РЕКОМЕНДАЦІЇ для удосконалення порядку та покращення умов перетину межі тимчасово окупованих територій
Внаслідок збройного конфлікту частина території України – Автономна Республіка Крим, місто Севастополь, окремі райони Донецької та Луганської областей – є тимчасово окупованими. Маючи формально однаковий статус цих територій, правила перетину адмінкордону з Кримом та лінії розмежування на Донбасі є різними, але проблеми, із якими стикаються громадяни України при виїзді та в’їзді на окуповані території, залишаються спільними. Реалізація зазначених рекомендацій дозволить Україні, окрім виконання зобов’язань перед власними громадянами за національним та міжнародним правом, зробити кроки до розбудови сталого миру, бо цей мир починається не з виконання Мінських угод, а з дотримання прав людини і турботи про тих, хто постраждав внаслідок конфлікту.
Скасувати дозвільну систему перетину лінії розмежування громадянами України в межах Донецькій та Луганській областях. Ця система, запровадження якої було актуальним у 2015 році, не є ефективною, вона не посилює та не доповнює безпековий компонент. Так, станом на червень 2015 року усі КПВВ були обладнані стандартними системами прикордонного контролю «ГАРТ-1», які дозволяють здійснювати ефективний контроль за інтегрованою базою, у тому числі ідентифікувати особу, що переміщується, зафіксувати напрямок руху при перетині (в’їзд або виїзд на контрольовану Урядом територію). При введенні документів, що посвідчують особу, відображається як інформація щодо обтяжень, пов’язаних із вчиненням правопорушень кримінального та адміністративного характеру та невиконаних цивільних зобов’язань (невиплачені аліменти чи штрафи), так і стосовно особливих доручень правоохоронних органів щодо затримання особи. Разом із тим перевірка наявності діючого дозволу збільшує час очікування при перетині, а також вимагає більшу кількість ресурсів (людських, часових та використання обладнання) для забезпечення перетину лінії розмежування. Крім того, дозвільна система містить численні корупційні ризики, а тому її необхідно скасувати і спростити порядок перетину КПВВ для громадян України. Наразі для перетину державного кордону чи адмінкордону з тимчасово окупованим Кримом для громадян України не вимагається жодних дозволів чи перепусток. Спростити порядок в’їзду іноземних адвокатів, журналістів та правозахисників до окупованого Криму. Для цього необхідно внести зміни до порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї, затвердженого Постановою КМУ № 367 від 04.06.2015 року, які спрямовані на зміну процедури в’їзду до Криму для іноземних правозахисників, адвокатів та журналістів – з дозвільної на повідомну. Крім цього, важливим є запровадження онлайн-процедури подання документів для в’їзду в окупований Крим або подачі документів через закордонні консульські установи України в країні перебування іноземних адвокатів, журналістів та правозахисників. Розробити та затвердити замість списку дозволених товарів, перелік товарів, переміщення яких через лінію розмежування та адміністративний кордон заборонено чи обмежено. Відповідно до Постанови КМУ №815, початок дії якої був відтермінований до 28 листопада 2019 року, фізичній особі дозволяється переміщення товарів на/з тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей, за винятком обмежених або заборонених до переміщення товарів. Список таких товарів має бути затверджений Мінветеранів. У той же час, на адміністративному кордоні з Кримом запроваджено тимчасовий прикордонний контроль та митний режим, встановлено спеціальні умови переміщення людей, проїзду транспорту та перевезення речей. Зокрема, при в’їзді-виїзді з/на територію Криму, громадяни можуть перевозити особисті речі, перелік яких визначений статтею 370 Митного кодексу України, який регулює питання перевезення речей громадянами України через державний кордон. Такий перелік є застарілим та не відповідає реальним потребам громадян (наприклад, перелік не містить побутової техніки, меблів тощо, але передбачає можливість перевезення бінокля та друкарської