Разработка и применение систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами by World Bank Russia

РАЗРАБОТКА И ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ ПРИ РАБОТЕ С ДОМОХОЗЯЙСТВАМИ: ОПЫТ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ И США Документ Всемирного банка Информационный центр в России

социальный сектор

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

32756 РАЗРАБОТКА И ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ ПРИ РАБОТЕ С ДОМОХОЗЯЙСТВАМИ: ОПЫТ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ И США Тарсисио Кастанеда и Кэти Линдерт при участии Бенедикт де ла Бриер, Луизы Фернандес, Селии Хуберт, Освальдо Ларраньяга, Моники Ороско и Роксаны Викес Всемирный банк и Департамент Правительства Великобритании по международному развитию (DFID)

Настоящий вариант (пересмотрен после обсуждения и замечаний рецензентов): 4 февраля 2005 г. Предыдущий вариант (пересмотренный): 22 ноября 2004 г. Второй вариант (пересмотренный): 17 апреля 2004 г. Первый вариант: октябрь 2003 г.

Тарсисио Кастанеда – консультант Всемирного банка. Кэти Линдерт – старший экономист/руководитель проекта в Департаменте Латинской Америки (Всемирный банк). На момент написания настоящей работы Бенедикт де ла Бриер занимал пост экономиста Департамента Правительства Великобритании по международному развитию в Бразилии. Луиза Фернандес, Селия Хуберт, Освальдо Ларраньяга, Моника Ороско и Роксана Викес при работе над настоящим исследованием выступали в качестве независимых консультантов. В основе данной работы лежат Доклады о конкретных примерах из опыта стран, которые были заказаны Всемирным банком в 2003 году специально в интересах настоящего исследования; примеры касаются следующих стран: Чили (Освальдо Ларраньяга), Колумбия (Тарсисио Кастанеда и Луиза Фернандес), Коста-Рика (Роксана Викес), Мексика (Моника Ороско и Селия Хуберт), Бразилия (Бенедикт де ла Бриер и Кэти Линдерт; совместно финансировалась Всемирным банком и DFID) и США (Кэти Линдерт). Результаты исследований и ранние варианты данной работы представлялись на многих конференциях и семинарах (две в Бразилии в ноябре 2003 г., две – во Всемирном банке в Вашингтоне в ноябре 2003 и январе 2005 г.г., а также в ходе Второй международной научно-практической конференции по вопросам денежных трансфертов в Сан-Паулу в апреле 2004 г.). Авторы хотели бы выразить признательность многочисленным представителям правительства, которые предоставили информацию авторам исследований примеров по конкретным странам, а также высказывали свои замечания по разным вариантам настоящего доклада. Мы также хотели бы поблагодарить многих лиц, представивших свои соображения относительно первых вариантов и выступлений на научно-практической конференции, и в частности – Маргарет Грош, Педро Олинто, Хелену Рибе, Сергея Соареса и Эмиля Теслюка, а также государственных чиновников Бразилии, которые активно комментировали последний вариант работы. Выводы и мнения, представленные в настоящей работе, принадлежат авторам и не обязательно совпадают с выводами и мнениями Всемирного банка. Ваши замечания можно направлять по адресу: tcastaneda@tutopia.com или klindert@worldbank.org.

Список сокращений BA BE CAS CBT CCSS ОДТ CEF CPF DATAPREV DNP ENIGH ESE FIS FODESAF FUNAI ВВП ГК ДХ IBGE ID IFPRI IMAS INSS IRS LAC MIDEPLAN MDS, MPAS ОН НГО NIS NSAF PASIS БМОН PNAD POF PROGRESA SEAS SEDESOL SHIR SIBES SISBEN SIPO НСО SUF TANF TCU UF ОНБП ОНП

Bolsa Alimentação (Продовольственное пособие)- Бразилия Bolsa Escola (Школьное пособие)- Бразилия Comite de Acción Social (Комитет социальных действий) – Чили Обеспечение адресности силами общественности Caja Costarisence del Seguro Social Обусловленные денежные трансферты Caixa Economica Federal (Федеральный кредитный союз)- Бразилия. Cadastramento de Pessoas Físicas (Реестр физических лиц) – Бразилия Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Обработка данных в интересах социального обеспечения) – Бразилия Национальный комитет планирования Колумбии Обследование дохода и потребления домохозяйств – Мексика Estratificación Social (Социальное расслоение) – Колумбия Ficha de Información Social – Коста-Рика Fondo de Asignaciones Familiares – Коста -Рика Национальный фонд для коренного населения – Бразилия Валовой внутренний продуктGross Domestic Product Географический критерий Домохозяйства Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Бразильский институт географии и статистики) – Бразилия Идентификационный номер Международный исследовательский институт продовольственной политики Институт социального обеспечения Коста-Рики Национальный институт социального обеспечения Бразилии Налоговая служба США Латинская Америка и Карибский бассейн Министерство планирования – Чили Ministério de Desenvolvimento Social (Министерство социального развития), ранее - Ministério da Previdência e Assistência Social (Министерство социального обеспечения и помощи)- Бразилия Оценка нуждаемости Негосударственная организация Numero de Identificação Social (Социальный идентификационный номер) – Бразилия Национальное обследование американских семей – США Вспомогательная пенсия – Чили Балльная методика оценки нуждаемости Обследование дохода домохозяйств – Бразилия Обследование бюджетов домохозяйств – Бразилия Programa de Educación, Salud y Alimentación - Мексика Статс-секретарь по социальной помощи – Бразилия Secretaría de Desarrollo Social de Mexico Субсидированная медицинская страховка – Колумбия Информационная система в Bolsa-Escola (Бразилия) Sistema de Selección de Beneficiarios (Система выбора бенефициаров) – Колумбия Sistema de Información de la Población Objetivo-Коста-Рика Номер социального обеспечения - США Единое семейное пособие – Чили Временная помощь нуждающимся семьям – США Tribunal de Contas da União (Национальное счётное управление) - Бразилия Unidad de Fomento (Единица с поправкой на инфляцию) - Чили Оценка нуждаемости без проверки данных Оценка нуждаемости с проверкой данных

СОЗДАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СИСТЕМ АДРЕСНОЙ ПОМОЩИ ДОМОХОЗЯЙСТВАМ: ОПЫТ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ И США 1.

Введение и обзор

Мотивация и цели. Обеспечение адресной доставки трансфертов бедным за последние два десятилетия стало приоритетным направлением работы во многих развивающихся странах; это произошло в соответствии с бюджетными ограничениями, а также изменениями в стратегии, которые были призваны повысить результативность программ сокращения бедности. Обоснование для адресного подхода звучит следующим образом: необходимо, чтобы дефицитные ресурсы программ доходили до бедных, и чтобы бедные (или определённые категории бедных) не были исключены из сферы действия этих программ. Адресный подход в полной мере соответствует требованию «всеобщего охвата бедных», которое становится целью в ряде крупномасштабных программ. В большинстве программ социального обеспечения предусматривается некий механизм оценки положения домохозяйств, позволяющий сделать выводы относительно права рассматриваемых домохозяйств на участие в программе, так как немедленные выгоды (трансферты) главным образом являются «частными» (в отличие от «общественных») благами. В разных странах использовали разнообразные механизмы обеспечения адресности в социальных программах, в том числе – инструменты для оценки статуса домохозяйств (или граждан), установление права участия на основании принадлежности к определенным широким категориям, а также самоадресование. Во многих программах используется то или иное сочетание этих механизмов. Недавнее исследование1 опыта применения разных инструментов, использовавшихся в 122 программах в 48 развивающихся странах, показывает, что адресный подход действительно работает: медианная адресная программа доносит до бедных примерно на 25% больше ресурсов, чем это происходит при случайном распределении. Вместе с тем, результаты этого исследования говорят о том, что имеются существенные различия в результатах адресного подхода как для одинаковых типов механизмов обеспечения адресности, так и при использовании разных инструментов. Результаты распределения выгод в огромной степени зависят от аспектов реализации: показатели адресности тем лучше, чем выше уровни дохода в стране (показатель, используемый для оценки способности к реализации программ), чем эффективнее работают принцип подотчётности и меры контроля; важную роль также играют масштабы неравенства; вместе с тем, различия в результатах применения адресных подходов в значительной степени определяются ненаблюдаемыми факторами. Таким образом, еще многое может быть сделано для улучшения структуры и реализации адресных механизмов. Цель данной работы – провести на базе указанного выше сравнительного анализа результатов обеспечения адресности глубокую оценку ключевых факторов, связанных с разработкой и применением программ, а также оценить их потенциальное влияние на результаты применения адресных инструментов в интересах домохозяйств в шести странах (пяти странах Латинской Америки и в США, - см. ниже). В частности, в данной работе мы ставим перед собой следующие задачи: (а) выявить основные аспекты, связанные с разработкой и применением систем адресной помощи домохозяйствам (Раздел 2), (б) вывести сводную оценку этих систем адресной помощи домохозяйствам в соответствии с конкретными критериями, позволяющими судить об 1

Coady, Grosh and Hoddinott (2004).

их успешности (Раздел 3), и на основании этого (в) сформулировать практические выводы относительно опыта (положительного и отрицательного) применения систем адресной помощи домохозяйствам в шести указанных странах (Раздел 4). Данный материал адресован государственным чиновникам из развивающихся стран, которые заняты разработкой и практическим применением систем социального обеспечения и систем адресной помощи домохозяйствам, а также сотрудникам Всемирного банка, участвующим в политическом диалоге на соответствующие темы. Системы обеспечения адресной помощи домохозяйствам – что это? Как мы уже говорили, в разных странах в социальных программах применяют разнообразные инструменты, в том числе – механизмы оценки статуса домохозяйств (граждан) (оценка нуждаемости, балльная методика оценки нуждаемости), установление права участия на основании широких категорий (напр., по географическому критерию) или самоадресование. Во многих программах используется то или иное сочетание этих механизмов. В данной работе мы рассмотрим системы обеспечения адресной помощи домохозяйствам, так как они обычно используются для обеспечения адресности денежных трансфертов2. В случае оценки домохозяйств должностное лицо (как правило, государственный чиновник) непосредственно оценивает каждое домохозяйство, определяя, имеет ли претендент право на участие в конкретной(ых) программе(ах). Нередко создаются объединённые системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, которые используются в разных социальных программах (с различными пороговыми показателями, дающими право на участие). В то время как конкретные подходы к созданию и реализации систем обеспечения адресности в разных странах могут существенно различаться, в большинстве систем предусмотрены следующие общие этапы: •

• • •

сбор данных о конкретных (потенциально имеющих право на участие) домохозяйствах посредством собеседований («интервью») (иногда – посещений на дому) с использованием заранее составленных опросников (тип которых зависит от типа механизма оценки домохозяйства); ввод этих данных в единый информационный реестр домохозяйств (степень верификации и проверок на непротиворечивость информации может быть разной); сопоставление характеристик домохозяйств с заранее установленными критериями, дающими право на участие в программе (для каждой конкретной программы); составление для каждой программы списков бенефициаров (суб-реестров) в целях реализации программы и осуществления выплат.

Шесть примеров конкретных стран. В данной работе рассматриваются системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами в шести странах:

Действительно, Coady, Grosh and Hoddinott обнаружили, что в программах денежных трансфертов чаще всего используют ту или иную форму оценки домохозяйств (или граждан), напр., оценку нуждаемости или балльную методику оценки нуждаемости. Вместе с тем, во многих странах решения о праве домохозяйства на участие в программе (на основании результатов оценки нуждаемости или балльной методики оценки нуждаемости) сочетаются с иными способами обеспечения адресности, такими как предварительный отбор приоритетных географических районов.

•

США3, где используют оценку нуждаемости с проверкой данных (ОНП); при этом право на участие в социальных программах определяется в ходе оценки дохода и активов, принадлежащих домохозяйству, с тщательной проверкой, которая призвана обеспечить более высокую адресность. В США нет единой общенациональной базы с информацией о домохозяйствах в интересах обеспечения адресности. Вместо этого сбор данных, их регистрация, управление базами данных и принятие решений относительно права участия в программе децентрализованы и реализуются на уровне штата/муниципалитета (округа); федеральные власти осуществляют общий надзор и предпринимают меры по предупреждению мошенничества.

•

Бразилия4, где используется оценка нуждаемости без проверки данных (ОНБП); решения о праве участия в программе, включая программу Bolsa Familia и предшествовавшие ей (Bolsa Escola, Bolsa Alimentacao, Auxilio Gas, Cartao Alimentacao), основываются на самозаявленной информации о доходе, а проверки практически отсутствуют. Данные о домохозяйствах собирают муниципалитеты в рамках децентрализованного механизма реализации, но затем они сводятся в общенациональную базу данных, называемую Cadastro Unico («Единый кадастр»).

•

Ещё четыре латиноамериканские страны (Чили, Колумбия, Коста-Рика и Мексика) используют балльную методику оценки нуждаемости (БМОН)5 для обеспечения адресности целого ряда социальных программ в интересах бедных и уязвимых категорий населения. В этих странах решения о праве на участие в программе основаны на некотором индексе социально-экономических переменных, которые используют для предсказания уровня благосостояния домохозяйств. Инструменты БМОН приобретают популярность в странах Латинской Америки, где имеется значительный неформальный рынок труда, а информационные системы недостаточно развиты и не позволяют верифицировать доход и благосостояние или проводить перекрёстные сверки баз данных. Рассматриваемые в данной работе системы, в которых используют БМОН, относятся к наиболее старым и развитым в Латинской Америке; среди них – система Ficha CAS, действующая в Чили с начала 1980-х годов,

3 Анализ опыта США: Lindert, Kathy (2003). Implementing Means-Tested Welfare Systems in the U.S. [Использование систем социального обеспечения на основании оценки нуждаемости в США.] The World Bank. 4 Анализ опыта Бразилии: de la Briere, Benedicte and Kathy Lindert (2003). Brazil’s Cadastro Unico. The World Bank. В настоящее время информация по данному примеру обновляется с учётом недавней совместной работы Министерства социального развития (МСР) Бразилии и Всемирного банка (в которой принимали участие и авторы указанного материала) над проектом Всемирного банка в поддержку программы Bolsa Familia. См. The World Bank (May 25, 2004), “Project Appraisal Document: Bolsa Familia Project” [Документ об экспертной оценке проекта: проект Bolsa Familia.], Report No.28544-BR. 5 Анализ опыта Чили, Колумбии, Коста-Рики и Мексики: (а) Larranaga, Osvaldo (2003) Focalizacion de Programas Sociales en Chile: El Sistema CAS. [Обеспечение адресности в социальных программах в Чили: система CAS.] The World Bank. (б) Castaneda, Tarsicio and Luisa Fernandez (2003) Targeting Social Spending to the Poor with Proxy Means Testing: Colombia’s SISBEN System [Обеспечение адресности социальных расходов в интересах бедных посредством балльной методики оценки нуждаемости: система SISBEN в Колумбии.]. The World Bank (в) Viquez, Roxana (2003). Sistema de Identificacion de la Poblacion Objetivo: SIPO en Costa Rica. [Система определения целевого населения: программа SIPO в Коста-Рике] The World Bank. (г) Orozco, Monica and Celia Hubert (2003). La Focalizacion en el Programa de Desarollo Humano Oportunidades en Mexico. [Обеспечение адресности в программе человеческого развития Oportunidades в Мексике] The World Bank.

колумбийская система SISBEN, которая была введена в 1994 году, система SIPO в Коста-Рике, действие которой началось в 1999 году, а также реестр для мексиканской программы Оportunidades (носившей ранее название Progresa), которая существует с 1997 года. Анализ шести указанных примеров механизмов, обеспечивающих адресность работы с домохозяйствами, проводился группой сотрудников и консультантов Всемирного банка и Департамента международного развития Правительства Великобритании (DFID); нередко эта работа велась совместно с чиновниками, непосредственно занятыми внедрением этих систем. Анализ был проведён в 2003 году; использовались собеседования («интервью»), полевые посещения, кроме того, данный вопрос прошёл подробное кабинетное изучение. Результаты анализа по каждой из стран представлены в отдельных докладах, которые специально подготовлены в виде примеров конкретных ситуаций к настоящей работе и могут быть предоставлены по запросу6. Основные принципы оценки успешности. Как указано в Разделе 3, в настоящей работе используются четыре принципа для оценки успешности работы систем, обеспечивающих адресность программ для домохозяйств, в том числе: (а) максимизация охвата бедных (или, напротив, минимизация ошибок исключения), (б) минимизация утечек небедным, что позволяет повысить долю ресурсов программ, предусматривающих адресную помощь домохозяйствам, поступающую бедным, (в) рентабельность, - минимальные расходы на проведение собеседований с семьями с одновременным обеспечением «верного контингента» участников, а также (г) прозрачность во всех аспектах для укрепления доверия к программе и борьбы с мошенничеством. Оговорки и ограничения. Следует сделать некоторые оговорки относительно охвата нашего исследования. Во-первых, выборка стран и систем регистрирования домохозяйств слишком мала, чтобы выводить причинно-следственные связи между основными элементами, имеющими отношение к выработке/внедрению систем, и полученными результатами7. Скорее, в ходе исследования авторы стремятся извлечь практические уроки с точки зрения как положительного, так и отрицательного опыта разработки и реализации подобных систем. Во-вторых, в рамках исследования не рассматриваются «вопросы, имеющие отношение к конкретным программам», такие, как (а) установление размеров выплат в программах денежных трансфертов (напр., единообразные или дифференцированные выплаты), (б) потенциальные отрицательные стимулы (напр., для работы, частных трансфертов или сбережений), (в) вопросы, связанные с критериями выхода из

Результаты этого сравнительного анализа наряду с конкретными примерами из опыта шести стран рассматривались на нескольких семинарах, в том числе – на двух семинарах, организованных Правительством Бразилии в Бразилиа (в ноябре 2003 года), в ходе Международной научно-практической конференции по вопросам обусловленных денежных трансфертов (в апреле 2004) и на многих других мероприятиях 7 Всемирным банком проводится ещё одно исследование, в рамках которого будет сделана попытка расширить эту выборку и рассмотреть «Воздействие программ трансфертов в Латинской Америке на перераспределение» для гораздо более представительной выборки стран и механизмов трансфертов. В настоящее время это региональное исследование ещё не завершено. При необходимости можно получить доступ к общей информации по исследованию – Lindert, Kathy, Emmanuel Skoufias and Joseph Shapiro (September 2004). Результаты ожидаются к июню 2005 года. 6

программы, сроками или вариантами прекращения участия в программе8, или (г) вопросы выработки, мониторинга или обеспечения соблюдения условий в программах обусловленных денежных трансфертов (ОДТ). Хотя все эти аспекты представляются важными и актуальными, настоящее исследование призвано устранить заметный пробел в существующей литературе, сосредоточившись на извлечении практических выводов относительно того, как на деле подходят к созданию и использованию систем, обеспечивающих адресность программ для домохозяйств. Наконец, важно подчеркнуть, что какого-то единого «рецепта» для создания систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, не существует. Имеется широкий набор факторов, присутствующих при создании и использовании таких систем. Их следует принимать во внимание и корректировать с учётом конкретных «реалий» каждой страны (социально-экономических и политических условий, институциональных положений и административных возможностей). Данное исследование и результаты анализа шести стран позволят ответственным лицам познакомиться с положительным и отрицательным опытом других государств и сделать собственные выводы относительно применимости тех или иных подходов в собственной ситуации. Обзор основных выводов. Невзирая на приведённые оговорки, сравнительный анализ шести систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами всё же позволяет сделать некоторые основные выводы, в том числе: •

К созданию систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, следует подходить тщательно. Сравнительный анализ, проведенный Coady, Grosh and Hoddinott (2004) показывает, что механизм обеспечения адресности может работать результативно, но это происходит не всегда. Результаты распределения в огромной степени зависят от конкретных аспектов разработки структуры соответствующих механизмов и их реализации. Слишком часто правительство торопится с запуском программ, но при этом оно (и нанятые им в помощь консультанты) не уделяют должного внимания необходимым деталям, относящимся к разработке и внедрению систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами. На создание, апробацию и широкомасштабное внедрение этих систем уходит немало времени (не менее 18 месяцев). Необходимо рассматривать многочисленные факторы, в том числе такие, как: (а) приемлемая стратегия сбора данных, (б) практическая реализуемость и потенциальная точность механизмов оценки домохозяйств, (в) институциональные положения, а также (г) механизмы мониторинга и надзора, призванные обеспечить прозрачность, надежность и борьбу с мошенничеством.

•

И в этом случае данные вопросы рассматриваются и документируются в рамках отдельного регионального исследования, которое проводится Всемирным банком: «Больше, чем просто деньги: совершенствование программ трансфертов в интересах долгосрочного сокращения бедности». Данное региональное исследование в настоящее время не закончено. При необходимости можно получить доступ к общей информации по исследованию – Lindert, Kathy and Leonardo Lucchetti (October 2004). Ожидается, что результаты станут известны к июню 2005 года.

сбора данных столь же важна для успешного использования систем обеспечения адресности, сколь и выбранный механизм определения права на участие в программе. Методика условно полного обследования имеет следующее преимущество: её использование из расчёта на одно собеседование оказывается дешевле. Кроме того, она способствует донесению информации до бедных. Однако подходы, основанные на обследовании, как правило, предполагают определенную статичность (регистрация и обновления осуществляются редко), и в нашей выборке им соответствовали менее удачные результаты в обеспечении адресности. Напротив, методика подачи заявлений по собственной инициативе предусматривает активную, непрерывную регистрацию, регулярные обновления и повторное удостоверение (благодаря тому, что при этой методике обычно имеется развитая сеть учреждений социального обеспечения). Кроме того, в нашей выборке данная методика оказалась связана с более высокой адресностью (меньше масштабы утечек). Тем не менее, при использовании заявлений по собственной инициативе тоже можно «пропустить» бедных (менее полный охват), которые хуже информированы или не имеют необходимых связей. В зависимости от плотности бедности в конкретных районах удачным способом совместить две цели - максимального донесения информации до бедных при минимальных затратах на собеседования с большим числом потенциально не имеющих права на участие в программе небедных домохозяйств – может стать сочетание разных методик сбора данных (использование заявлений по собственной инициативе и условно полных обследований бедности). При выборе методики представляется полезным использовать районные карты бедности, показывающие распространённость и плотность бедности по (территориально небольшим) районам. Кроме того, при определении стратегий сбора данных необходимо учитывать и другие факторы, такие как: (а) место проведения собеседования (на дому или в учреждении соцобеспечения, или оба варианта), (б) качество собеседования и (в) коммуникационные подходы. •

На качество адресности при работе с домохозяйствами влияют некоторые факторы, относящиеся к управлению информацией. Во-первых, важно иметь консолидированную национальную базу данных; это позволит избежать дублирования и поможет отслеживать бенефициаров, даже если сбор данных осуществляется на местном уровне. Во-вторых, очень важно обеспечить должную идентификацию. Следует применять уникальный социальный идентификационный номер; в идеальной ситуации такой номер должен использоваться на всей территории страны, чтобы имелась возможность связывать информацию из реестра бенефициаров с другими системами и программами. Кроме того, необходимо разработать программное обеспечение и системы кодирования, чтобы соотносить отдельных граждан с конкретными семьями (или единицами, получающими социальную помощь). Эти элементы системы идентификации оказались серьёзной проблемой для многих развивающихся стран. Впрочем, проблемы эти можно решить. В то время как в идеальных системах гражданам присваиваются уникальные номера с рождения, в отсутствие единого национального идентификационного номера в реестры часто собирают информацию по разным идентификационным номерам и характеристикам, а затем после регистрации присваиваются новые идентификационные номера (а также коды, позволяющие соотнести отдельных граждан с семьями). Это вполне реализуемое решение при условии, что (а)

данные консолидируются и проводится их перекрёстная сверка в единой системе баз данных и (б) эта система способна отражать изменения (обновления, повторные удостоверения), хранить данные прежних периодов и выдавать на них ссылки. В-третьих, обновления и повторные удостоверения важны с точки зрения борьбы с мошенничеством и решения таких проблем, как появление «мёртвых душ», которые могут возникать при устаревании данных в реестре. При этом обеспечивается «текучесть» бенефициаров, т.е. в реестре (и в программах) появляются «места» для других семей с низким уровнем дохода. В-четвёртых, порядок управления базой данных должен допускать гибкое реагирование на меняющиеся подходы и обновление информации, предусматривать использование единого программного обеспечения (даже если введение данных осуществляется децентрализованно), апробацию систем, наличие понятных справочных руководств и соответствующую подготовку персонала. •

Выбор механизма оценки домохозяйств зависит от ряда факторов, среди которых – (а) стоимость и административная осуществимость, (б) техническая реализуемость, учитывая степень неформальности экономики, а также (в) политическая приемлемость. Механизмы оценки домохозяйств должны обеспечивать максимальную адресность при приемлемых расходах, и делать это прозрачно. o Оценка нуждаемости с проверкой данных (ОНП) служит «золотым стандартом» с точки зрения степени адресности. Тщательная верификация информации может также способствовать повышению прозрачности и росту доверия к программе (при условии, что верификация проводится стандартным образом при одинаковом отношении ко всем зарегистрированным). Однако использование ОНП может оказаться очень дорогостоящим; в развивающихся странах, где степень неформальности на рынках труда высока, этот подход может быть неосуществим как с технической, так и с административной точки зрения. o Оценка нуждаемости без проверки данных (ОНБП) может стать менее дорогостоящим вариантом с большей вероятностью осуществления, особенно в ситуациях, когда требуется быстро принять решение (напр., при поступлении в стационар в системах, предусматривающих субсидируемую медицинскую помощь для малоимущих семей). ОНБП способна обеспечить приемлемую адресность (особенно когда этот подход сочетается с обеспечением адресности по географическому критерию), хотя результаты, полученные в Бразилии, не столь высоки, как в случае использования ОНП или БМОН. Кроме того, когда необходимо определить право на получение крупных пособий или когда предусмотрен длительный срок выплаты пособий, озабоченность, связанная с недостаточной прозрачностью, ошибками измерения и отрицательными стимулами к полному представлению информации, делает ОНБП менее привлекательным вариантом с технической и политической точки зрения. Если доход невозможно верифицировать (напр., из-за административных или технических сложностей, когда экономика в основном представлена неформальным сектором), можно

использовать показатели, заменяющие доход (такие, как в БМОН); с их помощью можно осуществлять «проверки на непротиворечивость данных» и «верифицировать» самозаявленный доход, - и, соответственно, повысить адресность и прозрачность. o Балльная методика оценки нуждаемости (БМОН) – перспективный альтернативный вариант, используемый для обеспечения адресности денежных трансфертов в развивающихся странах, для которых характерна высокая степень неформальности на рынках труда. В примерах, которые рассматриваются в настоящей работе, БМОН обеспечивает хорошие результаты с точки зрения адресности, рентабельности и прозрачности. БМОН может давать более прозрачные и точные итоги, чем ОНБП (в большинстве случаев). Вообще, некоторые системы с БМОН в странах Латинской Америки показывают такие результаты в обеспечении адресности, которые сопоставимы с впечатляющими достижениями ОНП, но при этом их стоимость гораздо меньше стоимости проведения собеседования и оценки прав участия в программе. В Чили и Мексике в программах, где используют балльную методику оценки нуждаемости, беднейшие 40% (два квинтиля) домохозяйств получают 80-90% всех выплат. При этом стоимость этих систем относительно невелика (в пределах от 2,3 до 8,4 долларов США за одно собеседование в странах Латинской Америки, или 9-34% от стоимости сопоставимых собеседований с использованием ОНП в США); административные требования не столь строги и легче реализуются в развивающихся странах (особенно в странах со средним уровнем дохода). Наконец, системы, использующие БМОН в ряде стран Латинской Америки показывают довольно высокую степень прозрачности. •

Совмещение оценки домохозяйств и механизмов обеспечения адресности по географическому критерию может повысить точность. В большинстве стран Латинской Америки механизмы оценки домохозяйств дополняют инструментами, обеспечивающими адресность по географическому критерию. Сравнительный анализ нескольких стран (Coady, Grosh, Hoddinott (2004)) показывает, что сочетание нескольких типов механизмов обеспечения адресности (напр., БМОН и географический критерий) способно повысить адресность. Области с высокой концентрацией или плотностью бедности могут выделяться в качестве приоритетных для регистрации потенциальных участников (напр., используя опросы и проекты информирования населения) и расширения программ. Вместе с тем (по мнению авторов данного исследования), для того, чтобы доступ к программе имели бедные и в других (не определённых в приоритетные) районах, а также для того, чтобы подходы воспринимались как справедливые и прозрачные, любой гражданин должен иметь возможность зарегистрироваться в единой базе данных по домохозяйствам (по мнению авторов данной работы) в любое время посредством заявления по собственной инициативе (при условии, что граждане имеют четкую информацию о том, что факт регистрации не гарантирует получения пособия).

•

Роли разных институтов должны быть четко определены и разъяснены. Для успешного применения систем, обеспечивающих адресность при работе с

домохозяйствами, необходимо четко определить роли разных институтов. Институциональные положения в разных странах весьма неодинаковы и должны отражать местную ситуацию (в идеальном случае – должны строиться на основе существующих государственных структур, если таковые функционируют хорошо). И централизация, и децентрализация различных функций и ролей применительно к системам обеспечения адресности имеют ряд преимуществ и недостатков. Хотя единого рецепта для оформления институциональных ролей не существует, сравнительный анализ стран показывает, что система, предусматривающая централизованное создание и управление базой данных, имеет некоторые существенные преимущества (при этом сбор данных может осуществляться как централизованно, так и децентрализованно, - в зависимости от условий конкретной страны). Тем не менее, следует стремиться к обеспечению качества на всех уровнях, напр., предусмотреть участие федерального бюджета в расходах и предоставление финансовых стимулов для муниципалитетов, если сбор данных предполагается возложить на них. Кроме того, следует довести чёткие федеральные положения, регламентирующие порядок работы, и предусмотреть инструменты федерального надзора. •

Хорошие механизмы мониторинга и надзора важны для всех систем, но их роль особенно велика при децентрализованном сборе данных. Хотя ни одна из систем не способна полностью гарантировать защиту от мошенничества или предотвратить утечки, можно использовать разнообразные инструменты, позволяющие существенно их сократить. Арсенал таких инструментов довольно богат; среди прочего, он включает в себя: контроль за проведением интервью, верификацию информации, автоматические проверки, сопоставление реестров с другими данными, анализ качества на случайной выборке, а также надзор со стороны общественности («меры общественного контроля»). Одновременное использование нескольких инструментов способствует укреплению системы.

ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ СИСТЕМ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ АДРЕСНОСТЬ ПРИ РАБОТЕ С ДОМОХОЗЯЙСТВАМИ

Как отмечалось выше, системы, обеспечивающие адресность при работе с домохозяйствами, часто используются для определения права на участие в программах денежных трансфертов9. При оценке домохозяйств должностное лицо (как правило, государственный чиновник) непосредственно оценивает каждое домохозяйство, определяя, имеет ли претендент право на участие в конкретной(ых) программе(ах). В то время как конкретные подходы к созданию и реализации систем обеспечения адресности в разных странах могут существенно различаться, в большинстве систем предусмотрены следующие общие этапы (Рис.1):

Действительно, Coady, Grosh and Hoddinott обнаружили, что в программах денежных трансфертов чаще всего использую ту или иную форму оценки домохозяйств (или граждан), напр., оценку нуждаемости или балльную методику оценки нуждаемости. Однако в практике многих стран решения о праве домохозяйств на участие в программе (на основании результатов оценки нуждаемости или применения балльной методики оценки нуждаемости) принимаются вкупе с учетом с других методов обеспечения адресности, таких, как предварительный отбор приоритетных районов по географическому критерию.

• • • •

Сбор данных о конкретных (потенциально имеющих право на участие) домохозяйствах посредством собеседований (иногда – посещений на дому, либо того и другого); Ввод этих данных в единый информационный реестр домохозяйств (степень верификации и проверок на непротиворечивость данных может быть разной); Сопоставление характеристик домохозяйств с заранее установленными критериями, дающими право на участие в программе (для каждой конкретной программы); Составление для каждой программы списков бенефициаров (суб-реестров) в целях реализации программы и осуществления выплат.

В рамках такой системы важно разделить единый реестр информации о домохозяйствах (или «кадастр»), в который внесены все прошедшие собеседование домохозяйства (не обязательно имеющие право на получение пособий или участие в различных программах), и списки бенефициаров по конкретным программам (субреестры), в которые включены только те домохозяйства, которые прошли предварительный отбор и доказали своё право на участие а соответствующих программах. Как отмечается ниже, в странах необходимо создавать прозрачные, открытые и динамичные процессы, обеспечивающие включение в единый реестр, чтобы любой гражданин в любое время мог подать заявку на получение пособия (при этом решение о праве на получение таких пособий будет зависит от того, соответствует ли претендент критериям, действующим в соответствующей программе).

Figure 1 - Household Targeting Systems: Basic Elements Unified HH Registry includes all households that are interviewed (whether or not they are eligible)

Distinct Databases (but linked for updates)

Data Data Collection Collection

Data Entry and Management of Household Registry (unified registry)

(Entry (Entrytoto Registry) Registry)

Determine Determine Eligibility Eligibility (Program (Program Specific Specific Criteria) Criteria)

Beneficiary Sub-Registries include only those households that have been deemed eligible; Used for payroll purposes, program monitoring

Program-Specific Beneficiary Lists: (sub-registries, payrolls)

Program 1 Program 2 Program 3

Home or office visits, On-demand or survey approach, Apply questionnaire, verify info

Different types of criteria: •Means testing (incomes) •Multi-dimensional indicators (Proxies)

Рисунок 1: Системы, обеспечивающие адресность при работе с домохозяйствами

Расшифровка подписей: Единый реестр информации о домохозяйствах включает в себя все домохозяйства, с которыми проведены собеседования Сбор данных (внесение в реестр) Посещения на дому или приход в учреждение «По собственной инициативе» или обследование Использование опросника, верификация информации Введение информации и управление реестром (единый реестр) Отдельные базы данных (но связанные для обновлений) Определить право на участие в программе (критерии конкретной программы) Разные типы критериев: Оценка нуждаемости (дохода) Многомерные показатели (заменители) Суб-реестры бенефициаров включают в себя только тех, кто доказал право на участие в программе. Используются для выплаты пособий и мониторинга программы. Списки бенефициаров конкретных программ (суб-реестры, платёжные ведомости) Программа 1 Программа 2 Программа 3

Далее в этом разделе мы рассмотрим указанные основные этапы, знакомясь с опытом каждой из шести стран. В частности, будет дан анализ следующих ключевых элементов разработки и применения систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами: • • • • •

Процессы сбора данных; Управление едиными реестрами информации о домохозяйствах; Типы оценки домохозяйств (определение права на участие); Институциональные обязанности; Мониторинг, верификация и борьба с мошенничеством.

В целях облегчения анализа в Таблице 1 представлен краткий обзор каждого из этих ключевых элементов для шести рассматриваемых стран (более подробную информацию по странам Латинской Америки см. в Приложении 1).

Таблица 1: Обзор ключевых элементов систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами в шести странах США Бразилия Чили (FichaCAS) Колумбия(SISBEN) Коста-Рика (SIPO) Мексика (Cad.Único) 1. Процесс сбора данных (внесение в единый реестр домохозяйств) В основном опрос* В основном опрос * В основном опрос,* Регистрация Опрос с квотами Регистрация по • Инициатива по В городах – заявления по собств. собств. собеседованию, инициативе инициативе стратегия сбора (ранее - оспрос) данных В зависимости от Орган соц. Посещение на Посещение на дому Посещение на дому Посещение на дому • Где проводится муниципалитета: обеспеч-я дому собеседование? посещение на дому, (в некоторых округах требуется посещение на дому)

регистрация в школа, медицинских пунктах, рынках, других муниципальных центрах

2. Управление едиными базами данных по домохозяйствам Нет, Да • Общенационац. серьёзный база данных? недостаток Зависит от 10,3 млн. домох-в • Масштаб штата; масштаб 41,4 млн. физ. лиц программ от 6 до (декабрь 2004) 42 млн бенефициаров (больше зарегистр.)

• Разные варианты использования?

Да, в зависимости от штата

• Обновление, повторное удостоверение

Непрерывное обновление; повторное удостоверение требуется ежегодно

3. Тип оценки ДХ

ОНПД

Да

Нет; принимаются меры к её созданию

Да

1,74 млн. домох-в 6,23 млн. физ. лиц. (2004)

6 млн. домох-в 27 млн. физ. лиц (2002)

250 000 домох-в 1 млн. физ. лиц (2002)

9,5 млн. домох-в 41 млн. физ. лиц (2004)

Основной пользователь в настоящее время = Bolsa Família (и программы до реформирования; реестр будет открыт для использования в других программах) Пока положения отсутствуют. Данные устаревают (некоторые ДХ датированы 2001 годом)

Да (см. Таблицу 5)

Да (см. Таблицу 6)

Да – на уровне центрального правительства

Основной пользователь в настоящее время = Oportunidades (реестр будет открыт для использования в других программах)

Информация должна быть валидной в течение 2 лет. База данных сравнительно нова

Обновления требуются каждые 3 года.(ДХ меняются чаще). Используются разные подходы. Недавно начата работа по обновлению.

Обновления требуются каждые 3 года.(ДХ меняются чаще). Недавно начата работа по обновлению.

ОНБП

БМОН

БМОН + географ. критерий

4. Институциональные роли

• Разработка • Применение • Упр-е базой данных

Децентрализ. Децентрализ. Децентрализ.

Централиз. Децентрализ. Централиз.

Многочисленные сложные инструменты

Слабые; разрабатывается система перекрёстных сверок и надзора, меры общественного контроля

Цетрализ. Децентрализ. Централиз.

Централиз. Децентрализ. Децентрализ.

Централиз. Централиз. Централиз.

Средние; Слабые; отсутствует Слабые; SIPO никогда не Средние-высокие; централизованные система для проверки проходила аудит или централизованы на всех процедуры, но сбора данных оценку. этапах, однако отсутствует отсутствует система система внешнего аудита для проверки сбора данных ДХ: домохозяйства. *В этих странах в основном используют всеобщий опрос (перепись бедных районов), но также в ряде случаев предусматривают регистрацию по собственной инициативе. ОНПД = оценка нуждаемости с проверкой данных; ОНБП = оценка нуждаемости без проверки данных; БМОН = балльная методика оценки нуждаемостиg. “Географический критерий” означает, что применяется карта бедности для выбора районов, в которых будет использована БМОН в рамках всеобщего опроса. Источники: оценки авторов на основании Сборника примеров из опыта стран (2003), подготовленного для настоящего материала, а также с использованием обновлённой информации с интернет-сайтов соответствующих министерств.

5. Мониторинг, верификация, борьба с мошенничеством

Процессы сбора данных

А.

Как уже отмечалось выше, с точки зрения потоков информации первым шагом при внедрении систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами является налаживание систем сбора данных (с помощью заранее составленных опросников, которые могут различаться в зависимости от используемого механизма оценки - см. Раздел В ниже). Этот процесс определяет, каким образом домохозяйства вносятся в единый информационный реестр (с тем, чтобы потом анализироваться на предмет возможности получения пособий). Проведённый нами анализ шести стран показывает, что процесс сбора информации о домохозяйствах имеет очень большое значение для всех типов механизмов оценки домохозяйств. Среди желательных характеристик процесса сбора данных: •

Прозрачность. Процесс следует разрабатывать таким образом, чтобы он стимулировал доверие к системе; это достигается справедливым и равным отношением ко всем, кто претендует на участие в системе. И в теории, и на практике современные системы позволяют любой семье в любое время зарегистрироваться в едином реестре домохозяйств; при этом существует чёткое понимание того, что факт регистрации не гарантирует получения пособий. Порядок подачи заявки и внесения в систему должен быть чётко определен и доведен до населения. Чрезвычайно важно обеспечить информированность, о чём идёт речь ниже.

•

Динамизм. В современных системах регистрация должна быть открытой и вестись непрерывно, что позволило бы домохозяйствам подать заявку на участие в любое время. Такой динамизм особенно важен в том случае, если программы, в которых используют единый реестр для определения права на получение пособий, предполагают использовать для охвата новых (или временно) бедных (выполняя функции социального обеспечения – своего рода «сетки безопасности», чтобы «подхватывать падающих»). Имущественный статус домохозяйств может меняться, особенно если они испытывают различные потрясения. Современные системы работы с домохозяйствами должны обладать достаточной гибкостью, чтобы учитывать меняющиеся условия с помощью непрерывной и открытой регистрации. Вообще, механизм регистрации «по собственной инициативе» оказывается более динамичным - наличие постоянной сети местных отделений социального обеспечения способствует открытой регистрации. Варианты, основанные на обследованиях, более статичны; периодичность регистрации ниже (иногда регистрация проводится лишь раз в несколько лет), либо в обследованиях предусмотрены квоты (когда регистрация прекращается после того, как квота на бенефициаров была выбрана, - см. Врезку 1, где приводится опыт Бразилии).

•

Охват (потенциально) бедных. Также необходимо предусмотреть конкретные шаги, направленные на регистрацию потенциально бедных домохозяйств. Порядок регистрации и точки её проведения необходимо освещать в ходе кампаний информирования общественности (с привлечением средств массовой информации, обычно доступных для бедных, напр., радио). Как отмечается ниже, для регистрации соответствующего контингента в бедных районах, признанных приоритетными на основании географического критерия

(определённых с помощью карты бедности), может применяться и условно полная регистрация по типу переписи («методика опроса» в отличие от подхода, предусматривающего регистрацию по собственной инициативе). •

Рентабельность. В то же время стоимость проведения собеседований следует стремиться свести к минимуму без ущерба для процесса вовлечения бенефициаров в программу. Некоторые факторы, которыми определяется эта стоимость, включают в себя, помимо прочего: количество домохозяйств, которые прошли собеседование и были признаны (в конечном итоге) не имеющими права на участие в программе, удалённость домохозяйств, сложность опросника и требования верификации (см. Раздел В ниже), число и место проведения собеседований, а также периодичность обновлений и повторного подтверждения [права на участие в программе]. Несмотря на то, что до регистрации удостоверить статус семей как бедных не представляется возможным, имеются некоторые инструменты, такие, как механизмы самоотбора (методика подачи заявлений по собственной инициативе) и обеспечения адресности на основании географического критерия (с помощью карт бедности), позволяющие минимизировать расходы на проведение собеседований с большим числом семей, не имеющих оснований для участия в программе (см. ниже).

•

Административная осуществимость. Процесс сбора данных должен соответствовать административным возможностям, присутствующим в стране, и подходить тем структурам, на которых возложена задача по его осуществлению. Во-первых, два разных подхода к сбору данных, о которых шла речь выше («обследование» и «подача заявлений по собственной инициативе») предполагают наличие весьма различных структур обеспечения, которые не обязательно отвечают административным возможностям конкретной страны (или ведомства). Так, при использовании «обследования» требуется собирать (как правило, нечасто) многочисленные группы интервьюеров для того, чтобы проводить либо условно полные собеседования по типу переписи (посещения на дому), либо осуществлять массовую регистрацию в специально установленные «регистрационные дни» (напр., в местах массового посещения, - церквях или школах, заранее оповестив об этом). Для применения методики «по собственной инициативе» необходимо наличие более постоянной структуры (как правило, широкая сеть местных отделений социального обеспечения). Вовторых, периодичность обновлений и повторного подтверждения (права на участие в программе) должна быть реалистичной с административной точки зрения и учитывать характеристики предполагаемой целевой группы (см. ниже).

Принимая во внимание эти желательные характеристики, можно выделить ряд ключевых ограничений, которые влияют на характер и качество процессов сбора данных, используемых для составления единых реестров домохозяйств: (а) способ регистрации («по собственной инициативе» или «условно полное обследование»), (б) место проведения собеседований, (в) квалификация проводящих собеседования, а также (г) порядок доведения информации. Ниже рассматривается каждый из этих факторов. Регистрация: «по собственной инициативе» или на основании обследования. В различных странах используют разные способы занесения домохозяйств в единый

реестр. Имеется два основных способа: (а) регистрация «по собственной инициативе», когда члены домохозяйств самостоятельно обращаются в местный орган социального обеспечения для регистрации (подачи заявления на получение пособий), и (б) условно полное обследование, когда проводятся собеседования со всеми домохозяйствами из определённого района, а потом информация о них направляется в единый реестр домохозяйств. В ряде стран, в зависимости от районов, используются то или иное сочетание этих методов. Примеры регистрации по собственной инициативе: США, Чили, Мексика (городские районы). В США и Чили используют методы регистрации по собственной инициативе, когда для включения в реестр или для получения конкретных социальных выплат представители домохозяйства должны явиться в соответствующие органы социального обеспечения или муниципальные отделения. Следует отметить, что в Чили (где система регистрации на базе БМОН существует дольше, чем в любой другой стране Латинской Америки) перешли к нынешней методике в 1990-е годы; до этого использовались обследования. Это решение было продиктовано несколькими факторами, в числе которых: (а) со временем население (в том числе малоимущие граждане) стало получать больше информации о реестре и соответствующих практических аспектах; благодаря этому стало проще использовать метод заявлений (поскольку бедные знают, как зарегистрироваться); (б) сокращение бедности в стране; (в) отсутствие значительной концентрации малоимущего населения в каких-либо конкретных районах, - в каковом случае применение методики обследований обходится слишком дорого с учётом количества потенциальных (отобранных) участников программы. По аналогичным причинам в Мексике в рамках программы Оportunidades в городах также стали использовать регистрацию «по собственной инициативе». Примеры использования обследований: Колумбия, Коста-Рика, Мексика (сельские районы). В Колумбии, Коста-Рике и сельских районах Мексики большинство домохозяйств регистрируют в рамках условно полного обследования районов с высокой концентрацией бедного населения (которые определяются на основании карты бедности). Тем не менее, эти системы в ряде случаев всё же допускают представление заявок по собственной инициативе (напр., в районах, считающихся менее приоритетными, или в городах). •

Методика обследования с использованием квот: Бразилия. В Бразилии внесение в реестр Cadastro Unico традиционно осуществлялось в процессе обследования с учетом определенных квот10. Муниципалитеты получали определённые квоты на участие в программе, ограничивавшие число домохозяйств, которое можно зарегистрировать. Затем на основании

Cadastro Unico [«Единый кадастр»] был создан в 2001 году с целью объединить прежде отдельные реестры четырёх федеральных программ обусловленных денежных трансфертов (ОДТ): Bolsa Escola (программа школьных субсидий), Bolsa Alimentacao (программа медицинских трансфертов), Auxilio Gas и (позже) Cartao Alimentacao. Существовавшие ранее реестры этих программ были в основном сведены в Cadastro Unico. Сам Cadastro Unico также быстро рос за счёт притока новых зарегистрированных, часть из которых поступили из существовавших ранее муниципальных реестров (ряд муниципалитетов также проводят собственные программы ОДТ и ведут соответствующие реестры). Затем в 2003 году, после того, как к власти пришла администрация Лула, была начата программа Bolsa Familia (BFP), вобравшая в себя четыре упомянутые федеральные программы ОДТ (BE, BA, AG и PCA). BFP также предполагает вертикальную интеграцию с местными программами ОДТ (и соответствующими реестрами). В настоящее время право на участие в BFP определяется на основании данных, собранных в рамках Cadastro Unico; Министерство социального развития работает над пересмотром и совершенствованием этого реестра.

обследований проводился отбор соответствующих домохозяйств. Формальных положений, регламентирующих выявление подлежащих регистрации домохозяйств, не существовало. В отсутствие федеральных руководств некоторые муниципалитеты использовали собственную информацию, отражённую в районных картах бедности и(или) уязвимости. Вместе с тем в ряде муниципалитетов процесс принятия решений относительно отбора домохозяйств для собеседования и регистрирования в качестве потенциальных участников программы представлялся неясным; это делает процесс менее прозрачным, создаются возможности для злоупотреблений. Как отмечено во Врезке 1, использовать заранее оговоренные квоты при регистрации домохозяйств и в системах предварительного отбора не рекомендуется (в настоящее время в Бразилии пересматривают систему, чтобы отказаться от таких заранее установленных квот). И регистрация по собственной инициативе, и методика, основанная на обследованиях, имеют как преимущества, так и недостатки (см. Таблицу 2). Преимущество методики условно полного обследования состоит в том, что в районах проведения такого обследования повышается вероятность охвата бедных. Предельные удельные издержки при этом подходе по сравнению с регистрацией по собственной инициативе также на 30% ниже из расчёта на интервью (в странах Латинской Америки), особенно когда предусмотрены посещения на дому, так как при этом государство получает экономию на транспортных издержках благодаря возникающей экономии от масштабов (в ходе одной поездки регистрируется группа домохозяйств вместо того, чтобы посещать каждого кандидата на участие в программе индивидуально). С другой стороны, для подхода «по собственной инициативе» характерно следующее преимущество: снижается общая стоимость, так как осуществляется самоотбор, - небедные отсеиваются из процесса регистрации (из-за низкой вероятности того, что они смогут принять участие в социальных программах, небедные не тратят время на то, чтобы подать заявку для внесения в реестр домохозяйств). Система подачи заявлений «по собственной инициативе» также более динамична, в связи с чем создается институциональная структура и административный формат для непрерывного внесения (заявлений), обновления информации и повторного подтверждения (права на участие в программе). Тем не менее, для этого подхода характерен существенный недостаток: если потенциально подпадающие под участие домохозяйства не знают о процессе регистрации или о том, что они могут претендовать на участие в программе, их могут «пропустить».

Таблица 2: Относительные преимущества разных процессов сбора информации: Обследование и регистрация по собственной инициативе Условно полное обследование Относительные преимущества

• •

Выше вероятность охвата • беднейших категорий, которые плохо информированы - Ниже предельные издержки регистрации (из расчёта на одно домохозяйство, прошедшее собеседование) благодаря • экономии от масштабов по транспортным затратам •

•

Где лучше • применять: • •

Примеры использования:

• • • • •

В районах с высокой долей бедного населения (свыше 70%) и/или с высокой плотностью бедности В однородных районах (сельские районы, городские трущобы) При работе с новыми реестрами (программами), особенно когда необходимо быстро начать реализацию крупной программы Программа SISBEN в Колумбии (полное обследование заранее определённых бедных районов) Cadastro Unico в Бразилии (обследование с использованием квот) Программа Ficha CAS в Чили до начала 1990-х годов Программа Progresa в сельских районах Мексики - Коста-Рика в бедных районах

• • •

Заявления по собственной инициативе Ниже полная стоимость благодаря самостоятельному отказу небедных от участия в регистрации (меньше небедных домохозяйств проходят собеседование) Динамичное, постоянное внесение информации, проще осуществлять обновления Более демократичная система на уровне страны: любой гражданин в любое время имеет право пройти собеседование Постоянный процесс; способствует формированию и поддержанию административных структур и форматов В районах с низкой или умеренной бедностью В разнородных районах Когда о регистрации хорошо известно или когда о ней широко оповещают (при этом проводятся кампании информирования населения с целью поощрить регистрацию в бедных районах) При более высоком уровне образования населения США Частично используется в - Мексике (городские районы) - Коста-Рике (также возможна регистрация по собственной инициативе) - Колумбии (также возможна регистрация по собственной инициативе)

Источник: Оценки авторов на основании анализа примеров стран (2003).

Как отмечается ниже в разделах Г и Д, и в том, и в другом случаях необходимо наличие регулирующих положений и надзора на федеральном уровне, - особенно если процесс осуществляется в условиях децентрализованной структуры. Так, при использовании обследований, надёжный надзор со стороны федеральных структур нужен для того, чтобы контролировать выбор конкретных районов, в которых предполагается провести обследование. Помочь муниципалитетам в выборе подлежащих обследованию районов могут районные карты бедности (принцип обеспечения адресности по географическому 20

критерию, - см. ниже). Эти карты бедности могут быть полезными для федеральных властей при проверке того, действительно ли в обследованных районах наблюдается высокая концентрация бедности. В отсутствие подобного надзора при выборе приоритетных районов возможны манипуляции со стороны местных властей. Например, в Колумбии, как сообщают, муниципалитеты осуществляли такие манипуляции в районах, где проводились общие обследования, с тем, чтобы сократить затраты (приоритетными объявлялись более доступные районы), или преследуя политические цели. В Бразилии при определении приоритетных районов для собеседований в рамках обследований федеральное правительство не предоставляет (пока) муниципалитетам никаких руководств. Если в рамках децентрализованного подхода проводится регистрация по собственной инициативе, то федеральный надзор и кампании информирования общественности нужны для того, чтобы гарантировать информированность малоимущих граждан о процессе регистрации и потенциальной возможности для них принять участие в социальных программах.

Врезка 1: Квоты на регистрацию, квоты на участие в программе и финансовые ограничения Когда спрос на участие в программе превышает имеющиеся финансовые средства, странам приходится подыскивать справедливые способы заполнения имеющихся «квот» на участие. При этом важно провести различие между квотами на регистрацию (использовать которые мы не рекомендуем) и квотами на участие в программе (для заполнения которых необходимо предусмотреть прозрачные и справедливые методы). Ниже рассматриваются оба вида этих квот.

• Установленные квоты на регистрацию. В ряде стран введены квоты на регистрацию домохозяйств. Например, муниципалитетам предписывают регистрировать строго определённое количество домохозяйств на основании либо данных переписи населения, либо оценок бедности, полученных в ходе обследования, либо исходя из возможностей программы. Именно такая система действует в Cadastro Unico в Бразилии. Мы не рекомендуем использовать заранее определённые квоты при регистрации по нескольким причинам: • •

Применение этих квот приводит к исключению потенциально бедных (или включению потенциально небедных) домохозяйств до того, как характеристики домохозяйств будут собраны или сопоставлены с критериями, дающими право на участие в программе. В результате решения о «нормировании» регистрации принимают органы, ответственные за проведение регистрации (как правило, органы местного самоуправления или координаторы) - нередко в отсутствие регулирующих положений на федеральном уровне. Такое положение может привести к следующим последствиям: o Отсутствие прозрачности касательно решений о том, какие домохозяйства будут проходить собеседования и регистрироваться; o Появление возможности для политических манипуляций (напр., регистрация некоторых домохозяйств с определёнными политическими взглядами с тем, чтобы заручиться их поддержкой на выборах); o Возможность повторения существующего неравенства (напр., когда самые неимущие категории исключаются вследствие худшей информированности или доступа); o Реестр, в котором отсутствует динамизм: заполняются исходные квоты, реестр не обновляется и не позволяет вносить в него новых участников; o Недоверие к системе, которая воспринимается как несправедливая («Почему домохозяйство Х зарегистрировали, а меня – нет, хотя я считаю, что тоже имею право на участие в программе?!»).

Вместо того, чтобы использовать квоты при регистрации, мы рекомендуем придерживаться практики открытой регистрации, когда любой может зарегистрироваться в любое врем; при этом чётко проводится следующая мысль: факт регистрации не гарантирует получения пособия. Эта практика лучше соответствует идеологии регистрации «по собственной инициативе». Если применяются обследования, то мы рекомендуем осмотрительное использование районных карт бедности для определения тех приоритетных районов, где предполагается проводить условно полную регистрацию по типу переписи населения (см. другие разделы). С помощью таких карт бедности можно выявлять в качестве приоритетных конкретные муниципалитеты, где должна пройти регистрация, или (в границах более крупных муниципалитетов) конкретные районы , - в зависимости от того, насколько подробно на картах отражена информация. Квоты на участие в программе. Учитывая бюджетные ограничения, нормирование участия в программах трансфертов является распространённой практикой. Необходимо, чтобы процедуры, используемые при отборе бенефициаров из числа бедных семей, отражённых в едином реестре домохозяйств, были прозрачными и справедливыми. Вот некоторые методики, позволяющие решить эту задачу: •

•

Использование методов случайной выборки для отбора бенефициаров из числа бедных, обозначенных в более общем, открытом реестре. Эти методы должны широко освещаться и быть прозрачными, люди должны знать, что помимо своего статуса (малоимущих) при отборе в программу действует элемент случайности (из-за бюджетных ограничений). Такой подход помогает сформировать восприятие системы как справедливой. Использование районных карт бедности для регистрации и отбора, предоставление «мест» в программе сначала малоимущим из беднейших районов, с последующим переходом на следующий уровень рейтинга бедности до тех пор, пока квоты на участие в программе не будут выбраны полностью.

Учитывая, что развивающиеся страны в принципе неоднородны (это особенно верно в отношении бедных стран), представляется целесообразным использовать некий комбинированный подход; он позволяет найти равновесие между (а) максимальным информационным охватом малоимущих граждан и домохозяйств, потенциально имеющих право на участие в программе, и (б) минимизацией издержек, связанных с опросом многочисленных домохозяйств, которые вряд ли могут претендовать на участие в программе на основании включенности в реестр,; при этом система должна обеспечивать непрерывное обновление реестра при полной прозрачности этого процесса. Как отмечалось ранее, районные карты бедности могут быть полезными при; (а) определении метода («по собственной инициативе» или на основании обследования), которым начинают сбор данных и проведение собеседований; (б) установлении приоритетных районов, в которых следует открывать местные подразделения (для принятия заявок «по собственной инициативе») или проводить условно полные обследования домохозяйств (обеспечение адресности на основании географического критерия); (в) определении степени подробности информации, которую требуется собрать и проверить (напр., используя «длинный» вариант опросника со всеми переменными или его «краткий» вариант, содержащий краткий перечень переменных (напр., состав домохозяйства и место проживания), которые требуют подтверждения). В Таблице 3 приведены сценарии, где в целях сбора данных в объединённых реестрах домохозяйств используют сочетание механизмов, обеспечивающих адресность на основании географического критерия, и механизмов анализа домохозяйств. Место проведения собеседований. Качество и стоимость собеседований могут зависеть от того, где они проводятся. Посещения на дому позволяют проверить состав семьи и место её жительства, а также наблюдаемые жилищные условия (особенно для БМОН), напр., качество жилья, наличие активов, доступ к общественным услугам. Тем не менее, посещения на дому могут быть очень дорогостоящим вариантом (особенно при подходе, который предполагает подачу заявлений «по собственной инициативе», когда требуются индивидуальные посещения каждого домохозяйства, - см. Врезку 2). Стоимость проведения таких посещений для государственного бюджета необходимо оценивать в сравнении с издержками, возникающими для «пропущенных» бедных домохозяйств, потенциально имеющих право на участие в программах (или финансовых затратах для этих домохозяйств, возникающих при необходимости поездок в отделы социального обеспечения из отдалённых районов), в отсутствие таких посещений. Посещения на дому могут оказываться и опасными (напр., при работе в городских трущобах). При этом необходимы переносные компьютеры или «электронные секретари» для ввода данных в поле или опросники на бумажных носителях (есть вероятность того, что интервьюеру придётся повторно посещать респондента, если произойдёт сбой в техническом оборудовании или выявленная информация окажется противоречивой). Посещение гражданами отделов социального обеспечения имеет свои преимущества, в числе которых – экономия средств (для государства), наличие компьютерной инфраструктуры для немедленного введения данных и проверки их на отсутствие противоречивости непосредственно в ходе собеседования, а также возможность непрерывного контроля. Грамотно развёрнутая сеть отделений на местах также упрощает решение задач по обновлению данных, повторному их подтверждению и сохранению динамичной, открытой и непрерывной системы регистрации.

В странах, вошедших в выборку, которая анализируется в данной работе, использовались разные варианты места проведения собеседований; во многих странах собеседования проходили как по месту жительства, так и в отделениях социального обеспечения. В США большинство этапов длительного собеседования (проводимого по собственной инициативе заявителя) и процесса предварительного отбора в рамках ОНП осуществляются в отделении социального обеспечения, но в некоторых округах (напр., в городе Нью-Йорк) требуются посещения на дому. Посещения на дому используются во всех четырёх странах Латинской Америки, где в качестве механизма предварительного отбора применяют БМОН (Чили, Колумбия, Коста-Рика и Мексика). В Бразилии федеральные власти не регламентируют место проведения собеседования и не требуют посещений на дому. В результате на уровне муниципалитетов собеседования проходят в разных местах (см. Таблицу 1). Врезка 2: Продолжительность собеседования и посещения на дому Продолжительность собеседований при посещении на дому в странах, где используют БМОН, примерно сопоставима. В среднем в Колумбии, Коста-Рике и Чили собеседование длится 15-20 минут. При опросной методике интервьюеры посещают за день в среднем 15 домов в городах и 7-8 – в сельской местности. Если собеседования проводятся по инициативе заявителя, то интервьюеры посещают меньше домов (так как необходимы отдельные посещения каждого дома), и в городе этот показатель в среднем составляет 8-9 домов в день.

