Introducción: los cambios de la agenda de seguridad en el marco del Estado de derecho

INTRODUCCIÓN:

los cambios de la agenda de seguridad en el marco del Estado de derecho

Sonia Alda Mejías Carolina Sampó Gerardo Rodríguez

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Este libro suma el esfuerzo de seis instituciones de América y Europa ocupadas en comprender las políticas de seguridad desde una perspectiva del Estado de derecho. El Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú, el Real Instituto Elcano de España, la fundación alemana Friedrich Naumann, el Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata de Argentina y la Universidad de las Américas Puebla de México promueven espacios de análisis conjuntos desde hace dos años para enriquecer el debate entre académicos y actores involucrados en la toma de decisiones de seguridad de sus países.

El objetivo surge de la preocupación de poner de manifiesto al Estado de derecho y la seguridad como dos ámbitos interrelacionados. En otras palabras, la idea es conocer cómo la fortaleza del Estado de derecho incide directamente en la capacidad para hacer frente a las nuevas amenazas a la seguridad y, a su vez, cómo la seguridad lo fortalece. La visión dominante y más generalizada entre los expertos es abordar por separado ambos ámbitos, sin pensar –en esta aproximación– en su relación existente. Esta forma de abordar la realidad es un primer síntoma muy significativo de la necesidad de reformular su análisis y abordarla desde una perspectiva multidimensional y transversal, para hacer diagnósticos acertados que puedan servir a los decisores para diseñar políticas, en este caso, de seguridad.

Frente a esta visión dominante, se trata de poner de manifiesto que las actuales amenazas violan los derechos más básicos de los ciudadanos, debilitan las instituciones mediante la corrupción y perjudican gravemente la gobernabilidad, afectando la consolidación del Estado de derecho. Una de las implicaciones más importantes es cómo todo ello redunda en la capacidad de respuesta de los Estados para enfrentar la inseguridad. Si el Estado de derecho se debilita, entonces su capacidad para gestionar, eficiente y eficazmente las instituciones dedicadas a la seguridad también se debilitan. En última instancia, se genera una dinámica entre la seguridad y el Estado de derecho, que da lugar a que la inseguridad alimente la debilidad del Estado de

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derecho y que dicha debilidad alimente, a su vez, esa inseguridad, generando un círculo vicioso difícil de romper.

Bajo esta inercia, se trata de abordar la retroalimentación de estos dos ámbitos, para poder –entonces– apreciar cómo aumenta su relación en los escenarios de seguridad en América Latina, Europa y el Sahel africano, tanto geográficamente, como por amenazas. De acuerdo con los escenarios regionales y las amenazas, es más fácil realizar un diagnóstico sobre las debilidades del Estado de derecho, analizadas en el segundo bloque. En este caso, se pretende poner de manifiesto la transcendencia de la superioridad de la ley, la transparencia y la rendición de cuentas, contemplando estos factores como instrumentos imprescindibles para garantizar la seguridad. Cuanta mayor sea la transparencia tenemos menor probabilidad de que se presente la corrupción y la impunidad y, en consecuencia, más eficientes y eficaces serán las instituciones de seguridad para luchar contra las amenazas.

De manera particular, la atención pretende dedicarse a las fuerzas armadas (FFAA), las cuales se encuentran cada vez más involucradas en Latinoamérica en el ámbito de la seguridad interior. Esta mayor participación de las FFAA, en el ámbito de la seguridad, exige un proceso de transformación institucional en el que los principios del Estado de derecho son una parte trascendental. De hecho, sin aplicar la superioridad de la ley, la transparencia y la rendición de cuentas, las posibilidades de éxito de estos procesos de transformación no están asegurados. De ahí que, en esta adaptación de las instituciones militares al actual espacio de seguridad, estos elementos exigen una transformación que trascienda el plano organizacional y operativo.

El objetivo central de este libro es, entonces, proyectar luz sobre la relación existente entre la seguridad y el Estado de derecho, trabajando en el vínculo entre ambos. Esta obra recopila el trabajo de diecisiete autores expertos en la materia provenientes de diez países. Se encuentra dividida en tres áreas centrales de estudio: seguridad global y Estado de derecho, problemas transnacionales que amenazan la seguridad y exigencias del Estado de derecho a las instituciones de seguridad. Cada capítulo explora de manera profunda las implicaciones de las diferentes

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aristas de la seguridad, y si contribuyen y compenetran en la construcción de un Estado con instituciones fuertes y perdurables, bajo la primacía de la protección de los derechos fundamentales de las personas.

