок фронта: представители ВСУ отошли на 300 метров от своих позиций на линии соприкосновения, а вооруженные формирования так называемых ДНР и ЛНР - на 700 метров.
Наблюдения мониторинговой миссии за ситуацией в районе Золотого-4 в субботу, 25 июля, подтвердили, что демилитаризация небольшого фрагмента контактной линии практически не уменьшила количества обстрелов данного населенного пункта. Так, на подъезде к городу участники миссии наблюдали дым, а в самом
4
Золотом-4 слышали эхо от взрывов (вероятно, обстрел велся из 120-мм минометов) примерно с 13.00 до 14.00 часов.
По словам местных жителей, днем р анее, а также с самого утра субботы 25 июля велся сильный обстрел в непосредственной близи от поселка. Однако, в середине июля ситуация была еще хуже, и обстрелы были настолько интенсивными, что «пули свистели между листьями деревьев», как отметила одна из собеседниц миссии.
Марина Данилкина, местная активистка, публично выступающая против отвода ВСУ, также подтвердила представителям миссии ежедневный характер обстрелов. Сама Марина опасается, что вооруженные формирования так называеных ДНР и ЛНР воспользуются разведением сил, чтобы взять под свой контроль данную территорию.
Во время беседы с Мариной в парке возле Дома культуры Золотого-4 огневой обстрел усилился. Участники миссии зафиксировали выстрелы из автоматического оружия, гранатометов и минометов. В какой-то момент обстрел стал настолько интенсивным, что Марина попросила переместиться подальше от места совместного общения из соображений безопасности. Переместившись на отдаленную возвышенность, рядом с которой ранее находился наблюдательный пункт ОБСЕ, мониторинговая миссия продолжила следить за боем, который длился еще в течении полутора часов.
Следует отметить, что около 500 человек до сих пор проживают в Золотом-4. И хотя многие из них связывают свои надежды на мир с перспективой полного и всеобъемлющего прекращения огня, большинство разделяет скептические настроения. Так, на вопрос о том, как долго продолжалась «тишина» во время предыдущих попыток установления перемирия, одна из пожилых жительниц ответила — «никогда».
По словам жителей села Катериновка, расположенного неподалеку от Золотого, ситуация с безопасностью улучшилась в их населенном пункте после разведения сил и средств. Тем не менее, обстрелы наблюдались до вступления в силу соглашения о прекращении огня. Так, например, 22 июня был обстрелян местный клуб: “Oбстрел начался рано утром, после 4 часов. Стреляли из крупнокалиберного автоматического оружия. Пострадал только клуб. Частично повреждена крыша, а также стекла в окнах и само здание. Мы обратились за помощью в Международный Красный
Крест. Они привезли нам материалы, и будем ремонтировать клуб своими силами с помощью ВГА города Золотое», - говорит одна из жительниц и волонтерка Катериновки.
б) Ситуация в первые дни после вступления в силу решения о прекращении огня Решение о прекращении огня вступило в действие 27 июля 2020 года. Следует отметить, что речь идет уже о двадцать девятой попытке установить режим тишины на линии соприкосновения. Решением предусмотрены следующие моменты: запрет на наступательные и разведывательно-диверсионные действия, а также запрет на использование любых видов летательных аппаратов сторон; запрет на применение огня, включая снайперский; запрет на размещение тяжелого вооружения в населенных пунктах и и х окрестностях, в первую очередь на объектах гражданской инфраструктуры, включая школы, детские сады, больницы и помещения, открытые для общественности; эффективное применение дисциплинарных мер за нарушение режима прекращения огня и сообщение о них координатору ТКГ, который сообщает об этом всем её участникам, а также ряд других пунктов.
Несмотря на объявленный режим тишины, Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ уже в первый день введения данного режима зафиксировала 111 случаев использования оружия (в том числе 21 взрыв). Со своей стороны, участники совместной мониторинговой миссия Восток–SOS /
5
DRA зафиксировали факт ранения гражданского лица в городе Марьинка Донецкой области, расположенного на линии разграничения.
Так, в первый день прекращения огня, местные жители Марьинки, мать и сын, решили воспользоваться объявленной тишиной и убрать приусадебный участок, прилегающий к их дому и находящийся фактически на линии огня.
участке в тот злосчастный день. С начала войны женщина дважды получала ранения, и после второго ранения у нее в ноге остался осколок.
