Europese gedachten

Europese Gedachten

Erik De Bom (red.)

Europese Gedachten Beschouwingen over de toekomst van de Europese Unie

Pelckmans • Klement

Voor wie kopiëren wil U vindt dit boek goed en wenst er kopieën van te maken.

Besef dan: - dat dit boek de vrucht is van intense arbeid: auteurs en uitgever hebben er heel wat geld en energie in gestoken; - dat auteurs en uitgeverij van dit werk moeten bestaan; - dat kopiëren zonder voorafgaande schriftelijke toestemming onwettig is.

Voor meer info: www.pelckmans.be en www.uitgeverijklement.nl © 2014, Erik De Bom en Pelckmans Uitgeverij nv, Brasschaatsteenweg 308, 2920 Kalmthout Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande en schriftelijke toestemming van de uitgever, behalve in geval van wettelijke uitzondering. Informatie over kopieerrechten en de wetgeving met betrekking tot de reproductie vindt u op www.reprobel.be.

All rights reserved. No part of this book may be reproduced, stored or made public by any means whatsoever, whether electronic or mechanical, without prior permission in writing from the publisher. d/2014/0055/192 isbn 978 90 289 7659 7 (uitgeverij Pelckmans, België) isbn 978 90 8687 140 7 (uitgeverij Klement, Nederland) nur 730 Cover Studio Pelckmans Opmaak www.intertext.be

I NH OU D

Woord vooraf Herman Van Rompuy

Inleiding Erik De Bom

7

9

de onderbouw van de eu

1 De ‘federatie van staten’ als constitutioneel model voor de Europese Unie Stefan Rummens & Stefan Sottiaux

39

2 Solidariteit als argument voor de Europese Unie Helder De Schutter

55

europese waarden

3 Heeft Europa naast een politieke identiteit ook een culturele identiteit nodig?

Marin Terpstra

75

4 In verscheidenheid verenigd?

De mythe van een Europese eenheid Anya Topolski

95

een europese democratie

5 Europa als democratie?

Vragen rond het ‘democratisch tekort’ Ronald Tinnevelt & Peter Bal

109

6 Pleidooi voor een meer gepolitiseerd Europa Steven Van Hecke, Raf Geenens & Stefan Rummens

133

6

EUROPESE GEDACHTEN

europese rechtvaardigheid

7 Een Europese Sociale Unie: wat betekent het en waarom is het nodig?

Frank Vandenbroucke

151

8 Het Engels als lingua franca van de Europese Unie: vereiste van solidariteit, bron van onrechtvaardigheid, factor van verval?

Philippe Van Parijs

177

europa en/in de wereld

9 Een grenzeloze illusie?

Of hoe ver de Europese Unie moet reiken Erik De Bom

197

10 Over kruisende schepen bij nacht: de verhouding tussen het recht van de Europese Unie en het internationaal recht door het prisma van het rechtsstaatbeginsel Geert De Baere

221

245

Biografische gegevens

7

WOORD VOO R AF Herman Van Rompuy

D

oor de eeuwen heen hebben vele dichters en denkers gedroomd van een verenigd Europa – om te zwijgen van hen die het continent gewapenderhand wilden verenigen. Bij sommige schrijvers was ‘Europa’ een uitgewerkt plan compleet met grondwet, bij anderen de flard van een toekomstbeeld, maar samen maakten zij – vanaf de dagen van Erasmus tot Immanuel Kant en erna – denkbaar wat voordien ondenkbaar was: dat op ons zo lang verscheurde werelddeel alle landen met hun burgers in vrede kunnen samenleven. Deze overtuiging van enkelen groeide uit tot de ‘Europese gedachte’, of de Europese idee.

De huidige Europese Unie heeft meer aan zulke geschriften te danken dan velen beseffen: ze vormen in zekere zin de intellectuele bodem waarin, na de beide wereldoorlogen, staatslieden als Robert Schuman, Konrad Adenauer en Paul-Henri Spaak het zaad van een nieuw, ditmaal geweldloos politiek Europa konden zaaien. De Europese gedachte ging lang vooraf aan de Europese politiek.

Daarom is het goed dat, ook nu de Unie een stevig gevestigd politiek feit is, denkers en intellectuelen haar blijven ondervragen en uitdagen. Deze rijke bundel Europese Gedachten staat in de traditie van uitwisseling tussen politiek denken en handelen. Tal van de wezenlijke vragen waarvoor onze Unie vandaag staat komen aan bod: Hoe kunnen wij sociale rechtvaardigheid vormgeven in een unie van 28 lidstaten met zulke uiteenlopende welvaartsniveaus? Hoe kunnen wij bepalen waar de grenzen van de Unie zouden moeten lopen? Welke constitutionele vorm kunnen we haar toeschrijven? Hoe is een versterking van de Europese democratie mogelijk? Hoe om te gaan met het obstakel van onze veeltaligheid voor het bestaan van een gedeelde publieke ruimte? En zoals het hoort in een dergelijke oefening is er ook plaats voor tegendraadse antwoorden – van twijfel of de bevolking wel meer Europese democratie wil, tot het pleidooi voor de Engelse taal als lingua franca.

In de uitoefening van mijn mandaat van voorzitter van de Europese Raad heb ik mij meermaals graag laten voeden door zulke stemmen uit het publieke debat.

Dankzij boeken, maar ook in gesprekken met Europese intellectuelen – komend

8

EUROPESE GEDACHTEN

van Groot-Brittannië tot Bulgarije, Duitsland of Italië. Zulke momenten van reflectie waren soms even ‘adem halen’, na alle kortademige maar o zo belangrijke vergaderingen waarin we, in de storm die woedde van 2010 tot in 2012, onze munt­ unie overeind hielden en een steviger fundament gaven.

In het bijzonder herinner ik mij een ontmoeting met Jürgen Habermas, de ook in dit boek veel aangehaalde Duitse filosoof. Hij kwam op mijn uitnodiging naar Brussel, en een half jaar erna hield ik de inleiding voor zijn grote toespraak in Leuven. In een boeiend gesprek vonden we elkaar op veel punten, maar verschilden toch ook soms van mening. De onderscheiden verantwoordelijkheid van de politicus en de intellectueel kwam ook aan het licht. Het gaat immers, in de termen van een van de bijdragen in deze bundel, in de politiek niet alleen om het ‘behoren’, maar ook om het ‘kunnen’, ‘moeten’ en ‘wensen’. Er is een dragende ethiek, richtinggevende waarden, maar tegelijk zijn er de gegevenheden van het moment, een speelruimte die soms kleiner is dan men zou willen, de noodzaak om toch iets te besluiten (bijvoorbeeld omdat niets doen geen optie is, zoals ons ook in de eurocrisis menigmaal overkwam). Ook dat is Europese politiek.

In het gesprek met Habermas, zoals ook in veel bijdragen aan deze bundel, trof me hoezeer politiek-theoretische kwesties (over democratie, over solidariteit, over grenzen) samenhangen met een opvatting van Europese identiteit. Mij heeft deze kwestie altijd geboeid. Voor bovengenoemde dichters en denkers sprak het vanzelf dat hoe verscheiden de Europese volkeren ook mochten zijn, ze toch meer deelden dan enkel de geografische ruimte die zich uitstrekt van de Atlantische Oceaan tot aan de Oeral. Maar wat precies? De Europese cultuur van vandaag is een mengsel van oud en nieuw. Het is evenwel moeilijk om dat mengsel precies te duiden, maar het is tastbaar duidelijk voor iedereen die op andere werelddelen in aanraking komt met andere culturen. Een identiteit heeft geen wetenschappelijke definitie nodig om toch te bestaan! De onze ligt gebed in een veelheid van culturen, talen en geschiedenissen, een verscheidenheid die ook onze rijkdom is.

In tijden waarin de politieke orde zelf soms wordt herleid tot economisch nut, tot een kwestie van kosten en baten, is het belangrijk te herinneren aan deze oude overtuiging. Er is een supplément d’âme in het streven naar Europa. Naast het streven naar welvaart, macht of zelfs vrede, gaat het ook over cultuur, identiteit, lotsbestemming. Om die reden, anders gezegd, kan de Europese politiek niet zonder ‘Europese Gedachten’. Graag dank ik de auteurs van dit boek voor hun vitale bijdrage aan ons gezamenlijk gesprek over Europa’s toekomst.

Herman Van Rompuy 8 april 2014

9

I NL E I DIN G

Politieke theorie en de toekomst van de Europese Unie Erik De Bom

‘The politician looks to the next election, the statesman to the next generation.

It is the task of the student of philosophy to articulate and express the permanent conditions and the real interests of a well-ordered society.’

John Rawls, The Law of Peoples, p. 97 ‘to lay the foundations for institutions which will give direction to a destiny henceforward shared’ Verdrag Van Parijs, 1951

V

erkiezingen zijn het moment waarop de burger zich kan uitspreken over de richting waarin hij het bestuur wil zien evolueren. Dat zou voor de Europese verkiezingen niet anders mogen zijn. Met het Verdrag van Maastricht en de oprichting van de Europese Unie (eu) in 1993 kregen de burgers van de verschillende lidstaten automatisch ook een Europees burgerschap. Dat geeft hun onder meer het recht om op basis van hun mening en overtuiging over de gang van zaken in Europa een stem uit te brengen. Door te kiezen voor een bepaalde partij laten ze hun goed- of afkeuring blijken voor het gevoerde beleid en – onmiddellijk daarmee verbonden – het al dan niet voortzetten daarvan. Of burgers inderdaad die impact hebben op de Europese politiek is een andere zaak. Het is een van de meest bediscussieerde onderwerpen als het aankomt op het democratisch gehalte van de eu. Maar daar gaat het hier in eerste instantie niet om. Een stem uitbrengen over het Europese beleid impliceert dat men een (ruw) idee heeft over de gewenste toekomst van de eu. Wil men meer of juist minder solidariteit op Europees niveau? Moet het budget voor landbouw behouden blijven? Moeten de

10

EUROPESE GEDACHTEN

buitengrenzen van de eu strenger bewaakt worden? Moeten de burgers een grotere inspraak kunnen krijgen? Zou het goed zijn een economische regering op te richten? Moet de budgettaire controle van de lidstaten verstrekt worden? Is het streefdoel meer Europa? Of moet Europa juist teruggedrongen worden ten voordele van de lidstaten?

Het zijn dit soort vragen die burgers en politici bezig houden. Maar niet alleen hen. Ook politiek theoretici houden er zich mee bezig. De manier waarop zij dat doen, verschilt evenwel van de wijze waarop het alledaagse politieke debat gevoerd wordt. Voor politici is het doel verkiezingen te winnen. Daardoor laten ze zich eerder leiden door concrete problemen en incidenten en zijn ze bedacht op de haalbaarheid van hun voorstellen. Meestal is hun blik primair gericht op de volgende verkiezingen. Langetermijnoverwegingen moeten het dan ook doorgaans afleggen tegenover kortetermijnoverwegingen. Voor politiek theoretici is dit anders.

Zij willen in de eerste plaats de gang van zaken begrijpen en kennis vergaren. Dat doen ze op een systematische en methodische manier. Zij denken na over dezelfde vragen als de burgers en politici, maar gaan daarbij op zoek naar de structurele dimensies zonder zich te laten afschrikken door mogelijke kortetermijn­ beperkingen. In zekere zin bewaken politiek theoretici de kwaliteit van het politieke debat door het op een abstracter niveau te voeren.

Het lijkt voor de hand te liggen dat politiek theoretici zich intensief hebben ingelaten met de eu. Bij nader inzien blijkt dit evenwel niet het geval te zijn. Hun bijdrage aan de Europese Studies1 is zelfs eerder beperkt en, zoals ik zal trachten aan te tonen in deze inleiding, nogal eenzijdig. Er is dus dringend nood aan een substantiële bijdrage van de politieke theorie aan de eu-studies. En dat is wat dit boek wil doen. De verschillende auteurs behandelen uiteenlopende onderwerpen en laten elk hun licht schijnen op de toekomst van de eu vanuit een politiek theoretisch perspectief. Ze bieden een mogelijk antwoord op de vraag waarheen het moet met de eu. Onvermijdelijk zullen er onderwerpen aan bod komen die al uitvoerig zijn besproken. Maar ze zijn van te groot belang om links te laten liggen.

Bovendien bespreken deze auteurs deze vertrouwde thema’s vanuit een vernieuwende invalshoek. Daarnaast behandelen ze ook onderwerpen die tot nu toe nauwelijks aandacht hebben gekregen binnen de politieke theorie van de eu. Op die manier komen ze tegemoet aan de wens om de reikwijdte van de politieke theorie binnen de eu-studies gevoelig uit te breiden. Zo kan deze collectie van

1

Met ‘Europese Studies’ verwijst men naar de multidisciplinaire, wetenschappelijke studie van het Europese continent. Verschillende disciplines richtten hierop hun aandacht, zoals geschiedenis, economie, literatuur, rechten, politicologie en sociologie. In engere zin wordt ‘Europese Studies’ gebruikt om de studie van het Europese integratieproces aan te duiden. Het is in die laatste betekenis dat ‘Europese Studies’ in deze bijdrage wordt gebruikt.

politieke theorie en de toekomst van de europese unie

11

essays gezien worden als een verzameling ‘Europese Gedachten’ – een bundeling van toekomstbeelden die de oude Europese Gedachte nieuw leven wil inblazen door een onderbouwd Europees ideaal naar voren te schuiven. Concrete beleidsvoorstellen hoeft men niet te verwachten, maar eerder grondslagen waarop het beleid zou kunnen worden geënt.

In deze inleiding wil ik op een meer algemene manier de band belichten tussen politieke theorie en eu-studies. Vooreerst is het de bedoeling een beeld te schetsen van de bijdrage die de politieke theorie tot vandaag heeft geleverd aan de eustudies. Zoals al gezegd, is die inbreng eerder beperkt en zelfs eenzijdig. In het tweede deel zal ik uiteenzetten hoe de politieke theorie de eu-studies verder kan verrijken. Daarbij zal ik ook proberen aan te tonen dat een grotere aansluiting van de eu-studies bij de politieke theorie niet zomaar een vorm van academische ‘Spielerei’ is, maar dat zij broodnodig is voor de reflectie over de verdere uitbouw van de eu. Ik rond deze inleiding af met een kort overzicht van de verschillende bijdragen aan dit boek.

1 Politieke theorie binnen eu-studies Om te kunnen achterhalen wat de precieze plaats en bijdrage zijn van de politieke theorie aan de eu-studies, is het nodig kort uit te leggen wat onder ‘politieke theorie’ wordt verstaan. Het gaat om een subdiscipline binnen de politicologie die zich onderscheidt van andere onderzoekstakken, zoals de vergelijkende politicologie en de internationale politiek, door de gevolgde methode (Pierik 2011). In tegenstelling tot de vele studies die op empirische basis kennis van menselijk gedrag en instituties willen verzamelen en analyseren om de dingen te kunnen verklaren zoals ze zijn, heeft de politieke theorie een uitgesproken theoretisch karakter en stelt zij zich als doel een zo omvattende en systematisch mogelijke beschrijving te bieden van het politieke leven in het algemeen (Ball 1995: 3-61).

Gewoonlijk onderscheidt men binnen de politieke theorie twee takken (Dunn 1996). De ene tak legt zich toe op conceptuele analyse en is vooral explanatorisch van aard. Op die manier wil men tot een beter begrip komen van veelgebruikte begrippen en politieke waarden die meestal veel minder eenduidig zijn dan men op het gezicht denkt. Wat betekenen concepten als gelijkheid, vrijheid, macht, democratie, solidariteit en mensenrechten? En wat is hun rol binnen actuele politieke discussies? De tweede tak binnen de politieke theorie stelt de normatieve analyse centraal van fundamentele politieke en maatschappelijke problemen. Het gaat hier eerder om abstracte vragen die evenwel van direct belang zijn voor concrete situaties. Welke waarde(n) stelt men centraal bij het vormgeven van poli-

12

EUROPESE GEDACHTEN

tieke instituties? Meer concreet vertaalt zich dat als: hoe zouden politieke instituties eruit zien in een specifieke samenleving als ze gebaseerd zouden zijn op bepaalde politieke waarden? Wat betekent de nadruk op deze of gene waarde voor de vormgeving van het overheidsbeleid?

Zoals zal blijken, is het aandeel van de politieke theorie binnen de Europese integratietheorieën tot nog toe eerder beperkt. Het merendeel van de eu-studies is gestoeld op empirische basis. Dit zijn natuurlijk ook ‘politieke theorieën’, maar die moeten dus onderscheiden worden van de politieke theorie in enge zin, zoals ik die zonet omschreven heb, met de nadruk op conceptuele analyse en normatieve vraagstukken. In het nu volgende overzicht kunnen binnen het geheel van de Europese integratietheorieën drie groepen onderscheiden worden die elkaar min of meer opvolgen.2 Het gaat hierbij eerder om een analytisch onderscheid op grond van de basisvraag die ze aan de orde stellen: de scheidingslijn tussen deze groepen is flinterdun. Ook de chronologische opeenvolging is slechts een rudimentaire leidraad. De verschillende theorieën lopen geleidelijk in elkaar over en de typische kenmerken van elke ‘groep’ en ‘periode’ zijn alleen zichtbaar door ze vanop grotere afstand in ogenschouw te nemen. De voorgestelde driedeling hangt bovendien samen met het accent dat in de verschillende theorieën wordt gelegd op een bepaalde subdiscipline binnen de politieke wetenschappen. Ook in dit geval gaat het om een veralgemening die pas zichtbaar is door een ruimer ingenomen vogelperspectief.

1.1 Eerste fase: verklaringen van de ‘grand theories’ De eerste groep integratietheorieën, die zijn hoogdagen kent in de periode 19501985, wordt gewoonlijk aangeduid als de ‘traditionele’ groep. De theorieën zoeken in de eerste plaats een verklaring voor de integratie. De nadruk ligt daarbij vooral op de supranationale instellingen en het intergouvernementele karakter, waarbij de ene keer vooral het eerste en dan weer het tweede als belangrijkste element naar voren wordt geschoven. Waarom werken soevereine staten samen? Hoe doen ze dat? Wat zijn de belangrijkste actoren? Wat zijn de mogelijkheden en beperkingen van internationale samenwerking? Welke processen en procedures liggen aan

2

Deze driedeling vindt men ook terug in de handboeken over Europese integratietheorieën, zoals die van Wiener – Diez (2009), Jørgensen – Pollack – Rosamond (2007), Chryssochoou (2009) en Saurugger (2014a) en, in het Nederlands, dat van Orbie (2009). De chronologische afbakening is niet exact dezelfde in deze overzichtswerken, al stemmen de grote lijnen uiteraard overeen. In het vervolg van dit summiere overzicht ga ik zeer kort in op de belangrijkste kenmerken van de onderscheiden groepen en de voornaamste theorieën. Voor meer informatie daarover kan men natuurlijk in deze handboeken terecht.

politieke theorie en de toekomst van de europese unie

13

de grondslag? Dergelijke theorieën die de samenwerking tussen staten voorop stellen zagen al het licht kort na de Eerste Wereldoorlog, maar zouden vooral na de Tweede Wereldoorlog bijzonder in trek zijn. De reden daarvoor is niet verwonderlijk. Men wijst hoofdzakelijk op de gevaren van nationaal en economisch protectionisme. De in deze periode ontwikkelde theorieën zoeken naar een alternatief voor het model waarbij oorlog wordt gezien als een essentiële karaktertrek van het internationale systeem en natiestaten ten strijde trekken om zich te verzekeren van schaarse middelen. Het uitgangspunt is dat de problemen in de toenmalige gemeenschap een dergelijke omvang hebben bereikt dat ze niet langer kunnen worden opgelost op het niveau van de staat. De uitdaging ligt op het internationale vlak met de uitbouw van internationale instellingen. Dat wil niet zeggen dat iedereen voorstander is van dergelijke internationale instellingen. Maar het is wel zo dat het al dan niet ontwikkelen ervan centraal staat in de discussies.

Het raamwerk waarop theoretici een beroep doen reikt verder dan Europa, dat wil zeggen: ze gaan op zoek naar verklaringsmodellen die gebaseerd zijn op nietEuropese voorbeelden van regionale integratie. Het is pas vanaf de jaren 1990 dat eu-georiënteerde benaderingen in zwang komen die weinig tot geen interesse hebben voor regionale samenwerking buiten Europa. Uit de gevolgde werkwijze(n) blijkt duidelijk dat de politieke wetenschappers voor hun modellen beroep doen op modellen en concepten uit de internationale betrekkingen (met stromingen als realisme, liberalisme en neoliberalisme).

In deze groep zijn er twee grote verklaringsmodellen die doorgaans worden aangeduid als de ‘grand theories’: neofunctionalisme en intergouvernementalisme. Het neofunctionalisme (Haas 1958; Lindberg 1963; Scheingold 1964) berust op empirisch testbare hypotheses en onderstreept zeer sterk het procesmatige karakter van de Europese integratie. Het vertrekpunt is de economische integratie in een beperkt aantal domeinen. Die brengt een soort sneeuwbaleffect teweeg – dat wordt aangeduid met de technische term ‘spillover’ – waardoor de integratie wordt ingezet in steeds meer economische domeinen en uiteindelijk ook in het politieke veld voet aan de grond krijgt. Omdat dit neofunctionalisme geen verklaring kon bieden voor de eurosclerose en de hardnekkige nationalistische sentimenten in de lidstaten in de jaren zestig van de vorige eeuw, zal een nieuwe theorie, het intergouvernementalisme (Hoffmann 1966), de soevereiniteit en de belangen van de individuele lidstaten centraal stellen. Alleen op basis van intergouvernementele onderhandelingen is verdere integratie mogelijk. Wat het einddoel is, is niet duidelijk. Daarvoor staat de diversiteit al te zeer in de weg als een soort onoverkoombare barrière voor vergaande samenwerking. Het neofunctionalisme en intergouvernementalisme blijven in zekere zin tot vandaag de twee grote theorieën die in de loop der jaren verder zijn aangepast en verfijnd. Zo hebben zowel

14

EUROPESE GEDACHTEN

neofunctionalisten (Tranholm-Mikkelsen 1991) als intergouvernementalisten (Moravcsik 1993) geprobeerd de lancering van de Europese Akte te verklaren door respectievelijk de rol van spillover naar sociaal beleid en een monetaire unie, en de convergerende belangen van de grote ‘drie’ (Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk) te benadrukken.

Tot deze eerste groep rekent men ook het federalisme. Maar het heeft een wat aparte plaats, omdat het van bij het begin zowel een verklarende als een uitgesproken normatieve functie had (Burgess 2000, 2006). Als verklaringsmodel is het niet eenduidig, omdat er geen ondubbelzinnige definitie voor handen is. De basisgedachte is wel duidelijk: het gaat om een machtsverdeling tussen gemeenschappelijke instellingen (centrale niveau) en lidstaten (nationale niveau). De discussies gaan dan vooral over de plaats van het zwaartepunt van de bevoegdheden en de aard van verdeling van beleidsdomeinen (Føllesdal 1998). Maar tegelijkertijd doet dit federalisme dienst als een soort ‘blueprint’ waaruit blijkt hoe de eu zou moeten worden georganiseerd en hoe haar bevoegdheden zouden moeten worden verdeeld. Pleidooien voor een Europese federatie gaan terug tot ruim vóór de oprichting van de eu met de publicatie van Pan-Europa door de Oostenrijker Richard Coudenhove-Kalergi, de oproep van Winston Churchill in 1946 om een Verenigde Staten van Europa op te richten en de sleuteltekst Manifesto di Ventotene die was opgesteld door een groep Italiaanse federalisten onder leiding van Ernesto Rossi en Altiero Spinelli. Het was de verdienste van die laatste om mee aan de basis te liggen van de oprichting van het Europees Parlement.

Vooral na de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht zou de aandacht voor een Europese federatie opnieuw sterk toenemen. Hoewel het aantal analyses van de eu als federatie amper te overzien is en tot vandaag politici als Guy Verhofstadt en Daniel Cohn-Bendit (2012) opstaan als grote pleitbezorgers van een federaal Europa, ontbreekt tot nu toe toch een omvattende normatieve studie waarin wordt uitgeklaard waarom de eu zou kiezen voor een federale structuur en hoe die er precies zou moeten uitzien.

1.2 Tweede fase: analyses van de ‘middle-range theories’ Anders dan de ‘grand theories’ focust de tweede groep integratietheorieën, waarvan het zwaartepunt is te situeren tussen 1985 en 1995, niet op de grote historische momenten, maar op de dagelijkse werking en beleidsvorming van de Europese Unie. De bedoeling is een analyse te bieden van de aard en het functioneren van de eu met bijzondere aandacht voor de Europese instellingen. Ditmaal worden er geen grootse theorieën opgezet om het geheel te verklaren, maar grijpt men terug naar specifieke conceptuele kaders die moeten helpen bepaalde sectoren

politieke theorie en de toekomst van de europese unie

15

van de Europese integratie te begrijpen. Dit heeft als gevolg dat de onderzoekstopics in veel gevallen zeer specifiek worden; men concentreert zich doelbewust op een particulier aspect van de integratie (zo bijvoorbeeld de besluitvorming in de Raad).

Om die reden noemt men deze theorieën ook wel ‘middle-range theories’. Het voordeel van dit soort theorieën tegenover de grote verklaringstheorieën is dat ze in zekere zin wetenschappelijk hoogstaander zijn dan de niet te verifiëren grote theorieën, omdat ze teruggaan op een groter aandeel empirisch materiaal in een kleiner domein dat via falsifieerbare hypotheses kan worden getest. Het nadeel is dan weer dat ze het globalere zicht op de eu als systeem uit het oog verliezen.

Typerend voor dit soort benaderingen is dat men de kaders uit de internationale betrekkingen verwerpt en een beroep doet op ‘tools’ om binnenlandse politieke ontwikkelingen te begrijpen. Met name in de jaren negentig van de vorige eeuw introduceerde men de vergelijkende politieke wetenschappen in de eu-studies (Hix 1994). De implicatie hiervan is dat men de eu weliswaar niet ziet als een traditionele staat, maar wel als een constructie die daarmee kan worden vergeleken.

Een gevolg van dit teruggrijpen naar de vergelijkende politiek – in combinatie met de introductie van een hogere graad van interdisciplinariteit – is dat deze tweede groep theorieën gekenmerkt wordt door een grote verscheidenheid aan benaderingen, vaak met tal van varianten. Een eerste grote subgroep wordt gevormd door de governance-benaderingen die de interactie tussen de verschillende bestuursniveaus centraal stellen (Kohler-Koch – Eising 1999). Daarbij besteden ze ruime aandacht aan de rol van niet-statelijke actoren en het belang van expertise en informatie. Enerzijds bouwen ze nog voort op bevindingen uit de internationale betrekkingen, omdat ze beseffen dat het nationale politieke systeem een te beperkte capaciteit heeft om politieke doelen te realiseren. Anderzijds zetten ze volop in op de vergelijkende politiek die recht kan doen aan een systeem waarin de onderhandelingen plaats hebben tussen publieke en private actoren zonder dat er een duidelijke hiërarchische structuur aanwezig is. Sommige van de studies hebben een uitgesproken normatieve dimensie en onderzoeken hoe het proces zou moeten worden ondernomen.

Binnen deze subgroep zal de multi-level governance-theorie (Marks – Hooghe 2001) stellen dat het machtscentrum afhankelijk is van het beleidsdomein. Men gaat uit van een polycentrische machtsverderling waarbij de macht zowel horizontaal als verticaal wordt verdeeld. De network governance-benadering (Jordan – Schout 2006) daarentegen zal niet zozeer ingaan op de verschillende bestuursniveaus, maar vooral de interactie tussen verschillende typen actoren onderstrepen. Zij zal clusters van soorten actoren onderscheiden die samen verbonden zijn in het politieke, sociale of economische leven. De theorie van regulatory gover-

16

EUROPESE GEDACHTEN

nance (Majone 1996) tot slot zal wegens het gebrek aan een uitgebreid eu-budget aandacht besteden aan principes van zelfregulatie om de markt te beïnvloeden.

Men gaat na welke rol onafhankelijke agentschappen van experten, zowel publiek als privé, daarin spelen. Dit doet vragen rijzen over het democratisch gehalte van de eu, omdat deze agentschappen door de bevolking niet rechtstreeks kunnen worden gecontroleerd. Op die manier komt hier een belangrijk element normatieve politieke theorie binnensluipen, omdat men op z’n minst een opvatting moet hebben over de principes van democratie die als standaard kunnen fungeren voor de beoordeling van het democratisch karakter van de eu. De meeste van de auteurs (Dehousse 1997; Héritier 1999) gaan niet op zoek naar ‘het ideaal’ waaraan een democratie op eu-niveau zou moeten voldoen, maar zoeken naar een impliciete algemene deler. Zoals Héritier (1999: 278) het stelt: ‘men gebruikt een maatstaf die voldoende abstract is, zodat die kan worden toegepast op de verschillende noties en institutionele eigenaardigheden van democratie.’ Een uitzondering is Fritz Scharpf (1999) die verderop uitgebreider aan bod komt. Hij vertrekt vanuit een vooraf bepaalde definitie van democratie en gaat na hoe de expertennetwerken daarin passen.

Een tweede grote subgroep is die van de institutionele benaderingen. Zij zijn een reactie op de intergouvernementele theorieën die een te exclusieve focus hadden op gouvernementele actoren en slechts een bijrol zagen weggelegd voor de eu-instituties. De institutionele benaderingen daarentegen hebben oog voor een dicht netwerk van intergouvernementele, supranationale en niet-statelijke actoren die alle een impact hebben op de totstandkoming van eu-wetgeving. Het punt van discussie betreft vooral het aantal instituties dat ertoe doet. Het rationele keuze-institutionalisme (Dowding 2000; Pollack 2007) vertrekt vanuit de premisse dat mensen zelfzuchtig zijn en rationeel en strategisch handelen. Instituties treden op als tussenliggende variabelen en hebben een impact op de wijzen waarop actoren hun belangen nastreven. Het historisch institutionalisme (Pierson 1996) daarentegen wijst vooral op de impact die instituties op de lange termijn kunnen hebben – een impact die niet meteen was voorzien bij de oprichting ervan.

Een derde benadering, het sociologisch institutionalisme, stelt dan weer dat belangen niet vooraf bepaald zijn, maar het resultaat van een wisselwerking tussen de actoren en de instellingen.

Dit sociologisch institutionalisme of constructivisme verdient wat meer aandacht, omdat het nauw verweven is met de politieke theorie.3 Het focust in hoofd

3

Voor de samenhang tussen politieke filosofie en sociale wetenschappen meer algemeen, zie Braeckman (2012). De auteur legt in deze bijdrage nauwkeurig uit hoe de politieke filosofie zich ondanks de grote verwevenheid met de sociale wetenschappen daarvan onderscheidt en wat de eigenheid van de politieke filosofie nu precies is.

politieke theorie en de toekomst van de europese unie

17

zaak op de niet-materiële dimensie van het politieke gebeuren als constituerende factor van de wereld waarin we leven. De onderliggende opvatting van instituties is dus breed. Het gaat om de intersubjectieve structuur van ideeën, normen, waarden en gedragspatronen. Zoals eerder gezegd, is er een voortdurende wisselwerking tussen de actoren en deze intersubjectieve structuur waarbij het zwaartepunt kan verschuiven. Stelt men in de eerste plaats de structuur centraal, dan wijst men vooral op het dwingende karakter dat ervan kan uitgaan, in die zin dat actoren de nood voelen om in overeenstemming met de toegemeten rol te handelen. In dit kader passen de vele studies over de eu als normatieve macht (Manners 2002, 2008; Whitman 2011). In de wereldpolitiek presenteert de eu zichzelf als normatieve macht en promoot ze een aantal normatieve principes waarvan algemeen wordt aangenomen dat ze universeel toepasbaar zijn binnen het vn-systeem. Deze sociologische beschrijving krijgt een politiek theoretische component als de vraag wordt gesteld of de eu ook daadwerkelijk handelt als normatieve macht, dat is in ethisch goede zin. Neemt de eu de waarden die ze uitdraagt ook zelf als standaard?

Daarnaast moet de vraag worden gesteld of de eu wel als normatieve macht moet handelen. Is het haar taak bepaalde normen aan de wereld op te dringen?

Legt men de nadruk in hoofdzaak op de actoren, dan onderstreept men hoe zij de intersubjectieve structuur niet louter ondergaan maar er mede vorm aan geven. Dat kan aanleiding geven tot conflicterende normen. De hamvraag is natuurlijk hoe actoren daar mee omgaan. Een gevolg is dat ze zullen moeten argumenteren voor de norm die ze willen laten prevaleren. Dit heeft aanleiding gegeven tot verschillende studies over discoursen en communicatie, vaak met verwijzingen naar Jürgen Habermas’ beroemde theorie van het communicatieve handelen. Dit stelt ook de belangwekkende vraag aan de orde in welke mate er sprake is van een transnationale of supranationale Europese publieke sfeer (Risse 2010).

Het is een van de ‘hot’ topics binnen de eu-studies waar men op basis van empirisch onderzoek uitspraken wil doen over het democratische karakter van de eu.

De discussies verglijden al snel tot normatieve vraagstellingen en komen zo in het vaarwater van de normatieve politieke theorie. Die focust op de mogelijkheidsvoorwaarden, wenselijkheid en vereisten van een Europese publieke sfeer – al dan niet als voorwaarde voor een volwaardige Europese democratie.

De aandacht voor de wisselwerking tussen actoren en niet-materiële instellingen brengt uiteraard het probleem van een Europese identiteit op de voorgrond.

Ook hier is de scheidingslijn tussen empirisch georiënteerde en politiek theoretisch gefundeerde studies vaak dun. Enerzijds is er de directe vraag of er zo iets bestaat als een Europese identiteit en, zo ja, hoe die is ontstaan (Risse 2010). Het neofunctionalisme had hier al wat oog voor met haar studie van de verschuiving van de loyaliteit van elites naar het Europese plan. Het sociaal constructivisme ziet het

18

EUROPESE GEDACHTEN

breder en betrekt alle burgers in het onderzoek. Anderzijds concentreert men zich normatief op de noodzakelijkheid van zo’n Europese identiteit en hoe die best vorm kan worden gegeven. Een van de interessantste benaderingen op dat vlak is Habermas’ opvatting van de eu als post-nationaal systeem waarbij burgers zich vereenzelvigen met politieke – in plaats van pre-politieke – normen en waarden (Habermas 1992, 1999, 2001, 2006). Dat is de befaamde theorie van het constitutioneel patriottisme dat ontwikkeld werd als een (verder) na te streven ideaal. In Habermas’ ogen is het zelfs de enige mogelijkheid om een Europese identiteit uit te bouwen.

1.3 Derde fase: naar evaluatie en constructie De derde en laatste groep is aan een opmars bezig sinds 1995 en omvat meer diverse benaderingen. Toch kan ook hier een constante worden waargenomen. Het accent verschuift naar meer normatieve vragen – Richard Bellamy en Dario Castiglione­(2003) spreken over de ‘normative turn’ in eu-studies – en de focus komt eerder te liggen op een evaluatie van de Europese integratie. De Europese Unie, haar instellingen en de manier waarop ze functioneert, zijn geen evidentie meer. Dat was pijnlijk aan het licht gekomen met de ratificatie van het Verdrag Van Maastricht. Dat stond weliswaar symbool voor de oprichting van de Europese Unie, maar tegelijkertijd betekende deze grondige institutionele hervorming het einde van de zogenaamde permissieve consensus. De politieke elite kon niet langer van de stilzwijgende goedkeuring van de burgers uitgaan. In Denemarken werd het Verdrag bij referendum verworpen (51% tegenover 49%). Het zou pas het jaar daarop geratificeerd worden met de belangrijke restrictie dat Denemarken de nieuwe eenheidsmunt niet zou invoeren. Ook in Frankrijk zorgde het nieuwe verdrag voor grote deining. Hoewel het werd goedgekeurd (met 51%), maakte de nipte meerderheid pijnlijk duidelijk dat de publieke opinie vraagtekens plaatste bij verdere integratie.

Dit alles bracht het probleem van de legitimiteit bovenaan de agenda. De vraag naar de manier waarop de eu georganiseerd is, moet plaats maken voor de vraag of de eu wel ‘goed’ in elkaar steekt en ‘goed’ functioneert. Op die manier komt het debat over het vermeende democratische deficit – een idee dat zich alsmaar vaster hecht in de hoofden van een toenemend aantal eu-burgers – in het hart te staan van de eu-studies. In het kielzog van deze kritische bevraging van de legitimiteit van de eu en haar instituties komen ook de normatieve implicaties van particulier beleid in het vizier. Tegelijkertijd dwingt het onderzoek naar het al dan niet ‘goed’ functioneren van de eu wetenschappers er ook toe een stap verder te zetten en na te denken over de manier waarop het Europese project verder vorm kan worden