Качество собеседований. На процесс собеседований существенное влияние может оказать качество персонала, участвующего в них, а также качество других задействованных ресурсов. Основные факторы, способствующие высокому качеству собеседований, включают в себя: чёткие положения относительно квалификации интервьюеров и супервайзеров, (б) обучение (в том числе с учётом изменений, вносимых в программу/стратегию), (в) ясные и доступные руководства по проведению собеседований, (г) регулярный контроль, (д) наличие необходимых инструментов и материалов (компьютеры, ручки, бумага, опросники и т.п.), (е) знакомство с местными обычаями, культурой, языком – или наличие переводчиков (особенно при работе с представителями этнических сообществ). Эти факторы оказались весьма неодинаковыми в странах, вошедших в выборку для данного материала (различия наблюдались даже внутри каждой из стран). Дополнительная информация по странам Латинской Америки представлена в Приложении 1 и в докладах, посвященных опыту отдельных стран.

Tаблица 3 – Сочетание обеспечения адресности на основании географического критерия с механизмами оценки домохозяйств в интересах сбора данных для единого реестра домохозяйств Географический критерий обеспечения адресности (на основании дисаггрегированной карты бедности) Неоднородные районы: • Средние или низкие показатели бедности (<70%); Высокое неравенство (большинство районов)

Районы с очень высокой плотностью бедного населения: • Высокая доля бедных в населении (>70-80%), и Большое число бедных на 1 км. (напр., бедные городские районы)

Районы с высокой, но рассредоточенной бедностью: • Высокая доля бедных в

Последствия и факторы, требующие учёта

Процесс подачи заявки и регистрации НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП

• Многие семьи не будут бедными • Необходимо избегать издержек, связанных с проведением собеседований с большим числом не-бедных • Необходимо обеспечивать доступность программы для бедных • Бедными окажутся большинство семей • Тем не менее, требуется их регистрировать и верифицировать место жительства, удостоверять личность, - можно использовать «краткий вариант» формы • Значительная концентрация (плотность) бедного населения снижает удельные затраты на проведение собеседований и регистрацию

• Бедными окажутся большинство семей • Тем не менее, требуется их регистрировать и

ПОСТОЯННЫЙ ПРОЦЕСС

НАЧАЛЬНЫЙ ЭТА И ПОСТОЯННЫЙ ПРОЦЕСС: Процесс подачи заявок по собственной инициативе: претенденты приходят в местные отделения социального обеспечения и подают заявку на участие в программе; после первоначального собеседования проводятся посещения на дому (для подтверждения места жительства, удостоверения личности, имущественного положения). Требуется регулярное повторное удостоверение бенефициарами прав на получение пособий (каждые 2 года?) Начальный опрос – Постоянный процесс информация, в ходе которого регистрации по собственной инициативе: претенденты все семьи, расположенные в приходят в местные отделения данном районе, вносят в базу социального обеспечения, данных . зхаполняют базовые заявки и При этом те бедные, которые не проходят первое включены в базу данных, могут собеседование (базовая регистрационная информация). обращаться с заявками на Затем проводятся посещения участие в местные отделения на дому для подтверждения социального обеспечения. места жительства, удостоверения личности, имущественного положения (после посещения на дому предельные затраты на эти компоненты невелики).

Начальный опрос – информация, в ходе которого все семьи, расположенные в данном районе, вносят в базу

Методы пропаганды информирования

Требуется регулярное повторное удостоверение данных бенефицарами (каждые 2 года?). Постоянный процесс повторных опросов силами мобильных подразделений и формальных групп вследствие

• Информационные кампании • Доступ через местное отделение социального обеспечения (самоотбор заявителей)

• Информационная кампания • Первоначальный опрос • Сопутствующие или мобильные регистрационные отделения в этих районах • Кандидаты также могут обращаться в головное местное отделение социального обеспечения

• Информационная кампания • Первоначальный опрос • Повторные опросы силами

населении (>70-80%), но • низкая плотность (напр., очень бедные отдалённые, сельские районы)

верифицировать место жительства, удостоверять личность, - можно использовать «краткий вариант» формы • Рассредоточенность малоимущиъх семей (и, вероятно, их удалённость) повышает удельные затраты на проведение собеседований и регистрацию

данных . При этом те бедные, которые не включены в базу данных, могут обращаться с заявками на участие в местные отделения социального обеспечения.

высокой удельной стоимости отдельных собеседований (экономия от масштабов при всеобщем опросе) Потенциально имеющие право на участие семьи также могут в любое время обращаться в ближайшие органы социального обеспечения для подачи заявки на участие в программе; этим гарантируется открытый доступ в периоды между опросами.

мобильных подразделений и формальных групп • Кандидаты также могут обращаться в ближайшее головное местное отделение социального обеспечения

Адаптировано из de la Brière and Lindert (2003).

Коммуникационные подходы. Стратегии доведения информации также играют важную роль в обеспечении прозрачности, корректности и высокого качества процесса сбора данных. Врезка 3: Конфиденциальность информации, содержащейся в реестре домохозяйств Общий принцип заключается в том, что индивидуальные (идентифицирующие) данные должны быть конфиденциальными, не должны использоваться в целях налогообложения или коммерческих целях; к данным должен иметься доступ на условиях конфиденциальности для всех государственных структур (федеральных, штатов, местных) для того, чтобы отбирать бенефициаров (обеспечивать адресность), вести реестры (осуществлять платежи), осуществлять мониторинг и оценку результатов работы программы. Можно предусмотреть ограниченный доступ к данным для допущенных исследователей при условии маскирования идентифицирующей информации. В США сотрудники социального ведомства обязаны информировать граждан о том, какая информация необходима, какая её часть и в каких целях будет в открытом доступе (напр., выяснение источников средств для содержания ребёнка, проверка на употребление алкоголя или наркотиков, проверка наличия судимостей), о том, каков принцип верификации и перекрёстных сверок с другими базами данных. Заявители должны подписать заявление о согласии на предоставление информации. В большинстве штатов эта информация не используется в налоговых целях или для проверки иммиграционного статуса. Здесь можно прибегнуть к техническим решениям: установка сетевых экранов, шифрование данных и т.д. В странах Латинской Америки вопросы конфиденциальности приобретают всё большее значение. В большинстве стран опросники, которые заполняют члены домохозяйства, должны содержать подпись респондента, удостоверяющую правильность представленной информации и дающую полномочия по использованию этой информации должностным лицам, ведущим реестр, и сотрудникам, отвечающим за социальные программы.

Стратегии коммуникации и доведения информации должны давать представление о самом реестре, а также о ключевых принципах процесса регистрации. «Золотое правило» в отношении реестров домохозяйств таково: чётко и недвусмысленно обозначать, что факт регистрации в едином реестре не гарантирует права на получение пособий в рамках социальных программ. Эту мысль следует регулярно повторять для общественности, а также доносить в начале и по завершении собеседований. Кроме того, заявителям следует чётко разъяснять политику конфиденциальности в отношении информации о гражданах, занесенных в реестр (см. Врезку 3). Наконец, необходимо (а) относиться к респондентам уважительно и с учётом их культурных установок, (б) информировать респондентов об их правах и обязанностях (включая все будущие обязанности по представлению обновлённой информации и повторном её удостоверении), (в) информировать респондентов о том, с кем они могут связаться в случае возникновения вопросов или для того, чтобы выяснить статус своей заявки (напр., указать номер бесплатной прямой телефонной линии или интернет-сайт), (г) дать возможность респондентам самим задавать вопросы, (д) при необходимости – предоставить респондентам услуги переводчика, а также (е) сообщить респондентам о том, как можно опротестовать решение относительно предоставления им прав на участие в программе. В более современных системах социального обеспечения процесс собеседований используют и для того, чтобы сообщить заявителям и о других социальных услугах (напр., распространяя информационные брошюры, контактную информацию о других ведомствах и программах), пользуясь возможностью донести до них информацию по принципу «одного окна».

Б. Управление едиными базами данных о домохозяйствах Как было показано на Рис. 1, после того, как данные о домохозяйствах собраны, они вводятся в базу данных единого информационного реестра о домохозяйствах. На управление объёдинёнными базами данных о домохозяйствах влияют самые разные факторы практического, эксплуатационного и технического характера. К ним относятся: (а) наличие общенациональной базы данных, (б) использование идентификационных номеров, (в) проведение обновлений и повторного удостоверения, (г) вопросы управления базой данных (включая разработку программного обеспечения). Общенациональная база данных? В большинстве стран (за исключением США и Колумбии) присутствует общенациональная база данных по зарегистрированным домохозяйствам, что позволяет более эффективно управлять реестрами, избегать дублирования и более успешно отслеживать бенефициаров. В США и Колумбии (по состоянию на 2003 год) таких централизованных баз данных нет, и дублирование при регистрации является весьма серьёзной проблемой. Из-за того, что в США не существует такой базы данных, в стране не смогли воспользоваться выгодами от федеральных программ в виде экономии времени и не сумели избежать дублирования внутри федеральных программ, программ штатов и местных программ (Lindert, 2003). В настоящее время в Колумбии пересматривают систему SISBEN с тем, чтобы внедрить общенациональную базу данных. Надлежащая идентификация физических лиц и домохозяйств. Отдельные идентификационные номера для физических лиц – совершенно необходимый элемент единых баз данных о домохозяйствах. Следует использовать уникальный социальный идентификационный номер; в идеальной ситуации, такой номер должен применяться по всей стране, связывая конкретного бенефициара в базе данных с другими системами и программами. В странах, представленных в нашей выборке, задача по идентификации физических лиц решается по-разному: •

В США основным номером является номер социального обеспечения – НСО (social security number – SSN), который позволяет проводить перекрёстные сверки между разными системами. Однако даже в США НСО не устраняет всех проблем (не все имеют такой номер, присутствует проблема мошенничества, имеются случаи дублирования, и т.д.). В целях регистрирования и управления программами органы социального обеспечения используют значимый буквенноцифровой код («soundex number”); с его помощью проверяют совпадения и похожие номера по ряду идентифицирующих признаков: имя, адрес, дата рождения, пол, национальность, НСО и т.д11. После этого сотрудникам органа социального обеспечения необходимо сличить все «похожие» сочетания, выданные автоматической системой, чтобы выяснить, «знакома» ли уже система с заявителем. После того, как заявитель определяется системой как «новый», ему присваивается постоянный номер, который потом используется в отношении всей информации об этом заявителе.

•

Во многих странах Латинской Америки отсутствие уникального общенационального идентификационного номера оказывается наиболее

11 Кроме того, в США в сфере социального обеспечения всё более широкое распространение находят новые биометрические технологии, напр., такие, как считывание отпечатков пальцев. Lindert (2003).

серьезным препятствием. В качестве долгосрочного решения этой проблемы видится работа с подразделениями, представляющими общенациональный реестр, которые будут способствовать изменению ситуации, начав с действий по регистрации новорождённых, особенно в отдалённых или бедных районах, где часто у людей вообще отсутствуют документы, удостоверяющие личность. В отсутствие системы уникальных номеров в странах пытаются прибегнуть к менее обоснованным вариантам решения, в числе которых: (а) отказ всем, кто не имеет идентификационного номера (напр., в Бразилии на начальных этапах работы Cadasto Unico), из-за чего часть беднейшего населения может оказаться неохваченной; (б) присвоение новых номеров всем заявителям (новый номер для каждого опросника), - в этом случае существенной проблемой может стать дублирование (как, напр., в Колумбии). Кроме того, базы данных должны быть достаточно крупными и гибкими, чтобы поддерживать данные предыдущих периодов. В Коста-Рике уже существует единый идентификационный номер, который используется в рамках SIPO и многих других системах. Во многих странах (напр., в Бразилии, Мексике) в настоящее время идёт работа по присвоению гражданам уникальных социальных идентификационных номеров, которые могли бы использоваться в разных информационных системах (единые реестры домохозяйств в интересах предоставления денежных трансфертов, базы данных социального обеспечения, базы данных здравоохранения и т.д.). В отсутствие единого национального идентификационного номера для опросников реестра собирают несколько идентификационных номеров (как, напр., в Бразилии с NIS – социальным идентификационным номером), а затем присваивают новый социальный идентификационный номер после регистрации. Этот вариант представляется осуществимым при условии, что (а) данные консолидируются и проводится их перекрёстная сверка в единой базе данных, а также (б) система способна отражать изменения (обновления, повторное удостоверение), хранить данные предыдущих периодов и обеспечивать ссылки на них. Базы данных о домохозяйствах должны давать возможность не только отслеживать физических лиц, но и соотносить их с домохозяйствами и семьями (а также препятствовать их соотнесению с несколькими домохозяйствами и семьями; анализ определения домохозяйств и семей см. также во Врезке 4). •

В США члены домохозяйств соотносятся с номером личного дела главного заявителя с помощью постоянных номеров дела (автоматизированные системы также могут соотнести членов по обычным характеристикам, напр., адресу места жительства).

•

В Бразилии физические лица соотносятся с семьями посредством номера домохозяйства, ранее присвоенного им и напечатанного в опроснике Cadastro Unico. Муниципалитетам не разрешается ксерокопировать эти формы; вместо этого им предписано всегда использовать только оригиналы, получаемые из Министерства социального развития (MDS) и Caixa Economica Federal (CEF – федеральный банк, ответственный за ведение базы данных «Единого кадастра»).

•

В других странах Латинской Америки, в том числе – в Колумбии, Чили и Коста-Рике семьям присваивают уникальный номер, который отражает три аспекта: (а) номер опросника, который используется в отношении

квартиры/дома и всех проживающих в нём членов домохозяйств, (б) номер домохозяйства, который относится к группе лиц, совместно проживающих в одной квартире/доме, ведущих совместное хозяйство и несущих общие расходы на питание (совместно проживать могут несколько домохозяйств), а также (в) номер семьи, который относится к лицам, объединённым в семью и имеющим кровное родство (в одно домохозяйство может входить несколько семей, и в отношении семей действует последовательная нумерация). Членам семьи присваивают последовательные номера, определяющие их отношение к главе семьи (т.е. являются они главой семьи, супругой/супругом, ребёнком или другим близким родственником главы семьи). Таким образом, каждому физическому лицу присвоен единственный идентификационный номер, который соотносит его/её с семьёй, домохозяйством и квартирой/домом. Однако на практике, когда стало необходимым заполнить несколько опросников, возникли проблемы с дублированием (отдельные физические лица и семьи получили по несколько идентификационных номеров). Особенно остро эта проблема проявилась в Колумбии, где опросники не хранятся в единой базе данных, а программное обеспечение не позволяет обновлять информацию предыдущих периодов. •

Обновления и повторное подтверждение. Обновления и повторные подтверждения важны для борьбы с мошенничеством и во избежание появления «мёртвых душ» и аналогичных ситуаций, которые могут возникать при устаревании данных в реестре. При этом обеспечивается «текучесть» среди бенефициаров, что позволяет попасть в реестр (и в программы) другим малоимущим семьям. Обычно в интересах механизмов оценки домохозяйств требуются обновления по трём пунктам: (а) указание любых изменений в составе домохозяйства и месте его нахождения (адресе), (б) указание изменений экономического положения или дохода, (в) полная переоценка всех переменных, определяющих право на участие в программе (повторное подтверждение). Периодичность этих изменений и ответственность за их внесение зависит от того, какой механизм используется для оценки домохозяйства (ОНП, ОНБП, БМОН), и от стратегии сбора данных. Обновления и повторное подтверждение проводить легче, когда имеется сеть местных отделений социального обеспечения, а регистрация осуществляется по собственной инициативе заявителя (в отличие от редко проводимых всеобщих обследований).

•

Демографические изменения, изменения в месте расположения. Вообще, изменения в составе домохозяйства и месте его расположения должны отражаться непрерывно. В системе ОНП, применяемой в США, эти обновления проводятся непрерывно, и ответственность за них лежит на бенефициаре (непредставление соответствующей информации влечёт за собой санкции). В Латинской Америке (четыре примера БМОН и система ОНБП в Бразилии) изменения в составе домохозяйств (рождение детей, смерть, начало раздельного проживания и т.д.) отражаются нерегулярно, причём часто при этом не предусмотрено новое посещение по месту жительства или собеседование. Вследствие закрытой, статичной природы большинства реестров домохозяйств в странах Латинской Америки права на пособия при переезде не сохраняются, так как система не отражает или не учитывает подобные изменения.

•

Изменения в экономическом положении. В рамках механизма ОНП в США о любом изменении в уровне дохода, владении активами или статусе занятости

надлежит немедленно сообщать в местное отделение социального обеспечения. Ответственность за обновление этой информации (и представление документального подтверждения изменений) несут бенефициары социальных программ. За непредставление соответствующей информации предусмотрены санкции (для выявление незаявленных изменений применяют методику выборочных проверок, - см. ниже). В принципе, тот же подход мог бы применяться и в Бразилии при ОНБП, однако на практике процедуры внесения обновлений отсутствуют (даже программное обеспечение, которое использовалось в Сadastro Unico прежде, не позволяло вносить такие изменения). В БМОН существенные изменения в экономическом положении (напр., в статусе занятости и уровне дохода) обычно отражаются нерегулярно, так как эти изменения могут носить временный характер, либо их могут использовать для манипулирования «баллами» бедности. Как правило, при оценке «баллов» бедности этим переменным присваивают малые веса, хотя в краткосрочной перспективе они способны оказывать весьма существенное влияние на благосостояние. Действительно, отсутствие переменных временной бедности – системная характеристика БМОН, при которой обычно включены такие переменные, как человеческий капитал и владение активами; темпы изменений этих переменных более постепенны, и потому БМОН лучше пригодна для работы со структурной или хронической бедностью. Включение переменных, отражающих временную бедность, потребует более регулярных обновлений, действенной верификации и обширного поиска соответствий с использованием компьютеров, что, с учётом существующих административных возможностей, может стать для большинства стран Латинской Америки непосильной задачей. •

Полномасштабное повторное подтверждение прав на получение пособий. Периодичность полномасштабного повторного подтверждения зависит от (а) состава целевой группы, - хронически или временно бедные (причём чаще стоит задача сокращения именно хронической бедности, для чего требуется меньше обновлений) и (б) административных и финансовых возможностей по проведению повторного удостоверения домохозяйств, указанных в списках бенефициаров (суб-реестрах). В США повторное подтверждение проводится ежегодно для большинства бенефициаров за исключением некоторых групп хронически бедных (напр., для малоимущих престарелых – каждые 24 месяца). Во время процесса собеседования/определения прав на получение пособий программа автоматически устанавливает сроки повторного подтверждения прав и отражает его. Бенефициарам заблаговременно напоминают о дате повторного подтверждения; если они не приходят в местное отделение социального обеспечения и не представляют всю необходимую информацию и документальные подтверждения, то автоматически теряют право на получение пособий. В странах Латинской Америки повторное подтверждение проводится весьма редко (каждые 2-3 года, - см. Таблицу 1). В числе причин назовем незавершённость проработки этой процедуры (напр., в Бразилии законом предусмотрена ежегодная проверка, однако это положение не реализовано на практике; наличие соответствующих инструкций и опыт реализации вызывают немало вопросов); соображения стоимости и административных возможностей; а также политическую инерцию (политики не желают изымать бенефициаров из реестров программ).

Управление базой данных. Как уже отмечалось ранее, существует важное различие между единым реестром данных о домохозяйствах («кадастром») и списками бенефициаров конкретных программ (суб-реестрами, см. Рис.1 ). Действительно, охват и функции этих двух типов реестров весьма отличны друг от друга: •

Единый реестр данных о домохозяйствах или («кадастр») включает в себя все прошедшие собеседования домохозяйства (которые не обязательно имеют право на получение пособий в рамках той или иной программы). Задачи таких единых реестров включают в себя: (а) собирать, отражать и хранить обновлённую информацию и информацию предыдущих периодов о характеристиках домохозяйств и их обстоятельств, (б) верифицировать эту информацию и проверять её на отсутствие противоречивости (в том числе – с помощью автоматических перекрёстных сверок внутри самого реестра и с другими базами данных, - см. ниже), (в) автоматически анализировать права на участие в конкретных программах, сопоставляя информацию о домохозяйствах с заданными критериями участия в соответствующих программах (формировать суб-реестры для конкретных программ), (г) предоставлять необходимую информацию в интересах планирования и прогнозирования.

•

Списки бенефициаров конкретных программ – элементы (суб-реестры) единых реестров данных о домохозяйствах, содержащие информацию только о тех домохозяйствах, которые, как выяснилось в процессе анализа возможности участия в программе, имеют соответствующие права. Эти списки выполняют несколько отдельных друг от друга функций, в том числе: (а) инициируют процесс выплаты пособий и обеспечивают его мониторинг (выступая в качестве платёжной ведомости), (б) помогают работать с бенефициарами на индивидуальной основе (в зависимости от природы программы позволяют назначать встречи с бенефициарами, контролировать выплату пособий и получение дополнительных услуг, проверять соблюдение условий, и т.п.), (в) служат предупреждению повторной выплаты пособий одним и тем же лицам (внутри одной базы данных или между базами данных), (г) помогают учитывать продолжительность получения пособий (в целях соблюдения ограничений по времени), (д) предоставляют информацию в интересах мониторинга осуществляемых в рамках программы (физических, финансовых) действий и ведения статистической отчётности.

Эти два разных вида реестров (единый реестр данных о домохозяйствах и базы данных о бенефициарах конкретных программ) можно вести раздельно; такой подход позволяет упростить систему и облегчает обмен информацией, содержащейся в едином реестре, с различными ведомствами федерального, регионального и местного уровней, что дает возможность использовать этот реестр для предварительного отбора участников в интересах разнообразных программ. Действительно, подобное разделение присутствует в практике работы с отдельными реестрами домохозяйств, подобных Ficha CAS в Чили и SISBEN в Колумбии. Впрочем, даже если эти реестры ведутся отдельно, необходимо предусмотреть систему автоматических ссылок между ними, чтобы упростить процесс их обновления. Среди важных характеристик эффективных систем управления базами данных следует выделить следующие:

•

Гибкость. Реестры и операционное ПО должны иметь достаточную гибкость для того, чтобы адаптироваться к смене стратегии, изменениям критериев, дающих право на участие в программах, и численности зарегистрированных домохозяйств. При их разработке также следует предусмотреть возможности по отражению и хранению информации в интересах обновлений и повторных удостоверений (в том числе – данные прежних периодов и обновлённые данные) и поиску дублей (физических лиц и/или домохозяйств).

•

Единое программное обеспечение. Ещё одним важным элементом управления единым реестром домохозяйств является использование ведомством, ответственным за сбор данных, единого ПО для ввода данных, их валидации и обработки. Благодаря использованию единого ПО можно снизить расходы на обучение и обеспечить совместимость в интересах агрегирования, консолидации и перекрёстной сверки баз данных, произведённых разными ведомствами. Это особенно важно при децентрализованном подходе, когда за сбор и валидацию данных отвечают местные власти. С помощью удачного ПО для ввода и валидации данных можно получить чистые и прошедшие валидацию субреестры конкретных программ, которые потом в электронном виде можно направлять в органы социального обеспечения, благодаря чему снижается необходимость поддерживать крупные базы данных и управлять ими в отдельных программах (при этом предпочтительно сокращать число необходимых переменных, таких как идентификационный номер, ФИО, адрес и категория по уровню благосостояния).

К сожалению, в большинстве систем регистрации домохозяйств стран Латинской Америки не уделяется должного внимания обеспечению качества информации посредством совершенствования управления данными, использования единых идентификационных номеров для всех членов домохозяйств, разработки и апробации ПО для внесения и обработки данных, подготовки ясных и доступных руководств, обучения и т.д. В результате данные оказываются противоречивыми, информация (в том числе – идентифицирующая) представлена не полностью, что тормозит процесс создания общенациональной базы данных12. В.

Типы механизмов для оценки домохозяйств

Как было показано на Рис.1, после того, как данные о домохозяйстве были введены, консолидированы и прошли валидацию в едином реестре домохозяйств, можно приступать к их сопоставлению с критериями, определяющими право на участие в той или иной программе. В данном разделе мы анализируем разные механизмы оценки домохозяйств (в принципе и на практике), охватывая разработку опросников и применение критериев, дающих право на участие. Принципиальные типы механизмов обеспечения адресности. Как отмечалось выше, обоснованием для адресного подхода является необходимость направить ограниченные ресурсы программы главным образом бедным, избежав при этом исключения бедных (или их отдельных категорий). В разных странах при осуществлении социальных программ используются разнообразные механизмы 12

Так, в Бразилии на уровне муниципалитетов существовали несколько баз данных, которые не удалось перевести в федеральное ведомство, формирующее централизованную базу данных.

обеспечения адресности13, в том числе (а) механизмы оценки домохозяйств14 (такие как (i) оценка нуждаемости с проверкой данных (ОНП), когда претендентов на участие в программе предварительно оценивают на основании их дохода, имущества и расходов, (ii) оценка нуждаемости без проверки данных (ОНБП), когда используют самозаявленные данные о доходе, которые практически не проверяются, и (iii) балльная методика оценки нуждаемости (БМОН), в основе которой – предсказания благосостояния, полученные исходя из демографических переменных, переменных, связанных с образованием, наличием имущества), (б) механизмы обеспечения адресности на основании принадлежности к определённой категории, - в этом случае отбирают группы домохозяйств, имеющие сходные характеристики (напр., географическое расположение, - см. Врезку 4) или (в) механизмы самоадресования, когда на получение пособий/участие в программе могут претендовать все без исключения, однако программы составлены таким образом, чтобы снизить привлекательность участия для небедных и в то же время поощрить участие бедных категорий населения. Выбор того или иного метода зависит от природы программы, имеющейся информации, административных возможностей конкретной страны или ведомств, отвечающих за обеспечение адресности, а также от стоимости того или иного механизма. В большинстве программ денежных трансфертов для определения прав на участие в них требуется оценка домохозяйств (ОНП, ОНБП, БМОН), так как непосредственные выгоды от участия (трансферты) главным образом являются «частными» и их получение не привязано к конкретному району или месту (в отличие от школы или системы канализации и водоснабжения). При этом для получения ещё более высоких результатов можно сочетать разные механизмы обеспечения адресности. Так, механизмы оценки домохозяйств часто дополняют инструментами, обеспечивающими адресность на основании географического критерия (АГК): например, использование БМОН в отношении домохозяйств в приоритетных районах, которые были заранее определены с помощью карт бедности (см. Врезку 4). Кроме того, БМОН может сочетаться с методами самоотбора: лица, получившие право на участие в программе согласно БМОН, должны выполнять некоторые дополнительные условия (напр., посещать школы или регулярно проходить медицинский осмотр).

Подробный анализ принципов работы различных механизмов обеспечения адресности (инструменты, используемые в отношении домохозяйств, групп, а также механизмы самоадресования) и результатов их применения см. в работе Coady, Grosh and Hoddinot (December 2002). 14 Ещё одна форма оценки домохозяйств - обеспечение адресности силами общественности, когда право домохозяйства на участие в программе определяют живущие рядом (а не государство), применяя собственные критерии и знание ситуации. Здесь этот механизм рассматривается лишь косвенно, тогда, когда муниципалитеты, выявляющие домохозяйства для собеседований в рамках ОНБП в Бразилии или БМОН в других странах Латинской Америки используют в той или иной мере свои знания о местной ситуации подобно тому, как это делается при обеспечении адресности силами общественности. 13

Врезка 4: Обеспечение адресности на основании географического критерия и оценка домохозяйств Обеспечение адресности на основании географического критерия15. Обеспечение адресности на основании географического критерия – популярный способ определять целевое население в интересах социальных программ. При этом право на участие в программе определяется (по крайней мере, частично) на основании места проживания. Для принятия решений используются следующие инструменты: (а) районные карты бедности16 и неравенства (напр., в которых объединяются данные переписи и обследований, как в Мексике), (б) географические данные по конкретным социальным индикаторам (напр., по уровню образования, индексу человеческого развития), (в) географические данные о наличии конкретной инфраструктуры (напр., водоснабжение, охват медицинскими услугами, наличие школ) и/или (г) картографирование индексов основных потребностей. Преимущества данного подхода таковы: он административно прост, не создаёт негативных стимулов к труду или «эффекта клейма», его легко сочетать с другими методами (см. ниже). Среди недостатков – следующие: требования к информации (точные, текущие и сегрегированные по районам данные об уровне жизни), неудовлетворительные результаты в том случае, когда бедность не коррелирует с географическим расположением, а также потенциальная политическая неоднозначность, связанная с включением или исключением тех или иных районов. Обеспечение адресности на основании географического критерия особенно целесообразно в ситуациях, когда (а) присутствуют значительные различия между разными регионами в уровне жизни, (б) административные возможности достаточно низки, из-за чего невозможно проводить индивидуальную оценку или оценку домохозяйств и (или) (в) реализация программы будет осуществляться с привязкой к конкретному объекту, напр., школе, клинике или специальному магазину, через который предоставляются субсидированные товары. Программы денежных трансфертов: обеспечение адресности на основании географического критерия вместо оценки домохозяйств? Существуют мнения, согласно которым в программах денежных трансфертов адресность следует обеспечивать исключительно на основании географического критерия вместо сложных оценок домохозяйств; это мотивируется тем, что при этом достигается большая в административная простота. Мы не согласны с данным подходом и предпочитаем комбинированный вариант (см. ниже). Поскольку выгоды от участия в программе денежных трансфертов не привязаны к конкретному объекту (в отличие от строительства школы или системы канализации), и в основном являются «частными благами», то даже когда адресность обеспечивается «исключительно на основании географического критерия», всё равно требуется регистрировать отдельные домохозяйства, чтобы подтвердить место их проживания и состав (как правило, с помощью посещения по месту жительства). В программах денежных трансфертов такая минимальная информация совершенно необходима для управления данными и осуществления выплат (во избежание дублирования, проведения перекрестных сверок, верификации места жительства). После того, как в программе собрана минимальная информация о месте жительства и составе домохозяйств, предельные издержки на сбор данных о 10-15 дополнительных переменных, которые необходимы для предсказания благосостояния домохозяйств с помощью БМОН, достаточно невелики. Например, в Никарагуа предельные издержки применения БМОН наряду с использованием географического критерия составили всего 30% (IFPRI, 2002). Результат может быть ещё лучше: обеспечение адресности на основании географического критерия плюс оценка домохозяйств. Сравнительное исследование, которое провели Coady, Grosh and Hoddinott (2004), показывает, что адресность можно повысить, если одновременно использовать 15

Адаптировано из Coady, Grosh and Hoddinott (2004).

