Применение систем социального обеспечения с оценкой нуждаемости by World Bank Russia

ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ С ОЦЕНКОЙ НУЖДАЕМОСТИ: ОПЫТ США

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

социальный сектор

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

32762 № 0532

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения

ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ С ОЦЕНКОЙ НУЖДАЕМОСТИ: ОПЫТ США Кэти Линдерт ноября 2003

Отдел Социального Обеспечения Населения Public Disclosure Authorized

Отдел Человеческого Развития Всемирный банк Сборник материалов по вопросам социального обеспечения населения не являются официальными публикациями Всемирного банка. Они представляют первичные и недоработанные результаты анализов, которые служат для стимулирования дискуссий и комментариев; в цитации и использовании данной работы необходимо взять в учет, что информация в данной работе относится вопросам, изложенным в ней. Заключения, интерпретации, и заключения, изложенные в данной работе принадлежат исключительно авторам, и не должны относится в какой-либо форме ко Всемирному банку, его присоединенным организациям или членам Совета Исполнительных Директоров или странам, которых они представляют. Бесплатную копию данной работы можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты, по адресу: World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. Тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org., или на вебсайте по адресу: http://www.worldbank.org.org/sp.

ПРИМЕНЕНИЕ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ С ОЦЕНКОЙ НУЖДАЕМОСТИ: ОПЫТ США Кэти Линдерт, старший экономист, Всемирный банк Пересмотренный вариант – 7 ноября 2003 года1 Обзор и задачи Задача настоящего исследования состоит в анализе систем социального обеспечения, применяемых в США, в которых используется механизм оценки нуждаемости с проверкой данных; предполагается, что сделанные выводы будут полезны странам со средним уровнем дохода из региона Латинской Америки и Карибского бассейна, которые, возможно, реформируют либо внедряют системы такого рода у себя. Данный анализ – часть более широкого исследования опыта шести стран по использованию систем социального обеспечения, в которых применяют оценку нуждаемости (помимо США в список таких стран вошли Бразилия, Чили, Колумбия, Мексика и Коста-Рика). Лица и структуры, формулирующие политику, а также разработчики систем в странах Латинской Америки могут не только воспользоваться опытом других стран; они могут взять на вооружение удачно зарекомендовавшие себя подходы и избежать ошибок, допущенных другими странами, включая США. В большинстве стран Латинской Америки со средним уровнем дохода для определения права на участие в социальной программе оперируют заменяющими переменными (вместо показателей дохода). В некоторых странах предполагают в качестве критерия для оценки права на участие в программе использовать доход, в других в основу решений о допуске в программу уже используют непроверенные данные о доходе. Системы социального обеспечения США представляют интерес, поскольку в них в качестве механизма, определяющего право на участие в программе, используют оценку нуждаемости с проверкой данных; оцениваются активы и доход, предусмотрены инструменты для тщательной проверки, чтобы обеспечить более высокую адресность. Применение таких систем действительно обеспечило весьма высокие показатели адресности в американских программах, а показатели утечки в пользу небедных оказались очень незначительными. Вместе с тем, уровни участия семей, потенциально относящихся к целевой группе, тоже снизились (ошибки исключения). Это говорит о том, что сложные процедуры, присутствующие в многочисленных программах, требования работы и другие характеристики программ могут «отталкивать» потенциальных участников. Инструментом для повышения участия в программах могли бы стать меры по информированию населения и шаги в области управления, основанного на результатах, направленные на то, Автор выражает благодарность Лорене Коэн за ценную помощь в ведении исследований и Марисе Сантос за содействие в оформлении компьютерной графики. В основе исследования лежит информация двух типов: (а) информация, собранная в ходе многочисленных визитов на федеральном уровне, уровне штатов и округов, а также (б) обзор имеющихся данных и литературы. Автор выражает признательность представителям Управления семейных пособий (Министерство здравоохранения и социальных услуг), Службы продовольствия и питания (Министерство сельского хозяйства США), Управления помощи семьям (штат Мэриленд) и Департамента здравоохранения и социальных услуг (округ Монтгомери, штат Мэриленд) за время, информацию и представленные соображения о программах социального обеспечения в США. 1

чтобы повысить адресность и способствовать сокращению бедности. Пример США интересен ещё и потому, что он показывает, насколько сложной может стать задача по интеграции разобщённой сети социального обеспечения (свыше 80 федеральных программ) на местном уровне. Подобно этому, в странах Латинской Америки также может иметь место обилие программ социальной помощи. Опыт США показывает, что (при наличии политической воли) другим странам следует избегать подобной ситуации и стараться лучше интегрировать или координировать реализацию программ непосредственно у их источника (на федеральном уровне). Анализ начинается с обзора системы социального обеспечения в США, а также недавних реформ, что важно для понимания сложного хитросплетения имеющихся в США систем, в которых применяется механизм оценки нуждаемости. Затем анализируются критерии, на основании которых определяют право на участие, и порядок подачи заявки на участие в основных программах. Далее рассматриваются вопросы, связанные с проверкой прав на участие, снижением ошибок при определении таких прав и борьбой с мошенничеством (чему в США уделяется значительное внимание). В следующем разделе работы речь идёт о важной роли автоматизированных информационных систем в реализации программ, использующих оценку нуждаемости. Наконец, приводятся имеющиеся данные о точности обеспечения адресности, обусловленной этими процессами.

БЕДНОСТЬ И ОБЩАЯ ОБСТАНОВКА Ситуация с бедностью В течение 1990-х годов в США доля бедных в населении составляла в среднем около 13,7%. Показатели бедности существенно снизились в конце 1990-х годов, достигнув в 2000г. рекордно низкого значения, - 11,3%1. Однако в условиях недавнего экономического спада и роста безработицы уровни бедности в последние годы постепенно стали расти (до 11,7% в 2001г., а на 2002г. прогнозируется ещё более высокий уровень)2. Уровни бедности традиционно выше на Юге страны, и ниже – на Среднем Западе. Также они значительно выше среди детского населения: в 2001 году в бедности жили примерно 18,2% американских детей (что выше, чем 17,8% в 2000г.) Бедность выше также среди афроамериканского населения (22,6%), американских индейцев (22,5%) и испаноязычного населения (21,5%) по сравнению с белым населением (9,7%). Обзор системы социального обеспечения в США Существует свыше 80-ти федеральных программ оказания помощи (натуральной и денежной) малоимущим гражданам и домохозяйствам в США (см. Таблицу 1), в которых применяют оценку нуждаемости. Эти программы образуют «систему социального обеспечения». В 2000 финансовом году (ф.г.) их стоимость составила, согласно оценкам, 437 млрд. долл. США, что соответствует 4,4% ВВП3. Около 70% расходов покрыто за счёт федеральных средств, остаток – из бюджетов штатов и бюджетов местного уровня. Совокупные расходы в системе социального обеспечения в 2000 ф.г. достигли рекордно высокого уровня, превысив на 7% предыдущее «достижение» 1999 ф.г. Свыше половины всех расходов на социальное обеспечение связаны с медицинской помощью; двадцать процентов приходятся на программы денежных трансфертов (см. Таблицу 1). Программы натуральных трансфертов (жильё и продовольственная помощь) составляют по 8% по каждому направлению от общих социальных расходов. Таблица 1 – Совокупные расходы на федеральные программы социальной помощи, в которых применяют оценку нуждаемости; по типам программ, 2000

Медицинское обеспечение Денежные трансферты Продовольственные трансферты Жилищные субсидии Образовательные субсидии Услуги Трудоустройство/обучение Субсидии по оплате электроэнергии Итого

Количество программ

Федеральный уровень, млрд. долл. США

Итого, млрд. долл. США

% от общего значения

131,5 72,5 32,2

Уровень штата – местный, млрд. долл. США 94,4 19,2 2,2

9 11 11

225,9 91,7 34,3

52% 21% 8%

16 14

29,3 19,0

5,6 1,3

34,9 20,4

8% 5%

9 12 2

14,2 6,2 1,6

6,5 1,1 0,1

20,7 7,4 1,7

5% 2% 0%

306,5

130,5

437,0

100%

Burke, Vee (November 2001). “Cash and Noncash Benefits for Persons with Limited Income: Eligibility Rules, Recipient and Expenditure Data, FY1998-2000. Congressional Research Service (CRS) Report for Congress.

Система или «лоскутное одеяло»?4 Система социальной помощи малоимущим семьям в США не обладает необходимой «плотностью»5. За осуществление программ помощи отвечают многочисленные федеральные министерства и управления, управления на уровне штата и местные отделения, общественные организации по месту жительства и другие структуры6. Эти программы, введённые решениями различных комитетов Конгресса США в разные периоды времени (многие были начаты ещё в 1930-е годы), были предназначены для удовлетворения конкретных потребностей разных категорий малоимущего населения и уязвимых групп. Некоторые программы (такие, как «Медикэйд», - см. ниже) предусматривают компоненты, которые гарантируют помощь всем заявителям, имеющим соответствующие права; в других программах (напр., помощь детям и обеспечение жильём) средств достаточно для оказания помощи только части лиц, обращающихся за помощью. Права на участие в 80-ти программах, предназначенных малоимущим гражданам и семьям, определяются разными правилами и положениями. При попытке представить общую картину традиционно возникали опасения того, что «система» социального обеспечения в стране скорее напоминает «лоскутное одеяло»7: она включает в себя плохо связанные друг с другом, сложные и дорогостоящие в управлении и слишком непонятные для малоимущего населения элементы. Действительно, разобщённость системы социального обеспечения приводит к неэффективности, дублированию административных функций и чрезмерному бремени, ложащемуся на граждан. Попытки усилить интеграцию системы социального обеспечения на местном уровне В то время как на федеральном уровне политические соображения и бюрократические препятствия не позволяли обеспечить интеграцию системы социального обеспечения, на уровне штатов и местном уровне предпринималось немало попыток упростить программы и улучшить координацию между ними. К таким попыткам относятся: (а) разработка единого порядка подачи заявки на участие в нескольких программах социального обеспечения, (б) опора на недавние реформы с тем, чтобы более эффективно объединить правила определения прав на участие в разных программах на основании финансовых показателей и (в) использование компьютерных информационных систем для упрощения процесса определения прав на участие в программе8. Также предпринимались попытки теснее интегрировать программы социальной помощи с социальными услугами и услугами в сфере занятости (в том числе, применяя принцип «одного окна»). Ниже многие из этих вопросов рассматриваются более подробно. Недавние реформы: переход от поддержания дохода к самообеспечению В политике социального обеспечения США также произошли значительные изменения, которые в конечном итоге нашли выражение в кардинальных мерах по пересмотру системы социального обеспечения, утверждённых Конгрессом США в 1996 году (PRWORA, или Закон о совмещении личной ответственности и возможностей работы (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)). До осуществления этих реформ в системе социального обеспечения следовали более «пассивной» политике,

согласно которой «нужда – это состояние, которое смягчается и устраняется благодаря предоставлению помощи» (устранение бедности и поддержание дохода).9 В пассивных программах помощи основное внимание обращают на поддержание дохода; при разработке основные задачи связаны с определением прав на участие (обеспечением адресности) и расчётом размера пособия. В отличие от этого, реформы предусматривали смену общего курса: социальное обеспечение приобретало «активную» природу, согласно которой «нужда – это ситуация, которая изменяется благодаря предоставляемой помощи» (снижение бедности и достижение экономической самостоятельности). Активные программы помощи не только «подхватывают» бедных при их «падении» («страховочные сетки»), но и позволяют вырваться из бедности («трамплин»)10. В активных программах социального обеспечения акцент ставят на том, чтобы помочь бенефициарам добиться самообеспечения, и при разработке основными вопросами являются (а) смена поведенческих установок, (б) активное индивидуальное ведение дел, обеспечивающее доступ бенефициаров к дополнительным услугам (напр., помощь в уходе за детьми, транспортные субсидии, помощь в трудоустройстве и т.д.) и помогающее контролировать достижение ими согласованных целей. Обзор основных социальных программ «Традиционный» социальный пакет включает в себя денежные пособия (в настоящее время предоставляются в рамках Программы временной помощи нуждающимся семьям – Temporary Assistance to Needy Families (TANF)), продовольственные купоны и субсидии на покрытие медицинских расходов (в рамках программы «Медикэйд»). Основные характеристики этих программ приведены в Таблице 2. Самые серьёзные изменения по результатам реформ коснулись характера предоставления денежных пособий. Денежные пособия: не всё так просто! Традиционно денежные пособия предоставлялись в рамках программы, известной под названием «Помощь семьям с детьми-иждивенцами» (Aid to Families with Dependent Children – AFDC). В этой программе применялся «пассивный» подход к социальной политике, и главным образом обеспечивали поддержание дохода. Постепенно нарастала критика этой программы; заявлялось, что участие в ней формирует поколения иждивенцев, способствует тому, что семьи попадают в «ловушку бедности», и поощряет рождение внебрачных детей. Для того, чтобы устранить часть из обозначенных проблем, в штатах были отменены некоторые из требований федеральной программы AFDC, что позволяло экспериментировать с разными вариантами предоставления социальной помощи. На основании этих новых веяний, в 1996 году программа AFDC была упразднена; ей на смену пришла программа TANF. В рамках TANF по-прежнему предоставляют денежные пособия малоимущим семьям, однако главная задача состоит в том, чтобы помочь этим семьям обрести экономическую самостоятельность. Самообеспечение достигается посредством трёх элементов «активной» социальной политики: (а) требование занятости (см. Таблицу 3), (б) ограничение продолжительности получения пособий (см. Таблицу 3) и (в) поддержка других дополнительных социальных программ и услуг и связь с ними (напр., уход за детьми, транспортные субсидии и помощь в трудоустройстве). Во многих

штатах предусмотрены дополнительные условия, призванные в ещё большей степени изменить поведенческие установки и обеспечить долгосрочные инвестиции в человеческий капитал (напр., требование посещения школы или учёбы до определённого класса, иммунизации и прохождения медицинских осмотров) (см. Таблицу 3). Финансирование TANF осуществляется посредством блочных грантов, которые выделяются штатам (размер таких грантов определён на уровне расходов на AFDC на середину 1990-х годов; кстати, в этот период отмечены самые высокие значения расходов за всё время). Штаты обязаны осуществлять софинансирование части расходов; их доля определяется как некий процент11 от расходов бюджетов не-федерального уровня на AFDC в 1994 г. (требование «поддержания участия»). Совокупные расходы (федерального бюджета и бюджетов штатов) на TANF в 2000 ф.г. составили 24 млрд. долл. США, или 5,5% от общих расходов на социальные программы. На финансирование прямых денежных трансфертов было использовано менее половины из этой суммы; остальные средства были направлены на финансирование детских пособий, мер по трудоустройству и других мероприятий в этой области, а также на покрытие административных расходов (см. Таблицу 2). Программой TANF охвачено свыше 5 млн. бенефициаров (5,9 млн. в 2000г. и 5,4 млн. – в 2001 г. Эта численность ниже той, что была зафиксирована на начальном этапе реформ, 12,6 млн. в 1996г. Многие рассматривают это значительное сокращение числа бенефициаров в качестве свидетельства успеха программы, полагая, что оно вызвано повышением самостоятельности малоимущих категорий населения. Другие считают, что данный результат обусловлен хорошими экономическими показателями 1990-х годов; впрочем, недавний экономический спад не повлиял на устойчивую тенденцию к снижению численности участников, которая отмечается на протяжении последних лет. Проведённые недавно исследования показали, что сокращение численности получателей главным образом вызвано реформированием системы социального обеспечения12. Толкование этого результата как успеха в немалой степени зависит от политических пристрастий конкретных аналитиков. Впрочем, независимо от политических интересов, исследования показали, что в некоторой степени это сокращение вызвано тем, что в настоящее время в программе участвует меньше семей, имеющих право на такое участие13. В числе вероятных факторов, вынуждающих семьи отказываться от участия в программе, можно назвать: жёсткие требования трудовой деятельности/занятости, предъявляемые к бенефициарам (в ряде случаев требуется, чтобы человек работал даже до определения его права на участие в программе, - см. ниже), множество сложных правил, на основании которых выносится суждение о праве на участие в программе, а также более жёсткие ограничения на участие иммигрантов. Кроме того, важной характеристикой программы TANF является применение подходов, позволяющих не прибегать к программам социальной помощи; этим также может частично объясняться сокращение численности участников. В рамках таких подходов потребности потенциальных получателей социальных пособий удовлетворяются не посредством ежемесячных выплат, а оказанием помощи в поиске работы для быстрого трудоустройства, выплатой разовых пособий (т.н. единовременные выплаты, позволяющие обойтись без участия в программе социальной помощи) или предоставлением

Таблица 2: Основные программы социального обеспечения в США, в которых используют оценку нуждаемости: описание, финансирование, расходы, участники Программа Описание / Тип Источник Федеральное Общие расходы Административные Средний Кол-во пособия/льготы финансирования ведомство издержки размер пособия получателей (2000 ф.г., млрд. долл. США) (% от общих) (на чел./год) (2000 ф.г., млн.) TANF (Временная 10% ($2,4 млрд., $1935 для 5,9 МЗСУ $24 млрд., из • Денежные • Федеральные помощь 2000), из которых: денежных которых: трансферты, блочные нуждающимся $321 млн. – на пособий обусловленные гранты, • 48% на денежные семьям) информационные (около 41% участием в работе предоставляем трансферты ($11,5 системы, $2,1 – на ФЧБ в 2000)* ые штатам млрд.) • Также админ. расходы финансируются • Штаты также • 13% - на детские $3661 для детские субсидии и выделяют субсидии (Это значительно совокупных другие услуги по средства • 10% ниже, чем пособий обеспечению мероприятия по федеральное TANF работы трудоустройству ограничение в (денежные + • 19% - на другие 15%) неденежные)* программы обеспечения работы • 10% - админ. издержки Продовольственные 18,2 Министерство $20,3 млрд. (2000) 11% (2002) $876 • Квази-денежная • Федеральный купоны сельского (около 19% помощь в форме бюджет хозяйства Из которых: ФЧБ в 2000)* продовольственны 100% США х купонов или стоимости • $18 млрд. электронных льготы, 50% выплачено в виде карточек, с администр. льгот помощью которых издержек (продовольственн можно ых купонов) приобретать продукты питания в уполномоченных магазинах. МЗСУ 2,1% (1998) $4827 42 (1999) «Медикэйд» • $207,2 млрд. • Медицинские и • Совместно (около 102% санитарные услуги федеральный ФЧБ в 2000)* бюджет и штаты МЗСУ Нет данных $750 3,3 SCHIP (Программа • $2,5 млрд. • Медицинская • Совместно (около 16% штатов по страховка для не федеральный ФЧБ в 2000)* медицинскому имеющих бюджет и страхованию детей) страхования детей штаты из малоимущих работающих семей, доход

EITC (Налоговый зачёт заработка)

SSI (Дополнительный доход по социальному обеспечению)

которых не позволяет им участвовать в программе «Медикейд» (слишком высок) • «Возвращаемый» налоговый зачёт для работающих малоимущих семей • Обеспечивается минимальный доход малоимущим в возрасте старше 65 лет, слепым или инвалидам

• 100% федеральный бюджет

Налоговое управление США

• 25,8

Нет данных

$466 (около 10% ФЧБ в 2000)*

55,3

• В основном – федеральный бюджет с некоторым финансирован ием из средств штатов

УСО

• 35.1

7,0% (1998)

$4933 (около 105% ФЧБ в 2000)*

6,6

Таблица 2: Основные программы социального обеспечения в США, в которых используют оценку нуждаемости: описание, финансирование, расходы, участники (прод.) Программа Описание / Тип Источник Федеральное Общие расходы Административные Средний Кол-во пособия/льготы финансирования ведомство (2000 ф.г., млрд. издержки размер получателей долл. США) (% от общих) пособия (2000 ф.г., млн.) (на чел./год) Школьные МСХ США 7,8% (1998) $335 5,6 • Бесплатные и • Федеральная • 5,6 (только завтраки (около 7% льготные завтраки субсидия федеральные ФЧБ на 2000)* для школьников средства) WIC (Программа МСХ США 9,0% (1998) $498 3,9 • Продовольственные • Полностью • 3,9 дополнительного (около 11% пакеты, услуги в федеральный питания для ФЧБ в 2000)* области питания бюджет женщин и младенцев) Жильё для МЖСГР 5,2% (1998) $4738 на ДХ 16,0 • Субсидии по оплате • Полностью • 16,0 малоимущих (около 33% жилья и ваучеры федеральный (Раздел 8) ФЧБ в 2000)* бюджет Дешёвое государственное жильё LIHEAP (Программа дотирования расходов малоимущих потребителей энергии)

• Государственное жильё • Трансферты для покрытия расходов на оплату бытовой электроэнергии

• Полностью федеральный бюджет • 100% федеральные блочные гранты

МЖСГР

• 6,5

22,3% (1998)

МЗСУ

• 1,5

9,1% (1998)

$4002 на ДХ (около 28% ФЧБ в 2000)* $331 на ДХ (около 2% ФЧБ в 2000)*

6,5

1,5

Составлено автором. Информация о расходах и получателях взята из следующих источников: • Burke, Vee (November 2001). “Cash and Noncash Benefits for Persons with Limited Income: Eligibility Rules, Recipient and Expenditure Data, FY1998-2000. Congressional Research Service (CRS) Report for Congress. • Информация о программе TANF – из Управления помощи семьям (апрель 2002). Temporary Assistance for Needy Families (TANF): Fourth Annual Report to Congress. • Данные по административным издержкам в программе продовольственных купонов взяты из: USDA/FNS (July 2003). “Characteristics of Food Stamp Households: Fiscal Year 2002, advance report). • Данные по административным издержкам в других программах взяты из: General Accounting Office (November 2001): Means-Tested Programs: Determining Financial Eligibility is Cumbersome and Can Be Simplified. GAO-02-58. • *Средний размер пособия/льготы (на получателя в год) рассчитывается как (совокупные расходы программы – административные издержки)/общая численность получателей; для TANF рассчитывается как совокупные расходы на выплату денежных пособий/общая численность получателей; и (совокупные расходы – административные издержки)/общая численность получателей. Пособия из расчёта на домохозяйство при субсидировании жилья/расходов на электроэнергию. % федеральной черты бедности (ФЧБ) выводится как среднее значение пособия/льготы на семью в составе 3 человек (домохозяйство) /ФЧБ для семьи из трёх человек в 2000 году. • МЗСУ – Министерство здравоохранения и социальных услуг, МЖСГР – Министерство жилищного строительства и городского развития США

вспомогательных услуг, таких, как уход за детьми и медицинская помощь14. По состоянию на 1999 год формальные выплаты такого рода были введены в 22 штатах. Семьи, подающие заявки на получение таких выплат, должны, тем не менее, отвечать критериям для участия в TANF (см. ниже), и, как правило, в течение определённого периода после получения «единовременных выплат, позволяющих обойтись без участия в программе социальной помощи», не имеют права претендовать на обычные денежные трансферты в рамках TANF15. Основные показатели результатов программы TANF отражают такое изменение подхода и включают в себя: (а) показатели занятости (Таблица 3), (б) другие индикаторы, связанные с занятостью (% взрослых получателей трансфертов TANF, снова устроившихся на работу; продолжительность стажа и стабильность работы; показатели заработка для взрослых получателей/бывших получателей TANF), а также (в) показатели ограничений по срокам16. Программа продовольственных купонов: более традиционная форма помощи. Программа продовольственных купонов, которая появилась в 1930-е годы и была возобновлена на постоянной основе в 1960-е, длительное время лежала в основании традиционной политики социального обеспечения в США. Цель этой программы – «служить передовым рубежом обороны против голода»: малоимущие семьи получают возможность приобретать продукты питания с помощью специальных купонов и электронных карточек, на которые перечисляются пособия. Эта «квази-денежная» поддержка в 2000 г. обошлась бюджету страны в 20 млрд. долл. США, что составило не более 5% от совокупных расходов на социальное обеспечение. Программа полностью финансируется из средств федерального бюджета, который также на 50% покрывает её административные расходы (остальная часть покрывается из средств штатов и местных бюджетов). Несмотря на то, что реформы системы социального обеспечения 1996 года в основном коснулись программ денежных трансфертов, программа продовольственных купонов также подверглась некоторым изменениям. Реформы оказали непосредственное воздействие на программу: были введены (а) ограниченные требования занятости, (б) ограничения на сроки участия в программе для безработных взрослых лиц трудоспособного возраста, не имеющих иждивенцев, а также (в) право на участие потеряли большинство постоянно проживающих на территории США лиц, не имеющих гражданства США. Кроме того, на программе продовольственных купонов сказалась и реорганизация TANF: многие потенциально имеющие право на участие лица прежде подавали заявки на участие в обеих программах сразу, а теперь они воздерживаются от участия и в программе продовольственных купонов, и в TANF (из-за различных требований и сложности правил, регламентирующих участие в разных программах, - см. ниже). Это обстоятельство может объяснять существенное сокращение численности бенефициаров (с 28 млн. в 1994 г. (пик численности) до около 18 млн. в 2000 финансовом году) и сокращения участия потенциально имеющих соответствующие права граждан. Более подробно эти проблемы рассматриваются ниже.

Несмотря на осуществлённые реформы, программа продовольственных купонов остаётся «пассивной» программой поддержания дохода. При этом основное внимание при её разработке, мониторинге и оценке отдаётся определению прав на участие (точности обеспечения адресности). Действительно, один из основных отслеживаемых показателей эффективности программы – это «коэффициент ошибки», - т.е. доля неверно рассчитанных пособий, когда претендентам и участникам программы платят слишком много или слишком мало из-за неудовлетворительной адресности. В настоящее время предпринимаются значительные усилия, направленные на отслеживание таких «коэффициентов ошибки» («контроль за качеством», - см. ниже более подробно), и штаты платят немалые штрафы («санкции») в том случае, если их показатели оказываются выше средних по стране. Другими важнейшими показателями эффективности программы являются уровень участия домохозяйств, имеющих соответствующее право, характеристики домохозяйств-бенефициаров, должное использование продовольственных купонов (приобретение продуктов питания) и уровень мошенничества. «Медикэйд»: крупнейшая программа социальной помощи. Программа «Медикэйд» была создана в 1965 году и финансировалась совместно из средств федерального бюджета и бюджетов штатов; её целью было оказать содействие штатам в обеспечении достаточной медицинской помощи нуждающимся. Это – самая крупная программа в системе социального обеспечения, и в 2000 финансовом году её стоимость составила почти половину от всех расходов на социальную помощь. Кроме того, «Медикэйд» крупнейшая программа, в рамках которой предоставляются медицинские и связанные со здоровьем услуги малоимущим и особым категориям населения (см. Таблицу 5). В рамках программ «Медикэйд» на уровне штатов должны предоставляться некоторые предписанные федеральным уровнем обязательные услуги, напр., услуги врачейтерапевтов, амбулаторная и стационарная помощь, лабораторные анализы и рентгенография. Кроме того, штаты имеют право предлагать дополнительные услуги, напр., стоматологию, физиотерапию, рецептурные лекарства и индивидуальное ведение пациентов. «Медикэйд» также помогает больницам в покрытии расходов на оказание некомпенсируемой помощи17. Прочие программы: сшиваем «лоскутное одеяло». В то время как стоимость традиционного социального пакета (TANF, продовольственные талоны и «Медикэйд») приближается к 60% от общих расходов на социальное обеспечение, остальные средства идут на содержание ещё 81 программы, которые и формируют систему социального обеспечения. В Таблице 2 приведены основные характеристики и данные по восьми основным программам (помимо TANF, продовольственных талонов и «Медикэйд»), на которые приходится 22% совокупных социальных расходов в США. К ним относятся другие программы денежных пособий (EITC и SSI [см. ниже]), программы предоставления питания (школьные обеды, WIC (программа дополнительного питания для женщин и младенцев)), программы медицинского страхования детей на уровне штатов, а также различные программы жилищных и энергетических субсидий для малоимущих домохозяйств, которые реализуются различными ведомствами.

Таблица 3 – Условия и требования для участия в программах TANF и продовольственных купонов

Ограничение по времени

Требование трудовой деятельности

Требование посещения школы (минимальное посещение или достижение определённого класса и успеваемости; в противном случае применяются санкции) Премии за посещение школы (финансовое поощрение за минимальные показатели посещаемости школы или образовательных достижений) Требование иммунизации (в противном случае предусмотрены санкции) Требование прохождения медицинского осмотра (в противном случае предусмотрены санкции) Прочие варианты диспансеризации – Участие в программе Начальной и периодической диспансеризации, диагностики и лечения (Early and Periodic Screening, Diagnosis, and Treatment Program (EPSDT))

Количество штатов, где действуют требования (1999) TANF Продовольственные купоны • Все (федеральное требование): не • Все (федеральное требование): более 5 лет в течение жизни • Ограничение в 3 года (36 месяцев) для • 8 штатов предусмотрели ещё более трудоспособных взрослых в возрасте между 18 и 50 годами, не имеющих краткие сроки детей, если они не работают или не • в 16 штатах также вводятся и другие участвуют в программах промежуточные ограничения (напр., общественных работ, или не проходят XX месяцев, после которых нельзя подготовку в области трудоустройства обращаться в программу YY месяцев) помимо поиска работы Все (федеральное требование): • Все (федеральное требование): • 40 часов для всех взрослых, не • Трудоспособные взрослые в возрасте имеющих освобождений (независимо от 16 до 60 лет обязаны от числа родителей, - положения 2003 зарегистрироваться в целях получения года) работы, участвовать в программе обучения и трудоустройства и • Показатели участия: согласиться на приемлемое место o 50% всех семей, 90% полных работы или остаться на таком месте с семей до 2002 продолжительностью рабочей недели o Реформы 2003 г.: увеличение до не менее 20 часов 70% для всех семей в 2007 г. 34 Нет данных

Нет данных

Источники: собрано автором по информации из: Rowe, Gretchen (November 2000). “Welfare Rules Databook: State TANF policies as of July 1999.” Urban Institute; and USDA/FNS and HHS/OFA websites.

Институциональные роли разных уровней управления Программы социального обеспечения в США имеют разную степень децентрализации и передачи полномочий с законодательным закреплением. В то время как основные программы по-прежнему стоят особняком на федеральном уровне (в частности, имеют отдельные источники финансирования и органы надзора со стороны законодательной и исполнительной власти), их реализация в значительной мере делегирована на 12

нижестоящие уровни и интегрирована в их работу. Реализация большинства программ в большой степени децентрализована, за большинство аспектов, связанных с осуществлением программ, отвечают власти штатов и местного уровня. Вместе с тем, в каждой программе федеральные положения и руководства, регламентирующие её осуществление, представлены в разной степени. Так, программу продовольственных талонов реализуют местные власти, - но в соответствии с жёсткими федеральными критериями отбора участников и расчёта размера пособия (см. Таблицы 4 и 5). В отличие от этого, в программе TANF (которая финансируется за счёт средств штатов, а также блочных федеральных грантов) большинство таких критериев определяется штатами (см. Таблицы 4 и 5). Федеральных требований немного, и они главным образом связаны с требованием трудовой деятельности и ограничением по времени участия, которые введены в соответствии с реформами PRWORA 1996 года. В штатах программа TANF даже может идти под разными, собственными наименованиями, напр. «Висконсин работает», «Штат Нью-Джерси: сначала - работа!» или TCA - Программа временной денежной помощи (ВДП) Управления семейных пособий штата Мэриленд».

Таблица 4 – TANF и программа продовольственных купонов в США: основные роли и характеристики, по уровням управления Роль Продовольственные купоны TANFi8 Федеральный надзор Министерство здравоохранения и Министерство сельского хозяйства, социальных услуг, Управление помощи Служба продовольствия и питания; семьям; Законодательный комитет Палаты Законодательный комитет по представителей по ассигнованиям сельскому хозяйству Определение критериев, дающих Определяются штатом. Федеральный уровень. право на участие Основные федеральные критерии: наличие детей, гражданство Предварительное собеседование Местный уровень: Как правило, используются объединённые системы сбора и правоустановление данных о заявителях, которые применяются на уровне штата. Информационная система едина, однако критерии привязаны к конкретным программам. Ограничение сроков участия Максимальный срок устанавливается Максимальный срок устанавливается (критерии выхода из программы) федеральным уровнем; штаты могут федеральным уровнем; срок вводить меньшие сроки и некоторые получения пособий/льгот бездетными исключения лицами в трудоспособном возрасте ограничен тремя месяцами в течение трёх лет. Управление базой данных и Уровень штата/местный уровень (как правило, интегрированные для информационными системами традиционного пакета льгот) Федеральный уровень (сложная Определение размера Формула для штата, применяемая в формула) пособия/льготы местных отделениях (не федеральный) Финансирование Фиксированные федеральные блочные Федеральные права: федеральное гранты штатам (установлены на самом правительство покрывает 100% высоком уровне за всю историю). Для стоимости трансфертов, получения блочного гранта штаты должны предоставляемых штатами, и 50% (на долевой основе) административных поддерживать расходы на уровне не ниже издержек. 75% от дореформенного. Существует федеральный резервный фонд, из которого в случае необходимости могут быть получены дополнительные ресурсы. Выплата трансфертов Как правило, штаты (напр., через службу Штаты выдают бенефициарам контролёра штата), с помощью электронную карточку электронных дебетовых карт или чеков Основные индикаторы контроля Федеральные индикаторы: Федеральные индикаторы: за результатами (федеральный Показатели экономической активности; (a) Точность определения адресности надзор) если они не достигаются, в отношении на основании «коэффициента штатов применяют финансовые санкции ошибок» и «контроля качества». Если коэффициенты ошибок превышают средние по стране, в отношении штатов применяют финансовые санкции (b) Использование продовольственных купонов (приобретение только разрешённых продовольственных товаров) Взаимодействие с Местные (окружные) отделения социального обеспечения. Всё чаще эта работа бенефициарами (подача «интегрируется» при работе с заявителями (общие формы заявлений, заявлений, взаимодействие с предварительные и основные собеседования, услуги кураторов) с тем, чтобы дать системой и с кураторами) бенефициарам доступ к социальной помощи (TANF, продовольственные купоны, «Медикэйд»), социальным услугам (напр., в случаях пагубных пристрастий, насилия в семье, необходимости помощи детям), и услугам в сфере трудоустройства (обучение, помощь в поиске работы, и т.д.) Прочее Федеральное правительство содействует штатам в обмене информацией и опытом, обеспечивая взаимодействие коллег в сфере социального обеспечения

МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ И КРИТЕРИИ УЧАСТИЯ Основным механизмом обеспечения адресности в социальных программах для бедных и малоимущих лиц в США является оценка нуждаемости с проверкой данных. В большинстве программ предусмотрена тщательная оценка нуждаемости с проверкой данных, применяются несколько «тестов» для определения права участия в программе с подробной верификацией и перекрёстными сверками всей представленной информации (см. ниже). В Таблице 5 представлены примеры критериев, на основании которых судят о праве на участие в трёх традиционных социальных программах. Критерии участия чрезвычайно сложны и существенно различаются во всех 84 социальных программах, входящих в систему социального обеспечения США. Кроме того, по некоторым программам за установление таких критериев отвечают власти штатов. При этом данные критерии различны от штата к штату (а иногда – и от округа к округу). Такие положения действуют в рамках программы TANF. В отличие от этого, в программе продовольственных купонов действуют единые общенациональные критерии отбора в программу. В зависимости от конкретной программы и штата, оценка права участия в программе может включать в себя: •

• • •

Оценку активов: (а) сопоставление финансовых активов с неким установленным пороговым значением и (б) оценка транспортных средств (допущение определённого уровня справедливой рыночной стоимости транспортных средств, находящихся во владении кандидата(ов) на участие в программе); Оценку валового дохода: сравнение валового заработка и прочего дохода с неким установленным пороговым значением (с учётом размеров домохозяйства); Оценку чистого дохода: расчёт чистого дохода (валовой доход без некоторых стандартных вычетов и исключений) и сравнение его с неким установленным пороговым значением (с учётом размеров домохозяйства); Расчёт размера пособия: косвенная оценка нуждаемости, когда пособие рассчитывается как максимальный размер пособия за вычетом дохода (чистого или валового) домохозяйства (с учётом размеров домохозяйства).

Критерии различаются в разных штатах и программах не только с точки зрения проводимых оценок (см. выше), но и с точки зрения используемого определения дохода (заработок или рентный доход, суммы вычетов из дохода и размеры неучитываемой части дохода, и т.д.), а также определения единицы получателя помощи (домохозяйство, семья, «единица-получатель» и т.д.), - см. Таблицу 5.

Tаблица 5 – Правоустанавливающие критерии для традиционного пакета льгот: TANF, продовольственные купоны, «Медикэйд»

Програ мма

Управле ние

Определение единицыполучателя

TANF

Правоуст анвливаю щие критерии вводятся штатами в соответст ии с федераль ными руководст вами

• «Единицаполучатель помощи» (ЕП) – семья • Обычно включает в себя: детей, братьев и сестёр, родителей или других опекунов • Может исключать членов домохозяйства, на которых ЕП не подаёт заявление (напр., если некоторые члены не удовлетворяют критериям гражданства)

Продово льственн ые купоны

Правоуст ан. критерии вводятся федераль ным уровнем

• Домохозяйство • Лицо или группа лиц, проживающих совместно и обычно вместе приобретающих и готовящих пищу

Технические критерии

Оценка активов

Критерии по доходу

Максимальный доход

Максимальный размер пособия

• В составе ЕП должен быть ребёнок • Большинство не-граждан не имеют права участвовать в федеральной программе TANF • В ряде штатов используют собственные средства для поддержки правомочных не-граждан • Правила гражданства применяются к людям, а не семьям (поэтому кто-то из семьи может иметь право на участие, а ктото – нет) • Все домохозяйства (даже одинокие люди и бездетные домохозяйства)) • Большинство не-граждан не имеет права на участие

• Федеральных ограничений нет • Ограничения на размер финансовых активов вводятся штатами: $1.000-$10.000 в зависимости от штата • Транспортные средства: на усмотрение штата; в большинстве штатов не учитывают их стоимость, если она не превышает $5000 за единицу.

• Федеральных критериев нет • Определение дохода дают штаты (связанный или не связанный с заработком, чей доход в домохозяйстве, неучтённая часть дохода) • Штаты определяют тип оценки дохода: валовой доход, валовой заработок, чистый доход. Эта оценка проводится в дополнение к косвенной оценке дохода, проводимой при расчёте размера пособия/льготы

• Федеральных критериев нет • Пороговые значения определяются штатами • Пороговые значения зависят от размера семьи • Средний «порог» годового дохода для семьи из 3-х человек в 1999 г.: o $8340 o или 60% ФЧБ • Пороговые значения годового дохода колеблются от $2460 а Алабаме до $19692 на Гавайях (в год, на семью из 3-х человек, 1999) • Эти «пороги» соответствуют 18123% ФЧБ для семьи из 3-х человек (1999)

• Федеральных критериев нет • Размер пособия определяется штатами • Зависит от размера семьи • Средний размер максимального пособия для семьи из 3-х человек в 1999 г.: o $4884 o или 35% ФЧБ • Колеблется от $1.968 в Алабаме до $11.076 на Аляске (в год, на семью из 3-х человек, 1999) • Этот диапазон соответствует 1464% ФЧБ

• Федеральные ограничения • Финансовые активы <$2000 для не являющихся престарелыми, <$3000 для престарелых • Транспортные средства: федеральные критерии – некоторые ТС полностью

• Федеральные критерии • Оценка валового и чистого дохода в зависимости от размера домохозяйства • Различные вычеты: o 20% заработка o $134 для всех ДХ o Для

• Федеральные критерии • Зависит от размера домохозяйства • Ограничения для семьи из 3-х человек (2003): o Валовой: $19536 (или 128% ФЧБ) o Чистый: $15.024 (или 99% ФЧБ)

• Федеральные критерии • Зависит от размера домохозяйства • Рассчитывается как максимальная сумма льготы минус 30% чистого дохода (т.к. ожидается, что бенефициары будут

освобождены (напр., если используются для работы). Если освобождений нет, то при оценке активов учитывается вся стоимость за исключением $4650 от справедливой рыночной цены (СРЦ). • По состоянию на 01.07.01, штаты могут использовать правила TANF.

тратить 30% собственных средств на продукты питания) • Максимальная сумма льготы для семьи из 3-х человек (на 2003 г.): o $4.392 o или 29% ФЧБ

медицинских расходов >$35 для престарелых или инвалидов. Алименты на ребёнка. o Расходы на содержание жилья o Расходы на содержание ребёнка

Tаблица 5 – Правоустанавливающие критерии для традиционного пакета льгот: TANF, продовольственные купоны, «Медикэйд» (прод.)

Програ мма

Управл-е

Опр-е единицыполучателя

«Медикэ йд»

Правоуст ан. критерии вводятся штатами в соответст ии с федераль ными руководст вами

• На основании определений AFDCa • Штаты сами определяют ЕП (семья или домохозяйство) и тех, для кого будут учитываться доход и помощь

Технические критерии

Оценка активов

Критерии дохода

Максимальный доход

• Автоматическое правоустановле ние на основании критериев для многих групп: o Любой получатель пособий TANF (или получавший их до недавнего времени) o Малоимущи е семьи с детьми (по определени ю AFDC) o Получатели дополнитель ного дохода

• На усмотрение штатов, но может быть более жёсткой, чем правила AFDC • Штаты могут повышать ограничения по доходу или полностью отказаться от оценки активов • Транспортные средства: во многих штатах не учитывается стоимость одного ТС до $4.650 или наличие одного ТС

• Расчёт дохода определяют штаты, в том числе – заработок, не учтённый при первоначальном установлении прав на участие в программе • Любой, отвечающий критериям AFDC по состоянию на 1996 г.

• Федеральные критерии • дети < 6 лет и беременные женщины, у кого доход семьи < 133% ФЧБ • В ряде штатов может быть выше, если утверждён к определённым датам

Максимальный размер пособия • Медицинские расходы

по социальном у обеспечени ю o Беременные женщины и дети <6, у кого доход семьи <133% ФЧБ o Прочие особые группы • Легальные иммигранты не имеют права участвовать в программе в течение 5 лет

Источники: составлено автором на основе информации из: Rowe, Gretchen (November 2000). “Welfare Rules Databook: State TANF policies as of July 1999.” Urban Institute; GAO (November 2001). Means-tested Programs: Determining Financial Eligibility is Cumbersome and Can Be Simplified. GAO-02-58; Burke, Vee (November 2001). “Cash and Noncash Benefits for Persons with Limited Income: Eligibility Rules, Recipient and Expenditure Data, FY1998-2000. Congressional Research Service (CRS) Report for Congress; веб-сайтов HHS/OFA и USDA/FNS a.\ Право участия детей и семей в программе «Медикэйд» по-прежнему основано на стандартах и методиках AFDC (несмотря на то, что с появлением программы TANF программа AFDC была упразднена). ФЧБ = федеральная черта бедности (из Федерального реестра)

Вставка 1: Стимулирующий эффект оценки нуждаемости Немалое внимание уделялось потенциальным негативным последствиям применения оценки нуждаемости с точки зрения заинтересованности в работе. Отрицательные стимулы могут возникнуть в том случае, если по мере роста заработка размер пособия будет сокращаться. Действительно, именно желание устранить такие отрицательные стимулы и их возможное содействие появлению «ловушки бедности» диктовало многие изменения, осуществлённые в рамках реформирования системы социального обеспечения в 1996 году, в том числе: (а) требование занятости, (б) более высокое неучитываемое значение заработка (т.е. заработок, который не учитывается при определении прав на участие в программе), (в) более высокие пороговые значения дохода и сохранение прав на получение неденежной помощи (продовольственные купоны, услуги «Медикейд») за бенефициарами TANF после утраты ими права на денежное пособие вследствие повышения дохода. Относительно меньше внимания в международной литературе отводилось потенциальным последствиям оценки активов с точки зрения формирования сбережений у малоимущего населения. Оценки активов используются для того, чтобы предупредить направление помощи тем, кто и без того Эмпирические данные из нескольких исследований располагает значительными средствами. бенефициаров различных социальных программ говорят о том, что использование методики оценки активов может привести к снижению уровня сбережений у малоимущих семей20.

С точки зрения общих пороговых значений дохода, в среднем критерии штатов для участия в программе TANF предполагают менее высокий уровень дохода участников по сравнению с единообразными федеральными критериями для участия в программе продовольственных купонов и «Медикэйд» (см. Таблицу 5). Среднее пороговое значение дохода для TANF составляет примерно 60% от федеральной черты бедности. При этом пороговые значения валового и чистого дохода для программы продовольственных купонов составляют 128 и 99 процентов соответственно, а в «Медикэйд» пороговое значение равно 133% от федеральной черты бедности. Впрочем, строгие сравнения проводить сложно из-за того, что в каждой из программ по-своему учитывают доход21. Помимо оценки нуждаемости в программе TANF присутствуют некоторые элементы самоотбора. Это – жёсткое требование трудовой деятельности и ограниченный срок участия. Подобные требования, возможно, «отталкивают» лиц, потенциально имеющих право на участие. От участия в программах (как будет рассмотрено ниже) могут отказаться (а) малоимущие с относительно более высоким уровнем дохода (напр., те, кто имеет работу и для кого дополнительные выгоды от участия в программе не обязательно превышают дополнительные издержки, связанные с требованием занятости), а также (б) возможно, представители «низшей» категории (напр., те, с кто испытывает сложности с трудоустройством). Более подробно эти проблемы рассматриваются ниже в разделе «Результаты обеспечения адресности».

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ НА УЧАСТИЕ В ПРОГРАММЕ: ПОРЯДОК ПОДАЧИ ЗАЯВКИ22 Заявки на участие в программе социальной помощи в США подаются в режиме постоянного доступа и «по инициативе заявителя», т.е. обратиться в программу социального обеспечения может любой, в любом месте и в любое время, при условии, если он подаст соответствующее заявление и будет отвечать установленным критериям (см. Вставку 2). В большинстве штатов предусмотрен порядок одновременной подачи заявки на участие в программы TANF, продовольственных купонов и «Медикэйд», однако кандидат на участие может подавать заявку отдельно по каждой программе. Вставка 2: Две отличительные черты доступа в программу: США и Латинская Америка Есть две черты, которые отличают доступ в систему социального обеспечения в США от участия в программах социальной помощи во многих странах Латинской Америки. Первая связана с понятием «постоянного доступа», вторая – с подачей заявки на участие по инициативе заявителя. В США обратиться в программу социального обеспечения может любой, в любом месте и в любое время, при условии, если он подаст соответствующую заявку и будет отвечать установленным критериям. Решение об обращении в программу принимается по инициативе самого претендента; если потенциальные бенефициары полагают, что временные издержки, связанные с подачей заявки, выше, чем возможные выгоды от участия в программе, то они не подают соответствующей заявки и не принимают участия в программе. В отличие от этого, в Латинской Америке сроки подачи заявки на участие в многочисленных социальных программах ограничены. Определение прав на участие в программе, как правило, осуществляется в ходе единственного раунда обследования и проверки прав на участие, проводимого в определённом районе; при этом действует квота на количество домохозяйств, которых можно допустить в программу. Широкомасштабное обследование домохозяйств с целью определить их права на участие в программах проводится один раз в год или каждые несколько лет. Хотя некоторые домохозяйства могут обратиться с просьбой об участии и в другое время, в основном доступ в программу открыт только тем, кто был рассмотрен во время общего обследования. Это означает, что если домохозяйство включено в список бенефициаров, то оно остаётся в нём на протяжении довольно длительного времени (годами), так как обновление списка проводится редко. Это также означает, что если домохозяйство не попадает в этот список во время единственного раунда отбора, или если домохозяйство позднее становится бедным, то оно не имеет возможности попасть в программу (даже если формально может претендовать не соответствующие льготы). При этом ошибки включения и исключения со временем скорее всего будут усугубляться. Данная ситуация означает ещё и то, что программы на самом деле не выполняют функцию социального обеспечения, «страхуя» граждан в случае снижения уровня их дохода, а скорее служат источником долгосрочной поддержки для некой группы отвечающего формальным критериям малоимущего населения (значительная часть которого живёт на социальные пособия). В США реализация концепции «постоянного доступа» обеспечивается двумя ключевыми факторами. Во-первых, это – финансирование. Бюджеты основных социальных программ в США достаточно велики и обеспечивают финансирование соответствующих уровней пособий для всех, кто обращается в программу и допускается в неё. Когда размер выделяемых средств сокращается, страдают прежде всего вспомогательные услуги, призванные дополнять трансферты; количество бенефициаров или уровень самих трансфертов не меняются. Второй фактор – физический доступ к программам. Сеть отделений социального обеспечения достаточно широка, так что практически любой житель страны может обратиться за участием в программе; при этом он не будет нести чрезмерных транспортных расходов или терять слишком много времени. Кроме того, возможности потенциальных бенефициаров по подаче заявок на участие расширяются благодаря использованию почты и интернет (хотя в большинстве отделений в той или иной мере требуется личное присутствие для установления права на участие, - см. ниже).

Поскольку заявки обрабатываются местными отделениями социального обеспечения, в порядке их работы имеются некоторые различия. В зависимости от принятых в штате или округе подходов, этот процесс может быть относительно простым и ясным, либо более сложным, предусматривающим несколько этапов и посещений разных ведомств (см. Вставку 4)23. Этот процесс обычно описывается в подробных руководствах (формируются соответствующие папки с инструкциями), которые готовятся отделениями на уровне штата и на местном уровне24. Он занимает немало времени: для завершения всех формальностей требуется затратить около пяти часов и посетить несколько мест (эта оценка не учитывает времени, необходимого для подготовки документов и проезда, - см. Вставку 3). Примерная стоимость процесса (из расчёта стоимости времени сотрудников, которое тратится на работу с одним кандидатом в случае положительного решения) составляет 86 долл. США. В процессе подачи заявки на участие в традиционных программах социального обеспечения (TANF, программа продовольственных купонов и «Медикэйд») присутствуют следующие этапы: •

Приём заявлений. Первый контакт с системой социального обеспечения обычно происходит с сотрудником местного отделения социального обеспечения, отвечающим за приём желающих участвовать в программе. Он выдаёт бланки заявлений, собирает заполненные заявления26, отвечает на вопросы общего характера. В некоторых отделениях эти сотрудники также проводят предварительное собеседование, чтобы выяснить, какого рода помощь требуется заявителям, какую помощь они хотели бы получить, и на какую помощь имеют право (информацию о заявках см. ниже).

•

Предварительное собеседование. Часто применяют предварительное собеседование, в ходе которого решается несколько задач, в том числе: (а) первичные данные заявителя вносятся в компьютер и генерируется его идентификационный номер (см. ниже), (б) определяется потребность в срочном предоставлении продовольственных талонов и других неотложных услуг, (в) проводится исходный анализ с тем, чтобы переориентировать заявителя с TANF на другие программы (напр., возможность получения единовременной выплаты вместо социального пособия, пособия по безработице или пособия по инвалидности), (г) клиентам рассказывают об основных характеристиках программ, условиях участия в них, а также информируют о документах, которые им необходимо представить; кроме того, (д) это позволяет упростить основное собеседование и сократить время, необходимое для его проведения. В округе Монтгомери, штат Мэриленд, подобное предварительное собеседование обычно занимает около десяти минут.

•

Групповое информационное собрание. В большинстве случаев заявители (особенно в программе TANF) также должны посетить групповое собрание, на котором их информируют о правилах участия в программе и помощи, которая им может быть предложена. Так, в округе Монтгомери, штат Мэриленд, групповое информационное собрание проводится в тот же день, что и приём заявления и предварительное собеседование. Работа с группой представляется довольно

эффективной, поскольку позволяет предоставлять типовую информацию (правила, условия, виды помощи) и работать с основными документами с группой в составе 7-10 человек в день (вместо того, чтобы каждый раз повторять этот процесс в индивидуальном порядке). Во время такого собрания каждый участник должен ознакомиться с Планом личной ответственности и подписать его; это является частью подачи заявки на участие в TANF. В этом документе разъясняются цели программы (трудовая деятельность, финансовая самостоятельность), указываются её основные характеристики, такие как требование трудоустройства, ограничение общей продолжительности участия в программе (в совокупности – не более 5 лет в США), а также говорится о возможности получения «единовременных выплат, позволяющих обойтись без участия в программе социальной помощи» (welfare avoidance grant – WAG). Заявителей также информируют27 об исходных требованиях в связи с участием в TANF. Во время группового информационного собрания назначается время основного собеседования, клиенты получают специальный компьютерный идентификационный номер, им сообщают, какие документы необходимо подготовить к основному собеседованию. Обычно групповое информационное собрание длится от 45 минут до одного часа.

Вставка 3: Время, необходимое для процесса подачи заявки Этап Приём посетителя/заявления Занесение/сверка данных сотрудником Предварительное собеседование Групповое информационное собрание Исходные требования - регистрация в службе занятости - проверка на наличие пагубных пристрастий/проверка на наличие алиментов Подготовка дела сотрудником Правоустанавливающее собеседование Официальное открытие дела (введение данных) Надзор и проверки ИТОГО

Минут 10 20 20 90 (на 7-10 человек) 40 60 20 45 60 10 Примерно 296

(Около 5 часов за 4 посещения, не учитывая времени на подготовку документов или проезд) Примерная стоимость для округа с точки зрения оплаченного времени работы сотрудников: $86 Источник: расчёты автора на основании данных, предоставленных округом Монтгомери, штат Мэриленд.

•

Исходные требования. Во многих отделениях могут быть предусмотрены некоторые исходные требования, которые должен выполнить заявитель, не дожидаясь вынесения решения по его заявлению. К ним могут относиться: (а) обязательная регистрация в программе работ в соответствии с политикой «сначала – работа» (напр., регистрация в службе занятости)28, (б) проверка на наличие пагубных пристрастий (с участием соответствующих специалистов), (в)

обязательная проверка на наличие алиментов (с сотрудниками судебных органов)29, (г) дактилоскопия и фотографирование30 и/или (д) посещения на дому. Так, в округе Монтгомери, штат Мэриленд, все кандидаты на участие в программе обязаны зарегистрироваться в службе занятости, и те, кто не имеет легитимных оснований не выполнить это требование, обязаны приступить к работе (40-часовая рабочая неделя) не позднее пяти дней после подачи заявки, - гораздо раньше, чем будет принято решение по их заявлению. •

Основное (правоустанавливающее) собеседование. В большинстве штатов при обращении в программы TANF и продовольственных купонов требуется личное собеседование, для чего заявители как правило (но не всегда) должны прийти в отделение социального обеспечения31. Правоустанавливающие собеседования проводятся специально подготовленными сотрудниками, составляющими личное дело заявителя; они оценивают потребности заявителя32, рассматривают заявления и документы. Кроме того, в ходе основного собеседования сотрудники стараются устранить неясности или противоречия в информации, а также собрать недостающую информацию (часто в этом помогает компьютер, указывая, какая дополнительная информация требуется), проводят перекрёстные сверки по мере ввода информации в ходе собеседования в режиме реального времени. Сотрудники, ведущие дело, отвечают также за верификацию информации (см. ниже). Правоустанавливающее собеседование позволяет сотруднику отделения социального обеспечения и заявителю подумать об альтернативах социальному пособию, выработать согласованный «план достижения самообеспечения», в котором указываются цели для конкретной семьи, шаги, необходимые для их достижения, обязанности как заявителя так и местного отделения социального обеспечения в осуществлении этих шагов. При этом роль сотрудника часто выходит далеко за рамки простого установления прав на участие в программе; он старается создать атмосферу доверия, выступает в качестве советчика и наставника.

•

Принятие решения. После того, как все этапы пройдены, собраны документы и проведена верификация (см. ниже), заявителя в письменном виде уведомляют о принятом по его делу решении, - либо удовлетворяя заявление, либо отказывая в предоставлении пособий. Решения о начале выплате пособий (с перерасчётом, учитывающим дату подачи заявления) обычно принимаются не позднее некоего установленного периода (напр., 30 дней).

Кроме того, в программе предусмотрены чёткие требования по обновлению информации (повторном подтверждении). Обновление осуществляется двумя способами. Во-первых, бенефициары обязаны постоянно предоставлять информацию в органы социального обеспечения об изменениях в их положении, в том числе, изменениях в: составе домохозяйства (смерть, рождение, уход из семьи или приход в неё), месте жительства или стоимости жилья, активах, расходах и доходе (связанном и не связанном с заработком). В отношении домохозяйств, не сообщающих о таких изменениях в течение установленного срока (напр., 10 дней), предусмотрены санкции; для сообщения изменений в положении имеются специальные формы.

Во-вторых, бенефициары периодически обязаны проходить полномасштабное повторное подтверждение своих прав. Этот процесс включает в себя повторное рассмотрение технических и финансовых критериев, дающих право на участие в программе, а также соответствующей документации (верификация, - см. ниже). В программе продовольственных купонов по федеральным правилам предусмотрено участие в течение 12 месяцев (за исключением случаев, когда все члены домохозяйства являются престарелыми или инвалидами; в этом случае членство в программе продляется до 24 месяцев), по истечении которых домохозяйства обязаны пройти процедуру повторного подтверждения33. Однако в некоторых штатах предусмотрены менее продолжительные периоды участия в программе, и повторное подтверждение требуется проводить чаще либо для всех участвующих домохозяйств, либо для тех, в отношении которых выше вероятность «ошибки» (тех, чьё положение меняется чаще)34. Штаты идут на такие меры для того, чтобы повысить адресность, снизить «коэффициент ошибки» и избежать потенциальных финансовых санкций со стороны федерального правительства (см. ниже), благодаря более частым обновлениям информации о бенефициарах можно сократить ошибки. Каждый штат имеет свои сроки повторного подтверждения для программы TANF, которые зависят, как правило, от типа домохозяйства. Так, в штате Мэриленд повторное подтверждение проводится раз в год (каждые 12 месяцев) только в тех случаях, когда получателями являются дети, или когда глава домохозяйства или другой взрослый активно занимается реализацией своего «плана достижения самообеспечения» (работает), поддерживая регулярные контакты с сотрудниками службы социального обеспечения. Большинство домохозяйств обязаны проходить повторное подтверждение каждые полгода, а некоторые (напр., члены которого имеют пагубные пристрастия) – каждые четыре месяца. Наконец, заявители имеют право опротестовать полученный отказ в предоставлении пособий в рамках социальных программ в США. Они имеют право узнать причину отказа, а также имеют право на «справедливое разбирательство» в оспариваемых случаях. Информация о праве на опротестование и справедливое разбирательство доводится до заявителей во время их первоначального обращения в систему; работников местных отделений социального обеспечения и заявителей знакомят с чёткими положениями, описывающими порядок подачи протеста и проведения разбирательств. Как правило, для подачи таких протестов устанавливаются определённые сроки.

Вставка 4. Примеры процессов подачи заявления в разных отделениях Сиэтл, шт. Вашингтон

Прием

Определение права на участие

Собеседование

Арлингтон, шт.Виргиния

Прием

Предварит. собеседов-е

Информация/ Подготовка заявки

Основное собеседование

Определение права на участие

*Исходные требования WR,CSS,SAS

Основное собеседование

Определение права на участие

Верификация прав на участие

Посещение на дому

Определение права на участие

Занятие по методике поиска работы

Обучение поиску работы

Округ Монтгомери, шт. Мэриленд Приём/ предварительное собеседов-е

Групповое информ. собрание

Дактилоскоп. и фотографир-е Нью-Йорк, шт. Нью-Йорк

Приём

Правоустанавлив ающее собеседование

* WR = регистрация в программе работ (только для TANF), CSS = проверка на наличие алиментов, SAS =проверка наличия пагубных пристрастий. Источники: Holcomb et.al. (J 2003) l th ’ it i it

ВЕРИФИКАЦИЯ ПРАВ НА УЧАСТИЕ В ПРОГРАММЕ Права на участие в программе социального обеспечения проходят тщательную верификацию. Она охватывает разные аспекты, имеющие отношение к праву на участие, включая удостоверение личности заявителя и проверку предоставленной им информации об активах и доходах. Верификация осуществляется в разных формах: требуется представление соответствующих документов, проводятся компьютерные сверки в автоматизированных системах, в отдельных случаях проводятся дополнительные «расследования» со стороны сотрудников органов социального обеспечения, в ходе которых информация выявляется по телефону или в ходе личных контактов. Удостоверение и установление личности клиента На простейшем уровне удостоверение и установление личности клиента необходимы для устранения дублирования платежей, предупреждения мошенничества и других ошибок в процессе предоставления пособий. Для удостоверения и установления личности в штатах и округах используют разные инструменты: Традиционный подход: компьютерные сверки характеристик и идентификационные номера. Одним из первых этапов в процессе подачи заявки является установление личности заявителя и выяснение, «знакома» ли с ним система по прежним заявлениям. В ходе этого собирается базовая идентифицирующая информация о заявителе: ФИО, возраст, дата рождения, пол, национальность, номер социального обеспечения (см. Вставку 5), номер водительского удостоверения35, место жительства, гражданство и т.д. Эта информация вводится в базу данных социального обеспечения во время подачи заявления. Затем система сравнивает эту информацию с данными по другим заявителям/бенефициарам, чтобы выяснить количество «близких» совпадений (т.е. схожих, но не идентичных номеров социального обеспечения). Система выявляет все «пересечения» (других заявителей с похожими характеристиками), и сотрудник органа социального обеспечения сравнивает их с данными конкретного заявителя. Если подтверждается, что заявитель – «новичок» в системе, то компьютер присваивает ему два номера: (а) специальный системный номер (“soundex” number) на основании сообщённых характеристик (значимый номер, с помощью которого компьютерная система идентифицирует заявителя на базе этих характеристик). Этот номер используется только внутри информационной системы (он не сообщается клиенту); также присваивается (б) официальный идентификационный номер, который обозначает клиента, с соответствующими кодами для всех «со-заявителей» (членов домохозяйства/семьи), формируя, таким образом, «единицу-получателя помощи». Этот идентификационный номер сообщается заявителю (который обязан использовать его в дальнейшем, справляясь о своём заявлении и/или пособиях). На этом этапе также проходят верификацию номера социального обеспечения, проверяется наличие у заявителя гражданства США.

Вставка 5. Номера социального обеспечения В отсутствие единого общенационального документа, удостоверяющего личность, в большинстве программ требуется сообщить номер социального обеспечения (НСО) всех членов домохозяйства (напр., в программе продовольственных купонов) или всех членов единицы, обращающейся за помощью (т.е. «единицы-получателя» в программе TANF). Поскольку некоторые заявители могут не иметь НСО, сотрудники органов социального обеспечения, которые принимают заявителей и ведут их дела, помогают в получении таких номеров. В случаях, когда человек имеет несколько НСО, он обязан сообщить о всех таких номерах; сотрудник органа социального обеспечения фиксирует их. Верификацию номеров социального обеспечения осуществляют сотрудники, ответственные за конкретные дела. Впоследствии номера социального обеспечения (наряду с другими базовыми характеристиками) используются для того, чтобы выяснить, «знает» ли уже система конкретного заявителя. Их также применяют для выявления «совпадений» с другими информационными системами в целях перекрёстных сверок.

Новые подходы: биометрические технологии и цифровая дактилоскопия. В девяти штатах для идентификации заявителей и борьбы с мошенничеством (напр., со стороны лиц, получающих пособия под разными именами, представляющих ложные документы, или тех, кто обманным образом получает пособия от имени других37) введены системы, работающие с биометрической информацией (главным образом – результатами цифровой дактилоскопии)36. В штате Коннектикут благодаря внедрению системы идентификации по отпечаткам пальцев для выявления случаев мошенничества в период 1996-1998 г.г. удалось сэкономить около $9 млн. (стоимость самой системы для штата в течение трёх лет составила порядка $5 млн.)38 Отпечатки пальцев вместе с цифровой фотографией и подписью хранятся в базе данных и сверяются с другими базами данных. Процесс занимает не более пяти минут на человека; заявитель же получает защищённый от подделок, надежный идентификационный фотографический документ39. Сбор такой информации регламентируется правилами штата по обеспечению конфиденциальности; использование этой информации в других целях запрещено. Аналогичные системы разработаны в штатах Калифорния, Аризона, Иллинойс, Массачусетс, Нью-Джерси, НьюЙорк, Пенсильвания, Техас, с тем, чтобы создать систему уникальной идентификации для всех заявителей и бенефициаров. Верификация информации о доходе и активах Предпринимаются значительные усилия по верификации информации, представленной о доходе и активах. Как правило, для этого используют два инструмента: документальное подтверждение и компьютерную сверку. В ходе собеседования сотрудник органа социального обеспечения, ведущий личное дело (куратор), обычно разъясняет заявителю характер верификации, которая будет проводиться, указывает, какие документы необходимо представить (назначая при этом срок сдачи документов, - как правило, 10 дней). Кураторы обязаны отслеживать и проверять всю «сомнительную информацию»

(т.е. противоречивую информацию о расходах и доходах). Все соответствующие «замечания» о процессе должны быть отражены и занесены в «дело» (компьютерный файл) заявителя40. Документальное подтверждение. Помимо НСО и документов, удостоверяющих личность, состав домохозяйства и адрес проживания, заявители обязаны представить подробные документы, подтверждающие их доход, активы и расходы. В отношении дохода (связанного и не связанного с заработком) эти документы, как правило, охватывают период последних двух месяцев и включают в себя: корешки чеков, выписки из платёжных ведомостей работодателя, уведомления о получении пособий в других программах (социальные пособия, пособия по безработице, пенсии и т.д.), справки от работодателя, и т.д. В отношении активов (денежных и неденежных) документы могут включать в себя последние выписки по банковскому счёту (сберегательному и чековому), информацию о стоимости акций или облигаций, полисы страхования жизни, документы на транспортные средства, и т.д. В отношении расходов заявитель обязан представить следующие документы: расходы на жильё, последние квитанции об оплате услуг ЖКХ (газ, электроэнергия, вода), письменное заявление о стоимости содержания ребёнка, квитанции об оплате налогов на недвижимость, последние медицинские счета, а также данные об алиментах, выплачиваемых заявителем. Эти документы подтверждают информацию о доходе, активах и расходах, представленную заявителем устно, позволяют предупредить мошенничество или неверное представление сведений, а также сократить ошибки. Компьютерная сверка. За последнее десятилетие компьютерные системы стали использоваться гораздо шире (см. анализ применения автоматизированных систем ниже). Несмотря на то, что положения реформ системы социального обеспечения 1996 года не предусматривают обязательных компьютерных сверок, в большинстве штатов попрежнему применяют эту методику, так как данный подход позволяет сократить ошибки и повысить точность обеспечения адресности. Действительно, с 1991 года системы компьютерной сверки стали применяться почти вдвое чаще: в то время в среднем проводилось 7,5 сверок, сейчас их число достигло 1441. Вот некоторые примеры компьютерных баз данных для сверок, которые обычно применяются на уровне штатов42: •

Реестр принятых на работу (Министерство труда), содержит информацию о лицах, принятых на работу (ФИО, НСО, название и адрес работодателя, первый день работы, заработная плата, периодичность выплат). Сверки обычно проводятся ежедневно в автоматическом режиме с помощью автоматизированных информационных систем (см. ниже).

•

Система проверки дохода (Income Eligibility Verification System – EVIS), с помощью которой осуществляют сверки для верификации дохода домохозяйств на основании нескольких баз данных, в числе которых: (а) База данных о бенефициарах и заработке (Beneficiary and Earnings Data Exchange - BENDEX), которую поддерживает Управление социального обеспечения (УСО); из этой базы данных поступает информация о социальных пособиях, частных пенсиях, заработной плате, получаемой на территории других штатов, пособиях ветеранам и

других выплатах, (б) Общая база данных штатов (также ведётся УСО), в которой содержится информация о клиентах системы социального страхования, (в) база данных УСО по НСО, (г) База данных Налогового управления США, содержащая информацию об активах, доходе, не связанном с заработком, заработке и выигрышах в азартные игры, которая поступает в Налоговое управление. •

Базы данных Автотранспортного управления позволяют удостоверить личность, получить информацию об адресе и транспортном средстве.

•

Автоматизированные базы данных социального обеспечения штатов. В большинстве штатов имеются автоматизированные системы, позволяющие осуществлять верификацию занятости и выплаты пособий на территории штата, а также проверять информацию о занятости и заработной плате, выплате страховки в случае безработицы и т.д.

•

Реестр умерших УСО - проверяются национальные записи о регистрации смерти, чтобы выявить случаи начисления пособий умершим гражданам (такая проверка требуется по федеральным положениям).

•

База данных о заключённых – проводится сравнение с базами данных Федерального бюро тюрем для выявления заключённых, получающих пособия (на что они не имеют права), -такая проверка требуется по федеральным положениям.

•

База данных о плательщиках алиментов, позволяющая выявить информацию об алиментах, которую не сообщили заявители.

•

Базы данных банков – информация об активах и правах на получение пособий сверяется с банковской отчётностью, которая ведётся Министерством финансов.

•

База данных победителей лотерей штатов – сверяется информация об активах.

•

Система учёта лиц, не имеющих гражданства США (Systematic Alien Verification Eligibility (SAVE)) Службы иммиграции и натурализации для проверки иммиграционного статуса заявителей.

Благодаря техническому прогрессу возможности властей штатов по проведению сверки существенно расширились. Сегодня штаты могут направлять данные для сверки и получать результаты по сетям коммуникации, а не пользоваться традиционным вариантом пересылки CD, дискет и магнитных лент. Эти достижения позволили резко ускорить время реакции внешних баз данных. Так, 38% всех сверок сегодня можно осуществлять в режиме «он-лайн» (по сравнению с 12,5% в 1999 году); многие ведомства создали общие интерфейсы для работы с разными базами данных, позволяющие делать единый запрос для нескольких сверок (напр., базы данных УСО, EVIS и др.), а в большинстве штатов существенно повысилась степень автоматизации при работе в границах штата (см. ниже)44.

ОШИБКИ ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПРАВА НА УЧАСТИЕ: КОНТРОЛЬ КАЧЕСТВА И МОШЕННИЧЕСТВО В США прилагаются значительные усилия с тем, чтобы сократить ошибки (намеренные и случайные) при определении прав на участие в программе. Случайные ошибки появляются из-за непреднамеренных ошибок со стороны получателей, сотрудников системы социального обеспечения, устанавливающих право на участие в той или иной программе, или программистов, рассчитывающих уровни дохода, активов и размеры пособия. Намеренные ошибки возникают в том случае, когда реципиенты скрывают информацию или предоставляют ложную информацию, чтобы получить пособие или подать заявку на получение под несколькими именами или более чем в одном штате. Власти (федеральные и уровня штатов) выделяют немалые ресурсы для мониторинга и устранения ошибок обоего рода (особенно в программе продовольственных купонов). Кроме того, в рамках программы продовольственных купонов предусмотрены финансовые меры воздействия (санкции) в отношении штатов (за непреднамеренные ошибки, допущенные сотрудниками) и граждан (за умышленное мошенничество), призванные повысить заинтересованность в сокращении подобных ошибок. Власти штатов, в свою очередь, используют соответствующие «коэффициенты ошибок» для того, чтобы оценивать результаты работы местных отделений социального обеспечения и конкретных сотрудников45. Контроль качества и «коэффициенты ошибок»: большое внимание в программе продовольственных купонов Для мониторинга и сокращения ошибок при установлении прав на получение льгот была создана сложная система «контроля качества». В рамках программы продовольственных купонов такой контроль качества (КК) проводится в обязательном порядке с тем, чтобы убедиться в целевом расходовании федеральных средств (эта программа полностью финансируется из федерального бюджета). Такое внимание КК вполне соответствует подходу, принятому в программе продовольственных купонов: главный показатель успеха работы программы – точность определения прав на участие. В ходе контроля качества измеряют, насколько точно штаты определяют права на участие в программе и рассчитывают размер льгот. Ежемесячно на уровне штата отбирают по принципу случайной выборки оговорённое количество бенефициаров из двух «выборок». Первая включает в себя всех лиц, которым в течение данного месяца были предоставлены льготы (так называемые «активные дела»). Вторая – группа лиц, которым в предоставлении льгот было отказано, или выплаты которым были прекращены (так называемые «отрицательные дела»). По всей стране на уровне штатов ежегодно анализируют случайные выборки из примерно 50.000 активных и 30.000 отрицательных дел46. Затем представители федеральных властей осуществляют повторную выборочную проверку 30% из этой выборки с тем, чтобы удостовериться, что КК на уровне штата был проведён должным образом.

Цель анализа «активных дел» - определить, имело ли домохозяйство право на участие в программе, и получало ли оно в течение рассматриваемого месяца верный размер льгот в виде продовольственных купонов. В отношении «активных дел» проверяющие на уровне штата подробно знакомятся с информацией, содержащейся в деле, и проводят детальные полевые исследования, в том числе – встречаются с одним из взрослых членов домохозяйства и с другими лицами (напр., домовладельцами или работодателями), владеющими информацией о положении домохозяйства. Если проверяющий решит, что домохозяйство получает неверный объём льгот, то это дело отмечается как «ошибка», причём размер «ошибки» указывается в денежном выражении, соответствующем сумме неверно предоставленных льгот. Выводятся два вида ошибки: (а) переплата47 (льготы, предоставленные домохозяйствам, не имеющим на это права, плюс льготы имеющим соответствующее право домохозяйствам, превышающие обоснованный уровень, который зависит от размера и дохода домохозяйства) и (б) недоплата, т.е. ситуация, при которой имеющие соответствующее право домохозяйства получают меньше льгот, чем им причитается (сюда не включают значение пособий и льгот, которые должны были бы поступить домохозяйствам, но в их предоставлении было отказано, или домохозяйство было исключено из программы). Затем значения этих ошибок складывают (но чистое значение не выводится) и получают «совокупный коэффициент ошибки» (выраженный как доля от общей суммы пособий и льгот, предоставленных в этот месяц)48. Анализ «отрицательных дел» позволяет определить в общем числе бенефициаров долю тех домохозяйств, которые неверно были отнесены к категории не имеющих соответствующих прав или в отношении которых необоснованно было прекращены выплаты. Такой анализ проводится менее тщательно; как правило, он предусматривает работу с документами по делу49. Ошибки по «отрицательным делам» выражаются в количестве дел (граждан), а не в размере пособий и льгот (денежном выражении). В программе продовольственных купонов предусмотрены финансовые стимулы, призванные повысить точность обеспечения адресности. В том случае, если совокупный коэффициент ошибки (переплата + недоплата) в штате превышает среднее по стране значение, к штату применяют финансовые санкции. Напротив, если совокупный коэффициент ошибки ниже 6%, а показатели ошибки в отношении «отрицательных дел» невысоки, штатам может быть предоставлено больше средств на покрытие административных расходов. Это означает, что даже если все штаты улучшат свои показатели по коэффициенту ошибки, примерно половина штатов может ожидать финансовых санкций, если их показатели будут выше, чем в среднем по стране. В 2002 г. средний по стране совокупный коэффициент ошибки составил 9,9%, а штаты заплатили федеральных штрафов на сумму около $46 млн. (дальнейшее рассмотрение коэффициентов ошибки см. в разделе «Результаты обеспечения адресности»)50. Борьба с мошенничеством Любая программа социального обеспечения, масштабы которой сопоставимы с теми, что реализуются в США (с точки зрения как общей стоимости, так и размеров пособий на реципиента), подвержена мошенничеству и злоупотреблениям. Мошенничество (или «умышленные нарушения положений программы» - УНПП) имеет место в том случае,

когда заявители или реципиенты сознательно представляют ложную информацию о своей личности, доходе или активах с целью получить льготы и пособия. В социальных программах США присутствуют следующие виды мошенничества: (а) намеренное сокрытие информации или представление ложных сведений с целью получить пособия и льготы, (б) подача заявок на получение нескольких пособий под несколькими именами, (в) подача заявок на получение пособий в нескольких штатах, (г) получение пособий под именем умерших лиц, (д) получение пособий заключёнными (на что они не имеют права), а также (е) незаконное использование продовольственных купонов (т.е. использование их не для приобретения продуктов питания или обмен их на деньги)51. Исходя из сущности мошенничества как скрытой деятельности, ему весьма сложно – а то и невозможно – дать количественную оценку. В некоторых исследованиях на основании анализа выборок (штатов, бенефициаров, - т.е. не являющихся репрезентативными в масштабе страны) приводятся следующие оценки: (а) в 1996 году было отмечено не менее 20.000 лиц, получавших продовольственные купоны не менее чем в двух штатах (анализ четырёх штатов); им было предоставлено купонов на общую сумму $3,9 млн. (только в этих четырёх штатах)52, (б) в 1995 г. 12.138 заключённых в тюрьмах (только в четырёх штатах) получили продовольственных купонов на сумму $3,5 млн53., (в) на территории четырёх штатов в состав домохозяйств, получавших продовольственные купоны, в течение двух лет (1995-1996г.г.) включались 26.000 умерших лиц, на имя которых было необоснованно выдано купонов на сумму $8,5 млн.54; кроме того, (г) по оценкам Министерства сельского хозяйства США, в 1993 г. в магазинах было незаконно обменяно на деньги продовольственных купонов на сумму $815 млн. (примерно 4% от общей стоимость предоставленных купонов)55. Хотя случаи мошенничества также присутствуют в программе TANF (как и в любой программе – в той или иной степени), эта проблема изучена менее подробно (учитывая, что в программе продовольственных купонов очень большое внимание уделяется верному определению бенефициаров). Федеральное правительство и власти штатов разработали различные меры и приёмы, призванные помочь в борьбе с мошенничеством. Среди них – многие из подходов, которые рассматриваются в других разделах настоящей работы, в том числе: (а) проверки («проверки качества») в программе продовольственных купонов, (б) технологии и процедуры, позволяющие удостоверить личность (сверка характеристик заявителя и биометрические технологии, напр., анализ отпечатков пальцев), (в) верификация информации о доходе и активов, (г) компьютерная сверка с использованием автоматизированных систем (в том числе – для определения дохода, личности, выявления умерших лиц, лиц, находящихся в местах заключения, участия в нескольких программах и т.д.), а также (д) санкции в отношении выявленных нарушителей, напр., возврат суммы необоснованно выплаченных пособий, запрет на участие в программе (постоянный или временный, в зависимости от тяжести деяния), и возможное уголовное преследование56. В штате местных отделений социального обеспечения, как правило, имеется уполномоченный по расследованиям случаев мошенничества.

АВТОМАТИЗИРОВАННЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ57 Учитывая сложность процессов подачи заявления, определения прав на участие, принятия решений и верификации, автоматизированные системы при осуществлении социальных программ в США и управлении ими стали совершенно незаменимыми. В значительной мере процесс определения прав на участие в программе идёт с опорой на автоматизированные компьютерные системы. Подобные системы существенно упрощают регистрацию бенефициаров, определение прав на участие, расчёт размера пособий, верификацию и осуществление выплат. Действительно, начиная с 1980-х годов в подобные системы в США вкладывались миллиарды долларов58. Но даже при таких уровнях инвестиций единая общенациональная база данных о бенефициарах социальных программ отсутствует. Это положение дел отражает сложившуюся ранее ситуацию, раздробленность и децентрализованную природу системы социального обеспечения в США. В то время как благодаря децентрализации штаты могут адаптировать свои системы к конкретным приоритетам и характеристикам программ, из-за отсутствия единого реестра бенефициаров возникает целый ряд проблем, особенно по итогам реорганизации системы социального обеспечения (см. подробнее ниже). Вместо одной общенациональной системы штаты (а в ряде случаев – округа)59 создавали собственные автоматизированные базы данных. Разработка таких систем началась в 1970-е годы, задолго до реорганизации системы социального обеспечения. В большинстве штатов эти ранние системы создавались в интересах конкретных социальных программ (денежных трансфертов (AFDC), продовольственных купонов и определения потенциальных участников программы «Медикэйд»). Вообще, к 1993 году 52 (из 54) штата и территории сообщали, что у них имеется и действует по несколько автоматизированных систем (числом от 2 до 12) в поддержку разнообразных программ60. Несогласованная разработка отдельных (а не интегрированных) автоматизированных систем на уровне штатов в интересах разных программ социального обеспечения частично отражает существовавший ранее порядок финансирования этих программ из средств федерального бюджета и бюджетов штатов. Федеральное правительство традиционно участвовало в расходах, связанных с созданием автоматизированных систем штатами, и во многих случаях средства федерального бюджета покрывали большую часть расходов (более 50%); вместе с тем, порядок участия в расходах был очень сложен и обременён бюрократическими барьерами, а гарантий ограничений по расходам или по качеству предоставлялось немного. Федеральные средства направлялись по разным каналам, доли участия в расходах были различны и могли изменяться; это отражало разобщённость системы социального обеспечения страны, представленной тремя основными программами: TANF/AFDC и «Медикэйд» в ведении Министерства здравоохранения и социальных услуг и программой продовольственных купонов – в ведении Министерства сельского хозяйства США. Для того, чтобы получить софинансирование этих систем из

федерального бюджета, штатам было необходимо следовать положениям, указанным в Документе по перспективному планированию (ДПП), и представлять подробные планы создания и внедрения систем. Если предполагалось использовать системы в интересах нескольких программ (желательная интеграция), то по каждой программе надлежало готовить отдельный ДПП, причём расходы на разработку системы должны были быть разнесены по программам. Затем каждое федеральное ведомство осуществляло контроль за созданием и эксплуатацией «своей» части системы, так чтобы соблюдались принятые в этом ведомстве нормы и стандарты. Из-за такого подхода штатам было весьма сложно интегрировать автоматизированные системы, действующие в интересах разных программ. Порядок, предусматривающий использование ДПП, сохраняется в отношении «Медикэйд» и программы продовольственных купонов, но для TANF он был отменён, и штаты могут использовать любую часть выделенных им в рамках федеральных блочных грантов TANF ограниченных средств для разработки и содержания необходимых систем. Вместе с тем, какие-либо законодательно установленные ограничения на размеры федерального финансирования систем, поддерживающих «Медикэйд» и программу продовольственных купонов, отсутствуют. Несмотря на отсутствие общенациональной системы или реестра, федеральные власти всё же помогали штатам в разработке собственных автоматизированных систем. Федеральным Министерством здравоохранения и социальных услуг (МЗСУ) была разработана общая система, призванная повысить возможности штатов по проведению социальных программ. Система, получившая название FAMIS (Family Assistance Management Information System – Система управленческой информации при оказании помощи семьям), должна помочь штатам лучше учитывать все факторы, присутствующие в процессе определения правомочности участия в программе, а также стоимостные показатели, качество и «прохождение» льгот и услуг, предоставляемых бенефициарам. К 1993 году функциональным требованиям FAMIS отвечали 32 штата, в большинстве других штатов системы FAMIS находились в разных стадиях готовности. В качестве временного решения применяют систему PARIS (Public Assistance Information System – Информационная система о государственной помощи). PARIS позволяет осуществлять периодические (не постоянные и не в реальном времени) сверки между базами данных разных штатов; эта система поддерживается совместно МЗСУ и Управлением по делам ветеранов (УДВ). Штаты направляют информацию о количестве дел в VIA, где сводятся данные по всем штатам; затем каждому штату сообщают о том, какие домохозяйства присутствуют в реестрах других штатов, и как долго они будут сохранять права на получение льгот61. Тем не менее, даже с учётом этих мер системы, применяемые в штатах, по-прежнему остаются несовместимыми друг с другом. Возможности автоматизированных систем В большинстве штатов автоматизированные системы выполняют стандартный набор функций, хотя конкретная структура, характеристики и порядок работы в разных штатах могут быть неодинаковыми. Кроме того, в большинстве штатов удалось встроить в эти системы процесс определения прав на участие по крайней мере в традиционных

социальных программах (TANF, продовольственных купонов, «Медикэйд»). функции включают в себя: •

•

Данные

Определение прав на участие при первоначальном обращении и в процессе дальнейшей работы. Учитывая сложность требований, которые предъявляются к потенциальным участникам различных социальных программ, в большинстве штатов и округов автоматизированные системы используют в помощь сотрудникам органов социального обеспечения при определении соответствующих прав, - как при первоначальном обращении, так и в процессе дальнейшей работы (для повторного подтверждения). Как отмечалось выше, такие автоматизированные системы сообщают сотрудникам ключевую информацию, осуществляют перекрёстные сверки и на основании введённых в них данных определяют права на участие в различных программах. Верификация прав на участие в программе и представленной информации. Важная функция автоматизированных систем связана с возможностью взаимодействия с другими базами данных для проведения компьютерных сверок в интересах верификации информации и прав на участие (см. выше). Благодаря этому можно сократить ошибки и мошенничество, тем самым снизив издержки разных программ. Регистрация личных дел заявителей. Аналогичным образом, автоматизированные системы служат инструментом архивации для отражения данных о заявителе и хранении информации прежних периодов. По мере того, как заявки отклоняют, утверждают и проводят по системе, эта информация обновляется и дополняется. При этом автоматизированные системы выступают в качестве реестра заявителей, включая как бенефициаров, так и тех, кто ими не является. Расчёт размера пособий/льгот. Поскольку для расчёта размеров пособий/льгот в программах TANF и продовольственных купонов необходимо применять сложные формулы, учитывающие состав семьи, уровень доходов и нуждаемости (см. выше), автоматизированные системы оказались весьма удобными для решения этой задачи. Начало выплаты пособий/льгот. Практически во всех автоматизированных системах, используемых на уровне штатов, инициируется выплата пособий/льгот; сегодня это, как правило, делается по каналам связи между системами и банками, которые осуществляют выплаты в виде электронного перевода средств (ЭПС). Как правило, такие переводы осуществляются ежемесячно, согласно списку бенефициаров в алфавитном порядке62. Содействие в индивидуальном ведении дел63. Сотрудники органов социального обеспечения (кураторы) используют автоматизированные системы и для индивидуального ведения дел. Эти системы помогают, среди прочего, планировать график встреч (для первоначальных собеседований и обновления информации в ходе повторного подтверждения), отслеживать назначение клиентам других пособий, контролировать обращения за дополнительными услугами, отслеживать статус дел заявителей и бенефициаров, контролировать участие бенефициаров в

•

программах работ; впрочем, по некоторым пунктам имеющиеся системы предоставлять информацию не могут (см. ниже). Контроль соблюдения условий и требований. Некоторые автоматизированные системы, будучи усовершенствованными, позволяют сотрудникам органов социального обеспечения и разработчикам программ следить за тем, выполняют ли бенефициары условия участия в соответствующей программе, напр., федеральные требования трудовой деятельности или другие условия, связанные с использованием услуг здравоохранения и образования, которые вводятся штатами (см. выше). Например, имеющаяся в штате Висконсин система в настоящее время модернизируется, так чтобы она могла отражать серьёзное внимание, которое уделяется в этом штате достижению участниками TANF экономической самостоятельности; в системе будет показана информация об участии в программах занятости, заработке после выхода из TANF, коэффициенты трудоустройства и сохранения рабочих мест и т.д. В системе автоматического учёта ресурсов и прав на участие в программе (Client Automated Resource and Eligibility System – CARES), используемой в штате Мэриленд, предусмотрены интерфейсы с (а) Управлением образования штата, чтобы контролировать посещаемость школы (условие получения пособий, введённое на уровне штата) и (б) Информационной системой о наличии вакансий (Work Opportunities Management Information System - WOMIS), показывающей участие в требуемых программах работ. Помощь в планировании услуг64. Автоматизированные информационные системы также содержат данные о характеристиках контингента получателей пособий, что помогает руководителям программ (на уровне штатов и местном уровне) осуществлять планирование. Тем не менее, как отмечается ниже, для таких систем характерны существенные пробелы, не позволяющие предоставлять информацию, необходимую для планирования услуг. Мониторинг результатов программы65. Автоматизированные системы находят всё более широкое применение в качестве источников информации, позволяющей следить за достижением основных показателей программы, напр., доли участия в программах работ, перехода потенциальных получателей пособий на другие услуги (см. выше), а также участие в других программах после прекращения выплат социальных пособий. Ещё одним важным показателем результатов являются сроки участия в социальных программах; впрочем, системы не всегда способны предоставлять необходимую информацию по этому показателю (см. ниже). Содействие в ведении статистической отчётности. Автоматизированные системы также могут выдавать данные, необходимые для финансовой и статистической отчётности на федеральном уровне и уровне штатов, планирования программ, подготовки бюджета и оценки программ.

Насколько эффективна система с точки зрения повышения точности определения прав на участие в социальных программах? Исходные задачи для автоматизированных систем были такими: повысить точность определения прав на участие в программах и расчёта размеров пособий, сократить коэффициенты ошибок, выявлять и предупреждать случаи мошенничества и

злоупотреблений в основных программах социального обеспечения. По большей части такие системы действительно помогли в решении этих задач, о чём говорится ниже в разделе «Результаты обеспечения адресности» и выше в разделе, посвящённом проблемам мошенничества и коэффициентам ошибки. Проблемы при использовании автоматизированных информационных систем социального обеспечения Реформы 1996 года привели к кардинальному пересмотру положений программ социального обеспечения и требований к отчётности в сторону их упрощения; в частности, этому способствовал перенос акцента в работе с поддержания дохода на достижение экономической самостоятельности. Эти изменения, в свою очередь, имеют огромное значение с точки зрения информационных потребностей штатов и автоматизированных систем, призванных удовлетворять такие потребности. Несмотря на то, что подобные системы в большинстве штатов разными способами решают эту задачу, для большинства из них свойственны серьёзные ограничения при (а) удовлетворении потребностей систем социального обеспечения в новых условиях и (б) использовании их в качестве инструмента управления результатами. Автоматизированные системы, предоставление услуг и реформирование системы социального обеспечения. Большинство автоматизированных систем, действующих в штатах, были спроектированы в 1970-е и 1980-е годы66, - задолго до реформ 1996 года. При этом многие из них создавались в интересах более «пассивной» политики социального обеспечения, когда «нужда – это состояние, которое смягчается и устраняется благодаря предоставлению помощи» (смягчение бедности и поддержание дохода)67. Как отмечалось выше, в пассивных системах государственной помощи основное внимание уделяется текущим операциям: анализируется право на участие в программе и в соответствии с результатами этого анализа выплачиваются пособия/льготы, - независимо от прежних выплат, действий или оценок. Такими были системы в AFDC до реорганизации 1996 года. При этом большинство автоматизированных систем служили лишь для предварительной оценки прав на участие и выплаты пособий/льгот; действия бенефициаров (в настоящем или в прошлом) практически не принимались во внимание. Однако сегодня ситуация существенно изменилась; скорее, можно говорить об активных программах социальной помощи, в рамках которых «нужда – это ситуация, которая изменяется благодаря предоставляемой помощи» (снижение бедности и достижение экономической самостоятельности). Активные системы социального обеспечения предусматривают учёт прежних действий и индивидуальное ведение дел: ситуации диагностируются, предписываются варианты решения, поведение контролируется (вводятся условия получения помощи), а результаты (изменения ситуации) отслеживаются в реальном масштабе времени. Результат в значительной мере зависит от действий на предшествующем этапе. Это означает, что автоматизированные системы должны не только отражать текущие действия, но и фиксировать «историю» операций. Так выглядят задачи, стоящие перед штатами по итогам реорганизации системы социального обеспечения. В частности, новые «активные» системы требуют, чтобы штаты (а) следили за соблюдением федеральных ограничений по срокам участия в

программах, (б) контролировали выполнение условий участия (требование трудовой деятельности, в ряде случаев – другие условия, напр., посещение школы), которые в конечном итоге должны вызвать изменения в поведенческих установках бенефициаров, позволяющие им достичь самостоятельности (сокращение бедности), а также (в) работали с разными программами и социальными услугами, более широко применяя методику индивидуального ведения дел. Эти основополагающие принципы построения системы социального обеспечения в новых условиях несут в себе немалые сложности для автоматизированных информационных систем. Контроль за соблюдением ограничений по срокам (главного элемента реформ системы социального обеспечения) страдает вследствие отсутствия общенациональной базы данных о бенефициарах. Как уже отмечалось ранее, федеральным законом предусмотрено ограничение совокупного срока получения денежной помощи (TANF): не более пяти лет в течение всей жизни. Ограничения по срокам присутствуют и для некоторых категорий участников программы продовольственных купонов. Эти ограничения действуют независимо от того, где предоставлялись льготы, - в Мэриленде, Виргинии или обоих штатах. Однако автоматизированные системы разных штатов не могут взаимодействовать друг с другом, а из-за отсутствия общенациональной базы данных (хотя разработчики стратегии и рассматривают возможность её создания, - см. ниже) сложно проверить, выплачивались ли пособия/льготы в прошлом. Штаты либо не собирают такой информации, либо «верят» тому, что сообщают участники TANF (причём из-за присутствующих стимулов надёжность таких данных скорее всего низка)68. Во время полевых выездов, которые проводились в процессе подготовки данной работы, должностные лица в штате Мэриленд (как на уровне штата, так и на местном уровне) неоднократно как о чём-то привычном упоминали о том, как лица, ранее получавшие пособия в штате Нью-Йорк, переезжают в Мэриленд, чтобы вновь обращаться за такой помощью. В подтверждение их прогнозов, мы наблюдали, как в процессе первичного обращения в систему одна семейная пара в округе Монтгомери случайно проговорилась о том, что они только что переехали из штата Нью-Йорк. Сотрудник, занимавшийся их заявлением, выяснил, что они действительно получали пособия по прежнему месту жительства. Соблюдение ограничений по срокам (один из ключевых элементов новой системы) нельзя ставить в зависимость от столь ненадёжного способа получения информации. Невсовместимость систем, реализованных в разных штатах, и отсутствие общенациональной базы данных может приводить также к дублированию выплат. Это – серьёзная проблема во всех программах, где используют оценку нуждаемости, однако особенные трудности возникают при введении ограничений сроков участия. В августе 1998 года Главное бюджетно-контрольное управление США опубликовало результаты расследования случаев дублирования выдачи продовольственных купонов на территории разных штатов в штатах Калифорния, Техас, Флорида и Нью-Йорк; выяснилось, что «двойные» льготы получали свыше 20.000 человек, а сумма необоснованно выплаченных льгот только в этих штатах составила почти $4 млн69. Тем не менее, как и в случае с попытками обеспечить соблюдение ограничений по срокам, в настоящее время штаты не располагают автоматическими системами, которые позволяли бы отслеживать повторную

выдачу пособий/льгот в разных штатах (вместе с тем, системы, действующие на уровне штата, способствовали значительному сокращению подобной практики в штате). Новый подход к социальному обеспечению требует также, чтобы штаты контролировали соблюдение условий участия в программах, цель которых – помочь участникам выйти из бедности; наиболее заметное условие - требование трудовой деятельности. Другие штаты тоже вводят собственные условия, напр., посещение школ. Для того, чтобы обеспечить соблюдение этих условий, необходима координация и коммуникация между ведомствами и службами, - от сотрудника, ведущего конкретное дело, до лиц, обеспечивающих трудоустройство и другие социальные услуги или Департамента образования штата (если в качестве условия используется посещение школы). Результаты анализа, проведённого недавно Главным бюджетно-контрольным управлением США, говорят о следующем: несмотря на то, что имеющиеся автоматизированные системы предоставляют определённую часть требуемой информации, всё же сохраняются значительные пробелы. Действительно, основной недостаток таких систем заключается в отсутствии обмена данными о бенефициарах между многочисленными системами, применяемыми различными ведомствами, которые предоставляют услуги участникам программы TANF. Этот недостаток не позволяет кураторам дел подбирать необходимые услуги, обеспечивать предоставление таких услуг и оперативно реагировать на возникающие проблемы (или в случаях несоблюдения условий). Есть немало примеров недостатков такого рода: сообщается о необоснованном применении санкций по отношению к клиентам из-за того, что информация об их участии в программах работ не была передана в электронном виде из системы отдела, занимающегося трудоустройством, в систему, которой пользуется отдел социального обеспечения. Ещё одним препятствием при разработке соответствующих пакетов услуг для клиентов, с которым сталкиваются сотрудники, ведущие индивидуальные дела, является отсутствие информации о дополнительных социальных услугах. Хотя большинство сотрудников, опрошенных в ходе недавнего обследования, проводившегося Главным бюджетноконтрольным управлением США, указали, что имеют доступ со своих рабочих компьютеров к содержащимся в автоматизированных системах данным по основным социальным программам (TANF, продовольственные купоны и «Медикэйд»), большинство из них не имеет доступа к информации о страховании на случай безработицы, детских пособиях, вакансиях, программах помощи детям, программах переподготовки и льготном жилье. Так, сотрудники местных отделений в штатах НьюДжерси и Огайо сообщают, что лица, ведущие индивидуальные дела, не в состоянии определить, какие из детей, получающие пособия в рамках программы TANF, одновременно получают льготы в системе помощи детям71. Автоматизированные системы как инструмент управления, основанного на результатах. Реорганизация системы социального обеспечения 1996 года привела и к глубоким изменениям в требованиях к отчётности. Эти изменения усложнили условия работы для автоматизированных систем в их роли как инструмента управления, основанного на результатах, как для разработчиков услуг, так и для руководителей программ. Так, в недавнем отчете, представленном Главным бюджетно-контрольным управлением США, сообщается, что существующие системы предоставляют некоторую

информацию, необходимую для планирования услуг и оценки результатов программ, однако существенные пробелы в отношении других аспектов по-прежнему сохраняются. Применительно к планированию услуг местные сотрудники, в частности, отмечали, что нередко оказывается сложным извлечь информацию о характеристиках контингента (таких как прежний опыт работы бенефициаров, наличие пагубных пристрастий, психические расстройства), а также о доле лиц, повторно обращавшихся в систему социального обеспечения в течение последних пяти лет (повторных клиентов). Информационные пробелы возникают по двум причинам: (а) необходимые данные в автоматизированных системах отсутствуют, и (б) даже если такие данные имеются, их сложно, а то и невозможно получить в такой форме, которая позволяла бы дать конкретный ответ на вопрос, интересующий руководителя программы. Существующим автоматизированным системам также свойственны некоторые недостатки с точки зрения их возможностей предоставлять информацию в интересах надзора за программой, а также оценки и отчётности. Такая неспособность систем отслеживать продолжительность получения пособий и льгот и сопоставлять ее с федеральными ограничениями по срокам участия в программе (для разных штатов) – главный недостаток, не позволяющий контролировать один из важнейших показателей результата реформ социального обеспечения. Руководители программ (особенно на местном уровне) также говорят о том, что им сложно отражать показатели участия в программах работ в своих районах: они получают показатели, рассчитанные на уровне штата, которые не соответствуют их собственным расчётам; кроме того, они не могут интерпретировать отчётность, «спущенную» с уровня штата, опираясь на местные показатели. Из-за этих проблем сложно оценивать результаты программ; кроме того, они мешают использовать автоматизированные системы и данные о программах в качестве инструмента управления, основанного на результатах. Модернизация автоматизированных систем в интересах более эффективного их применения в интересах политики социального обеспечения Некоторые из перечисленных информационных проблем, которые препятствуют реализации политики социального обеспечения и управлению, основанному на результатах, вызваны отсутствием межштатных систем или общенациональной базы данных (т.е. контроль за соблюдением сроков участия, учёт дублирования выплат); другие связаны с отсутствием совместимости между системами, которые используются в разных программах на территории одного штата (напр., соблюдение условий участия, предоставление дополнительных услуг). Следует отметить, что в настоящее время, федеральное правительство и конкретные ведомства на уровне штатов рассматривают или внедряют варианты решения проблем обоих типов. Варианты создания общенациональной базы данных. Общенациональная база данных, позволяющая контролировать участие в федеральных программах, построенных на оценке нуждаемости, необходима для мониторинга соблюдения федеральных ограничений на срок участия в течение жизни; кроме того, она позволит избежать дублирования выплаты пособий несколькими штатами. Делегирование

автоматизированных систем на уровень штатов также приводит к дублированию административных издержек, чего можно было бы избежать в случае создания общенациональной базы данных силами федерального правительства. Варианты создания такой базы данных для контроля участия в федеральных программах социальной помощи, построенных на оценке нуждаемости, были недавно представлены в нескольких правительственных докладах. Вообще, сознавая, какие сложности создаст реформа системы социального обеспечения для имеющихся на уровне штатов автоматизированных информационных систем, положения 1996 года предписывали министру здравоохранения и социальных услуг подготовить доклад о состоянии соответствующих систем штатов, необходимых для реализации требований реформ, а также выявить варианты создания системы, которая была бы способна отслеживать реципиентов во времени и на территории разных штатов. Решением Конгресса США также предписывалось включить в этот доклад план использования автоматизированных систем обработки данных, имевшихся на уровне штатов, в качестве основы для общенациональной системы, а также оценку стоимости и сроков, необходимых для её создания. В своём докладе Конгрессу, представленном в декабре 1997 года72, министр представил пять вариантов73 решения задачи по контролю за участниками программ, которую ставили соответствующие положения закона. Затем в 1999 году Министерство сельского хозяйства США представило результаты своего анализа осуществимости этих вариантов построения общенациональной базы данных по участникам социальных программ74. Эти результаты показывали, что создание базы данных на основании информации о правах на участие в программах75 (один из пяти вариантов, предложенных в докладе министра здравоохранения и социальных услуг) представляется осуществимым и эффективным по затратам в том случае, если такая база будет создаваться одновременно и для TANF, и для программы продовольственных купонов. Вообще, несмотря на высокую стоимость создания подобной системы (согласно оценкам, общая стоимость её разработки на протяжении пяти лет составит около $39 млн.), предполагаемые выгоды в виде экономии средств в рамках TANF и программы продовольственных талонов скорее всего окажутся выше (по оценкам - $72 млн. за пять лет). По итогам этого анализа Главное бюджетно-контрольное управление США выпустило рекомендации в поддержку координации автоматизированных систем на федеральном уровне. Несмотря на то, что данному вопросу были посвящены многочисленные федеральные доклады и отчёты, общенациональная база данных по бенефициарам так и не создана. Основными препятствиями видятся следующие: (а) отсутствие утверждённого бюджета на реализацию этого проекта, (б) существующие положения по финансированию и институциональному оформлению TANF и программы продовольственных купонов (разные министерства и отдельные потоки финансирования) и, (в) возможно, отсутствие политической воли со стороны штатов (напр., наличие групп, заинтересованных в сохранении имеющихся систем, нежелание некоторых штатов действительно соблюдать ограничения по срокам участия, группы, желающие сохранить «статус-кво» и т.д.). Модернизация систем: проекты на уровне штатов. Несмотря на недостаточную активность в решении этого вопроса на федеральном уровне, практически все штаты так или иначе стараются усовершенствовать собственные автоматизированные

информационные системы, используемые в интересах социального обеспечения. Эти меры включают в себя (а) модернизацию технических решений и повышение мощности имеющихся систем, а также (б) расширение и совершенствование функий, выполняемых этими системами. Как уже отмечалось выше, во многих штатах по-прежнему эксплуатируют компьютерные технологии 1970-х и 1980-х годов. Возраст таких систем ограничивает их возможности по использованию достижений научно-технического прогресса: их аппаратные средства и программное обеспечение несовместимы с современными технологиями. Так, в штате Нью-Йорк из-за соображений стоимости и времени полная модернизация и замена компьютерной системы проведена не была. Вместо этого в штате действует двойная система – большая часть нагрузки ложится на основную систему, но при этом имеется отдельная подсистема, отвечающая новым требованиям к представлению данных. В других штатах проводится модернизация и обновление имеющихся систем, а в некоторых были приняты решения установить совершенно новые системы77. Действительно, новые технологии позволяют существенно повысить качество предоставления социальных услуг78. Персональные компьютеры сегодня способны обрабатывать больше данных при меньших затратах, а это позволяет автоматизировать деятельность даже небольших структур, предоставляющих услуги на местном уровне. Всё более широкое распространение находят телекоммуникационные сети, благодаря чему появляется больше возможностей по обмену данными между разными программами, обслуживающими один и тот же контингент. Благодаря интернету можно связывать между собой заявителей, реципиентов, сотрудников системы социального обеспечения и административных работников и предоставлять им доступ к огромному массиву информации, необходимой для решения различных задач. Разнообразные технологии (графические интерфейсы пользователя, фотографии, кинофрагменты, звуковые сообщения) облегчают процесс ознакомления с положениями программы, оценки и подготовки. Благодаря системам навигации и картографирования можно адресовать услуги конкретным семьям и районам. Другие достижения технологии позволяют хранить и извлекать значительные объёмы данных при более высокой эффективности и меньших затратах, чем прежде, когда большинство американских систем изначально разрабатывались в целях сбора отчётности и управления результатами. Для того, чтобы внедрить эти новые технологии, в большинстве штатов модернизируют или заменяют старые системы. Можно выделить два типа мер по совершенствованию функциональной составляющей:79 (а)

Более эффективное содействие реализации программ и предоставлению услуг. Во многих штатах осуществляются проекты, призванные упростить для сотрудников, ведущих индивидуальные дела, доступ к данным о бенефициарах разных программ. Среди них – установление связей между разными системами, замена существующих систем новыми интегрированными решениями, построение электронных сетей, связывающих ведомства и поставщиков услуг. Цель – обеспечить непосредственным исполнителям более удобный доступ к данным с их рабочего места, чтобы они получали более целостное представление о

бенефициарах и их семьях, могли более точно оценивать их потребности и сильные стороны, повышая, тем самым, эффективность индивидуального ведения дел. Некоторые практические работники указывали на то, что для обеспечения более простого доступа к данным для клиентов и связывания программ и услуг не требуется применять сверхсовременные технологии или физически создавать отделение, работающее по принципу «одного окна» (физически размещать представителей разных программ в одном помещении). Подобной интеграции можно добиться с использованием достаточно простых решений «единого экрана» на базе ПК, т.е. выводя для сотрудника данные по разным программам на один компьютерный экран80. (б)

Более эффективное использование систем в качестве инструмента управления, основанного на результатах. На уровне штатов также предпринимаются меры, призванные упростить процесс получения и анализа данных из разных программ; для этой цели используют новые базы данных и поисковые системы. С помощью этих инструментов пользователи могут осуществлять поиск в режиме он-лайн, формировать специализированные сообщения, отвечающие их информационным потребностям. Кроме того, штаты извлекают и консолидируют данные из многочисленных систем, создавая центры данных, хранилища данных и другие специальные базы данных (см. ниже), при работе с которыми могут применяться сложные поисковые системы81.

Помимо соображений стоимости (см. ниже) тремя основными проблемами в деле модернизации систем в США являются: (а) укрепление стратегического сотрудничества между разными уровнями управления, в частности – привлечение к проектированию и формированию замысла новых систем представителей местных властей (а не только федеральных структур и властей штатов) в рамках модели сотрудничества, (б) упрощение неудобного процесса утверждения, которым регламентировано выделение федеральных средств для поддержки информационных систем (см. выше), а также (в) обучение сотрудников в области управления проектами и информационной технологии, особенно учитывая конкуренцию за таких специалистов со стороны частного сектора82. Стоимость автоматизированных систем Разработка и непрерывная модернизация и содержание автоматизированных информационных систем связаны со значительными временными, кадровыми и финансовыми издержками. Вставка 6: Модернизация систем – бесконечный процесс «Время – враг автоматизированных систем. Подходы меняются, и становятся всё более сложными; информация устаревает, приходит новая технология. Системы должны непрерывно меняться и модернизироваться.» – Сотрудники Управления помощи семьям, штат Мэриленд. «Изменение и развитие автоматизированных систем, которые более эффективно обеспечивают ход реформы социального обеспечения, – долгий и сложный процесс.» - Доклад Главного бюджетноконтрольного управления США.

Сроки. Согласно имеющейся информации, в среднем на разработку и внедрение комплексной автоматизированной системы, отражающей права участия в программе и использующей интернет-технологии, уходит не менее двух лет83. В этой оценке допускается, что политический контекст будет оставаться неизменным. На самом деле изменения политики традиционно приводили к значительной задержке в создании таких систем. Так, на создание комплексной системы CIS/CARES84, реализованной в штате Мэриленд, ушло почти десять лет85. По словам одного из чиновников, «время – враг автоматизированных систем» (см. Вставку). К разработке этой системы приступили в начале 1990-х годов; в 1993 году она была апробирована. К 1996 году ранняя версия CARES использовалась в 17 округах. Однако из-за ряда изменений в политике (сначала – отмена действия ряда положений федеральных законов на территории штатов в начале 1990-х, а затем – реформы 1996 года) полномасштабное внедрение было отложено; в результате всю систему пришлось существенно пересматривать. Эта перестройка шла трудно, так как одновременно приходилось переводить одни округа с ранней версии CARES, а другие – с прежней системы AIMS86. Наконец, в марте 1998 года CARES была запущена на территории всего штата. CARES охватывает все основные социальные программы (денежные пособия TANF/TCA, продовольственные купоны, социальные пособия, неотложную помощь в случае чрезвычайных происшествий), которые интегрированы и связаны с автоматизированными системами, обслуживающими программы помощи детям и социальные услуги в общей системе CIS [система идентификации клиентов]. Кадры. Для работы информационных систем также требуется многочисленный персонал как на уровне штата, так и в местных отделениях. Так, текущую разработку, управление и поддержание системы CARES в штате Мэриленд осуществляют 50 сотрудников (часть из них работает непосредственно с системой, часть занимается разработкой стратегии)87. Как отмечалось выше, одна из основных проблем, с которыми сталкиваются штаты при модернизации своих систем, - это трудности с привлечением и удержанием руководителей проектов и специалистов в сфере информационных технологий, так как этим специалистам готовы предложить высокооплачиваемую работу88 в частном секторе. Финансовые средства. Разработка и модернизация автоматизированных систем обходится весьма дорого и с финансовой точки зрения, хотя эти затраты в значительной мере зависят от содержания и масштабов проекта. В среднем модернизация и повышение функциональности существующих систем в среднем стоит $5-15 млн.; стоимость же разработки новых систем может быть гораздо выше – $50-100 млн. и более, в зависимости от используемой технологии, мощности системы, природы и масштабов проекта89. Вот некоторые примеры: •

Примерная стоимость создания общенациональной базы данных. Создание общенациональной базы данных для отслеживания бенефициаров в разных штатах оценивается в $16,2 млн. в первый год (разработка) при эксплуатационных издержках в $4-5 млн. ежегодно, что составит на протяжении пяти лет около $39 млн. Как отмечалось выше, эти затраты следует сравнивать с выгодами в сумме примерно в $72 млн. в течение того же срока, которые будут получены благодаря

•

возврату неверно выплаченных пособий или предупреждению необоснованных выплат и льгот в рамках TANF и программы продовольственных пособий. Стоимость разработки прежних систем в штатах. Согласно оценкам, стоимость разработки комплексной системы CIS/CARES в штате Мэриленд составила $125 млн. (в течение приблизительно десяти лет, – см. выше), что почти на $100 млн. превысило первоначальную смету. Эксплуатационные издержки составляют $15 млн. в год для ведения базы данных, $12 млн. в год для разработки ПО, и ещё 50% пойдет на все косвенные затраты, связанные с поддержанием ИТ90. В настоящее время у системы имеется 5.000 активных пользователей, она охватывает 500.000 недублированных дел и содержит около 1 млн. записей91. Представители Управления семейных пособий штата Мэриленд полагают, что данная система на 30% эффективнее прежней (AIMS). Новые системы на базе интернет. Управлением социальных услуг (УСУ) штата Мэн недавно был подписан контракт с фиксированной ценой в $12,3 млн. с частными подрядчиками на разработку автоматизированной интернет-системы для учёта клиентов (ACES – Automated Client Eligibility System)92. Благодаря новой системе Бюро поддержки семей (Управление социальных услуг) сможет проверять права на участие в TANF, программах продовольственных купонов и «Медикэйд», в других программах, а также контролировать правомочность получения многих социальных услуг93. У системы будет около 600 пользователей; она будет охватывать порядка 150.000 клиентов94. Новые системы: расширение возможностей в целях более эффективного индивидуального ведения дел. Правительством штата Техас недавно был подписан контракт на сумму $4,9 млн.; контракт предусматривает создание новой Комплексной системы учёта прав на участие в программах (включая функцию определения правомочности участия) с опорой на интернет. Также был выдан контракт в $1,9 млн. ещё одному подрядчику на разработку инструментов валидации и верификации для использования в автоматизированной системе штата. В настоящее время в Техасе создают крупную систему обработки и хранения данных, которая позволит оценивать программы и их результаты, формировать хранилище информации, поступающей из восьми баз данных, к которой будет обеспечен доступ по интернету, а также будет содержать данные по рынку труда за восемь лет95. Эта система охватит практически все социальные программы штата Техас, программы трудоустройства, страхование на случай безработицы и вспомогательные услуги в рамках NAFTA. В настоящее время у системы около 12.000 пользователей; в ней содержится информация о почти 1,5 млн. участников (без дублирования) различных программ социального обеспечения. Новые системы: модернизация в целях более эффективного управления программами. Правительство штата Огайо недавно подписало контракт на сумму в $20 млн., которым предусматривается создание в штате комплексной системы учёта. В настоящее время в штате создают крупную систему обработки и хранения данных; в ней будет предусмотрено единое хранилище данных о всех операциях, проводимых УСУ (в том числе – информации за прошедшие пять лет), с моментальным ответом на запросы96. В новой системе будет объединена информация по TANF, «Медикэйд», программе продовольственных купонов, программах социальной помощи и обеспечения для детей. В ней также будут

присутствовать данные, необходимые для соблюдения федеральных требований отчётности по TANF. В настоящее время система в экспериментальном порядке внедрена всего в 12 округах (имея 179 пользователей и 20.000 клиентов), но вскоре планируется её более широкое распространение97. Вообще, расходы федерального правительства США и властей штатов на создание таких систем в последние десятилетия исчисляются миллиардами долларов. Хотя непротиворечивые временные ряды по общей стоимости разработки программ отсутствуют, приведённые ниже оценки дают некоторое представление о масштабах: •

•

Начальный период: 1984-92. Из федерального бюджета на создание автоматизированных информационных систем на уровне штатов в период 19841992 г.г. было выделено $8,6 млрд., или в среднем $1,1 млрд. ежегодно; это составляет порядка 50% всех расходов на создание этих систем (остальная часть покрывалась из средств штатов)98. При этом совокупные годовые расходы на выплату пособий и предоставление льгот в рамках AFDC, программы продовольственных купонов и «Медикэйд» в 1992 г. составили почти $100 млрд. (13,8 млн. бенефициаров в AFDC, 31,2 млн. – в «Медикэйд», и около 26,4 млн. – в программе продовольственных купонов)99. Годы реформ: 1994-2000. По оценкам, содержащимся в докладе Главного бюджетно-контрольного управления, федеральное правительство в течение 19942000 г.г. в конечном итоге выделит большую часть из $10,7 млрд., необходимых для покрытия дополнительных расходов, связанных с автоматизированными системами (около $1,8 млрд. в год)100. Недавнее время: рост расходов в 2003-2005. Согласно оценкам, совокупные годовые расходы на информационные технологии, используемые в предоставлении услуг, связанных с основными программам социального обеспечения в США (все штаты), составят в 2003 г. $7,3 млрд., а в 2005 вырастут до $9,6 млрд101. ОЦЕНКА ИТОГОВ: ТОЧНОСТЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДРЕСНОСТИ

Результаты обеспечения адресности (точность и охват) всегда несколько отличаются от теоретических положений относительно критериев участия и методов обеспечения адресности, применяемых в реальности. Во всех программах социальной помощи (независимо от того, какой в них используется механизм адресности) всегда присутствуют некоторые утечки в пользу «небедных», а потенциально имеющие права на участие бедные могут, к сожалению, быть исключены из числа бенефициаров. Несмотря на то, что подобные ошибки неизбежны, благодаря более высокой адресности можно сократить их масштабы. Для программ, где используют оценку нуждаемости, это означает чёткое определение критериев, дающих право на участие в программе, последовательное применение этих критериев, тщательную верификацию представленной информации, проведение перекрёстных сверок с другими системами (напр., компьютерные сверки с автоматизированными системами), а также наличие стимулов для повышения точности и сокращения мошенничества.

Безусловно, в США многие из этих положений, обеспечивающих точность адресности, доведены до крайности; предусмотрены сложные процедуры неоднократных проверок всей поступающей информации. Как отмечается ниже, результаты такого строгого подхода очевидны: программы действительно обеспечивают высокую адресность. Тем не менее, ошибки исключения (или недостаточного участия) потенциально правомочных бенефициаров указывают на то, что система не охватывает существенную часть целевой группы. В основе таких выводов лежат три типа данных и анализа: (а) анализ абсолютного распределения с применением данных обследований домохозяйств, (б) анализ коэффициентов ошибок на базе данных контроля за качеством и (в) анализ показателей неучастия потенциально правомочных домохозяйств («ошибки исключения»). Результаты обеспечения адресности: абсолютное распределение Согласно результатам Национального обследования американских семей (НОАС)102, проведённого Институтом города, программы социальной помощи в США демонстрируют высокую адресность. Распределение льгот в этих программах показывает, что утечки в пользу небедных очень невелики, а львиная доля пособий и льгот поступает беднейшему квинтилю (см. Рис. 1). Тем не менее, имеются некоторые различия в результатах обеспечения адресности в разных программах; главным образом, это связано с различиями в построении каждой из программ: •

Программа продовольственных купонов: внимание адресности оправдано. Для программы продовольственных купонов характерна очень высокая адресность; это – лучшая из всех программ социального обеспечения, по которым имеются данные о распределении льгот. В 1998 году представителям беднейшего квинтиля (20%) поступило около 80% всех продовольственных купонов. Утечки в пользу двух верхних квинтилей были очень невелики (2% в пользу четвёртого, и 0,6% верхнего квинтиля). Такие относительно высокие результаты обеспечения адресности обоснованны, так как в этой программе основным показателем результата является правильность определения прав на участие, а финансовые стимулы (отрицательные и положительные) для штатов определяются именно этим показателем (см. выше).

•

TANF. Результаты обеспечения адресности в программе TANF не столь высоки, как в программе продовольственных купонов, хотя достигнутые показатели всё равно впечатляют. Беднейший квинтиль в 1998 году получил две трети всех пособий и льгот; второму квинтилю поступило 17% пособий. Утечки в пользу двух верхних квинтилей составляют около 5,6% и 2,2% для четвёртого и пятого квинтиля соответственно. В отличие от программы продовольственных купонов, где основным показателем успеха считают точность обеспечения адресности, здесь федеральное правительство не устанавливает общенациональных критериев для адресности и правомочности участия. В рамках TANF федеральные власти видят свою основную задачу в том, чтобы стимулировать экономическую самостоятельность и следить за соблюдением участниками требования занятости. Вследствие этого штаты могут сосредоточиться на бенефициарах несколько иных

категорий (кроме того, может иметь место отказ от участия в программе на основе самоотбора, - см. выше), чем те, что охвачены программой продовольственных купонов. Тем не менее, общее пороговое значение дохода, позволяющее участвовать в программе TANF, несколько ниже, чем в программе продовольственных купонов (в целевая группа в среднем беднее), поэтому можно ожидать, что в этой программе представителям беднейшего квинтиля поступает больше пособий и льгот, чем фактически наблюдается. •

EITS и SSI. Налоговый зачёт заработка (EITS) и программа «Дополнительный доход по социальному обеспечению» (SSI) показывают не столь высокую адресность в интересах беднейшего квинтиля, и это объяснимо, так как в этих программах участвуют только работающие граждане (в случае EITS) и неработающие по причине инвалидности (SSI). Тем не менее, результаты обеспечения адресности здесь вполне хороши: беднейший квинтиль получает почти половину всех пособий и льгот.

В отличие от этих программ, льготы социального страхования (которые включают в себя социальное обеспечение, компенсацию работникам и страхование на случай безработицы) адресованы бедным в гораздо меньшей степени. Вообще, распределение льгот в программах социального страхования практически совпадает с распределением населения (каждому квинтилю поступают примерно равные доли). В сравнении с результатами обеспечения адресности в программах развивающихся стран, социальные программы США демонстрируют прекрасные показатели. В Таблице 1 (см. Приложение) приведён сравнительный анализ результатов обеспечения адресности в социальных программах разных стран103. Полученные результаты измеряются и сравниваются путём деления доли общих пособий и льгот, поступающих целевой группе (т.е. беднейшему квинтилю), на долю целевой группы в населении. Например, показатель результата для программы продовольственных купонов равен 4,00, так как представители беднейшего квинтиля получают в четыре раза больше льгот, чем то, что они могли бы получить в программе всеобщих пособий без учёта дохода населения (80% поступает беднейшим 20% населения). Вообще, в сравнении с результатами обеспечения адресности в развивающихся странах, этот показатель программы продовольственных купонов является одним из лучших в мире (первое место он делит с аргентинской программой Trabajar, где благодаря требованию занятости обеспечивается самоадресование). Показатели программы TANF также среди лучших, с результатом 3,31 (см. Таблицу 1 Приложения). Даже программы EITC и SSI входят в десятку лучших с точки зрения результатов обеспечения адресности.

Рис. 1 - Социальные программы в США: распределение пособий/льгот по квинтилям % общих пособий/льгот, поступающих каждому квинтилю; источник: Zedlewski, Sheila (2002). 10%

52% +EITC

33% 48%

+SSI

34%

Q1 (poorest) Q2

80%

5% 2%

+Food Stamps

Q3 Q4

12%

Q5 66%

+TANF

17% 21%

21% 26%

+Social Insurance

10%

20%

30%

17%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

Коэффициенты ошибок указывают на важность верификации Как отмечалось выше, правительство (на федеральном уровне и уровне штатов) постоянно контролирует правильность решений о правомочности участия в программе продовольственных купонов, используя выборочные проверки для контроля качества (КК) и рассчитывая коэффициенты ошибки. Коэффициенты ошибки – это ещё один способ измерить результаты обеспечения адресности (точность). Данные о коэффициентах ошибки указывают на следующие закономерности: •

Средние коэффициенты ошибки по стране. Коэффициенты ошибки в программе продовольственных купонов постоянно снижались и достигли рекордно низкого уровня в 2002 г., когда средний показатель переплаты составил 6% , а недоплаты – 2%; таким образом, общий коэффициент ошибки равнялся 8% (см. Таблицу 6): примерно 8% всех заявителей были ошибочно допущены в программу или исключены из программы. Эти показатели довольно низки, однако следует отметить, что снижение было достигнуто невзирая на увеличение количества заявителей вследствие экономического спада, имевшего место в то время (хотя можно было бы ожидать увеличения коэффициентов ошибки). Снижение коэффициентов ошибки может объясняться более точной верификацией, применением компьютерных сверок и автоматизации.

•

Коэффициенты ошибки по характеристикам домохозяйств. Результаты исследований говорят о том, что коэффициенты ошибки оказываются выше для определённых типов домохозяйств, - напр., тех, доход которых складывается из заработка (его сложнее вывить и проверить, чем рентный доход, представленный пособиями), или домохозяйств иммигрантов (вследствие ужесточения и

усложнения требований в отношении участия иммигрантов, предусмотренных в ходе реформ)104. Работа облегчается благодаря компьютерным сверкам и верификации дохода и информации о гражданстве, что позволяет постепенно снижать коэффициенты ошибки (для этих групп и программ в целом). Кроме того, как отмечалось выше, в ряде штатов с тем, чтобы снизить коэффициенты ошибки, требуют более частое повторное подтверждение правомочности участия домохозяйств, у которых часто меняются обстоятельства (напр., домохозяйств, получающих заработок). •

Различия между штатами. Во многих штатах коэффициенты ошибки последовательно оказываются выше средних по стране, а в других – последовательно ниже. Это позволяет предположить, что эффективность систем верификации или процедур, принятых в конкретных штатах, неодинакова (учитывая, что критерии правомочности участия в программе продовольственных купонов едины на всей территории страны).

Важная роль верификации. Результаты эксперимента, проведённого в штате Мэриленд, также указывают на важность верификации доходов и активов. Хотя требование верификации в США является стандартным (и со временем верификация становится все более тщательной благодаря применению компьютерных сверок и автоматизированных систем), в 1970-е годы в течение непродолжительного периода было решено отказаться от верификации. Смысл этого эксперимента заключался в следующем: задействовать систему, которая использовалась для подачи налоговых деклараций, в которой граждане самостоятельно указывали размер своего дохода (без систематической верификации всех заявителей). Ответственные за разработку стратегии полагали, что угрозы проверок будет достаточно, чтобы побудить граждан к представлению точной и верной информации. Этот эксперимент оказался неудачным. Значения коэффициента ошибки подскочили до 53,5% по количеству бенефициаров (в то время коэффициенты ошибки в основном рассчитывались как доля конкретных дел, а не доля в общей сумме выплат) и до 23% по выплатам105. Сравним эти показатели со средними значениями коэффициента ошибки по выплатам (13,5%) в штате Мэриленд в период 1998-2000 г.г..106 Таким образом, данный эксперимент оказался весьма кратковременным, процедуры тщательной верификации были восстановлены, и коэффициенты ошибки удалось вернуть на прежние уровни.

Таблица 6. Точность обеспечения адресности в программе продовольственных купонов: коэффициенты ошибки Коэфф. ошибки по Коэффициенты ошибок по «активным делам» (% от общей суммы «отрицательным выплаченных льгот) делам» (% дел) Переплата Недоплата Общий коэфф. ошибки 1998 7.63 3.07 10.69 Н.д. 1999 7.03 2.85 9.88 Н.д. 2000 6.51 2.40 8.91 Н.д. 2002 6.16 2.10 8.26 8% Коэффициенты ошибки по «активным делам» показывают переплату и недоплату бенефициарам как долю в общих расходах на программу продовольственных купонов. Показатели недоплаты не включают в себя те пособия и льготы, которые должны были быть предоставлены заявителям, но в получении которых заявителям было необоснованно отказано, или выплата которых была необоснованно прекращена. Подробности см. выше. Коэффициенты ошибки по «отрицательным» делам показывают количество дел (людей), по которым имел место необоснованный отказ или прекращение выплат пособий/льгот как долю от общего числа заявлений. Источник: Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). “Understanding Food Stamp Quality Control.” Center on Budget and Policy Priorities; and Rosenbaum, Dottie (July 8, 2003). “Food Stamp Overpayment Error Rate Hits Record Low.” Center on Budget and Policy Priorities.

Охват и ошибки исключения Помимо утечек, переплаты и недоплаты, при определении точности обеспечения адресности нас интересует также и то, в какой степени представители целевой группы участвую в программе. В этом смысле представляется, что показатели социальных программ США ухудшаются. Из всех лиц, имеющих право участвовать в программе TANF, фактически участвует примерно половина. Этот показатель охвата является худшим за последние десятилетия: он снизился с уровня в 85% в 1980-е – начале 1990-х годов для AFDC до всего 52% семей потенциальных бенефициаров, участвующих в 1999 году107, и примерно до половины всего правомочного контингента в 2000108. Существует несколько характеристик программы TANF, которые могут являться причиной отказа потенциальных бенефициаров от участия в программе, в частности – требование трудовой деятельности, ограничения по срокам участия, более жёсткие положения касательно участия иммигрантов, а также политика переориентирования на другие программы социального обеспечения (см. выше). Результаты исследования, проведённого недавно Институтом города, показывают, что существенный доход и доступ к важным услугам благодаря обращению в TANF могла бы получить значительная доля (17-34%) потенциально правомочных, но не участвующих граждан (т.е. 0,5 – 1,0 млн. семей)109. Недостаточное участие представителей этой группы (в которой непропорционально высока доля испаноязычных неполных семей и лиц, испытывающих проблемы с трудоустройством («сложные клиенты»)) вызывает озабоченность. Вероятно, некоторые из таких правомочных семей не обращаются в TANF из-за того, что имеют плохое представление о новой политике социального обеспечения. Особое беспокойство вызывает сокращение численности участников программы TANF в последние годы, так как оно совпадает с отмечающимся в последнее время ростом бедности (см. выше). В то время как численность детей, получающих пособия из TANF,

сократилась в период с 2000 по 2001 примерно на 330.000 (или 7,5%), численность детей, живущих в условиях крайней бедности (т.е. в семьях, доход которых ниже 50% от значения черты бедности), за тот же период возросла на 400.000. Эта тенденция сохранилась в 2002 и 2003 годах, причём в этот период росли как бедность среди детей, так и безработица среди матерей-одиночек110. Тем не менее, количество заявителей и участников программы TANF продолжает сокращаться. Участие потенциально правомочных граждан в программе продовольственных купонов также снизилось; возможно, это объяснятся «эффектом перетекания» из программы TANF и слабым знанием правил получения льгот и определения прав на участие. В то время как традиционно показатель участия в программе колебался вокруг значения в 70%, к 1997 году он снизился, едва превысив 50%111. Столь далёкие от блестящих результаты охвата правомочной целевой группы говорят о том, что помимо тщательной верификации во избежание утечек и случаев мошенничества власти (на федеральном уровне и уровне штатов) должны выделять дополнительные ресурсы на пропаганду и разъяснение, чтобы донести положения программы до целевых групп. Кроме того, в дополнение к контролю за участием в программах работ (TANF) и оценке точности обеспечения адресности (коэффициенты ошибки в рамках КК для программы продовольственных купонов), федеральному правительству следует подумать о том, чтобы контролировать и стимулировать сокращение уровня бедности, сделав его основным показателем результатов работы социальных программ. ВЫВОДЫ И ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ Опыт США по использованию систем, основанных на оценке нуждаемости с проверкой данных (положительные моменты; высокие результаты в обеспечении адресности; «слабые места»), может представлять интерес для лиц, разрабатывающих стратегию в странах Латинской Америки. Применительно ко всей системе социального обеспечения в США можно сделать несколько ключевых выводов: •

Раздробленность приводит к неэффективности. Наличие более 80 федеральных программ социальной помощи неэффективно; бенефициары плохо разбираются в них, порядок подачи заявки на участие и определения соответствующих прав излишне сложен, происходит дублирование административных издержек. Подобная раздробленность присутствует и в странах Латинской Америки, хотя в некоторых из них (напр., Бразилии) идут верным путём, интегрируя социальные программы либо улучшая их координацию.

•

Попытки интеграции на местном уровне привели к положительным результатам. В то время как руководители на федеральном уровне пока не сумели объединить систему социального обеспечения, местные отделения предприняли ряд попыток интегрировать порядок рассмотрения заявок и проверку

правомочности участия (но не критерии, дающие право на участие в программах). Эти усилия позволили упростить избыточно сложные федеральные процедуры и требования и в известной степени помогли облегчить работу по осуществлению программ. •

Активная индивидуальная работа с бенефициарами идёт им на пользу. Аналогичным образом, активное ведение дел позволяет направить бенефициаров в различные программы социальной помощи и предложить им разные социальные услуги. Благодаря подобной «интеграции» услуг и трансфертов бенефициары могут не только удовлетворить неотложную потребность в денежных средствах, но и воспользоваться услугами, которые впоследствии позволят им избежать бедности. Впрочем, такой подход весьма трудоёмок и связан с высокими административными издержками.

В связи с применением систем, использующих оценку нуждаемости с проверкой данных (ОНП), и полученными в них результатами, основные выводы выглядят следующим образом: •

Системы с ОНП могут обеспечивать очень высокую адресность. Вообще, социальные программы в США обладают весьма высокой адресностью; беднейшему квинтилю поступает высокая доля (48-80% в зависимости от конкретной программы) льгот и пособий, утечки в пользу небедных незначительны.

•

Тем не менее, системы с ОНП могут быть весьма дорогостоящими. Как отмечалось выше, полный процесс собеседования и верификации занимает не менее пяти часов (без учёта времени на подготовку документов или проезд заявителя) и обходится примерно в 86 долл. США (заработная плата сотрудников органа социального обеспечения). Кроме того, стоимость автоматизированных информационных систем (которые играют важнейшую роль в удостоверении личности, проверке дохода и активов) тоже очень высока.

•

В числе ключевых элементов, необходимых для системы ОНП, следует назвать: o Идентификацию граждан. Ясная и уникальная система идентификации – критически важный элемент в обеспечении должной адресности. В социальных программах США решению этой задачи способствует широкое распространение номеров социального обеспечения (НСО). Благодаря этим номерам можно устанавливать личность, проверять информацию и проводить компьютерную перекрёстную сверку с различными программами и автоматизированными системами (см. ниже). Впрочем, система НСО не совершенна, так как в ней присутствуют некоторые ошибки, дублирование, мошенничество и пробелы в охвате. При этом сами штаты разработали несколько способов идентификации, в том числе: (а) присваиваемые компьютером номера, основанные на ключевых характеристиках (включая,

но не ограничиваясь НСО) и (б) использование биометрических технологий, и особенно – цифровой дактилоскопии. В отсутствие чёткой и непротиворечивой идентификации в программах социального обеспечения возникает риск дублирования, мошенничества и ошибок в адресности. o Тщательная верификация. Другим важнейшим элементом, обеспечивающим высокую адресность в программах США, является тщательная проверка дохода, активов и личности претендента на участие в программе. Во всех американских социальных программах предусмотрена подробнейшая проверка информации при проведении оценки нуждаемости (с использованием документов и компьютерных сверок, - см. ниже). Благодаря верификации удаётся не только бороться с мошенничеством (намеренным нарушением условий программы), но и снизить непреднамеренные ошибки (когда забывают указать доход и активы, подают неточную информацию). О важности верификации говорят результаты, полученные в программе продовольственных купонов: (а) когда в штате Мэриленд попытались отменить верификацию (полагаясь на самозаявленные данные о доходе), коэффициенты ошибки резко выросли (см. выше); (б) благодаря верификации удаётся сократить коэффициенты ошибки для групп, обстоятельства которых меняются (напр., получающих заработок), – см. выше. o Выборочные проверки. В программе продовольственных купонов предусмотрен подробный мониторинг точности обеспечения адресности с помощью выборочных проверок по случайному принципу (контроль качества), который осуществляется как федеральными органами, так и властями штатов. Эти проверки (и их финансовые последствия, - см. ниже) позволяют повысить точность адресности, о чём свидетельствует относительно более высокая точность обеспечения адресности (менее значительные показатели утечек) в программе продовольственных купонов в сравнении с другими программами (см. выше). •

Автоматизированные системы – важный инструмент для оценки нуждаемости с проверкой данных (ОНП). Как уже говорилось ранее, автоматизированные информационные системы сыграли очень важную роль при внедрении оценки нуждаемости в США. Они выполняют разные функции в интересах оценки нуждаемости, и в том числе: определяют права на участие в программе, помогают в проверке правомочности участия с помощью сверок внутри системы и между разными системами, позволяют вести учёт дел, рассчитывать размер пособий/льгот, а также инициировать их выплату/предоставление. Эти системы позволяют осуществлять индивидуальное ведение дел и планирование услуг, контролировать соблюдение условий участия в программе, а также следить за результатами программы (см. выше и ниже).

•

Наличие общенациональной базы данных обеспечило бы массу преимуществ. Несмотря на эффективность применения автоматизированных систем при

реализации программ, использующих оценку нуждаемости, серьёзным недостатком системы социального обеспечения в США является отсутствие общенациональной базы данных. Общенациональные реестры бенефициаров дают много преимуществ: они позволяют (а) выявлять и сокращать случаи дублирования выплат в разных штатах и районах, (б) следить за соблюдением ограничений по срокам участия в программе, (в) сокращать дублирование административных издержек (связанных с разработкой систем, программного обеспечения, эксплуатацией, содержанием и т.д.). •

С помощью автоматизированных систем можно также контролировать соблюдение условий участия. Переход от «пассивной» к «активной» политике социального обеспечения в США означает введение важных условий, призванных помочь бенефициарам выйти из бедности; среди них – требование трудовой деятельности и условия, связанные с формированием человеческого капитала (посещение школы, обращение за медицинскими услугами и т.д.). В странах Латинской Америки также переходят к практике предоставления обусловленных денежных трансфертов (ОДТ). Автоматизированные системы должны быть адаптированы к таким переменам и служить инструментом проверки соблюдения этих условий (соблюдение обуславливает получение пособий/льгот). В настоящее время автоматизированные системы, используемые в США, проходят модернизацию, чтобы удовлетворять этим новым требованиям. Странам Латинской Америки следует рассмотреть возможность аналогичной модернизации, так как она позволит обеспечить должное соблюдение основных положений в отношении их ОДТ (связь между предоставлением льготы и формированием человеческого капитала).

•

Постоянный доступ по инициативе заявителя – положительный момент, благодаря которому социальные программы США могут выступать в качестве динамичной системы социального обеспечения, «подхватывая» людей в критические периоды. В отличие от этого, доступ к программам трансфертов в Латинской Америке ограничен как по времени (единственный раунд подачи заявок на участие, предусмотренный раз в год или чаще), так и по числу мест в программе (предусмотрены квоты на участие). В отсутствие постоянного доступа подобные трансферты не отвечают потребностям быстро меняющегося состава бедного населения. Кроме того, необходимо, чтобы распределение имеющихся в программах мест среди потенциально правомочных участников осуществлялось прозрачно.

•

Вместе с тем, необходима работа по пропаганде и разъяснению, чтобы охватить «исключённых» из программ. Хотя доступ по инициативе заявителя является положительным моментом в социальных программах США, требуются дальнейшие усилия по пропаганде и разъяснению, чтобы вовлечь в программы тех, кто «по собственному желанию» в них не участвует: показатели участия снизились до почти половины от целевой совокупности, имеющей соответствующие права.

•

Управление, основанное на результатах: акцент на точности обеспечения адресности, а также на сокращении бедности. Важным аспектом, обеспечившим очень высокую адресность в программе продовольственных купонов, стало использование точности обеспечения адресности как основного показателя в ходе управления, основанного на результатах. Ещё большее значение этому показателю при оценке результатов программы придавали финансовые стимулы (положительные и отрицательные). Вместе с тем, при оценке результатов социальных программ США следует также использовать показатели сокращения бедности: благодаря этому штаты будут больше заинтересованы в пропаганде и разъяснении, которые необходимы для охвата «исключённого» контингента. В то время как финансовые санкции в случае неудовлетворительных результатов обеспечения адресности в странах Латинской Америки могут быть неосуществимы (по политическим или административным причинам), можно предусмотреть положительные стимулы («премии») районам (штатам, муниципалитетам), которые всё же добиваются хорошей адресности и сокращения бедности. Для такого управления, основанного на результатах, потребуется хорошая система анализа данных (напр., выборочные проверки, как в программе продовольственных купонов, и/или системы обследования домохозяйств, позволяющие измерить бедность и распределение адресности социальных программ).

Приложение: Таблица 1. – Точность обеспечения адресности, по механизмам обеспечения адресности: сравнительный анализ стран Страна

Тип программы

Аргентина Прод. купоны в США Эстония TANF США Венгрия Албания EITCСША SSI-США Польша Чили Никарагуа Гондурас Чили Словения

PW NCT/FT

Точность обеспечения адресности 4.00 4.00

CT CT

3.47 3.31

CT CT CT

2.72 2.65 2.59

CT/disabled CT CT CT CT FT CT

2.42 2.10 2.08 2.02 1.99 1.98 1.95

Боливия Чили Перу Чили Индонезия Болгария Индия Мексика Индия Венгрия

PW CT FT PW NFS CT NCT NCT NCT CT

1.93 1.83 1.80 1.78 1.68 1.65 1.63 1.60 1.58 1.57

Мексика Коста-Рика Колумбия Индонезия Коста-Рика

CT FT NFS PW CT

1.56 1.55 1.50 1.48 1.48

Уровень дохода < >1200 1200

Индивидуальная оценка Оценка нуждаемости

9 9

9 9 9

9 9

БМОН

Обществ. оценка

На основе критериев Географич.

Возраст престарелые

Возраст - дети

Прочее

9 9 9 9 9

9 9 9

9 9 9 9

9 9

Обществ. тендер

9 9

Потребле

Работа

9 9

Самоотбор

9 9 9

9 9

Ямайка Индонезия Индия Замбия Узбекистан

NCT CT NCT NFS CT

1.45 1.44 1.36 1.35 1.35

9 9 9 9 9

9 9 9

9 9

9 9 9

На основе критериев Возраст Возраст престарелые - дети

Прочее

Tаблица 3 (прод.) Страна

Тип программы

Латвия Индия Индонезия Боливия Ямайка Румыния Гондурас Чили Индия Шри-Ланка

CT NCT NCT SF NCT CT SF CT NCT NCT

Точность обеспечения адресности 1.33 1.33 1.32 1.30 1.30 1.29 1.25 1.25 1.25 1.25

Ю.Африка Вьетнам Индия Бангладеш Марокко Индия Армения Перу Болгария Никарагуа

FS FT NCT FT FS NCT CT SF CT SF

1.23 1.22 1.20 1.20 1.18 1.13 1.13 1.10 1.10 1.10

Индия Замбия Мозамбик Индия Тунис Узбекистан Египет Индия Латвия

NCT SF CT NCT FS CT FS NCT CT

1.09 1.08 1.05 1.04 1.03 1.01 1.00 1.00 1.00

Уровень дохода < >1200 1200 & <10840 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9

Индивид. оценка Оценка БМОН Обществ. нуждоценка ти

Географич.

Работа

Самоотбор Потребл-е Обществ. тендер

9 9 9 9

9 9

9 9 9 9

9 9

9 9 9

9 9

9 9 9 9

9 9

9 9 9 9

9 9

9 9 9

9 9

9 9 9 9

9 9 9

9 9

Египет

0.98

Tаблица 3 (прод.)

Страна

Тип программы

Болгария Египет Египет Армения Тунис Польша Румыния

CT FS FS SF FS CT CT

Точность обеспечения адресности 0.95 0.95 0.95 0.93 0.93 0.90 0.90

Марокко Ю.Африка Латвия Алжир Южная Африка Марокко Армения Йемен Вьетнам Ю. Африка

FS FS CT FS FS

0.85 0.79 0.70 0.70 0.68

FS NCT FS CT FS

0.60 0.58 0.45 0.40 0.28

Уровень дохода < >1200 1200 & <10840 9 9 9 9 9 9 9

Индивидуальная оценка Оценка нуждаемости

БМОН

Обществ. оценка

На основе критериев Географич.

Возраст престарелые

Возраст - дети

Cамоотбор Прочее

Потребл-е

Обществ. тендер

9 9 9

9 9

9 9 9 9 9

9 9 9

9 9 9 9

Работа

9 9 9 9

9 9

Источники: • Сравнительные данные по странам: Coady, David, Margaret Grosh, and John Hoddinott (November 2002). “The Targeting of Transfers I Developing Countries: Review of Experience and Lessons.” Social Safety Net Primer Series. The World Bank. • США: расчёты автора с использованием данных из Zedlewski, Sheila (2002). “Family Incomes: Rising, Falling or Holding Steady? In Welfare Reform: The Next Act. The Urban Institute. По данным Национального обследования американских семей (NSAF) за 1998, проводившегося Институтом города. Примечания: • Результаты обеспечения адресности рассчитаны как доля пособий, поступающих целевой группе/нейтральная доля этой группы (доля в населении). Так, для программ в США они рассчитываются как доля пособий, поступающих нижнему квинтилю/доля нижнего квинтиля в населении (20%). Чем выше это значение, тем лучше адресность программы в отношении бедных. • CT: денежный трансферт; FS: продовольственная субсидия; FT: продовольственный трансферт; NCT: квази-денежный трансферт; NFS: непродовольственная субсидия; PW: общественные работы; SF: социальный фонд.

Примечания 1. Данные о бедности взяты с веб-сайта Бюро переписи населения США: Historical Poverty Tables 2. U.S. Census Bureau website: Historical Poverty Tables; and “Parrott, Sharon (September 3, 2003). “New Census Data Show and Increase in Poverty.” Center on Budget and Policy Priorities. 3. В рамках социальной помощи малоимущие граждане получают денежные и неденежные пособия; финансового участия со стороны бенефициаров не требуется. Данная система отличается от социального страхования, где необходимо финансовое участие (взносы) бенефициаров. При этом оценки расходов на социальную помощь не включают программы социального страхования, такие, как Программа социального обеспечения (Social Security) и «Медикэр». 4. Zedlweski, Sheila R. (2002). “Family Incomes: Rising, Falling or Holding Steady?” In Welfare Reform: The Next Act, Edited by Alan Weil and Kenneth Finegold. Urban Institute. 5 Zedlweski, Sheila R. (2002). “Family Incomes: Rising, Falling or Holding Steady?” In Welfare Reform: The Next Act, Edited by Alan Weil and Kenneth Finegold. Urban Institute. 6 General Accounting Office (November 2001). “Means-Tested Programs: Determining Financial Eligibility Is Cumbersome and Can Be Simplified.” GAO-02-58. 7 Zedlweski, Sheila R. (2002). “Family Incomes: Rising, Falling or Holding Steady?” In Welfare Reform: The Next Act, Edited by Alan Weil and Kenneth Finegold. Urban Institute. 8 General Accounting Office (November 2001). “Means-Tested Programs: Determining Financial Eligibility Is Cumbersome and Can Be Simplified.” GAO-02-58. 9 Различие между «пассивными» и «активными» системами социального обеспечения и значение для управленческих информационных систем см. в Wiseman, Michael (August 1999). “A Management Information Model for New-Style Public Assistance.”

10 Понятия «сетки безопасности» и «трамплина» взяты из The World Bank (2001). “Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard.” 11 Этот процент установлен на уровне 80% в том случае, если штаты не обеспечивают требуемые федеральными властями минимальные показатели участия в трудовой деятельности, и на уровне 75% - если такие показатели выдерживаются. 12 Office of Family Assistance (September 2003). Temporary Assistance for Needy Families (TANF): Fifth Annual Report to Congress. 13 Zedlewski, Sheila (June 13, 2002). “Are Shrinking Caseloads Always a Good Thing.?” Urban Institute. 14 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 15 Название, принятое в штате Мэриленд. 16 Administration for Children and Families (2003). “FY 2004 Performance Plan and FY 2002 Performance Report.” 17 General Accounting Office (November 2001). “Means-tested Programs: Determining Financial Eligibility is Cumbersome and Can Be Simplified.” GAO-02-58. 18 Для программы TANF характерна высокая степень децентрализации не только на уровне штатов, но и на местном уровне (округов). В рамках TANF штаты имеют право осуществлять программы денежных пособий, которые в разных районах (округах) штата могут быть различными. В ряде штатов (напр., в Калифорнии, Миннесоте, Колорадо) большинство функций передано на уровень округов. Источник: Gallagher, L. Jerome et. al. (May 1, 1998). “One Year after Federal Welfare Reform.” The Urban Institute. 19 В ряде штатов размер пособий определяется округами. 20 See Orszag, Peter R. (April 13, 2001). “Asset Tests and Low Saving Rates Among Lower-Income Families.” Center on Budget and Policy Priorities, for an overview of various empirical studies on the subject. 21 Согласно положениям программы «Медикэйд», её участниками могут быть все участники программы TANF (это несколько упрощает сложные критерии), однако участники TANF составляют лишь незначительную часть в общей численности участников «Медикэйд» (см. Таблицы ). 22 В данном разделе использован анализ существующей литературы (в частности - Holcomb et. al. (January 2003),), а также результаты полевых выездов в штат Мэриленд и округ Монтгомери. 23 Holcomb et. al. (January 2003).

24 Например, в штате Мэриленд толщина «папок» для программы продовольственных купонов и TANF (TCA) составляет четыре и два дюйма (1 дюйм = 2,54 см. – Прим. перев.) соответственно; на территории штата в округах есть собственные руководства, адаптирующие подходы к собственным условиям. 25 При этом допускается, что средняя ежегодная заработная плата социального работника составляет $35.000 (сотрудники на секретарских должностях получают $16.000–24.000, ответственные за индивидуальное ведение дел – $30.000 – 50.000, руководители среднего звена - $60.000 – 70.000). Данные о сроках и стоимости взяты из практики округа Монтгомери, штат Мэриленд. 26 Заявления на участие в программах TANF (денежные пособия) и продовольственных купонов необходимо подавать лично. Заявки на участие только в программе «Медикэйд» можно направлять по почте. 27 Клиентов не только информируют об этих условиях; они обязаны подписать форму, подтверждающую, что информация была доведена до них. Вообще, во время группового информационного собрания клиенты обязаны подписать семь различных форм, указывая, что им понятны условия разных аспектов программы, и что они согласны предоставлять информацию в разные органы. Смысл такого документального оформления состоит главным образом в том, чтобы убедиться в информированности клиентов об условиях участия в программах, но также и в том, чтобы обеспечить юридическую защиту органов социального обеспечения в случае возможных исков со стороны недовольных клиентов. Rowe, Gretchen (November 2000). “Welfare Rules Databook: State TANF Policies as of July 1999.” Urban Institute. 28 Примерно в трети штатов в качестве условия подачи заявки предусмотрен поиск работы (до принятия решения по заявлению). В других штатах поиск работы осуществляется после принятия такого решения. 29 Согласно законам США, отсутствующие родители обязаны оказывать финансовую помощь своим детям (выплачивать алименты). Законы, регламентирующие предоставление социального обеспечения, требуют, чтобы до принятия решения о потенциальных пособиях/льготах, граждане обращались за такой помощью (и чтобы она учитывалась): считается, что система социального обеспечения – последняя инстанция, и что семьи должны поддерживать родственников. Клиенты обязаны представить имя и известные сведения об отсутствующем родителе по каждому из детей, для которых подаётся заявка на получение пособия (за исключением детей, рождённых в результате инцеста или изнасилования). Уполномоченные по взысканию алиментов находятся в подчинении окружных судов, однако физически они размещаются в местных отделениях социального обеспечения. 30 Некоторые местные отделения (напр., в Далласе, штат Техас, и Нью-Йорке, штат Нью-Йорк) используют дактилоскопию и фотографии для предупреждения мошенничества, так как сотрудникам разрешено сравнивать отпечатки пальцев и фотографии заявителей с соответствующей информацией по получателям пособий/льгот. См.: Holcomb, et. al. (January 2003). 31 Holcomb, et. al. (January 2003). 32 Оценка нуждаемости обычно предусматривает (а) анализ причины подачи заявки на получение или продолжение выплат пособия, (б) анализ сильных сторон заявителя (уровня образования, навыков работы, готовности к трудоустройству и сферы интересов), (в) определение имеющихся личных и семейных источников существования, а также других потенциальных источников (напр., страховка на случай безработицы, выплаты в системе социального страхования, невыплаченные алименты) и (г) проверка случаев насилия в семье и наличия пагубных пристрастий. 33 USDA/FNS website. 34 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). Understanding Food Stamp Quality Control. Center on Budget and Policy Priorities. 35 Заявители обязаны представить какой-либо идентифицирующий документ с фотографией (водительское удостоверение, удостоверение личности) и подтверждение адреса проживания (договор найма помещения, квитанции об оплате электричества, газа, воды, телефонных переговоров, квитанцию об оплате аренды, справку об ипотечном кредите), если они не являются бездомными. 36 В некоторых штатах также велись эксперименты по сканированию радужной оболочки глаза, однако этот подход был признан менее удобным, чем цифровая дактилоскопия.. 37 Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). An Assessment of Computer Matching in the Food Stamp Program. USDA. 38 Walsh, Trudy (April 1998). “Automated welfare systems cut costs, chances for fraud.” Government Computer News. 39 Anton, Annie I (December 17, 1996). National Identification Cards.

40 State of Maryland. Temporary Cash Assistance Manual, and Food Stamps Manual. 41 Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). An Assessment of Computer Matching in the Food Stamp Program. USDA. 42 В основе этого перечня – (а) беседы с чиновниками из Управления семейных пособий штата Мэриленд и Управления здравоохранения и социальных услуг округа Монтгомери; (b) Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). An Assessment of Computer Matching in the Food Stamp Program. USDA.; and (c) State of Maryland. Temporary Cash Assistance Manual. 43 Сотрудники отмечают, что данные налогового управления малопригодны для работы, так как они обычно являются устаревшими (налоговые декларации подаются раз в год, а многие заявители не подают деклараций). 44 Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). An Assessment of Computer Matching in the Food Stamp Program. USDA. 45 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). “Understanding Food Stamp Quality Control.” Center on Budget and Policy Priorities. 46 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). “Understanding Food Stamp Quality Control.” Center on Budget and Policy Priorities. 47 Штаты предпринимают попытки взыскать с домохозяйств необоснованно выплаченные им пособия и льготы. В 2001 финансовом году штаты взыскали необоснованно выплаченных пособий на сумму более $200 млн. Предполагается, что размер взысканных сумм может стать ещё большим благодаря применению новых методик, - напр., удержания средств, поступающих работающим домохозяйствам в виде возврата подоходного налога.. Rosenbaum, Dottie (July 8, 2003). “Food Stamp Overpayment Error Rate Hits Record Low.” Center on Budget and Policy Priorities. 48 Rosenbaum, Dottie (July 8, 2003). “Food Stamp Overpayment Error Rate Hits Record Low.” Center on Budget and Policy Priorities. 49 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). “Understanding Food Stamp Quality Control.” Center on Budget and Policy Priorities. 50 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). “Understanding Food Stamp Quality Control.” Center on Budget and Policy Priorities. 51 Robinson, Robert A. (April 23, 1998). Food Assistance: Observations on Reducing Fraud and Abuse in the Food Stamp Program.” GAO/T-RCED-98-167. 52 GAO “Food Stamp Overpayments: Households in Different States Collect Benefits for the Same Individuals.” GAO/RCED-98-228. 53 GAO (March 1997). Food Stamps: Substantial Overpayments Results from Prisoners Counted as Household Members. GAO/RCED-97-54. 54 GAO. Food Stamp Overpayments: Thousands of Deceased Individuals are Being Counted as Household Members. GAO/RCED-98-53. 55 GAO (June 23, 1995). Food Assistance: reducing Food Stamp Benefit Overpayments and Trafficking. GAO/RCED-95-198. 56 Sources: Rosenbaum, Dottie (July 8, 2003). “Food Stamp Overpayment Error Rate Hits Record Low.” Center on Budget and Policy Priorities; USDA/FNS website; Robinson, Robert A. (April 23, 1998). Food Assistance: Observations on Reducing Fraud and Abuse in the Food Stamp Program.” GAO/T-RCED-98-167; GAO “Food Stamp Overpayments: Households in Different States Collect Benefits for the Same Individuals.” GAO/RCED-98228. 57 Информация, использованная в данном разделе, получена в ходе посещений и бесед с должностными лицами Управления семейной помощи штата Мэриленд и Управления здравоохранения и социальных услуг округа Монтгомери, а также взята из имеющейся литературы, в том числе – докладов Главного контрольнобюджетного управления США, статьи Института города, статьи журналов Washington Technology и Government Computer News. Кроме того, использована информация с веб-сайта Министерства здравоохранения и социальных услуг США, в частности – данные об автоматизированных системах штатов из Национального центра информационных технологий в интересах социальных услуг. Более подробную информацию о ссылках см. в библиографии. 58 General Accounting Office. (February 25, 1994). “Automated Welfare Systems: Historical Costs and Projections.” GAO/AIMD-94-52FS. 59 В ряде штатов (напр., в Калифорнии) в разных округах действуют различные системы.

60 General Accounting Office. (February 25, 1994). “Automated Welfare Systems: Historical Costs and Projections.” GAO/AIMD-94-52FS. 61 Borden, William S. and Robbie L. Ruben-Urm (January 2002). An Assessment of Computer Matching in the Food Stamp Program. USDA. 62 Так, автоматизированная система CARES (Client Automated Resource and Eligibility System – Автоматизированная система учёта ресурсов и правомочных клиентов), действующая в штате Мэриленд, совместима с системами Ситибанка, который осуществляет электронные переводы пособий бенефициарам. 63 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 64 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 65 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 66 The Результаты обследования МЗСУ показали, что в 1996 г. в 26% опрошенных штатов использовались системы, которые были введены в эксплуатацию в 1970-е годы, а в 40% - системы, внедрённые в 1980-е годы. US Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Office of State Systems (December 1997). “Report to Congress on Data Processing and Case Tracking in the Temporary Assistance for Needy Families Program. 67 Различие между «активными» и «пассивными» системами социального обеспечения и значение для управленческих информационных систем рассматривается в работе Wiseman, Michael (August 1999). “A Management Information Model for New-Style Public Assistance.” 68 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 69 Maxfield, Myles, James Ohls, and William S. Borden (November 1999). “Options for a National Database to Track Participation in Federal Means-Tested Public Assistance Programs: Report to Congress.” USDA/Mathematica Policy Research Inc. 70 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 71 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 72 Department of Health and Human Services (December 1997). Temporary Assistance for Needy Families (TANF) Report of Data Processing. Report to Congress. 73 «Архитектура системы» - общее описание порядка работы общенациональной базы данных о клиентах

системы социального обеспечения (в основе которой лежат системы штатов). 74 Maxfield, Myles, James Ohls, and William S. Borden (November 1999). “Options for a National Database to Track Participation in Federal Means-Tested Public Assistance Programs: Report to Congress.” USDA/Mathematica Policy Research Inc. 75 Из базы данных о правах на участие ведомство на уровне штата передаёт выдержки из каждого дела в общенациональную базу данных. В центральной базе данных выявляются случаи дублирования информации в разных штатах, затем выверенная информация направляется в каждое из двух ведомств (где информация дублируется) на уровне штата. В общенациональную базу данных также направляется информация об участии в программе на уровне штатов в прежние периоды, что позволяет контролировать соблюдение ограничений по срокам участия. Таким образом, в централизованной базе данных имеется достаточная информация для органов социального обеспечения на уровне штатов, что позволяет им свести к минимуму собственные запросы информации из других организаций на уровне штата. 76 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 77 Welsh, William (October 9, 2000). “States Back Off Large Welfare Systems Projects.” Washington Technology, Vol. 15, No. 14. 78 Эта информация адаптирована из: General Accounting Office (January 2002). Report to Congressional Committees: Human Services Integration: Results of a GAO Cosponsored Conference on Modernizing Information Systems. GAO-02-121, в котором использована информация из Human Services Information Technology Advisory Group (HSITAG): “Innovations in Technology and Project Management Practices that Can Improve Human Services.”

79 Ещё одно потенциальное последствие связано с идущим в настоящее время спором относительно перспектив передачи услуг в программах социального обеспечения частным подрядчикам. Такой подход неизбежно приведёт к дальнейшему совершенствованию и изменениям систем.. William Welsh (May 12, 2003). “Who Gets Welfare?” Washington Technology. Vol. 18, No. 3. 80 General Accounting Office (January 2002). Report to Congressional Committees: Human Services Integration: Results of a GAO Cosponsored Conference on Modernizing Information Systems. GAO-02-121. 81 Базы и хранилища данных, в которые стекается информация из разных источников. Как правило, они создаются с учётом конкретных нужд или для решения конкретных задач. Хранилища данных – более крупные базы данных, в которых содержится информация из ещё большего числа источников. Как правило, они используются для принятия управленческих решений; доступ к ним обеспечивается через инструменты, применяемые для написания отчётов и докладов, поисковые системы, а также системы извлечения данных. Все данные хранятся в единообразной форме, отражают конкретный момент и не меняются. В некоторых хранилищах присутствуют данные по отрезках, охватывающим несколько лет. General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 82 General Accounting Office (January 2002). Report to Congressional Committees: Human Services Integration: Results of a GAO Cosponsored Conference on Modernizing Information Systems. GAO-02-121. 83 Впрочем, некоторые подрядчики выполняют эту работу быстрее (15 месяцев). Welsh, William (October 9, 2000). “States Back Off Large Welfare System Projects.” Washington Technology, vol. 15. no. 14. 84 CIS (Client Information System) – Система информации о клиентах, CARES (Client Automated Resource and Eligibility System)– Автоматизированная система учёта ресурсов и правомочных клиентов. 85 Информация взята из бесед с чиновниками Управления семейной помощи штата Мэриленд. 86 AIMS (Automated Income Maintenance System) – Автоматическая система поддержания дохода 87 Информация взята из бесед с чиновниками Управления семейной помощи штата Мэриленд.. 88 General Accounting Office (January 2002). Report to Congressional Committees: Human Services Integration: Results of a GAO Cosponsored Conference on Modernizing Information Systems. GAO-02-121. 89 Welsh, William (October 9, 2000). “States Back Off Large Welfare System Projects.” Washington Technology, vol. 15. no. 14. 90 Информация взята из бесед с чиновниками Управления семейной помощи штата Мэриленд. 91 US Department of Health and Human Services Website: National Human Services IT Resource Center profiles of state automated welfare systems. 92 Welsh, William (October 9, 2000). “States Back Off Large Welfare System Projects.” Washington Technology, vol. 15. no. 14. 93 Регистрация, правоустановление и ведение дел в штате Мэн в настоящее время в основном осуществляются вручную (один из немногих штатов, где сохраняется такое положение). US Department of Health and Human Services Website: National Human Services IT Resource Center profiles of state automated welfare systems. 94 Ibid. 1 95General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 96 General Accounting Office (April 2000). “Improving State Automated Systems Requires Coordinated Federal Effort.” GAO/HEHS-00-48. 97 US Department of Health and Human Services Website: National Human Services IT Resource Center profiles of state automated welfare systems. 98 General Accounting Office. (February 25, 1994). “Automated Welfare Systems: Historical Costs and Projections.” GAO/AIMD-94-52FS. Figures in 1993 constant dollars. 99 General Accounting Office. (February 25, 1994). “Automated Welfare Systems: Historical Costs and Projections.” GAO/AIMD-94-52FS. 100 General Accounting Office. (February 25, 1994). “Automated Welfare Systems: Historical Costs and Projections.” GAO/AIMD-94-52FS. Figures in 1993 constant dollars. 101 Welsh, William (October 9, 2000). “States Back Off Large Welfare System Projects.” Washington Technology, vol. 15. no. 14. 102 Эти расчёты основаны на данных из Национального обследования американских семей, проведённого Институтом города, за 1999 г. (данные по доходу – за 1998 год), которые представлены в работе Zedlewski,

Sheila (2002). “Family Incomes: Rising, Falling, or Holding Steady?” in Welfare Reform: The Next Act. The Urban Institute. 103 В сравнении с выборкой из 77 развивающихся стран (за исключением других развивающихся стран, по которым данные отсутствуют). Данные по развивающимся странам собраны в работе Coady, David, Margaret Grosh, and John Hoddinott (November 2002). “The Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Experience and Lessons.” Social Safety Net Primer Series. The World Bank. 104 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). Understanding Food Stamp Quality Control. Center on Budget and Policy Priorities. 105 State of Maryland, Department of Human Resources (November 1979). Income Maintenance Management Improvement Plan. 106 Rosenbaum, Dorothy and David Super (April 30, 2001). Understanding Food Stamp Quality Control. Center on Budget and Policy Priorities. 107 Zedlewski, Sheila R. (September 2002). “Left Behind or Staying Away? Eligible Parents Who Remain Off TANF.” The Urban Institute. 108 Fremstad, Shawn (September 5, 2003). “Falling TANF Caseloads Amidst Rising Poverty Should be a Cause of Concern.” Center on Budget and Policy Priorities. 109 Результаты исследования, проведённого Институтом города, показывают, что оставшаяся часть правомочных, но не участвующих граждан получала бы относительно небольшие пособия, и потому их решение не участвовать в программе вызывает меньше обеспокоенности. Zedlewski, Sheila R. (September 2002). “Left Behind or Staying Away? Eligible Parents Who Remain Off TANF.” The Urban Institute. 110 Fremstad, Shawn (September 5, 2003). “Falling TANF Caseloads Amidst Rising Poverty Should be a Cause of Concern.” Center on Budget and Policy Priorities. 111 Zedlewski, Sheila R. (July 19, 2000). “Recent Trends in the Food Stamp Program: Testimony before the House Committee on the Budget Task Force on Welfare.” The Urban Institute. 112 Zedlewski, Sheila R. (June 13, 2002). “Are Shrinking Caseloads Always a Good Thing?” The Urban Institute.