По мнению военных и гражданских, с которыми представители миссии имели возможность пообщаться, ситуация с безопасностью значительно улучшилась на линии соприкосновения, а количество выстрелов фактически уменьшилась. Однако, ситуация не позволяет говорить «Сначала я услышал свист, а через о полном и всеобъемлющем некоторое время — взрыв», - рассказал соблюдении режима тишины. нам 28 июня пострадавший мужчина, показывая свою перевязанную руку. в) Ситуация на пешеходном Можно предположить, что выстрел был произведен из подствольного переходе за КПВВ «Станица гранатомета. К счастью, мужчина Луганская» получил легкое ранение, но осколок застрял у него в руке, недалеко от нерва, Участники мониторинговой миссии уже не в первый раз фиксируют непонятную и позже руку придется оперировать.
ситуацию с представителями так Рядом с мужчиной стоит его мать, называемого Совместного центра по которая работала с ним на приусадебном контролю и координации режима
6
прекращения огня и стабилизации линии соприкосновения (СЦКК) ЛНР на пешеходном переходе через Северский Донец, расположенном за КПВВ «Станица Луганская». Следует напомнить, что согласно Минскому протоколу от 5 сентября 2014 года, СЦКК включает в себя представителей генеральных штабов украинских и российских вооруженных сил, уполномоченных осуществлять мониторинг соблюдения режима прекращения огня. После выхода российских представителей из СЦКК в конце 2017 года мониторинг проводится исключительно силами ВСУ. Никакие представители так называемых ДНР и ЛНР не входят в состав данного центра и не имеют никаких полномочий по мониторингу соблюдения режима прекращения огня.
Однако, начиная с 2018 года, самопровозглашенные республики создали собственные СЦКК, присвоив себе таким образом право на
мониторинг за соблюдением режима прекращения огня в нарушение Минского протокола 2014 года. Представители так называемого СЦКК ЛНР постоянно находятся на пешеходном переходе в Станице Луганской со стороны «ЛНР». При этом их месторасположение, сразу за отремонтированной частью моста, также является нарушением Минских договоренностей 2014 года, согласно которым территория, подконтрольная самопровозглашенной ЛНР, начинается на другом берегу реки Северский Донец, то есть за пешеходным мостом.
На вопрос участников мониторинговой миссии о том, кто они и что они делают на мосту, мужчины с нашивками так называемого СЦКК ЛНР отвечают, что они — наблюдатели. Однако, они отказываются вступать в дальнейший диалог или вызывают по рации «старшего», который также не комментирует их роль и задачи.
7
г) Другие проблемы с Северский Донец, то есть от линии безопасностью в зоне соприкосновения. В другом случае возгорания пожар был вызван вооруженного конфликта Участники мониторинговой миссии идентифицировали и другие проблемы в зоне вооруженного конфликта: пожары, работа диверсионных групп, а также напряженность, связанная с перспективами дальнейшего разведения вооруженных сил и средств.
По словам Юрия Золкина, председателя Станично-Луганской районной государственной администрации, и Алексея Бабченко, руководителя военно-гражданской администрации Золотого, некоторые пожары на Луганщине были вызваны преднамеренно – обстрелами, приводящими к возгоранию травы. Первый такой случай произошел весной 2020 года, когда огонь в сторону Станицы Луганской шел со стороны реки
8
минометным огнем вблизи российской границы.
Губернатор Луганской области Сергей Гайдай рассказал представителям миссии о деятельности диверсантов на территории области, которая также усложняет ситуацию с безопасностью. Так, в июле 2020 года СБУ обнаружила и пресекла попытку подорвать две цистерны на химическом заводе «Азот» в городе Северодонецк.
Наблюдатели международной мониторинговой миссии DRA/Восток SOS обнаружили в демилитаризованной зоне в Станице Луганской неразорвавшуюся гранату, выпущенную из АГС.
Перспективы дальнейшего отвода вооруженных сил и средств от линии соприкосновения все также вызывают
неоднозначные мнения и эмоциональную реакцию как у представителей власти, так и у населения прифронтовых населенных пунктов. Так, Юрий Золкин, председатель Станично-Луганской РГА выступает за отвод войск возле пешеходного моста по гуманитарным соображениям - для ремонта нового участка разрушенного моста. В то же время, он против отвода украинских войск на других участках на линии соприкосновения.
