Principios tributarios legales que limitan la tributación municipal. Los principios legales tributarios que limitan la tributación municipal, están contenidos en dos instrumentos jurídicos, como son: el Código Orgánico Tributario y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. • Principios establecidos en el Código Orgánico Tributario. a) Aplicación supletoria a los tributos municipales. El COT, en el artículo 1°, dispone expresamente: […] Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los Estados, Municipios y demás entes de la división político territorial […]. Con ello no se vulnera la potestad tributaria del Municipio, como podría pensarse, puesto que el mismo Código establece en el citado artículo: [… omisis] El Poder Tributario de los Estados y Municipios, para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan, incluyendo al establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de la competencia y autonomía que le son otorgados, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución […]. b) Ratificación del principio de legalidad del tributo, y de sus exenciones y exoneraciones. El COT recoge en su artículo 3, el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 317 de la CRBV: […] COT, artículo 3: Sólo a las leyes corresponde regular con sujeción a las normas generales de este Código las siguientes materias: Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible; fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo. Otorgar exenciones y rebajas de impuesto. Autorizar al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales. Las demás materias que les sean remitidas por este Código. PARÁGRAFO PRIMERO: Los órganos legislativos nacional, estadales y municipales, al sancionar las leyes que establezcan exenciones, beneficios, rebajas y demás incentivos fiscales o autoricen al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones, requerirán la previa opinión de la Administración Tributaria correspondiente, la cual evaluará el impacto económico y señalará las medidas necesarias para su efectivo control fiscal. Asimismo, los órganos legislativos correspondientes requerirán opiniones de las oficinas de asesoría con las que cuenten. PARÁGRAFO SEGUNDO: En ningún caso se podrá delegar la definición y fijación de los elementos integradores del tributo así como las demás materias señaladas como de reserva legal por este artículo, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Parágrafo Tercero de este artículo. No obstante, cuando se trate de tasas o de contribuciones especiales, la ley creadora del tributo correspondiente podrá autorizar para que anualmente en la Ley de Presupuesto, se proceda a fijar la alícuota del impuesto entre el límite inferior y el máximo que en ella se establezca (omisis) […]. Se observa que la exigencia hecha a los Municipios en el parágrafo primero del artículo antes trascrito, pretende la más racional aplicación de exenciones, beneficios, rebajas, exoneraciones y demás incentivos fiscales, en la medida que se tome en cuenta no solamente la opinión de los concejales, sino también la de organismos técnicos como la administración tributaria o la de asesores especializados en la materia, en el momento de discutir una ordenanza tributaria. c) Ratificación de la norma de fijar la fecha de entrada en vigencia de las leyes tributarias. La disposición constitucional sobre la vigencia de las leyes tributarias, se ratifica en el artículo 8 del COT: […] La leyes tributarias fijarán su lapso de entrada en vigencia. Si no lo establecieran, se aplicarán una vez vencidos los sesenta (60) días continuos siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial […]. La
norma establece el llamado vacatio legis (vacación de la ley), esto es, el tiempo que transcurre entre la publicación de la ley en Gaceta Oficial y su entrada en vigencia, período durante el cual la ley existe, tienen validez, pero no es aplicable. d) Principio de Territorialidad. De conformidad con el artículo 11 del COT […] las normas tributarias tienen vigencia en el ámbito espacial sometido a la potestad del órgano competente para crearlas […]. De acuerdo con el desarrollo de este principio, los Municipios no pueden gravar hechos imponibles que se hayan producido fuera del ámbito espacial de su propio territorio. Es así como los Concejos Municipales pueden dictar Ordenanzas tributarias cuyo ámbito de aplicación sea solamente el territorio que corresponda al respectivo Municipio. e) Principio de privilegio de crédito tributario y garantías. El artículo 68 del COT establece: […] Los créditos por tributos gozan de privilegio general sobre todos los bienes del contribuyente o responsable, y tendrán prelación sobre los demás créditos con excepción de: 1) Los garantizados con derecho real, y 2) Las pensiones alimenticias, salarios