Оценка начиональной системы финансовой отчетности by World Bank Russia

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ОЦЕНКА НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

финансы и инвестиции

Public Disclosure Authorized

26839

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ОЦЕНКА НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ

ВАЛЮТНЫЙ ЭКВИВАЛЕНТ Единица валюты = рубль ВАЛЮТНЫЙ КУРС 1 доллар США = 31.825 рублей (30 декабря 2002 г.) СПИСОК АКРОНИМОВ И СОКРАЩЕНИЙ АЗОСАИ БКФО ВВП ВОФК ВЧС ГБКУ ГКК ГП ГФС ДССН ЕВРОСАИ ЕКС ЗСП ИВБ ИВК ИНТОСАИ ИСУФ ИУФ КГС КМСБУ КРГС КРО КРУ ЛВС МАС МБРР МВФ Минфин ММР MO МСБУ МФБ МФУ МЭРТ НБКУ НПО ОРП ОЭСР ПРЕ ПС

Азиатская организация высших контрольных органов Базовая комплексная фидуциарная оценка Валовой внутренний продукт Высший орган финансового контроля Виртуальная частная сеть Главное бюджетно-контрольное управление (США) Главная книга Казначейства Государственное предприятие Государственная финансовая статистика Доклад о соблюдении стандартов и норм Европейская организация высших контрольных органов Единый казначейский счет Заем на структурные преобразования Институт Всемирного банка Индекс восприятия коррупции Международная организация высших контрольных органов Информационная система управления финансами Инициатива по управлению финансами Комитет по государственному сектору Комитет по международным стандартам бухгалтерского учета Комитет по распределению государственных средств Контрольно-ревизионный отдел Контрольно-ревизионное управление Локальная вычислительная сеть Международные аудиторские стандарты Международный банк реконструкции и развития Международный валютный фонд Министерство финансов Министерство по вопросам международного развития (Соединенное Королевство) Министерство обороны Международные стандарты бухгалтерского учета Международная федерация бухгалтеров Международные финансовые учреждения Министерство экономического развития и торговли Национальное бюджетно-контрольное управление (Соединенное Королевство) Неправительственная организация Отдел реализации проектов Организация экономического сотрудничества и развития Производящая расходы (бюджетная) единица План счетов

ПЭФС РБТС РФ СМП СП ССС СССР ТИ ФК ЦБР ШБКУ ЭГРИС ЭИСП ЭОИ

Программа экспертизы финансового сектора Региональное бюджетно-техническое содействие Российская Федерация Система материального продукта Счетная палата Стратегия содействия стране Союз Советских Социалистических Республик Группа "Транспаренси интернэшнл" Федеральное казначейство Центральный банк России Шведское бюджетно-контрольное управление Экспертиза государственных расходов и институциональной системы Экспертизы исполнения страновых портфелей Экономические и отраслевые исследования

СОДЕРЖАНИЕ СОДЕРЖАНИЕ ...................................................................................................................... ПРЕДИСЛОВИЕ .................................................................................................................... РЕЗЮМЕ ................................................................................................................................. I. СИТУАЦИЯ В СТРАНЕ........................................................................................................ Органы управления.................................................................................................................. Укрепление контроля со стороны Центра ............................................................................. Экономические перспективы и реформирование государственного сектора .................... II. КОНТРОЛЬ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ ............................................................................................................................................ Наследие советской эпохи и достижения на сегодняшний день......................................... Планирование и формирование бюджета.............................................................................. Исполнение бюджета............................................................................................................... Управление доходами .............................................................................................................. Контроль и оценка результатов .............................................................................................. Рекомендации ........................................................................................................................... III. СИСТЕМА КАЗНАЧЕЙСТВА............................................................................................. Наследие советской эпохи ...................................................................................................... Казначейские операции в 2000-2002 годах ........................................................................... Проект создания Единого казначейского счета и развития казначейской системы .......... Оперативные меры по расширению возможностей системы.............................................. Включение в казначейскую систему расчетных операций Министерства обороны ....... Включение в систему ФК таможенных поступлений......................................................... Включение в систему ФК внебюджетных фондов .............................................................. Закрытие внебюджетных счетов ......................................................................................... Рекомендации ........................................................................................................................... IV. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ И ФИНАНСОВАЯ ОТЧЕТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА .............................................................................................. Наследие советской эпохи ...................................................................................................... Система бухгалтерского учета................................................................................................ Отчетность................................................................................................................................ Бюджетный кодекс ................................................................................................................... Казначейская отчетность......................................................................................................... Региональные и местные органы власти ............................................................................... События и перемены последнего времени............................................................................ Рекомендации ........................................................................................................................... V. МЕХАНИЗМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННИЕ РЕВИЗИИ ......... Отраслевые министерства....................................................................................................... Федеральное казначейство...................................................................................................... Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина....................................................... Развитие функции внутренних ревизий ................................................................................ Рекомендации ........................................................................................................................... VI. ВНЕШНИЙ АУДИТ............................................................................................................... Правовая и институциональная основа ................................................................................. Сфера ответственности ........................................................................................................... Деятельность и регламент.......................................................................................................

Распространение информации о результатах контрольных проверок................................ Персонал ................................................................................................................................... Стандарты аудита (контрольно-ревизионной деятельности) .............................................. Рекомендации ........................................................................................................................... Сфера деятельности .................................................................................................................... Программа работы ................................................................................................................. Функция принуждения к исполнению..................................................................................... Соответствие международным стандартам .................................................................... Взаимодополняемость внутреннего и внешнего аудита..................................................... Взаимоотношения с местными органами государственной власти................................. Наращивание потенциала ...................................................................................................... Обеспечение качества работы .............................................................................................. VII. ВОПРОСЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ФИДУЦИАРНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ПОРТФЕЛЬНЫМ ОПЕРАЦИЯМ .................................................................................................. Рекомендации ........................................................................................................................... Аудит проектов Банка.............................................................................................................. ВСТАВКА ............................................................................................................................................ Коррупция и государственное управление в Российской Федерации ................................ ПРИЛОЖЕНИЯ................................................................................................................................. 1. Список партнеров, с которыми проведены встречи ......................................................... 2. Библиография.......................................................................................................................

ПРЕДИСЛОВИЕ Настоящий доклад был подготовлен на основе выводов миссии Всемирного банка в Российской Федерации по итогам ее работы с 22 января по 6 февраля 2001 года. Доклад составлялся целевой группой миссии в составе руководителя группы Роберто Таралло, старшего специалиста по управлению финансами, и Клиффорда Айзека, старшего специалиста по управлению финансами. В основу доклада были положены результаты опросов сотрудников государственных учреждений федерального уровня, а также подробный анализ законов, документов и прочей информации, которую удалось собрать. Партнеры по проведению оценки со стороны правительства оказывали миссии активное всестороннее содействие и провели с членами целевой группы Банка широкое обсуждение вопросов, возникавших в ходе работы над докладом. Банк выражает правительству Российской Федерации благодарность за оказанную помощь. В Приложении 1 приводится список лиц, принявших участие в этой работе. В Приложении 2 перечислены изученные документы. Круг вопросов, затронутых в докладе Основным объектом настоящей ОНСФП является проблема управления финансами в государственном секторе на федеральном уровне. В рамках общих диагностических докладов, составленных Банком по всем странам-клиентам, результаты настоящего исследования учитываются при рассмотрении фидуциарных вопросов в новой Стратегии содействия стране (ССС) для Российской Федерации на 2003–2005 финансовые годы, а также в Базовой комплексной фидуциарной оценке (БКФО), в которой по запросу странового директора по Российской Федерации (РФ) обобщаются аналитические данные Странового доклада об экспертизе закупок (СДЭЗ) и различных проведенных в последнее время Экспертиз государственных расходов (ЭГР). Ввиду значимости Российской Федерации для системы мировой экономики задача оценки финансовой отчетности и аудита в частном секторе ставилась в работе по подготовке Доклада о соблюдении стандартов и норм (ДССН) по Российской Федерации, которая была предпринята в 2002 году в рамках совместной Программы МВФ и Всемирного банка по экспертизе финансового сектора (ПЭФС)1. Обобщенный план действий, основанный на рекомендациях ОНСФП по Российской Федерации, содержится в Базовой комплексной фидуциарной оценке (БКФО); таким образом, органам власти были представлены два доклада, которые следовало изучать в комплексе. Проекты докладов ОНСФП/БКФО обсуждались на семинаре, который состоялся в Москве в июле 2002 года с участием членов рабочих групп Банка, а также представителей Министерства 1

В ДССН по финансовой отчетности и аудиту в РФ будут приведены обобщенные данные о достигнутом уровне соблюдения частными структурами и контролирующими их деятельность государственными органами признанных международных правил бухгалтерского учета и аудиторских стандартов, а также других связанных с ними стандартов, признанных полезными для операционной работы МВФ и Всемирного банка. Сюда входят стандарты, касающиеся распространения данных, прозрачности денежно-финансовой политики, прозрачности бюджетноналоговой сферы, надзора за банковской деятельностью, ценных бумаг, страхования, платежных систем, корпоративного управления, бухгалтерского учета и аудита, а также несостоятельности и прав кредиторов. Доклады, обобщающие данные о соблюдении странами этих стандартов, готовятся и публикуются на добровольной основе. Давая оценку работы государственных органов и уровня риска в частном секторе, эти доклады направлены на активизацию обсуждения с властями государств острых вопросов в отношении политики в данной области.

финансов, Федерального казначейства и Счетной палаты. Окончательный вариант докладов ОНСФП/БКФО отражает мнения партнеров по проведению этих двух исследований, а также предложения, представленные на рабочем семинаре в июле 2002 года. Цели Доклада В докладе ОНСФП рассматривается уровень надежности системы государственной финансовой подотчетности в стране. Его цель – оценить, насколько существующая система в теории и на практике способна обеспечить надлежащее использование средств – как собственных ресурсов страны, так и предоставляемых Банком и другими финансовыми учреждениями. Одна из главных целей Доклада – содействовать Банку в оценке связанных с системой финансовой подотчетности рисков при осуществлении программ Банка и использовании его средств, а также предложить соответствующие меры по управлению такими рисками. Доклад также способствует поддержанию диалога со страной-заемщиком и партнерами в области развития по вопросам финансовой подотчетности и может быть использован при разработке программ по наращиванию потенциала в области управления финансами. ОНСФП включает проведение диагностики, охватывающей системы управления финансовыми ресурсами в стране. Это не аудиторская проверка, удостоверяющая, что все средства используются по назначению. Однако такая диагностика дает основанную на достоверной информации объективную оценку сильных и слабых сторон систем управления финансовыми ресурсами, выявляет проблемы и дает рекомендации по их разрешению, а также показывает уровень риска, связанного с состоянием финансовой подотчетности в стране. Каждая ОНСФП должна охватывать минимальное количество ключевых проблем – вопросов, которые должны рассматриваться во всех ОНСФП. Несмотря на то, что финансовая подотчетность охватывает многие сферы деятельности в частном и государственном секторах экономики, для целей ОНСФП основными считаются: • • • • •

бюджетное планирование; бухгалтерский учет и финансовая отчетность в государственном секторе; система внутреннего контроля в государственном секторе; аудиторские проверки в государственном секторе; экспертиза законодательных аспектов управления финансами в государственном секторе.

В контексте общей ситуации в управлении страной исполнительная ветвь власти несет перед населением обязательство по сохранению и надлежащему использованию государственных ресурсов, вверенных ей избирателями, и по обеспечению надежной нормативно-правовой базы, содействующей эффективному управлению как в частном, так и в государственном секторах экономики. Институциональный и нормативно-правовой режим, направленный на обеспечение таких гарантий, составляет основу государственной финансовой подотчетности в стране2.

В условиях частного сектора высокое качество финансовой отчетности и надежная аудиторская инфраструктура призваны обеспечить заинтересованным сторонам разумные гарантии правильного ведения финансовых операций, надлежащего управления инвестициями и защиты против махинаций и злоупотреблений, а также помогут определить меры в области развития, содействующие созданию благоприятной среды для развития частного сектора.

Банк заинтересован в проведении ОНСФП прежде всего для создания основы для управления фидуциарными рисками. Существует тесная взаимосвязь между фидуциарными обязательствами Банка перед своими акционерами и фидуциарными обязательствами странызаемщика перед своими гражданами. Если страна-заемщик выполняет свои фидуциарные обязательства перед гражданами, то автоматически выполняются и фидуциарные обязательства Банка. Поэтому правительству страны необходимо разрабатывать соответствующую систему финансовой подотчетности и заниматься ее внедрением на практике. Таким образом, ОНСФП должна не только уделять внимание существующим системным недостаткам, порождающим фидуциарные риски, но и давать рекомендации по развитию этой системы. Выражение признательности Участники миссии хотели бы выразить благодарность за помощь и всестороннее содействие, оказанное им должностными лицами и сотрудниками общественных организаций, государственных органов и других учреждений, где проводились опросы. Лидия Петрашова и Анна Журавлева, специалисты по управлению финансами, и Юлия Чекалюк, референт Группы в Московском представительстве Банка, оказали содействие в работе по сбору фактов и документации, а также в материально-техническом обеспечении миссии. Вместе с Анилой Кука, референтом Группы в ECSCS, они участвовали в подготовке доклада. Джон Хегарти, региональный советник по управлению финансами отдела Базовых услуг для стран Европы и Центральной Азии (ЕЦА), и Дэвид Шанд, советник по управлению финансами, OPCFM и независимый эксперт, представили существенные критические замечания и внесли важный вклад в эту работу. Консультант Сюзан Снелл оказала помощь в редактировании и форматировании доклада.

РЕЗЮМЕ Ситуация в стране Государственное устройство страны. Российская Федерация – федеративное демократическое государство, в котором реализуется принцип разделения власти и главой государства является президент. Конституция предусматривает двухпалатный законодательный орган (Федеральное Собрание в составе нижней палаты – Государственной Думы – и верхней палаты – Совета Федерации) и сильную исполнительную власть. Закон о статусе судей 1992 года устанавливает независимость судебных органов. Конституция также предусматривает многопартийную систему и свободные выборы. Административное деление. В Российской Федерации (РФ) три уровня власти: i) центральное (федеральный уровень) правительство; ii) второй уровень, состоящий из 89 субъектов Федерации (региональный уровень) – области, автономные области, республики, автономные республики, национальные республики, края и округа, которые в большинстве своем имеют единообразные бюджетные отношения с федеральным правительством; iii) третий (районный) уровень включает районы (города и поселки), которые подчиняются второму уровню власти. Существенные различия между административными районами в климатических условиях, наличии природных богатств и уровне экономического развития весьма затрудняют управление бюджетно-налоговой сферой и экономикой в целом на общегосударственном уровне. Начатое в последнее время усиление институционального потенциала на втором и третьем уровне государственного управления, которое сопровождается укреплением вертикали власти, необходимо поддержать региональными реформами, учитывающими необходимость соблюдения баланса полномочий между центром и периферией и гармонизации региональных и федеральных законов, а также реформами на уровне местного управления, особенно в области управления государственными финансами. В 2000 году президентским указом в стране была произведена реорганизация, в результате которой были образованы семь федеральных округов. Эти округа, созданные в качестве дополнительного уровня федеральной власти с весьма ограниченными правами и функциями, рассматриваются как составная часть стратегии, направленной на восстановление контроля со стороны федеральной власти над региональными властями. Восстановление сильного российского государства, в том числе ослабление влияния олигархов, возникшего на раннем этапе переходного периода в экономике, поддерживается большинством населения и рассматривается аналитиками различных направлений как единственный путь преодоления трудностей постсоветской эпохи. Экономические перспективы. Благодаря быстрому экономическому росту, увеличению налоговых поступлений, чрезвычайно высоким мировым ценам на нефть и относительно эффективной политике в отношении валютного курса макроэкономическая ситуация в России выглядит достаточно благополучной. Укрепление экономической политики и усиление контроля за исполнением бюджета, в том числе контроля за финансами в государственном секторе, который включает бухгалтерский учет, финансовую отчетность, внутренний и внешний аудит, представляется важной мерой для поддержания государственных финансов и долга на стабильной, долговременной основе в целях достижения подлинной, настоящей, устойчивой стабилизации.

Реформирование государственного сектора. Настоящая ОНСФП анализирует работу, которая проводилась в 2001-2002 гг. на федеральном уровне в области контроля за исполнением бюджета в государственном секторе и создания казначейской системы. Основное внимание в ней уделяется бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, внутреннему контролю, а также внутреннему и внешнему аудиту в государственном секторе. Рекомендации, предлагаемые в этих областях, а также в связи с фидуциарными соображениями в отношении портфельных инвестиций, следует рассматривать в более широком контексте осуществления программы обеспечения эффективности расходования средств, разработанной российским министерством финансов, и других связанных с ней мер по реформированию государственного сектора. Институциональные реформы и наращивание потенциала в государственном секторе, а также связанные с этим позитивные изменения в системе государственного управления, составляют основу программы экономических преобразований и развития, реализацию которой Российская Федерация начала в 2001 году. Новый стратегический подход, системы и процедуры, обсуждаемые Всемирным банком и органами государственной власти, расширят возможности Минфина в области планирования и контроля за исполнением федерального бюджета. Эти вопросы вновь привлекли к себе внимание и привели к возобновлению диалога между российскими властями и международными финансовыми учреждениями (МФУ), о чем свидетельствует беспрецедентный объем предпринятых Всемирным банком экономических и отраслевых исследований по таким направлениям, как государственные инвестиции, реформа системы контроля за исполнением федерального бюджета, меры по борьбе с коррупцией, а также ряд разрабатываемых крупных проектов по развитию казначейской системы, реализации региональной бюджетно-налоговой реформы, по осуществлению модернизации системы налогообложения и таможенной реформы. Контроль и регулирование бюджета Решение о переходе от централизованного планирования к рыночной экономике демократического общества также потребовало принятия решения о радикальной реформе государственного сектора, в частности Министерства финансов, играющего главную роль в управлении государственными финансами. В области бюджетного планирования в государственном секторе, как и в других областях, Российская Федерации придерживалась политики постепенного осуществления реформ. За 2001-2002 годы был достигнут прогресс. . Во-первых, федеральное правительство резко сократило объем взаимозачетов, также улучшилось управление бюджетными средствами на фоне увеличения поступлений в бюджет, который благодаря благоприятной макроэкономической ситуации в стране в настоящее время остается профицитным. Во-вторых, был усилен контроль над расходами. В-третьих, значительно улучшилось отслеживание и отчетность по средствам Федерального казначейства. Наконец, правительство сумело более эффективно разграничить использование средств в общегосударственных целях и другие виды функционального использования средств. Планирование и подготовка бюджета. В рамках Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) и Департамента бюджетной политики Минфина в течение многих лет проводилась работа по долгосрочному прогнозированию. В результате была разработана основа для составления среднесрочных обобщенных прогнозов и контрольных показателей, наряду с возможностью проведения краткосрочного и среднесрочного перспективного и макроэкономического анализа, на котором основывается бюджет, а также его публикации в

ежегодном бюджетном документе. Однако при подготовке бюджета отсутствовали механизмы, которые позволяли бы учесть влияние макроэкономических факторов. Существовали некоторые проблемы с бюджетной классификацией: экономические классификаторы Государственной финансовой статистики (ГФС) использовались не полностью; а также с организацией работы отдела Департамента методологии бухгалтерского учета Минфина, в частности, в его взаимодействии с Федеральным казначейством. В процессе подготовки бюджета в РФ применялся подход "сверху вниз", при котором не полностью учитывались данные подробного анализа программ или потребности в государственных расходах. Некоторые из отраслевых отделов Минфина (например, отдел отраслевого финансирования) принимали весьма активное участие в подготовке бюджета, собирая и обрабатывая информацию, полученную от отраслевых министерств. Другие же (например, отдел социальной политики ) не принимали активного участия в подготовке годового бюджета или контроле за его исполнением, а выступали лишь в качестве связующего звена между Минфином и соответствующими отраслевыми министерствами. Финансовые ассигнования не отражали отраслевой политики и задач, что приводило к необходимости срочно вносить изменения в бюджет на этапе его исполнения. Вытекающие недостатки в исполнении бюджета и значительный разрыв между плановыми показателями и фактическими результатами подрывали возможности реализации государственной политики. В частности, существовали крупные задолженности по платежам, , которые во многом были обусловлены завышенными политическими обещаниями и использованием бюджета как "регулирующего" устройства (управление подгоняется под имеющиеся ресурсы вместо установления строгих бюджетных ограничений для всех получателей бюджетных средств). Исполнение бюджета. В 2002 году предпринимались меры по усилению ответственности по расходам, в том числе внедрялась система регистрации и санкционирования контрактов, а также система регистрации обязательств для дальнейшего отслеживания расходов, связанных с общественно-полезными целями. Расширилась сфера действия казначейской системы, в том числе учет поступлений с внебюджетных счетов. Правительство приняло принцип учреждения Единого казначейского счета (ЕКС) для учета поступлений средств в федеральный бюджет и их расходования, при этом новый бюджетный кодекс предписывает всем бюджетным организациям открыть счет в Казначействе. С введением ЕКС должны были быть устранены серьезные недостатки, имевшие место в сфере контроля за обязательствами по расходованию средств, сокращению задолженностей по платежам и совершенствованию контроля и регулирования денежных операций, этот процесс требовал времени и принятия промежуточных мер по совершенствованию системы. Хотя объем задолженностей по платежам в 2000–2001 годах значительно сократился, текущие или прошлые задолженности не отслеживались в полной мере, что свидетельствует о том, что внимание уделялось только текущему бюджетному циклу. Принципы бухгалтерского учета и отчетности по внебюджетным средствам не в полной мере соответствовали принципам, применяемым к бюджетным средствам (согласно Плану счетов), при этом в связи с расхождениями в сроках и порядке утверждения дисциплина исполнения бюджета не распространялась на внебюджетные средства. Управление доходами. Большинство налогов, налоговых баз и ставок устанавливалось центральным правительством, которое также определяло порядок распределения доходов. Налогоплательщики платилиналоги по месту своей регистрации (будь то частные лица или хозяйствующие субъекты) через местные отделения федерального Министерства финансов и

Казначейства. В налоговом кодексе 1999 года была сформулирована законодательная основа по всем видам налогов и защите прав налогоплательщиков. В последние годы благодаря более совершенному применению налогового законодательства был достигнут значительный прогресс в собираемости налогов. В налоговом законодательстве, а также в порядке распределения налоговых поступлений Казначейства заложены мощные стимулы для отказа регионов от безналичных зачетов по налогам, которые в прошлом приводили к снижению налоговых поступлений в виде денежных средств, подлежащих распределению между центральным правительством и местными органами власти. Однако на региональном уровне это законодательство применялось непоследовательно, и несмотря на значительное улучшение в собираемости налогов за последние годы налогообложение оставалось проблемной сферой. Мониторинг и оценка результатов. Долгое время отчетность по результатам исполнения бюджета не велась. Задача программы повышения эффективности расходования средств, разработанной Минфином, состояла в повышении эффективности бюджета за счет составления бюджета, ориентированного на достижение определенного результата, и заключении квазидоговора между центральными и отраслевыми органами о достижении соответствующих результатов, а также за счет совершенствования процедур мониторинга и оценки результатов. Те, кто расходуют средства, будут обязаны отчитаться по итогам своей деятельности, что позволит усилить внимание к результатам использования бюджетных средств и создать механизмы конкуренции за получение бюджетного финансирования путем предложения конкретных программ. Рекомендации. Первым шагом должно стать достижение устойчивого консенсуса относительно политики формирования бюджета и совершенствования повседневной практики его исполнения; только тогда можно переходить к решению вопроса об оценке результатов финансируемой деятельности. ОНСФП рекомендует предпринять следующие меры: повысить внимания к этапу разработки стратегии при подготовке бюджета в целях создания единой концепции, увязывающей макроэкономические ограничения ресурсов с отраслевыми и программными целями с учетом перспектив, выходящих за пределы ближайшего бюджетного цикла; принять единообразную, упрощенную структуру кодирования статей бюджета, включающую все функциональные и экономические классификаторы ГФС; расширить участие заинтересованных сторон в планировании и составлении бюджета, наряду с Минфином и центральными министерствами и ведомствами, а также расходующими единицами второго уровня, участие которых в процессе бюджетного планирования должно состоять в представлении подробных планов расходования средств; внедрить принципы бухгалтерского учета в структурах, использующих внебюджетные средства, и обеспечить подготовку отчетов, соответствующих – и поддающихся консолидированию – казначейским счетам и бюджетно-налоговой отчетности; разработать программу институционального развития для Минфина, включающую анализ ныне используемых процедур в целях планирования и активного применения современных информационных технологий; внести изменения в план счетов (ПС), направленные на полное отражение бюджетной классификации, в целях интеграции Реестра (учета сделок) в Главную книгу Казначейства; постепенно расширить ныне существующую систему частичного контроля за обязательствами с целью распространения ее на другие виды расходования средств;

внедрить дополнительную систему оценки реформ и надзора за исполнением бюджета вне рамок исполнительной власти, в частности проведение законодательной экспертизы, внешнего аудита, а также расширение роли гражданского общества, в том числе публикации отчетов и аналитических материалов по бюджету. Казначейская система При советском режиме центральный банк и в широком смысле – весь банковский сектор фактически выступали в роли государственного казначейства. Начиная с его создания в 1992 году в качестве управления Минфина, Федеральное казначейство (ФК) создавало систему управления процессом исполнения бюджета. К настоящему моменту уже внедрены некоторые существенные элементы современной казначейской системы в отношении платежной системы, движения средств и управление денежными средствами. Центральный банк России (ЦБР) имеет в своем распоряжении систему клиринга, включающую региональные клиринговые центры в каждом регионе и общегосударственный клиринговый центр в Москве. В них довольно широко применялись неавтоматизированные клиринговые операции, что приводило к задержкм в расчетах. ЦБР планировал перейти к современной системе расчетов в реальном времени, однако конкретный график ее внедрения отсутстввал. За 2001-2002 годы значительный прогресс был достигнут в создании в РФ современной и эффективной федеральной казначейской системы. Существующие системы способны были предоставлять лишь минимальную информационную поддержку по основным казначейским функциям, и в период подготовки доклада данная система совершенствовалась. Следующим этапом должно стать введение полноценных казначейских функций, и первым шагом на этом пути стало утверждение в январе 2000 года концепции Единого казначейского счета (ЕКС) для доходов и расходов федерального бюджета. Принятие ЕКС является неотъемлемым элементом общей стратегии, направленной на дальнейшее развитие Казначейства, внедрение новых процедур в отношении движения средств федерального бюджета и правил бухгалтерского учета. Проект развития Казначейства. Долгосрочный процесс внедрения казначейских функций в полном объеме, в том числе по учету обязательств, ведению Главной книги Казначейства и всеобъемлющей финансовой отчетности, получл поддержку в рамках разрабатываемого в настоящее время Минфином и Всемирным банком Проекта развития Казначейства. Правительство проявляло большую заинтересованность в осуществлении этого проекта, так как он способствовал решению жизненно важной задачи обеспечения функционирующим Казначейством потребностей управления государственными финансами в условиях рыночной экономики. Первый этап модернизации и расширения охвата основных систем завершен – в казначейскую систему были включены Министерство обороны (МО), поступления от таможенных органов, ряд внебюджетных фондов и большинство внебюджетных счетов. Когда организации и персонал досконально ознакомились с механизмом работы промежуточных систем и связанными с этим изменениями в хозяйственных процессах, Казначейство перешло к полноценно функционирующей системе, построенной на основе более современных технологий и процедур. Рекомендации. На разработку и реализацию полноценной казначейской системы уйдет несколько лет, и как ожидается, она заработает в полную силу не ранее 2004/05 финансового года. На промежуточный период ОНСФП рекомендует предпринять следующие меры:

немедленно внедрить усовершенствованную систему мониторинга расходования средств, контроля над обязательствами, заменить нормированное распределение денежных средств более упорядоченными и эффективными системами управления денежными средствами; а также внедрить устойчивую систему бухгалтерского учета по государственным операциям; распространить контроль со стороны Казначейства за обязательствами по расходованию средств на все статьи классификации хозяйственных расходов, включая мониторинг контрактов; заменить еженедельные лимиты на фондирование денежных средств на ежемесячное финансирование установленных обязательств по расходованию средств для снижения числа случаев произвольных дискреционных корректировок бюджета, возникающих в ходе исполнения бюджета при отсутствии прозрачности. Бухгалтерский учет и финансовая отчетность Прогрессивная казначейская система уже дает возможность улучшить соблюдение сроков и повысить эффективность бухгалтерского учета и отчетности, а также позволяет Минфину полностью овладеть этими инструментами управления финансами. Минфин продолжает совершенствовать некоторые направления деятельности в рамках существующей системы, в том числе подготовку балансового отчета об исполнении федерального бюджета начиная с 2000 года. Есть планы подготовки квартальных и годовых финансовых отчетов по исполнению федерального бюджета. В конечном итоге Проект Минфина по развитию Казначейства будет включать разработку и внедрение Информационной системы финансового управления (ИСФУ), которая будет предоставлять ту информацию, которая необходима для принятия решений, обеспечения управленческого контроля и составления бюджета в последующие годы. Новый Бюджетный кодекс, регистрирует все этапы процесса осуществления платежей, обеспечивает прочную основу для широкого информирования общественности (теперь это требование закона). Кодекс вступил в силу в январе 2000 года, но на момент подготовки доклада полностью еще не реализован. Учет. Некоторые действующие в 2000-2001 годах процедуры представляли собой пережитки советской системы, а государственный учет все еще в значительной степени опирается на отчетность банковской системы. Учетный отдел Бюджетного управления обобщает утвержденные отчеты о санкционировании расходов, предоставляемые в Минфин расходующими единицами, и ведет финансовый учет согласованно с банковской системой. Отчетность банковской системы ведется в денежном выражении, и отражается не фактическое расходование, а распределение бюджетных средств. Детальный учет фактических расходов предоставляется в Минфин в ежемесячных или квартальных отчетах министерств с опозданием на несколько недель. Учет был ориентирован главным образом на регистрацию сделок, а не на предоставление информации для целей управления бюджетно-налоговой сферой, при этом основное внимание уделяется потокам денежных средств. Если для правительства в целом данные учета в 2000-2001 годах регистрировались и показывались в отчетах на кассовой основе, то в некоторых учреждениях учет велся на основе принципа начислений, что не совпадало с формой ведения счетов в Федеральном казначействе. Отчетность. В 2000-2001 годах Минфин публиковал сводные данные по федеральному бюджету, показывая доходы, расходы и данные о финансировании за месяц и за текущий год в сопоставлении с аналогичным периодом предшествующего года. Минфин также публиковал данные о внутреннем и внешнем долге, но не сообщал сведений о гарантированном долге,

условных бюджетно-налоговых обязательствах или квазибюджетно-налоговой деятельности. Данные помещались на сайте Минфина, при этом государственная финансовая статистика в основном соответствовала наилучшей международной практике (хотя используемая методология и не доступна для общественной проверки). Охват операций. Охват Федеральным казначейством операций по расходованию средств расширился, что позволяет усовершенствовать составление государственной финансовой статистики. Казначейство своевременно представляет свои аналитические заключения и сводные отчеты по исполнению бюджета, наблюдается также значительное улучшение качества данных. В результате ежемесячные сведения о доходах, расходах и финансировании федерального и местных правительств предоставляются на регулярной основе. В 2000 году Минфин впервые подготовил квартальный отчет по организациям и экономическим структурам на основе отчетов Федерального казначейства. Охват операций Казначейством продолжает расширяться, но эта реформа сможет полностью реализовать свой положительный потенциал только при условии одновременного совершенствования бюджетной отчетности. Начиная с бюджета на 2001 год, три внебюджетных фонда (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования) были включены в План счетов Казначейства, однако не было выпущено никаких инструкций по процедуре их включения. Ожидается, что на осуществление комплексного использования внебюджетными фондами бюджетных классификаций в качестве бюджетных организаций (что позволит обеспечить более полную консолидацию общих государственных счетов в финансовой отчетности) уйдет еще несколько лет. Основная часть внебюджетных поступлений учитываласьется, но некоторые счета, особенно на региональном уровне, оставались вне контроля системы Казначейства. Недостаточно отражались расходы Министерства внутренних дел, мало информации о президентской деятельности, финансируемой не из бюджета, которая также не подпадала под действие соответствующих механизмов финансового контроля. Законы о государственной тайне также вносят некоторые элементы непрозрачности и неопределенности в бюджетно-налоговый учет (например, изменения в запасах ценных металлов). Проблемы с охватом возникали также из-за запаздывания с определением объемов просроченных доходов и расходов в кассовой системе учета доходов и расходов, а также из-за недостаточности данных по внебюджетным доходам на уровне местного самоуправления. Системы классификации. В 2000-2001 годах широко применялись две несовместимые системы классификации: финансовые данные следуют одному Плану счетов, отражающему функциональные различия, а бюджет следует системе экономической классификации, принятой в Государственной финансовой статистике. Рекомендации. Главная рекомендация ОНСФП состоит в необходимости скорейшего перехода к осуществлению планов правительства, а именно: приступить к использованию Главной книги казначейства (ГКК), составлению сводных отчетов об учете данных для контроля и анализа и подготовки бюджетно-налоговой отчетности, а также завершить начатый перевод внебюджетных средств расходующих единиц на казначейские счета. На период до завершения этих планов ОНСФП рекомендует:

пересмотреть существующие бюджетные классификации и системы кодировки, разработать скорректированную структуру и ПС, соответствующие принятой МВФ методологии классификации ГФС (как функциональной, так и экономической) и требованиям по разработке и реализации проектов; объединить две существующие системы кодировки (бюджетную классификацию и План счетов) и создать единую классификационную систему и единый План счетов для применения всеми расходующими единицами. Внутренний контроль и внутренний аудит Функции современного внутреннего аудита существуют в РФ лишь в зачаточной стадии. Внутренний и финансовый контроль в рамках Минфина осуществлялся в 2000-2001 годахдвумя органами: 1) Контрольно-ревизионным отделом Федерального казначейства (КРО), который осуществляло предварительный контроль над операциями и санкционированием расходов, текущий контроль над ведением бухгалтерского учета, а также – в некоторой мере – управление денежной наличностью (главным образом в виде нормативного распределения денежных средств), и 2) Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина, которое проводило основанные на фактически осуществленных операциях выверку и инспектирование исполнения бюджета. КРО включает центральные и субнациональные казначейские органы и является составной частью казначейской системы, обеспечивающей целостность и последовательность операций, проходящих через Казначейство. КРУ успешно преодолело главную проблему своего предшественника, которая состояла в зависимости от функций учета и отчетности министерства, в состав которого оно входит. Однако многое предстоит сделать для осуществления перехода от проверки отдельных операций к подходу, основанному на анализе качества управленческого контроля и методов управления в данной организации. Только так КРУ может стать полноценным органом внутреннего контроля. Недостаток ресурсов. И КРО, и КРУ испытывали недостаток ресурсов. Казначейство ограничено в объеме, количестве и эффективности своих контрольных функций в связи с нехваткой людских ресурсов, помещений и инфраструктуры информационной системы. Если для сбора данных использовалась компьютерная технология, то фактический контроль осуществлялся, по имеющимся сведениям, наполовину вручную, с использованием трудоемких процедур и большим объемом бумажной работы. По мере распространения деятельности Казначейства на МО и операции внебюджетных организаций объем работы возрастл. Согласно Уставу КРУ, его контролеры должны проверять не менее 50 процентов бюджетных ассигнований за прошедший год путем скрупулезного отслеживания сделок в обратном направлении вплоть до исходных документов. Поскольку все учетные материалы существовали в бумажной форме, этот процесс был связан с огромным объемом проверок денежных документов. Кроме того, основная часть ресурсов КРУ расходовалась на специальные проверки по запросу правоохранительных органов, таких как налоговая полиция. Развитие функции внутреннего аудита. Несмотря на то, что деятельность этих двух органов дополняла друг друга, такая система сдержек и противовесов не обеспечивала тем не менее создание эффективно контролируемой среды для управления государственными финансами. Несмотря на достигнутые КРУ успехи по внедрению подхода, основанного на учете рисков и оценке качества, существующая система не способствовала выполнению Минфином надлежащих функций внутреннего аудита, то есть объективного и независимого определения того, насколько контрольные функции соответствовали разумным критериям управления финансами. Именно в такой мере внутренний аудитор должен быть абсолютно независим от

тех, кого он проверяет. Функция внутреннего аудита должна быть отделена и отлична от проводимого КРО текущего и предварительного контроля, который является обычным элементом общих учетных функций Казначейства, а также и от проводимого КРУ внутреннего контроля, который был призван обеспечивать надзор со стороны исполнительной власти и оценку законности и правильности расходования государственных средств. Дальнейшее развитие функций Казначейства, как с точки зрения охвата, так и повышения эффективности работы должно способствовать институционализации этих контрольных функций, их автоматизации и систематизации (т.е. встроенности в систему). В частности, учреждение Единого казначейского счета (ЕКС) требует значительных инвестиций в информационные технологии и обучение персонала, чему в некоторой степени поможет осуществление запланированного Проекта развития Казначейства. Рекомендации. ОНСФП рекомендует провести модернизацию механизмов внутреннего и финансового контроля и внедрение надежной системы внутреннего аудита путем создания как новой институциональной базы, так и программы развития потенциала, предусматривающей подготовку персонала и модернизацию методологии и информационных систем. В связи с этим готовился, по имеющимся сведениям, новый, согласованный механизм регулирования функций внутреннего контроля и внутреннего аудита государственного сектора, который, надо надеяться, приведет к формированию более рациональной системы. Всемирный банк готов провести оценку и высказать замечания по предлагаемой реформе, при этом Банк и другие доноры могут также предоставить ресурсы для наращивания потенциала внутреннего аудита в рамках комплексной программы реформирования государственной службы, конечным результатом которого является формирование системы государственной службы и организационной культуры, основанной на строгом соблюдении правил и процедур, заложенных в культуре государственного управления, особенно расходующими единицами. На федеральном уровне институциональная проблема может иметь одно из двух решений – централизованная или децентрализованная модель внутреннего аудита. Каждая модель связана с определенными преимуществами и рисками. Какая бы новая структура ни была принята, ОНСФП рекомендует следующее: внутренний аудит следует рассматривать в первую очередь как важный инструмент управления, и для обеспечения строгого выполнения принципов политики и процедур необходимо четкое исполнение его рекомендаций; модель внутреннего аудита должна отказаться от старого, инквизиционного менталитета и инспекционного подхода и принять новый подход, ориентированный на оказание конкретных услуг и оценку достигнутых результатов/рисков; функции внутреннего аудита должны быть отделены от функций других организационных и функциональных подразделений; сотрудники отдела внутреннего аудита должны быть подотчетны непосредственно руководителю организации; прерогативы, функции и виды отчетности органа внутреннего аудита должны регулироваться уставом аудиторов, а его деятельность должна определяться годовым планом работы; задачи аудита необходимо выполнять с использованием многопрофильных групп, члены которых имеют квалификацию в области бухгалтерского учета и финансов, информационных технологий, а также осведомлены о юридических и процессуальных аспектах деятельности правительства;

отделы внутреннего аудита должны поддерживать связь со Счетной палатой, что позволит внешним аудиторам оценивать адекватность и правильность функционирования механизмов внутреннего контроля, опираясь на результаты работы внутренних аудиторов. Внешний аудит Образование в 1995 году Счетной палаты (СП) в качестве высшего органа финансового контроля (ВОФК) страны было важным шагом в институционализации подотчетности исполнительной власти перед парламентом. В этом смысле создание СП заполнило серьезный пробел в системе финансовой подотчетности в стране. До перехода к принципу разделения властей и принятия нового конституционного устройства в Российской Федерации отсутствовали традиции независимого внешнего аудита фактических результатов деятельности в отношении управления государственными финансами. В Конституции РФ заложены основы независимости и беспристрастности Счетной палаты, в ней прямо сформулированы положения о полномочиях и круге обязанностей этого учреждения и обеспечиваются гарантии против их произвольного изменения. Сфера деятельности. Счетная палата – член ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля), а также европейской и азиатской региональных организаций ВОФК. Ее руководящим органом является Коллегия в составе председателя, заместителя председателя и двенадцати аудиторов Палаты. Основной функцией Счетной палаты является проведение внешнего аудита доходов, расходов и привлечения средств всеми органами центрального правительства и бюджетными организациями, в том числе внебюджетными фондами, использования государственной собственности (в том числе развития предприятий после приватизации), а также представлении органам законодательной власти отчетов о своих выводах. Палата должна также представлять заключение независимых экспертов по проекту федерального закона о бюджете и вправе проводить специальные проверки – по запросу органов исполнительной или законодательной власти, при этом Коллегией принимается решение о том, какие из них будут включены в годовой план работы. Палате предоставлен широкий доступ к рабочим помещениям, документам и информации. Обширность сферы деятельности СП создает риск ее вовлечения в вопросы политики и управления, что по праву является прерогативой исполнительной ветви власти. Широкие прерогативы СП могут быть оправданны в переходный период (период формирования функций Казначейства и усиления функций финансового контроля и внутреннего аудита), при этом, по мнению СП, она не допускает необоснованного вмешательства в дела государственного управления. Тем не менее, осуществление Счетной палатой предварительного бюджетного контроля, например, утверждения экспертного заключения по проекту федерального закона о бюджете, может поставить под сомнение ее деятельность в качестве ВОФК. Со временем, когда она будет осуществлять собственно функции внутреннего контроля и будет создан потенциал для составления финансовой отчетности, некоторые из прерогатив СП должны быть пересмотрены, а ее функции переориентированы на финансовый аудит и проверку результатов работы в соответствии со стандартами ИНТОСАИ. Финансирование. Счетная палата финансируется за счет ежегодных ассигнований из федерального бюджета, определяемых исполнительной властью, и не имеет собственных источников доходов. Для полного выполнения конституционного требования о независимости и беспристрастности Палаты и в целях недопущения сокращения расходов СП, необходим поиск

альтернативных схем финансирования, защищенных от контроля исполнительной власти (например, наделения парламентских комитетов обеих палат прерогативой определения размеров финансирования деятельности СП). Технический потенциал. Палата проводит в среднем свыше 400 аудиторских проверок в год, большей частью силами рабочих групп из трех-четырех инспекторов. Около 10 процентов ее ресурсов расходуется на специальные запросы, не включенные в годовой план работы. При выборе расходующих единиц Палата использует методологию выборки с корректировкой по рискам; аудиторская деятельность поддерживается компьютеризированной информационной системой, включающей базу данных, разработанную с учетом потребностей методики аудиторских проверок. Однако эта система еще только разворачивает свой потенциал, чтобы в дальнейшем должна обеспечить возможность дистанционного анализа данных на рабочем месте. В результате инспекторы в большинстве случаев провод инспекции на местах. Что же касается внутренних принципов и регламента, то здесь достигнут значительный прогресс; была пересмотренаи усовершенствована организационная структура СП, при этом председатель планирует повышение эффективности работы Палаты за счет кодификации методологии аудита и связанных с ним процессов. В 2000 году были внесены изменения во внутренний регламент с целью усиления межведомственной координации действий и внедрения подхода с учетом факторов риска для проведения расширенных аудиторских проверок в наиболее важных структурах. Круг обязанностей. В штате Счетной палаты – около 1150 сотрудников, работающих в Москве, большинство из которых являются профессиональными аудиторами, что позволяет раз в год проводить полную инспекцию отраслевых министерств. Государственные органы более низкого уровня (например, расходующие единицы второго уровня) обычно попадают в поле зрения реже. Счетная палата не имеет полномочий проводить проверку исполнения бюджетов региональных или местных структур. Региональными и местными органами занимаются аналогичные Счетной палате местные органы внешнего аудита, которые создаются региональными и местными законодателями. В 2000 году Счетная палата содействовала созданию Ассоциации контрольно-ревизионных органов и Союза муниципальных ревизионных органов, что явилось важным шагом на пути институционализации взаимоотношений между Палатой и ее региональными и местными контрольно-ревизионными органами. Стандарты. В 2001 году Палата разработала свои собственные стандарты аудита, соответствующие стандартам, представленным в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля. Несмотря на то, что Палата стремится к выполнению стандартов ИНТОСАИ в полном объеме, целью ее аудиторской деятельности остается обеспечение строгого соблюдения законов, что является отражением традиций и культурных установок страны в отношении контрольных функций государства, а также приоритетов самой Палаты относительно проведения внешнего аудита. Палата проводит документарные проверки исполненного бюджета, которые по существу ориентированы на проверку соблюдения закона о бюджете и рассматривают различные вопросы, в том числе правовые, организационные, административные и другие нефинансовые аспекты управления государственными финансами. Поскольку с 2000 года Российская Федерация ввела практику подготовки годовых балансовых отчетов федерального правительства, большое значение приобрели финансовые аудиты в смысле проверки достоверности государственных счетов. В этой связи заключение Палаты по отчету правительства об исполнении бюджета содержит прямые ссылки на финансовые отчеты правительства.

Дальнейшие меры и распространение информации о результатах деятельности. Счетная палата подотчетна Государственной думе и Совету Федерации. Федеральное Собрание может вынести постановление относительно выводов, содержащихся в отчетах Палаты, но решения законодателей по аудиторским проверкам не обязательно приводят к принятию исполнительной властью соответствующих мер. Окончательный годовой аудиторский отчет Палаты должен быть утвержден Советом Федерации, представлен Государственной Думе и затем опубликован. Отдельные отчеты, представляемые законодательным органам, могут передаваться прессе на неофициальной основе, а отчеты, не подпадающие под действие положений о государственной тайне или конфиденциальности, приводятся вкратце в периодическом бюллетене. Палата регулярно выпускает пресс-релизы, проводит пресс-конференции и обновляет свой собственный сайт, где помещаются некоторые отчеты. Рекомендации. ОНСФП решительно поддерживает программу Палаты по совершенствованию институциональной базы и методологии, в частности подготовку долгосрочного плана оценки результатов деятельности государственных учреждений (соотношение цены и качества) по использованию государственных средств. ОНСФП также рекомендует Палате наращивать свой потенциал в области финансового аудита, расширять свою деятельность по финансовому аудиту и распространять ее на ежегодные финансовые отчеты отдельных государственных структур; концентрировать внимание главным образом на аудиторских проверках фактических результатов деятельности, чтобы не подрывать эффективность своей деятельности и доверие к ней. Ответственность за выработку рекомендаций законодательным органам по составлению бюджета, прогнозам в отношении доходов и расходов и анализу экономической политики лежит на комитетах по бюджету и налогам, а консультационные функции Палаты носят ограниченный характер и выполняются по запросу; Палату следует освободить от участия в решении вопросов, связанных с бюджетом, от обязанности выполнять работу для исполнительных органов и обязательства принимать специальные заявки. Ответственность за составление отчетов о ходе исполнения бюджета несет исключительно исполнительная ветвь власти, в том числе Казначейство и Минфин. Палата должна при всех обстоятельствах принимать самостоятельное решение о выполнении специальных заявок, поступающих от законодательных органов; необходимо создать механизмы для принятия исполнительной властью официальных мер на основе выводов и рекомендаций Палаты, а также механизм реагирования на парламентские рекомендации, включающий официальные процедуры определения масштабов административных и судебных мер, которые должны приниматься в связи с выводами Палаты. В частности, в связи с отсутствием специализированного парламентского комитета по аудиту, Комитет Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам должны уделять больше внимания изучению опыта деятельности Палаты, его пропаганде и принятию соответствующих мер на его основе; Палате необходимо проводить работу по внедрению аудиторских стандартов ИНТОСАИ в целях постепенного приведения финансового аудита в соответствие с передовой международной практикой, в частности в области оценки механизмов внутреннего контроля и анализа финансовых отчетов; укрепления функций внутреннего контроля качества в отношении своей аудиторской деятельности, в частности в области

планирования, исполнения и отчетности; а также создания механизмов внешнего контроля качества посредством независимой проверки другим ВОФК; работа Счетной палаты должна регулярно проверяться другим ВОФК, в том числе посредством обмена сотрудниками, что должно содействовать освоению международного опыта; необходимо рассмотреть вопрос о законодательстве о региональных и местных ревизионных органах, предусматривающем специализацию и соответствующее разделение труда между федеральными и субнациональными ревизионными органами и координирующую роль федеральной Палаты; для Счетной палаты должна быть разработана программа наращивания потенциала в целях содействия реализации предыдущих рекомендаций. Соображения относительно фидуциарных обязательств по портфельным операциям В ОНСФП говорится о том, что Всемирный банк удовлетворительно выполняет свои фидуциарные обязательства по управлению финансами в отношении своих кредитных операций. На основании оценки рисков в ОНСФП делается вывод, что в отношении механизмов реализации проектов необходимо сохранить применяемый ныне метод обособления, признавая при этом, что при условии эффективного осуществления реформ в сфере финансовой подотчетности в государственном секторе существующий порядок может быть со временем пересмотрен. В 1999 году Банк ввел требования о первоначальной отчетности, которые по-прежнему необходимы в связи со слабостью общей системы контроля в Российской Федерации. Начиная с 1998 года, сотрудники Банка последовательно используют механизмы управления финансовыми средствами по проекту согласно положениям Инициативы по управлению финансами (ИУФ). Базирующаяся в Москве группа управления финансами также внедрила некоторые новации, признанные на сегодня наилучшей практикой в масштабах всего Банка, которые направлены на совершенствование качества аудита финансируемых Банком проектов путем внедрения системы предварительной оценки квалификации частных аудиторских фирм. Действующие механизмы налагали некоторые ограничения с точки зрения экономического развития, потенциально снижая заинтересованность отраслевых министерств в проектах, и могли ограничивать внутриведомственное наращивание потенциала на уровне отраслевых министерств по сравнению с созданием постоянно действующих ОРП. Однако эти недостатки компенсировались за счет повышения рентабельности и эффективности операций. Рекомендации. На основании выводов своих экспертов относительно слабых сторон системы финансовой подотчетности в государственном секторе ОНСФП рекомендует сохранить существующий подход обособления к институциональным вопросам и вопросам реализации проектов, осуществляемых в Российской Федерации при содействии Банка; сохранить ныне существующую систему государственного надзора за Фондами; сохранить ныне действующий порядок ежегодного аудита проектов, осуществляемых при содействии Банка, а именно аудиторских проверок, проводимых частными аудиторскими фирмами, которые назначаются на конкурентной основе из числа предварительно отобранных;

Банку следует на регулярной основе изучать и учитывать при разработке проектов и контроле за их реализацией работу, выполняемую Счетной палатой, в том числе ее отчеты по проектам, финансируемым Банком; продолжить делегирование внешним специализированным структурам фидуциарных функций (расходы, закупки, бухгалтерский учет и отчетность, оценка операционной деятельности) даже в тех случаях, когда управление проектом частично возложено на отраслевые министерства или ведомства; возможность открытия Специальных счетов в коммерческих банках должна зависеть от получения банками позитивной оценки, наряду с наличием надлежащего и заинтересованного участия; проведение заемных средств через Казначейство должно рассматриваться как среднеили долгосрочная задача, обусловленная введением Единого казначейского счета и его нормальным функционированием, полномасштабным введением системы Казначейства, подготовкой отчета об учетной политике, способностью анализировать специализированные финансовые отчеты, например, такие, какие требуются Банком, а также внедрением нормальных функций внутреннего аудита; переход заемных средств в Казначейство должен стать предпосылкой для передачи всего комплекса функций по исполнению проектов (в том числе управления финансами) в министерства и государственные органы; Всемирному банку и другим донорам продолжить оказание технической помощи в целях развития потенциала ключевых государственных учреждений (Министерства финансов, Федерального казначейства и Счетной палаты) и укрепления систем финансовой подотчетности и управления финансами в государственном секторе.

СИТУАЦИЯ В СТРАНЕ

1. Российская Федерация (РФ) – крупнейшая страна мира с многонациональным населением численностью более 145 миллионов. В ее состав входит более восьмидесяти субъектов Федерации, которые значительно различаются по климатическим условиям, природным богатствам и уровню развития экономики, что сильно затрудняет управление экономической и бюджетно-налоговой сферой на общенациональном уровне. Для того, чтобы предотвратить угрозу распада Российской Федерации, необходимо было до некоторой степени восстановить централизованную систему управления страной. Начатые мероприятия по поддержке институционального развития на втором и третьем уровнях управления и меры по укреплению вертикали власти должны сопровождаться региональными реформами, проводимыми с учетом необходимости соблюдения баланса полномочий между центром и периферией и гармонизации регионального и федерального законодательства, а также с реформами на уровне местного самоуправления, особенно в области управления государственными финансами. Органы управления 2. Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1 Конституции РФ (одобренной на референдуме 12 декабря 1993 года), в котором реализуется принцип разделения власти и главой государства является президент. В Статье 3 Конституции предусматриваются свободные выборы, а Статья 13 гарантирует многопартийную систему3. В Законе о статусе судей 1992 года устанавливается независимость судебных органов. Конституция предусматривает двухпалатный законодательный орган (Федеральное собрание, состоящее из нижней палаты – Государственной Думы и верхней палаты – Совета Федерации) и сильную исполнительную власть. Президент наделен широкими полномочиями, в том числе правом издавать юридически обязательные указы и распоряжения, назначать высших членов судебной и исполнительной ветвей власти и – в определенных обстоятельствах – распускать Думу. Президентские указы и распоряжения, как и другие законы, могут быть обжалованы в Конституционном суде. После вступления В.В. Путина в должность президента в мае 2000 года политическая ситуация стабилизировалась, а между Думой и Президентом наладилось более конструктивное сотрудничество. 3. В Российской Федерации три уровня власти: i) центральное правительство (федеральный уровень); ii) второй уровень, состоящий из 89 субъектов Федерации (региональный уровень) – области, автономные области, республики, автономные республики, национальные республики, края и округа, которые большей частью имеют единообразные бюджетные отношения с федеральным правительством; iii) третий (районный) уровень включает районы (города и поселки), находящиеся в подчинении у второго уровня власти. Каждый субъект Федерации имеет свою собственную исполнительную власть: президенты республик и губернаторы краев и 3

В российской системе избиратели отдают два голоса на федеральных выборах в Госдуму: один за кандидата по местному избирательному округу и один за политическую партию или объединение. Половина из 450 мест в Госдуме заполняется путем прямого голосования, а другая половина – депутатами от партий и объединений, преодолевших 5-процентный барьер, в соответствии с числом полученных голосов. Хотя в президентских выборах 2000 года и в парламентских выборах 1999 года приняли участие более 60 процентов избирателей, фактическая численность членов политических партий очень невелика. Главную роль на политической арене играют конкретные личности, и многие партии формируются вокруг одного человека или группы лиц.

областей избираются всенародным голосованием, при этом избирательное законодательство в каждом регионе имеет свои отличия. 4. Несмотря на формально федеративный характер системы, унаследованной после распада Союза Советских Социалистических Республик (СССР), на практике официальные отношения между тремя уровнями власти по-прежнему оставались в рамках в высшей степени централизированной унитарной системы правления. Согласно Статье 5 Конституции, все 89 субъектов имеют одинаковый статус, однако ряд двусторонних договоров о разграничении полномочий, заключенных Федерацией со многими из ее 89 субъектов, обусловили на практике существенные институциональные и административные различия между ними. Укрепление контроля со стороны Центра 5. В 2000 году указом президента страна была поделена на семь федеральных округов. В рамках этой организационной реформы был собран новый Государственный Совет Российской Федерации. Его руководящим органом является президиум, семь членов которого представляют новые федеральные округа и персональный состав которого определяется и назначается президентом. Этот процесс реорганизации (новые округа создавались в качестве дополнительного уровня федеральной власти, но с крайне ограниченными правами и функциями) рассматривается как часть стратегии Путина по укреплению государства и усилению контроля со стороны федерального правительства над региональными органами власти. Исторический опыт показывает, что слабая система централизованного контроля способствует закреплению доминирующей роли структур власти губернаторов и местных элит. 6. Идея восстановления сильного российского государства находит поддержку у большинства населения и рассматривается самыми разными аналитиками как единственный путь преодоления трудностей постсоветской эпохи4. В частности, возобновление контроля со стороны центра считается необходимой предпосылкой успеха Кремля в борьбе за власть с олигархами – крупными предпринимателями, обладающими большой непосредственной властью в экономике и значительным косвенным влиянием в политике. Олигархи сформировались на ранних этапах переходного периода и считаются одним из основных препятствий на пути дальнейшей демократизации в России. Экономические перспективы и реформирование государственного сектора 7. Благодаря стремительному росту валового внутреннего продукта (ВВП), улучшению собираемости налогов, чрезвычайно высокому уровню мировых цен на нефть и относительно эффективной политике в отношении курса рубля макроэкономическая ситуация в России представляется благополучной. В нынешних условиях правительство должно обеспечить перевод государственных финансов и задолженности на стабильную долгосрочную основу в целях достижения устойчивой стабилизации. Для этого потребуется, наряду с другими мерами, 4

Эта эпоха характеризуется следующими чертами: различная степень приверженности реформам среди политического руководства, что нередко приводило к принятию противоречивых решений и мер в области экономической политики; недостаточно развитое законодательство и система управления государственными финансами; распространенная система неплатежей в масштабах всего государственного/частного сектора при большом числе непрозрачных операций (взаимозачетов и бартерных сделок); снижение объема иностранных инвестиций; повсеместные задолженности по зарплате и пенсиям; значительный объем теневой экономики; неустойчивость и неэффективность банковской системы; широкое распространение коррупции практически во всех секторах экономики (см. также вставку "Государственное управление и коррупция").

укрепление экономической политики и усиление контроля за исполнением бюджета, в том числе контроля за финансами государственного сектора, который включает бухгалтерский учет, финансовую отчетность, а также внутренний и внешний аудит. 8. Настоящий документ по ОНСФП, сфера которого ограничивается рамками федерального уровня, анализирует работу, ведущуюся в области контроля за исполнением государственного бюджета, бухгалтерского учета и финансовой отчетности, казначейской системы, механизмов внутреннего контроля, внутреннего и внешнего аудита. Рекомендации, предлагаемые по этим областям и в отношении портфеля возможных фидуциарных операций, следует рассматривать в более широком контексте реализации программы повышения эффективности государственных расходов, разработанной российским Министерством финансов, и других сопутствующих мер по реформированию государственного сектора. 9. В Стратегии содействия стране (ССС), представленной в 1999 году, и в отчете о ходе реализации ССС 2001 года значительное внимание уделялось управлению государственным сектором, повышению эффективности руководства и степени ответственности; при этом признавалось, что институциональные барьеры и ограниченность потенциала ключевых учреждений государственного сектора служат тормозом для экономического роста и экономических преобразований. В частности, в отчете о ходе реализации ССС подчеркивалось значение, которое Всемирный банк придает правительственной программе экономического развития на 10 лет – "Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу", которую обычно называют "Докладом Грефа" (по фамилии министра экономического развития и торговли). 10. Реформы, направленные на повышение прозрачности и ответственности в области бюджетно-налогового управления, фактически требуют достижения полного охвата и контроля над бюджетом, а также наличия устойчивых систем учета и аудита. Правительство твердо намерено совершенствовать управление бюджетно-налоговой сферой путем укрепления роли Федерального казначейства. Для завершения процесса встраивания государственных расходов в рамки учета и отчетности казначейской системы – в целях обеспечения последовательности учета и финансовой отчетности в государственном секторе в целом – потребуются новые капиталовложения и дальнейшие усилия. В Российской Федерации налажен стабильный процесс исполнения бюджета, который необходимо дополнить более четкими установками при разработке экономической политики и формировании бюджета, процедурами мониторинга и оценки результатов, а также эффективным внешним аудитом и надзором со стороны законодательных органов. 11. Помимо этого, необходимо провести широкую реформу государственной службы для решения проблемы параллелизма и дублирования функций в российской системе государственного управления, упорядочения хаотичной политической среды, с которой сталкивались многие инвесторы, и согласования основных нормативно-правовых актов. Проведенный Банком в апреле 2000 года качественный анализ российской системы государственного управления показал, что государственный сектор имел раздутые штаты и нерациональную организационную структуру, испытывал дефицит квалифицированных специалистов, не был ориентирован на предоставление услуг и проведение анализа экономической политики. В 1991 году Правительство сформировало Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры) – специальную организацию для подбора и ускоренной подготовки государственных служащих. Тем не менее, острая нехватка квалифицированных государственных служащих сохранялась на всех уровнях власти.

12. В программе государственных реформ, принятой правительством в мае 2000 году, признается необходимость воспитания у государственных служащих менталитета, ориентированного на служение обществу, усиления их личной ответственности и повышения производительности труда. Для достижения этих целей следует использовать методы управления людскими ресурсами, основанные на результатах работы и поощрении лучших сотрудников. В настоящее время закон запрещает государственным служащим одновременно занимать выборные посты в федеральном или местных органах власти, а при поступлении на работу государственные служащие должны предоставлять данные о своих доходах и собственности. Однако закон 1991 года, запрещающий государственным служащим заниматься частным предпринимательством, во многих случаях игнорируется. Одной из причин, по которым квалифицированные специалисты не хотят работать в органах государственного управления, служит низкий уровень зарплаты. 13. В основу программы экономических преобразований и развития Российской Федерации, представленной в Докладе Грефа и введенной в действие в 2001 году, положены институциональные реформы и наращивание потенциала в государственном секторе, а также связанные с этим улучшения в структуре государственного управления. В течение 2002 года правительство выражало заинтересованность в получении от Всемирного банка помощи в области подготовки и исполнения бюджета. Обсуждаемые в начале 2001 года Всемирным банком и российскими властями новые системы и процедуры повысили эффективность деятельности Минфина в области планирования и контроля за исполнением федерального бюджета. Эти вопросы вновьпривлекли к себе внимание и привели к возобновлению диалога между российскими властями и международными финансовыми учреждениями (МФУ), о чем свидетельствовал беспрецедентный объем предпринятых Всемирным банком экономических и отраслевых исследований по таким направлениям, как государственные инвестиции, реформирование системы контроля за исполнением федерального бюджета, борьба с коррупцией, а также ряд крупных, находящихся на стадии разработки проектов по развитию финансовой сферы, реализации региональной бюджетно-налоговой реформы, модернизации системы налогообложения и осуществлению таможенной реформы.

II. КОНТРОЛЬ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ 14. При составлении государственного бюджета, учете и отчетности, как и в других областях, Российская Федерация применяет подход поэтапного реформирования. Решение о переходе от централизированного планирования к демократической, рыночной экономике повлекло за собой и решение о радикальных преобразованиях в государственном секторе, в частности, Министерстве финансов, играющем главную роль в управлении государственными финансами. Было признано, что государственный сектор, построенный на принципах централизованного планирования, не отвечает потребностям рыночной экономики, в связи с чем необходимы существенные институциональные реформы. В процессе экономических и политических преобразований системы управления государственными финансами были лишены некоторых из своих прежних функций и призваны решать новые задачи, что должно было сделать их действенным инструментом управления экономикой. Наследие советской эпохи и достижения на сегодняшний день 15. В Советском Союзе бюджет был одной из областей государственного планирования, при этом ассигнования определялись главным образом в натуральном, а не в денежном выражении5. Для выполнения государственных программ разрабатывались нормативы, которые служили основой для составления бюджета. Переход к рыночной экономике вынудил правительство разработать новые процедуры и инструменты для подготовки, исполнения и оценки бюджета. Длительный процесс экономических преобразований и институциональной адаптации включал в себя постепенный отказ от многих методов и механизмов, характерных для экономической системы, по существу основанной на бартере. Низкая собираемость налогов и использование механизмов взаимозачета – списания налогов в обмен на товары и услуги – создавали условия для нереального бюджетного планирования и разрушали систему ответственности в деятельности разбухшего государственного сектора (включающего государственные предприятия). 16. За 2000-2002 годы был достигнут определенный прогресс. Во-первых, федеральное правительство резко сократило масштабы взаимозачетов, в результате увеличения притока поступлений бюджет в последнее время стал более сбалансированным и, благодаря благоприятной макроэкономической ситуации в стране, в настоящее время остается профицитным. Во-вторых, усилен контроль за расходованием денежных средств. В-третьих, намного улучшились контроль и учет денежных средств из Федерального казначейства. Наконец, правительство продвинулось вперед в разграничении функций общегосударственного управления и функций управления отраслями экономики6. Несмотря на успехи правительства в совершенствовании систем и методов управления бюджетно-налоговой сферой, многие отношения нуждаются в дальнейшем уточнении. Необходима также более полная информация о бюджетно-налоговой деятельности. Имеющейся информации недостаточно для обеспечения прозрачности, подотчетности и эффективности деятельности правительства, в частности в Планирование в натуральном выражении осуществлялось с помощью Системы материального продукта (СМП), которая для контроля за выполнением годовых плановых показателей использовала обследования с полным обсчетом и процедуры сводной отчетности. 6 В августе 2001 года Минфин завершил создание реестра организаций, получающих средства из бюджета. Следующим шагом будет исключение из реестра фирм и других организаций, которые не занимаются выполнением соответствующих функций. 5

отношении расходов на оборону и полного учета внебюджетных доходов, особенно на субнациональном уровне. 17. В управлении бюджетом государственного сектора остаются нерешенными следующие ключевые проблемы: • • • • • • •

отсутствие надлежащей основы для подготовки, утверждения, исполнения и мониторинга бюджета; слабость макроэкономической основы, необходимой для планирования и выработки перспективных оценок доходов и расходов; неудовлетворительные бюджетные классификаторы, не позволяющие проводить надлежащий мониторинг и вести отчетность по исполнению бюджета; отсутствие административного потенциала для корректировки бюджета и его приведения в соответствие с изменяющейся ситуацией; отсутствие надежной, всеобъемлющей и своевременной учетной информации; несовершенство методов управления долгом и денежными операциями, отсутствие их связи с общим контролем исполнения бюджета; распыление бюджетных средств среди множества счетов расходующих единиц, что ведет к излишне высоким запасам наличных денежных средств в государственном секторе и подрывает способность правительства эффективно управлять совокупными денежными потоками и минимизировать привлечение средств государственным сектором.

Планирование и формирование бюджета 18. Что касается финансового планирования, то следует отметить, что уже многие годы Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ) и Департаментом бюджетной политики Минфина разрабатываются долгосрочные прогнозы. В результате была создана основа для выработки совокупных среднесрочных прогнозов и контрольных цифр, а также потенциал для подготовки кратко- и среднесрочных прогнозов и проведения макроэкономического анализа, лежащего в основе бюджета, и их публикации в ежегодном бюджетном документе. Однако процесс подготовки бюджета характеризуется отсутствием механизмов, призванных гармонизировать бюджет с макроэкономическими ограничителями. Существуют также некоторые проблемы с бюджетными классификаторами и организацией работы департамента, в частности, его взаимодействия с Федеральным казначейством. 19. Что касается бюджетных классификаций, то бюджет готовится, обсуждается и утверждается в соответствии с функциональными форматами и классификаторами, а не с полными экономическими классификаторами Государственной финансовой статистики (ГФС)7. Госдума одобряет бюджет по категориям (разделам) и подкатегориям (подразделам) бюджетных расходов на основе функциональных классификаторов. Затем Правительство одобряет поквартальную разбивку бюджетных расходов. 20. Процесс подготовки бюджета в РФ организован по принципу "сверху вниз", который не предполагает проведение детального анализа программ или потребностей в расходовании средств. Исходя из ряда параметров, таких как макроэкономические прогнозы и прогнозируемые изменения по фонду заработной платы, Департамент бюджетной политики В бюджетно-финансовом управлении есть отдел методологии бюджетных классификаторов, образованный в 1998 году. 7

Минфина устанавливает лимиты финансирования расходов (огибающую ресурсов) для расходующих единиц. Они, в свою очередь, составляют свои разбивки расходов на основе указанных пределов. Этот процесс применяется ко всем гражданским министерствам, но не к Министерству обороны (МО), которое в настоящий момент не входит в круг ведения Федерального казначейства и остается под непосредственным контролем Президента. Некоторые отраслевые отделы Минфина (например, департамент отраслевого финансирования) играют весьма активную роль на стадии формирования бюджета, собирая и обрабатывая информацию, полученную от отраслевых министерств. Однако некоторые из них (например, департамент социальной сферы и науки) не принимают активного участия в ежегодном составлении бюджета или надзоре за его исполнением, а выполняют только функции связующего звена между Минфином и отраслевыми министерствами. Таким образом, практика проведения консультаций, необходимых для определения размеров ассигнований, отражающих отраслевые цели и политику, развита слабо. 21. Применяя тот же подход, отраслевые министерства и другие государственные учреждения готовили совокупный бюджетный план в рамках общего лимита, установленного для входящих в их компетенцию расходующих единиц. Такие непрямые расходующие единицы или расходующие единицы второго уровня могли насчитывать тысячи и функционировать в условиях слабой координации их деятельности со стороны вышестоящего министерства, как в случае школ и других учебных заведений, образующих расходующие единицы в рамках Министерства образования. Потребности в финансировании сверх установленных лимитов перечислялись в специальном документе, который затем прилагался к совокупному бюджетному плану. В результате такой практики возникала острая необходимость внесения изменений в бюджет на этапе его исполнения. Бюджетные единицы готовили свои бюджетные планы на этапе реализации. Каждый квартал производящие расходы министерства подавали детальные планы расходования средств в Казначейство, которое использовали их как основу для контроля за резервированием и выплатой средств. Таким образом, недостатки в планировании бюджета приводили к недостаткам в его исполнении и к значительным расхождениям между планами и фактическими результатами, тем самым подрывая возможность осуществления государственной политики. В частности, политика избыточных обещаний и использование бюджета в качестве инструмента "управления" (принуждение к управлению в рамках фактически имеющихся ресурсов, а не установление строгих бюджетных ограничений на всех пользователей) служили основными решающими факторами возникновения значительных задолженностей, наблюдавшихся до недавних пор. 22. Роль законодательной власти в формировании бюджета возложена на Комитет Государственной Думы по финансам и налогам. В обязанности комитета входят: i) предоставление рекомендаций правительству по формированию бюджета; ii) экспертиза предложенного проекта бюджета и оценка последствий внесения поправок и принятия новых законов для бюджета; iii) контроль за выделением бюджетных средств в течение года, предоставление рекомендаций по пересмотру, блокированию и секвестрам; и iv) проверка отчетов об исполнении бюджета. Основной состав сотрудников комитета, занимающихся бюджетом, обеспечивает данные по бюджету и их анализ, проводит экспертизу макроэкономических допущений, лежащих в основе данного бюджета, а также оценку отдельных программ и докладывают представителям законодательной власти о возможностях совершенствования их реализации. Однако отсутствует ясность относительно роли, отведенной исполнительной и законодательной власти в формировании бюджета. Исполнение бюджета

23. Основными недостатками в исполнении бюджета являются: недостаток средств контроля за выполнением обязательств по расходованию средств и – до недавних пор – связанное с этим частое возникновение задолженностей по выплатам; недостаток эффективного и действенного регулирования денежных операций, связанный с неполным охватом казначейской системой; а также отсутствие всесторонней отчетности по выданным бюджетным средствам. Введение Единого казначейского счета (ЕКС) в Центральном банке России должно решить большинство этих проблем, но данный процесс еще не завершен, поэтому в промежуточный период необходима дальнейшая доработка процедур исполнения бюджета. 24. В начале года, после утверждения ежегодного закона о бюджете, министерства получают сведения о своих годовых ассигнованиях с разбивкой по квартальным и месячным платежам (исключительно в математическом выражении). В результате продолжающейся инвентаризации и категоризации получателей бюджетных средств, проводимой Минфином, было уточнено различие между обычными бюджетными организациями и структурами, получающими государственные гранты, и по бюджету 2001 года постатейные ассигнования получили только бюджетные организации, в то время как другим получателям бюджетных средств будут выделены трансферты в виде грантов. 25. Отсутствие практики отслеживания текущих и прошлых задолженностей свидетельствует о том, что внимание уделяется только текущему бюджетному циклу. Если по какой-либо статье образуется перерасход (заявка на денежные средства превышает соответствующее ассигнование), Казначейство применяет систему нормирования денежных средств и использует свое право приостановки всех выплат. Неоплаченные заявки переносятся на следующий период, создавая задолженности, которые, однако, в этом качестве не учитываются. Хотя точные цифры задолженностей, порождаемых такой практикой, отсутствуют, в 2000–2001 годах объем задолженностей в целом значительно сократился8. 26. Федеральное казначейство в феврале 2001 года ввело систему регистрации контрактов для бюджетных организаций, что стало значительным шагом вперед в области контроля над обязательствами. Начиная с бюджета 2000 года, действует система "учета обязательств"9 для отслеживания расходов на коммунальные услуги (отопление, газ, топливо, электроэнергия, водоснабжение). Бюджетные единицы, заключающие договоры с поставщиками на сумму свыше 20 тыс. рублей, должны представить копию договора в Федеральное казначейство для регистрации. Казначейство проверяет его на предмет согласованности с соответствующим бюджетным ассигнованием и подтверждает, что данная единица не перерасходовала разрешенный лимит зарезервированных ей средств. Без штампа Казначейства о регистрации расходующим единицам запрещается использовать бюджетные средства на оплату своих договоров. 27. Начиная с бюджета 2001 года, выручка по внебюджетным счетам регистрируется в системе Казначейства (она остается на отдельных номинальных счетах в казначейской системе). Однако расходующие единицы продолжают использовать внебюджетные средства на покрытие своих текущих расходов, хотя Минфин рекомендовал использовать внебюджетные поступления Задолженности по зарплате и пенсиям на федеральном уровне незначительны по объему и вызваны главным образом техническими причинами, например, предоставлением неточных сведений в Казначейство и задержками в обработке переводов средств на счета получателей. 9 Учреждена Приказом N-806 от 15 июля 1999 года. 8

для покрытия капитальных затрат10. Принципы бухгалтерского учета и отчеты по внебюджетным средствам пока еще не соответствуют правилам, принятым для обычных бюджетных средств, и при этом из-за различия в сроках и процедуре утверждения внебюджетные средства остаются за рамками дисциплины исполнения бюджета. 28. Распоряжением правительства № 107 от 23 января 2000 года утверждается концепция Единого казначейского счета (ЕКС) для доходов и расходов федерального бюджета. Введение ЕКС является неотъемлемой частью общей стратегии дальнейшего развития системы Казначейства, устанавливающей новый порядок движения средств федерального бюджета и правила их учета. По новому Бюджетному кодексу все бюджетные организации должны открыть счет в Казначействе. Но самая сложная задача состоит в реализации положений Бюджетного кодекса, предписывающих более четкое определение порядка исполнения бюджета. Управление доходами 29. С принятием Части I нового Налогового кодекса, который вступил в силу с 1 января 1999 года, появилась законодательная база по всем видам налогов, а налогоплательщикам обеспечены правовые гарантии административной и судебной защиты их прав. Эта информация своевременно доводится до сведения населения, а документы, касающиеся Частей I и II Налогового Кодекса, размещены на правительственном сайте. Однако совсем другое дело – обеспечение применения принятых законов на практике. Несмотря на значительные улучшения в собираемости налогов за последние годы, налогообложение остается проблемной сферой. 30. В 2001 году российское правительство получалоет всего лишь около 15 процентов своих ежегодных поступлений за счет подоходного налога, что значительно ниже аналогичного показателя в большинстве стран ОЭСР. Уплата налогов производилась через коммерческие банки (с использованием платежных поручений и специальной системы кодификации), при этом Центральный банк России выполнял функции расчетной палаты. Денежные средства и соответствующие платежные документы поступали в Казначейство, которое отслеживало платежи и выполняло связанные с этим функции учета и отчетности. Данные о поступлениях Казначейства охватывали: i) налоги, ii) неналоговые доходы и iii) доходы бюджетных фондов. 31. Существует порядок раздела налоговых поступлений между центром и регионами. Налогоплательщики платят налоги по месту регистрации (как частные лица или как хозяйствующие субъекты) через местные отделения федерального Министерства финансов и Казначейства. 89 субъектов Федерации (или регионов) имеют лишь ограниченные права в области установления налоговой базы и налоговых ставок, определяемых в большинстве случаев центральным правительством. Центральное правительство устанавливает также нормы раздела поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) и налога на доходы корпораций. Проблема заключается в конкретном толковании этих норм и правил и различии в практике их применения региональными налоговыми инспекциями (например, в регистрации налогоплательщиков для целей налогообложения). Иногда такое толкование является явным нарушением законодательства. Различия в толковании, безусловно, сказываются и на точности Анализ, касающийся разработки капитального и инвестиционного бюджета, представлен в исследовании, подготовленном Отделом по сокращению бедности и экономическому управлению в регионе Европы и Центральной Азии (ЕЦА) Всемирного банка “Russia: Towards Improving the Efficiency of Public Investment Expenditures”, 18 сентября 2001 года. 10

и полноте исчисления налоговой базы и могут создавать лазейки для коррумпированных государственных чиновников11. 32. До 2000 года у регионов был мощный стимул для сбора налогов в безналичной форме (посредством зачета), поскольку это означало меньшее число поступлений в форме денежных средств, которыми надо было делиться с центральным правительством. С 2001 года доля федерального центра рассчитывается в процентах от общих налоговых поступлений с учетом зачетов, и этот порядок призван в значительной мере устранить стимул для регионов производить безналичные расчеты, приводящие к неплатежам. В результате действия новых положений регионы будут оставлять у себя долю денежных средств, на которую они имеют право, но только после вычета стоимости безналичных зачетов. К тому же, согласно Бюджетному кодексу, взаимное списание обязательств, создающее зачеты, не применяется к операциям с налоговыми платежами. 33. Роль, функции и полномочия в области правоприменения распределены между Министерством по налогам и сборам (МНС), Налоговой инспекцией, Федеральным казначейством. и Налоговой полицией. МНС главным образом устанавливает базы и ставки налогообложения. Функции налоговой инспекции и ее организационное устройство несколько отличаются от указанных в классификаторе органов государственного управления. Она получает налоговые документы и проводит аудит налогоплательщиков за период до трех предшествующих лет в целях проверки обоснованности и достоверности налоговых деклараций и налоговых платежей. Роль Федерального казначейства ограничивается установлением наличия задолженностей по налогам в процессе отслеживания поступлений. Налоговая полиция в основном проводит расследования уголовных деяний до передачи дела государственному обвинителю. Контроль и оценка результатов 34. По состоянию на декабрь 2002 в области контроля и оценки результатов исполнения бюджета традиционно наблюдается недостаток представляемых отчетных документов по бюджету. Впрограмме Минфина "Эффективность расходов" важное место отводится оценке результатов исполнения бюджета, введению финансовой ответственности расходующих единиц за результаты своей деятельности; больше внимания уделяется предоставлению документов по бюджету и созданию механизмов конкуренции за бюджетное финансирование на основании предлагаемых программ. Концепция эффективности расходов включала масштабные и разнообразные предложения по реформе системы контроля за исполнением бюджета. Международный опыт свидетельствует, что эффективная реализация такого бюджетного планирования с учетом результатов деятельности достигается посредством долгосрочных программ институционального развития, важным начальным этапом которых является предварительное определение и выработка стратегии. 35. Цель программы "Эффективность расходов" состоит в повышении эффективности бюджета путем внедрения бюджетного планирования с учетом результатов деятельности посредством заключения квазидоговорного соглашения между центральными и отраслевыми ведомствами относительно результатов деятельности. Бюджетное планирование с учетом 11

Например, в виде произвольных договоренностей (налоговые органы реже проводят заочные проверки и инспекции) и/или взаимовыгодных переговоров по налоговым обязательствам, что в конечном итоге приводит к сокращению финансовых средств, поступающих государству.

результатов деятельности касается не только исполнения бюджета, но и определения целей, приоритетов и контрольных показателей на этапах финансового планирования. Поэтому формирование и исполнение бюджета также нуждаются в совершенствовании путем введения более действенного контроля за исполнением бюджета и модернизации потенциала Минфина по сбору данных. Достижение необходимого баланса между мерами контроля и результатами деятельности имеет решающее значение для внедрения бюджетного планирования с учетом результатов деятельности. В то же время расходующие единицы должны быть включены в процесс разработки бюджета и применять подход, основанный на учете результатов работы, как оптимальный метод управления своими ресурсами, а не как систему, навязанную им Минфином. Необходимо также рассмотреть вопрос об участии других ключевых заинтересованных сторон, в том числе Бюджетного комитета Госдумы и гражданского общества. Рекомендации 36. Первым шагом является достижение стабильного политического согласия в вопросе о формировании бюджета и совершенствовании потенциала повседневного исполнения бюджета; только после этого центр внимания может быть перемещен на результаты работы. При формировании бюджета главными проблемами являются: отсутствие механизмов обеспечения согласованности с макроэкономическими ограничениями на протяжении всего процесса подготовки бюджета; слабо развитые механизмы согласования и взаимодействия в целях определения размеров ассигнования средств; раздробленность, возникающая в связи с превалированием внебюджетных фондов и использованием внебюджетных ресурсов; а также отсутствие ясности относительно роли исполнительной и законодательной власти в формировании бюджета. Таким образом, решающее значение будет иметь укрепление стратегического этапа подготовки бюджета, увязывающего в единую систему i) общие ограничители ресурсов, вытекающие из макроэкономического сценария; ii) отраслевую политику, задачи и контрольные показатели деятельности; и iii) предполагаемые бюджетные ассигнования на общем отраслевом/программном уровне на период, выходящий за пределы непосредственного бюджетного цикла. 37. Документ ОНСФП рекомендует усовершенствовать существующие ныне бюджетные классификаторы, основанные главным образом на системе Государственной финансовой статистики, в целях разграничения функциональных и экономических классификаторов, эффективного использования последних при формировании бюджета и принятия единой, упрощенной структуры кодирования для применения ко всем статьям бюджета. В результате повысится качество финансовой информации и будут усовершенствованы все аспекты управления государственным сектором, особенно на субнациональном уровне12. 38. ОНСФП рекомендует развивать планирование и формирование бюджета в направлении расширения участия и сотрудничества между Минфином и центральными министерствами и ведомствами. Бюджетные единицы второго уровня, или непрямые расходующие единицы, также должны быть интегрированы в процесс принятия решения, что обеспечит более предсказуемые результаты и позволит избежать необходимости внесения значительных Через проект Всемирного банка по региональному бюджетно-техническому содействию (РБТС). Один из компонентов проекта относится к оказанию помощи местным органам власти по планированию бюджета и бухгалтерскому учету, включая разработку Кодекса наилучшей практики для управления финансами на региональном уровне. 12

изменений в процессе исполнения бюджета. Бюджетные единицы должны представлять детальные планы расходов на этапе формирования бюджета, а не готовить их на стадии реализации, как это делается в настоящее время. 39. От структур с внебюджетными фондами следует требовать внедрения принципов бухгалтерского учета и подготовки отчетов, совместимых и консолидируемых со счетами и финансовой отчетностью системы Казначейства. Финансовое планирование по внебюджетным средствам должно производиться в те же сроки, что и по государственному бюджету, а процесс утверждения должен быть максимально скоординирован с утверждением государственного бюджета в целях обеспечения последовательного применения правительством дисциплины исполнения бюджета. 40. В области исполнения бюджета важнейшая из задач, которые предстоит решить, состоит в совершенствовании инструментов и методов управления, включая содержательные отчеты для целей принятия решений, а также в укреплении системы контроля. ОНСФП рекомендует разработать программу институционального развития Минфина, включающую анализ процедур, применяемых сегодня при планировании и контроле за исполнением федерального бюджета, и осуществить меры по повышению эффективности бюджетного процесса, включая изменения в организационной структуре и административных/внутренних процедурах, а также активное применение современных информационных технологий13. 41. ОНСФП рекомендует внесение поправок в План счетов (ПС), чтобы он полностью отражал бюджетную классификацию и обеспечивал соответствующую базу для учета и отчетности по финансовым операциям, с четким разделением потоков средств и их запасов по разным отделам. Необходимо ликвидировать номинальные счета, создать дополнительные контрольные функции и укрепить механизмы отслеживания всех банковских счетов путем включения этих счетов в бухгалтерский реестр. Конечной целью будет интегрирование Реестра (в котором фиксируется полный классификатор сделок) в Главную книгу Казначейства для обеспечения целостности и достоверности финансовых отчетов. 42. ОНСФП рекомендует последовательное расширение ныне существующей неполной системы контроля за обязательствами с целью обеспечения охвата всех видов затрат. В идеале все контракты, независимо от их суммы, должны регистрироваться в Казначействе, поскольку систему релевантного и эффективного контроля над обязательствами можно обойти, разукрупнив контракты так, чтобы их стоимость была ниже контрольного порога14. Совершенствование учета обязательств будет содействовать совершенствованию управления денежными средствами и связанных с этим механизмов контроля, а также расширению охвата и повышению надежности функций финансового учета и отчетности. 43. Как только будет достигнут устойчивый политический консенсус относительно формирования бюджета и сформирован необходимый потенциал для рутинного исполнения 13

Недавно Всемирным банком был инициирован Проект государственной статистической системы, направленный на улучшение качества финансовой статистики правительства и составления Общего правительственного счета в Системе национальных счетов. 14 Распространение контроля над обязательствами на все контракты – долгосрочная перспектива для Казначейской системы, чей сегодняшней потенциал недостаточен для ее реализации; даже в среднесрочной перспективе это потребовало бы отвлечения ресурсов от системных усовершенствований, осуществляемых за счет расширения казначейской системы. Кроме того, могут потребоваться изменения в бюджетном/гражданском законодательстве, внесение которых может оказаться проблематичным.

бюджета, появится возможность рассмотрения мер по совершенствованию результатов деятельности – введения финансовой ответственности расходующих единиц за результаты своей деятельности, сосредоточения внимания на предоставляемых бюджетных документах и создания механизмов конкуренции за получение бюджетного финансирования. Укрепление связи между бюджетами и результатами работы будет во многом зависеть от предварительных мер по укреплению взаимосвязи между бюджетами и фактическими расходами. 44. С целью укрепления бюджетной системы в целом ОНСФП рекомендует, чтобы проведение реформ Минфином и центральными ведомствами в области формирования и исполнения бюджета сопровождалось реформами в области оценки и надзора за исполнением бюджета за рамками рассмотрения исполнительной и особенно законодательной властью, внешнего аудита и усиления роли гражданского общества. Вовлечение в процесс надзора большего числа участников предполагает: i) организацию эффективных независимых финансовых аудитов Счетной палатой (рассматривается в разделе V ОНСФП); ii) создание механизмов для проведения консультаций с ключевыми заинтересованными сторонами (в их числе промышленные, банковские и профсоюзные объединения, средства массовой информации, НПО, МФУ и донорское сообщество); iii) регулярную публикацию отчетов и аналитических материалов по бюджету в доходчивой и доступной для населения форме. 45. Расширение масштабов бюджетного процесса потребует осуществления программы "Эффективность расходов", включающей дальнейшую разработку базовых процессов составления и исполнения бюджета и использование казначейской системы в рамках Бюджетного кодекса. Банк получил запрос об оказании содействия и предоставлении рекомендаций по вопросам составления и исполнения бюджета. Они содержатся в документе Всемирного банка "Issues in Budget Management Reform" (Проблемы реформирования методов составления и исполнения бюджета). В этом документе в общих чертах изложены необходимые основные шаги и меры: i) включение функций анализа расходов в процесс подготовки нового бюджетного цикла; ii) рассмотрение существующих в бюджете обязательств, превышающих возможности, и установление базового уровня обязательств по расходам на осуществление экономической политики в ходе работы над бюджетом; iii) классификация бюджетных учреждений в процессе продолжающейся проверки министерств, расходующих бюджетные средства; iv) определение последовательности мер по реформированию методов составления и исполнения бюджета в рамках более широкого плана реализации концепции "Эффективности расходов".

III.

СИСТЕМА КАЗНАЧЕЙСТВА

46. В 2000-2001 годах были достигнуты значительные результаты в создании в РФ современной и эффективной системы федерального казначейства. Существующие системы способны обеспечить минимальную информационную поддержку, необходимую для осуществления важнейших функций казначейства, и в настоящее время эта система временно расширяется. Следующий этап состоит во внедрении полного комплекса казначейских функций, первым шагом на пути к которому явилось утверждение в январе 2000 года концепции Единого казначейского счета (ЕКС) для учета доходов и расходов федерального бюджета. 47. Значение развития системы казначейства уже отмечалось в экономических и отраслевых исследованиях Всемирного банка (ЭОИ), в частности в докладе 1996 года "Об управлении бюджетом в России", в котором содержится широкий обзор приоритетных задач по управлению государственными финансовыми ресурсами и подчеркивается ключевая роль, которую должна сыграть современная казначейская система в рамках общей программы необходимых реформ. Управление по бюджетным вопросам Международного валютного фонда (МВФ) подготовило доклад о системе управления финансовыми ресурсами ("Управление государственными финансовыми ресурсами: основные проблемы и возможные пути совершенствования", февраль 1998 года) с подробными рекомендациями по казначейским системам, которые до сих пор широко используются в работе по совершенствованию системы российского Федерального казначейства. В России также постоянно работает советник МВФ по вопросам деятельности казначейства. В изданном в 1998 году документе Всемирного банка по вопросам бюджетноналоговой политики рекомендовадлось уделить первоочередное внимание работе по развитию казначейства, особо отмечается необходимость совершенствования информационных систем и реализации широкой программы обучения и повышения квалификации сотрудников. 48. Внедрение функций казначейства в полном объеме, таких как ведение учета обязательств, Главной книги Казначейства и комплексной отчетности, – длительный процесс, который получит поддержку в рамках Проекта развития казначейства, разработанного совместно Министерством финансов РФ и Всемирным банком. Проект развития казначейства призван обеспечить поддержку важнейшим институциональным реформам и реформам операционной деятельности, направленным на улучшение ситуации в области управления государственными финансовыми ресурсами, в первую очередь на достижение прозрачности административно-хозяйственной деятельности. Правительство твердо намерено реализовать этот проект, так как сознает важность создания эффективно действующего Казначейства для обеспечения потребностей управления государственными финансовым ресурсами в условиях рыночной экономики. Правительство также намерено осуществлять становление системы казначейства в тесном сотрудничестве со Счетной палатой – высшим ревизионным органом – для обеспечения согласованного развития собственных информационных систем и повышения квалификации сотрудников Счетной палаты. Наследие советской эпохи 49. При советском строе центральный банк (Госбанк) и в более широком плане весь банковский сектор фактически являлись казначейством государства. Разрешения на расходование средств распределялись на основе подробного плана затрат (сметы), в котором обычно указывалось, какие суммы те или иные ведомства имели право израсходовать за определенный период на приобретение определенных товаров и услуг. Средства на

финансирование этих расходов ежеквартально переводились на банковский счет, которым распоряжалась та или иная бюджетная расходующая единица (один из государственных банков, специализировавшийся на осуществлении этих платежей). Процесс осуществления платежа начинался с оформления платежного поручения бюджетной единицей, в котором подробно указывались назначение и характер расходования средств (они обозначались определенными кодами в соответствии с бюджетными классификаторами). При прохождении платежного поручения через центральный банк или специализированные банки проверялось соответствие поручения смете, и платеж осуществлялся наличными или безналичным переводом средств на другой банковский счет. Это звено, игравшее важную роль в условиях плановой экономики в силу особенностей распределения и использования материальных и финансовых ресурсов, было упразднено в 1992 году, когда кассовое исполнение бюджета впервые увязало оплату расходов с фактическими показателями инкассируемых денежных средств. Казначейские операции в 2000-2002 годах 50. С момента учреждения Федерального казначейства в 1992 году как департамента в составе Министерства финансов оно обеспечило внедрение системы управления исполнением бюджета. Система казначейства имеет вертикальную организационную структуру: Главное управление федерального казначейства находится в Москве, 89 филиалов имеются на региональном уровне (в областях) и около 2150 отделений на местном уровне в районах. Федеральное казначейство (ФК) оказывает основные посреднические услуги государственным учреждениям, а также исполняет ключевые функции управления. Некоторые важнейшие элементы современной казначейской системы уже внедрены в отношении системы платежей, движения денежных средств и регулирования денежных операций, в частности: • • •

• •

•

бюджетные ассигнования, выделяемые министерствам и другим расходующим единицам, учитываются в казначейской системе; лимиты расходов министерств утверждаются Минфином, а лимиты расходов расходующих единиц в составе министерств – соответствующим головным министерством; расходные операции значительной части расходующих единиц, финансируемых из средств федерального бюджета, проводятся через соответствующий филиал казначейства, откуда они направляются в филиал Центрального банка России (ЦБ), если это операции областного уровня, либо, если речь идет об операциях местного уровня, где нет филиалов ЦБ, – в местное отделение Сбербанка – крупнейшего государственного банка с разветвленной сетью отделений на местах; в различных филиалах ЦБ и Сбербанка открыты казначейские лицевые счета для расходующих единиц; прежде чем направлять расходные операции на оплату в соответствующие филиалы ЦБ и Сбербанка, Федеральное казначейство проверяет соответствие израсходованных средств сумме бюджетных ассигнований и утвержденным лимитам затрат данной расходующей единицы; налоговые поступления помещаются на соответствующий счет в ЦБ, и Казначейство информируется о суммах поступлений. Казначейство информирует Государственную налоговую службу (ГНС) о суммах, поступивших от различных налогоплательщиков (из различных источников налоговых поступлений).

51. В настоящее время для осуществления функций Казначейства используется ряд специально разработанных компьютерных программ. К середине 2002 года во всех областных отделениях и более чем в 90 процентах районных отделений Казначейства были внедрены базовые автоматизированные системы информационного обслуживания. Эти системы используются для осуществления следующих функций: а) для учета смет затрат, полученных от министерств и других расходующих единиц; b) для учета и обработки операций по распределению средств, направляемых из Минфина отраслевым министерствам и из отраслевых министерств подведомственным им структурам; с) для обработки платежных поручений, поступающих от расходующих единиц в местные отделения Казначейства. Однако важнейшая функция данной системы связана с контролем средств, выделенных Минфином расходующим единицам той или иной категории: система проверяет наличие средств, затем осуществляет исполнение платежного поручения из средств казначейских счетов, находящихся в местном отделении ЦБ или Сбербанка. Все учреждения Казначейства используют единую систему кодификации и классификации и отчитываются перед Главным управлением Федерального казначейства. 52. Система способна принимать платежные требования и сметы затрат расходующих единиц в электронном виде, но в целом этот механизм пока не задействован, так как расходующие единицы не располагают необходимым оборудованием для подготовки этих документов в соответствующем электронном формате, обеспечивающем их дальнейшую обработку системой. Каналы передачи данных между отделениями Казначейства и расчетно-кассовым центром в системе ЦБ, через которые передаются платежные поручения в ЦБ, в основном автоматизированы. При проведении подобных операций Казначейство является для ЦБ просто очередным банком-клиентом в рамках действующей системы платежей, а соответствующее отделение Казначейства имеет специальный компьютер и программы ЦБ, которые обеспечивают возможность использования электронной подписи и надежную защиту передаваемых данных. В тех районах, где эти средства отсутствуют, платежные поручения представляются в банк в виде печатных документов. Для зачисления денежных средств также используется автоматизированная система по приему приходных операций из областных филиалов ЦБ и учету и хранению необходимых данных. 53. В ЦБ действует система безналичных расчетов, состоящая из региональных расчетнокассовых центров и общенационального расчетно-кассового центра в Москве. Неавтоматизированные расчетно-кассовые операции по-прежнему используются довольно широко, что приводит к задержкам платежей. ЦБ планирует создать современную систему расчетов в режиме реального времени, но конкретные сроки ее создания пока не определены. Кроме того, ЦБ проводит работу по расширению возможностей банковской системы по осуществлению электронных платежей, включая признание электронных подписей, применение которых не предусмотрено действующим законодательством. Проект создания Единого казначейского счета и развития казначейской системы 54. В аналитическом докладе 1998 года МВФ дает рекомендации по внедрению централизованной системы казначейства, предполагающей размещение всех государственных денежных средств на Едином казначейском счете (ЕКС) в ЦБ, с открытием субсчетов в региональных филиалах ЦБ. При этом предполагается, что банковские счета расходующих единиц будут закрыты, а все поступления и платежи будут проходить через Казначейство, которое будет контролировать ЕКС и обеспечивать соответствие расходов бюджетным ассигнованиям. Учреждение ЕКС представляет собой неотъемлемую часть общей стратегии

дальнейшего развития системы Казначейства, связанной с введением новых процедур движения средств федерального бюджета и правил учета. 23 января 2000 года концепция ЕКС была одобрена в отношении расходов и поступлений федерального бюджета (Распоряжением Правительства РФ № 107), а ее комплексная реализация будет проводиться при поддержке Минфина в рамках его проекта по развитию системы казначейства, финансируемого по линии Всемирного банка. 55. Централизованная модель была направлена на решение важнейших проблем прежней системы, в рамках которой Минфин периодически перечислял средства на счета расходующих единиц, которые непосредственно осуществляли платежные операции со своих собственных счетов. В результате использования такой схемы на счетах расходующих единиц могли накапливаться значительные нереализуемые средства, в то время как государство могло испытывать общий дефицит денежных средств, что приводило к необходимости новых заимствований и (или) к задержкам платежей. Кроме того, Минфин не имел возможности управлять этим процессом, обеспечивая соответствие государственных расходов расходующих единиц утвержденным бюджетным ассигнованиям, и не располагал своевременной информацией о поступлениях и расходах, что позволило бы ему надлежащим образом исполнять функции по контролю за бюджетными средствами. 56. Проект развития системы Казначейства призван содействовать развитию соответствующих институциональных и организационных механизмов для проведения казначейских операций, а также предоставлять техническую помощь, компьютерное оборудование и программы, обеспечивать обучение работников, что позволит государству разработать, опробовать и внедрить системы, процедуры, технологии, нормативы и обучающие программы, связанные с исполнением бюджета, деятельностью Казначейства и управлением денежными средствами. С точки зрения конфигурации системы проект предусматривает внедрение распределенных прикладных систем, обеспечивающих возможность обработки и проведения операций на всех узловых точках сети, то есть в областных и районных отделениях Казначейства. Эти учреждения будут проводить приходно-расходные операции и передавать информацию на следующий уровень системы. По мере совершенствования телекоммуникационной инфраструктуры система казначейства сможет развиваться в направлении большей централизации, с сокращением числа узловых точек проведения операций и с возможностью доступа к ним через выделенные линии связи или через виртуальную частную сеть (ВЧС). 57. Было принято решение действовать поэтапно, начиная с совершенствования и расширения базовых систем, используемых в рамках структуры Казначейства в 2000-2001 гг. (они обеспечивают возможность реализации лишь части функций, которые должна исполнять система казначейства с полным комплексом функциональных возможностей), а затем переходить к созданию полномасштабной системы, основанной на более современных технологиях и процедурах, после того как соответствующие органы исполнения бюджета и их сотрудники освоят особенности функционирования временных систем и связанные с этим изменения в организации работы. Основные шаги в этом направлении: а) расширить зону охвата и возможности имеющихся прикладных программ и дополнительного оборудования; b) провести институциональный анализ системы Федерального казначейства; с) разработать полномасштабные системы казначейства и соответствующие процедуры; d) приобрести или разработать новые прикладные компьютерные программы; e) осуществить экспериментальное внедрение новых систем на отдельных участках; f) обеспечить распространение новых систем в масштабах всей страны. Системы могут быть полностью введены в действие не ранее 2004– 2005 годов.

58. Таким образом, основные проблемы, сохраняющиеся в области становления системы казначейства, можно поделить на две группы: i) расширение зоны охвата системы Казначейства; ii) совершенствование механизмов, функций и процедур системы Казначейства. Однако данная программа предусматривает значительное расширение масштабов казначейских операций, которому будут препятствовать существенные ограничения, связанные с масштабами и сложным характером необходимых инвестиций, необходимостью технических и процедурных преобразований, соответствующими вопросами учета и отчетности, технической подготовкой сотрудников и высокими стандартами качества обслуживания. Проблемы, связанные с этими сдерживающими факторами, будут решаться в рамках Проекта развития системы казначейства. Оперативные меры по расширению возможностей системы 59. Действующие механизмы способны обеспечить минимальную информационную поддержку, необходимую для осуществления основных функций казначейства. Но для реализации всего комплекса функций системы казначейства в рамках проекта Минфина по развитию системы казначейства потребуется определенное время. Для обеспечения обоснованной поддержки Федерального казначейства уже в ближайшей перспективе требуется проведение оперативных мер по расширению функциональных возможностей существующих механизмов, в частности, совершенствование бюджетной отчетности и консолидация бюджетов, обеспечение соблюдения лимитов расходования бюджетных средств, исполнение основных бухгалтерских функций, а также совершенствование операционных процедур, связанных с системами, используемыми в настоящее время, на период разработки и внедрения казначейской системы с полным комплексом функциональных возможностей. 60. Оперативные меры по расширению функциональных возможностей системы предусматривают включение в систему: i) расчетных операций Министерства обороны, ii) таможенных поступлений, iii) внебюджетных фондов, iv) внебюджетных счетов. Эти меры рассматриваются в последующих разделах настоящего документа. Деятельность государственных предприятий остается вне системы казначейства. Включение в казначейскую систему расчетных операций Министерства обороны 61. Между Министерством обороны (МО) и Федеральным казначейством (ФК) достигнута договоренность о реализации опытных проектов по проведению платежных поручений МО через систему казначейства на условиях соблюдения особого режима конфиденциальности, использования выделенных ЛВС, защищенных каналов связи и специальных банковских процедур. Перевод расчетных операций МО в систему казначейства осуществлялся в два этапа. На первом этапе в Главном управлении Федерального казначейства был открыт специальный счет для перевода бюджетных ассигнований нижестоящим подразделениям. Кроме того, в сферу действия системы казначейства были включены централизованные закупки и другие централизованные расходы МО (операции первого уровня), которые оплачиваются со счета, открытого в Управлении ФК по городу Москве, с постепенным переводом в систему казначейства всех платежей подразделений и ведомств следующего уровня (операции второго уровня). Второй этап, предусматривающий включение в систему казначейства платежных операций подразделений третьего уровня и нижестоящих подразделений по всей стране (то есть дополнительно 5000 расходующих единиц и около 15 тысяч счетов), был завершен в 2001 году. Начиная с бюджетного цикла 2002 года, все расходующие единицы МО находятся в системе казначейства, которой были переданы функции МО, связанные с исполнением бюджета. Для

обеспечения надежной защиты информации, которой обмениваются расходующие единицы и ФК, а также ФК и отделения ЦБ, необходимо усовершенствовать компьютерное обеспечение системы. Увеличение нагрузки, возможно, потребует модернизации компьютеров, установленных в отделениях Казначейства, осуществляющих такие платежные операции. Включение в систему ФК таможенных поступлений 62. Что касается бюджетных поступлений, с конца 2000 года в систему казначейства переведены счета Государственного таможенного комитета (включая счета, на которые торговые организации переводят авансовые суммы на оплату таможенных пошлин). Участие в этой работе аккредитованных коммерческих банков ограничено предоставлением гарантий платежей или открытием аккредитивов для иностранных торговых компаний в целях уплаты таможенных пошлин. Налоги на фонд заработной платы теперь собирают органы налоговой службы, хотя имеются некоторые проблемы координации деятельности налоговых органов и органов социального страхования по осуществлению данной реформы. Включение в систему ФК внебюджетных фондов 63. Правительством РФ приняты меры по переводу большей части внебюджетных фондов в бюджет и по прекращению выделения средств для остальных внебюджетных фондов15. Все возрастающий объем средств внебюджетных фондов переводится в бюджет, а большинство самих внебюджетных фондов упразднены или включены в бюджет, в том числе Фонд поддержки занятости и Государственный дорожный фонд (хотя на региональном уровне последний по-прежнему является внебюджетным фондом). Финансирование этих фондов теперь отражается в обычных статьях под соответствующим бюджетным классификатором. В настоящее время существуют только три внебюджетных фонда – Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования, учитывая специализированный характер и роль которых, их включение в бюджет и в сферу деятельности казначейства не предусматривается. Однако в рамках реформы Плана счетов государственные внебюджетные фонды будут использовать те же бюджетные классификаторы, что и бюджетные организации, что позволит достичь необходимой консолидации государственных счетов в системе финансовой отчетности, которая может быть обеспечена приблизительно к 2005 году. Закрытие внебюджетных счетов 64. Многие бюджетные организации пополняют свои финансовые ресурсы за счет коммерческой и прочей доходной деятельности, в результате которой образуются внебюджетные доходы. Если учреждение официальных внебюджетных фондов регулируется определенными законодательными актами, то вопросы получения и использования внебюджетных поступлений регулируются достаточно общими положениями Гражданского кодекса. Бюджетные организации обязаны представлять ежеквартальные отчеты о доходах от коммерческой деятельности, и все внебюджетные счета организаций, финансируемых из федерального бюджета, постепенно переводятся в систему казначейства, однако учитываются отдельно от бюджетных счетов. Имеются данные о том, что внебюджетные счета некоторых Бюджетом на 2001 год было предусмотрено прекращение резервирования средств для Экологического фонда, Фонда Федеральной налоговой полиции, Государственного фонда борьбы с преступностью, Фонда геологоразведочных работ, Фонда поддержки военной реформы, Фонда защиты биологических ресурсов, Фонда защиты водных ресурсов и Фонда контрольно-ревизионных органов Минфина. 15

организаций пока не переведены в систему казначейства, но это является нарушением законодательства, и рано или поздно эти счета будут закрыты. 65. Закрытие внебюджетных счетов приводит к нескольким юридическим и институциональным последствиям. Некоторым учреждениям право на ведение внебюджетной деятельности предоставлено законом, и Минфин готовит поправки в соответствующее законодательство. Поскольку Казначейство столкнулось с проблемами в связи со счетами, пока еще не включенными в его сферу деятельности, при получении банковских отчетов по внебюджетным счетам (так как, по мнению банков, предоставление таких отчетов привело бы к нарушению конфиденциальности банковских операций), в конце 2001 года разрабатывались поправки в закон о банковской деятельности с целью обеспечить возможность предоставления такой отчетности. Рассматривается такой вариант решения, как выделение текущей внебюджетной деятельности в отдельное коммерческое предприятие или какую-либо коммерческую операцию. Процессы, происходящие в этой области, также относятся к внебюджетной деятельности региональных и местных органов власти16. Осуществляется модернизация казначейских информационных систем для обработки дополнительных операций, связанных с переводом в казначейство внебюджетных счетов. Рекомендации 66. Разработка и внедрение системы Казначейства с полным комплексом функциональных возможностей займет несколько лет; указанная система может быть введена в действие в полном объеме не раньше 2004-2005 года. На период до реализации более широких инициатив и реформ, как институциональных, так и технических, предусмотренных проектом становления и развития системы казначейства, осуществляемого при содействии Всемирного банка, ОНСФП рекомендует правительству принять неотложные меры по внедрению усовершенствованной системы контроля за расходами, которая должна включать следующие элементы: i) контроль за платежными обязательствами; ii) замену системы нормированного выделения денежных средств более упорядоченными и эффективными механизмами управления денежными средствами; iii) внедрение надежной системы бухгалтерского учета государственных операций. В то же время необходимо расширять и углублять сферу деятельности Казначейства. 67. ОНСФП рекомендует распространить контроль казначейства за платежными обязательствами на все статьи экономической классификации расходов, с осуществлением контроля над объектами надзора и договорами на суммы, превышающие установленные лимиты. Вместо действующих недельных лимитов расходования денежных средств необходимо ввести финансирование установленных месячных лимитов платежных обязательств на основе прогнозируемых денежных поступлений. Комплексное осуществление указанных мер позволит существенно улучшить управление денежными средствами и сократить число разовых произвольных корректировок бюджета в ходе его исполнения, которые зачастую носят непрозрачный характер. 68. Немаловажным достижением станет усовершенствование контрольных механизмов, которые позволят казначейству эффективно распоряжаться денежными средствами и Постановлением № 1001 субъектам Российской Федерации рекомендовано принять на своем уровне те же меры, которые предусмотрены в отношении федеральных органов, и соответствующие рекомендации предусмотрены Законом о бюджете на 2001 год. Мэрия г. Санкт-Петербурга уже перевела свои внебюджетные фонды на обычное казначейское обслуживание. 16

имуществом государства. Необходимые контрольные механизмы включают: i) механизмы финансового контроля за поступлениями (например, получение и хранение доходов, включая договоренности с банками); ii) процедуры осуществления расходов в виде а) механизмов предварительного контроля предполагаемого исполнения бюджета (например, контроль за платежными поручениями и обеспечение соответствия запросов бюджетным ассигнованиям в отношении капитальных и периодических затрат), а также b) механизмов анализа фактических показателей (например, сверка документов о получении товаров и услуг). Некоторые из указанных сдержек и противовесов впоследствии будут включены в систему казначейства (например, использование электронных переводов вместо перевозки денежной наличности, регистрация договоров и указание наименования и этапа платежа). Однако некоторые из требуемых новых механизмов управления, в частности механизмы, связанные с независимой проверкой адекватности процедур, надежности информационных технологий, прочности и правомерности административных структур в целом, а также гарантий сохранности финансовых ресурсов и имущества расходующих единиц, требуют создания современных механизмов внутренних ревизий, действующих с учетом факторов риска, в Минфине и других федеральных органах, особенно в Министерстве по налогам и сборам и в Государственном таможенном комитете (см. раздел V настоящего отчета).

IV. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ И ФИНАНСОВАЯ ОТЧЕТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА 69. Точная бюджетно-налоговая отчетность с указанием фактических показателей за текущий и предыдущие годы рассматривается как необходимый инструмент, позволяющий руководству Минфина получать сведения, которые требуются для принятия решений и административного контроля, а также для формирования бюджета на последующие годы. Проект Минфина по развитию казначейской системы предусматривает разработку и развертывание информационной системы управления финансами (ИСУФ), которая и будет обеспечивать предоставление необходимой информации. Развитие системы казначейства уже сегодня ведет к своевременности и повышению эффективности учета и отчетности, а также обеспечивает полный контроль Минфина над этими важнейшими средствами управления. Минфин постоянно проводит работу по совершенствованию действующей системы, в частности, в 2000 году впервые был подготовлен балансовый отчет об исполнении федерального бюджета, разрабатываются планы подготовки квартальных и годовых финансовых отчетов об исполнении федерального бюджета. 70. В то же время своевременное предоставление достоверных данных об итогах исполнения бюджета, возможность общественного контроля за финансовыми показателями, включая их подтверждение по итогам внешних аудитов, будет способствовать повышению прозрачности и финансовой ответственности, что позволит заложить прочный фундамент реального управления государственными финансовыми средствами, послужит укреплению стимулов к более точному соблюдению интересов государства и общества. В настоящее время правительство обязано представлять в парламент только годовой отчет об исполнении бюджета. Окончательный отчет представляется в парламент в течение 12 месяцев после окончания отчетного года и проверяется Счетной палатой. Когда Бюджетный кодекс полностью вступит в силу, появится более прочная основа для обнародования всесторонней информации об операциях с государственными финансовыми средствами, так как Бюджетный кодекс предусматривает внесение в Государственную Думу консолидированного бюджета вместе с проектом закона о федеральном бюджете на следующий год. Наследие советской эпохи 71. При советском строе важную роль в ведении счетов государственного сектора играла банковская система. Через сеть региональных отделений эта система осуществляла не только распределение денежных средств, но и учет государственных доходов и расходов, параллельно с учетом, который вели министерства. Одно из преимуществ прежней системы состояло в том, что банки были реально заинтересованы в тщательной проверке поступающих заявок на расходование средств и в оперативной передаче соответствующей информации в центральные органы (в Госбанк) в целях получения компенсации за предоставление беспроцентного финансирования государству. При прежней системе ЦБ получал ежемесячные отчеты о бюджетных операциях по разделам с подробнейшей постатейной разбивкой. 72. Некоторые методы работы, применяемые на момент подготовки доклада, представляют собой пережитки прежней системы, и государственный учет по-прежнему широко использует отчетность банковской системы. Отдел учета бюджетного департамента суммирует данные утвержденных отчетов о разрешениях на производство затрат, поступающих в Минфин от расходующих единиц, и проводит сверку финансовой отчетности с данными банков. Отчетность

банковской системы составляется на основе кассового метода учета и отражает распределение бюджетных средств, а не их фактическое расходование. Подробные данные о фактических расходах Минфин получает из месячных и квартальных отчетов отраслевых министерств. Правда, эти данные поступают с задержкой в несколько недель. Система бухгалтерского учета 73. Учет ведется на основе бюджетных классификаторов и поэтому ориентирован, главным образом, на регистрацию данных, а не на предоставление информации для бюджетноналогового регулирования, поскольку основное внимание при этом уделяется показателям движения денежных средств. Методика бухгалтерского учета для бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней определяется Отдел методики бухгалтерского учета и отчетности Минфина, однако в методике учета отсутствует согласованность. В 20002001 годах учет доходов и расходов правительства был в целом основан на кассовом методе, однако учет и отчетность некоторых учреждений велась методом начисления, причем без включения в счета Федерального казначейства. В годовом отчете об исполнении бюджета, который правительство представило в парламент в 2000 году, отсутствовал отчет об учетной политике. 74. В Минфин поступило предложение от Министерства по вопросам международного развития Соединенного Королевства (ММР) об оказании помощи в переводе на русский язык правил бухгалтерского учета, разработанных Комитетом по государственному сектору (КГС) Международной федерации бухгалтеров (МФБ). Следует считать, что принятие проекта положения № 9 КГС МФБ "Финансовая отчетность при использовании кассового метода учета" имеет непосредственное отношение к ныне применяемым методам. Отчетность 75. Минфин отвечает за отчетность по операциям федеральных органов власти и по вопросам государственного долга. Соответствующие данные размещаются на Web-сайте Минфина. Министерство публикует сводные данные о федеральном бюджете, информацию о доходах и расходах по месяцам и с начала года, а также сведения о финансировании расходов по сравнению с аналогичными периодами предыдущего года. Кроме того, Минфин публикует данные о внутреннем и внешнем государственном долге. Информация о гарантированных долговых обязательствах не публикуется, как и данные об условных бюджетно-налоговых обязательствах и квазибюджетных операциях. Однако, согласно Бюджетному кодексу, закон о годовом бюджете должен устанавливать предельный уровень предоставления государственных гарантий, причем эти гарантии должны отражаться как долговое обязательство в рамках государственного внутреннего долга Российской Федерации. 76. Бюджетно-налоговые данные составлялись в соответствии с законом о федеральном бюджете на соответствующий год, не предусматривающим требований о составлении и опубликовании данных государственной финансовой статистики (ГФС). Но, начиная с 1998 года при подготовке бюджета на 1999 год17 в бюджетные классификаторы были внесены изменения, с включением классификации государственной финансовой статистики. В результате данные об операциях и долге федерального правительства не вполне В отчете об исполнении бюджета за 1998 год данные о расходах согласно экономической классификации отсутствуют. 17

соответствовали требованиям Положения о государственной финансовой статистике, но в то же время государственная финансовая статистика во многом отвечала передовой международной практике, хотя и не предоставлялась для общественного контроля. 77. Учет бюджетно-налоговых данных в момент подготовки данного доклада велся на основе кассового метода, и в связи с задержками в получении показателей задолженности по доходам и расходам (по гражданским секторам, но не по военным) эти данные не давалиполной картины государственных доходов и расходов18. Проблемы, связанные с недостаточно полными данными о задолженностях и деятельности местных органов власти, не позволяли точно рассчитать суммы денежных поступлений на уровне федерального правительства. Полная экономическая классификация государственной финансовой статистики не публиковалась, и поэтому трудно судить о единообразии процедур сбора и составления данных. 78. Что касается местных органов власти, в 2001-2002 году отсутствовали полные сведения о внебюджетных фондах, внебюджетных доходах и взаимозачетах. Отсутствие некоторых данных не позволяет на уровне федерального правительства точно рассчитать суммы денежных поступлений. Всемирный банк предлагает предоставить заем на формирование системы бюджетного федерализма и проведение бюджетно-налоговых реформ в регионах (отраслевой заем на структурные преобразования) для оказания содействия правительству в укреплении механизмов бюджетного федерализма в целом, совершенствовании систем бюджетноналогового регулирования на уровне регионов, в обеспечении большей прозрачности и финансовой ответственности. Средства займа будут использованы на поддержку правительственных мер по внедрению и последовательному применению в регионах норм и требований в отношении контроля за исполнением бюджета, финансового контроля, раскрытия информации и проведения аудиторских проверок. Бюджетный кодекс 79. С точки зрения отчетности система управления бюджетно-налоговыми средствами регулируется положениями Бюджетного кодекса, который предусматривает необходимость регистрации и учета всех этапов осуществления платежа19. В Бюджетном кодексе заложена прочная основа для предоставления общественности всесторонней информации (открытая публикация сведений о финансовых операциях государства – требование закона), но пока эта система не реализована в полном объеме. Согласно Бюджетному кодексу, вместе с проектом закона о федеральном бюджете на следующий год Государственной Думе должен представляться консолидированный бюджет Российской Федерации (включая данные о федеральных, региональных и местных органах власти, но без учета внебюджетных фондов). Составление смет и отчетность по четырем внебюджетным фондам осуществляется отдельно, с публикацией квартальных отчетов и годовых смет. 80. В 2001-2002 годах главным недостатком отчетности об исполнении бюджета было неполное представление информации. В отчетность не попадала большая часть информации о внебюджетных доходах, которые обеспечивали финансирование значительных объемов затрат Методика составления бюджетно-налоговых данных основана на системе классификации (Плане счетов), которая определена федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации" (№ 115 от 15 августа 1996 года) и "О бюджете Российской Федерации на 1999 год" (№ 36 от 22 февраля 1999 года), с последующими изменениями. 19 В принципе это так же соответствует предполагаемому принятию системы учета и отчетности методом начисления, хотя практическое внедрение этих принципов в настоящее время не представляется возможным. 18

(хотя эта проблема является более серьезной на уровне регионов, чем на федеральном уровне), а информация о доходах и расходах Министерства обороны и Министерства внутренних дел являлась неполной. Предоставлялось недостаточное количество информации о деятельности президента, финансируемой за счет внебюджетных средств; эти средства также находятся вне сферы эффективного финансового контроля. Кроме того, определенные элементы непрозрачности и неопределенности в области финансового учета возникали из-за действия законов о государственной тайне (например, это касается изменений запасов золота и других драгоценных металлов). Казначейская отчетность 81. Масштабы учета расходов в системе Федерального казначейства расширились, что способствовало совершенствованию составления государственной финансовой статистики20. Казначейство своевременно публикует аналитические и сводные отчеты об исполнении бюджета, а качество данных заметно улучшилось. В результате регулярно предоставляются ежемесячные данные о доходах, расходах и финансировании федеральных и местных органов власти. В 2000 году Минфин впервые подготовил квартальный отчет по ведомствам и секторам экономики на основании отчетов Федерального казначейства. 82. Для повышения качества и более широкого использования информации Казначейства необходимо, чтобы организации, использующие его отчеты, сами определяли, какая финансовая информация им нужна. Однако подобные идеи наталкиваются на серьезное сопротивление. Бюджетные единицы ведут свой собственный финансовый учет и готовят собственные финансовые отчеты в соответствии с классификациями и форматами, рекомендованными Минфином. Но сведения, которые представляют расходующие единицы (на основе действующих административных и функциональных классификаторов), кардинальным образом отличаются от того, что требуют отраслевые министерства и Минфин (сведения на основе экономической классификации, то есть данные о составе затрат). Региональные и местные органы власти 83. В 2000-2001 годах на уровне региональных и местных органов власти, управления казначейства во всех 89 субъектах федерации и почти 2300 местных отделений Казначейства использовали один и тот же План счетов, который позволял учитывать все операции на этапе получения и уплаты средств в рамках комплексной бюджетной классификации. Однако эта подробная информация об операциях учитывалась в отдельном бухгалтерском реестре, затем суммировалась и заносилась в главную бухгалтерскую книгу, которая соответствовала действующему Плану счетов. Таким образом, региональные и федеральные управления казначейства не имели возможности получать подробную информацию об операциях, включая данные, основанные на экономической классификации, из главной бухгалтерской книги. 84. Отчеты представляются в Федеральное казначейство ежемесячно, и на их основе составляются сводные данные. Месячные отчеты об исполнении бюджета в настоящее время составляются по функциональной классификации. Отчеты по видам затрат (по экономическим См. раздел II "Бюджет". Например, начиная с бюджета 2001 года, Дорожный фонд переведен в систему казначейства, а в План счетов казначейства включены три основных внебюджетных фонда (Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования и Пенсионный фонд). Но эта система пока не действует, так как Федеральным казначейством еще не выработаны соответствующие инструкции. 20

категориям) и ведомствам, необходимые для контроля за поступлениями и расходами, составляются лишь в конце каждого квартала, после сверки с данными аналогичных отчетов отраслевых министерств. Федеральное казначейство сверяет отчеты об исполнении бюджетов, предоставляемые бюджетными единицами с той же периодичностью, с собственными учетными данными. Однако эта работа связана, главным образом, со сведением данных, так как у Казначейства нет возможностей и полномочий проводить более глубокий анализ этих данных. 85. Составление месячных отчетов об исполнении бюджета в соответствии с полной бюджетной классификацией затрудняется ограниченными возможностями используемых компьютерных программ. В то же время необходимость сверки данных с установленными лимитами финансирования является основной причиной задержки в составлении отчетов в соответствии с полной экономической классификацией. Еще одна трудность вызвана тем, что региональные и местные управления казначейства еще не имеют баз данных обо всех расходующих единицах. Поэтому неясно, в какой мере в отчетах отражены данные о доходах и расходах региональных и местных органов власти. События и перемены последнего времени 86. Составление промежуточных и годовых финансовых отчетов, аналогичных отчетам, публикуемым правительствами многих стран – членов ОЭСР, представляет собой новое достижение для Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ № 695 от 15 сентября 2000 года определен порядок представления Министерством финансов правительству квартальных и годовых отчетов об исполнении федерального бюджета. Ежеквартально представляются следующие финансовые отчеты и документы: i) отчет об исполнении федерального бюджета; ii) балансовый отчет об исполнении федерального бюджета; iii) пояснительные записки. 87. В 2000 году в Российской Федерации впервые был составлен балансовый отчет об исполнении федерального бюджета21. В балансовом отчете содержатся данные за отчетный период и за предыдущий год на основе данных об остатках средств на счетах в соответствии с Единым планом счетов при исполнении бюджета22. Также впервые в 2000 году Минфин подготовил и представил правительству промежуточные отчеты о движении бюджетных средств и чистых финансовых позициях в дополнение к годовому отчету об исполнении бюджета. Рекомендации 88. Авторы настоящего доклада рекомендуют использовать Главную книгу Казначейства для составления сводных отчетов о документах для контроля и анализа, а также для составления отчетности об исполнении бюджета. Это станет крупным шагом на пути к созданию системы полной, содержательной и своевременной отчетности об исполнении бюджета. Учреждение Главной книги Казначейства позволит, в частности, решить проблему неэффективной и несвоевременной сверки счетов с данными бюджетных ассигнований и банковских счетов (так Порядок составления окончательного отчета об исполнении федерального бюджета определяется Приказом Министерства финансов № 15 от 17 февраля 2000 года ("Инструкции о составлении отчетности об исполнении бюджета") и Приказом Министерства финансов № 296 от 30 октября 2000 года ("О составе объектов бухгалтерского учета в Российской Федерации"). 22 В отношении капитальных затрат правила учета для всей страны устанавливаются Министерством государственного имущества РФ. 21

как классификаторы счетов ЦБ не полностью соответствуют классификаторам Казначейства). Необходимо также решить проблему отсутствия единого принципа учета (кассовый метод и метод начисления). 89. В качестве промежуточного шага в становлении казначейской системы отчетности об исполнении бюджета до учреждения Главной книги Казначейства рекомендуется пересмотреть существующие бюджетные классификации и структуры кодов, составить переработанную структуру и План счетов в соответствии с методикой классификации государственной финансовой статистики МВФ (как функциональной, так и экономической), которая соответствовала бы задачам подготовки и реализации проектов. Необходимо осуществить интеграцию обеих систем кодов (бюджетных классификаций и Плана счетов) и перевести все расходующие единицы в единую систему классификации и в единый План счетов. 90. Необходимость координации действий Федерального казначейства и ЦБ требует открытия казначейских счетов для регистрации внебюджетных фондов расходующих единиц. На период до полного включения внебюджетных фондов в государственные счета рекомендуется обеспечить четкий контроль за внебюджетными фондами, при этом информация (уже собранная Минфином) должна быть упорядочена и консолидирована в целях обеспечения более содержательной и полной отчетности и более эффективного контроля.

МЕХАНИЗМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННИЕ РЕВИЗИИ

91. При советском строе действовали многочисленные и разнообразные механизмы бюджетного контроля, в том числе: i) системы сдержек и противовесов в каждом министерстве; ii) проверки со стороны Центрального банка и других государственных банковских учреждений, отвечавших за распределение и перевод денежных средств23; iii) инспекции, проводимые Департаментом финансового контроля и аудита Министерства финансов; и iv), наконец, специальные проверки по линии партийных органов. В системе Министерства внутренних дел также существовал независимый Отдел инспекций. Все эти инспекционные механизмы были направлены на осуществление контроля за исполнением решений вышестоящих органов по распределению финансовых ресурсов и ходом производственной деятельности в рамках хозяйственных планов. 92. В результате унаследованные от советской эпохи ревизионные функции государственных органов на первых этапах переходного периода осуществлялись в виде множества различных инспекций (зачастую взаимно не согласованных) и мероприятий по контролю за исполнением бюджета. Эти квазиревизионные функции, сосредоточенные главным образом в Министерстве финансов, охватывали центральные и местные органы власти24, государственные ведомства и предприятия. Во время переходного периода произошло ослабление органов, отвечавших за осуществление контрольных функций и проведение расследований в СССР, так как прежние процедуры не соответствовали новым политическим и управленческим механизмам, а также новым процедурам и методам управления государственными финансами в условиях рыночной экономики. По мере устаревания прежних программ и методов распад прежнего строгого контрольно-разрешительного режима породил у госслужащих ощущение полного краха профессиональной дисциплины. Это привело к ослаблению контроля за целями и назначением выделяемых средств, а также за деятельностью расходующих единиц. Поэтому в 2001-2002 годах стала очевидной необходимость перехода к новым профессиональным установкам на предоставление услуг и диагностику вместо прежних установок на проведение расследований и применение санкций. А это, в свою очередь, послужит становлению нового типа государственной службы и производственной культуры, основанной на строгом соблюдении правил и процедур, заложенных в культуру государственного правления, особенно со стороны расходующих единиц. Отраслевые министерства 93. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (который был принят Государственной Думой в июле 1998 года, опубликован в июле 1999 года и вступил в действие с января 2000 года) функции внутреннего контроля и внутренних ревизий определены недостаточно четко. В системе Минфина функции внутреннего и финансового контроля исполняют два органа: •

Контрольно-ревизионный отдел (КРО) Федерального казначейства осуществляет предварительный контроль заявок на разрешение производства затрат, а также, в

До 1992 года контроль со стороны ЦБ состоял в обеспечении точного соответствия каждой позиции выделяемых средств каждой позиции утвержденных бюджетных ассигнований. 24 Работники региональных управлений Минфина подчинялись региональным органам власти и федеральному Минфину. 23

•

определенной степени, контроль за управлением денежными средствами и текущий контроль за процедурами бухгалтерского учета; Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина осуществляет сверки фактических показателей с данными об исполнении бюджета.

Эти механизмы "сдержек и противовесов", дополняя друг друга, все же не обеспечивают достаточный контроль за управлением государственными финансовыми средствами. КРО функционирует во взаимодействии с учреждениями, отвечающими за контроль фактических финансовых результатов (КРУ) и проведение внешних ревизий (совместно со Счетной палатой). КРО осуществляет надзор за работой региональных и местных управлений Казначейства и выполняет особые поручения. Например, при проведении широкомасштабных инспекций в нескольких регионах, согласно внутреннему регламенту Минфина, в состав объединенных бригад КРО и КРУ должны также входить представители контрольных органов других отраслевых ведомств. Результаты таких инспекций передаются в Минфин, а в необходимых случаях, в зависимости от значимости полученных сведений, и в правительство. 94. Разумеется, при согласовании работы КРО, КРУ и Счетной палаты возникают юридические и практические трудности, которые порой приводят к дублированию или неполному охвату объектов контроля. Необходимо провести упорядочение дублирующих функций и перераспределить их среди действующих органов. С одной стороны, в структуре отраслевых министерств и государственных ведомств главные цели и задачи внутреннего и финансового контроля заключаются в проверке законности выделения средств и правильности бухгалтерского учета. Все министерства и государственные ведомства, имеющие подчиненные подразделения (то есть непрямые расходующие единицы), обязаны иметь органы внутреннего контроля, и каждый глава администрации по закону обязан осуществлять функции внутреннего контроля, но соблюдение данных требований проблематично, а эффективность их сомнительна. Даже там, где такие органы созданы, их рекомендации выполняются не полностью, что препятствует последовательной реализации утвержденных правил и процедур. 95. Ни для кого не секрет, что механизмы внутреннего контроля во многих ведомствах несовершенны, поэтому развитие комплексной современной системы внутреннего контроля, которая пока находится в зачаточном состоянии, было бы существенным достижением. Лишь в последнее время КРУ (благодаря инициативам по наращиванию потенциала, финансируемым правительством Швеции) приступило к созданию базовых механизмов внутренних ревизий, пытаясь при этом уйти от анализа отдельных операций в сторону анализа качества механизмов и процедур контроля и управления. Механизмы внутренних ревизий должны быть направлены на выявление системных недостатков и оценку адекватности систем контроля министерств и ведомств. Федеральное казначейство 96. Учреждение Федерального казначейства способствовало становлению в Российской Федерации системы управления государственными финансовыми ресурсами с более высоким уровнем дисциплины, которая обеспечивается деятельностью Контрольно-ревизионного отдела (КРО) Федерального казначейства, охватывающего казначейские органы федерального, регионального и местного уровней. Эта деятельность направлена главным образом на оценку соблюдения положений бюджетного законодательства, выявление фактов нецелевого использования средств (например, случаев расходования средств, выделенных на выплату заработной платы, на другие цели), включая проведение проверок на местах. В этом смысле

КРО является неотъемлемой частью системы казначейства, обеспечивающей надежность и последовательность операций, проходящих через казначейскую систему. 97. В 2001 году разрабатывались поправки к Бюджетному кодексу, которые были призваны узаконить контрольно-ревизионные функции Федерального казначейства. В принципе, с 1999 по 2002 год сформировалось более широкое согласие по поводу необходимости развития правовой базы для деятельности по управлению государственным сектором. Однако немало еще предстоит сделать, прежде чем Федеральное казначейство будет готово к выполнению правоприменительных функций, включая применение предусмотренных законодательством санкций. А пока – на период до внесения необходимых поправок в Бюджетный кодекс – Министерство финансов издало ряд внутриведомственных распоряжений, регламентирующих взаимоотношения между Федеральным казначейством и КРУ, в которых подробно расписаны различные контрольные функции и соответствующие обязанности, связанные с исполнением бюджета. 98. В системе Федерального казначейства предусмотрены два вида контроля: предварительный и текущий. Предварительный контроль – это проверка соблюдения действующих требований, соответствия запросов на расходование средств ранее утвержденным бюджетным ассигнованиям, а также исполнения бюджета в соответствии с общими правилами финансовых операций. В частности, меры контроля призваны оценивать соответствие расходования средств бюджетными единицами предписанным бюджетным классификаторам. Для каждого счета предусмотрены особые процедуры контроля, позволяющие установить, что расходы не превышают лимитов бюджетных обязательств, утвержденных вышестоящими органами на данный финансовый год. В течение года руководители бюджетных организаций утверждают расходы, обозначая их определенными бюджетными кодами, а Казначейство сверяет эти запросы с правами на расходование средств на покрытие данного вида затрат в соответствии с ассигнованиями, предусмотренными законом о бюджете на этот год. При появлении обязательств по затратам (например, в результате подписания договора) Казначейство проверяет соответствие этих обязательств конкретным лимитам бюджетных средств, чтобы сумма обязательств не превышала утвержденную сумму выделенных средств. Кроме того, Казначейство контролирует собираемость доходов всех бюджетов федерального и местного уровней, в том числе таможенных платежей. 99. Действующие ныне механизмы контроля включают процедурные меры по проверке платежных документов, представляемых бюджетными единицами. На данном этапе Казначейство проверяет правильность заполнения документов (соответствие установленному порядку), с обязательным указанием реквизитов договора, в рамках которого осуществляется платеж (а также с указанием вида платежа – авансовый или окончательный), и соответствие суммы платежа утвержденным лимитам. 100. Однако контрольная деятельность Казначейства с точки зрения охвата объектов контроля, количества и эффективности проводимых мероприятий сдерживается нехваткой кадров, служебных помещений и информационно-технической инфраструктуры, что представляет серьезную проблему. Для сбора данных центральные, региональные и местные органы Казначейства широко используют свои собственные компьютерные программы, что позволяет передавать отчеты о проведенных контрольных мероприятиях в Минфин, но, согласно сообщениям, сами контрольные мероприятия проводятся без использования компьютерной техники, с привлечением большого числа работников и оформлением многочисленных документов. В то же время общая нагрузка увеличивается. Например,

операции Министерства обороны и внебюджетные операции расходующих единиц, ранее не входившие в компетенцию Казначейства, постепенно переводятся в казначейскую систему. Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина 101. Контрольно-ревизионное управление (КРУ) – это административное подразделение в структуре Минфина, отвечающее за проверку фактических результатов и выполнение квазиревизионных функций25. Судя по названию, КРУ осуществляет функции финансового контроля и ревизии. В сферу его компетенции входит контроль за средствами федерального бюджета, главным образом, в связи с вопросами финансирования. КРУ регулярно проводит различные мероприятия по контролю за финансовой деятельностью бюджетных организаций, причем в некоторых случаях контроль распространяется не только на отраслевые министерства, но и затрагивает производственно-коммерческую деятельность государственного сектора (государственных предприятий). Контроль за деятельностью федеральных учреждений входит в компетенцию федерального КРУ в Москве; что касается организаций регионального и местного уровней, их контролируют региональные организации, аналогичные финансовым управлениям соответствующих уровней. В каждом субъекте Российской Федерации действует орган КРУ, осуществляющий надзор за исполнением региональных и муниципальных бюджетов. 102. КРУ было учреждено постановлением правительства от 6 августа 1998 года, но ведомственные традиции имеют почти 80-летнюю историю. В принципе можно считать, что КРУ возникло в результате реорганизации бывшего Управления финансового контроля и аудита Минфина, поскольку первоначально в КРУ были переданы ресурсы указанного управления – помещения, оборудование и кадры. В плане институционального устройства КРУ удалось преодолеть основную проблему бывшего управления – подчиненность и подотчетность головному министерству, в деятельности которого КРУ стало играть существенную роль. Однако с практической точки зрения большую часть своих сил и средств КРУ по-прежнему направляет на проведение специальных проверок по запросам различных правоприменительных органов (в частности, финансовой полиции), что затрудняет процесс полномасштабного развития функций внутренних ревизий. 103. Осуществляемые КРУ меры по контролю за фактическими результатами прямо направлены на повышение эффективности бюджетных расходов. Поэтому КРУ обязано принимать меры в отношении нарушений, выявляемых в ходе проверок, которые проводят органы Казначейства. Обязанности КРУ по представлению отчетности ограничиваются подготовкой документарных проверок раз в два года. Применяемая методика контроля (согласно распоряжениям правительства) предусматривает три этапа: • • •

подготовка проверки, в ходе которой Казначейство предоставляет КРУ документацию о движении средств и некоторые другие данные; сама проверка, включающая анализ документов и финансовых отчетов расходующих единиц, самостоятельно проводимая работниками КРУ; принятие мер по результатам проверок – в настоящее время это по-прежнему является прерогативой Казначейства.

104. В настоящее время в штате КРУ состоит почти 7000 служащих, работающих по всей территории Российской Федерации. Требования к ревизорам при приеме на работу: i) наличие 25

Еще одна важная функция КРУ – лицензирование ревизоров и аудиторов (как физических лиц, так и фирмы).

высшего экономического (или равноценного) образования и ii) опыт работы по соответствующей специальности. Поэтому выпускников вузов редко принимают на работу в КРУ, а если принимают, то они проходят стажировку и специальные курсы, как правило, в Академии бюджета и казначейства. Эта академия – учебное заведение по повышению квалификации кадров, где ежегодно проходят обучение 8–10 групп по 25 слушателей. Такой подход к подбору кадров сужает возможности КРУ по привлечению внешних специалистов, по расширению потенциала управления за счет освоения новаторских методов, использования знаний и опыта специалистов из различных областей. По некоторым данным, в последнее время изменились критерии отбора и обучения новых кадров; теперь больше внимания уделяется квалификации специалистов, а не опыту работы. В рамках принимаемых мер по децентрализации административных функций региональные отделения теперь имеют собственные учебные заведения, не входящие в систему Минфина. 105. Деятельность КРУ осуществляется в рамках годового плана работы, утверждаемого высшим руководством Минфина. В идеале план должен утверждаться до начала финансового года. Но необходимость согласования плана посредством проведения консультаций и переговоров с другими ведомствами неизбежно приводит к задержкам. В результате сводный план, как правило, утверждается не ранее начала марта текущего года. Деятельность КРУ регулируется уставом: в соответствии с предоставленными полномочиями ревизоры обязаны проверить не менее 50 процентов бюджетных ассигнований за предыдущий год. Их работа состоит в тщательной проверке всех операций, вплоть до первичных (исходных) документов. Поскольку все учетные документы оформляются в бумажном виде, эта работа в основном связана с проверкой огромного количества платежных документов. Кроме того, проводятся многочисленные специальные проверки по запросам государственных правоприменительных органов, например, финансовой полиции. 106. На региональном и местном уровнях меры внутреннего контроля осуществляют региональные и местные КРУ, которые разрабатывают планы проверок независимо от федерального КРУ. Региональные и местные КРУ являются филиалами местных финансовых управлений, которые являются самостоятельными юридическими лицами и не входят в федеральный Минфин. Деятельность региональных и местных КРУ регламентируется Бюджетным кодексом и ведомственными инструкциями. В случае выявления нарушений и мошенничества при расходовании бюджетных средств соответствующие сведения передаются в Казначейство, и эти средства возвращаются в бюджет. В то же время непосредственно применяются и прямые санкции: одной из распространенных санкций является закрытие счета бюджетной единицы, и эта мера доказала свою эффективность в предотвращении несанкционированного или бесконтрольного расходования бюджетных средств. Однако, поскольку не все операции охвачены казначейской системой, во многих случаях именно Бюджетный департамент Минфина осуществляет сокращение бюджетных ассигнований, выделенных региональным и местным органам власти. При выявлении нарушений уголовного характера сведения передаются в прокуратуру. Развитие функции внутренних ревизий 107. На момент подготовки доклада в составе Министерства финансов отсутствовал департамент внутренних ревизий. Внутренний аудит должен представлять собой объективный и независимый процесс контроля и оказания технического содействия административным подразделениям в целях повышения эффективности их работы за счет анализа структуры и функционирования систем, процедур и требований внутреннего контроля, совершенствуя,

таким образом, работу соответствующей организации26. Процедуры Минфина в 2001- начале 2002 года ограничивались процедурами внутреннего контроля, которые обеспечивали надзор исполнительной власти за добросовестным ведением бюджетных операций. Механизмы предварительного и текущего контроля входили в состав общих учетных функций Минфина. Казначейство утверждало расходы и осуществляло выборочный контроль за доходами. Функции контроля фактических показателей, осуществляемых КРУ, являлись функциями финансового контроля, главная цель которых – установить законность и обоснованность расходов. 108. Добавление функции внутренней ревизии к традиционным функциям Минфина, связанным с внутренним и финансовым контролем (наряду с функциями должностного лица, выдающего разрешения, и финансового ревизора), будет способствовать повышению эффективности всей системы контроля, поскольку главной задачей станет оценка соответствия действующих функций контроля критериям рационального управления финансами. И тогда, в сущности, внутренние ревизоры будут совершенно независимы от проверяемого структурного подразделения. В рамках полного комплекса внутренних ревизий проверяется, в частности, следующее: обеспечение сохранности государственных ресурсов и государственного имущества; надлежащее разделение обязанностей; осуществление деятельности государственных органов на основе письменных распоряжений и должностных инструкций; наличие механизмов взыскания проблемных долгов и предоставления материальных гарантий. 109. Дальнейшее расширение функциональных возможностей Казначейства – как в плане охвата, так и в плане повышения эффективности – будет способствовать институционализации этих контрольных функций, их дальнейшей автоматизации и систематизации (то есть их интеграции в действующую систему). В частности, учреждение Единого казначейского счета (ЕКС) приведет к существенным инвестициям в развитие информационных технологий и подготовку сотрудников; эти инвестиции будут частично профинансированы за счет средств готовящегося Проекта развития казначейской системы. Рекомендации 110. ОНСФП рекомендует осуществить модернизацию государственных механизмов внутреннего и финансового контроля, а также внедрить на постоянной основе механизм внутренних ревизий в целях укрепления контроля исполнительной власти за деятельностью бюджетных организаций, повышения ответственности и транспарентности в управлении государственными финансовыми средствами и сокращения связанных с этим факторов риска, включая слабый контроль за нерациональным и нецелевым использованием средств. Необходимо принять меры по выполнению двух задач: •

созданию новой институциональной структуры при одновременном реформировании соответствующих институтов согласно рассмотренным выше направлениям;

В июне 1999 года Совет директоров Института внутренних ревизоров утвердил следующее определение понятия "внутренняя ревизия": "Внутренняя ревизия – это деятельность по предоставлению независимых, объективных обоснований и консультаций, направленных на повышение эффективности и улучшение деятельности организации. Это помогает организации выполнять стоящие перед ней задачи благодаря внедрению системного, дисциплинарного подхода к оценке или совершенствованию эффективности процессов управления рисками, контроля и управления". 26

•

подготовку и реализацию программы расширения потенциала соответствующих институтов, включая подготовку и повышение квалификации кадров, совершенствование методики и модернизацию информационных систем.

В области реорганизации и реформы институциональной структуры, по некоторым сведениям, 2001-2002 годах разрабатывалось нормативное положение о механизмах внутреннего контроля и внутренних ревизий предприятий и организаций государственного сектора; можно надеяться, что эта работа способствует созданию более рациональных механизмов. Всемирный банк готов провести анализ предлагаемой реформы и высказать свои замечания, а также предоставить правительству консультации по созданию наиболее рациональной организационной и функциональной структуры новых органов внутренних ревизий. Что касается увеличения потенциала этих органов, на эти цели могут быть предоставлены средства из различных источников (по линии Всемирного банка и доноров, оказывающих помощь на двусторонней основе) в рамках комплексной программы реформирования государственной службы. 111. На федеральном уровне возможны две модели системы внутренних ревизий – централизованная или децентрализованная. В рамках централизованной модели потребуется создать специализированное функциональное подразделение по вопросам внутренних ревизий в системе Минфина (для обслуживания отраслевых министерств и других государственных учреждений), что позволит отделить функции контроля фактических финансовых показателей (они останутся в компетенции КРУ) от функций внутренних ревизий, которые носят скорее предупредительный характер и основаны на оценке возможных рисков. Эту реформу можно осуществить путем выделения части кадровых и материальных ресурсов КРУ для создания новых подразделений внутренних ревизий, которые будут заниматься исключительно решением этих новых задач. Централизованная модель таит в себе опасность воссоздания – в новом виде – прежних механизмов государственного контроля, которые существовали в СССР. До учреждения КРУ федеральные инспектора Управления финансового контроля и аудита Минфина, имевшего свои отделения во всех отраслевых министерствах и местных органах власти, фактически осуществляли контрольные функции по всем направлениям, как по вертикали, так и по горизонтали. 112. В случае принятия решения о создании централизованной системы департамент внутренних ревизий Минфина будет подчиняться непосредственно Минфину (и, возможно, премьер-министру) и отвечать за проверку соблюдения установленных правил и процедур всеми федеральными министерствами и ведомствами. Таким образом, в российской иерархии Минфин будет уполномочен проводить проверки других министерств. Следует отметить, что КРУ уже осуществляет эти функции: ввиду отсутствия органов внутренних ревизий в отраслевых министерствах правильность механизмов внутреннего контроля в этих бюджетных ведомствах проверяют ревизоры КРУ. 113. Децентрализованная модель предполагает делегирование функций внутренних ревизий специализированным органам в составе различных бюджетных организаций, для чего потребуется создать небольшие подразделения внутренних ревизий в отраслевых министерствах и других бюджетных ведомствах первого уровня. На федеральном уровне рекомендуется учредить в каждом отраслевом министерстве небольшие подразделения внутреннего контроля, которые должны иметь оперативные (функциональные) связи с федеральным департаментом внутренних ревизий в структуре Минфина. В организационном и административном плане эти органы внутреннего контроля будут входить в состав соответствующего министерства или ведомства (то есть будут подчиняться министру или главе администрации), но в то же время

они будут находиться в оперативном подчинении федерального департамента внутренних ревизий. Такая децентрализация функций внутреннего контроля потребует проведения независимых проверок и мероприятий по обеспечению качества работы со стороны центрального органа в целях обеспечения единообразных подходов и правильности результатов. Таким образом, департамент внутренних ревизий Минфина будет играть ключевую роль в координации работы, обеспечении качества и осуществлении контроля за деятельностью этих органов. Данная модель позволит обеспечить согласованное функционирование предлагаемой системы на уровне федеральных ведомств. Однако, учитывая рост самостоятельности региональных и местных органов власти, не следует ожидать, что федеральный орган исполнительной власти сможет участвовать в осуществлении функций внутреннего контроля автономного органа власти местного уровня. Таким образом, необходимо осуществить такие же преобразования в деятельности КРУ регионального и местного масштаба, что и на федеральном уровне. 114. В случае создания децентрализованной системы на уровне федерального правительства подразделения внутренних ревизий будут открыты во всех правительственных учреждениях: в министерствах (в том числе и в Минфине – для анализа собственной деятельности и контроля за работой других ведомств) и государственных ведомствах. Эти подразделения будут непосредственно подчиняться руководителю ведомства и отвечать за проверку соблюдения установленных норм и проводить оперативную проверку деятельности данного ведомства. В то же время департамент внутренних ревизий Минфина будет проверять качество работы этих подразделений. Децентрализованная модель также связана с определенными рисками: есть опасность, что невозможно будет обеспечить достаточную независимость ведомственных ревизионных органов, а также изыскать необходимые финансовые и кадровые ресурсы для их работы. 115. Какая бы модель ни была выбрана, ОНСФП считает, что необходимо изменить мышление и подходы к проведению внутренних ревизий на всех уровнях власти. Минфину следует отказаться от прежней модели дознавательного контроля с проведением инспекций на местах в пользу новой модели проверок, ориентированной на оказание услуг. Внутренние ревизоры должны заниматься не только проверкой отдельных операций: основное внимание они должны уделять проверке рациональности, экономичности и эффективности деятельности ведомств, а также надежности административных механизмов и общих условий контроля, в которых осуществляются данные операции. Внутренние ревизоры будут, как и прежде, проверять соблюдение процедурных требований, но, помимо этого, также проводить ревизии по существу операций и давать рекомендации по устранению отмеченных недостатков, действуя в рамках более упорядоченной и рациональной системы (например, на основе модели, предложенной Комитетом организаций-спонсоров (КОС)27). 116. Эта перемена в мышлении будет происходить параллельно с переходом от подхода, основанного на контроле, к системной модели управления с учетом факторов риска. В сущности, внутренние ревизии станут, прежде всего, важнейшим средством управления, позволяющим проводить независимый анализ методов управления финансовыми ресурсами Комитет организаций-спонсоров издал бюллетень, в котором подчеркивается важность эффективных механизмов внутренних ревизий для системы корпоративного управления и излагается концепция документарного оформления и оценки механизмов внутреннего контроля организации (сокращенно именуется КОС). Эта концепция применяется для оценки контрольных правил и норм организаций; в ней подчеркивается необходимость комплексного подхода к анализу эффективности механизмов контроля "всей организации в целом", а также важность заинтересованности самих контролирующих органов в проведении контроля. 27

внутри организации, что должно привести к снижению рисков и повышению эффективности работы. Внедрение современной модели внутренних ревизий станет крупным вкладом в деятельность правительства по совершенствованию контроля за исполнением бюджета и – в более широком плане – по повышению эффективности систем управления государственными финансовыми ресурсами. 117. Органы внутреннего контроля, как централизованные, так и децентрализованные, должны быть независимы от других организационных и функциональных подразделений, а работники этих органов должны подчиняться непосредственно руководителю организации. Права, функции и порядок подотчетности органа внутреннего контроля должны регламентироваться положением о ревизиях, а его деятельность должна быть основана на годовом плане работы. Ревизии должны проводить многопрофильные бригады, имеющие в своем составе специалистов по бухгалтерскому учету, финансам, информационным технологиям, правовым и процедурным аспектам деятельности государственных органов. Органы внутренних ревизий должны поддерживать необходимые контакты со Счетной палатой, чтобы независимые ревизоры имели возможность опираться в своей работе на механизмы внутреннего контроля расходующих единиц и на деятельность внутренних ревизоров в плане достаточности и надежного функционирования механизмов внутреннего контроля.

VI.

ВНЕШНИЙ АУДИТ

118. Образование в 1995 году Счетной палаты (СП) в качестве высшего органа финансового контроля (ВОФК) страны явилось важным шагом в институционализации подотчетности исполнительной ветви власти перед парламентом. С этой точки зрения создание СП заполнило серьезный пробел в системе финансовой подотчетности страны. До перехода к принципу разделения властей и принятия нового конституционного устройства в Российской Федерации отсутствовали традиции проведения независимого внешнего аудита фактических результатов деятельности в отношении управления государственными финансами. После распада Советского Союза и вплоть до роспуска Верховного Совета в 1993 году существовала Контрольная комиссия Верховного Совета, которую можно рассматривать в качестве зачаточного органа внешнего аудита. Однако из-за малочисленности своего персонала и ограниченности ресурсов она была вынуждена полагаться на Управление финансового контроля и аудита в обеспечении большей части своих информационных потребностей. В новой Конституции было предусмотрено создание независимого ВОФК, подотчетного только Федеральному Собранию. Правовая и институциональная основа 119. Счетная палата является государственным органом, созданным в соответствии с Конституцией. Основа независимости и объективности Счетной палаты заложена в Конституции, где четко оговорены полномочия и сфера деятельности этого органа и гарантирована невозможность их изменения иным путем, помимо закона28. Закон "О Счетной палате Российской Федерации", вступивший в силу в январе 1995 года, еще раз подтверждает независимость Палаты от исполнительной власти и четко оговаривает принципы законности, беспристрастности и объективности. Палата является "органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему"; она "осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности". Однако широкая сфера ее деятельности, включающая подготовку экспертного заключения по проекту закона о бюджете, исполнение которого она затем должна контролировать, несет в себе опасность вовлечения Палаты в политические вопросы, решение которых должно по праву быть прерогативой исполнительной ветви власти (Правительства). 120. В современной ситуации, характеризующейся тем, что недавно созданная казначейская система еще не может обеспечить сильный финансовый контроль и надлежащий внутренний аудит в рамках исполнительной власти, широкий круг деятельности, осуществляемой Счетной палатой (в соответствии с ее полномочиями, предусмотренными законодательными актами), является обоснованным и, вероятно, оправданным. В частности, функцию "оперативного контроля" Палата начала осуществлять с момента своего образования, когда в условиях отсутствия казначейской системы "бюджет исполнялся через уполномоченные банки с многочисленными задержками, потерями и злоупотреблениями, связанными с переводом

"Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Конституция Российской Федерации (Статья 101, пункт 5).

денежных средств со счетов в Центральном Банке на счета бюджетополучателей"29. C созданием впоследствии системы Казначейства функции оперативного контроля "были заменены задачами осуществления контроля за своевременностью и законностью распределения средств Казначейством"30. Как указано в Лимской декларации об основных принципах финансового контроля, "правовая система, а также условия и потребности каждой отдельной страны определяют необходимость осуществления предварительного аудита Высшим органом финансового контроля"31. 121. Для выполнения этих требований Счетная палата разработала комплексную методику, охватывающую все этапы бюджетного процесса. Исходя из имеющегося у нее опыта, Счетная палата считает упомянутые выше прерогативы необходимыми и чрезвычайно важными32. Несмотря на то, что Палата не рассматривает свои функции как вмешательство в политические и другие вопросы государственного управления, ее деятельность по осуществлению предварительного контроля, проводимого на основании прогнозов, например, подготовка экспертного заключения по проекту закона о федеральном бюджете, может, тем не менее, поставить под вопрос эффективность работы ВОФК и подорвать доверие к ее деятельности, а текущий контроль может привести к чрезмерной задержке в выполнении правительством финансовых операций и/или к параллелизму и дублированию деятельности. Со временем, по мере того как будут совершенствоваться функции внутреннего аудита и правительство повысит свой потенциал в области подготовки финансовой отчетности, определенные прерогативы Счетной палаты могут быть пересмотрены, с тем чтобы сосредоточить ее деятельность на осуществлении внешнего аудита фактических результатов деятельности. Эти рекомендации направлены не на ограничение полномочий или масштабов деятельности Счетной палаты, а на переориентирование ее функциональных и операционных полномочий в соответствии с происходящими изменениями (например, создание казначейской системы и реформа КРУ) и растущим значением проведения финансового аудита, который предполагает проверку финансовых отчетов правительства. 122. Счетную палату возглавляет председатель, который осуществляет общий контроль за деятельностью Палаты и представляет ее в России и за рубежом. Председателя назначает (и может освобождать от должности) Государственная Дума, проголосовавшая за это решение большинством голосов от общего числа депутатов; заместитель председателя назначается Советом Федерации также на основании решения, принятого большинством голосов. В состав Палаты также входят двенадцать аудиторов, половина из которых назначается Государственной Думой, а другая половина – Советом Федерации. Аудиторы могут быть освобождены от своей должности только на основании решения, принятого назначившей их Палатой и при определенных обстоятельствах33. Кандидаты на должность аудитора предлагаются депутатом/членом соответствующей Палаты и назначаются на основании решения, принятого депутатами большинством голосов. При всей разнице в подготовке аудиторов в большинстве Источник: Счетная палата Российской Федерации – Заключение по документам Всемирного Банка. "Russian Federation. Country Financial Accountability Assessment" и "Russian Federation. Core Integrative Fiduciary Assessment – An Analysis of Public Financial Management". 30 См. там же. 31 Пункт 4, Раздел 2. 32 Важность описанных форм контроля за исполнением бюджета отмечена в специальной резолюции "Высшие органы финансового контроля и контроль за исполнением государственного бюджета", принятой Конгрессом ЕВРОСАИ (Москва, май 2002 года). 33 Таких как: нарушение законодательства Российской Федерации; признание их недееспособными по решению суда; либо решением нового состава парламента при условии, что две трети депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации проголосуют за прекращение их полномочий в качестве членов Палаты. 29

случаев они имеют опыт работы в области государственного контроля, экономики или финансов; также могут рассматриваться кандидатуры бывших политиков. Несмотря на то, что в соответствующем законе отсутствуют четкие нормы в отношении возможности назначения на второй срок, существует общее мнение (как в самой Палате, так и за ее пределами), что члены Палаты могут быть вновь назначены на свой пост по истечении первого срока полномочий. 123. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов составляет шесть лет (более длительный срок, чем у депутатов/членов двух палат Федерального Собрания, которые их назначают). Деятельность Палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском парламента. Иммунитет и юридическая защита, предоставленные членам Палаты, выражаются в том, что они не могут быть задержаны, арестованы или привлечены к уголовной ответственности без получения на это согласия назначившей их палаты парламента; уголовное дело против них может возбуждаться только генеральным прокурором; за свои действия они не могут привлекаться к уголовной ответственности без согласия на это со стороны Палаты. 124. Счетная палата – коллегиальный орган. Ее руководящим органом является Коллегия, состоящая из председателя, заместителя председателя и двенадцати аудиторов. Коллегия утверждает программу проверок Палаты на предстоящий год; рабочие детали этой программы затем уточняются в рабочих планах, разрабатываемых контрольными управлениями. Коллегия организует аудиторскую работу, определяет методику контрольно-ревизионной деятельности и утверждает аудиторские отчеты и другие информационные сообщения, направляемые Федеральному Собранию. Заседания Коллегии обычно проводятся еженедельно. Решения Коллегии принимаются большинством голосов ее членов на коллегиальной основе. Все члены Коллегии, включая председателя, имеют равные права при голосовании, хотя председатель обладает большим влиянием по сравнению с другими членами. В случае несогласия с мнением большинства члены Палаты могут выразить свое особое мнение в виде заключения меньшинства. Сфера ответственности 125. В соответствии с законом основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита федерального бюджета (называемого "полной комплексной документарной проверкой") и представление законодательному органу отчета по результатам этого аудита. В дополнение к этому Палата отвечает за выполнение ряда других задач, включая подготовку и представление "независимого экспертного заключения" по проекту закона о федеральном бюджете ("предварительный контроль")34. В частности, согласно положениям Бюджетного кодекса, заключение Палаты по проекту закона о федеральном бюджете на следующий год, представленное в Государственную Думу председателем Палаты, может служить основанием для отклонения указанного проекта закона. Палата также рассматривает запросы президента Российской Федерации, правительственных комитетов, комиссий палат Федерального Собрания, отдельных депутатов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; однако решение о включении специальных аудиторских проверок в план работы

Закон о Счетной палате предусматривает подготовку Палатой заключений по проекту федерального бюджета, проблемам бюджетной и финансовой политики, проектам законов и другим нормативно-правовым актам, касающимся бюджета и финансов, проектам международных договоров, влекущим правовые последствия для федерального бюджета, и проектам, на финансирование которых используются средства федерального бюджета. 34

принимается Коллегией. Наконец, закон предоставляет Палате право проведения предварительной аудиторской проверки расходов правительства ("текущий контроль")35. 126. Для выполнения этих задач Счетная палата разработала методику финансового контроля, предполагающую цикл контроля за исполнением бюджета в течение каждого финансового года, включающий в себя предварительные, текущие и итоговые проверки в форме: • • •

предварительного контроля проекта бюджета на будущий год; текущего контроля в период исполнения годового бюджета; документарной ревизии бюджета прошлого года.

На основании целей и графика работы, определенных годовой программой проверок, разрабатываются квартальные оперативные (текущие) планы работы, которые корректируются в течение года по мере необходимости. Палата обязана рассматривать запросы по изменению плана проверок и проведению специальных контрольных мероприятий, хотя, как уже упоминалось, окончательное решение по предложенным изменениям и внеплановым контрольным мероприятиям принимает Коллегия. 127. В соответствии с Законом о Счетной палате деятельность Палаты распространяется на все организации, которые получают, перечисляют или используют средства федерального бюджета; используют федеральную собственность или управляют ей; имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества. В задачи Палаты входит проверка итоговых счетов доходов, расходов и заимствований центральных правительственных учреждений, других самостоятельных органов и организаций, в которые инвестированы государственные средства. Счетная палата также должна проверять выполнение финансовых планов федеральных внебюджетных фондов; использование государственной собственности (как с точки зрения управления, так и в плане развития предприятий после приватизации); а также использование средств всеми другими субъектами Федерации, получающими финансовую помощь из федерального бюджета36. Палата обладает широкими полномочиями по доступу в служебные помещения, к документам и информации37. Несмотря на то, что эти права кажутся закрепленными достаточно прочно, существуют некоторые проблемы с их практической реализацией. Например, несмотря на то, что Совет Федерации поручил Палате провести проверку Центрального Банка России и в Закон о Центральном Банке были внесены поправки, устраняющие неопределенность в отношении прав Палаты по доступу, проверка Палатой все еще не проведена. 128. Аналогично порядку финансирования, существующему в странах с давними и устоявшимися традициями внешнего государственного аудита, Счетная палата финансируется исключительно из средств федерального бюджета (предусмотренных в бюджете отдельной строкой) и не имеет собственных источников дохода. Несмотря на то, что бюджет утверждается 35

Закон о Счетной палате требует от Палаты представления на ежеквартальной основе отчетов об исполнении федерального бюджета, в котором данные о фактических доходах и расходах сравниваются с целевыми показателями. 36 Проверка этих субъектов является обязательной в том случае, если финансовая помощь (из федерального бюджета) превышает 50 процентов величины их консолидированного бюджета. 37 В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации необоснованный отказ в предоставлении Палате запрошенной информации или неспособность предоставить документы и другие материалы, а также предоставление неполной или ложной информации влечет уголовную ответственность.

Государственной Думой и Советом Федерации, на разработку проекта бюджета большое влияние оказывает Министерство финансов, которое, следовательно, может косвенным образом оказывать влияние на самостоятельность и независимость Палаты (сокращая ее финансирование). Однако необходимо отметить, что на практике с момента образования Палаты между исполнительной ветвью власти и Палатой не было отмечено разногласий в отношении финансирования ее затрат38. Деятельность и регламент 129. Внутренняя политика и регламент, определяющие деятельность Счетной палаты, регулируются положениями, утверждаемыми Коллегией. За время, прошедшее с момента образования Палаты, был достигнут значительный прогресс: ее организационная структура была пересмотрена и усовершенствована, и председатель намерен повысить эффективность деятельности Палаты за счет систематизации методики и соответствующих процедур. Разработанные к настоящему времени руководящие указания относятся главным образом к сфере деятельности Палаты, методологические аспекты которой находятся лишь на начальном этапе подготовки. С1995 года Палата накопила опыт аналитической работы на основе эмпирического подхода; в настоящее время идет обобщение этого практического опыта и разрабатываются принципы и нормы. 130. В 2000 году после назначения нового председателя произошло изменение внутреннего регламента Палаты с целью обеспечения лучшей координации в работе ее различных подразделений. Изменения касались внедрения программы повышения эффективности деятельности Палаты (например, принятие нового методологического подхода, основанного на оценке рисков и предусматривающего проведение более широких и детальных проверок наиболее значимых организаций); а также содержания важных сопутствующих законодательных реформ, таких как введение в действие Бюджетного кодекса и поправок к Налоговому кодексу. С учетом новых инструкций предполагаемые мероприятия, которые были разработаны на этапе планирования контрольной деятельности, должны быть скоординированы с работой других соответствующих государственных организаций и ведомств (включая парламентские комитеты)39. 131. Порядок планирования проверок и подготовки отчетов об их результатах регулируется внутренними правилами и регламентом Счетной палаты. Тем не мене, в 2002 году Палата продолжала работу над созданием механизмов контроля качества. Планировалось создание специального подразделения, которое дожно отвечать за оценку деятельности и другие механизмы обеспечения качества работы (например, проведение оценки независимыми экспертами). Палата отдает себе отчет в том, что система контроля качества может быть создана лишь путем разработки общих директив (принципов и политики) и оценки соответствия деятельности регламенту и порядку, изложенным в директивах.

В случае каких-либо разногласий с федеральным Министерством финансов при подготовке бюджета Счетной палаты протоколы этих разногласий должны быть представлены в Государственную Думу, которая, при возникновении такой ситуации, принимает окончательное решение по бюджету Счетной палаты. 39 Необходима координация с контрольными службами президента и правительства (КРУ), Федеральной службой контрразведки, Службой внешней разведки, Федеральным агентством по связи и информации, правоохранительными органами, контрольными ведомствами субъектов Федерации, Центральным банком, Налоговой службой, Налоговой полицией и Министерством финансов.

132. Разработка плана работы является важнейшим элементом деятельности Счетной палаты. Разработка плана проведения проверок предполагает следующие этапы: •

•

В течение последнего квартала года аудиторы готовят свои предложения по работе в следующем году, в основном это список организаций, подлежащих проверке, и концептуальная схема. Некоторые предложения могут предусматривать совместную работу с другими организационными структурами. Предложения согласовываются с председателем, который с помощью своего заместителя составляет обобщающий документ, представляемый Коллегии для официального утверждения, что обычно происходит к концу декабря.

133. Палата проводит в среднем более 400 проверок ежегодно40. Работа обычно ведется группой, состоящей из трех или четырех инспекторов, хотя более сложные проверки могут проводиться группой, в состав которой входит до 12 функциональных подгрупп. Группы формируются из различного числа младших, старших и ведущих инспекторов в зависимости от сложности и места проведения работы и возглавляются главным инспектором. При выборе бюджетных организаций для проведения проверок Палата применяет методику выборочного контроля, скорректированного по риску; проверки проводятся с использованием компьютеризированных информационных систем, включающих базы данных, разработанные для поддержки средств проверок. Однако эта система еще не раскрыла полностью свой потенциал, позволяющий более широко использовать заочный аналитический метод проверки данных. В результате инспектора в основном по-прежнему проводят ревизии непосредственно на местах. 134. По итогам своей работы аудиторы составляют официальные отчеты (называемые актами), в которых содержится подробная информация обо всех обнаруженных ими юридических, финансовых и прочих нарушениях с указанием их денежной оценки. В тех случаях, когда инспектора проводят оценку эффективности деятельности, они включают в акты подробную информацию по этому вопросу. Акты представляются главному аудитору, который составляет заключение. Это заключение подписывается и представляется Коллегии, на которой оно либо утверждается, либо отклоняется. В случае утверждения заключения его полный текст направляется в Государственную Думу с сопроводительным письмом. В дополнение к этому главный аудитор направляет письмо в адрес проверявшейся организации с копией в адрес соответствующего министра, а иногда и в адрес премьер-министра и генерального прокурора в тех случаях, когда это необходимо41. Распространение информации о результатах контрольных проверок 135. Счетная палата представляет свои отчеты Государственной Думе и Совету Федерации. Отчеты, подписанные инспекторами, проводившими работу на местах, включают также резюме, подписанное председателем, в котором содержится информация обо всех выявленных 40

Например, в 2001 году Счетная палата провела 409 проверок в 1545 ведомствах и организациях (источник: Счетная палата Российской Федерации – Заключение по документам Всемирного Банка в "Russian Federation. Country Financial Accountability Assessment" и "Russian Federation. Core Integrative Fiduciary Assessment – An Analysis of Public Financial Management". 41 Такие письма бывают двух видов. В одних могут просто перечисляться выявленные нарушения и содержаться рекомендации прекратить определенную практику, поскольку она наносит ущерб общественным интересам. Другие написаны в форме приказа, в котором со всей определенностью указывается, когда необходимо совершить обязательное действие (например, вернуть денежные средства).

недостатках и нарушениях законодательства, а также рекомендации в отношении возможных последующих действий, включая внесение поправок в законодательство. Федеральное Собрание может принять постановление в отношении содержащихся в отчетах выводов, однако эти постановления не предполагают обязательного ответа со стороны исполнительной власти. В конце каждого квартала различные подразделения Счетной палаты составляют сводные отчеты о работе в течение года. Отчеты подразделений Палаты включаются в ежегодный отчет Палаты, в котором также содержится информация о результатах деятельности самой Палаты. Ежегодный отчет Палаты рассматривается Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам и Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, которые готовят рекомендации для обеих палат парламента. На основании этих рекомендаций могут быть выдвинуты предложения о дальнейшей работе Счетной палаты, которые включаются в программу работ на следующий год. Окончательный годовой отчет Счетной палаты о проведенных проверках должен быть одобрен Советом Федерации, представлен в Государственную Думу, после чего подлежит опубликованию. 136. В том что касается обнародования информации, Палата следует политике прозрачности. Некоторые отчеты, направляемые в парламент, не публикуются, однако их копии могут быть предоставлены прессе на неофициальной основе. Результаты отдельных проверок и расследований, которые не подпадают под положения о государственной тайне или конфиденциальности, публикуются в ежемесячном бюллетене Счетной палаты. Бюллетень имеет ограниченный тираж приблизительно в 2000 экземпляров и распространяется в основном в государственных учреждениях и ведомствах. В целях более широкого распространения информации о своей деятельности Палата обычно выпускает пресс-релизы и созывает прессконференции. Недавно она открыла свой веб-сайт, на котором размещаются многие отчеты, в результате чего ее деятельность становится более открытой и облегчается доступ общественности к результатам контрольных проверок. Персонал 137. Профессиональные сотрудники Счетной палаты (инспектора) не имеют официального сертификата государственного аудитора. Набор нового персонала осуществляется на основании личных рекомендаций, и объявления о приеме на работу не публикуются в прессе; существует различный уровень требований в отношении квалификации при приеме на работу на различные должности. Специального кодекса поведения сотрудников Палаты не существует, однако имеются приказы председателя по отдельным вопросам, таким как порядок приема на работу, конфиденциальность и порядок работы с секретными документами. В качестве государственных служащих сотрудники Палаты подчиняются нормам федерального Закона о государственной службе и должны подписать контракт, обязывающий их соблюдать конфиденциальность и запрещающий заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Обучение нового персонала осуществляется обычно на рабочем месте или на подготовительных курсах в различных государственных образовательных учреждениях. При осуществлении своей деятельности Палата имеет право привлекать к своей работе другие государственные контрольные органы и, что важно, имеет возможность привлекать на договорной основе негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов. Стандарты аудита (контрольно-ревизионной деятельности) 138. Счетная палата является членом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), а также региональных организаций, таких как Европейская организация

высших контрольных органов (ЕВРОСАИ) и Азиатская организация высших контрольных органов (АЗОСАИ). 139. В 2001 году Счетная палата разрабатывала свои собственные стандарты контрольноревизионной деятельности, которые должны соответствовать нормам, изложенным в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля. Несмотря на то, что Счетная палата постепенно переходит к использованию в полном объеме норм ИНТОСАИ, основными задачами ее контрольной деятельности является проверка законности (главным образом определение степени соответствия закону, нормам и правилам). Этот методологический подход с одной стороны отражает традиции страны и сформировавшееся отношение к функциям государственного контроля, а с другой – является также результатом определения Счетной палатой относительных приоритетов среди различных аспектов внешнего аудита. В результате работа Счетной палаты в основном сосредоточена на таких задачах контрольной деятельности, как обеспечение законности и соблюдения требований права. В рамках выполнения этих задач она проводит документарные экспертизы исполненного бюджета, включающие в себя материальные проверки (аналитические процедуры), ревизию платежных документов и квитанций, определение их достоверности ( "анализ максимально возможного количества оригинальных платежных документов и определение достоверности бухгалтерской информации"42) и их сравнение с финансовыми отчетами Министерства финансов и Казначейства, а также их сверку с финансовой документацией Центрального Банка и других кредитных организаций. 140. Таким образом, инспекционные проверки Палаты по своему характеру являются документарными (оценка законности административно-хозяйственной деятельности с формальной точки зрения и по существу) и ориентированными на проверку соблюдения законодательства (оценка соответствия действующим правилам и нормам). Поэтому составляемые Палатой по итогам проверок отчеты затрагивают различные вопросы, в том числе и нефинансовые аспекты управления государственными финансами ( например, юридические, организационные, административно-хозяйственные). В связи с тем, что с 2000 года Российская Федерация начала подготовку ежегодных балансовых отчетов федерального правительства, весьма актуальным стало проведение финансового аудита в целях проверки достоверности отчетности государственных учреждений. В связи с этим составляемое Палатой заключение об отчете правительства об исполнении федерального бюджета43 содержит прямые ссылки на финансовые отчеты. Согласно положениям Бюджетного кодекса заключение Счетной палаты с юридической точки зрения не является обязательным для исполнения, однако Государственная Дума, рассмотрев заключение Счетной палаты, может отклонить отчет правительства об исполнении федерального бюджета. Рекомендации 141. Хорошо работающая, независимая система внешнего аудита является ключевым элементом национальной системы финансовой подотчетности и важным фактором поддержания стабильного баланса сил между исполнительной и законодательной властью. В частности, предоставление Счетной палатой общего аудиторского заключения о финансовом положении 42

Издание под названием "Счетная палата Российской Федерации, 1995-2000", стр. 17. Например, в заключении Палаты об исполнении федерального бюджета 2000 года отмечается, что в процессе исполнения бюджета были нарушены 27 статей Бюджетного кодекса, а объем исполненных доходов и расходов был завышен. В заключении содержались также предложения по совершенствованию бюджетного законодательства. 43

правительства Российской Федерации является весьма важным как с точки зрения обеспечения транспарентности деятельности правительства и его подотчетности за эту деятельность, так и с точки зрения формирования доверия со стороны широкой общественности. В этом плане Палата должна i) наращивать свой потенциал в области проведения финансового аудита, то есть формального удостоверения ежегодного отчета правительства об исполнении бюджета и связанных с этим финансовых отчетов, и ii) расширить свою контрольно-ревизионную деятельность, для того, чтобы охватить ею ежегодные финансовые отчеты отдельных государственных организаций, на которые распространяются ее полномочия, с тем, чтобы подкрепить и дополнить общее аудиторское заключение по общим консолидированным счетам правительства. В целях обеспечения полного соответствия своей деятельности данным ей конституцией полномочиям и совместно с другими, созданными ранее, высшими органами финансового контроля (ВОФК) Палата приступила к реализации программы совершенствования своей деятельности, предполагающей проведение как институциональных, так и организационных реформ, а также связанной с этим целевой программы наращивания потенциала, выполнение которой позволит лучше исполнять свои основные обязанности по проведению внешнего аудита фактических результатов деятельности. В частности, Счетная палата разработала долгосрочный план по оценке использования государственных финансовых средств государственными учреждениями (реальная стоимость произведенных товаров и услуг по сравнению с израсходованной суммой). ОНСФП полностью поддерживает эти усилия. Сфера деятельности 142. В отношении институциональной реформы ОНСФП считает , что для обеспечения эффективной деятельности Счетной палаты ее роль должна быть четко сформулирована и Палата должна осуществлять только ту работу, которая соответствует ее независимому статусу, с тем чтобы избежать снижения эффективности работы и потери доверия к своей деятельности. ОНСФП выявила три аспекта деятельности Счетной палаты, которые, по ее мнению, не совместимы с принципом сохранения независимости и объективности Палаты: •

• •

ее вовлеченность в бюджетный процесс, в частности, ее роль в подготовке бюджета, когда она проводит независимую оценку проекта федерального бюджета, включая оценку достоверности прогнозов, сделанных правительством при подготовке ежегодного закона о федеральном бюджете, и предлагает изменения параметров и других показателей бюджета в рамках процесса утверждения бюджета парламентом44; ее обязанность выполнять для исполнительной ветви власти такую работу, как подготовка промежуточной отчетности об исполнении бюджета; выполнение специальных заявок со стороны парламента и других государственных органов, число которых в любом случае весьма ограниченно ( в 2001 году на них пришлось менее 10 процентов от общего числа проведенных Счетной палатой аудиторских проверок).

143. Традиционно подготовка рекомендаций правительству по бюджетным вопросам считается задачей парламентского Комитета по распределению государственных средств (КРГС) – в Российской Федерации это парламентский Комитет по бюджету и налогам – и Например, в отношении закона о федеральном бюджете на 2002 год Счетная палата отметила, что бюджетные прогнозы являются заниженными, поскольку они основываются на неправильных базовых макроэкономических показателях. В ответ на эти замечания Палаты правительство увеличило прогнозируемые показатели ВВП и доходной части бюджета соответственно на 3% и 1%. 44

Министерства финансов и/или Казначейства. Также традиционно считается, что аудиторы не должны принимать какое-либо участие в деятельности, которую они впоследствии будут проверять. ВОФК по-настоящему включаются в бюджетный цикл только после его завершения, когда правительство отчитается перед парламентом об исполнении бюджета. Опасность заключается в том, что вовлеченность в бюджетный процесс до момента согласования бюджета может впоследствии ограничить возможности Счетной палаты делать критические замечания и давать независимую оценку использованию бюджетных средств. Участие Палаты в обсуждении бюджета неизбежно привносит политические аспекты в ее аудиторскую деятельность, а также может подорвать доверие общественности к объективности профессиональной деятельности Палаты и поставить под сомнение отсутствие влияния на ее работу узкопартийных интересов. 144. Исходя из этого ОНСФП считает, что роль Палаты следует ограничить аудитом результатов деятельности. С учетом особенностей системы исполнения бюджета в Российской Федерации функция представления независимого экспертного заключения для Федерального Собрания о подготовке бюджета, прогнозируемых объемах величины доходов и расходов, а также проведения политического анализа проектов законов должна оставаться прерогативой парламентского Комитета по бюджету и налогам. В рамках этого процесса парламент должен постоянно консультироваться со Счетной палатой для того, чтобы члены Комитета могли учитывать опыт, приобретенный в ходе контрольно-ревизионной деятельности. По имеющимся сообщениям, Палата находится в непосредственном контакте с парламентскими комитетами; это сотрудничество с парламентом является весьма желательным и должно расширяться по мере того, как Палата, на основании поступающих запросов, будет консультировать Комитеты по конкретным вопросам, которые могут возникнуть в процессе рассмотрения проекта закона о бюджета и промежуточных отчетов об исполнении бюджета. 145. Закон также требует от Счетной палаты предоставления квартальных "оперативных отчетов о ходе исполнения бюджета", в которых проводится сопоставление данных о доходах и расходах в сопоставлении с контрольными показателями45. Это следует из реализации Счетной палатой своей задачи по организации и осуществлению контроля за "своевременным исполнением доходов и расходов" федерального бюджета (и бюджетов федеральных внебюджетных фондов) с точки зрения "объемов, структуры и конечного использования". Хотя правительство однозначно может выиграть от использования знаний и опыта Палаты (например, с точки зрения информационного обеспечения бюджетного процесса следующего года), в этом случае авторы ОНСФП также рекомендуют, чтобы функция подготовки отчетов о ходе исполнения бюджета принадлежала исключительно исполнительной ветви власти, включая Казначейство и Минфин. Роль Счетной палаты, в большей мере соответствующая ее статусу, должна состоять, например, в оказании содействия в установлении норм бухгалтерского учета и финансовой отчетности правительства; привлечении внимания к потенциальному или фактическому конфликту интересов в области государственного управления народным хозяйством; и в стимулировании органов управления к разработке рациональной практики финансовой и надзорной деятельности, включающей в себя устойчивую систему финансовой отчетности, рациональную систему контроля и современные механизмы внутреннего аудита. Программа работы

Особое внимание уделяется анализу влияния на исполнение бюджета общей экономической ситуации в стране и тенденций изменения макроэкономических показателей, которые отражают, в числе прочих, величину налоговых поступлений, уровень собираемости налогов и показатели деятельности финансового сектора.

146. Важнейшим элементом независимости Счетной палаты является ее возможность самостоятельно разрабатывать программу своей работы. Запросы со стороны парламента46 о проведении проверок являются широко распространенной практикой во многих странах и служат также механизмом косвенного контроля, позволяющего обеспечить согласование планов работы ВОФК с потребностями и интересами парламента. Даже в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля содержится положение о том, что право национального парламента поручать проведение специальных проверок не должно ставиться под сомнение. Высшие органы финансового контроля, как правило, рассматривают эти запросы по существу и принимают решение либо об их отклонении, либо о реагировании на них в более поздние сроки; сохранение свободы действий при принятии решений является по существу важнейшим элементом обеспечения независимости деятельности ВОФК. В настоящее время постановления (резолюции) любой из палат Федерального Собрания, а также запросы, подписанные не менее, чем одной пятой от общего числа депутатов Государственной Дума или членов Совета Федерации должны в обязательном порядке включаться в планы и программы работы Счетной палаты. 147. В целях сохранения полной независимости Счетной палаты и обеспечения использования ее ресурсов для выполнения наиболее приоритетных задач ОНСФП, исходя из вышеизложенного, рекомендует, чтобы: • • •

бюджетная политика разрабатывалась исключительно КРГС правительства и парламента; ответственность за подготовку отчетов об исполнении бюджета лежала исключительно на Министерстве финансов; и Счетная палата при всех обстоятельствах имела полную свободу при принятии решений по поступающим от парламента специальным запросам (то есть Палата не должна быть обязана брать на себя выполнение работы вне рамок запланированных ею проверок).

Функция принуждения к исполнению 148. С точки зрения роли контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты в области принуждения к исполнению, закон о Счетной палате устанавливает четкую связь между выявлением нарушений и их устранением. Фактически Закон дает Палате полномочия (как только она выявила нарушения закона и правил, "которые наносят непосредственный ущерб государству", а также в случаях "умышленного и систематического несоблюдения правил") давать администрации проверяемых предприятий обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений или возмещению ущерба (в пользу федерального бюджета). Действующий порядок предполагает передачу материалов контрольно-ревизионных проверок непосредственно в правоохранительные органы в случаях выявления по их результатам хищения государственных средств или активов. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты по исправлению указанных нарушений она может запросить разрешение Государственной Думы на приостановку всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам организаций, допустивших нарушения. 149. 46

Опасность предоставления Счетной палате таких полномочий по устранению

Или со стороны правительства, поскольку в руководящих принципах ИНТОСАИ ясно говориться о том, что обеспечение независимости ВОФК не исключает поступление запросов со стороны правительства, в которых содержатся предложения по проведению аудиторских проверок.

выявленных нарушений заключается в том, что ее независимость может оказаться под угрозой в случае ее вовлеченности в споры между исполнительной и законодательной властью. Существует также риск того, что ее репутация пострадает в случае невыполнения ее предписаний или их оспаривания в суде. В этом случае Палата может стать непосредственным и активным участником целого ряда судебных разбирательств, которые могут иметь длительный и весьма сложный характер. Более целесообразным может быть акцентирование деятельности Палаты на привлечении внимания правительства и парламента к результатам своих проверок с последующим контролем за результатом действий, которые парламент или правительство решило предпринять по их итогам: например, окончательные решения судов, принятые и исполненные по случаям мошенничества, выявленных Палатой и являющихся уголовными преступлениями. 150. На самом деле обеспечение должного управления финансовыми средствами и устранение имеющихся недостатков является сферой ответственности правительства, а контроль за принятием необходимых мер со стороны правительства, своевременно рекомендованных Палатой, является прерогативой парламента. В то же время необходимо обеспечить должный контроль за деятельностью Счетной палаты по проведению государственного аудита в целях формирования замкнутой системы государственной подотчетности. В настоящее время эти функции по осуществлению надзора за деятельностью Счетной палаты выполняются Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и частично – комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам47. В действительности отчеты Счетной палаты обсуждаются этими парламентскими комитетами и постановления по этим отчетам принимаются двумя палатами Федерального Собрания. С учетом отсутствия специального парламентского контрольно-ревизионного комитета ОНСФП однозначно рекомендует двум упомянутым выше комитетам уделять большее внимание тщательному анализу деятельности Счетной палаты, доводя до сведения общественности выводы и результаты аудиторских проверок, а также осуществлять контроль за принятием последующих действий. В частности, должна быть сформирована формальная процедура реагирования правительством на рекомендации парламента в отношении действий, следующих за тщательной проверкой результатов контрольно-ревизионной деятельности Палаты; эта процедура будет определять меру административного и, вероятно, уголовного и судебного преследования, которая может быть избрана на основании выводов, содержащихся в отчетах Палаты. 151. На Комиссию Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам должна также быть возложена ответственность за определение финансовых потребностей Счетной палаты в целях решения вопросов, связанных с финансированием деятельности Палаты. Последние достижения в области передового мирового опыта48 фактически показывают, что в целях сохранения объемов финансирования ВОФК его бюджет должен определяться только парламентом исходя из потребностей в финансировании на основании плана проведения контрольно-ревизионных проверок в предстоящем году, включая все необходимые операционные расходы и инвестиции. В соответствии с бюджетным законодательством, действующим в Российской Федерации, разработка проекта бюджета является исключительной прерогативой исполнительной власти; тем не менее можно рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений для В целях уточнения сферы компетенции Счетной палаты Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой подготовил проект закона о внесении изменений в федеральный закон о Счетной палате, который представлен на рассмотрение Государственной Думы. 48 Например, Закон о государственном аудите Новой Зеландии 2001 года. 47

обеспечения сохранения объемов финансирования Счетной палаты и, соответственно, предотвращения снижения этих объемов в случае сокращения государственных расходов. Соответствие международным стандартам 152. Важным аспектом основной деятельности любого Высшего органа финансового контроля является определение и последовательная реализация стандартов аудита. ОНСФП рекомендует Счетной палате добиваться реализации стандартов аудита ИНТОСАИ, имея при этом в виду достижение следующих целей: •

•

постепенное доведения качества финансового аудита до уровня передовых мировых стандартов, таких, например, какие достигнуты в странах ОЭСР, особенно в области оценки механизмов внутреннего контроля и анализа финансовой отчетности; расширения функций по обеспечению качества собственной контрольно-ревизионной деятельности (особенно в области планирования и осуществления деятельности, а также подготовки отчетов о ее результатах); и формирование внешних механизмов обеспечения качества работы посредством проведения внешнего анализа со стороны другого ВОФК.

Взаимодополняемость внутреннего и внешнего аудита 153. Чрезвычайно важным является использование внешними аудиторами – Счетной палатой – результатов работы, проделанной внутренними правительственными аудиторами. Цель должна состоять в избежании дублирования в работе и в активизации процесса, в рамках которого политика, нормы и правила, регламентирующие процесс управления государственными финансами, проверяются на предмет их адекватности и законности. Внутренний и внешний аудит должны быть совместимыми и взаимодополняемыми, и каждый из них должен строится на основании подхода, учитывающего риски. Основная задача организации по выполнению функций внутреннего аудита состоит на практике в осуществлении профилактического контроля, а осуществление предварительного и оперативного контроля за работой организации должно быть следовательно прерогативой внутреннего контроля [Повидимому, в английском тексте опечатка и следует читать "внешнего контроля" – Прим. Редактора.] Основными задачами внешнего контроля является: •

•

на основании проверки фактических результатов деятельности предоставлять подтверждение того, что баланс организации достоверно отражает финансовое положение и результаты деятельности организации49; и выявлять на профессиональной и объективной основе системные недостатки механизма контроля и связанные с ними риски, а также предоставлять практические рекомендации

Фактически, пока проверки не будут носить всеобщего характера (100% операций), всегда существует вероятность того, что отдельные случаи ошибок, предоставления неточных или неправильных сведений, коррупции и мошенничества могут остаться невыявленными. В то же самое время проверка лишь отраженных в отчетности операций безусловно не позволит выявить успешно скрытые доходы и расходы (как в случаях двойной бухгалтерии и "черного нала"), которые можно выявить только на основании анализа источников дохода и видов расходов проверяемой организации. Более подходящий подход заключается в оценке риска (статистическая вероятность) того, что активы и доходы не отражены в бухгалтерских книгах (или отражены их неправильные объемы), а также риска коррупции, например, в форме сговора, который подрывает систему внутреннего контроля. Оценка риска может осуществляться на основании отраслевых норм и моделей, данных временных рядов и соответствующего прошлого опыта. Предположения должны подкрепляться результатами проверок и быть достаточно обоснованны.