Проукраинские активисты из городов и поселков, находящихся вблизи линии соприкосновения, высказывают опасения в связи с перспективами дальнейшей демилитаризации, поскольку считают, что это может привести к установлению контроля над этими территориями со стороны пророссийских вооруженных формирований.
2. Децентрализация и проведение местных выборов vs безопасность Нынешние военно-гражданские администрации (ВГА) в восточноукраинских прифронтовых районах должны сохраниться, но при этом быть частично реформированы. После освобождения Донецкого региона они смогут стать институциональной моделью для особого переходного режима администрации на временно оккупированных территориях.
25 октября 2020 в Украине состоялись первые общегосударственные местные и региональные выборы после
завершения первого этапа долгосрочной реформы децентрализации, продолжающейся с апреля 2014 года. Это голосование имело большее политическое значение, чем предыдущие выборы областных, районных и муниципальных советов, а также городских голов. Особенно местные парламентарии и сельские старосты, которые были избраны в октябре в рамках новообъединенных территориальных громад (ОТГ), получили новые задачи, прерогативы и обязанности. Данные местные и региональные выборы стали, таким образом, весомым шагом вперед в процессе демократизации, реформирования и европеизации Украины.
Следует отметить, что проведение выборов на фактически оккупированных Россией и неподконтрольных Украине территориях Донецкой и Луганской областей остается невозможным. Вопреки планам Кремля, а также идеям некоторых западных политиков, украинское государство не может и не должно проводить выборы до полного восстановления своего суверенитета на данных территориях. После пяти лет напряженной дискуссии все еще можно найти нереалистичные толкования Минских соглашений 2014-2015 годов, которые предлагают провести выборы на территориях, которые все еще не подконтрольны украинскому правительству. В лучшем случае такие требования наивны. В худшем случае они свидетельствуют о частичной приверженности их сторонников таким принципам, как национальный суверенитет, верховенство закона и либеральная демократия. Контроль
9
территории одним (и только одним!) национальным правительством должен быть установлен перед выборами и децентрализацией. Продвижение местной демократии и самоуправления на оккупированных территориях может стать предметом практической имплементации только после того, как всесторонне будет решен вопрос, какому государству они, собственно, принадлежат.
В тоже время, мониторинговая миссия DRA/Восток SOS изучила перспективы проведения местных выборов на подконтрольных территориях Луганской и Донецкой областей, в частности в районах, городах и селах, расположенных в непосредственной близости к линии соприкосновения.
Начиная с 2015 года в Донецкой и Луганской области, а также в большинстве прифронтовых населенных пунктов отсутствует местное самоуправление. Данные территории управляются временными так называемыми военно-гражданскими администрациями (ВГА), которые непосредственно подчиняются Объединенному оперативному штабу ВС Украины (ООС); назначения на руководящие должности в составе данных администраций осуществляется Президентом Украины (областные ВГА) или же Командующим объединённых сил. Перед подачей закона о ВГА, Петр Порошенко в январе 2015 года утверждал, что закон “позволит сегодня решить вопрос отсутствия власти на освобожденных территориях, когда фактически сбежали все избранные депутаты местных советов, которые занимали сепаратистские позиции,
10
совершали преступления, скрываются от правосудия”.
Изначально Закон от 3 февраля 2015 "О военно-гражданских администрациях" должен был действовать один год. Однако, с тех пор его действие неоднократно продлевалось, а количество ВГА на местном и районном уровнях постепенно увеличивалось. ВГА имеют многие обычные законодательные и исполнительные прерогативы местных советов соответствующего уровня и их исполнительных органов (управление экономическими процессами и жилищно-коммунальным хозяйством, социальная и культурная политика), обеспечивая таким образом жизнедеятельность местных общин в ситуации военного конфликта. Они также наделены некоторыми чрезвычайными полномочиями в соответствующих населенных пунктах, что нивелируют местное самоуправление и политическую жизнь на этих территориях.
Представляя собой особые муниципальные или региональные гибридные режимы, с характеристиками как обычного централизованного управления, так и военного руководства, ВГА не являются при этом полностью чрезвычайными администрациями режима чрезвычайного положения. Таким образом, военно-гражданское администрирование было и до сих пор является необходимым промежуточным решением проблемы того, что местное самоуправление непригодно в зонах активных или потенциальных боевых действий. В условиях локальной политической нестабильности,
связанной
с
войной
экономическими оказались
и
глубокими
депривациями,
подходящим
ВГА
инструментом
ВГА
сами
организуют
работу
соответствующей администрации (статья 6
[закона
‘О
ВГА’]):
Они
назначают
и
для обеспечения элементарного порядка
увольняют сотрудников ВГА, руководят ее
и
деятельностью
предотвращения
интервенции
через
российской
так
называемую
линию соприкосновения.