y demás derechos derivados del trabajo y de seguridad social. El privilegio es extensivo a los accesorios del crédito tributario y a las sanciones de carácter pecuniario […]. Con esta norma se consagra el privilegio a favor del Fisco destinado a asegurar la recaudación tributaria, derivado de la potestad tributaria. Este privilegio tiene carácter general, es decir, no se limita a determinados bienes del patrimonio del contribuyente, sino a sus bienes en general, salvo las excepciones señaladas en esta norma jurídica. También dispone el COT sobre las garantías que podrá solicitar la Administración Tributaria. Se entiende por garantías todas las medidas normativas con que se protege y rodea de cautelas la prestación tributaria, asegurando su efectividad. Se incluyen aquí, las propias prerrogativas administrativas o las de tipo personal como la responsabilidad tributaria; aparte de las específicamente exigidas para aplazamientos, suspensiones, etc. Estas garantías se norman en los artículos 69 al 71 del COT. • Principios establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. a) Ratificación del principio de legalidad tributaria y elementos integradores del tributo. La LOPPM ratifica en los artículos 159 y 162, el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 317 de la CRBV. El artículo 159, establece lo siguiente: […] El Municipio a través de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los tributos que les corresponden por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal. Asimismo, los Municipios podrán establecer los supuestos de exoneraciones o rebajas de esos tributos […]. De la lectura del texto de este artículo, se desprenden dos conclusiones muy importantes: Primero. La existencia de dos tipos de tributos que forman parte de los ingresos municipales: • Los tributos que el Municipio puede crear por disposición constitucional, esto es, sin el requerimiento previo de una ley nacional o estadal que establezca las condiciones en las cuales deberá aplicarse el tributo. Estos tributos están señalados en el ordinal 2° del artículo 179 de la CRBV. • Los tributos que deben ser creados previamente por una ley nacional o estadal, como el impuesto territorial rural o sobre predios rurales (Artículo 140, ordinal 3°), el impuesto sobre transacciones inmobiliarias (Art. 156, ordinal 14 de la CRBV) y otros impuestos nacionales o estadales conforme a las leyes que los creen. Segundo. Las condiciones impuestas al Municipio para establecer los supuestos de exenciones, exoneraciones o rebajas de ambos tipos de tributos, las cuales están condicionadas por las disposiciones del artículo 167, según el cual:
[…] El Municipio sólo podrá acordar exenciones, exoneraciones o rebajas de impuestos o contribuciones municipales especiales, en los casos y con las formalidades previstas en las ordenanzas. La ordenanza que autorice al alcalde o alcaldesa para conceder exoneraciones especificará los tributos que comprende, los presupuestos necesarios para que proceda, las condiciones a las cuales está sometido el beneficio y el plazo máximo de duración de aquél. En todos los casos, el plazo máximo de duración de las exoneraciones o rebajas será de cuatro años; vencido el término de la exoneración o rebaja, el alcalde o alcaldesa podrá renovar hasta por el plazo máximo fijado en la ordenanza o, en su defecto, el previsto como máximo en este artículo […]. El artículo 162, establece: […] No podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución municipal alguna que no esté establecido en ordenanza. Las ordenanzas que regulen los tributos municipales deberán contener: - La determinación del hecho imponible y de los sujetos pasivos. - La base imponible, los tipos o alícuotas de gravamen o las cuotas exigibles, así como los demás elementos que determinan la cuantía de la deuda tributaria. - Los plazos y formas de la declaración de ingresos o del hecho imponible. - El régimen de infracciones y sanciones. Las multas por infracciones tributarias no podrán exceder en cuantía a aquellas que contemple el Código Orgánico Tributario. - Las fechas de su aprobación y el comienzo de su vigencia. - Las demás particularidades que señalen las leyes nacionales y estadales que transfieran tributos. Los impuestos, tasas y contribuciones especiales no podrán tener como base imponible el monto a pagar por concepto de otro tributo […]. Se podrá observar que la norma establecida en el artículo 162, no sólo exige que los impuestos, tasas y contribuciones especiales estén establecidos en una Ordenanza, sino que, además, señale los elementos integradores del tributo, como son el hecho imponible, momento en el que nace la obligación, base imponible, alícuota, período gravable, y cuándo se hace exigible la obligación, es decir, el pago de la misma, como veremos a continuación.
TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL (27) DE ABRIL DE (2012) SENTENCIA DEFINITIVA N° 011/2012 Igualmente, la recurrente aduce la nulidad absoluta de los actos recurridos de conformidad con el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto considera que en el presente asunto no tiene cabida la aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario vigente, ya que la Ley Sobre Régimen y Aprovechamiento de Minerales No Metálicos del estado Lara, publicada en Gaceta Oficial del estado Lara, Nº 1225, de fecha 22 de Noviembre de 2002, no establece sanción para el ilícito representado en el hecho de no poseer las guías de circulación exigidas para el transporte del mineral no metálico, a más de señalar que la Ley vigente publicada en Gaceta Oficial del estado Lara, Nº 12.513, de fecha 01 de julio de 2009, si la contempla pero expresa que la misma no es aplicable en forma retroactiva. Con relación a la aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario vigente, debe esta juzgadora señalar que en atención al artículo 1 eiusdem, las normas del Código se aplican en forma supletoria a los tributos de los estados y municipios cuando en las normas locales no este regulada la situación planteada. En este sentido es oportuno citar la decisión dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 29 de julio de 2009, por medio de la cual expresó lo siguiente: “…esta Sala considera necesario pronunciarse previamente en torno a la aplicabilidad del Código Orgánico Tributario de 2001 al caso concreto, el cual en su artículo 1° establece lo siguiente:“(...) Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los estados, municipios y demás entes de la división político territorial.”. Con vista a la norma transcrita, es preciso referir que en virtud de la autonomía de la cual gozan los Municipios, reconocida constitucionalmente y desarrollada en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, el ente local está facultado para establecer a través de sus Ordenanzas, tributos y prohibiciones de naturaleza fiscal respecto de las personas y bienes que conviven y se encuentran en su jurisdicción, así como también puede el mencionado ente regular todo el procedimiento administrativo tributario desde su nacimiento hasta su culminación. Al ser así, serán leyes locales las que en principio establezcan el procedimiento aplicable constitutivo de los actos administrativos de determinación de las obligaciones tributarias en el ámbito municipal y no el Código Orgánico Tributario, pues éste se aplicará sólo en forma supletoria, es decir, cuando las Ordenanzas no lo regulen de manera expresa, según lo dispuesto en el artículo 1° del referido Código. Por tanto concluye esta Sala que, en el caso bajo análisis, contrariamente a lo señalado por la contribuyente, los actos administrativos impugnados no requerían ser dictados según el procedimiento de fiscalización y determinación establecido en el Código Orgánico Tributario de 2001, sino el dispuesto a tales efectos en la respectiva Ordenanza. De allí que, en principio, los actos administrativos impugnados no están viciados de nulidad absoluta por el sólo hecho de no haber sido emitidos conforme al procedimiento contemplado en el referido Código. Omissis) De lo antes reseñado concluye esta Alzada que la Administración Tributaria Municipal actuó conforme a derecho al aplicar el procedimiento de fiscalización y determinación establecido en la Ordenanza de Hacienda Pública Municipal del año 2000, pues el Código Orgánico Tributario sólo era aplicable supletoriamente, para el caso de que la aludida Ordenanza no regulara el señalado procedimiento. En consecuencia, se desestima el alegato esgrimido por la contribuyente, referido a la vulneración a su representada del derecho a la defensa y al debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara...” De la jurisprudencia supra transcrita se evidencia la eminente aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario a los tributos estadales y municipales cuando las normas tributarias que rigen en el ámbito local no regulen la situación planteada, por lo cual se declara improcedente el presente alegato. Así se decide.