La primera parte del libro aborda la dependencia mutua existente entre el Estado de derecho y la seguridad, de manera general y en particular en cada área geográfica. El primer capítulo plantea la cultura de la legalidad como motor dinamizador de la seguridad, el desarrollo y la gobernabilidad, exponiendo la importancia de un Estado de derecho fuerte, ya que contempla este elemento como dinamizador de la seguridad, desarrollo y gobernabilidad, ámbitos, a su vez, interrelacionados entre sí. Así mismo contempla la dependencia del Estado de derecho de la «cultura de legalidad» y, para poner de manifiesto esta dinámica, la aplica a la realidad latinoamericana. Este ejercicio permite comprobar que la normalización de la cultura de privilegio (versus cultura de la legalidad) erosionan el Estado de derecho ya que alimenta la corrupción y la desigualdad. Con ello se recrea el escenario ideal tanto para la presencia del crimen organizado, como para su fortalecimiento, que incide negativamente en la seguridad, el desarrollo y la gobernabilidad.

El segundo capítulo explora la relación seguridad-Estado de derecho y los principales fundamentos de estos dos fenómenos. El autor analiza de manera histórica la implicación del Estado como actor legítimo para el uso de violencia y el uso efectivo de las leyes. La premisa fundamental es que estos fenómenos deben ser complementarios. Así, en el capítulo se explora dicha complementariedad y el papel de factores como la transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana y función pública profesional. La conexión entre estos conceptos, de acuerdo con el autor, es compleja y multifacética, y está influenciada fuertemente por instituciones informales y aspectos culturales. A través de un capítulo esencialmente teórico, se presentan las bases para entender la relación entre estos dos conceptos aña-

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diéndole el factor clave para entender la base de su relación: la buena gobernanza.

El abordaje de la criminalidad organizada y su violencia conexa en América Latina, desde una perspectiva de seguridad nacional moderna y democrática, es el punto focal en el tercer capítulo. Debido a la situación convulsa que se enfrenta en el continente, el autor propone una estrategia mixta entre aspectos de seguridad pública, con un punto de vista de seguridad ciudadana. Mediante esta combinación, se establece la posibilidad de ir más allá de la sola represión del delito y enfocarse en fenómenos como la corrupción y la impunidad. Con la ejemplificación de los casos de México y Guatemala, el autor constata que, con la evolución de los retos de seguridad, los Estados han tenido que actualizar sus estrategias de seguridad nacional a unas más comprensivas ante las nuevas amenazas. Todos estos cambios deberán ajustarse al estricto marco del Estado de derecho.

El cuarto capítulo versa sobre los retos a la seguridad y el Estado de derecho en la Unión Europea, y cómo éstos no sólo afectan de manera directa a los ciudadanos, sino que implican el Estado de derecho. Fenómenos como la pérdida de confianza en las instituciones, el terrorismo y las erosiones a la vida democrática hacen que la región deba de enfocarse en conducir una política comprensiva para enfrentar los nuevos retos. A través de una revisión histórica y la aplicación de un análisis multidimensional, los autores proponen la adopción de iniciativas basadas en un esquema de cooperación que sigan los Estados miembros de la UE, para hacer frente a estas amenazas de acuerdo con los pilares del Estado de derecho.

En el quinto capítulo se explica que, debido a la alta concentración de criminalidad transnacional, no se ha logrado la consolidación del Estado de derecho en la región del G5 Sahel, y en nada contribuye el difícil escenario político y económico que enfrentan estos países. El G5 del Sahel es una institución regional que, ante estos problemas, pretende su fortalecimiento. Entre sus objetivos principales está el combate al terrorismo y al

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crimen organizado, con el apoyo de la Unión Europea, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la Unión Africana.

En el sexto capítulo, los autores exploran los impactos económicos de la rivalidad entre Estados Unidos y China, concluyendo que la guerra comercial entre estos dos países ha beneficiado, hasta ahora, a México, Centroamérica y ciertos países del Caribe. Sin embargo, no se ha traducido en beneficios para la región sudamericana. Para los autores, China ha perjudicado a la región, a pesar de que el crecimiento económico del gigante asiático ha sido determinante para ésta. Con su plan estratégico, China ha buscado ampliar relaciones de manera bilateral pero también regionalmente, abriéndose paso en los sectores financiero y empresarial. Debido a la asimetría de esta relación, es indispensable en términos estratégicos que la región latinoamericana se fortalezca de manera interna para aprovecharla mejor.