тоже
время,
администрацией
ВГA
очевидно
противоречат
реформам
децентрализации, Украине
с
проводимым
2014
года.
Как
в
отмечали
несут
ответственность
функций. В
и
К
за
выполнение
возложенных
тому
же,
единоличными бюджетных
они
средств.
не
на
нее
являются
распорядителями Законом
военно-гражданских также
персональную
о
администрациях
предусмотрено
создание
Константин Реуцкий и Юлия Шукан в
Общественного совета при ВГА, что еще
одной из первых работ на эту тему под
больше
красноречивым
администрации и снимает все преграды
названием
авторитарного
управления:
военно-гражданские зоне
“Соблазн
администрации
военного
конфликта
усиливает
роль
главы
для авторитарного стиля правления”.
в на
В
мирных
условиях
местные
и
подконтрольных территориях на востоке
региональные выборы в октябре 2020
Украины” (Киев / Берлин: Восток SOS /
были
DRA,
заменить
2019,
депутатского
стр.
7):
отсутствие
подходящей ВГА
на
возможностью
должным
образом
коллегиально
выбранные советы, старост и мэров, тем
принимающего решения, и разделения
более, с расширенными прерогативами в
на законодательные и исполнительные
новосозданных
функции,
проведение таких выборов в некоторых
а
корпуса,
“в
бы
значит
и
при
ослаблении
системы сдержек и противовесов, главы
ОТГ.
Тем
не
менее,
прифронтовых районах Донецкой и
11
Луганской областей кажется преждевременным, по крайней мере, по трем причинам.
Во-первых, избирательную кампанию технически сложно провести в населенных пунктах, близких к линии соприкосновения. Многие жители этих сел, поселений и городов временно покинули свои дома и переселились в другие части Украины из-за страха или отчаяния и имеют сегодня статус внутренне перемещенных лиц. Включить всех представителей данной категории перемещенных граждан в процесс избрания органов самоуправления по месту их жительства представляется невозможным. Учитывая тот факт, что физическая, социальная и гуманитарная инфраструктура прифронтовых регионов глубоко отмечена войной, а также принимая во внимание другие особые обстоятельства, проведения нормальных избирательных кампаний и легитимных процессов голосования в прифронтовых населенных пунктах является значительным вызовом для органов власти.
Во-вторых, прифронтовые регионы и населенные пункты, которыми сейчас руководят ВГА, являются излюбленными мишенями российских инфильтраций и манипуляционных операций. Телевидение и радиоканалы России и двух ее марионеточных псевдо-государств, так называемых Донецкой и Луганской народных республик, доминируют в информационном пространстве вдоль линии разграничения и формируют мнение и мировоззрение местных жителей. Если Москве удается вмешаться
12
в процесс голосования в США, Великобритании или Франции, она, безусловно, может и желает сделать то же самое в русскоязычных селах и городах, расположенных всего в нескольких километрах от собственных прокси-сил и марионеточных режимов на Донбассе.
В-третьих, главным открытым вопросом для многих, если не большинства соответствующих населенных пунктов, остается вопрос функционала вновь избранных законодательных и исполнительных муниципальных органов после проведения местных выборов. Одной из важнейших сфер ответственности классического местного самоуправления является сбор и распределение налогов и других доходов городских или сельских громад, а также привлечение внутренних и иностранных инвестиций на соответствующие территории. Однако, начиная с весны 2014 года, эти задачи стали незначительными или, порой, просто отсутствуют в населенных пунктах вдоль линии разграничения, где экономическая, социальная, культурная и политическая жизнь все еще остается сильно ограниченной.
Преобладающие проблемы вдоль линии разграничения, от Станицы Луганской на севере до Мариуполя на юге, имеют не экономический и не социальный характер. Наиболее остро там стоят вопросы безопасности и войны. Во многих прифронтовых районах расположены КПВВ, функционирование которых определяет локальную экономическую жизнь. Однако эти КПВВ управляются Киевом, с подконтрольной украинскому правительству стороны, и
российской прокси-властью в Луганске и Донецке на неподконтрольных территориях. Местное управление в прифронтовых населенных пунктах, таким образом, сводится к тому, как лучше использовать небольшие субсидии, предоставленные центральным правительством, для решения множества конкурирующих инфраструктурных проблем, таких как поставки электроэнергии, воды, тепла и лекарств, организация ухода за детьми, пенсионерами или больными, а также ремонт поврежденных жилых домов и общественных зданий. На самом деле, некоторые из этих задач теперь частично взяли на себя такие иностранные организации, как Международный Красный Крест, Норвежский совет по делам беженцев и международная сеть «Врачи без границ». При таких обстоятельствах непонятно, чем именно будет заниматься местное самоуправление.
На этом фоне становится понятно,
почему Украина пока частично сохраняет ВГА на необходимый период. Более того, Киеву стоило бы разработать и имплементировать новое законодательство, которое бы позволило улучшить функционирование данных администраций. Возможно, потребуется даже внести изменения в Конституцию Украины, чтобы законодательно закрепить особые промежуточные местные режимы, которые были созданы в 2015 году, и которые, видимо, должны будут и дальше существовать в зоне ООС в течение определенного времени. Пока ВГA не являются вполне конституционнымы, и не созданы таким образом, чтобы действовать в течение более длительного периода времени.
Необходимо также усовершенствовать нынешний особый режим с целью разработки и введения альтернативных механизмов обратной связи между ВГА и местными громадами. Часто руководители ВГA уже находятся в более или менее тесном контакте не только с
13
государственными учреждениями, такими как больницы и школы, но и с местными НКО, предприятиями, партиями и СМИ. Эти отношения могли бы быть формализованы путем законодательно урегулированного создания постоянных консультативных советов, которые будут закреплены при ВГА. В соответствии с такими поправками к Закону "О ВГА", руководители администраций должны были бы учитывать мнение общественных советов, в которые входят представители НКО, бизнеса, партий и СМИ. ВГА могут быть обязаны обращаться за консультациями к этим советам по всем решениям, касающимся муниципальных вопросов, таких как жилье, транспорт, образование, здравоохранение и т.д. (и в меньшей степени по поводу проблем, которые касаются вопросов безопасности и обороны).
Возможно, кроме того, было бы целесообразно подключить данные консультативные советы, в той или иной форме, в процесс выбора подходящих кандидатур в состав персонала ВГА. Также полезно было бы установить официальную процедуру подачи жалоб, с помощью которой местные общественные организации, бизнес-ассоциации, средства массовой информации и политические партии могли бы сообщать о неправомерных действиях представителей ВГА в Штаб ООС. Такие жалобы могут касаться случаев взяточничества, кумовства или произвола со стороны руководителей и сотрудников ВГА. Хотя такая реконфигурация работы ВГА по-прежнему не будет представлять собой должным образом демократическое и децентрализованное
14
управление, она установит более устойчивый чрезвычайный режим, который может понадобиться прифронтовым районам до тех пор пока продолжается российская агрессия на Донбассе.
И последнее, но не менее важное. Эти промежуточные местные режимы, состоящие из централизованно назначенных сотрудников ВГА и локальных общественных советов, могут в будущем играть роль типового механизма реагирования на другие чрезвычайные ситуации. Прежде всего, ВГА могут предоставить Киеву будущий образец для управления оккупированными сейчас территориями Донбасса во время переходного периода между освобождением их от российской оккупации и последующим включением их в общую реформу децентрализации в Украине. Это будет особенно актуально в том случае, если оккупированные территории не будут временно управляться в рамках международной миротворческой операции ООН после ухода России с украинского Донбасса. При таком сценарии, Киеву необходимо сначала ввести чрезвычайный режим на территории бывших так называемых «народных республик», чтобы обеспечить всеобъемлющую демилитаризацию и политическую, правовую, медийную и общественную ре-украинизацию ныне оккупированной части региона. Только после полной реинтеграции оккупированных территорий во всеукраинскую политику и экономику будет иметь смысл объединение малых громад в ОТГ и проведение местных выборов в новые украинские органы самоуправления. В этот момент оккупированные в
настоящее время территории станут полноправными частями децентрализованного украинского государства.