машинки), не врегульовує питання перевезення домашніх тварин, трун (праху). Ці обмеження призводять до порушення права громадян володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Необхідно запровадити універсальний підхід до питання переміщення товарів та особистих речей через лінію розмежування та адміністративний кордон з Кримом, запровадивши перелік заборонених чи обмежених для переміщення товарів. У населених пунктах, розташованих поблизу лінії зіткнення / адміністративного кордону, обладнати сервісні центри або посилити вже існуючі ЦНАПи для отримання адміністративних послуг та сервісів мешканцями тимчасово окупованих територій. Обладнання таких центрів дозволить не тільки комфортно та оперативно отримувати адміністративні послуги, але й сприятиме підтримці правових зв’язків мешканців тимчасово окупованих територій із державою Україна, зменшити навантаження на відділення органів, що надають послуги як місцевому населенню, так і жителям окупованих територій, що постійно спричиняє соціальну напругу. Послуги, які можуть надаватися у сервісних центрах: • видача свідоцтв про народження, смерть, шлюб, зміну ПІБ, інше; • паспортні послуги, в тому числі оформлення паспорту громадянина України, паспорту громадянина України для виїзду за кордон; • нотаріальні послуги (оформлення заяви батьків на виїзд дитини за кордон, оформлення заповіту);
• послуги сервісних центрів МВС (отримання посвідчення водія, реєстрація авто тощо); • первинна та вторинна правова допомога адвокатами системи БПД; • банківські послуги (відкриття рахунків для отримання соціальних виплат, оплата судового збору, переказ коштів тощо); • послуги поштового зв’язку (державні і недержавні); • верифікація та перевірка даних Державного реєстру виборців та інші. Щодо діяльності вже існуючих ЦНАПів, то у Донецькій та Луганській областях наразі вони здебільшого обслуговують тих, хто зареєстрований на території їхнього обслуговування. Утім, діяльність ЦНАПів у цих регіонах має бути розширена для надання адміністративних послуг мешканцям окупованих територій. Передбачити можливість перетину лінії розмежування дітьми до 14 років на підставі свідоцтва про народження дитини. Нова Постанова КМУ № 815, яка набирає чинності 28 листопада 2019 р., зокрема, врегульовує порядок перетину лінії розмежування дітьми, фактично встановлюючи, що для в’їзду/виїзду дітей у віці до 14 років необхідною є наявність в них паспорту громадянина України для виїзду за кордон. Утім його оформлення є дороговартісним (від 682 до 1034 грн), вже зараз існують проблеми із подачею документів для виготовлення паспорту у Донецькій та Луганській областях (у електронних чергах немає місць). Крім того, запровадження закордонних паспортів замість свідоцтв про народження дітей, які наразі є підставою для перетину лінії розмежування, не сприяє відбудові та збереженню зв’язків із мешканцями окупованих територій, створює ризик припинення виїзду дітей звідти. Спростити процедуру отримання паспортів мешканцями окупованих територій. Наразі, у зв’язку із необхідністю внесення даних у Єдиний державний демографічний реєстр, всі громадяни України, які отримують паспорти, мають проходити процедуру ідентифікації особи. Ця процедура передбачає перевірку особи за даними реєстрів, які знаходяться у розпорядженні держави. Утім, на практиці, працівники ДМС вимагають від заявників, які мають зареєстроване місце проживання на окупованих територіях, надання документів, які можуть сприяти ідентифікації особи, навіть якщо ці дані містяться у державних реєстрах (наприклад, Державний реєстр виборців). Вкупі з відсутністю переліку документів, які можуть сприяти ідентифікації особи, це призводить до тривалого отримання документів, що посвідчують особу і належність до громадянства України тих, хто залишився чи виїхав з окупованих територій. Крім того, відповідно до Постанови КМУ № 815, мешканцям окупованих територій Донбасу при подачі документів для оформлення паспорту громадянина України має бути видана відповідна довідка, яка тимчасово замінює паспортний документ та дозволяє здійснити