Районные карты бедности можно построить путём совмещения данных из последней переписи населения и обследования домохозяйств, в которое включён надёжный показатель потребления (или дохода). Обследование позволяет определить веса переменных, используемых для предсказания потребления (включённого как в обследование, так и в перепись), с помощью которых можно предсказывать потребление всех домохозяйств страны. Используя некое пороговое значение (напр., черту бедности), для каждой семьи, вошедшей в перечень, рассчитывается вероятность бедности (т.е. когда её расчётное потребление ниже порогового уровня); затем разные районы ранжируются на основании средней вероятности бедности в том или ином районе. См. Elbers-Lanjouw-Lanjouw (2001). Подробности практического применения (в том числе – статистическая модель и руководства) приведены в работе Demombynes (2002).

несколько методов. Распространённой практикой является сочетание механизмов обеспечения адресности на основании географического критерия и оценки домохозяйств. Действительно, все системы регистрирования домохозяйств в пяти примерах из практики стран Латинской Америки, подготовленных для настоящего исследования, сочетают оценку домохозяйств с обеспечением (в той или иной мере) адресности на основании географического критерия. Coady (2003) показывает эффективность сочетания разных методов обеспечения адресности на примере программы Oportunidades в Мексике. Результаты проделанного им моделирования показывают: (а) обеспечение адресности на основании только географического критерия даёт значение индикатора CGH17 (Coady-Grosh-Hoddinott) в 1,7 (при этом нижний квинтиль получает 33% выгод); (б) при сочетании географического критерия с БМОН значение CGH достигает 2,0 (нижний квинтиль получает 40% выгод); (в) при сочетании географического критерия с БМОН и демографическим критерием (т.е. учитывается количество детей в домохозяйстве) СGH вырастает до внушительного значения в 2,9 (при этом нижний квинтиль получает 58% выгод); в настоящее время в программе Oportunidades в Мексике используется именно третий вариант (см. Раздел 3). Учитывая, что предельные издержки сочетания этих методов относительно невелики (см. предыдущий пункт), мы рекомендуем именно такой комбинированный подход (однако при этом в «неприоритетных» районах следует предусмотреть возможность подачи заявки на участие в программе по собственной инициативе, чтобы не исключать проживающее в них бедное население). В Таблице 3 приведены некоторые эмпирические правила для сочетания карт бедности с системами обеспечения адресности в интересах домохозяйств, благодаря которым можно не только повысить адресность программ, но и более обоснованно принимать решения относительно введения реестров домохозяйств (напр., какой подход использовать при сборе данных, - обследования или заявления по собственной инициативе).

Механизмы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами в шести странах. В шести странах, которые представлены в данном анализе, для определения прав на участие в социальных программах (в том числе – программах денежных трансфертов) используются разнообразные механизмы оценки домохозяйств. В США для проверки прав домохозяйств на участие во многочисленных федеральных программах применяют сложную методику ОНП. В Бразилии для анализа прав домохозяйств на участие в программе обусловленных денежных трансфертов используют ОНБП. Во всех остальных четырёх странах Латинской Америки (Чили, Мексике, Колумбии и Коста-Рике) для оценки прав домохозяйств на участие в различных социальных программах применяют БМОН. Для всех этих механизмов оценки домохозяйств необходимо чёткое определение «единицы»-получателя помощи (см. Врезку 5).

Индикатор CGH, показывающий степень адресности, рассматривается в Разделе 3.

Врезка 5: Чёткое определение единицы домохозяйства или семьи Для формирования реестра бенефициаров и для обеспечения адресности социальных программ важно определить единицу-получателя помощи Семья = единица-получатель помощи. В системах регистрации домохозяйств Чили (Ficha CAS), Колумбии (SISBEN) и Коста-Рики (SIPO) разделяют домохозяйства и семьи. Домохозяйства определяются как лицо или группа лиц, проживающие в доме или его части и совместно питающиеся (или совместно несущие расходы на приобретение продуктов питания). Семья, согласно понятию нуклеарной семьи, - лицо или группа лиц, входящих в домохозяйство, постоянно проживающя в доме и включающая в себя супругов и не состоящих в браке сыновей и дочерей (как имеющих, так и не имеющих доходов), а также лиц без иждивенцев и источников дохода, находящихся на содержании главы семьи. Таким образом, в доме/квартире могут проживать одна или несколько семей, которым присваиваются разные баллы. Причина такого разделения в том, что системы информации о домохозяйствах используются в интересах разных программ, а в них могут быть другие определения целевой единицы-получателя помощи. В ряде программ (напр., программах жилищных субсидий в Чили или программе льготного медицинского страхования (SHIR) в Колумбии) в качестве целевых единиц-получателей помощи выступают семьи. Ниже приведён пример того, как разные определения обуславливают разные баллы на право участия в программе: 1 домохозяйство Отец, мать 1 женатый сын, жена, двое детей 1 дочь, её ребёнок Друг семьи, проживающий в доме

4 семьи Семья №1: мать, отец Семья №2: женатый сын и его жена, двое детей Семья №3: дочь, её ребёнок Семья №4: друг семьи, проживающий в доме

Критерии, дающие право на участие, зависят от: жилищных условий (одинаковы для всех), наличия общественных услуг (одинаковы для всех), наличия в доме товаров длительного пользования (неодинаковы для разных семей), коэффициента демографической нагрузки в семье (неодинаковы для разных семей), стеснённости (количество лиц, спящих в одной комнате из расчёта на семью), и т.д. При этом Семья №1 может получить иной балл, если уровень образования матери или отца выше, чем у других членов домохозяйства. В этом случае Семья №1 может не получить права на участие в программе, в то время как другие семьи такое право получат. Несмотря на то, что такие определения чётко обозначены в руководствах по ведению собеседований, а интервьюеры проходят соответствующую подготовку, на практике подобные различия провести не всегда оказывается легко. Так, поскольку в колумбийской программе SHIR определение единицы-получателя помощи отличается от определения, принятого в SISBEN, использовать данные, управлять ими и обновлять их сложнее. Вообще, поскольку определения семьи и домохозяйства строятся на информации, поданной бенефициарами, возможны случаи манипулирования, чтобы занизить баллы. И в Чили, и в Колумбии предполагают при пересмотре своих систем отказаться от такого различия. Единица-получатель помощи = домохозяйство. В Мексике единицей регистрации является домохозяйство. Единица-получатель помощи определяется самостоятельно. В рамках основной программы денежных трансфертов в США (TANF) группа получателей помощи включает в себя членов семьи, которые указаны претендентами в качестве «единицы-получателя» (ЕП). В ЕП обычно входят дети, братья и сёстры, родители или другие опекуны. По желанию претендента, из неё могут исключаться те или иные члены домохозяйства или семьи (напр., не имеющие гражданства), и не получать соответствующих пособий. Один и тот же человек не может входить более чем в одну ЕП, и все ЕП должны включать не менее одного ребёнка. Учитывать необходимо весь доход родителей, даже если один из родителей отсутствует.

Оценка нуждаемости с проверкой данных и опыт США. Оценка нуждаемости с проверкой данных (ОНП) считается «золотым стандартом» при обеспечении адресности в работе с домохозяйствами18. ОНП главным образом используют в развитых странах, где доходы, расходы и благосостояние формальны, монетизированы и хорошо документированы (и, как правило, внесены в крупные автоматизированные государственные базы данных), что упрощает их измерение и верификацию. Как показано более подробно в Разделе 3 ниже, системы ОНП могут обеспечивать хорошую адресность. Тем не менее, системы ОНП чрезвычайно сложны (они требуют большое количество документов и тщательную верификацию, а потому – значительные административные и системные возможности) и дорогостоящи (с точки зрения затрачиваемого времени сотрудников и финансовой стоимости системы), о чём мы говорим далее. В Соединённых Штатах19 в большинстве программ социального обеспечения предусмотрена подробная форма ОНП, когда применяют несколько «тестов» на право участия в программе при тщательной верификации и перекрёстных сверках всей предоставляемой информации. Критерии, дающие право на участие, чрезвычайно сложны и существенно различаются во всех 84-х федеральных программах социального обеспечения, в том числе – в трёх основных программах: TANF (денежные трансферты), программе продовольственных купонов и программе «Медикейд» (медицинское обеспечение малоимущего населения). Кроме того, в таких программах, как TANF, критерии для участия устанавливают власти штатов. В разных штатах (а иногда – и округах) они неодинаковы. В отличие от этого, в программе продовольственных купонов предусмотрены единые критерии, действующие на всей территории страны. В зависимости от конкретной программы и штата, тесты на право участия в программе могут включать в себя: •

• • •

Оценку активов: (а) сопоставление финансовых активов с неким установленным пороговым значением и (б) оценку автомобилей (до определённой доли от справедливой рыночной цены на автомобили, которые находятся в собственности претендентов на участие в программе); Оценку валового дохода: сравнение валового заработка и прочего дохода с неким установленным пороговым значением (с учётом размеров домохозяйства); Оценку чистого дохода: расчёт чистого дохода (валовой доход без некоторых стандартных вычетов и исключений) и его сравнение с неким установленным пороговым значением (с учётом размеров домохозяйства); Расчёт размера пособия: косвенная оценка нуждаемости, при которой размер пособия рассчитывается как максимальное пособие минус доход (чистый или валовой) домохозяйства (с учётом размеров домохозяйства).

Критерии различаются в программах и штатах не только с точки зрения типов проверок, но и с точки зрения используемого определения дохода (заработок или прочий доход, суммы вычетов и неучитываемого дохода, и т.п.) и определения единицы-получателя (домохозяйство, семья, «единица-получатель помощи» и т.д.). Применительно к пороговым значениям дохода, в среднем в программе TANF критерии штатов предполагают работу с менее обеспеченным целевым населением, чем единые федеральные критерии, предусмотренные для участия в программе продовольственных купонов и программе «Медикейд». Средний порог дохода для программы TANF 18 19

Coady, Grosh, Hoddinott (2002). Данный раздел адаптирован из Lindert (2003).

составляет примерно 60 процентов от значения федеральной черты бедности. В сравнении с этим, пороговые значения валового и чистого дохода в программе продовольственных купонов равны 128 и 99 процентов соответственно, а для «Медикейд» - 133 процента от федеральной черты бедности. Впрочем, точные сопоставления делать сложно, так как в каждой программе доход считают по-разному. Кроме того, в программах, подобных TANF, предусмотрено условие наличия работы и ограничения по времени участия, что может отрицательно сказываться на количестве участников. Точность (и сложность) ОНП в США главным образом обусловлена тщательной верификацией дохода и активов. Действительно, это – один из главных аспектов, которые отличают ОНП и ОНБП друг от друга в ряду механизмов оценки домохозяйств. Для верификации обычно используют два инструмента: документы и компьютерные сверки. Во время собеседования сотрудник, ведущий дело, обычно разъясняет клиенту типы верификации и указывает, какие документы потребуются. В отношении дохода (заработка и дохода, поступившего из иных источников) документы, как правило, должны отражать ситуацию за последние два месяца; они включают в себя: выписки из платёжных ведомостей, справки о размере заработной платы от работодателя, уведомления о получении пособий из других программ (социального обеспечения, пособий по безработице, пенсий и т.д.), уведомления от работодателя и т.д. Для активов (денежных и неденежных) пакет документов кандидата должен включать в себя последние выписки по банковскому счёту (сберегательные и чековые счета), информацию о стоимости акций или облигаций, полисах страхования жизни, документы на транспортное средство и т.д. В отношении расходов кандидат должен представить информацию о следующем: расходы на содержание жилья, недавние коммунальные платежи (газ, электричество, вода), письменное заявление о расходах, связанных с уходом за ребёнком, справки об уплате налога на недвижимое имущество, счета по оплате медицинских расходов и выплаты на содержание ребёнка, сделанные кандидатом. Системами компьютерной сверки с 1991 года стали пользоваться почти в два раза чаще, - количество сверок с разными системами выросло с 7,5 до примерно 14. Врезка 6: Влияние оценки нуждаемости на стимулы Потенциальному отрицательному влиянию оценки нуждаемости на экономическую активность населения уделяется немало внимания. При жёсткой системе обеспечения адресности и сокращения размера пособий при росте заработка могут возникнуть отрицательные стимулы к работе. Действительно, именно желание ослабить подобные отрицательные стимулы и их потенциальную способность создавать «ловушки бедности» обусловило в 1996 г. принятие мер, направленных на пересмотр систем социального обеспечения США, среди которых: (а) требование, согласно которому получатели пособий должны работать, (б) ограничения срока получения пособий и (в) повышение уровня неучитываемого дохода (суммы заработка, которые не учитываются при определении права на участие в программе), а также (в) введение более высоких пороговых значений дохода и сохранение прав на натуральную помощь (продовольственные купоны, «Медикейд») для бенефициаров программы TANF (денежные трансферты) вследствие более высоких доходов. Результаты эмпирических исследований в США показывают, что требование оценки активов также может привести к тому, что малоимущие семьи будут делать меньше сбережений20. Эмпирических данных о влиянии ОНБП или ОНП на рынок труда и другие поведенческие установки в странах Латинской Америки немного. Учитывая, что эти механизмы слабее связаны с фактическим заработком, их воздействие скорее всего будет не столь значительным, чем при ОНП. В ходе недавнего анализа, проведённого Всемирным банком, веских доказательств значительного влияния денежных трансфертов на стимулы к работе в Бразилии не обнаружено21. 39

Оценка нуждаемости без проверки данных и опыт Бразилии. Поскольку в развивающихся странах предпосылки к использованию систем ОНП (т.е. в основном формальные, монетизированные и отражённые в документах доходы, значительные административные и финансовые возможности), как правило, отсутствуют, в ряде государств (включая Бразилию) предпринимались попытки устанавливать право на участие в программах с помощью оценки нуждаемости без проверки данных (ОНБП). В подобных системах данные о доходе домохозяйств, самозаявленные кандидатами, сопоставляют с установленными пороговыми значениями. И в принципе, и на практике при использовании самозаявленных данных о доходе присутствует высокий риск неверного измерения и мошенничества вследствие (а) значительной вероятности ошибки измерения при самозаявлении дохода и (б) наличия отрицательных стимулов, диктующих занижение дохода. Даже в ходе независимых обследований домохозяйств22 (в которых не присутствуют какие-либо материальные стимулы к занижению дохода, напр., возможность получить доступ к пособиям) ошибки измерения (из-за того, что заработок имеет сезонный, неформальный, натуральный характер) приводят к недооценке дохода. Для того, чтобы лучше измерить доход, требуются подробные опросники, позволяющие выяснить разные его источники (от работы в разных местах, работы неполный день, заработок в качестве самозанятых, из нетрудовых источников и т.д.) и оценить разные справочные периоды (за прошлую неделю, месяц, год). В отсутствие такого подробного анализа доход обычно оказывается существенно недооцененным. Эти ошибки измерения усугубляются, когда известно, что цель, с которой собирают самозаявленные данные, выяснить право на участие в программе (это происходит при использовании ОНБП в качестве механизма обеспечения адресности при работе с домохозяйствами). В Бразилии23 в программах обусловленных денежных трансфертов, включая новую программу Bolsa Familia (BFP), и в её предшественниках (таких, как Bolsa Escola)24 в настоящее время используют методику ОНБП, опираясь для отбора семей на данные, собранные в едином реестре, - Cadastrо Unico25. Представляется, что и на общенациональном, и на местном уровне при реализации Cadastrо Unico и программ для пользователей, таких как Bolsa Familia и предшествовавших ей (напр., Bolsa Escola – крупнейшей программы до проведния реформы) адресность обеспечивается по географическому критерию. Во-первых, на общенациональном уровне, Cadastrо Unico и опирающиеся на него программы сначала более интенсивно использовались в Северо-восточном регионе страны, где наблюдались высокие показатели бедности. Вовторых, поскольку данные собирались на местном уровне (и при наличии заранее 20

Orzag, Peter R. (2001) World Bank (May 25, 2004) 22 Например, данные анализа говорят о том, что доходы занижены даже в бразильских обследованиях домохозяйств, таких, как PNAD (в отсутствие указанных отрицательных стимулов). См. Elbers et al. (2003). 23 Данный раздел адаптирован из de la Briere and Lindert (2003). 24 BFP – программа обусловленных денежных трансфертов, которая была создана в 2003 году посредством слияния четырёх программ трансфертов: Bolsa Escola, Bolsa Alimentacao, Cartao Alimentaciao и Auxilio Gas. 25 Cadastro Unico («Единый кадастр») был сформирован посредством прямого сбора данных и консолидации ранее существовавших федеральных реестров (таких, как SIBES, использовавшийся в программе Bolsa Escola) и реестров муниципального уровня (ряд муниципалитетов вёл собственные реестры ещё до создания SIBES или Cadastro Unico; они обычно передавали эти данные в Cadastro Unico, чтобы сэкономить на повторной регистрации). 21

установленных квот на регистрацию, - см. выше), для обозначения приоритетных районов для регистрации ряд муниципалитетов действительно использовал географические инструменты (напр., локальные карты бедности или уязвимости). Имеющиеся данные говорят о том, что в случае бразильского Единого кадастра присутствуют как ошибки измерения, так и негативные стимулы, предполагающие занижение сообщаемого дохода26: •

Ошибки измерения: неудовлетворительные опросники. Ошибки измерения в Cadastrо Unico главным образом обусловлены неудовлетворительным качеством опросников. Несмотря на высокую степень неформальности бразильской экономики, охват вопросов и представление разных типов дохода в опроснике Cadastrо Unico слабы и ограниченны. Опросник включает в себя только шесть вопросов относительно дохода: заработок, пенсия, пособие по безработице, алименты, валовой доход от сельского хозяйства (включая последний «сельскохозяйственный сезон») и прочий доход. Данные о доходе не проверяются на основании документов или каких-либо перекрёстных сверок. Отсутствуют какие-либо инструкции относительно следующих аспектов: (а) данные о каком доходе и доходе каких членов семьи следует собирать, (б) за какие сроки (предположительно, используется традиционная для Бразилии периодичность, - в месяц), (в) какой показывать доход, - средний (ежемесячно) или только доход за последний, не оговоренный период времени (за месяц), (г) какой заработок (валовой или чистый) указывать. Хотя собираются данные и о других переменных, доход – единственная переменная в опроснике Cadastrо Unico, на основании которой в настоящее время определяется право на участие в BFP. Министерство социального развития, которое курирует Единый кадастр, работает над совершенствованием опросника (а также рассматривает возможность перехода к системе БМОН).

•

Стимулы к занижению сообщаемого дохода. Результаты двух аналитических работ говорят о том, что для системы бразильского Cadastrо Unico характерно занижение сообщаемого дохода, имеющее определенные отрицательные последствия. В первом исследовании, авторами которого являются de la Briere et al., сравнивается оценочная численность бедных на основании Cadastrо Unico (объединённого с ранее существовавшими реестрами) с данными хорошо известного обследования домохозяйств (PNAD). Такое сравнение показывает, что в Cadastrо Unico дополнительно к оценкам PNAD включено свыше миллиона «бедных». Тенденция к занижению домохозяйствами своих доходов особенно чётко прослеживается в отношении «крайне бедных»: в кадастре к этой категории отнесено почти в два раза больше домохозяйств (почти пять миллионов), чем в PNAD. В рамках второго исследования (Paes de Barros, et al. (November 2003)) было проведено повторное обследование более чем 5000 городских домохозяйств, внесённых в Cadastrо Unico. Среди прочих выводов,

Применение методики ОНБП привело к увеличению числа ошибок и в других странах, - в том числе, при экспериментах с ОНБП в США. Так, в штате Мэриленд экспериментировали как с системой ОНП (нынешняя система), так и с ОНБП в сочетании с проверками и санкциями в случае обнаружения мошенничества (в 1970-е годы). Согласно результатам, в рамках ОНП средние показатели ошибки при выплатах составили 13,5%, в то время как аналогичный показатель при ОНБП достигал 23%, а ошибочно пособия назначались при этой системе в 53% случаев! State of Maryland (1979), отражено в Lindert (2003).

результаты этой работы говорят о том, что (а) количественная информация о доходах и потреблении, содержащаяся в Cadastrо Unico, имеет очень низкое качество (напр., в кадастре существенно больше домохозяйств заявили о нулевом доходе и потреблении, чем при повторном обследовании), (б) качественная информация о натуральном аспекте бедности оказалась гораздо точнее, и потому (в) многомерные индикаторы (напр., БМОН, включающие денежные показатели дохода, но не ограничивающиеся ими) обеспечивают надёжное, прозрачное ранжирование населения. Несмотря на указанные проблемы с качеством и прозрачностью, результаты с точки зрения адресности в программе Bolsa Escola (которая впоследствии была слита с программой Bolsa Familia, а её бенефициары зарегистрированы в Едином кадастре) оказались в достаточной мере адекватными (хотя и не в той же мере, что для программ, использующих ОНП или БМОН, - см. Раздел 3 ниже). Более того, в ряде случаев ОНБП может оказаться единственно возможным способом отличить бедных от небедных при назначении пособий. Так, в ситуациях, требующих быстрого принятия решений (напр., в приёмных покоях больниц в странах, где предусмотрены льготы при медицинском обслуживании малоимущего населения) ОНБП может стать единственным инструментом, позволяющим определить обоснованность использования льготы. Там, где пособия и льготы назначаются на длительный период (как, напр., во многих программах денежных трансфертов), верификация информации (о доходе; либо использование балльной оценки) представляется целесообразным шагом, помогающим повысить справедливость и прозрачность решений о предоставлении таких пособий и льгот. Балльная методика оценки нуждаемости и опыт Чили, Колумбии, Мексики и Коста-Рики. Учитывая трудности, не позволяющие развивающимся странам применять эффективные системы ОНП, а также проблемы с измерением, изначально присущие ОНБП, во многих таких странах предпочли воспользоваться реализуемым и перспективным вариантом, известным как балльная методика оценки нуждаемости (БМОН). Составной индекс переменных, заменяющих доход, особенно пригоден в развивающихся странах, где высокая степень неформальности, сезонный и натуральный характер заработка затрудняют количественное выражение и верификацию дохода. Балльная методика оценки нуждаемости предполагает оценку прав домохозяйства на участие в программе на основании сводного балла по многомерному индексу наблюдаемых характеристик («заменяющих переменных»), связанных с бедностью. Показатели, используемые для расчёта такого балла, и их веса как правило выводятся из статистического анализа данных обследования домохозяйств (см. ниже). БМОН имеет ряд преимуществ, которые делают этот инструмент перспективной и реальной альтернативой ОНБП и ОНП в реализации систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами: •

Точность обеспечения адресности. Как отмечается в Разделе 3 ниже, результаты обеспечения адресности при БМОН для стран и программ,

• •

включённых в выборку, почти столь же высоки, что и при ОНП, а в ряде случаев – выше, чем при ОНБП. Рентабельность. Как отмечается в Разделе 3 ниже, финансовые затраты на использование БМОН гораздо ниже, чем при ОНП, и сопоставимы с затратами на ОНБП. Политическая привлекательность. Применение многомерных индексов для определения прав на участие в программе может быть более привлекательным с политической точки зрения, чем использование только критерия дохода: во многих развивающихся странах (особенно в Латинской Америке) общественное мнение часто полагает, что бедность – явление многогранное, и относится не только к «доходу». Прозрачность. Использование многочисленных наблюдаемых переменных при БМОН более прозрачно и легче поддаётся проверке, чем применение самозаявленного дохода, как при ОНБП. Административная осуществимость. Административное бремя при БМОН для многих развивающихся стран не представляется чрезмерным. Требования к применению БМОН не столь обременительны, как при ОНП, и схожи с теми, что присутствуют при ОНБП. К ним относятся: (а) собеседование с домохозяйством и посещение на дому, чтобы заполнить краткий опросник (2-3 страницы), (б) наличие автоматизированной системы для введения данных, их подтверждения и обработки реестра бенефициаров (см. ниже), а также (в) соответствующие системы мониторинга, обновления данных, контроля/проверки качества (см. ниже). Главное для успешного функционирования системы – институциональные условия с чётко определёнными обязанностями по разработке, эксплуатации и финансированию (см. ниже)27.

В странах Латинской Америки довольно широкое распространение нашли единые реестры домохозяйств, куда стекается информация, используемая при БМОН; в настоящее время они существуют в целом ряде стран, среди которых – Чили, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа, Ямайка и Аргентина. Среди конкретных систем, в которых применяют БМОН, и которые анализировались в интересах настоящего исследования, - Ficha CAS в Чили, SISBEN в Колумбии, SIPO в Коста-Рике, а также система, созданная в Мексике в рамках программы Oportunidades (ранее известной как Progresa)28. Эти примеры были выбраны потому, что указанные системы имеют наиболее длительный опыт использования балльной методики оценки нуждаемости в странах Латинской Америки (да и в мире в целом). В разработке и внедрении систем БМОН обычно присутствуют три этапа: •

Этап 1: Определение переменных и весов для БМОН. Переменные, входящие в составной индекс для БМОН, должны легко наблюдаться, но при этом манипулирование ими должно быть затруднено. В некоторых странах используют разные наборы переменных при работе с городскими и сельскими

Интересно отметить, что административные требования для использования БМОН не более обременительны, чем те, что имеются при использовании географического критерия (ГК), хотя даже при ГК требуются определённые усилия по регистрации семей и подтверждению их места жительства и состава семьи (см. Врезку 4). 28 Как уже отмечалось выше, анализ этих примеров проводился специально в интересах настоящего сравнительного исследования, и с его результатами можно ознакомиться при соответствующем запросе. Примеры указаны во введении и в библиографическом списке к данной работе.

районами, так как «проявления» бедности в этих районах различны. Среди общих переменных – местоположение, качество жилья, наличие в собственности товаров длительного пользования, уровень образования и род занятий. Иногда также включают самозаявленный доход; в этом случае многие другие переменные служат «верификаторами», позволяющими проверить валидность информации, представленной кандидатами. В Таблице 4 приведено сравнение переменных, которые используются при БМОН в Чили, Колумбии, Коста-Рике и Мексике. Несмотря на то, что в Бразилии в настоящее время БМОН не используется, там предполагают перейти к системе, предусматривающей БМОН. Интересно отметить, что в существующий опросник Cadastro Unico уже включены многие из тех переменных, которые в других странах Латинской Америки задействованы в БМОН (См.Таблицу 4). Переменные и их веса в составном индексе по БМОН могут определяться регрессией или анализом основного компонента (см. Врезку 7)

•

Врезка 7 – Два метода определения переменных и весов в балльной методике оценки нуждаемости (БМОН) Метод регрессии («предсказатели») Метоод основных компонентов Mетодика: используются статистические • Mетодика: Выявляет линейные сочетания переменных, модели регрессии с данными измеряемых в ходе обследований домохозяйств, чтобы обследований домохозяйств для максимизировать наблюдаемые расхождения между семьями определения переменных, которые или районами. Затем эти переменные включаются в «предсказывают» бедность с точки зрения составной индекс БМОН. Как правило, этот подход потребления (или дохода). Затем в сочетается с анализом, проводимым техническими составном индексе БМОН коэффициенты специалистами, с целью оценить веса для индекса.. регрессии используются в качестве весов. • Когда даёт наилучший результат: в отсутствие надёжных данных о потреблении из обследований домохозяйств (для Когда даёт наилучший результат: при метода регрессии). Данный подход позволяет также сократить наличии надёжных данных обследований количество переменных, которые включаются в опросник по домохозяйств о потреблении (или БМОН. доходе), - используются в регрессиях в качестве зависимых переменных.. • Преимущества: позволяет техническим специалистам (и общественности) использовать качественную информацию об Преимущества: прозрачный, объективный расчёт весов, достаточно относительной важности переменных (для определения простой способ, позволяющий быстро весов); созданные индексы прозрачны; однако при этом для конструировать составные индексы конструирования индексов требуется больше времени чем при методике регрессии (из-за споров и обсуждений касательно (примерно 2 месяца работы). весов). Примеры: Никарагуа (IFPRI), Grosh and • Примеры: Чили (Ficha CAS), Коста-Рика (SIPO), Мексика Baker (1995). (Oportunidades), Колумбия (процедура PRINQUAL в рамках программы SISBEN ).

•

Этап 2: Сбор данных от домохозяйств. После того, как определены и сконструированы переменные, веса и составной индекс по БМОН, можно переходить к формулированию опросника и сбору данных от домохозяйств. Объём опросника невелик (от 3 до 8 страниц в наблюдавшихся в данном исследовании четырёх странах Латинской Америки, где применяют БМОН). Как правило, данные собирают в ходе собеседования («интервью»), нередко – во время посещения на дому; это делает специально подготовленный интервьюер. При посещении на дому проверяют наблюдаемые жилищные условия семьи, особенно – качество жилья, наличие коммунальных услуг и товаров длительного пользования. Как отмечается ниже, собеседования с домохозяйствами могут проводиться по их собственной инициативе или в ходе условно полных обследований («переписи»). С помощью районных карт бедности можно определить (а) географические районы, имеющие приоритет при проведении регистрации или участии в программе (обеспечение адресности по географическому критерию, - см. Таблицу 3 и Врезку 4), а также (б) методику,

посредством которой будет «запущен» процесс собеседований и сбора данных (по собственной инициативе кандидатов или в рамках условно полного обследования), - более подробно см. ниже. Действительно, все системы обеспечения адресности для домохозяйств в Мексике, Колумбии и Коста-Рике для выявления приоритетных районов и определения способа сбора данных сочетают БМОН и географический критерий. В Чили ранее (до того, как была введена система регистрации по собственной инициативе граждан) также использовали карты бедности для определения приоритетных районов. •

Этап 3: Определение прав домохозяйств на участие в программе путём расчёта составных баллов по БМОН. После того, как данные собраны (в ходе собеседований или посещений на дому), они вводятся в единый реестр домохозяйств и очищаются (см. ниже). Далее конструируются составные индексы (баллы) по БМОН; для этого используют данные, собранные в отношении переменных в индексе, и установленные веса (см. Врезку 7). Конструирование обычно осуществляется автоматически, будучи запрограммированным в ПО реестра. Полученные баллы домохозяйств сопоставляются с установленными пороговыми значениями («проходными баллами»), дающими право на участие в той или иной социальной программе. Эти значения могут быть представлены тем или иным уровнем (как в Ficha CAS в Чили) или диапазоном баллов (как в SISBEN в Колумбии). Такие единые реестры домохозяйств и баллы часто используются в разных странах для определения прав на участие в самых разнообразных программах. Пороговые значения, дающие право на участие, могут быть различными для разных программ, в которых применяют одну и ту же базу данных единого реестра; иногда, с учётом целей конкретных программ, предусматривают дополнительные критерии помимо баллов по БМОН (см. Таблицу 5 – примеры разных критериев БМОН для различных программ, использующих единую систему Ficha CAS в Чили, и Таблицу 6, где представлены примеры разных классификаций, дающих право на участие в нескольких программах, использующих SISBEN в Колумбии). Для того, чтобы системы БМОН и опросники могли использоваться в интересах разных программ, при их разработке следует принимать во внимание разные критерии, дающие право на участие в этих программах. После того, как на основании сравнения полученных домохозяйством баллов с «проходными» определяется право на участие в программе, составляются списки бенефициаров конкретных программ (суб-реестры), которые используются для осуществления программ и выплаты пособий.

Tаблица 4 – Сопоставление переменных, включённых в страновые опросннки, 2002 КостаБразилия Мексика/2 Переменные Чили Колумбия/1 Рика Расположение -Департамент/штат X X X X X -Муниципалитет X X X X X -Деревня X X X X X (w) -Адрес X X X X X -Идентифик. номер X X X X X Качество жилья -Водопровод X (w) X (w) X (w) X X (w) -Электричество X X X (w) X X -Вывоз мусора X (w) X -Канализация X (w) X (w) X (w) X X -Туалет с ванной X (w) X (w) X (w) X -Материал пола X (w) X (w) X (w) X (w) -Материал стен X (w) X (w) X (w) X X -Материал крыши X (w) X (w) X (w) X Владение товарами длительного пользования -Цветной ТВ X X (w) X (w) X -Холодильник X (w) X (w) X (w) X (w) -Стиральная машина X (w) X (w) X (w) -Кондиционер -Водонагреватель X (w) X -Транспортное X X (w) средство Образование -Образование X (w - глава) X (w – самый X (w X X (w (Лет, всего >5-6) старший глава) глава) получатель з/платы) -Посещаемость X X (w) X X -Неграмотность X X Занятость и доход -Занятость (>12-14) X (w – глава X (w – доля X (w) X X или супруг/ занятых членов >6 -Безработный -Переменные дохода Прочие -Инвалидность -Переменные состояния здоровья -С/х переменные -Субсидии из социальных программ -Миграция -Перенаселённость -Сoбственность на дом Всего переменных

супруга) >14

семьи)

X (w)

X X (w)

X X (w) 2 пер.

5 пер.

7 пер.

X X (w)

X X

X -

X X (w)

X (16 пер.) X

X (9 пер.) X

X (w) X (w)

X (w) X

X (w) X (w)

X X

X X X

115

2 пер.

1 пер.

X X

Примечания: X: означает «да», w: означает «взвешенную переменную». Число указывает на количество переменных. Приведены не все переменные, а лишь сопоставимые. /1: Описание соответствует старому опроснику. Новой статистической модели пока нет. Дополнительные взвешенные переменные включают в себя: средняя продолжительность обучения в школе для лиц >12 лет., доля детей < 6 лет. /2: Приведены только городские переменные. Необходимо заполнить три опросника: Cedula de Inclusión, Городское обследование (ENCASURB) и Cedula de Verificación. Дополнительные взвешенные переменные включают в себя: число людей, возраст и пол главы домохозяйства, количество детей в возрасте 0-11 лет, владение газовой плитой. /3. Информация о миграции относится к муниципалитету, где человек был рождён, и времени проживания на нынешнем месте жительства. Источник: См. Сборник примеров, указанный в начале, и Библиографию.

Таблица 5 - Чили: Различные программы, в которых адресность обеспечивается на основании индекса БМОН из единой системы Ficha CAS, 2002 Программа Пенсионное пособие (PASIS) • По старости • По инвалидности

Балл CASe • Балл CAS даёт приоритет для участия в программе; • Предельное значение устанавливается региональным бюджетом.

Единая семейная субсидия (SUF) (Subsidio Único Familiar)

• Балл CAS даёт приоритет для участия в программе; • Предельное значение устанавливается региональным бюджетом. • Балл CAS даёт приоритет для участия в программе; • Предельное значение устанавливается региональным бюджетом. • Балл CAS ниже 550 пунктов или подушевой доход в семье ниже 37.000 песо (53 долл. США).

Дотация на приобретение питьевой воды

Чили: Программа ухода Integra Уход за малолетними детьми в возрасте 3-23 месяцев и 2459 месяцев, включая предоставление питания и витаминов. Программа недорогого жилья (5 программ)*

Прочие критерии • Старше 65 лет; • Удостоверение инвалидности; • Подушевой доход ниже уровня пенсионного пособия; • Доход претендента ниже уровня пенсионного пособия; • Не является получателем пенсии из системы социального обеспечения. • Моложе 18 лет; • Посещает школу; • Проходит медицинские осмотры • Не является получателем семейной субсидии из системы социального обеспечения. • Регулярная оплата счетов (в случае просрочки платежей более, чем на 3 месяца, выплата дотаций временно приостанавливается)

• Для детей в возрасте 3-23 месяцев; • Для детей в возрасте 24-59 месяцев. Приоритет отдаётся: • Детям работающих, учащихся матерей и матерей, ищущих работу; • Дети женщин-глав домохозяйств или несовершеннолетних матерей; • Дети безработных глав домохозяйств. • В большинстве программ балл CAS В большинстве случаев требования таковы: < 543 пунктов. Балл CAS даёт • Не является собственником приоритет для участия в программе. • Не получал ранее жилищной субсидии; • Стоимость дома до 280 UF • Mинимальные сбережения в размере 10 UF.

*Описание и детали критериев адресности и программ приведены в Larrañaga (2003). Larrañaga (2003).

Источник:

Tаблица 6 - Колумбия: Различные программы, в которых используют реестры SISBEN и другие критерии обеспечения адресности, 2003 Программа SISBEN Приоритетные группы На практике Субсидии медицинского Беременные, сельское Неизвестно, применялись 1 и 2 уровни SISBEN страхования население. ли муниципалитетами ./1 (здравоохранение, критерии определения социальная помощь, SHIR) приоритетности Субсидии при оплате SISBEN 1: оплата 5% Нет Применяются. стационара (Программа SISBEN 2: оплата 10%. “Vinculados”) SISBEN 3: оплата 30%. Обусловленные денежные 1 уровень SISBEN Сельские районы (625 Применяются оба трансферты (Familias en муниципалитетов с критерия. Из-за Acción) населением менее 100,00 отсутствия доступа к человек, имеющие доступ к банкам часть беднейшего банкам для получения населения осталась электронных переводов) неохваченной. Программы общественных 1 и 2 уровни SISBEN Городские районы (500 Применяются все работ (Empleos en Acción) муниципалитетов). критерии. Безработные на момент подачи заявки на участие в программе – участие в

Обучение молодёжи (Jovenes en Acción) Дотации престарелым бедным

1 и 2 уровни SISBEN.

лотерее. В возрасте 18-25 лет

Применяются

1 и 2 уровни SISBEN.

Нет

Применяются

: Эти уровни считаются бедными. Источник: Castañeda and Fernandez (2003).

Г. Институциональные роли: централизация или децентрализация Для того, чтобы системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами были эффективными, необходимо четко установить институциональные роли. Институциональная ответственность за эти системы в разных странах может быть оформлена по-разному, в зависимости от степени децентрализации социальных расходов, а также от имеющихся политических, административных и финансовых структур (см. Таблицу 7). В США разработка, применение систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами и управление соответствующими базами данных осуществляются на местном (штат + муниципалитет) уровне для всех программ, включая основные федеральные программы, такие как Программа продовольственных купонов и Программа временной помощи нуждающимся семьям (TANF). В Колумбии большинство аспектов также децентрализованы, хотя разработка (включая общее ПО) ведётся централизованно. Ни в США, ни в Колумбии не существует консолидированной базы данных (см. выше), хотя в Колумбии предпринимаются попытки создать такую базу. В Чили и Бразилии выработка правил и положений обеспечения адресности осуществляется на федеральном уровне, сбор данных ведут местные (муниципальные) власти, управление базой данных централизовано (имеется общенациональная база данных). Наконец, в Коста-Рике и Мексике за разработку системы обеспечения адресности, её применение (в том числе – сбор данных) и управление базами данных отвечает федеральное правительство. Децентрализованное и централизованное выполнение различных функций и ролей имеют свои преимущества и недостатки (см Таблицу 8). Tаблица 7 – Централизация и децентрализация основных институциональных ролей в системах регистрации домохозяйств Наиболее <-------------------------------------------------------> Наиболее децентрализованно централизованно США Колумбия Чили, Бразилия Мексика, КостаРика Разработка системы Децентрализованно Централизованно Централизованно Централизованно Сбор данных Децентрализованно Децентрализованно Децентрализованно Централизованно (в (осуществление) федеральном управлении) Управление базой Децентрализованно Децентрализованно Централизованно Централизованно данных (общенациональная (общенациональная (общенациональная (общенациональная база данных база данных база данных) база данных) отсутствует) отсутствует) Источник: оценки авторов на основании основании Сборника примеров из опыта стран (2003).

Tаблица 8 – Централизация и децентрализация функций: сравнительные преимущества ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ФУНКЦИИ Роль Преимущества: децентрализация функций Недостатки: централизация функций Разработка • Более активное участие местных властей в • Выше прозрачность при наличии федеральных системы проведении социальной политики положений, определяющих права на участие, и (критерии прочие характеристики • Система может отражать местные участия, единое предпочтения и условия • Общая база для проведения мониторинга и оценки ПО, опросники и • Наличие единого ПО упрощает консолидацию т.д.) общенациональной базы данных • Типовые опросники более эффективны, прозрачны • Ниже стоимость (экономия от масштабов при разработке ПО, опросников и т.п.) Сбор данных • Местные власти способны сами определять • Лучше контроль качества, непротиворечивости (осуществление) процессов сбора данных и включать бедных • Ниже риск манипуляции со стороны • Работа может вестись более эффективно (особенно в очень крупных странах) • Предпочтительнее в ситуации, когда местные возможности ограничены • Интервьюеры знают местные обычаи, языки • При регистрации по собственной инициативе: имеется база и сеть (органы социального обеспечения), позволяющие вести регистрацию непрерывно Управление базой • Базы данных можно организовать с учётом • Проще присваивать индивидуальные данных потребностей местных программ идентификационные номера • Лучше контроль за качеством данных и аудит баз данных • Проще формировать консолидированную, общенациональную базу данных • Ниже стоимость благодаря экономии от масштабов • Проще проводить перекрёстные сверки с другими автоматизированными системами • Ниже риск коррупции на местном уровне • Целесообразнее при ограниченных местных возможностях Источник: оценки авторов на основании основании Сборника примеров из опыта стран (2003), подготовленного Всемирным банком для настоящего материала.

Хотя единого «рецепта» для распределения институциональных ролей или установления желательной степени децентрализации не существует (при решении этих задач необходимо принимать во внимание местные условия), в Таблице 9 представлены некоторые из более детальных функций, которые могли бы применяться в качестве «стилизованной» модели, предполагающей централизованную разработку, децентрализованный сбор данных (применение) и централизованное управление базой данных (при наличии общенациональной базы данных): • • •

Этап 1: на федеральном уровне разрабатывают систему обеспечения адресности (опросник с переменными и весами и руководства по применению), но использование этой системы и сбор данных осуществляются муниципалитетами. Этап 2: на уровне штатов проводят перекрёстные сверки и очищают информацию, собранную муниципалитетами в рамках своей компетенции, и формируют базу данных штата, которая направляется на федеральный уровень. Этап 3: муниципалитеты осуществляют непосредственный сбор данных (по инициативе кандидатов или в ходе обследования), следуя федеральным положениям и правилам, определяющим, когда следует применить тот или иной подход. При децентрализованной работе (сбор данных) важное значение приобретает предоставление муниципалитетам финансовой поддержки,

•

финансируемой из федеральных средств (и технической помощи), чтобы покрыть стоимость этой деятельности (см. Раздел Б, принцип №3: «Рентабельность»). Этап 4: федеральные власти осуществляют перекрёстную сверку (между штатами) и сверку с федеральными базами данных (налоговыми, финансовыми базами данных, реестрами недвижимости и т.п.) и формируют Единый федеральный реестр домохозяйств; этот реестр шифруется и обеспечивается доступ к нему властей штатов и муниципалитетов для использования в интересах собственных программ. Кроме того, этот Единый реестр используется федеральными ведомствами и исследовательскими структурами (после того, как будут приняты соответствующие меры по защите конфиденциальной информации) для проведения частых оценок. Наконец, федеральные власти проводят различные выборочные проверки и контролируют качество, осуществляя тем самым федеральный надзор за процессами сбора данных на местом уровне (см. ниже).

Та же схема должна применяться для частых обновлений и внесения в реестр новых кандидатов. Программы и институты, реализующие социальные программы, могли бы фиксировать осуществлённые операции (выплату пособий) в онлайновом режиме (или с помощью регулярного обновления частей базы данных), передавая информацию в центральную базу данных, которая была бы основой общенационального Единого учётного реестра бенефициаров и пособий. Tаблица 9 – Ясные институциональные роли: пример стилизованной модели с централизованной разработкой и управлением и децентрализованным сбором данных Федеральный уровень Уровень штата Муниципальный уровень • Разработка системы, • Сбор данных (опрос или • Техническая помощь критериев регистрация по собственной муниципалитетам, инициативе) согласно обучение, предоставление • Создание единого ПО (при федеральным правилам и информационных консультациях с разными процедурам (в идеале – при технологий программами, уровнями федеральном финансировании управления) • Организация аудиторских или совместном участии с проверок, контроль • Перекрёстная сверка данных расходах, - см. Раздел Б внизу) качества/ борьба с • Организация аудиторских • Введение данных, их мошенничеством проверок, контроль качества/ верификация, обработка, • Консолидация данных на борьба с мошенничеством перекрёстная сверка уровне штата; единая база • Консолидация данных на • Частные обновления, внесение данных штата федеральном уровне; единая поправок • Очистка данных, федеральная база данных • Консолидация данных на перекрёстные сверки • Отбор бенефициаров для местном уровне; единая база • Отбор бенефициаров для федеральных программ данных на муниципальном программ штата. • Осуществление платежей уровне • Совместное с (через банковскую систему). • Отбор бенефициаров для федеральным(и) и • Консолидация бенефициаров участия в муниципальных местным(и) ведомством федеральных программ, программах . (ами) использование программ штатов и местных списков бенефициаров • Совместное с федеральным(и) программ в федерального уровня и и штатским(и) ведомством общенациональном реестре. уровня штата. (ами) использование списков бенефициаров федерального и местного уровня

Д. Мониторинг, верификация, меры борьбы с мошенничеством Для работы единых реестров домохозяйств очень важно использовать надёжные инструменты для мониторинга таких реестров, верификации информации и борьбы с мошенничеством. Инструменты надзора приобретают ещё большее значение, когда сбор данных, их введение и (или) управление осуществляется децентрализованно, силами местных властей. Возможно именно из-за высокой степени децентрализации своих регистрационных систем в США сформирован целый арсенал надёжных механизмов для мониторинга, верификации и борьбы с мошенничеством. В странах Латинской Америки такие инструменты развиты неодинаково; кроме того, и степень их воздействия ниже (хотя в последнее время были предприняты меры по повышению их эффективности). Следует отметить, что ни одна система не обеспечивает 100-процентной защиты от манипуляции и мошенничества. Даже в странах, где предусмотрены сложные меры верификации и борьбы с мошенничеством, имеют место и часто обнаруживаются утечки в пользу небедных и злоупотребления с назначением пособий29. Таким образом, цель заключается в создании реализуемых и рентабельных систем, которые позволяли бы свести масштабы злоупотреблений/мошенничества к минимуму. Надёжные системы мониторинга и верификации выполняют также и политическую роль, позволяя государству быть подотчётным перед своими гражданами и отвечать на «критику» СМИ. В странах Латинской Америки и в США был создан целый ряд механизмов для мониторинга, проверки информации и борьбы с мошенничеством. Ниже приведены некоторые примеры: •

•

Контролируемые собеседования (в поле или в учреждении). Практически во всех странах, включённых в рассматриваемую выборку, в процессе сбора данных предусмотрено участие супервайзеров. Так, супервайзеры в Колумбии по завершении каждого рабочего дня должны проверять 100% опросников и направлять для повторного составления заявления те из них, в которые необходимо внести исправления. Ежедневно управляющему SISBEN направляется отчёт, содержащий типичные ошибки; это должно служить повышению качества подготовки интервьюеров. Верификация (проверка) информации. В системе ОНП, принятой в США, поступающая информация подтверждается документами и верифицируется (более подробно см. выше). Гораздо менее тщательно проводится верификация информации в системе ОНБП, действующей в Бразилии (где таковая практически отсутствует), или в системах БМОН в Чили, Колумбии, Коста-Рике и Мексике. Тем не менее, и в Чили, и в Колумбии супервайзеры нередко выбирают по случайному принципу 20% опросников для проверки представленной в них информации. В случае её противоречивости собеседования проводятся повторно. Автоматические сверки. Автоматические сверки на предмет выявления противоречивости, дублирования и отсутствующей информации являются весьма полезным инструментом мониторинга и валидации систем регистрации

Анализ причин мошенничества и мер борьбы с ним в США см. в работе Lindert (2003).

домохозяйств. Эти сверки обычно осуществляются внутри массива реестра (поиск дублирования в системе); также предусмотрены перекрёстные сверки между реестром и другими национальными базами данных. Практика подобных автоматических перекрёстных сверок широко распространена в США, где в среднем количество соотнесений между разными системами выросло с 7,5 в 1991 до примерно 14 в 2003 году. В странах Латинской Америки такие сверки проводятся реже (хотя соответствующие системы разрабатываются), так как страны стараются свести воедино многочисленные базы данных, существующие на национальном уровне. Так, в Бразилии в рамках недавней инициативы предусмотрена интеграция различных государственных баз данных (по пенсионному обеспечению, здравоохранению, посещению учебных заведений, рынку труда и т.д.) в рамках Cadastro Unico с использованием единого социального идентификационного номера (NIS). В Колумбии программный пакет, который применяется в системе SISBEN, формирует список ошибок противоречия и прочих погрешностей, а также перечень дублирующихся опросников. Все опросники, в которых обнаружены ошибки, должны быть проверены в полевых условиях (посещения на дому), если только ошибки не появились в процессе ввода данных. •

Сопоставление реестров с другими источниками данных. Данные в единых реестрах домохозяйств (или базах данных о бенефициарах программ) можно сопоставлять с данными из других источников, таких, как перепись населения, районные карты бедности, обследования домохозяйств; это позволяет отслеживать географические (или этнические) закономерности охвата. Так, в Бразилии в настоящее время пытаются сопоставить данные из Cadastro Unico с данными переписи (соединяя сегменты переписи), чтобы проверить информацию, содержащуюся в реестре домохозяйств, и осуществить её валидацию.

Контроль качества: повторные собеседования на случайной выборке. Весьма эффективным инструментом федерального надзора в ходе децентрализованного сбора данных оказываются регулярные (ежемесячные, ежеквартальные) повторные собеседования на случайной выборке в муниципалитетах. Такие выборочные «проверки качества» (ПК) или «проверки на месте» дают федеральным властям важную информацию о качестве и точности процессов сбора данных. Их также можно использовать для мониторинга и выявления случаев мошенничества (со стороны либо бенефициаров, либо местных властей). Помимо технического аспекта обратной связи, подобные ПК на случайной выборке выполняют ещё две функции: (а) они служат для муниципалитетов стимулами к обеспечению надёжности и прозрачности процессов сбора данных (а иногда приводят к применению санкций), и (б) могут даже выступать в роли политического инструмента: когда неизбежно присутствующие примеры утечки средств или мошенничества освещаются СМИ, федеральные власти могут продемонстрировать общественности, что они следуют принципу подотчётности, требуют исполнения надлежащих процедур, и что у них имеются системы, позволяющие осуществлять мониторинг и вскрывать случаи злоупотреблений. В рамках Программы продовольственных купонов в США предусмотрен сложный механизм для проведения таких проверок качества (в том числе – проверки на случайной выборке на уровне штата, проверки на федеральном уровне, а также система стимулов и санкций). В настоящее время в Бразилии разрабатывают систему проверок на случайной выборке (ПК) для контроля результатов и выполнения процедур в

процессе сбора данных на муниципальном уровне. В ходе обследований ПК на случайной выборке в Бразилии собирают информацию о выплатах, правах на участие, соблюдении условий участия в программе Bolsa Familia, а также данные об удовлетворённости бенефициаров30. •

Общественный контроль. Меры общественного контроля являются весьма важными дополняющими элементами более «технократических» формальных систем, направленных на борьбу с мошенничеством и утечками. В большинстве систем регистрации домохозяйств в странах Латинской Америки предусмотрены те или иные механизмы общественного контроля, в том числе: (а) формирование комитетов общественного контроля со стороны местного населения (Бразилия), (б) информирование о бесплатных телефонах «прямой линии» (напр., Бразилия, Мексика), в идеальной ситуации – с подготовленными операторами, способными дать ответ на вопрос или посоветовать, к кому следует обратиться, (в) опубликование списков бенефициаров программы в муниципальных отделениях и(или) в интернете (напр., Бразилия, Колумбия), и т.д. Многие из этих мер контроля строятся на поступающих жалобах граждан, а не на организованном общественном контроле. Итоги фактической работы таких механизмов оказывались в разных странах неодинаковыми (см. примеры конкретных стран). В ходе дальнейших исследований требуется оценить результаты их применения и действенность.

•

Проверки, санкции и стимулы. В то время как в США активно противодействуют мошенничеству, используя (весьма серьёзные) финансовые (а в ряде случаев – и уголовные) санкции по отношению к штатам, муниципалитетам и бенефициарам, в странах Латинской Америки в отношении подобных мер фактически ограничились декларациями, содержащимися в описании стратегий. В Бразилии в настоящее время совместными усилиями Министерства социального развития и Генерального прокурора (Ministerio Publico) создаётся официальная структура (fiscalizaçao), которая будет заниматься проверками/надзором.

•

Меньшая прозрачность весов и переменных при БМОН. Ещё одним способом снизить степень манипуляций в системах БМОН может стать «засекречивание» переменных или весов, которые используются при расчёте сводных баллов (впрочем, такая мера действенна только в течение краткого времени, поскольку люди начинают догадываться о структуре системы весов), и изменение переменных и весов (что разумно с учётом экономического развития). Так, в чилийской системе Ficha Cas предусмотрена периодическая оценка и обновление переменных и весов.

3. ОЦЕНКА СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ ПРИ РАБОТЕ С ДОМОХОЗЯЙСТВАМИ В ШЕСТИ СТРАНАХ В предыдущем разделе мы рассмотрели важнейшие элементы при разработке и применении систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами; в данном разделе анализируются результаты практического применения шести систем, представленных в данной работе. В первой части раздела показаны четыре основных 30 Такие ПК в Бразилии находятся в настоящее время в стадии разработки. информацию см. в World Bank (25 мая 2004г.).

Первоначальную

принципа оценки результатов. Во второй части содержится общая оценка применения шести систем. А.

Принципы выделения «передовой практики» в применении систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами

Для выделения «передовой практики» в применении систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами можно использовать четыре принципа: •

Максимизация охвата бедных. Основная цель использования механизмов адресности – сделать так, чтобы ограниченные ресурсы программы поступали главным образом малоимущему населению, и чтобы бедные (или категории бедных) не были исключены. Рабочим индикатором, позволяющим оценить следование этому принципу, являются «показатели охвата»; они показывают долю бедных (или тех, кто относится к беднейшему квинтилю), охваченную той или иной «программой пользователей». Как правило, такие данные можно получить в рамках независимых обследований домохозяйств (см. ниже). То, насколько программы (и их единые реестры) способны максимизировать охват бедных, определяется целым рядом факторов. Во-первых, неверная адресность может привести к утечкам в пользу небедных, из-за чего сокращаются те средства, которые могли бы поступить бедным. Во-вторых, степень охвата бедных может ограничиваться бюджетными возможностями (и этапом существования программы). В-третьих, процессы определения прав на участие в программе (если они слишком сложны) могут удерживать бедных от обращения к программе. В-четвёртых, для стимулирования охвата бедных необходимо информирование населения и соответствующая пропаганда.

•

Минимизация утечек в пользу небедных. Учитывая дефицит средств, одна из задач систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами состоит в том, чтобы минимизировать утечки в пользу домохозяйств, не имеющих формальных прав на участие в программе; благодаря этому большая часть ограниченных ресурсов программы может поступить действительно малоимущим гражданам. Тем не менее, некоторая утечка такого рода неизбежна. Более того, определённая степень утечки приемлема, если (а) эта утечка происходит вследствие непреднамеренных «ошибок измерения» (а не сознательной манипуляции) в рамках «прозрачной» системы отбора, (б) ошибки измерения приводят к утечкам в пользу «почти бедных», а также (в) издержки, необходимые для устранения таких утечек (с точки зрения финансовой стоимости совершенствования адресности и потенциальных косвенных издержек, возникающих из-за случайного исключения бедных семей, имеющих формальное право на участие в программе) оказываются выше, чем выгоды, связанные с устранением утечек (с точки зрения экономии, которая достигается благодаря изъятию трансфертов, которые шли в пользу небедных, и использованию их для охвата большего числа бедных домохозяйств). Рабочим показателем для оценки соблюдения этого принципа в интересах анализа эффективности обычно служат «показатели распространённости», напр., доля пособий, поступающей беднейшему(им) квинтилю(ям), или «индикатор КоудиГрош-Ходдинот» (CGH indicator) (см. ниже). Обычно эти показатели оцениваются с использованием данных из независимых обследований

домохозяйств, в которые включены конкретные вопросы о получении пособий из «программ пользователей». •

Рентабельность. Необходимо стремиться к тому, чтобы стоимость проведения собеседований была минимальной, и при этом действия, направленные на поощрение участия в программе, оставались корректными. Среди факторов, определяющих эту стоимость, следующие: количество прошедших собеседование домохозяйств, которые (в конечном итоге) не получили право на участие в программе, степень удалённости домохозяйств, сложность опросника и требований верификации, количество и место проведения собеседований, а также периодичность обновления и повторного подтверждения права на участие. Несмотря на то, что априорно (до собеседования и сбора данных) удостоверить имущественный статус семей невозможно, благодаря применению некоторых механизмов (напр., самоотбора и географического критерия – карт бедности) можно минимизировать издержки, связанные с проведением собеседований с большим числом семей, не имеющих права на участие в программе.

•

Прозрачность. Системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами должны быть прозрачными и последовательными при работе с домохозяйствами. Несмотря на то, что полную защиту от мошенничества не обеспечивает ни одна система, наличие прозрачности представляется важным, так как при этом существует меньше возможностей для политического вмешательства, манипулирования со стороны чиновников и(или) бенефициаров программы. Для достижения прозрачности требуется последовательное применение чётко установленных положений на всех этапах, в том числе:

Сбор данных. Факторы, способствующие обеспечению прозрачности на данном этапе, включают в себя: (а) динамичный, открытый порядок регистрации (любой может зарегистрироваться в любое время, сознавая при этом, что факт регистрации не гарантирует получение пособий), (б) тщательно прописанный порядок31 сбора данных и проведения собеседования, а также рабочие руководства, (в) верификация информации и полевые проверки на отсутствие противоречивости, (г) качество интерьвюеров и их подготовка, (д) надзор за проведением интервью, а также (е) хорошая система доведения информации (см. Раздел 2А выше).

o Управление единой базой данных о домохозяйствах. Факторы, способствующие обеспечению прозрачности на данном этапе, включают в себя: (а) наличие общенациональной базы данных, (б) наличие системы уникальных идентификационных номеров для домохозяйств и граждан, (в) стандартные критерии и автоматизированные системы для перекрёстных сверок внутри реестра и между разными реестрами, (г) регулярное обновление и повторное подтверждение прав на участие в программе, а также (д) 31

Порядок может меняться в зависимости от конкретных условий (напр., подход «по собственной инициативе» или принцип обследования), однако критерии для выбора того или иного подхода должны быть хорошо отражены документально; то же справедливо и в отношении предписываемых принципов применения каждого из подходов.

наличие доступа к данным в режиме реального времени для ключевых пользователей. o Оценка прав домохозяйств на участие в программе. Факторы, способствующие обеспечению прозрачности на данном этапе, включают в себя: (а) хорошее документальное оформление положений, определяющих право на участие в программе32, (б) единые опросники (с хорошей проработкой и документальным оформлением, включая руководства по применению), (в) верификацию информации (с ясными процедурами верификации), (г) автоматическое применение положений о праве на участие в программе, (д) применение отработанных, ясных процедур опротестования решений, (е) периодические независимые оценки точности системы. o Надзор. Для того, чтобы добиться точности и прозрачности, совершенно необходимы надёжные механизмы для мониторинга реестров, надзора за использованием систем и оценки результатов их применения Ниже представлены элементы, которые обеспечивают прозрачность всей системы: (а) механизмы надзора на федеральном уровне, напр., проверки качества (оценка осуществления) и аудиторские проверки, (б) применение автоматических перекрёстных сверок в отношении установленных критериев, других источников данных и эталонных показателей, (в) независимые оценки (напр., точности «программ пользователей» с опорой на данные обследований домохозяйств), а также (г) открытый доступ к результатам оценки, мониторинга и надзора. Общественный контроль также может способствовать прозрачности; здесь полезно наличие «прямых линий» (с подготовленными операторами), информирование населения (публикация списков бенефициаров, распространение отчётов) и ясность положений, регламентирующих работу комитетов контроля. Б. Сводная оценка шести систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами Выборка программ и национальных реестров, содержащаяся в настоящей работе, слишком мала и не позволяет делать выводы о наличии причинно-следственных отношений между использованием тех или иных элементов в разработке и применении систем и полученными результатами; тем не менее, представляется возможным прийти к некоторым осторожным заключениям относительно осуществимости, функционирования и результатов применения разных механизмов в развивающихся странах, учитывая рассмотренные выше четыре принципа, на основании которых судят об успехе. В данном случае не предполагается разработка единого набора критериев «на все случаи жизни». Централизованные критерии могут включать в себя разные наборы критериев и процедур, - напр., различные переменные для БМОН в городских и сельских районах (или в разных регионах), либо подачу заявлений «по собственной инициативе» в одних районах, и обследования – в других. Если представляется желательным отразить в критериях и процедурах региональную специфику, это можно чётко обозначить в общих положениях о проведении работы. 32

Принцип №1: Максимальный охват бедных В этом разделе рассматривается охват как реестрами домохозяйств, так и основными программами, в которых используются такие реестры. Помимо тех факторов на этапе разработки и применения, которые были рассмотрены выше, на охват оказывают существенное влияние ещё два: бюджетные ограничения (размер бюджета программ) и «возраст» реестров и программ. Анализируя охват бедных, важно учитывать, что и реестры домохозяйств, и программы, в которых они используются, находятся в исследуемых странах на разных этапах внедрения. Некоторые реестры (напр., чилийский Ficha CAS) существуют уже десятилетия. Другие (напр., бразильский Cadastro Unico) появились недавно (см. Таблицу 10). Аналогично этому, «программы пользователей» тоже находятся на разных стадиях осуществления. Такие программы, как Oportunidades (прежде носившая название Progresa) в Мексике и TANF в США работают с середины 1990-х годов. Программа Bolsa Familia была начата в Бразилии только в конце 2003 года, а её основной предшественник, программа Bolsa Escola Federal, была запущена только в 2001 г. (при этом программы Bolsa Escola, осуществлявшиеся на местном уровне, существовали с середины 1990-х годов)33. Такое «возрастное» различие между реестрами и программами пользователей существенным образом сказывается на показателях охвата бедных. Более «молодые» реестры и программы скорее всего будут демонстрировать менее значительный охват, чем более «зрелые». Охват реестром. Согласно административным данным, во всех странах Латинской Америки показатели охвата реестрами довольно высоки (см. Таблицу 10). С точки зрения общего числа зарегистрированных семей и физических лиц размеры реестров лежат в пределах от 250.000 чел. В Коста-Рике до 10,3 млн. в Бразилии. С момента своего создания в 2001 г., бразильский Cadastro Unico демонстрировал почти экспоненциальный рост, и к настоящему времени превратился в самую крупную базу данных (хотя появился позже других). Такой рост действительно впечатляет, однако сохраняются сомнения относительно качества работы системы и данных, содержащихся в Cadastro Unico, - об этом упоминается в других разделах настоящей работы. С точки зрения оцениваемой численности бедного населения, общее число зарегистрированных семей (или физических лиц) превышает общую численность бедного населения во всех странах Латинской Америки за исключением Бразилии (при этом относительно недавно созданный Cadastro Unico продолжает расти). Впрочем, важно отметить, что не все зарегистрированные семьи являются бедными, и не все 33

Cadastro Unico был создан в 2001 г. в попытке объединить ранее отдельные реестры домохозяйств в четырёх федеральных программах обусловленных денежных трансфертов (ОДТ): Bolsa Escola (программа школьных пособий), Bolsa Alimentaciao (трансферты для оплаты медицинской помощи), Auxilio Gas и (позднее) Cartao Alimentaciao. Существовавшие прежде реестры этих программ по большей мере были сведены в Cadastro Unico. Cadastro Unico быстро рос, пополняясь новыми участниками, многие из которых поступали из уже имевшихся на тот момент муниципальных реестров (некоторые муниципалитеты ведут собственные программы ОДТ и соответствующие реестры). Затем в 2003 г. после прихода к власти администрации Лула, была начата программа Bolsa Familia Program (BFP), в рамках которой были объединены четыре указанные федеральные программы ОДТ (BE, BA, AG PCA). BFP также старается обеспечить интеграцию с местными программами ОДТ (и соответствующими реестрами). В настоящее время право на участие в BFP определяется данными, собранными в Cadastro Unico; Министерство социального развития работает над пересмотром и совершенствованием Cadastro Unico.

будут получать пособия. Поскольку уровень благосостояния семей невозможно определить до того, как будут собраны данные и будет проведена регистрация (см. Врезку 1 выше), для единых реестров совершенно типично включение семей, которые не являются бедными и не имеют прав на участие в тех или иных программах. Таким образом, не все совокупные показатели зарегистрированных семей будут отражать численность бедных. К сожалению, независимых оценок единых реестров домохозяйств не проводилось. Для этого потребуются независимые обследования зарегистрированных семей (а также и незарегистрированных, чтобы проводить сравнения) с применением методики случайной выборки и тщательно разработанных опросников, позволяющих измерить благосостояние. Ни в одной из рассматриваемых нами стран подобных обследований не проводилось. Tаблица 10 – Охват едиными реестрами домохозяйств в 5 странах Латинской Америки Реестр Год начала

Cadastro Único (Бразилия) Реестр программы Oportunidades (Мексика) Ficha CAS (Чили) SISBEN (Колумбия) SIPO (Коста-Рика)

Население страны (справочн., физ. лица, не ДХ) По оценкам Квинтиль 1 Общее бедные* население (млн.)

Общее число зарегистрированных Д/хозяйства

Физ. Лица

2001

10,3 млн.

41,4 млн.

1997 село 2001 город

9,5 млн.

41.0 млн.

По сост. на (год) декабрь 2004 2004

1980 1994 1992

1,74 млн. 6 млн. 250,000

6,23 млн. 27 mn 1 mn

2004 2002 2002

Числ-ть физ. лиц, (% от населения) 176,6 млн.

47,1 млн. (26,6%)

Численность (=20% от насел-я) 35,3 млн.

102,3 млн.

21,5 млн. (21%)**

20,5 млн.

15,8 млн. 45,2 млн. 4,0 млн.

2,7 млн. (17%) 10,4 млн. (23%)** 636,000 (15,9%)

3,2 млн. 9,0 млн. 0,8 млн.

Источники: Сборник примеров из опыта стран (2003), подготовленного Всемирным банком для настоящего материала; интернетсайты правительств, Всемирный банк.

Охват программой. Другой вариант предусматривает оценку охвата программами, которые используют единые реестры домохозяйств для выявления тех, кто имеет право на участие («программы пользователей»). Такая оценка требует данных независимого обследования репрезентативных выборок среди бенефицаров и тех, кто не участвует в программе. Для программ с широким охватом на территории всей страны такие данные могут поступать из обследований домохозяйств, являющихся репрезентативными для всей страны (напр., обследований жилищных условий, бюджетов или доходов); в таких обследованиях предусмотрены конкретные вопросы о конкретном наборе «программ пользователей». В отношении менее масштабных программ такая оценка требует проведения специально подготовленных обследований, которые могут охватить репрезентативную выборку бенефициаров и лиц, не участвующих в этих программах. К счастью, во всех странах (за исключением Коста-Рики) в независимых обследованиях, дающих репрезентативную картину для всей страны, предусмотрены конкретные вопросы по крупным «программам пользователей». Результаты обследований показывают, что фактический охват бедных программами гораздо меньше в сравнении с показателями регистрации. На Рис. 2 представлены доли бедных семей, имеющих право на участие в программах (или относящихся к нижнему квинтилю и участвующих в программах трансфертов, где право на участие определяется на основании данных, содержащихся в реестрах домохозяйств, представленных в настоящей работе). Показатели охвата лежат в пределах от 16% беднейшего квинтиля, получающих пенсию по старости (чилийская программа PASIS)

до 60% в программе Oportunidades в Мексике (см. Рис. 2). бедных может объясняться несколькими факторами: •

Неверная адресность (бедные получают меньше из-за утечек в пользу небедных). Как будет сказано ниже, в той или иной степени утечки в пользу небедных присутствуют во всех программах. Так, несмотря на то, что программой(ми) Bolsa Escola в Бразилии в 2002-03 г.г34. было охвачено 19 млн. бенефициаров, согласно предварительным оценкам POF за 2002-03 г.г., лишь половина из них относилась к беднейшему квинтилю (т.е. 9,5 млн., - см. Таблицу 11). Аналогичным образом, хотя в программе Oportunidades в Мексике трансферты получало примерно такое же количество бенефициаров, к беднейшему квинтилю относились лишь 58% из них (рассчитано на основании данных обследования, см. Таблицу 11 ниже). Таким образом, более значительный объём выгод, поступающих более состоятельным семьям, означает, что охват бедных соответственно ниже.

•

Финансовые ограничения и(или) «молодость» программы. Очевидно, что финансовые возможности служат ограничивающим фактором в программе(ах) Bolsa Escola в Бразилии, а также в чилийских программах SUF (денежные трансферты) и PASIS (пенсии по старости) (см. Таблицу 10). На момент сбора данных обследования федеральная программа Bolsa Escola в Бразилии существовала всего один год (а местные программы аналогичного содержания имели ограниченный масштаб). Даже при совершенной адресности с учётом финансовых ограничений программа(ы) Bolsa Escola могла(и) бы охватить только 55% беднейшего квинтиля. Охват программой Bolsa Familia, пришедшей на смену Bolsa Escola, растёт быстрыми темпами: поставлена задача к концу 2006 года охватить 100% бедного населения. В чилийских программах SUF и PASIS присутствовали ещё более жёсткие финансовые ограничения: даже при условии совершенной адресности они могли бы охватить только 33 и 44 процента бедного населения соответственно. Вместе с тем, к 2003 г. программа Oportunidades в Мексике в принципе вышла на запланированную мощность, - 21 млн. бенефициаров. При таком охвате и совершенной адресности потенциально она могла бы потенциально охватить все семьи, принадлежащие к беднейшему квинтилю. Таким образом, объяснением неудовлетворительного охвата бедных этой мексиканской программой финансовые ограничения служить не могут.

Недостаточный охват

Сложный порядок подачи заявки на участие. Финансовые ограничения не являются основным препятствием на пути расширения охвата в США, так как средств более, чем достаточно для того, чтобы охватить потенциальных бенефициаров. Неверная адресность тоже не может служить в США полным объяснением недостаточного охвата, так как показатели адресности в программах этой страны весьма высоки (см. ниже). Несмотря на наличие значительных средств и низкие ошибки включения, в США для основной программы денежных трансфертов (TANF) отмечают удивительно высокие значения ошибок исключения. Из всего контингента лиц, потенциально имеющих право на участие,

Федеральная и местные программы Bolsa Escola (млн. физических лиц)

фактически охвачено всего лишь около половины35. Это самый низкий показатель за несколько десятилетий. Большинство семей, которые могли бы участвовать в программе, не обращаются в неё, так как размер потенциального пособия (который зависит от уровня дохода) относительно невелик (43%) и не оправдывает хлопот и времени, потраченных на оформление. При этом значительная группа (57%) потенциальных участников программы, не обращающихся в неё, могла бы претендовать на получение умеренных (37%) и значительных (20%) пособий. Сокращение числа участников программы вызывает особенное беспокойство в последние годы, так как оно совпадает с ростом бедности. На решение потенциальных бенефициаров не обращаться в программу могут влиять самые различные факторы, в том числе: сложность процедуры, которая используется при подаче заявки по собственной инициативе, требование, согласно которому бенефициары TANF должны работать, и ограничения на участие иммигрантов. Приведённый пример демонстрирует потенциально важный компромисс в системах обеспечения адресности при работе с домохозяйствами: решения о допуске в программу должны строиться таким образом, чтобы сокращать утечки в пользу небедных, но при этом не «отпугивать» бедных. Рис. 2 - % охвата бедного населения (определяемого либо как % от имеющих соответствующее право бедных семей или % 1-го квинтиля, получающих пособия) Figure 2 - % Coverage of the Poor (defined either as % of eligible poor families or % of those in quintile 1 w ho receive benefits) 70%

60%

52%

50% 40% 27%

30%

27% 16%

20% 10% 0% MX-Progresa

US Cash (TANF)

BR-Bolsa Escola

CL-Cash (SUF)

CL-Pasis

Информация, представленная в этом абзаце, взята из работы Zedlewski, Sheila (2002). “Left Behind or Staying Away? Eligible Parents who Remain off TANF” [«Не берут» или «сами не хотим»? Родители, которые могли бы, но не участвуют в ТANF.»], Институт города. 35

Tаблица 11 – Охват бедных некоторыми программами ОДТ («Программами для пользователей»), участие в которых определяется с помощью систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами (физические лица, не домохозяйства)

Bolsa Escola (Бразилия) Oportunidades (Мексика) Программа денежных трансфертов SUF (Чили) Пенсии по старости PASIS (Чили)

Общее население страны (млн.) (1)

Численность Q1 (млн.) (2)

Всего бенефициаров (млн.) (3)

Охват 1-го квинтиля (Q1) (получающие пособия) % Численность квинтиля (млн.) (4) (5) 27% 9,5

176,6

35,3

102,3

20,5

60%

15,8

3,2

1,0

15,8

3,2

1,4

Максимально возможный охват -Q1 (6)*

Бенефициары в Q1 / Всего (7)**

55%

49%

12,2

103%

58%

27%

0,8

33%

80%

16%

0,5

44%

36%

Источники: расчёты авторов с использованием данных из: По Бразилии: World Bank, MDS, POF 2002-03 (предварительные оценки из POF). Обратите внимание, что данные из POF, Bolsa Escola могли относиться либо к федеральным, либо к местным (муниципальным) программам. Многие муниципальные кадастры были объединены в Cadastro Único when the

Принцип №2: Минимальные утечки в пользу небедных. Как уже отмечалось выше, в базы данных единых реестров домохозяйств часто включают небедные семьи. Это происходит из-за того, что имущественное положение семей трудно оценить без проведения собеседований и сбора данных о них. Тем не менее, одна из целей адресных социальных программ заключается в том, чтобы минимизировать утечки в пользу небедных, так чтобы оставалось больше средств для предоставления бедным (в виде более высоких пособий, либо более широкого охвата). Существует несколько показателей, на основании которых можно оценивать точность обеспечения адресности реестров и «программ пользователей», в числе которых «показатели распространённости» и «индикатор Коуди-Грош-Ходдинот». Обычно эти показатели оцениваются с использованием данных из независимых обследований домохозяйств, в которые включены конкретные вопросы о получении пособий из «программ пользователей». Ниже более подробно говорится о том, что результаты анализа этих показателей говорят о различиях в результатах обеспечения адресности разными программами, в которых используются единые реестры домохозяйств, рассматриваемые в данной работе. Вариативность результатов главным образом отражает разнообразные аспекты разработки и использования систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, в том числе: порядок сбора данных, управление едиными системами, типы и применение механизмов оценки домохозяйств, институциональные положения (включая степень децентрализации), а также инструменты мониторинга и борьбы с мошенничеством. Точность обеспечения адресности в шести системах регистрации. В Таблице 12 (см. ниже) представлено распределение пособий по квинтилям для программ трансфертов, где право на участие определяется на основании информации из реестров домохозяйств, которые рассматриваются в настоящей работе. На Рис. 3 показаны

доли, поступающие двум беднейшим квинтилям, в порядке снижения относительных результатов, - от Программы продовольственных купонов (США), где отмечается наибольшая адресность, до программы субсидирования расходов на здравоохранение (SHIR) (Колумбия), в основе которой лежит SISBEN и которая демонстрирует самые худшие результаты среди всей выборки. Таблица 12 – Точность обеспечения адресности в программах трансфертов, основанных на единых реестрах домохозяйств: процент получаемых пособий по каждому квинтилю

Bolsa Escola (Бразилия) Oportunidades (Мексика) Пенсии по старости PASIS (Чили) Программа денежных трансфертов SUF (Чили) SHIR (Колумбия – медицинские субсидии) TANF (денежные трансферты, США) Программа продовольственных купонов, США

Система обеспечения адресности для домохозяйств (реестр) Cadastro Único; SIBES, местный* Реестр Oportunidades Ficha CAS

Итого

100%

58 53

21 25

12 14

6 6

3 2

100% 100%

Ficha CAS

100%

SISBEN

100%

Местные объединённые реестры Местные объединённые реестры

100%

Источники: расчёты авторов на основанииl POF 2002-03 Бразилии (предварительные результаты с использованием квинтилей дохода) и CASEN 2000 (Чили); результаты по Мексике из Coady (2003), по Колумбии - из DNP et.al. (2001). * Программа(ы) Bolsa Escola (Бразилия_ включают в себя федеральную программу и ряд местных программ; бенефициары отбирались из различных реестров beneficiaries were (SIBES – информационная система для Bolsa Escola, местные реестры и Cadastro Único), большинство из которых были сведены в Cadastro Único.

Figure 3 - Targeting Accuracy: % of Benefits to Poorest 2 Quintiles 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Q1+Q2 Q1

Fo od

St am CL -C ps as h US (S -C UF as ) h M ( TA XO N po F) rtu ni da de s CL -P CO as is -S ch ol ar BR sh -B ip ol sa Es co la CO -S HI R

Рис. 3. Точность обеспечения адресности: % пособий, поступающих двум беднейшим квинтилям

Точность обеспечения адресности: сравнительный анализ опыта разных стран. В Таблице 13 представлен ещё один показатель точности обеспечения адресности, который использован в сравнительном анализе адресности, проведённом Коуди, Грош и Ходдинот (CGH, 2004). Этот индикатор конструируется по итогам сравнения фактических результатов с общим справочным результатам, а именно: результатом, который мог бы быть получен при нейтральном (в отличие от прогрессивного или регрессивного) характере адресности. Под нейтральным характером адресности понимается ситуация, когда каждый квинтиль получает 20% всех трансфертов, или на него приходится 20% от численности бенефициаров программы. Такой нейтральный результат может быть получен либо благодаря случайному распределению трансфертов (равный «разброс») или проведением всеобщей программы унифицированных пособий, в рамках которой все граждане получают идентичные пособия. Индикатор CGH выводится путём деления фактического результата на соответствующий нейтральный. Например, если беднейшие 40% населения получают 60% всех трансфертов, то индикатор CGH рассчитывается как (60/40) = 1,5; это означает, что благодаря механизму обеспечения адресности целевая группа (в данном случае – два беднейших квинтиля) получила на 50% больше, чем она могла бы получить при программе унифицированных пособий или случайном распределении. Значение, превышающее единицу, указывает на прогрессивный характер адресности (чем выше значение – тем выше точность обеспечения адресности); значение, меньшее, чем единица, указывает на регрессивный характер адресности. Единица обозначает нейтральные результаты. Благодаря индикатору CGH можно сравнить программы пользователей, рассматриваемые в рамках настоящего исследования (и соответствующие единые системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами), с международным опытом и выяснить, насколько точно в них достигается адресность. В условиях такого более широкого контекста из Таблицы 13 и Рис. 4 видно, что в большинстве рассматриваемых нами программ пользователей, в которых применяют системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, удалось добиться весьма впечатляющих результатов. Результаты программ в трёх странах (США, Чили и Мексика) выше средних показателей для лучших 10 программ в выборке, представленной в исследовании. В двух других странах, по которым имелись данные36 (Бразилия и Колумбия), также присутствуют программы, где применяют единые реестры домохозяйств, и их результаты с точки зрения точности обеспечения адресности превышают средние показатели для всей выборки из работы Коуди-ГрошХоддинот.

Данные обследований по распространённости пособий для Коста-Рики отсутствуют.

Tаблица 13 – Сравнения стран по степени достижения адресности: индикатор Коуди-ГрошХоддинотта (Coady-Grosh-Hoddinott Indicator) Индикатор CGH для Q1 (% ,полученный Q1/ 20%)

Индикатор CGH для Q1+Q2 (% , полученный (Q1+Q2)/ 40%) 1,62 1,99 1,96 2,25 1,68

Bolsa Escola (Бразилия) 1,98 Oportunidades (Мексика) 2,90 PASIS (Чили – пенсии по старости) 2,67 SUF (Чили – денежные трансферты) 3,32 SHIR (Колумбия – здравоохранение/социальная 1,68 помощь) ТANF (США - денежные трансферты) 3,31 2,08 Программа продовольственных купонов (США) 4,00 2,31 Сравнения с исследованием CGI 122 программ в 48 странах Выборка – количество программ Индикаторы CGI: медиана (диапазон) Все методы 85 1,25 (диапазон: 0,28-4,00) Лучшие 10 программ 10 2,15 (диапазон: 2,02-4,00) Худшие 10 программ 10 0,60 (диапазон: 0,28-0,78) Любой способ оценки домохозяйств/ 37 1,50 (диапазон: 0,50-3,47) индивидуальной оценки Оценка нуждаемости 26 1,55 (диапазон: 0,90-3,47) Балльная методика оценки нуждаемости 7 1,50 (диапазон: 0,50-2,08) Оценка с привлечением общественности 6 1,40 (диапазон: 1,01-2,65) Любой метод, основанный на категории 58 1,32 (диапазон: 0,40-4,00) Географический критерий 33 1,33 (диапазон: 0,82-4,00) Возраст: престарелые 12 1,16 (диапазон: 0,40-2,15) Возраст: молодые 26 1,53 (диапазон: 0,50-2,15) Прочие категории 17 1,35 (диапазон: 0,40-3,00) Любой метод самоотбора 38 1,10 (диапазон: 0,28-4,00) Работа 6 1,89 (диапазон: 1,48-4,00) Потребление 25 1,00 (диапазон: 0,28-1,63) Участие общественности в тендере 7 1.10 (0,93-1,80)

Источники: Программы в Латинской Америке, приведённые в первой части таблицы: рассчёты автора на основании источников, приведённых в Таблице 11. Индикаторы исследования CGI – из работы Coady, Grosh and Hoddinott (2004).

Figure 4 - International Evidence on Targeting Accuracy: CGH Indicator 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

3.32

3.31 2.90

2.67 2.15

2.02

1.98

1.68

sh ) U M SXTA O N pp F or tu C n Lid PA ad es SI S IN (o ld T' Lag m e) e IN di an T' Lto bo p tto 10 m of to BR p -B 10 ol sa Es co la C O -S H IN IR T' Lm ed ia n

(c a

ps C

LSU

St am

-h i

1.25

U SFo

IN T' L

4.00

Рис. 4 Сравнительные данные по точности обеспечения адресности: индикатор CGI

Какие факторы обусловили эти результаты? Наша выборка недостаточно велика, чтобы делать выводы о том, какие именно факторы обусловили те или иные результаты. Тем не менее, явно вырисовываются некоторые закономерности, в том числе:

•

Результаты для разных типов механизма оценки положения домохозяйства. «Золотым стандартом» в оценке положения домохозяйств является оценка нуждаемости с проверкой данных (ОНП). Вместе с тем, интересно отметить, что балльная методика оценки нуждаемости (БМОН) может давать схожие результаты, хотя между разными системами, использующими БМОН, отмечается значительный разброс. Точность обеспечения адресности при оценке нуждаемости без проверки данных (напр., Cadastro Unico и программа Bolsa Escola в Бразилии) оказалась не столь высокой; тем не менее, полученные результаты были удивительно неплохи и были выше, чем в среднем для выборки в сравнительной работе Коуди-Грош-Ходдинот. В частности, o Оценка нуждаемости с проверкой данных (ОНП). Система оценки нуждаемости с проверкой данных в США даёт чрезвычайно высокую адресность. Действительно, адресность в программе продовольственных купонов в США столь же высока, что и в любой программе из выборки разных стран, и служит своего рода «эталоном»37. Благодаря обеспечению адресности с помощью ОНП, семьи, принадлежащие к беднейшему квинтилю, смогли получать в четыре раза больше, чем они могли бы получить при нейтральном характере адресования или использовании единообразных пособий. Точность адресности в программе денежных трансфертов ТANF (CША) также весьма высока, хотя масштабы утечки здесь несколько выше, чем в программе продовольственных купонов. Расхождение в результатах между этими программами (где решения о праве на участие принимаются на основании одних и тех же единых реестров на местном уровне, куда поступают заявки) может объясняться разным акцентом на адресность: в отличие от программы продовольственных купонов, где точность адресования выступает главным показателем результата (и имеются сложные системы контроля за качеством, следящие за ним), в программе TANF отсутствуют общенациональные критерии, дающие право на участие, которые устанавливались бы федеральным правительством (эти критерии в разных штатах и муниципалитетах могут быть различными). В связи с этим право на участие в этих двух программах определяется разным набором факторов. o Балльная методика оценки нуждаемости (БМОН). Как было показано в работе Коуди-Грош-Ходдинот, БМОН может обеспечивать весьма высокие результаты, хотя наблюдается их существенный разброс (возможно, вследствие других факторов, влияющих на её применение, см. ниже). Действительно, точность адресности в чилийской программе денежных трансфертов SUF, право на участие в которой определяется с помощью БМОН в рамках Ficha CAS, выше, чем при ОНП для программы TANF в США, и почти столь же высока, что и в «эталонной» программе продовольственных купонов в США, где используют ОНП. Адресность в чилийской программе пенсий по старости PASIS ниже (но при этом выше, чем в среднем для лучших 10 программ в выборке Коуди-

Единственная другая программа, показавшая результат, аналогичный программе продовольственных купонов в США – это аргентинская программа Trabajar, в рамках которой сочетается принцип обеспечения адресности по географическому критерию и самоотбор (требование участия в работах за очень невысокую плату). Значение индикатора CGH для программы Trabajar также составило 4,00.

Грош-Ходдинот); возможно, это связано с тем, что при определении права на участие используется ряд других факторов (напр., возраст). Мексиканская программа Oportunidades, где для определения права на участие используют БМОН, тоже демонстрирует весьма высокие результаты, - беднейший квинтиль получает почти в три раза больше трансфертов, чем в случае случайного распределения или использования единообразных пособий. Программа SHIR в Колумбии, где также применяют БМОН, показывает менее высокую точность обеспечения адресности, и этот «сбой» в механизме БМОН скорее всего объясняется другими аспектами её реализации (см. ниже). Следует отметить, что во всех системах на базе БМОН, которые рассматриваются в настоящем исследовании, для выделения приоритетных бедных районов с точки зрения регистрации также использовался географический критерий. o Оценка нуждаемости без проверки данных (ОНБП). Несмотря на то, что система ОНБП, которая применяется в бразильской программе Bolsa Escola, демонстрирует не столь высокие результаты в сравнении с ОНП и БМОН, её результаты с точки зрения точности, тем не менее, представляют интерес. Действительно, при отборе с помощью ОНБП и Cadastrо, беднейший квинтиль получает почти в два раза больше, чем он мог бы получить в случае случайного распределения или использования единообразных пособий. Представляется вероятным, что подобная степень адресности объясняется не только оценкой нуждаемости без проверки данных, но и использованием в той или иной степени географического критерия, введённого на федеральном уровне. Вопервых, программа Bolsa Escola на начальном этапе в наибольшей степени охватила Северо-Восток страны, где отмечались самые высокие уровни бедности (использование географического критерия в общенациональном масштабе). Во-вторых, как отмечалось выше, регистрация для участия в Bolsa Escola (федеральной и местных программах) в основном осуществлялась децентрализованно (на основе местных кадастров, SIBES и Cadastro Unico, большинство из которых были сведены в Cadastro Unico). Некоторые муниципалитеты сообщают о том, что для выявления бедных в целях регистрации в единых реестрах домохозяйств ими использовались географические инструменты (напр., районные карты бедности и уязвимости). Неожиданно высокие результаты обеспечения адресности в Бразилии с помощью ОНБП могут объясняться присутствием в системе географического критерия. •

Результаты для разных процессов сбора данных: самоотбор и заявки на участие по собственной инициативе. Несмотря на то, что малый размер выборки не позволяет получить статистически значимых результатов, «лидерами» среди изученных программ и систем стали те, что реализованы в США и Чили (в обеих странах предусмотрен инициативный порядок заявления при сборе данных о домохозяйствах в интересах единых реестров домохозяйств). Представляется правдоподобным, что благодаря применению такого подхода удаётся «отфильтровать» определённую часть небедных домохозяйств, которые не претендуют на получение пособий; тем самым в процесс привносится элемент самоотбора. Страны, в которых используются варианты обследований (когда регистрируют все домохозяйства, расположенные

в определённом районе), показывают более низкую точность обеспечения адресности; возможно, это частично связано с регистрацией большого числа семей, которые (в конечном итоге) не имеют права на участие в программах. •

Результаты для разных институциональных положений: отсутствие закономерностей. В отношении результатов обеспечения адресности какиелибо закономерности для разных институциональных положений отсутствуют. Действительно, в двух странах, расположенных на противоположных концах спектра (США, где результаты обеспечения адресности самые высокие, и Колумбия, где эти результаты хуже всего), отмечается самая высокая степень децентрализации среди изученных систем. Представляется вероятным, что предусмотренные в США мощные механизмы мониторинга и надзора за децентрализованным применением системы способны в значительной степени сократить масштабы утечек и мошенничества. С другой стороны, в Колумбии децентрализованный подход не сочетается с надёжным мониторингом или контролем, что (по крайней мере, частично) объясняет относительно низкие результаты этой страны.

Принцип №3: рентабельность. Как отмечалось выше, ещё один принцип оценки того, насколько успешно применяются системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, является степень рентабельности при их применении. Важно подчеркнуть, что некоторые «затраты» на самом деле являются инвестициями, так как они предполагают более высокое качество использования систем (а потому – более высокую прозрачность и точность). Тем не менее, важно, чтобы затраты не были чрезмерными. Собрать сопоставимые стоимостные данные по разным странам и системам непросто. Однако в рамках конкретных примеров была сделана попытка собрать схожие показатели затрат для единых реестров, выделяя стоимость проведения собеседований (за вычетом стоимости оборудования и информационных систем). Проведённый анализ выявил некоторые закономерности. Tаблица 14 – Оценка совокупной и ежегодной стоимости систем регистрации (в долл. США), 2002 (без учёта стоимости оборудования или информационных систем)

Страна

Чили Колумбия Коста-Рика Мексика Бразилия США

Кол-во зарегистр. физ. лиц (млн.)

Стоим. собесед-я (город – село)

5,6 27,0 1,0 36,9 29 NA

8.4 1 1,8-2,9 2 4,2-7,0 2 4,9-6,8 2 3,9 3 86 4 (~25)

Кол-во Ежегодн. бенефициар стоим-ть ов (млн. на чел.) зарегистр. 1,9 12,9 0,21 21,0 19,1 NA

1,2 0,2 1,0 0,4 0,4 NA

Ежегодн. стоим-ть на бенефиц.

Сумма адресов. пособий (млн)5

3,6 0,4 4,8 0,7 0,6 86 (~25)

526 941 116 2300 877 N.A.

Стоим-то на одно адресное пособие (%) 1,3 0,5 0,9 0,7 1,4 NA

Данные собеседования сохраняют силу в течение двух лет; 2: Данные собеседования сохраняют силу в течение трёх лет; 3: Повторное удостоверение не установлено; 4: Повторное удостоверение проводится раз в год. 5 Общие суммы для программ, в которых для отбора бенефициаров используют реестры (в ряде случаев это – несколько программ); данные за 2002. NA: нет данных. Источники: оценки автора на основании информации из World Bank Case Studies (2003). 1:

•

Затраты по типам механизмов обеспечения адресности. Средние затраты на проведение собеседования существенно колеблются для разных типов механизмов оценки положения домохозяйств (см. Таблицу 14). o При оценке нуждаемости с проверкой данных (ОНП) в США затраты чрезмерно высоки и достигают $86 долларов за собеседование, которое в среднем длится пять полных часов на каждого претендента за время многочисленных посещений на дому. При поправке на удельные расходы в Латинской Америке (особенно размер заработной платы социальных работников в государственной системе) получаем более сопоставимый результат в $25 (скорректированный) при той же продолжительности собеседований. Тем не менее, даже это существенно выше средних расходов в системах стран Латинской Америки, где используются БМОН или ОНБП. o Действительно, средняя стоимость собеседования при балльной методике оценки нуждаемости (БМОН) в странах Латинской Америки лежит в пределах от $2,3 в Колумбии до $8,4 в Чили. В общей сумме средств, адресованных бедным, доля затрат на БМОН (Чили, Колумбия, Коста-Рика и Мексика) очень невелика (0,5 – 1,3 процента). Это гораздо ниже, чем доли других затратных компонентов (напр., стоимость электронных переводов средств) программ социального обеспечения. В системах с БМОН наблюдаются значительные расхождения между странами. Это может объясняться несколькими факторами, в том числе: (а) различиями между странами в размерах заработной платы, (б) качеством и квалификацией интервьюеров: так, в Чили в качестве интервьюеров в большинстве случаев выступают хорошо подготовленные и высокооплачиваемые местные муниципальные сотрудники, в то время как в Колумбии эту работу выполняют прошедшие соответствующий тренинг выпускники школ (получающие подённую оплату); а также (в) рассредоточенностью и удалённостью населения, которое проходит собеседования. Кроме того, выводя среднюю стоимость при разных типах пособий, учитывают, что периоды валидности различны: в Чили информация, содержащаяся в реестре, теряет силу (и требует повторного подтверждения) через два года; в других странах этот период составляет три года. Продолжительность каждого собеседования в странах, где используют БМОН, достаточно схожа и составляет примерно 15-20 минут. o Затраты при оценке нуждаемости без проверки данных (ОНБП) в Бразилии схожи со средними значениями при использовании БМОН в других странах Латинской Америки и значительно ниже из расчёта на собеседование, чем при ОНП в США.

•

Затраты по методам сбора данных. Стоимость проведения собеседований существенно меняется в зависимости от применяемого метода (регистрация по собственной инициативе или на основании обследования) и района (город или село) сбора данных (см. Таблицу 15 ниже).

o Обследование и заявление по собственной инициативе. Если предусмотрены посещения на дому, то методика обследования менее затратна в сравнении с подходом, предусматривающим обращение по собственной инициативе, так как в первом случае обеспечивается экономия от масштабов. Когда используют методики обследования (описание методик см. выше), стоимость проведения собеседования в среднем для государственных структур составляет 4,3 долл. США при посещении на дому (среднее для городских и сельских районов). Для сравнения: при подаче заявки на участие по собственной инициативе средняя стоимость посещения на дому составляет 6,3 долл. США. Тем не менее, как отмечалось выше, можно предположить, что общие (в отличие от удельных, - за проведение каждого собеседования) затраты при подходе «по собственной инициативе» ниже, чем при обследованиях (по крайней мере, для разнородных областей): возникает экономия благодаря тому, что собеседования проводятся с меньшим количеством домохозяйств, (потенциально) не имеющих прав на участие (в их отношении действует механизм самоотбора: они не обращаются за пособиями из-за сопряжённых с этим процессом временных издержек). o Городские и сельские районы. При любом методе стоимость проведения посещений на дому ниже в городских районах (вследствие дополнительных транспортных издержек при проезде в удалённые сельские районы) (см. Таблицу 15 ниже). o Посещения на дому и приём в отделениях. Несмотря на то, что сопоставимые данные по стоимости приёма в отделениях социального обеспечения отсутствуют, представляется вероятным, что стоимость проведения собеседований при этом существенно ниже, чем в случае посещений на дому (для государственных структур). При этом для претендентов (регистрируемых) транзакционные издержки выше именно при приёме в отделениях (чем при посещениях на дому) из-за временных и материальных издержек, связанных с необходимостью приезжать в местные отделения социального обеспечения. Эти транзакционные издержки могут приводить к тому, что многие просто не будут обращаться за регистрацией; при этом отсекаются не только более состоятельные семьи, но и потенциально исключаются крайне бедные граждане. Tаблица 15 – Стоимость собеседования при посещении на дому: по способам сбора данных (опрос или регистрация по собственной инициативе), городские и сельские районы (2002), в долл. США Городские районы • Метод опроса • По собственной инициативе Сельские районы • Метод опроса • По собственной инициативе

Чили

Колумбия

КостаРика

Мексика

Бразилия

N.D. 8,4

1,8 2,9

4,2 5,6

N.D. 4,.9

3,9 N.D.

Среднее арифметич. 4,4 3,3 5,5

N.D. 8,4

2,7 N.D.

7,0 5,6

6,8 N.D.

3,9 N.D.

6,1 5,1 7,0

N.D. = расчёты не проводились (данные для расчётов отсутствуют). Источник: Country Case Studies commissioned by the World Bank specifically for this study (2003).

При анализе затрат, связанных с осуществлением программы и проведением собеседований, возникает важный вопрос: кто покрывает эти затраты? В процессе поиска ответа на этот вопрос следует провести два важных различия: (а) между общественными и частными издержками и (б) в рамках общественных издержек – между централизованным и децентрализованным подходами. •

Частные издержки участия в программах. Издержки, представленные в Таблицах 14 и 15, официально регистрируются и покрываются государственными властями (федерального или местного уровня). Несмотря на отсутствие количественного выражения для настоящего исследования, частные издержки (для семей) подачи заявки на регистрацию в едином реестре домохозяйств включают в себя (а) время и финансовые расходы на проезд до местного отделения социального обеспечения и обратно (при подаче заявок «по собственной инициативе»), (б) время, уходящее на собеседование, (в) время, уходящее на сбор необходимых документов в целях верификации при ОНП (иногда присутствуют и финансовые издержки, если за подготовку и обработку документов взимается плата), а также (г) недополученный заработок во время всего процесса. Эти издержки не включены в значения общественных издержек, представленных в Таблицах 14 и 15. Вот некоторые меры, позволяющие снизить такие частные издержки: (а) расположение отделений социального обеспечения в районах с высокой концентрацией бедного населения или в непосредственной близости к ним, (б) применение принципа «одного окна», когда одновременно можно подать заявку на получение нескольких видов пособий и услуг, а также (в) отмена платы за обработку и копирование документов. Снижению частных издержек также способствует применение опросной методики.

•

Централизованный и децентрализованный подход: покрытие административных издержек. Когда сбор данных осуществляется федеральными органами (как в Мексике), соответствующие расходы фиксируются и финансируются центральной властью. При децентрализованном подходе ситуация может быть иной. В странах Латинской Америки, где приняты децентрализованные положения (Бразилия, Чили, Колумбия), федеральные власти (пока) не возмещают административных издержек, которые несут муниципалитеты, и не участвуют в них. Издержки эти могут быть весьма значительными (см. Врезку 8), и в Бразилии этот вопрос вызывает недовольство муниципалитетов; с их точки зрения, для того, чтобы хорошо вести федеральные реестры и нести ответственность за это, им необходимы финансовые стимулы (а в ряде случаев – и техническая помощь). Отсутствие софинансирования (и технической помощи) может привести к тому, что результаты работы на муниципальном уровне будут неровными и ненадлежащего качества; качество реестров также станет хуже из-за того, что информация, содержащаяся в них, будет устаревать (поскольку муниципалитеты не заинтересованы в её обновлении). В США федеральное правительство предусматривает некоторые финансовые стимулы для штатов и муниципалитетов в процессе реализации программ социального обеспечения (и ведения их единых реестров), предоставляя либо блочные гранты (TANF), либо частично покрывая расходы

(покрытие 50% административных издержек программы продовольственных купонов)38. Врезка 8. Совместное участие федерального и муниципального уровней в расходах: пример из опыта Бразилии В Бразилии, несмотря на то, что Cadastro Unico управляется централизованно и призван помогать в определении прав на участие в федеральных социальных программах (таких, как Bolsa Familia), сбор данных для реестра осуществляют муниципалитеты. Они также несут административные издержки, связанные с выполнением этой работы, так как федеральное правительство не выделяет им средств. Эти издержки, связанные с разработкой и эксплуатацией систем, весьма значительны. Согласно данным из федерального бюджета, административные издержки составляют около 3,2% от общей стоимости программы Bolsa Familia. Лишь незначительная часть этих издержек приходится на ведение Cadastro Unico (4% от общих федеральных административных издержек: львиная доля издержек представлена банковской комиссией за осуществление платежей в пользу бенефициаров программы). Вместе с тем, издержки Cadastro Unico, финансируемые из федерального бюджета, не дают представления об истинных затратах, связанных с ведением реестра, которые несут муниципалитеты в процессе сбора данных и предоставления регистрационных услуг. Результаты исследования местных систем социального обеспечения, проведённого Всемирным банком, показывают, что эти действия существенно увеличивают размеры административных издержек39. Так, в муниципалитете Белу-Оризонте с учётом муниципальных административных издержек (помимо федеральных40), связанных с проведением программы Bolsa Familia (главным образом – регистрация в Cadastro Unico), общее значение административных издержек программы вырастает до 15,7% от её общей стоимости; при этом доля издержек, покрываемых муниципалитетами, доходит до 70% от общего значения. Тем не менее, административные издержки на муниципальном уровне не отражены в федеральных административных бюджетах и не возмещаются муниципалитетам. Это обстоятельство вызывает недовольство бразильских муниципалитетов; по их мнению, на них возложена ответственность за ведение федерального реестра (но не выделены средства для этого), а в случае обнаружения случаев мошенничества именно они попадают под огонь критики в СМИ. Муниципалитеты полагают, что необходима финансовая (а нередко- и техническая) помощь для покрытия этих издержек, что станет необходимым стимулом к повышению качества работы.

Принцип №4: Прозрачность Системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, которые рассматривались в рамках настоящего исследования, демонстрируют значительные расхождения в степени своей прозрачности (см. Таблицу 16). •

Невзирая на отличия в порядке работы, вызванные децентрализацией большинства функций, системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами, используемые в США, показывают «высокую» степень прозрачности; это достигается благодаря тщательной верификации информации, мониторингу, контролю качества и наличием формализованных процедур.

•

Степень прозрачности в Чили и Мексике «достаточно высока», что объясняется удачными процедурами сбора данных и структурой механизмов

На самом деле, поскольку штаты/муниципалитеты предпочли создать единые (распространяющиеся на несколько программ) реестры, часть этих средств поддерживает сразу несколько программ в процессе разработки и применения систем регистрации (когда в нескольких программах используется единая система собеседований и регистрации, достигается экономия от масштабов). См. Lindert (2003). 39 Lindert, Hoerning and Pagon (готовится к выпуску в 2005). «Системы социального обеспечения на местном уровне в Бразилии», Всемирный банк. 40 Взвешенные по доле бенефициаров в муниципалитете Белу-Оризонте.

обеспечения адресности, а также распространённой системой единых идентификационных номеров. Тем не менее, в обеих странах отсутствуют системы, позволяющие проводить регулярные независимые проверки баз данных на случайной выборке и процедур сбора данных. •

Степень прозрачности в Коста-Рике обозначена как «средняя-высокая»; это объясняется наличием достаточно грамотных процедур сбора данных и удачного механизма обеспечения адресности, а также распространённой системой единых идентификационных номеров. Тем не менее, отсутствуют системы, которые позволяли бы опротестовывать решения или проводить проверки на случайной выборке; кроме того, результаты обеспечения адресности в рамках SIPO ни разу не оценивались в ходе независимого обследования.

•

Несмотря на относительно прозрачную природу механизма оценки положения домохозяйств (БМОН, опросники), степень прозрачности в Колумбии определена как «низкая» вследствие довольно неясных или неудовлетворительных процедур для децентрализованного сбора данных в отсутствие центральных руководств и положений; в стране нет общенациональной базы данных, возникают серьёзные проблемы из-за отсутствия общенационального идентификационного номера, обновления и повторное подтверждение проводятся редко, не предусмотрены проверки или перекрёстные сверки. Также имеются сообщения о случаях мошенничества и манипулирования.

•

Степень прозрачности в Бразилии получила оценку «низкая, но растущая». Прозрачность Cadastro Unico оценена как «низкая» главным образом потому, что: (а) используется система заранее установленных квот на регистрацию домохозяйств, которая применяется не в соответствии с правилами и положениями, известными населению и исполняющим ведомствам (неудовлетворительные и неясные стратегии сбора данных), (б) не предусмотрен порядок обновлений и повторного подтверждения (ни теоретически, ни практически), (в) у Министерства социального развития или муниципалитетов нет доступа к реестру в реальном масштабе времени (за работу системы отвечает банк федерального уровня), (г) предусмотрено самозаявление дохода, для которого характерно занижение и наличие негативных стимулов; опросник составлен неудовлетворительно, (д) отсутствуют системы, которые позволяли бы опротестовывать решения или проводить проверки; имеются сообщения о случаях мошенничества и манипулирования. Тем не менее, Министерство социального развития (которому «достался» Cadastro Unico после ухода прежнего правительства) предпринимает серьёзные шаги, призванные повысить прозрачность системы, среди которых: (а) расширение охвата общенациональными идентификационными номерами (связанными с другими системами), (б) внедрение системы проверок (совместно с другими государственными ведомствами, такими, как Генеральная прокуратура, Ministerio Publico), (в) введение санкций за мошенничество, а также (г) создание системы перекрёстных проверок на отсутствие противоречивости и введение Индекса качества для Cadastro Unico.

Tаблица 16 – Системы обеспечения адресности при работе с домохозяйствами: показатели прозрачности (рейтинг; основные факторы, определяющие рейтинг) Процессы сборы данных США (местные единые реестры)

Чили (Ficha CAS)

• ВЫСОКАЯ ¾ Открытая регистрация по собственной инициативе (любой и в любое время) ¾ Подробно прописанные процедуры, руководства ¾ Подробная верификация ¾ Хорошо подготовленные интервьюеры ¾ Надзор, анализ интервью ¾ Хорошая информационная составляющая ¾ Федеральные финансовые стимулы, совместное покрытие расходов на администрирование • ВЫСОКАЯ ¾ Открытая регистрация по собственной инициативе (любой и в любое время) ¾ Подробно документированные процедуры, руководства ¾ Подготовленные интервьюеры ¾ Надзор, анализ интервью НО: в настоящее время предпринимаются меры по улучшению информирования наиболее бедных слоёв населения

ПРОЗРАЧНОСТЬ СЛЕДУЮЩИХ ЭЛЕМЕНТОВ: Управление единой Механизмы определения информационной системой прав на участие • ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ • ВЫСОКАЯ ¾ Хорошая система ¾ Подробно идентификационных номеров документированные ¾ Многочисленные системы положения о праве на автоматизированных проверок участие (программа ¾ Регулярное обновление, продовольственных повторное удостоверение купонов) ¾ Тщательная верификация НО: отсутствует информации общенациональная база данных ¾ Автоматизированное (нет возможности проводить принятие решений о праве перекрёстные сверки) на участие ¾ Формальные процедуры опротестования отработаны применяются • ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ ¾ Совершенствование системы идентификационных номеров и расширение охвата ею ¾ Некоторые проверки на непротиворечивость и валидация ¾ Достаточно регулярное обновление, повторное удостоверение

• ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ ¾ Подробно документированный опросник ¾ Подробно документированные положения о праве на участие (для «программ пользователей») ¾ Периодические экспертные оценки точности системы Ficha CAS с последующими обновлениями НО: в системе отсутствуют процедуры для формального опротестования решений

Институциональные положения и мониторинг, верификация, надзор • ВЫСОКАЯ ¾ Высокая степень децентрализации, однако присутствует детальные федеральные механизмы надзора, в том числе - QCRs ¾ Широко применяются автоматические перекрёстные проверки ¾ Публичный доступ к M&E, надзорным отчётам

• СРЕДНЯЯ -ВЫСОКАЯ ¾ Централизованные положения о сборе данных, установлении прав на участие ¾ Централизованное управление базой данных ¾ Обследования домохозяйств с конкретными вопросами о «программах пользователей» позволяют оценивать точность адресования НО: отсутствуют система случайных проверок баз данных и процедуры для децентрализованного сбора данных

Мексика (реестр программы Oportunidades)

• ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ ¾ Централизованные процедуры ¾ Осуществляют центральные власти ¾ Подробно документированные процедуры, руководства ¾ Подготовленные интервьюеры ¾ Надзор, анализ интервью НО: закрытый реестр в сельских районах (регистрация новых участников проводится редко)

• СРЕДНЯЯ ¾ Совершенствование системы идентификационных номеров и расширение охвата ею ¾ Некоторые проверки на непротиворечивость и валидация НО: обновления и повторное удостоверение проводятся нечасто; также необходимо расширить охват едиными идентификационными номерами

• ВЫСОКАЯ ¾ Подробно документированный опросник ¾ Подробно документированные положения о праве на участие (для «программ пользователей») ¾ Надёжная проверка точности и воздействия системы ¾ Применение карт бедности для выделения приоритетных районов регистрации ¾ Предусмотрена система общественного рассмотрения претензий

• СРЕДНЯЯЯ - ВЫСОКАЯ ¾ Централизованные положения о сборе данных, установлении прав на участие ¾ Централизованное управление базой данных ¾ Обследования домохозяйств с конкретными вопросами о «программах пользователей» позволяют оценивать точность адресования НО: отсутствуют система случайных проверок баз данных и процедуры для децентрализованного сбора данных

Tаблица 16 – Системы обеспечения адресности прн работе с домохозяйствами: показатели прозрачности (прод.) (рейтинг; основные факторы, определяющие рейтинг) Процессы сборы данных Коста-Рика (SIPO)

• ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ ¾ Централизованные процедуры ¾ Осуществляют центральные власти ¾ Подробно документированные процедуры, руководства ¾ Подготовленные интервьюеры ¾ Надзор, анализ интервью ¾ Домохозяйства могут зарегистрироваться в любое

ПРОЗРАЧНОСТЬ СЛЕДУЮЩИХ ЭЛЕМЕНТОВ: Управление единой Механизмы определения информационной системой прав на участие • СРЕДНЯЯ - ВЫСОКАЯ • ДОВОЛЬНО ВЫСОКАЯ ¾ В Коста-Рике имеются ¾ Подробно уникальные документированный идентификационные номера опросник (“cédula de identidad”), которые ¾ Подробно используются SIPO и всеми документированные другими системами положения о праве на ¾ Перекрёстные сверки участие (для «программ пользователей») НО: обновление и повторное удостоверение проводятся лишь НО: отсутствует ясный раз в 3 года процесс опротестования или опыта подачи претензий

Институциональные положения и мониторинг, верификация, надзор ¾ НИЗКАЯ - СРЕДНЯЯ Возможные положительные черты: ¾ Централизованные положения о сборе данных, установлении прав на участие ¾ Централизованное управление базой данных НО имеются проблемы: ¾ Официальный аудит SIPO не проводился; система для осуществления аудита отсутствует ¾ Результаты обеспечения адресности не оценивались (отсутствуют данные

время Колумбия (SISBEN)

• НИЗКАЯ, вследствие: ¾ Отсутствия общей методики для выделения приоритетных районов ¾ Lack of operational guidelines, manuals for decentralized data collection ¾ Закрытый реестр (регистрация новых участников проводится редко)

Бразилия (Cadastro Único)

• НИЗКАЯ, вследствие: ¾ Отсутствия общей методики для выделения приоритетных районов ¾ Отсутствия практических руководств, положений для децентрализованного сбора данных ¾ Наличия заранее установленных регистрационных квот, что затрудняет выделение приоритетных домохозяйств для регистрации на муниципальном уровне ¾ Закрытый реестр (регистрация новых участников проводится редко)

независимых обследований) • НИЗКАЯ, вследствие: ¾ Отсутствия общенациональной базы данных ¾ Дублирования, обусловленного отсутствием единых идентификационных номеров ¾ Редкого обновления и повторного удостоверения ¾ Наличия бессистемных свидетельства о манипуляциях базами данных, внесении частых изменений без документального оформления • НИЗКАЯ - СРЕДНЯЯ (улучшается) Положительные черты: ¾ Централизованное управление базой данных ¾ Расширение охвата национальными идентификационными номерами, предусматривающими ссылки на другие системы ¾ Внедрение системы перекрёстных сверок НО есть проблемы: ¾ Муниципальные базы данных без доступа к Единому кадастру в реальном масштабе времени ¾ Обновление или повторное удостоверение практически не проводятся (соответствующие подходы не регулируются)

• СРЕДНЯЯ ¾ Подробно документированный опросник ¾ Подробно документированные положения о праве на участие (для «программ пользователей») ¾ Существует порядок опротестования решений (но не всегда соблюдается или используется) • НИЗКАЯ, вследствие: ¾ Низкого качества опросника ¾ Неверного измерения дохода и негативных стимулов при самозаявлении ¾ Неудовлетворительного качестве или отсутствия процедур, руководств ¾ Отсутствия верификации информации ¾ Отсутствия формального процесса опротестования решений

• НИЗКАЯ, вследствие: ¾ Отсутствия руководств по сбору данных ¾ Отсутствия общенациональной базы данных ¾ Нет аудитов или QCRs муниципальных баз данных (разрабатываются в рамках нового приложения SISBEN) ¾ Недостаточно широкое использование автоматических перекрёстных сверок

• НИЗКАЯ, но УЛУЧШАЕТСЯ Проблемы: ¾ Нет руководств для сбора данных ¾ К настоящему моменту: Нет аудитов или QCRs муниципальных баз данных Положительные черты и улучшения: ¾ Общенациональная база данных ¾ Внедряется система для проведения аудитов (fiscalização) (соглашения с государственными ведомствами) ¾ Вводятся санкции за злоупотребления ¾ Начинают использоваться перекрёстные сверки и проверки качества (напр., Индекс качества) ¾ Формируются некоторые механизмы контроля со стороны граждан (общественный контроль)

Источники: составлено авторами на основании примеров из примеров шести стран, подготовленных для настоящего исследования.

ВЫВОДЫ И ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как уже отмечалось ранее, цель настоящей работы – обобщить практические уроки создания, внедрения, а также результатов применения систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, в шести странах. Важно отметить, что выборка стран и систем регистрирования домохозяйств слишком мала, чтобы выводить причинно-следственные связи между основными элементами, имеющими отношение к выработке/внедрению систем, и полученными результатами Важно подчеркнуть, что какого-либо единого «рецепта» для создания систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, не существует. Имеется широкий набор факторов, присутствующих при создании и использовании таких систем. Их следует принимать во внимание и корректировать с учётом конкретных «реалий» каждой страны (социально-экономических и политических условий, институциональных положений и административных возможностей). Данное исследование и результаты анализа шести стран позволят ответственным лицам познакомиться с положительным и отрицательным опытом других государств и сделать собственные выводы относительно применимости тех или иных подходов в собственной ситуации. Обзор основных выводов. Невзирая на приведённые оговорки, сравнительный анализ шести систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, всё же позволяет сделать некоторые основные выводы, в том числе: •

•

Следует тщательно разрабатывать процессы сбора информации, с тем чтобы обеспечить их прозрачность, динамичность (открытое внесение в реестры), донесение информации (до потенциально бедных), рентабельность и административную осуществимость. Стратегия проведения собеседований и сбора данных столь же важна для успешного использования систем обеспечения адресности, сколь и выбранный механизм определения права на участие в программе. Методика условно полного обследования имеет следующее преимущество: её использование из расчёта на одно собеседование оказывается

дешевле. Кроме того, она способствует донесению информации до бедных. Однако подходы, основанные на обследовании, как правило, предполагают определенную статичность (регистрация и обновления осуществляются редко), и в нашей выборке им соответствовали менее удачные результаты в обеспечении адресности. Напротив, методика подачи заявлений по собственной инициативе предусматривает активную, непрерывную регистрацию, регулярные обновления и повторное удостоверение (благодаря тому, что при этой методике обычно имеется развитая сеть учреждений социального обеспечения). Кроме того, в нашей выборке данная методика оказалась связана с более высокой адресностью (меньше масштабы утечек). Тем не менее, при использовании заявлений по собственной инициативе тоже можно «пропустить» бедных (менее полный охват), которые хуже информированы или не имеют необходимых связей. В зависимости от плотности бедности в конкретных районах удачным способом совместить две цели - максимального донесения информации до бедных при минимальных затратах на собеседования с большим числом потенциально не имеющих права на участие в программе небедных домохозяйств – может стать сочетание разных методик сбора данных (использование заявлений по собственной инициативе и условно полных обследований бедности). При выборе методики представляется полезным использовать районные карты бедности, показывающие распространённость и плотность бедности по (территориально небольшим) районам. Кроме того, при определении стратегий сбора данных необходимо учитывать и другие факторы, такие как: (а) место проведения собеседования (на дому или в учреждении соцобеспечения, или оба варианта), (б) качество собеседования и (в) коммуникационные подходы. •

зрения борьбы с мошенничеством и решения таких проблем, как появление «мёртвых душ», которые могут возникать при устаревании данных в реестре. При этом обеспечивается «текучесть» бенефициаров, т.е. в реестре (и в программах) появляются «места» для других семей с низким уровнем дохода. В-четвёртых, порядок управления базой данных должен допускать гибкое реагирование на меняющиеся подходы и обновление информации, предусматривать использование единого программного обеспечения (даже если введение данных осуществляется децентрализованно), апробацию систем, наличие понятных справочных руководств и соответствующую подготовку персонала. •

o Балльная методика оценки нуждаемости (БМОН) – перспективный альтернативный вариант, используемый для обеспечения адресности денежных трансфертов в развивающихся странах, для которых характерна высокая степень неформальности на рынках труда. В примерах, которые рассматриваются в настоящей работе, БМОН обеспечивает хорошие результаты с точки зрения адресности, рентабельности и прозрачности. БМОН может давать более прозрачные и точные итоги, чем ОНБП (в большинстве случаев). Вообще, некоторые системы с БМОН в странах Латинской Америки показывают такие результаты в обеспечении адресности, которые сопоставимы с впечатляющими достижениями ОНП, но при этом их стоимость гораздо меньше стоимости проведения собеседования и оценки прав участия в программе. В Чили и Мексике в программах, где используют балльную методику оценки нуждаемости, беднейшие 40% (два квинтиля) домохозяйств получают 80-90% всех выплат. При этом стоимость этих систем относительно невелика (в пределах от 2,3 до 8,4 долларов США за одно собеседование в странах Латинской Америки, или 9-34% от стоимости сопоставимых собеседований с использованием ОНП в США); административные требования не столь строги и легче реализуются в развивающихся странах (особенно в странах со средним уровнем дохода). Наконец, системы, использующие БМОН в ряде стран Латинской Америки показывают довольно высокую степень прозрачности. •

•

Роли разных институтов должны быть четко определены и разъяснены. Для успешного применения систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, необходимо четко определить роли разных институтов. Институциональные положения в разных странах весьма неодинаковы и должны отражать местную ситуацию (в идеальном случае – должны строиться на основе существующих государственных структур, если таковые функционируют

хорошо). И централизация, и децентрализация различных функций и ролей применительно к системам обеспечения адресности имеют ряд преимуществ и недостатков. Хотя единого рецепта для оформления институциональных ролей не существует, сравнительный анализ стран показывает, что система, предусматривающая централизованное создание и управление базой данных, имеет некоторые существенные преимущества (при этом сбор данных может осуществляться как централизованно, так и децентрализованно, - в зависимости от условий конкретной страны). Тем не менее, следует стремиться к обеспечению качества на всех уровнях, напр., предусмотреть участие федерального бюджета в расходах и предоставление финансовых стимулов для муниципалитетов, если сбор данных предполагается возложить на них. Кроме того, следует довести чёткие федеральные положения, регламентирующие порядок работы, и предусмотреть инструменты федерального надзора. •

•

Имеется значительный разброс в результатах деятельности шести систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, которые были рассмотрены в рамках настоящего исследования. Как указано в Разделе 3, в настоящей работе используются четыре принципа для оценки успеха работы систем, обеспечивающих адресность при работе с домохозяйствами, в том числе: (а) максимальный охват бедных (или, напротив, минимальные ошибки исключения), (б) минимальные утечки в пользу небедных, так чтобы основная часть ресурсов, расходуемых на программы, где предусмотрена адресная помощь домохозяйствам, шла бедным, (в) рентабельность, - минимальные расходы на проведение собеседований с семьями с одновременным обеспечением «верного контингента» участников, а также (г) прозрачность во всех аспектах для укрепления доверия к программе и борьбы с мошенничеством. Сводные результаты с учётом этих четырёх критериев приведены в Таблице 17. Применительно к указанным четырем критериям, Мексика и Чили демонстрируют впечатляющие результаты с точки зрения обеспечения адресности, рентабельности и прозрачности. Реестры в США особенно удачно обеспечивают максимальную точность при адресном подходе (низкие утечки) и прозрачность, однако эта система чрезвычайно дорогостояща и охватывает примерно половину бедного населения (частично это связано со сложностью системы). И в Колумбии, и в Бразилии в настоящее время предпринимаются меры по кардинальной перестройке существующих в этих странах реестров с целью их совершенствования, что со временем должно обеспечить более высокий результат в работе.

Таблица 17 – Сводная оценка: Шесть систем обеспечения адресности при работе с домохозяйствами: принципы оценки успеха Максимальный охват бедных Реестры США (ОНП, сбор данных по собственной инициативе) Ficha CAS - Чили (БМОН, сбор данных по собственной инициативе) Реестр программы Oportunidades Мексика (БМОН, разные процессы сбора данных) SIPO – КостаРика (БМОН, разные процессы сбора данных) SISBEN – Колумбия (БМОН, сбор данных – в основном обследованиями) Cadastro Unico Бразилия (ОНБП, обследования)

Минимальная утечка в пользу небедных Очень высокий результат CGH: 3.3-4.0

Рентабельность (из расчёта за собеседование) Низкая US$25 (86)

Прозрачность (см. Таблицу 16)

Низкий 16-27% охвата; Бюджетные ограничения

Очень высокий результат CGH: 2,7-3,3

Приемлемая US$8,4

Довольно высокая

Довольно высокий 60% охвата; Мог бы охватить всех бедных, но мешают утечки

Очень высокий результат CGH: 2,9

Н/д

Удовлетворительный 50% охвата; мешает сложность

Высокая

(при инициативном подходе - дороже)

Приемлемая US$4,9-6,8

Довольно высокая

Н/д

Приемлемая US$4,2-7,0

Средняявысокая

Н/д

Удовлетворительно CGH: 1,7

Приемлемая US$1,8-2,9

Низкая, но улучшается

Низкий, но расширяется

Удовлетворительно CGH: 1,98

Приемлемая US$3,9

Низкая, но улучшается

27% бедных охвачено Bolsa Escola (2002-03); Некоторые ошибки в адресности, бюджетные ограничения Источник: составлено авторами на основании информации, представленной в настоящей работе.

REFERENCES Примечание: работы, обозначенные жирным шрифтом, - конкретные примеры шести стран, которые были подготовлены специально в интересах данного исследования. Доступ к ним можно получить через авторов или через веб-сайт Всемирного банка при соответствующем запросе. Они также содержат богатый указатель литературы, особенно охватывающей опыт этих конкретных стран.

Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). Matching in the Food Stamp Program. USDA.

An Assessment of Computer

Castañeda, Tarsicio and Luisa Fernandez (2003). Targeting Social Spending to the Poor with Proxy-Means Testing: Colombia’s SISBEN System. Country Case report prepared for the World Bank. Coady, David., Grosh Margaret., and Hoddinott, John. (2004). The Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Experience and Lessons. De la Brière, Benedicte and Kathy Lindert (2003). Brazil’s Cadastro Único. Country Case report prepared for the World Bank and DFID. De la Brière, Benedicte, Claudio Roquete, et. al. (August 2003). O Cadastro Único de Brasil. Demombynes, Gabriel. (2002). A Manual for the Poverty and Inequality Mapper Module. University of California-Berkeley, Department of Economics and the World Bank, Development Research Group-Poverty Cluster. http://www.worldbank.org Elbers, C., Lanjouw, J., & Lanjouw, P. (2001). Welfare in Villages and Towns: Microlevel Estimation of Poverty and Inequality. Vrije Universiteit, Yale University and the World Bank (mimeo). Elbers, C., J. O. Lanjouw, P. Lanjouw, and P. G. Leite. 2003. “Poverty and Inequality in Brazil: New Estimates from Combined PPV-PNAD Data.” Inequality and Economic Development in Brazil. Report No. 24487-BR. Washington: World Bank, October. Elbers, C., J. O. Lanjouw, P. Lanjouw. 2002. “Micro-Level Estimation of Poverty and Inequality.” Econometrica, v.71, pp. 355-364. Grosh, Margaret and Baker, J. (1995). Proxy Means Tests for Targeting Social Programs: Simulations and Speculation. LSMS Working Paper No. 118, The World Bank. IFPRI, (2002). Sistema de Evaluación de la Fase Piloto de la Red de Protección Social de Nicaragua: Evaluación de Impacto. Informe Preliminar al Comité Asesor Externo. Larrañaga, Osvaldo (2003). Focalización de programas Sociales en Chile: el Sistema CAS. Country Case study prepared for the World Bank. Lindert, Kathy. (2003). Implementing Means Tested Welfare Systems in the US. Country Case Study prepared for the World Bank. Orozco, Monica y Celia Hubert (2004). La Focalización en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de Mexico. Country Case Study prepared for the World Bank. Orszag, Peter R. (April 13, 2001). “Asset Tests and Low Savings Rates Among Lower-Income Families.” Center on Budget and Policy Priorities.

Skoufias, E., B. Davis, and J. Behrman. 1999. Final Report: An evaluation of the selection of beneficiary households in the education, health and nutrition program (PROGRESA) of Mexico. June. Report submitted to PROGRESA. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. State of Maryland (1979). Department of Human Resources (November 1979). Income Maintenance Management Improvement Plan. Viquez, Roxana. (2003). Sistema de Identificación de la Población Objetivo – SIPO en Costa Rica. Country Case Study prepared for the World Bank. The World Bank. (May 25, 2004). “Project Appraisal Document: Brazil - the Bolsa Familia Project.” Report No. 28544-BR. Zedlewski, Sheila (September 2002). “Left Behind or Staying Away? Eligible Parents Who Remain Off TANF.” The Urban Institute.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 – МАТРИЦА ОСНОВНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК СИСТЕМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ ПРИ РАБОТЕ С ДОМОХОЗЯЙСТВАМИ В 5 СТРАНАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ Чили Колумбия Коста-Рика Мексика FICHA CAS SISBEN SIPO OPORTUNIDADES A. Основания для адресного подхода, выбор инструмента, обеспечивающего адресность, и её целей Основания для адресного подхода

Тип механизма оценки домохозяйства; обоснование

Стратегия 80-х годов: децентрализация, адресный подход, субсидии на стороне спроса, участие частного сектора в предоставлении социальных услуг (значение каждого из этих принципов неодинаково в разных программах).

Балльная методика оценки нуждаемости - Нет надёжной информации о доходах и благосостоянии. -Существенные различия между районами. -Двадцатилетний опыт использования системы Ficha CAS и её совершенствование.

Национальная Конституция 1991 г. (ст. 356, 357 о трансфертах штатам и муниципалитетам)

Новая стратегия - Государственная государства, стратегия, призванная отдающая приоритет сменить схему адресному подходу к всеобщих и социальным расходам, безусловных субсидий вместо увеличения и схемой, в которой без того высокого их предоставление уровня. субсидий определяется условиями. - Указ о расходах федерального бюджета - Положения по реализации программы Балльная методика Балльная методика Балльная методика оценки нуждаемости оценки нуждаемости оценки нуждаемости – Учитывает - Введение субсидий на Традиционные многообразные стороне спроса для системы оказались аспекты бедности беднейших семей; неэффективными. - Неоднородность Анализ - Благодаря городских и сельских предоставления раздельному районов с точки пособий показывает, использованию зрения дохода и что адресность многочисленных большинства индикаторов, можно благосостояния. программ пособий компенсировать - Нет точных данных о неудовлетворительна. неточность доходе и Учитывая небольшие информации. благосостоянии. размеры страны и значительные технические возможности, БМОН можно реализовать в Коста-Рике.

Бразилия CADASTRO ÚNICO - Национальная Конституция 1988 г. о социальной помощи - Указ 3877, июль 2001 (MPAS) – о Cadastro Único - Денежные трансферты малоимущим семьям

- Необходимость интеграции трансфертов и предупреждение дублирования выплат Оценка нуждаемости без проверки данных - Информацию о доходе самозаявляют, без требования сопровождающих документов

Цели системы обеспечения адресности

- Обеспечить субсидии - Повысить бедным. действенность социальных расходов. - Обеспечить прозрачную, единую и - Использовать объективную объективную и классификацию единую систему. физических лиц. - Улучшить распределение дохода - Устранить политическое посредством более вмешательство и высокой адресности коррупцию в процессе социальных расходов. распределения - Сократить «разрыв субсидий бедным. бедности».

- Создать технический, - Обеспечить субсидии - Использовать во всех беднейшим семьям объективный и целевых федеральных - Использовать единый инструмент программах единообразные регистрации постоянного критерии для - Объективно и более характера, определения успешно отбирать реализуемых домохозяйств, бенефициаров федеральными имеющих право на социальных программ. органами, за участие в программах. исключением тех, что - Вести базу данных, которая поддерживает осуществляются INSS выработку планов, и DATAPREV. программ и проектов - Зарегистрировать всех в интересах малоимущих. малоимущего населения.

Политическая обстановка

Правовые основы системы

Когда была создана и сколько раз обновлялась в общенациональном масштабе

FICHA CAS Реформы социальной политики с начала 80х годов, введение адресности, децентрализации, субсидий на стороне спроса и участия частного сектора. Исследования распространённости пособий (1980-е) показали неудовлетворительну ю адресность социальных расходов. Верховный указ 414, сентябрь 1991.

- 1980 - введение. - 1987 – существенный пересмотр форм и переменных. - 1999 – сокращение числа переменных и весов в балльной модели. - 2003 – исследовано изменение единицы учёта (семья), вопросов и весов.

SISBEN SIPO Децентрализация Государственная социальных расходов политика борьбы с – передача на уровень бедностью по трём штатов и направлениям: муниципалитетов экономический рост, всеобщий доступ к услугам, целевые программы помощи бедных.

Децентрализация и законы по здравоохранению 60/93, 100/93, 715 /01, CONPES 22/94. - 1994. - Обновлённые формы и руководства в 2003. - Информация о домохозяйствах обновляется более регулярно (см. ниже).

Б. Размер системы регистрации и её использование

Законы: 4760/71; 3095/63; специальные указы президента и пр.

OPORTUNIDADES - Переход от общих субсидий к целевым субсидиям для малоимущих семей

CADASTRO ÚNICO - Децентрализация социальных расходов и введение денежных трансфертов. - Повышение стоимости ведения отдельных баз данных. - Многочисленные программы денежных трансфертов с отдельными базами данных (неэффективно!)

- Указ президента - Operation Rules of the Program

- Указ 3877, июль 2001 (MPAS) для Cadastro Único - Распоряжения министерства. - Регистрация начата в июле 2001 г. - Продолжается расширение системы. - Обновлений пока не проводилось.

- Первая система - Создана в 1997 для SISBEN создана в 1992 работы с сельским населением (в рамках г. программы Progresa) - 1999: создание SIPO - Обновлена в 2001 г. - информация о для работы с домохозяйствах городскими районами обновляется с населением до регулярно. 75.000 человек - Обновлена в 2002 г. для работы с городскими районами с населением до 1 млн. человек

Количество - 1,74 млн. семей (6,23 -6 млн семей (27 млн. домохозяйств (физ. млн. физ. лиц) (2004) физ. лиц) (2002) лиц) в реестре % от общего населения - 45% населения - 60% населения

- 250.000 семей (1 млн физ. лиц) (2002)

- 9,5 млн. семей (41 млн. физ. лиц) (2004)

10 млн. семей (40 млн. физ. лиц) (2004)

- 25% населения

- 40% населения

-23% населения

Ресурсы,

- 116,2 млн. долл. США - 2,3 млрд. долл. США

- 525,7 млн. долл. США - 940 млн. долл. США

- 877,3 млн. долл. США

распределяемые на основании Реестра

(1998)

(около 1,1% ВВП) (2002)

(2002)

(2003)

(2002)

FICHA CAS SISBEN SIPO В. Общие характеристики системы (роли разных уровней управления)

OPORTUNIDADES

CADASTRO ÚNICO

Разработку - Национальная осуществляет координация программы (в ведении Министерство социального развития. Министерства социального развития) Сбор данных децентрализованно на федеральном осуществляют уровне; разработка и муниципалитеты. управление систем Caixa Economica обеспечения Federal ведёт базу адресности. данных, присваивает социальные идентификационные номера, выплачивает пособия. Да. Единая форма и Да. Единый опросник. Да. Единая форма и Да, единая базовая Является ли система Да. Все руководство по руководство по форма, но в городе и регистрации единой? муниципалитеты применению на всей применению для на селе применяется используют единую территории страны. ВСЕХ по-разному. форму и процедуры. Городским и сельским Сельские районы: Городским и сельским муниципалитетов. Городским и сельским районам перепись бедных районам присваиваются разные районам присваиваются разные районов присваиваются разные веса. . Городские районы: по веса. веса. инициативе заявителей. Разработана для одной В нынешнем виде Многоцелевая, для Многоцелевая, для Многоцелевая, для Система имеет использования во использования во использования во отвечает потребностям многоцелевой характер программы, но многих программах. многих программах. многих программах. программы Bolsa или может включает в себя Реестр отделён от Реестр отделён от В жилищных Familia; может использоваться только информацию, программ. программ. программах одной программой? пригодную для других использоваться и другими программами. используют общий программ. балл и балл для блока жилищных переменных. Центральный уровень: Федеральный уровень: Федеральный уровень: Кто на разных уровнях Центральный уровень: Центральный уровень: управления пользуется - PASIS - Министерство - IMAS, CCSS, - Министерство - Министерство системой? - SUF здравоохранения, Министерство социального развития социального развития - Программа программы жилищного и (в меньшей степени) (программаBolsa обеспечения социального обеспечения. Министерство Familia), и малоимущих жильём. обеспечения Местный уровень: нет. образования и бенефициары Кто разрабатывает и ведёт Реестр

Национальный Министерство департамент планирования и планирования (DNP): координации выбор переменных, (Mideplan) разрабатывает формы, разработка форм, руководств и ПО. ПО, практические Уровень штата: не руководства, ведёт участвуют. Уровень обучение, определяет муниципалитета: переменные и веса. применение и Применение и управление. реализация системы осуществляется муниципалитетами .

IMAS (орган национального уровня): управление всей системой включая разработку, выбор переменных, использование обследований, ввод данных.

- Программа дошкольного обучения Местный уровень: -Программы помощи.

FICHA CAS Г. Конкретные характеристики системы Как выбираются переменные для опросника и расчёта весов при выведении балла оценки бедности?

Сколько переменных включено в опросник (сколько используются для выведения баллов) (кол-во страниц) Как отбирают домохозяйства для регистрации в качестве потенциальных бенефициаров?

жилищные субсидии, дотации престарелым, пр. Уровень штата: ограниченное применение (в зависимости от штата) Mуниципальный уровень: медицинские субсидии программы социального обеспечения, пр. SISBEN

SIPO

Анализ основного Переменные Переменные определяются определяет экспертная компонента для выявления экспертами. Анализ группа. В варианте переменных и весов с 1999 года для основного компонента использованием определения для выявления весов с конечных переменных случайного использованием национального и весов используются случайного основные компоненты обследования. национального и дискриминантный обследования. анализ. 50 перемененных, из 62 переменные (старая 56 переменных; 16 них 13 взвешенных. форма), 74 (новая взвешенных. (две страницы). (две страницы). форма). (13 взвешенных в старой форме; в новой – число неизвестно). (де страницы) Семьи, претендующие - Включаются все FIS применяется при на участие в семьи, проживающие обращениях трёх конкретных в заранее типов: социальных определённых бедных -По собственной инициативе: человек программах, где для районах. приходит в IMAS и отбора бенефициаров - Желающие обращается за CAS, проходят участвовать в пособием. обследование. конкретных -«Отсеивание» или программах или перепись: FIS получать те или иные применяется ко всем льготы,

Министерство здравоохранения. Готовится для применения другими программами.

программ, «выросших» из BFP: Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Auxilio Gas, Cartão Alimentação) - Уровень штатов и муниципалитетов: в настоящее время очень ограниченно

OPORTUNIDADES

CADASTRO ÚNICO

Для определения переменных и весов Национальный координационный орган использует дискриминантный анализ.

Единственный критерий, дающий в настоящее время право на участие, самозаявленный подушевой доход. Другие переменные собирают в опроснике. Вероятен переход к БМОН. 78 переменных Баллы не присваиваются (только доход) (две страницы).

115 переменных, 11 взвешенных. (27 страниц).

Два этапа: 1. На национальном уровне определяют географические районы на основании «индекса маргинальности». 2. В сельских районах обследуют все семьи. В городах – только заявивших о желании

Два этапа: 1. Муниципалитеты получают оценки (квоты) бедного населения. 2. Домохозяйства регистрируют до тех пор, пока квота не выбирается (если количество бедных семей превышает

регистрируются по собственной инициативе.

Как регистрируют бедные домохозяйства, не проживающие в отобранных бедных районах?

Предварительный отбор бедных районов не проводится.

Могут ли домохозяйства регистрироваться в любое время, даже когда они оказываются в трудном положении?

Да.

Какой идентификационный номер используется для членов домохозяйств?

В Колумбии Имеется уникальный идентификационную идентификационный карточку и номер номер для каждого имеют не все физического лица, который используется физические лица. Идентификация во всех гражданских осуществляется по 4реестров и при значному числу, экономической обозначенному в деятельности. Этот опроснике, а также номер применяется в Ficha CAS. муниципальным и ведомственным кодам. Муниципалитеты В муниципалитетах

Кто отвечает за

FICHA CAS

Необходимо подавать заявки на участие в муниципальных отделениях SISBEN.

SISBEN Да. На практике процесс отнимает много времени (в разных муниципалитетах практика неодинакова) из-за большого числа физических лиц.

домам в определённом районе с бедным населением. -В информационных программах: направления на конкретную программу или услугу. Необходимо лично обратиться в отделение IMAS и запросить пособие.

SIPO Да. IMAS прикрепляет физическое лицо к «путевой» диаграмме и посещает семью в последующие несколькие недель.

В Коста-Рике имеется единый уникальный идентификационный номер ( “cédula de identidad”). Этот номер используется в SIPO, а также всеми другими системами.

Системой управляет

участвовать в программе.

квоту, то регистрация всё равно возможна).

Регистрация не проводится до тех пор, пока не будут определены приоритетные районы для охвата (ожидается к 2006 г.)

Федеральное правительство не проводит предварительный отбор бедных районов (в муниципалитетах подходы различны)

OPORTUNIDADES Нет; периоды определены в зависимости от размеров бюджета, выделенного на каждый год. Социальноэкономическая обстановка выясняется только после проведения опроса и обновляется спустя 3 года. Присваивается идентификационный номер программы (готовится введение системы уникальных регистрационных идентификационных номеров для всего населения).

CADASTRO ÚNICO На практике - нет.

Национальный

9-значный номер для домохозяйства на форме, 11-значный социальный идентификационный номер (СИН) для физических лиц, 11значный CPF для физлиц, 7-значный муниципальный номер IBGE, 2буквенный код штата Муниципалитеты

применение и эксплуатацию системы?

Как в системе регистрируют представителей коренных народов?

Как часто обновляется информация? Когда домохозяйства исключаются из системы?

отвечают за финансирование, применение и реализацию Ficha CAS.

В Ficha CAS не регистрируются.

FICHA CAS Информация действительна в течение двух лет. Информация обновляется в ходе нового опроса при необходимости в программе, если физлицо желает зарегистрироваться для получения нового пособия, или если физлицо повторно подаёт заявку на участие (при первоначальном

имеется отделение SISBEN, которое выполняет эти функции. В некоторых муниципалитетах собеседования SISBEN в исключительных случаях могут применять секретариаты здравоохранения при освобождении от платы или сокращения стоимости пребывания в стационаре. SISBEN не применяется в отношении коренных народностей. Они – особая группа, имеющая льготный доступ к некоторым программам.

IMAS. На основании официальных соглашений и договоров, элементы процесса сбора данных, регистрации новых семей или обновления существующей базы могут выполняться другими государственными или частными структурами.

В Коста-Рике коренное население составляет менее 1% от общего населения. Семьи регистрируются в общем порядке.

SISBEN SIPO Каждые три года, за Каждые 3 года. Every исключением смены 3 years. Исследование адреса, фактов говорит о том, что после применения FIS рождения и смерти, о в течение 3 лет, которых информация необходимо заносится в полностью обновлять инициативном данные по всем порядке. На практике переменным (включая – подходы весьма жилищные). различны и зависят от Переменные, не конкретного входящие в муниципалитета. жилищный блок, устаревают ещё до истечения 3х-летнего периода.

координационный орган

осуществляют сбор данных. Caixa Economica Federal обрабатывает данные и ведёт базу данных.

Тот же процесс, что и для других групп населения; в процессе сбора данных организован перевод на родной язык.

В стадии разработки: возможно участие FUNAI и FUNASA.

OPORTUNIDADES Каждые три года, за исключением смены адреса, фактов рождения и смерти, о которых информация заносится в инициативном порядке. Домохозяйства исключаются из реестра, когда они не удовлетворяют условиям программы.

CADASTRO ÚNICO В настоящее время процесс обновления и повторного удостоверения отсутствует; периодичность повторного удостоверения не установлена. Проблемы с ПО не позволяют обновлять данные.

Кто проводит посещения (собеседования)?

Какие документы используются для верификации?

Кто владелец базы данных реестра и кто управляет ею?

Какой орган на уровне

отказе). -Собеседования проводятся исследователями, нанимаемыми муниципалитетами.

- Как правил, - Практика зависит от Национальная выполняют муниципалитета. координация университеты или Небольшие временными частные структуры муниципалитеты сотрудниками. под надзором IMAS. (20.000 человек и - Для посещений на меньше) привлекают для проведения дому по инициативе опросов собственных заявителей сотрудников и используется нанимают собственный персонал интервьюеров. В IMAS. крупных муниципалитетах эту задачу часто решают частные подрядчики. - Идентификационная Идентификационные Любой официальный Индивидуальная карточки для карточка для документ, идентификационная взрослых; взрослых. удостоверяющий карточка. Для свидетельства о Свидетельство о личность, либо регистрации рождении – для детей. рождении – для справка из родственников малолетних детей; Независимых муниципалитета или Family book. подтверждение местного органа Платёжные ведомости проверок дохода и дохода – для благосостояния не власти в отсутствие по заработной плате, работающих; проводится. такого документа. В пенсиям, дотациям – медицинские справки ряде случаев – для определения свидетельство о денежного дохода. больных или Перекрёстных сверок инвалидов; квитанции рождении. в другими базами на оплату данных не коммунальных услуг проводится. (электричество, телефон, вода). Федеральный уровень. IMAS владеет и Муниципалитеты. Муниципалитеты. В Программа управляет базой Национальные MIDEPLAN имеется Oportunidades. данных, а также программы для консолидированная вспомогательной формирования база данных документацией. собственных баз муниципалитетов. данных получают базы муниципалитетов. В будущем DNPбудет располагать консолидированной базой данных. Комиссия коммуны в Как правило, Нет данных Нет данных

Разные варианты в муниципалитетах - муниципальные работники (учителя, медицинские работники, контролёры детского труда), студенты, НГО, добровольцы. - в некоторых столицах штатов государственные и частные подрядчики. Удостоверение личности: свидетельство о рождении и (или) о браке, идентификационная карточка, номер социального обеспечения или работы, карточка регистрации в качестве избирателя. Доход самозаявляется (без проверки). Реестр ведёт программа Caixa Economica Federal. Данные должны предоставляться MDS.

Рабочая группа по

муниципалитета управляет базой данных?

составе членов Социального департамента и Секретаря планирования коммуны. За сохранность Fichas и базы данных отвечает координатор группы.

секретариат по вопросам планирования. В ряде случаев секретариаты по вопросам здравоохранения уполномочены использовать SISBEN при освобождении от платы или сокращения стоимости пребывания в стационаре.

Cadastro Único (если таковая существует), аппарат мэра или секретариат по вопросам образования / здравоохранения.

Кто осуществляет аудит баз данных, содержащихся в реестре?

Существует ли общенациональная (сводная) база данных?

Предусмотрены ли санкции за манипуляции, злоупотребления?

Предусмотрены ли процедуры опротестования решений (процент

FICHA CAS Порядка для независимого аудита баз данных не предусмотрено.

В течение последних трёх лет MIDEPLAN сформированы консолидированные базы данных. Базы обновляются ежегодно.

SISBEN DNP (на практике не выполняется). В будущем предусмотрена более существенная роль DNP в аудите.

Нет. В национальных программах создаются собственные базы данных на основании муниципальной информации. В будущем DNP сформирует общенациональную базу данных для совместного использования с другими структурами. В муниципалитетах Супервайзеры используют разные контролируют работу подходы. В будущем интервьюеров. Указ предусматривает Санкции за санкции для манипуляции зависят государственных от конкретного муниципалитета. служащих в виде Участники программы увольнения, для могут утратить право бенефициаров – в на получение пособия, виде приостановки если с их стороны выплаты пособия. обнаружится. На практике контроль и единая нормативная база отсутствуют.

В системе CAS процедуры опротестования не предусмотрены. В

SIPO Официальный аудит SIPO не проводился.

OPORTUNIDADES Координация реестра бенефициаров на уровне SEDESOL.

Да. Местные отделения IMAS получают доступ через частную локальную сеть или интернет.

Да; это – основное требование, позволяющее на приоритетной основе распределять пособия в беднейших районах страны.

Предусмотрены следующие санкции: -Для сотрудников IMAS – дисциплинарные взыскания . - Для привлечённого подрядчика – немедленное расторжение контракта. - Для сотрудников, нанятых другими структурами, приостановка полномочий и (или) официальное обвинение. Да, большинство (если Регистрация семьи в не все) связаны с системе не повторным участием в гарантирует опросе. Два включение в какую-

CADASTRO ÚNICO Проверки со стороны MDS (не систематичны). В октябре 2002 г. TCU был проведён аудит. Прошли аудиторские проверки в 2 штатах, где имелись базы данных. Да.

Да; семьи теряют право на получение пособий. В отношении государственных служащих действуют положения Закона о государственных служащих.

В настоящее время не предусмотрены. В рамках программы Bolsa Familia, в случае доказанного случая мошенничества выплаты приостанавливаются.

В программе предусмотрено участие общественности для

В настоящее время не предусмотрены, хотя домохозяйства могут воспользоваться

опротестований)?

случае опротестования руководитель группы CAS в муниципалитете повторно применяет опросник только в том случае, если изменения влияют на полученный балл. В принципе, ставя на опроснике свою подпись, граждане удостоверяют правильность собранной информации, благодаря чему сокращается число опротестований.

юридических способа: либо из программ. а) право требовать Поэтому требования о включения в опрос включении в базу или повторного данных SIPO участия в нём, а также высказываются нечасто. Люди б) использование требуют выплаты механизма Tutela. В пособий, а не рамках механизма Tutela судья может включения в SIPO. предписать Примеров проведение нового опротестования не опроса в течение 48 имеется. часов. Количество опросов зависит от муниципалитета. Повторное участие в опросе привело к дублированию записей в реестре.

рассмотрения претензий. Система гарантирует право граждан на обращение с требованиями и быстрое рассмотрение жалоб и протестов, представленных гражданами или местными властями. Система предусматривает участие общественного контролёра, позволяет подавать претензии по телефону и в письменном виде. Граждане получают ответ по истечении 45 дней.

прямым телефонным номером для получения информации.

FICHA CAS SISBEN SIPO Д. Стоимость (в долл. США) формирования и поддержания системы регистрации Статистические модели Модель на 2003 г. Около 20.000 долл. стоила 40.373 долл. США (без учёта США опроса) Зависит от Зависит от Удельная (на жилую муниципалитета. В муниципалитета. По единицу) стоимость среднем: оценкам экспертов, формирования и -Перепись бедных составляет около 8,4 обновления системы районов: 1,8 долл. долл. США, включая регистрации США на сбор данных, обработку, контроль и обследованный дом в городе, 2,7 долл. управление базами США – на селе (без данных. учёта стоимости составления карт бедности и планирования переписи).

OPORTUNIDADES --

CADASTRO ÚNICO

Около14.000 долл. Отсутствует. США (без учёта опроса) Колеблется, в Колеблется в разных зависимости от муниципалитетах от способа применения; (по сообщениям) По оценкам $0,39 долл. США до экспертов: $7,35 долл. США на - Город: $4,9 долл. интервью с домохозяйством. США - Село: $6,8 долл. США В среднем: $3,9 на - В среднемe: $5,6 долл. домохозяйство. США Новые данные отсутствуют.

Колеблется, в зависимости от способа применения; в среднем - 6,97 долл. США. - Опрос в городах: $4,2 долл. США на домохозяйство - Опрос на селе: $7 долл. США на домохозяйство. - По собственной инициативе: 5,6 долл. США на домохозяйство IMAS, используя Первоначальная Федеральное Кто финансирует Муниципалитеты перепись: DNP (60%), ресурсы из 2х правительство. формирование и финансируют основных источников: муниципалитеты использование реестра? осуществление и (40%). управление Ficha собственные средства Функционирование: CAS. MIDEPLAN и средства FODESAF. 100% финансирует работу муниципалитеты. небольшой группы DNP финансирует специалистов по составлению, ведению работу небольшой (7 чел.) группы реестра и разработке специалистов по ПО. составлению, ведению реестра и разработке ПО. 18 месяцев 4 месяцев для первых 2,5 лет для охвата Неизвестно. Сколько времени 300.000 семей более 1000 Исходный реестр был требуется для составления начального составлен в начале 80- муниципалитетов и 27 млн. человек. х годов. реестра?

Сбор данных финансируется муниципалитетами1. Содержание базы данных: 100% федеральный уровень.

18 месяцев для охвата 29 млн. граждан, которые представляют 73% от текущего общего показателя.

Для небольшого числа крупных муниципалитетов (Рио-де-Жанейро, Манауш, Масеу, Каукайа), где реестры ввели довольно поздно, федеральное правительство предусмотрело субсидии в размере $0,28 долл. США за собеседование плюс $0,10 долл. США (печать опросника и обучение интервьюеров), которые составили $0,38 долл. США из сообщённого значения удельной стоимости в $0,39 долл. США. С другой стороны, такие муниципалитеты, как Сан-Паулу или Белу-Оризонте, а также большинство малых муниципалитетов самостоятельно покрывали все издержки (за исключением печати и обучения). 1

Е. Насколько действенна и рентабельна система обеспечения адресности? Действенность адресности: - Охват (% получателей пособий из Q1) - Распространённость (% пособий, поступающих Q1) Результативность по затратам (общая стоимость системы регистрации в сравнении с общим значением распределяемых субсидий)

SUF-27%, PASIS-16%

Нет данных

60% (Oportunidades)

(предварительные оценки) 27% (Bolsa Escola)

SUF-66%, PASIS-53%

SHIR-34%

Нет данных

58% (Oportunidades)

40% (Bolsa Escola)

Согласно оценкам, 1,3% (ежегодно за 1998)

Согласно оценкам, 0,5% (ежегодно за 2002)

Согласно оценкам, 0,9% (ежегодно за 2002)

Согласно оценкам, 0,7% (ежегодно за 2002)

Согласно оценкам, 1,4% (ежегодно за 2002)2

Для расчётов в качестве исходной стоимости принимается: средняя стоимость опроса на уровне 3,9 долл. США, помноженных на 6 млн. семей, = $23,4 млн. долл. США. Также допускается что информация сохраняет ценность в течение 2 лет, потому ежегодная стоимость составляет $11,7 млн. долл. США. Также учитываются расходы на содержание (10%) , эквивалентные 1,2 млн. долл. США. В итоге получаем: ежегодная стоимость ( $12,8 млн. долл. США), делённая на общее значение субсидий, выделенных в 2002 г.($877,3 млн. долл. США) = 1,4.