3. Социально-экономическая ситуация прифронтовых территорий Участники мониторинговой группы не заметили существенного улучшения экономической ситуация в Луганской и Донецкой областях за год, прошедший после последней полевой исследовательской миссии. Особенно плоха ситуация в пятикилометровой зоне вдоль контактной линии, за исключением несколько населенных пунктов, где размещаются крупные промышленные предприятия, прямо или опосредованно управляемые группой System Capital Management.
Экономическая структура региона разрушена войной; экономические связи с временно оккупированными территориями разорваны, в то время как новые связи с предприятиями в безопасных регионах Украины создаются медленно. Объемы производства промышленных предприятий сократились в несколько раз. Особенно это коснулось предприятий, производственный цикл которых зависел от мощностей, оставшихся на неподконтрольных территориях. Ряд промышленных предприятий остановили свою работу или даже закрылись.
Значительно упали объемы перевалки грузов в азовских портах Донецкой
области. В 2014 году грузооборот упал вдвое из-за того, что многие производители промышленной и сельскохозяйственной продукции остались отрезанными от данных грузовых коридоров линией фронта. Очередное резкое снижение грузооборота произошло в 2018-2019 годах после открытия российской стороной моста через Керченский пролив и введения политики негласной блокады украинских азовских портов. Усиление российского военного присутствия в акватории Азовского моря стало причиной заметного снижения объемов улова рыбы украинскими рыбаками.
Все угледобывающие предприятия, поставлявшие коксующийся уголь, необходимый для металлургического производства, остались в оккупированном Донбассе, что повысило себестоимость и повлияло на снижение объемов производства металлургических предприятий и химических заводов, участвующих в их производственной цепочке.
Военные действия существенно осложнили транспортное сообщение с рядом районов на юге Донецкой и на севере Луганской области. Железнодорожный транспортный коридор в Приазовье не был рассчитан на тот объем грузов, который сейчас идет через перегон Волноваха-Камыш-Заря из-за того, что основная железнодорожная ветка, соединявшая мариупольские промышленные предприятия с потребителями и поставщиками, в 2014 году была перерезана линией разграничения и движение по ней было полностью
15
остановлено в 2017 году. Правительство Украины уже несколько лет обсуждает планы увеличения пропускной способности упомянутого железнодорожного перегона, однако работы на данном участке так и не начались. Похожая ситуация наблюдается и в Луганской области железнодорожная ветка Кондрашевская Новая - Лантратовка, ведущая от контактной линии на юге контролируемой части области к украино-российской границе на севере, после оккупации части территорий области в 2014 году отрезана от транспортной системы Украины. Таким образом, сельскохозяйственные и энергетические предприятия половины подконтрольной части Луганщины не имеют возможностей перевозить свои грузы по железной дороге, что заметно влияет на себестоимость их продукции и лишает конкурентных преимуществ. Конкуренции в таких условиях не выдержал даже энергетический актив такого монополиста, как Ринат Ахметов Луганская Теплоэлектростанция в городе Счастье. Из-за отсутствия возможности поставлять по железной дороге необходимый для своей работы уголь Луганская ТЭС на две трети сократила производство электроэнергии и заявила о намерении ликвидировать предприятие в ближайшие десять лет.
Многие угольные шахты на подконтрольных украинскому правительству прифронтовых территориях нерентабельны и находятся на грани закрытия. Часть из них уже прекратила добычу угля и обеспечивает только откачку грунтовых вод, приток которых резко увеличился из-за остановки многих угледобывающих
16
предприятий на временно неподконтрольной территории. Высокие затраты на откачку вод на фоне и без того высокой себестоимости продукции постепенно подводит украинское правительство к решению о закрытии ряда угледобывающих предприятий - эта стратегия уже несколько лет обсуждается на уровне Кабинета Министров.
Эти и другие факторы уже привели к резкому росту безработицы, и в ближайшие годы, в отсутствие мер по оздоровлению ситуации, данная проблема будет только усиливаться. Особенно остро проблема безработицы проявляется в населенных пунктах вблизи линии разграничения. Во многих из них большинство взрослого работоспособного населения не имеет постоянной работы, и многие семьи живут за счет пенсий и социальных выплат своих стариков.
С началом боевых действий в 2014 году наблюдается отток капиталов из региона конфликта. Собственники малого и среднего бизнеса предпочли либо закрыть свои проекты, либо перенести активы в более безопасные регионы страны. После всплеска в 2014 году, негативная бизнес-миграция продолжалась более медленными темпами и в последующие годы. Близость к театру боевых действий не способствует привлечению новых инвестиций в регион, охваченный конфликтом. В предыдущие годы украинское правительство, несмотря на рекомендации экспертов, не продемонстрировало готовность снизить налоговое бремя для инвесторов, готовых рискнуть своими капиталами, вложив их в проекты на Донбассе.
Закономерно, что без предоставленных правительством инвесторам гарантий компенсации рисков, объем инвестиций в регион продолжал сокращаться.
Уменьшение объема инвестиций логично привело к сокращению доходов местных общин, а соответственно, и сокращению расходов на реализацию программ развития, модернизации инфраструктуры и локальных социальных проектов. Кроме того, отток капиталов, остановка промышленных предприятий и рост безработицы привели к общему снижению социальных стандартов и качества жизни населения региона. Регион становится всё более зависим от дотаций из центрального бюджета и международной технической помощи, объемы которой в последние годы постоянно сокращаются. Особенно плохим является социально-экономическое положение жителей районов, прилегающих к контактной линии. Многие семьи здесь
не имеют источников постоянного дохода и очень зависимы от гуманитарной помощи, что на фоне сворачивания международных гуманитарных программ и неспособности украинской власти обеспечить базовые потребности местного населения может привести к росту социального напряжения в регионе в ближайшие несколько лет. Очевидно, что провоцировать рост социального напряжения будут и аффилированные с российским политическим руководством региональные политические элиты, традиционно использующие критику центральной власти для мобилизации своего электората.
Озвученные в средствах массовой информации планы правительства по созданию на подконтрольных прифронтовых территориях Свободной экономической зоны и снижению ставки налогообложения для инвесторов вселяют осторожный оптимизм и
17
надежду на оздоровление экономики региона. Однако, детальной стратегии реализации указанной экономической политики властью до сих пор представлено не было.
4. Ситуация со свободой передвижения на линии разграничения Чрезвычайная ситуация в период пандемии COVID-19, а также ограничительные меры, введенные с марта 2020 года, привели к возникновению новых проблем со свободой передвижения на линии разграничения. Решение Трехсторонней контактной группы (Украина, Россия, ОБСЕ) по мирному урегулированию ситуации на Востоке Украины об открытии двух новых КПВВ на линии разграничения в городах Золотое и Счастье Луганской области было вновь заблокировано представителями так называемых ДНР и ЛНР.
a) До ноября 2020 года вдоль всей линии разграничения действовало пять контрольных пунктов въезда-выезда (КПВВ): четыре - в Донецкой области («Гнутово», «Майорск», «Марьинка», «Новотроицкое»), и один - в Луганской области («Станица Луганская»), предполагающий только пешеходный переход, проезд автомобильного транспорта был невозможным из-за частичного разрушения моста через реку Северский Донец. 10 ноября 2020 года Украина открыла два дополнительных КПВВ в городах Золотое (автомобильное сообщение)
18
и Счастье (пешеходный переход) Луганской области в рамках договоренностей, достигнутых Трехсторонней контактной группой (Украина, Россия, ОБСЕ). Представители так называемых ДНР и ЛНР, оборудовав с их стороны данные КПВВ, до сих пор не открыли их. Стоит также отметить, что с украинской стороны КПВВ «Золотое» работало в одностороннем порядке еще с 31 марта 2016 года. Однако, данный КПВВ пересекали преимущественно жители двух населенных пунктов - Золотое-4 и Катериновка, находящихся территориально за КПВВ, так как работа пункта и тогда была заблокирована представителями пророссийских администраций так называемых ДНР и ЛНР.
В конце июля правительство Украины объявило о создании отдельного государственного предприятия «Реинтеграция и восстановление», в зоне ответственности которого будет содержание КПВВ. Этот процесс может привести к положительным изменениям в функционирование КПВВ. Хотя пункты въезда-выезда и работают с 2015 года, но до сих пор на законодательном уровне не определены их юридический статус и подчинение единому государственному органу, который бы отвечал за целевое финансирование и обеспечение надлежащей работы пунктов. Речь идет о КПВВ в Донецкой и Луганской областях, а также на административной границе между Херсонской областью и временно оккупированным Крымом. Такое государственное предприятие должно обеспечить унификацию контрольных пунктов въезда-выезда.
Еще один амбициозный план украинского правительства - создание на всех КПВВ мобильных сервисных центров, на базе которых будут предоставляться административные и банковские услуги, а также будут обустроены комнаты матери и ребенка, зоны отдыха, медицинские пункты и тому подобное. По словам руководителей Луганской областной ВГА С. Гайдая, на каждом пункте планируют обустроить мобильный пункт забора материала для ПЦР-тестирования, что позволит быстро прекращать самоизоляцию лицам, пересекающим линию разграничения. Но пока неизвестно, где люди будут ожидать результатов ПЦР-тестирования, потому что единственная лаборатория в области находится в Северодонецке, в 130 км от Станицы Луганской. Вице-премьер-министр Украины, министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Алексей Резников заявляет в СМИ, что сейчас рассматривается возможность
открытия такого хаба на одном из КПВВ в Донецкой области.
б) Ограничения, связанные с введением карантина в период пандемии COVID-19
В связи с пандемией COVID-19 с 16 марта в Украине частично была ограничена работа КПВВ, а с 22 марта движение через КПВВ полностью закрыли. Исключения предусматривались для представителей мониторинговых миссий ОБСЕ, ООН, МККК. Также командование ООС сообщало, что в исключительных случаях, при наличии критически важных жизненных обстоятельств и соответствующих подтверждающих документов, отдельным лицам может быть предоставлено разрешение на пересечение линии разграничения. Оккупационные администрации так называемых ДНР и ЛНР также полностью закрыли КПВВ со своей стороны: на донецком участке - с 21 марта, на луганском - с 23 марта.
19
Украина в одностороннем порядке возобновила работу КПВВ «Станица Луганская» и «Марьинка» 10 июня, КПВВ «Новотроицкое» - 22 июня, но самопровозглашенные республики со своей стороны заблокировали переходы. Лишь 19 июня ограничения для пересечения линии разграничения отменили в так называемой ЛНР, а 25 июня - в «ДНР». При этом, уже 28 июня оккупационная власть «ДНР» снова заблокировала пересечение линии разграничения на переходах.
На момент визита мониторинговой миссии из всех пяти работающих КПВВ в полном объеме осуществлялся пропуск людей только в Станице Луганской, хотя и здесь количество желающих пересечь линию разграничения значительно сократилось: с около 12 000 человек ежедневно до карантина - до около 1000 человек в день по состоянию на конец июля.
Другие КПВВ были закрыты для пересечения, поскольку представители так называемой ДНР объявили о прекращении работы своих пропускных пунктов «до нормализации эпидемиологической ситуации на территориях, подконтрольных правительству Украины». Со стороны так называемой ДНР оккупационная власть пропускала людей через линию разграничения два дня в неделю - по понедельникам и пятницам- лишь через КПВВ «Еленовка», граничащее с украинским КПВВ «Новотроицкое». При этом выехать с оккупированных территорий позволяли только тем, кто имеет регистрацию на подконтрольных украинскому правительству территориях, а въезд в самопровозглашенные
20
республики - только тем, кто в списках так называемого «оперативного штаба по коронавирусу». Однако процедура формирования списков была непрозрачной, а рассмотрение обращений могло длилось до 30 дней, поэтому людей пропускали медленно и избирательно.
28 июля мониторинговая миссия пообщалась с людьми, которые уже несколько недель жили на автобусной остановке у КПВВ «Новотроицкое», ожидая, когда оккупационные власти позволят им пересечь линию разграничения. На момент визита миссии таких людей было девять, среди них были старики, заболевшие и лица с хроническими заболеваниями. Большую озабоченность представителей миссии вызвала ситуация с двумя пожилыми женщинами в возрасте 70 и 80 лет, которые заявили, что находятся возле КПВВ “Новотроицкое” уже две недели. Они, казалось, не до конца понимали причину, по которой их не пропускали домой. В ужасных условиях находились и несовершеннолетние, в частности парень 17 лет, ожидающий вместе с родителями, разрешения на въезд от властей так называемой «ДНР». По свидетельству людей, до 27 июля на автобусной остановке жила также семья с малолетними детьми.
Пограничная служба Украины организовала ночлег для этих людей на территории КПВВ, в палатке ДСНС. Питание обеспечивали гуманитарные организации. По состоянию на 6 августа трое из девяти человек так и не были пропущены и оставались под открытым небом, ожидая разрешения на возвращение домой от так называемой ДНР.