перетин лінії розмежування. Така сама процедура має бути встановлена і для всіх мешканців окупованого Криму, які звертаються для оформлення паспорту громадянина України. Забезпечити належне технічне та санітарно-гігієнічне облаштування та оснащення КПВВ з тимчасово окупованими територіями задля забезпечення належних та гідних умов перетину лінії розмежування / адмінкордону та несення служби на КПВВ. Зокрема, доцільно розглянути можливість цілодобової роботи усіх КПВВ (наразі такий режим запроваджений тільки на КПВВ з окупованими територіями Криму). Необхідним є обладнання всіх КПВВ критими приміщеннями для очікування та відпочинку осіб, які виїжджають чи в’їжджають на тимчасово окуповані території (сервісні зони). Крім цього, на всіх КПВВ мають бути: • налагоджене транспортування людей від лінії розмежування до терміналу контролю на КПВВ, із наявністю соціального безкоштовного транспорту для найбільш вразливих груп населення; • створені належні санітарно-гігієнічні умови, зокрема, облаштовані безкоштовні туалети; • облаштовані пункти надання медичної допомоги з відповідним персоналом, ліками та оснащенням; • забезпечені пішохідні зони, у т.ч. доступні для маломобільних груп населення та осіб з інвалідністю; • створені умови для конкурентного залучення приватного бізнесу для облаштування сервісних зон на КПВВ, зокрема, для надання послуг харчування. Також необхідним є розміщення автостанції та/або зупинки громадського транспорту неподалік від КПВВ та облаштовані відповідні місця очікування для пасажирів.
Організувати відповідне транспортне сполучення КПВВ та найближчих населених пунктів на підконтрольній уряду України території, зокрема, тих, у яких знаходяться сервісні центри (ЦНАПи). Для цього необхідно забезпечити проведення ремонтних робіт асфальтового покриття від КПВВ до найближчих населених пунктів та організувати легальне транспортне сполучення між КПВВ та найближчими населеними пунктами до лінії розмежування / адміністративного кордону, забезпечивши регулярні маршрути громадського та соціального транспорту (в т.ч. до пунктів транспортного сполучення з іншими містами України). Крім того, важливо створити сервіс із можливістю бронювання та/або купівлі квитків на автобусні рейси онлайн. Розглянути можливість відновлення пасажирського сполучення з тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей, яке було повністю припинене у 2014-2015 роках. Від припинення пасажирського сполучення постраждали найменш захищені верстви населення, зокрема, особи похилого віку, представники маломобільних груп населення та особи з інвалідністю, діти та вагітні жінки, які не мають власних транспортних засобів та вимушені винаймати автомобіль для перетину лінії зіткнення, здійснювати численні пересадки, перетинати лінію розмежування пішки, або взагалі відмовитися від виснажливої та витратної поїздки. Це обмежує свободу пересування, породжує нерівність, а також жодним чином не сприяє відновленню зв’язків та реінтеграції людей, які були змушені залишитися на тимчасово окупованій території. З огляду на викладене, існує доцільність відновлення прямого залізничного та автобусного сполучення з тимчасово окупованими територіями. Для відновлення пасажирського залізничного сполучення необхідним є вжиття відповідних дій структурами, які дотичні до його забезпечення, насамперед АТ «Укрзалізниця», ДПСУ та ДФСУ. Розглянути можливість відкриття нових КПВВ, особливо у Луганській області. Чотири повноцінних КПВВ функціонують у Донецькій області, утім їх недостатньо для задоволення потреб у пересуванні через лінію зіткнення. Разом з тим, у Луганській області функціонує лише один пішохідний КПВВ. З огляду на розведення військ, важливим є питання щодо відкриття нових КПВВ. Мешканці Луганської області, обмежені діяльністю єдиного КПВВ, значно швидше втрачають зв’язки з підконтрольною територією України, особливо враховуючи, що перетин неконтрольованого кордону з Російською Федерацією є простішим, утім є порушенням Закону і тягне за собою настання адміністративної відповідальності.
Рекомендації підтримують: