Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
Всемирный банк
30198 Апрель 2004 г. Номер 84
Минимизация негативных последствий сокращений в государственном секторе Массовые увольнения по-разному воздействуют на мужчин и женщин. Негативные последствия перераспределения рабочей силы для населения можно свести к минимуму с помощью Методики моделирования вариантов сокращений (DOSE), разработанной Всемирным банком. Программы сокращения штатов являются составной частью многих государственных реформ, осуществляемых при содействии Всемирного банка. Несмотря на то, что они могут сократить объем бюджетного дефицита и решить проблемы, связанные с государственными стратегиями развития, многие наблюдатели озабочены политическими и социальными последствиями массовых сокращений, а также непропорционально высокой долей потерь, которые могут понести некоторые группы работников. В данном документе рассматривается то, как сокращение штатов влияют на мужчин и на женщин, а также на домохозяйства и экономику страны в целом. В работе показано, почему важны последствия сокращений для перераспределения рабочей силы; далее представлен простой метод составления программ сокращения, нацеленный на максимальное снижение негативных последствий при перераспределении рабочей силы. Хотя данный документ посвящен, прежде всего, различиям в последствиях сокращений для мужчин и женщин, при этом также показаны сходные проблемы для прочих категорий работников (таких, как различные этнические группы). Этот метод может быть легко адаптирован и использован в целях снижения негативных последствий перераспределения рабочей силы для других групп населения.
Сокращения по-разному воздействуют на женщин и мужчин Последствия сокращений для работников мужчин и женщин могут различаться в силу двух причин. Во-первых, как правило, чаще увольняют представителей какого-либо одного пола. Во-вторых, различается степень ущерба для их благосостояния. Опыт ряда стран показывает, что, как правило, женщины несут более существенные потери, связанные как с денежными, так и с неденежными выплатами. Почему увольнения носят непропорциональный характер в отношении одного из полов? В большинстве программ среди уволенных сотрудников преобладают либо мужчины, либо женщины, то есть имеет место непропорциональное сокращение. Это объясняется следующими причинами: •Наблюдается тенденция к концентрации женской занятости в государственном секторе. • В государственном секторе мужчины и женщины работают в разных подразделениях. • Мужчины и женщины, работающие в одном подразделении, выполняют разные виды работы, имеют разные трудовые договоры и категории в зависимости от стажа работы. Во многих развивающихся странах женщины больше склонны работать в
государственном секторе, чем мужчины, даже если в абсолютных цифрах количество сотрудников-мужчин больше. Преобладание женщин в государственных структурах объясняется целым рядом факторов. В некоторых странах, таких, как Египет, женщины имеют меньше шансов на официальное трудоустройство в частном секторе из-за дискриминации при приеме на работу (Assaad and Arntz, 2003 г.). В то же время, многие государства явно или неявно проводят политику, направленную на увеличение женской занятости. Кроме того, в развивающихся странах сами женщины иногда предпочитают работать в государственном, а не в частном секторе. Это вызвано тем, что государственные организации предлагают ряд специальных льгот для женщин, таких, как декретный отпуск или более высокие зарплаты. Дополнительные выплаты в государственном секторе (соотношение объемов выплат в государственных и частных организациях) в большинстве случаев выше для женщин, чем для мужчин. (Таблица 1). ТАБЛИЦА 1 СООТНОШЕНИЕ ЗАРПЛАТ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И ЧАСТНОМ СЕКТОРЕ Страна Египет, госслужащие Египет, госпредприятия Эфиопия Уганда
Сотрудникиженщины
Сотрудникимужчины
1,63
1,22
1,97 2,54 1,13
1,68 1,74 1,05
Источник: Appleton, Hoddinott, and Krishnan, 1999 г.; Assaad 1999 г
В государственном секторе мужчины и женщины работают обычно в разных министерствах и на разных предприятиях. На государственных предприятиях ВПК и на предприятиях тяжелой промышленности заняты, восновном, мужчины. В образовании,
здравоохранении и легкой промышленности напротив, трудятся в основном женщины. Поскольку программы сокращений затрагивают определенные отрасли государственного сектора, они, как правило, ведут к преимущественному сокращению лиц какого-либо одного из полов. Например, программа сокращения во Вьетнаме, проведенная в начале 1990-х годов, затронула государственные производственные предприятия. В итоге 70 процентов уволенных работников составили женщины. И для сравнения, недавняя кампания сокращений во Вьетнаме коснулась таких отраслей, как транспорт, строительство и энергетика, в которых преимущественно работают мужчины. При сокращении штатов подразделений под увольнение часто попадают сотрудники с меньшим стажем работы и более низкой квалификацией, что характерно для сотрудниковженщин. В ходе программы сокращений в Гане в начале 1990-х годов женщины составили более половины уволенных, поскольку стаж их работы в государственных структурах оказался на несколько лет меньше (Alderman, Canagarajah and Younger, 1996 г.). Также среди работников, нанятых по краткосрочным и временным контрактам, преобладают женщины. При этом определенную роль может играть дискриминация, связанная с предположениями о том, насколько благополучие семьи зависит от дохода женщины, и каковы ее приоритеты – работа или семья. Почему женщинам тяжелее после увольнения? Женщинам, которых уволили из государственных структур, часто сложнее найти работу, чем мужчинам. Во Вьетнаме спустя год после увольнения лишь 14 процентов уволенных женщин нашли работу, тогда как среди мужчин этот показатель
Номер 84
Апрель 2004 г. 2
составил 22 процента (Rama, 2002 г.). Аналогичные показатели по Гане демонстрируют еще более существенный разрыв (Исследование Alder-PREMnote 84, апрель 2004 г., Canagarajah and Younger, 1996 г.). По-видимому, то же самое отсутствие достаточных возможностей для трудоустройства способствует тому, что ряд лиц выпадает из числа занятых. Если вновь рассмотреть данные по Вьетнаму, окажется, что 42 процента уволенных женщин перестали работать, в то время как аналогичная цифра по мужчинам составила 36 процентов (Rama, 2002 г.). Мужчины и женщины, нашедшие новую работу, часто теряют значительную часть доходов, поскольку переходят в компании частного сектора. Так как уровень зарплаты в государственном секторе для женщин выше, чем для мужчин (См. таблицу 1), женщины несут бòльшие убытки при переходе из госсектора в частный. Соотношение зарплат в государственном и частном секторе, представленное в Таблице 1, не отражает различий в производительности или уровне образования; при этом исследования, рассматривающие эти факторы, также свидетельствуют о более высоком уровне дискриминации по оплате труда в частном секторе, в результате чего женщины несут большие потери, чем мужчины. Во Вьетнаме, даже с учетом результатов исследования по производительности труда, оказалось, что в государственном секторе женщины зарабатывали на 18 процентов меньше, чем мужчины, а в частном секторе – на 26 процентов (Rama, 2002 г.). В Уганде (Appleton, Hoddinott and Krishnan, 1999 г.), разделили этот разрыв в зарплатах на составляющую, которая объясняется разницей в производительности труда, и на необъяснимый остаток, который может быть результатом дискриминации. Исследование показало, что в государственном секторе в 59 процентах
случаев не были выявлены причины разрыва в уровне зарплат, а по частному сектору эта цифра гораздо выше – 96 процентов. Исследования по ситуации в государственном секторе дают наиболее полное представление о том, чем различаются относительные потери в доходах мужчин и женщин после сокращения. В левой колонке таблицы 2 приведены факторы, определяющие потери доходов по четырем программам сокращений в государственном секторе. В Эквадоре и Гане женщины понесли более серьезные потери даже с учетом различий в характеристиках работников. В Эквадоре потери в заработке для женщин были на 30 процентов выше, чем у их коллег- мужчин, занимавших аналогичную должность (Rama and MacIsaac, 1999 г.). Наоборот, в Словении женщины меньше потеряли в зарплате, чем мужчины, а в Турции их убытки были одинаковы. Как уже указывалось, одна из причин, по которой в государственном секторе преобладают женщины, заключается в том, что работники частных компаний обычно получают меньше неденежных выплат, таких, как декретный отпуск, ведомственные детские сады и гибкий график работы. В правой колонке таблицы приведены определяющие факторы общей потери благосостояния (включая потерю льгот). В Египте общая потеря благосостояния среди женщин составила на 85 процентов больше, чем среди мужчин, а в Эквадоре и в Турции они понесли равные убытки. Имеют ли значение эти различия? Существуют, по крайней мере, две причины, в силу которых следует обратить внимание на то, что негативные последствия сокращений в государственном секторе главным образом сказываются на женщинах. Вопервых, трудовые доходы женщин
Номер 84
Апрель 2004 г. 3
важны для домашнего благосостояния. Несмотря на то, что мужчины вносят больший вклад в доход домохозяйств, потеря части дохода является важной проблемой. Приведенные выше данные показывают, что уволенные из государственных предприятий женщины дольше, чем мужчины, остаются безработными, а разрыв между зарплатами женщин в государственном и частном секторе обычно бывает значительно больше. Более того, исследования, проведенные в различных странах, показывают, что увеличение доли женщин в доходе семьи (с учетом общего дохода домохозяйства) значительно увеличивает долю семейного бюджета, которая расходуется на образование детей, здравоохранение и питание (Всемирный банк, 2001 г.) Во-вторых, преимущественное увольнение женщин и дискриминация их в частном секторе может привести к тому, что один вид неравномерного распределения трудовых ресурсов (чрезмерно раздутый государственный сектор) заменяется другим, при котором образованные сотрудницы вынуждены переходить на менее квалифицированную работу или вообще не работать. Проведенное исследование показало, что именно это и произошло в сельских районах Египта после того, как в результате проведения экономических реформ была ликвидирована система гарантированного трудоустройства в государственном секторе для выпускников средних и высших учебных заведений. В то время как мужчины с хорошим образованием, которые ранее имели право на гарантированное трудоустройство в госсекторе, нашли работу в частных компаниях, их коллегиженщины устроились на малоквалифициронную работу в натуральном сельском хозяйстве или вообще перестали работать (Assaad and Arntz, 2003 г.).
Каким образом можно свести к минимуму негативные последствия перераспределения рабочей силы? Большинство программ по сокращению предусматривают выходное пособие, чтобы сделать увольнения приемлемыми с политической и юридической точки зрения и, во многих случаях, мотивировать работников увольняться в добровольном порядке. Обычно пакет льгот, предлагаемых при увольнении, определяется достаточно авторитарно с учетом зарплаты и стажа работы; при этом итоговая сумма выплат не соответствует реальным потерям работников. Напротив, более продуманная система выходных льгот компенсирует потери работников в объеме, пропорциональном их убыткам, путем учета определяющих факторов потерь. Как показывает Таблица 2, зарплата не обязательно является определяющим фактором, в то время как принадлежность к женскому полу и более низкий уровень образования часто также важны для определения потери дохода, как и стаж работы. Продуманный пакет выходных льгот основан на формуле компенсаций, которая учитывает, по крайней мере, некоторые из этих значимых определяющих факторов. Если по политическим соображениям нецелесообразно предоставлять женщинам прямую компенсацию их убытков, данную проблему можно решить с помощью включения в пакет выходных льгот, который предлагается всем работникам, существенной единовременной выплаты. Модели для Вьетнама с использованием Методики моделирования сокращений (DOSE), разработанной Всемирным банком, показывают, что по сравнению с пакетами по увольнению, которые учитывают только зарплату и стаж, выходное пособие, включающее крупную единовременную выплату, снижает негативные последствия для женщин. (Rama, 2002 г.).
Номер 84
Апрель 2004 г. 4
ТАБЛИЦА 2
Всемирный банк
МАТЕРИАЛЬНЫЕ ПОТЕРИ В РЕЗУЛЬТАТЕ СОКРАЩЕНИЯ: ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ФАКТОРЫ
Характеристики работника
Женщины Зарпл. в госсекторе Должность Образование
Апрель 2004 г.
Потеря доходов
Общий ущерб для благосостояния Номер 84 (заработки и льготы)
Эквадор, Центробанк
Гана, госаппарат
Словения
+ 0 + -
+ 0 0 0
нет данных + -
Методика DOSE поможет лицам, ответственным за проведение политики изучить последствия сокращений для доходов населения при системе традиционных и индивидуальных пакетов льгот; она моделирует суммы выплат, которые готовы принять работники (при увольнении в добровольном порядке). Разделение на «остающихся» и «уходящих» позволит выявить, какие группы работников могут получить чрезмерную или недостаточную компенсацию, в результате чего можно будет свести негативные последствия перераспределения рабочей силы к минимуму. Прогнозирование того, какие именно работники уйдут, также поможет тем, кто определяет политику в данной области доработать программы переподготовки и повторного трудоустройства с учетом потребностей конкретных групп населения. Список дополнительной литературы Appleton, Simon, John Hoddinott, and Pramila Krishnan. 1999. “The Gender Wage Gap in Three African Countries.” Economic Development and Cultural Change 47: 289– 312 Assaad, Ragui. 1999. “Matching Severance Payments with Worker Losses in the Egyptian Public Sector.” The World Bank Economic Review 13 (1): 117–54 Assaad, Ragui, and Melanie Arntz. 2003, “Constrained Geographical Mobility and Gendered Labor Market Outcomes under Structural Adjustment: Evidence from Egypt.” Research Project Report. Economic Research Forum for the Arab Countries, Iran and Turkey. Cairo, Egypt. Alderman, Harold, Sudarshan Canagarajah and
Турция, строит. и нефтяная отрасль 0 + 0 -
Эквадор, Центробанк
Египет, госслужба
0 0 + -
+ нет данных ? +
Турция, строит. и нефтяная отрасль 0 0 0 -
Stephen Younger. 1996. “A Comparison of Ghanaian Civil Servants’ Earnings before and after Retrenchment.” Journal of African Economies 4 (2): 259–88. Rama, Martín. 1999. “Public Sector Downsizing: An Introduction.” The World Bank Economic Review 13 (1): 1–22. ——— 2002. “The Gender Implications of Public Sector Downsizing: The Reform Program of Vietnam.” The World Bank Research Observer 17 (2): 167–89. Rama, Martín, and Donna MacIsaac. 1999. “Earnings and Welfare after Downsizing: Central Bank Employees in Ecuador. “The World Bank Economic Review 13 (1): 89–116. World Bank. 2001. Engendering Development — Through Gender Equality in Rights, Resources, and Voice. A Policy Research Report. New York: Oxford University Press. Автор данной работы – Сьюзан Раззаз (старший экономист Группы социального и экономического развития, регион Ближний Восток и Северная Африка). Автор выражает благодарность К. Мейсону, Н. Муержи, Г. Свейми и А. Ван Селм за полезные комментарии. Информацию о методике DOSE можно получить по следующему адресу в Интернете: http://gender.worldbank.org/economics/admin.htm. Если вам нужны дополнительные сведения о DOSE, пожалуйста, свяжитесь с Мартином Рама по электронному адресу mrama@worldbank.org. Если вас интересуют аналогичные вопросы, вы можете вступить в Группу по развитию гендерных вопросов (контактное лицо – У. Уэйкмен, x33994) или Группу административных и гражданских реформ (контактное лицо – Р. Мукержи, x34301). Для получения дополнительной информации, посмотрите раздел " Тематические группы" на сайте PREMnet.
PREMnetwork Снижение бедности и управление экономикой