по их устранению. 154. Различие в целях внутреннего и внешнего аудита также предполагает различие в объемах требуемой документации и частоте доступа к документам правительства. В частности, в 2001 году в правительстве, Федеральном Собрании и самой Счетной палате обсуждался вопрос о возможности доступа Счетной палаты к информационным системам Казначейства в режиме реального времени. Получение прямого онлайнового доступа к Главной книге Казначейства в режиме реального времени рассматривалось Счетной палатой в качестве важного средства осуществления контроля за государственными расходами и доходами. Однако такой метод ежедневного контроля и проверки соблюдения норм и правил относится в числе прочего к компетенции Контрольно-ревизионного отдела Федерального казначейства (КРО) в рамках осуществления им предварительного и текущего контроля. Аналогичным образом проведение анализа рисков систем государственных финансов и платежей представляется более логичным в рамках бурно развивающейся современной системы деятельности по проведению внутреннего аудита в структуре Министерства финансов. Несмотря на то, что Палата для осуществления своей работы по проведению внешнего аудита фактических результатов деятельности должна безусловно иметь полный и неограниченный доступ ко всем источникам данных и документации, включая все отчеты и документы Казначейства, проверка Палатой операций в режиме реального времени является весьма дорогостоящей и дублирующей по своему характеру деятельностью. Повседневный контроль за операциями Казначейства может быть эффективно обеспечен путем улучшения взаимодействия, включая обмен данными, между Счетной палатой и органами государственного контроля и аудита, имеющимися в структуре Казначейства и Министерства финансов, ориентированного на укрепление взаимного доверия и обеспечение признания существующих различий в особенностях внутреннего и внешнего аудита и прав на его проведение. Взаимоотношения с местными органами государственной власти 155. Палата является федеральным ведомством и в настоящее время не имеет своих отделений в регионах Российской Федерации. Постоянный штат Счетной палаты насчитывает около 1150 человек, большая часть персонала является профессиональными сотрудниками, принимающими участие в контрольно-ревизионной деятельности. Имеющийся в распоряжении Палаты персонал позволяет ей проводить полную проверку отраслевых министерств один раз в год. Органы власти более низкого уровня (расходующие единицы второго уровня) не так часто попадают в поле зрения Палаты. 156. Счетная палата не имеет полномочий по проведению проверок исполнения бюджетов региональных администраций или местных органов государственного управления. Согласно положениям Бюджетного кодекса контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления относится к компетенции соответствующих органов финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных органов финансового контроля. В результате региональные и местные власти создали свои собственные контрольно-ревизионные органы (также называемые Счетные палаты) в 74 субъектах Российской Федерации; эти органы были образованы законодательными структурами субъектов Федерации и представительными структурами органов местного самоуправления. 157. Традиционно региональные и муниципальные Счетные палаты действуют достаточно независимо от федеральной Счетной палаты. Авторы настоящего документа (ОНСФП) считают, что необходимо пересмотреть и институционализировать отношения между федеральной

Счетной палатой и региональными/муниципальными Счетными палатами. Значительным достижением в этой области явилось i) создание в конце 2000 года Ассоциации контрольноревизионных органов Российской Федерации, образованной под эгидой Счетной палаты50; и ii) создание в 2002 году Союза муниципальных контрольно-ревизионных органов, который был также сформирован при участии Счетной палаты. Для более полного использования потенциала этих инициатив ОНСФП рекомендует рассмотреть вопрос о принятии законодательства о региональных контрольно-ревизионных органах, которое бы предусматривало специализацию и необходимое разделение труда между федеральной и субнациональными Палатами, а также координирующую роль федеральной Счетной палаты. Такая система могла бы работать в качестве сети соответствующих органов при главенствующей роли Счетной палаты в разработке методологического подхода и осуществлении контроля качества работы региональных и муниципальных контрольно-ревизионных органов. Наращивание потенциала 158. В подтверждение основных рекомендаций настоящего отчета ОНСФП предлагает разработать программу наращивания потенциала Счетной палаты, предусматривающей расширение возможностей в области финансового контроля (ревизионной деятельности). Эта программа могла бы предусматривать следующие шаги: •

•

с точки зрения ресурсов – развитие соответствующей системы подготовки высококвалифицированных сотрудников различных специальностей, что помимо числе прочего предполагает обучение специалистов Счетной палаты эффективным методам диагностического анализа в области финансового аудита и финансового контроля; и с точки зрения подхода – переход от простой каталогизации ошибок к целевому выявлению и устранению системных недостатков контроля.

159. Всемирный Банк готов оказать содействие и помощь в рамках своей компетенции, в частности в вопросах перехода к стандартам аудита ИНТОСАИ. В процессе наращивания внутреннего потенциала возможным практическим решением в краткосрочном плане может быть привлечение Счетной палатой на договорной основе частных аудиторских фирм к выполнению той части своей работы в области контрольно-ревизионной деятельности, которая затрагивает подготовку заключений в отношении достоверности финансовой информации. Аудиторские проверки могли бы проводится на основании юридических полномочий Палаты, но осуществляться при этом смешанными группами аудиторов (частные аудиторы и инспектора Палаты). Аудиторы Палаты безусловно выиграют от знакомства с методологией и практикой аудита, и это по своей сути будет формой обучения без отрыва от производства. Несмотря на то, что возможность такого подхода формально предусмотрена в законе о Счетной палате, он может негативным образом отразиться на авторитете Счетной палаты и привести к правовым конфликтам и конфликтам, связанным с толкованием законов и инструкций (например в отношении доступа к информации негосударственных аудиторов). При использовании этого подхода властям необходимо тщательно оценить связанные с этим риски и найти способы их минимизации. Эта рекомендация имеет особое значение в отношении проведения ежегодного аудита Центрального Банка России, который может осуществляться смешанной группой аудиторов, включающей в себя инспекторов Палаты.

Председатель Счетной палаты является также председателем Ассоциации контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. 50

Обеспечение качества работы 160. С точки зрения обеспечения качества работы в целом ОНСФП рекомендует, помимо создания специализированной организационной структуры, которая будет заниматься вопросами внутреннего контроля качества, проведение на регулярной основе анализа деятельности Счетной палаты другим Высшим органом финансового контроля. Введение внешнего контроля качества и анализа деятельности Палаты другим ВОФК повлечет за собой изменение в деловых отношениях, (включая обмен специалистами, что даст возможность познакомиться с мировым опытом), недавно установленных с ВОФК других стран, от которых Счетная палата получила техническое содействие по каналам двустороннего сотрудничества, в том числе от Главного бюджетно-контрольного управления США (GAO). По имеющимся сообщениям партнерские отношения установлены между Счетной палатой и Национальным бюджетно-контрольным управлением Великобритании (NAO) и Национальным бюджетноконтрольным управлением Швеции (SNAO); по мере расширения и углубления их рабочих взаимоотношений со Счетной палатой эти учреждения могут рассмотреть возможность начала реализации программ независимой экспертизы деятельности друг друга.

VII. ВОПРОСЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ФИДУЦИАРНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО ПОРТФЕЛЬНЫМ ОПЕРАЦИЯМ 161. В ходе проведенной оценки национальной системы финансовой подотчетности было установлено, что в части операций по кредитованию Всемирный банк адекватно исполняет свои фидуциарные обязанности в области управления финансами. На основании оценки рисков в ОНСФП делается вывод, что в отношении механизмов реализации проектов следует сохранить применяемый ныне метод обособления, признавая при этом, что при условии эффективного осуществления реформ в сфере финансовой подотчетности в государственном секторе этот порядок может со временем быть пересмотрен. В целом ситуация с контролем в Российской Федерации фактически развивается в положительном направлении, но контроль еще слаб (см. вставку "Коррупция и государственное управление"). 162. В 1999 году в рамках ныне действующей фидуциарной концепции кредитования структурных преобразований Всемирный банк установил требования о первоначальной финансовой отчетности, заключавшиеся в использовании системы отслеживания расходов в режиме реального времени, дополненной независимым внешним аудитом депозитного счета, открытого в Центральном банке РФ. Эти требования были разработаны для того, чтобы обеспечить поступление остатков средств по предоставленным займам на структурные преобразования на бюджетные счета Министерства финансов либо их использование непосредственно Центральным банком РФ исключительно для платежей по государственному внешнему долгу. 163. Что касается инвестиционного кредитования Банка, начиная с 1998 года сотрудники Банка последовательно соблюдают порядок финансового управления проектами, предусмотренный Инициативой по управлению финансами (ИУФ). Кроме того, для повышения качества аудита финансируемых Банком проектов Группа по управлению финансами Московского представительства Банка внедрила ряд новшеств, рассматриваемых ныне в качестве наилучшей практики в масштабах всего Банка. Координируя свою работу с Министерством финансов, группа внедрила систему предварительной оценки частных аудиторских компаний (как отечественных, так и входящих в международную аудиторскую сеть), цель которой – сохранить только те компании, которые обладают адекватными техническими возможностями и механизмами внутреннего контроля качества. Рекомендации 164. Основываясь на выводах Оценки национальной системы финансовой подотчетности о нынешней слабости структуры финансовой отчетности в государственном секторе и о возможностях для будущего развития и в соответствии с договоренностями, отраженными в Экспертизе исполнения страновых портфелей (ЭИСП), ОНСФП рекомендует, в качестве фидуциарной перспективы, при осуществлении в Российской Федерации проектов с участием Банка по-прежнему придерживаться нынешнего принципа обособленности в подходе к институциональным мерам и механизмам реализации проектов. Применительно к инвестиционным операциям эти меры заключаются в следующем: i) управление проектами и обязанности по их реализации возлагаются на Фонды – автономные некоммерческие организации с правами юридического лица, одновременно управляющие целым рядом проектов; ii) заемные средства хранятся на специальных счетах в крупнейших государственных

банках Российской Федерации вследствие (все еще) продолжающейся стабилизации коммерческих банков после финансового кризиса в августе 1998 года. 165. Что касается эффективности государственного управления, ОНСФП считает, что ныне действующая система государственного надзора за Фондами является удовлетворительной. Эта система включает в себя: • •

• •

договоры поручения между Министерством финансов и Фондами, определяющие права и обязанности по реализации каждого отдельного проекта; наблюдательные советы (в составе представителей Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли и заинтересованных отраслевых министерств), утверждающие годовой бюджет с разбивкой на отдельные проекты и исполняющие другие надзорные функции; межведомственные комиссии, контролирующие, например, закупки (проверка каждого контракта, превышающего определенный порог); а также контроль за исполнением проектов посредством регулярных отчетов Фондов перед Министерством финансов и иными заинтересованными министерствами, ежегодного внешнего аудита и регулярных проверок, проводимых Счетной палатой, Контрольноревизионным управлением (КРУ) Министерства финансов и другими органами государственного контроля.

В совокупности это сочетание средств бюджетного контроля и повседневного мониторинга реализации проектов представляет собой мощный инструмент предотвращения сговоров и способно обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности Фондов. Условия постепенного перехода к реализации проектов силами министерств 166. Действительно, нынешний механизм реализации проектов определенным образом ограничивает воздействие проектов на перспективы развития, так как он потенциально ведет к отходу от принципа заинтересованного участия отраслевых министерств в реализации проектов и может ограничить наращивание их собственного потенциала. Однако обеспечение экономической целесообразности и эффективности сторицей окупает эти недостатки. К примеру, приростные первоначальные затраты Фондов, управляющих несколькими проектами, на реализацию дополнительных проектов оказываются минимальными. Например, в сфере управления финансами единственной дополнительной статьей расходов оказываются затраты на настройку уже имеющегося бухгалтерского программного обеспечения для включения нового проекта. Автономному отделу реализации проектов потребовалось бы приобретать и устанавливать собственное бухгалтерское программное обеспечение, обучать новый персонал и разрабатывать руководство по эксплуатации. Аналогичным образом, если аудит отдельных проектов проводится в рамках общего механизма аудита Фонда, затраты на аудит каждого проекта оказываются ниже. Наконец, Фонды, управляющие несколькими проектами, как правило, не раздувают штаты, нанимая высококвалифицированных сотрудников для оказания специализированных профессиональных услуг в рамках целого ряда реализуемых проектов, что также обеспечивает сопоставимость результатов. 167. С учетом принятия Региональным отделением Всемирного банка по Европе и Центральной Азии рекомендаций по созданию и функционированию отделов реализации проектов (ОРП), а также вновь проявленного правительством интереса к пересмотру вопроса о

преимуществах механизма реализации проектов на базе министерств ОНСФП считает, что нынешний механизм может со временем быть пересмотрен для достижения следующих трех конечных целей: • • •

постепенной передачи ответственности за управление проектами отраслевым министерствам и соответствующим государственным ведомствам; открытия специальных счетов в коммерческих банках, с учетом положительного воздействия на реализацию проекта, оказанного его более оперативным и эффективным обслуживанием в совокупности с более выгодными условиями деятельности; и в конечном итоге, распределения заемных средств через Федеральное казначейство.

168. Первая цель, которую в отношении новых проектов можно рассмотреть отдельно для каждого конкретного случая, может быть достигнута путем наделения соответствующих отраслевых министерств и государственных ведомств (бенефициаров) полномочиями по стратегическому руководству проектом, а также функциями контроля и оценки. Однако до тех пор, пока потенциал и инфраструктура управления государственными финансами и государственными закупками не достигнут уровня, позволяющего Всемирному банку опираться на эти системы, ОНСФП рекомендует продолжить практику передачи фидуциарных функций (использование средств, закупки, ведение бухгалтерского учета и отчетности и оценка операционной деятельности) специализированным учреждениям. Преимущество таких учреждений (возможно, преемников сегодняшних фондов) состоит в том, что они могут привлекать опытных консультантов и использовать надежные, специализированные и автономные компьютеризированные информационные системы. 169. Решение второй задачи (открытие специальных счетов в коммерческих банках) будет обусловлено положительными результатами повторной проверки финансовой устойчивости кредитных учреждений, а также их надлежащим и заинтересованным участием в реализации проектов. Третью задачу (распределение заемных средств через Федеральное казначейство) следует рассматривать как средне- или долгосрочную, поскольку в настоящее время учреждения системы Казначейства не в состоянии работать в соответствии с порядком предоставления займов и правилами бухгалтерского учета и отчетности, принятыми во Всемирном банке. Перевод заемных средств в систему Казначейства будет зависеть от достижения положительных результатов от следующих мероприятий (некоторые из которых уже осуществляются), а именно: • • •

полный переход на систему единого казначейского счета, ее бесперебойное функционирование, распространение сферы деятельности Федерального казначейства на всю территорию страны; совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности в государственном секторе (включая подготовку отчета об учетной политике), возможность обрабатывать в ее рамках специальные финансовые отчеты; а также усиление внутреннего государственного контроля над бухгалтерским учетом и отчетностью, а также системы внутреннего аудита, которые необходимо переориентировать на подход на основе системного управления и оценок факторов риска.

ОНСФП считает, что указанный перевод средств в систему Казначейства должен фактически стать предпосылкой перевода всех направлений деятельности по реализации проектов, включая управление финансами, в министерства и государственные ведомства (первая задача). Аудит проектов Банка 170. Исходя из текущей политики Банка в отношении аудита, ОНСФП рекомендует сохранить ныне действующий порядок ежегодного аудита проектов, реализуемых при участии Банка, который включает в себя аудиторские проверки частными аудиторскими компаниями, назначенными на конкурсной основе из числа компаний, предварительно отобранных Банком по согласованию с Министерством финансов (в настоящий момент – 11 компаний). Кроме того, Банку следует проводить регулярный анализ результатов работы Счетной палаты и учитывать его результаты при подготовке проектов и надзоре за их реализацией. Счетная палата в плановом порядке осуществляет документарную проверку проектов Банка, поскольку они предусматривают внешние заимствования и использование бюджетных средств в виде параллельного финансирования. Такие проверки нацелены главным образом на оценку эффективности и рентабельности затрат на проект и предупреждение и/или обнаружение возможных растрат денежных средств и злоупотреблений. 171. Все поступающие в Банк отчеты Счетной палаты проверяются группой по управлению финансами Московского представительства Банка, и любые вопросы, связанные с невыполнением условий займов, а также случаи необоснованных расходов изучаются на уровне страны. Хотя фактически признано, что отчеты Счетной палаты важны для контроля и оценки портфеля проектов, равно как и для дальнейших действий, ОНСФП установила, тем не менее, что в отчетах Палаты имелись случаи неправильного понимания юридических и операционных аспектов выделения заемных средств и механизмов контроля (особенно в случае кредитования на структурные преобразования). Еще более важно то, что отчеты Счетной палаты не дают аудиторских гарантий относительно финансовой отчетности по проекту, а также дополнительной финансовой информации и сводных графиков реализации проекта (выписки со специального счета и расходной ведомости), которые, согласно нынешним правилам аудита, необходимы Банку для выполнения своих фидуциарных обязательств. При том, что отчеты Счетной палаты необходимо принимать во внимание, ОНСФП полагает, что они не могут и не должны заменить собой аудиторские отчеты, которые готовят частные аудиторские компании. Соответственно, Всемирный банк: •

•

рекомендовал всем аудиторским компаниям, участвующим в реализации проводимых при содействии Банка проектов, производить анализ отчетов Счетной палаты в рамках обычных аудиторских процедур (в части проверки всей внешней корреспонденции); а также вступил в открытый диалог со Счетной палатой по поводу реализуемых при содействии Банка проектов.

172. В более общем плане, ОНСФП рекомендует руководству Российской Федерации обеспечить получение Всемирным банком по запросу Министерства финансов ежегодного отчета Счетной палаты об исполнении федерального бюджета. Изучение Банком этой информации и его знакомство с ней помогут установить связь между требованиями предварительной бухгалтерской отчетности, на которых в настоящее время основана помощь, оказываемая Банком бюджету Российской Федерации, и исполнением бюджета. В среднесрочной перспективе, если Банк и Российская Федерация достигнут договоренности об

инвестиционных проектах, реализацией которых будут заниматься министерства и государственные ведомства, о заемных средствах, которые будут проводиться и управляться через систему Казначейства, и/или о переходе к программным займам, ОНСФП рекомендует Банку изучать эти ежегодные отчеты об исполнении бюджета для того, чтобы повысить степень уверенности в том, что государственные средства расходуются на те цели, для которых они предназначались. ОНСФП считает, что для того чтобы гарантировать такую уверенность, необходимо постоянное техническое содействие со стороны Всемирного банка и других доноров, направленное на развитие потенциала ключевых государственных институтов (Министерства финансов, Федерального казначейства и Счетной палаты) и на укрепление систем государственной финансовой подотчетности и управления финансами.

Вставка

Коррупция и государственное управление в Российской Федерации В 1999 году ССС для Российской Федерации выявила тот факт, что коррупция воспринимается здесь как широко распространенное и глубоко укоренившееся явление, подрывающее эффективность мер по реформированию системы управления экономикой и государственным сектором. Факты, свидетельствующие о повсеместном распространении коррупции и связанной с этим растратой и непроизводительным расходованием денежных средств, являются крайне тревожными. По данным издания "Государства в переходный период – 2001" (Nations in Transit 2001), "по данным Комитета Государственной Думы по безопасности, организованная преступность и коррупция обходятся России примерно в 15 млрд. долларов США в год. Согласно сведениям, которыми располагало Министерство внутренних дел, криминальные структуры контролировали в 2000 году около 40 процентов частных российских предприятий, около двух третей государственных предприятий и от 50 до 85 процентов банков. Оборот теневой экономики, которая в значительной степени контролировалась криминалом, доходил до 40 процентов ВНП России". По данным опроса, проведенного Международным институтом Гэллапа в апреле 2000 года (в ходе которого были опрошены руководители банков, ведущие промышленники и государственные чиновники), Россия числилась среди 20 наиболее коррумпированных стран мира. Россия была поставлена на 82-е место среди 90 стран, для которых в 2000 году в ходе обследования, проводившегося группой "Транспаренси интернэшнл", был определен Индекс восприятия коррупции (CPI); она набрала также 2,1 балла по 10-балльной шкале (0 – "высокая степень коррумпированности", 10 – "практически полное отсутствие коррупции"). В соответствии с разработанными Институтом Всемирного банка показателями качества управления, которые обобщают данные, поступающие из многочисленных исследований, проводимых внешними организациями, и которые ставят на более высокие места те страны, где качество управления выше, Российской Федерации было отведено место в квартили с самыми низкими показателями: • •

112-я из 115 стран по показателям взяточничества/коррупции (измерялось восприятие коррупции, причем коррупция определялась как использование государственной власти для личной выгоды), а также 116-я из 156 стран по эффективности действий власти (измерялись в совокупности такие показатели, как качество государственного управления, качество чиновничьего аппарата, компетентность государственных служащих, независимость государственной службы от политического давления и последовательность в проведении правительством заявленной политики).

В переходный период, ввиду сохранения властных структур советской эпохи, коррупция, в основном, принимала формы: i) коррупции в верхах, с вовлечением в нее государственных руководителей высоких рангов и государственных предприятий, возглавляемых олигархами, зачастую связанными с различными криминальными группировками; и ii) административной и мелкомасштабной коррупции, к которой относятся взятки и подкуп государственных служащих. Что касается первой разновидности, то в последние годы достоянием гласности стали скандалы, связанные с непрозрачным проведением приватизации в эпоху Ельцина (вторая половина 1990-х годов), когда "инсайдерские сделки" давали представителям элиты возможность

поочередно работать во властных структурах и заниматься бизнесом, используя свои связи и положение для создания личных состояний. Что касается второй, административной, разновидности коррупции, то в 2000-2001 она по-прежнему оказывала огромное воздействие на предпринимательскую деятельность, особенно на работу малых и средних предприятий (МСП), что увеличивало затраты на ведение бизнеса, а также отпугивало иностранных инвесторов. От коррупции на административном уровне страдали также и домашние хозяйства, если учесть скрытую (или повышенную) стоимость, которую они выплачивали за доступ к основным социальным услугам, таким как здравоохранение, образование и т.д., что, в свою очередь, снижало степень доверия к государственным институтам. В Законе о приватизации 1997 года была заложена прозрачная схема приватизации. Однако концепция конфликта интересов (и проведения четких границ между деятельностью частного и государственного секторов) не являлась в Российской Федерации в достаточной степени общепринятой. Государственные деятели, работающие в органах исполнительной власти, зачастую имеют прямые или косвенные интересы в коммерческих предприятиях, которые зависят от этой власти. В прессе получили широкое освещение проблемы коррупции и отмывания денег, особенно проведение полученных, как предполагается, нелегальным путем денежных средств через систему коммерческих банков. Подобные фидуциарные риски и связанные с ними утверждения о недостаточной прозрачности действий властей увеличивают риски в отношении репутации и программ развития как для Банка, так и в целом для сообщества организаций, занимающихся проблемами развития. Эффективное проведение в жизнь вновь принятых законов о борьбе с отмыванием денег стало бы решительным шагом вперед на пути достижения конкретных результатов в борьбе против криминальных группировок и в укреплении международных позиций страны. Для преодоления институциональных причин коррупции и системного влияния необходимо сильное и решительное политическое руководство. Признавая важность обуздания коррупции для ускорения темпов экономического развития, в том числе и для повышения качества услуг, предоставляемых государственными службами, и создания благоприятной среды для дальнейшего развития частного сектора, нынешнее правительство приняло на себя обязательство по борьбе с коррупцией и вымогательством и созданию атмосферы открытости и доверия в отношениях между гражданами и органами государственного управления, с одной стороны, и прозрачности в ведении бизнеса, с другой. В 2000 году была создана парламентская комиссия по борьбе с коррупцией. Комиссия, в состав которой входят 19 депутатов Государственной Думы, проводит анализ данных о коррупции и, как ожидается, предложит рекомендации по совершенствованию соответствующего законодательства. Хотя правительство предприняло ряд позитивных шагов на различных направлениях реформ, его обязательство относительно создания межведомственной комиссии высокого уровня по борьбе с коррупцией на сегодняшний день остается невыполненным.

Приложение 1 Список партнеров, с которыми проведены встречи Лицо, с которым проводилась встреча

Лица для контактов

Г-н Белов Владимир Сергеевич, руководитель Секретариат департамента отраслевого финансирования тел. 298 9196, факс 913 4459, Министерства финансов РФ Департамент международного сотрудничества факс 913 4311 Г-н Шалаев Владимир Анатольевич, Секретариат тел. 298 9795 заместитель руководителя департамента прямой 298 9764 бюджетной политики Министерства финансов РФ Г-н Ричард Клиффорд, руководитель представительства Г-н Афанасьев Мстислав Платонович, заместитель руководителя секретариата Счетной палаты

Г-жа Елена Добролюбова

Г-н Пол Смит, Агентство международного развития США, Проект реформирования банковского сектора Г-жа Нестеренко Татьяна Геннадьевна, заместитель министра финансов, начальник Главного управления федерального казначейства

Секретариат тел. 298 9640, факс 928 0059 Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5 Внутренний телефон 9640

Г-жа Зуева Валентина Григорьевна, Секретариат тел. 298 9640, факс 928 0059 заместитель начальника Главного управления Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5 федерального казначейства Внутренний телефон 9640 Г-н Петров Андрей Юрьевич, заместитель министра финансов Г-н Крикунов Андрей В., руководитель департамента государственного финансового контроля и организации аудиторской деятельности (КРУ)

Г-н Митин Алексей, руководитель отдела контроля за аудиторской практикой тел. 298 0534, Г-н Крикунов Андрей Васильевич, секретариат тел. 298 0517 Адрес: Ильинка, 9, подъезд 5

Г-н Задорнов Михаил Михайлович, заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы

Государственная Дума, подъезд 10 (вход с Георгиевского переулка)

Г-н Симановский Алексей Юрьевич, руководитель департамента банковского регулирования и надзора Центрального Банка России (ЦБР)

Г-н Александр Митков, помощник начальника отдела сотрудничества с международными финансовыми организациями, тел. 929 4551

Г-жа Горбатова Лариса Валерьевна, заместитель руководителя департамента методологии бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов РФ

Секретариат тел. 220 04 64, факс 220 0511 Прямой 220 9203 Адрес: Славянская площадь, д. 4, стр. 3, каб. 533 (помещение Министерства труда)

Г-жа Гуденко Людмила Ивановна, руководитель департамента бухгалтерского учета и отчетности ЦБР

Г-жа Ситникова, руководитель департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций ЦБР Г-н Джима Евгений Аркадьевич, руководитель департамента внутреннего аудита и ревизий ЦБР

Г-жа Самохина Галина Евгеньевна, руководитель департамента регулирования рынка ценных бумаг Г-н Солодянкин Дмитрий Германович, руководитель департамента надзора за рынком ценных бумаг

Все звонки в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг осуществляются через приемную – тел. 935 8790. За дальнейшим содействием обращайтесь, пожалуйста, к г-ну Загорскому Александру Викторовичу, помощнику председателя Федеральной комиссии Костикова Игоря Владимировича – факс 959 9308

Приложение 2 Библиография •

"Счетная палата Российской Федерации 1995-2000 гг" (брошюра, изданная СП).

• The Accounts Chamber of the Russian Federation – Opinion on the World Bank documents in "Russian Federation: Country Financial Accountability Assessment" and " Russian Federation. Core Integrative Fiduciary Assessment – An Analysis of Public Financial Management" • Accounts Chamber of the Russian Federation: Act On Auditing Efficiency and Expediency Disbursement of the IBRD Loan RU-4234 for the Social Protection Implementation Project by the Russian Foundation for Social Reforms in 2000 and 1^ Quarter 2001, June 6, 2001 • Accounts Chamber of the Russian Federation: Report on Findings of the Thematic Review of Legality, Efficiency and Eligibility of Expenditures under the Bureau of Economic Analysis Loan of the International Bank for Reconstruction and Development (IBRS) #21 (213), June 9, 2000 • ВВС: текст ежегодного послания президента России Федеральному Собранию РФ, 3 апреля 2001 года • Правительство Российской Федерации: "Основные направления социальноэкономической политики Правительства Российской Федерации [на долгосрочную перспективу]", 2000 год • Министерство Финансов Российской Федерации: пояснительная записка к отчету об исполнении федерального бюджета РФ, январь-сентябрь 2000 года • Swedish Ministry of Finance (Swedish-Russian Cooperation Programme): A note on Budget and Accounts Classifications, February 2002 • The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Unit (ECSPE): Russia – Towards Improving the Efficiency of Public Investment Expenditures, September 18, 2001 • The World Bank, Operation Evaluation Department (OED): The Bank’s Efforts to Build Capacity for Public Financial Accountability in Russia, September 2001 • The World Bank, Operation Evaluation Department (OED): World Bank’s Assistance for Public Sector Management and Governance in Russia, September 2001 • 1998

The World Bank: Budget Management in the Russian Federation – Fiscal Policy Note, June

•

The World Bank: Fiscal Management in Russia, 1996

• The World Bank: Russian Federation – Issues in Budget Management Reform (draft), October 17, 2001

• The World Bank: Russian Federation – Treasury Development Project; Aide Memoire and Implementation Plan: Pre-appraisal mission September 15-October 3, 2000; Project Appraisal Document (Decision Meeting Review Package); Quality Enhancement Review (February 2001) • The World Bank Europe and Central Asia Region – Anticorruption in Transition: Confronting the Challenge of State Capture