La segunda parte del libro está dedicada a los problemas transnacionales que amenazan la seguridad. El primer capítulo de esta sección aborda los retos del Estado de derecho en el ciberespacio de la actualidad en Latinoamérica y el Caribe. Se explica cómo la revolución tecnológica del siglo XXI está incrementando las amenazas para los Estados, desde el ciberespacio. La principal característica es su complejidad y su rápida capacidad de transformación. El autor explora las regulaciones en materia del ciberespacio en la región latinoamericana, para establecer las bases legales, en el ejercicio del Estado de derecho, con el fin de enfrentar estas amenazas. Mediante una ardua presentación de los diferentes métodos legales en materia de seguridad cibernética, el autor va más allá de las obligaciones estatales y explora la relación público-privada bajo esta perspectiva. Además, hace una diferencia clara entre los enfoques para abordar estas regulaciones: el derecho civil y el consuetudinario, entre otros. Un Estado de derecho sólido se debe regular, incluyendo el mundo cibernético, para llenar las brechas que dañen a las instituciones del Estado.

El segundo capítulo de esta segunda parte aborda el vínculo entre seguridad y medio ambiente desde una aproximación teórica y práctica para América Latina. A través de una exploración

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teórica, se presentan las principales características de la relación entre estos dos fenómenos. Al utilizar de ejemplo las drogas provenientes de plantas naturales, el autor resalta el impacto ecológico generado por su producción, a través de la destrucción de bosques, el abuso en el consumo de agua, pesticidas, entro otros. Posteriormente, los efectos de las políticas de control y erradicación de cultivo es otra causa de daño directo al medio ambiente. Utilizando el caso colombiano en primera instancia, el autor presenta un análisis integral incluyendo factores como el tráfico ilegal de flora y fauna, así como el desarrollo de las llamadas «ecomafias».

En el tercer capítulo de la segunda parte se abordará el fenómeno de la migración como un asunto de seguridad, y se explora a partir de la creación de una agenda modificada por el cambio en las relaciones migratorias en la Unión Europea. La Cumbre de Tampere es un evento clave para estudiar la compleja vinculación de estos fenómenos, debido a que sentó las bases para una región de libertad, seguridad y justicia. A través de un análisis de las acciones presentadas por dicha Cumbre, la autora analiza su papel en la construcción de una política migratoria que busca acabar con la relación entre control migratorio y protección a migrantes. Al analizar la securitización de la migración en los últimos años, y especialmente en la crisis de 2015, el capítulo no sólo presenta el complicado escenario que conlleva la migración, como asunto de seguridad, sino que presenta cuestionamientos críticos ante el futuro de la Unión Europea en este escenario regional.

La tercera parte del libro analiza las exigencias del Estado de derecho sobre las instituciones de seguridad. El primero de los autores cuestiona si tiene sentido medir la impunidad como tema de análisis para comprender los problemas de inseguridad y la falta de Estado de derecho en América Latina. Por lo anterior, compara el diseño de índices y estudios sobre impunidad aplicados al caso mexicano, que pueden ser replicados en otros países. El capítulo analiza el papel de los esfuerzos en la medición de la impunidad en la formulación de políticas exhaustivas para combatir los fenómenos que la alimentan. Con el análisis

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de cinco trabajos principales, esta comparación hace que el capítulo contribuya a la construcción del significado de impunidad como fenómeno integral y multidimensional, y cómo afecta el diseño de políticas públicas e instituciones del Estado. Desde la selección de indicadores y la construcción de la metodología, el autor resalta las complicaciones que se pueden encontrar, tales como lo difuso del concepto, la actualización y disponibilidad de datos y el alcance de la definición.

El rol de la inteligencia y los mecanismos de control democráticos son abordados por Julia Pulido Gragera. Este capítulo analiza la evolución de las amenazas a los Estados y cómo se desarrollan los sistemas de inteligencia para poder enfrentarlos. Para la autora, lo anterior debe estar enmarcado en un control democrático con el fin de asegurar un alto grado de institucionalización y funcionalidad del sistema. Desde el inicio, el capítulo establece las diferencias sobre el concepto de inteligencia y presenta los diferentes enfoques en la recolección y análisis de información, intrínsecamente relacionada con la construcción de sistemas de inteligencia. De la misma manera, la autora explica la importancia y límites de los mecanismos de control democráticos a las instituciones de inteligencia. Enmarcado por la realidad internacional, el cumplimiento de la profesionalización en la obtención de la información y garantizar la defensa de los derechos fundamentales, el control democrático será proporcional al grado de funcionalidad del Estado de derecho del que se esté hablando.

A partir de la proliferación de las nuevas amenazas a la seguridad transnacional, se ha impulsado una normatividad para luchar contra los flujos financieros ilícitos. Este es el tema del tercer capítulo de esta sección. El autor, a través de una exposición histórica en materia de cooperación internacional, propone reflexiones teóricas sobre su relación con el buen gobierno, así como contrastes empíricos. El artículo busca demostrar que la lucha efectiva contra el lavado de activos está directamente relacionada con un gobierno democrático. El análisis de las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI) explica la necesidad de regulaciones más democráticas, apoyadas en

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mecanismos de transparencia. A través de una serie de análisis estadísticos, el autor busca comprobar que existe una correlación positiva entre la profundidad democrática y la transparencia financiera, siempre y cuando exista desarrollo económico.

La última parte del libro está dedicada a la transformación de las fuerzas armadas en el marco del Estado de derecho. Temas como la transparencia y la cultura organizacional en las fuerzas armadas se abordan en el primer capítulo, donde el autor argumenta que, debido a los efectos negativos que tiene la corrupción en la gobernabilidad de un Estado, es necesario que no sólo existan métodos anticorrupción de forma general, sino también en las fuerzas armadas, en particular. Para que se lleven a cabo, son necesarios mecanismos de transparencia y un cambio en su cultura organizacional. El argumento principal es que la simple instalación de instrumentos de transparencia no es suficiente para erradicar la corrupción. En su lugar, se deben generar condiciones para que estos mecanismos particulares tengan incidencia a través de un comportamiento «deseable y honesto» en la cultura organizacional de estas instituciones. Herramientas como la revisión y rediseño de procesos en la gestión institucional, así como la renovación de la mentalidad de sus miembros, contribuyen a combatir la corrupción, que erosiona el Estado de derecho en su reflejo en las fuerzas armadas.

En este mismo sentido, el segundo capítulo aborda los alcances y límites en la búsqueda de la transparencia en los presupuestos de defensa, en el Ecuador, en los últimos años. A través de este estudio de caso, la autora afirma que para conseguirla es indispensable observar las condiciones, racionalidad y legitimidad de su estado de fuerza. A partir del análisis histórico del caso, se exponen las fallas del Estado por la falta de transparencia en este ámbito. Además de las ineficiencias en la administración pública, la falta de eficacia en la transparencia de la gestión de recursos públicos también pone en el limbo las capacidades burocráticas del gobierno. Finalmente, estos fenómenos en conjunto lo incapacitan en su definición política de las amenazas

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en materia de seguridad y violencia que pueda enfrentar, lo que debilita el Estado de derecho.

El último capítulo del libro cierra el debate en torno a la transformación de la inteligencia militar, en el marco democrático. El autor describe su evolución: desde sus orígenes, pasando por las influencias de sus diferentes estilos y su reciente inmersión en el marco legal y constitucional de los países. Asimismo, establece que la inteligencia militar ha evolucionado, a lo largo del tiempo, de su forma tradicional hacia una más económica y social. De igual forma, nos muestra distintos casos recientes en América Latina, tales como la Operación Topógrafo, en Chile, o el espionaje político en Colombia. Entender el rol de la inteligencia militar es de vital importancia considerando su misión y la forma de llevarlo a cabo. Sin embargo, se debe comprender que dicho papel ha sido modificado en la actualidad y, por lo tanto, se enmarca en un sistema democrático con los debidos mecanismos de transparencia.

Así pues, el presente libro busca poner de manifiesto la necesidad de analizar la seguridad en el marco del Estado de derecho, dando por sentado que la democracia es un valor central en las sociedades contemporáneas. Asimismo, con el fin de comprender los cambios en el concepto de seguridad, esta obra colectiva analiza las distintas concepciones y los diferentes componentes del concepto, echando luz sobre éste. En dicho sentido, vale decir que, aunque las prioridades de la agenda pueden cambiar y, de hecho, lo hacen como ha quedado demostrado frente a la crisis del COVID-19, es necesario entender que la seguridad siempre tendrá un rol central, aun cuando la concepción utilizada para su abordaje pueda ser modificada. En este sentido, el libro plantea una serie de posturas que se presentan como complementarias entre sí.

Creemos que el objetivo del trabajo se ha cumplido en tanto hemos mostrado que seguridad y Estado de derecho son conceptos que deben ser analizados en conjunto. Adicionalmente, hemos logrado que académicos de distintas regiones debatan y discutan cuestiones relativas a la legalidad, la corrupción, la impunidad, la inteligencia y el uso de las fuerzas armadas, en el

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marco del Estado de derecho. Estamos seguros de que el libro será un gran aporte al estado del arte actual y contribuirá a la continuidad del debate sobre cómo articular ambos conceptos, partiendo de la base que deben funcionar en conjunto, sobre todo, en tiempos turbulentos como los que están viviendo muchos países a partir de la crisis de la pandemia del COVID-19.

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