РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Проблемы энергетической бедности и действия стран «Большой восьмёрки»
Документ Всемирного банка Информационный центр в России
энергетика
Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
36109
Проблемы энергетической бедности и действия стран «Большой восьмёрки»
Всемирный банк Москва – Вашингтон, О.К. 2 февраля 2006 г.
Введение В данном Дискуссионном докладе приведён анализ того, насколько важен доступ бедных к энергетическим услугам для достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ). Рассматриваются сферы, где последовательные подходы и действия в глобальном масштабе могут способствовать расширению предоставления энергетических услуг в интересах сокращения бедности и достижения ЦРТ. В основе данного документа лежит более подробный доклад, подготовленный Всемирным банком, и озаглавленный «Проблемы энергетической бедности». Иллюстрацией масштабов лишений, которым подвержены бедные из-за дефицита энергии, служат некоторые впечатляющие статистические выкладки. Почти 2,4 млрд. человек используют для приготовления пищи и отопления традиционное топливо, получаемое из биомассы, а около 1,6 млрд. не имеют доступа к сетям электроснабжения. В бедных странах размеры подушевого потребления современных энергоносителей достигают лишь 5 процентов от значений стран с высоким уровнем дохода. В сельских районах доступ к электроэнергии имеет лишь пятая часть населения. Среди тех, кто не имеет такого доступа, - женщины и дети, которые полностью зависят от традиционных видов топлива. В наибольшей степени отсутствие такого доступа характерно для стран Африки, расположенных к югу от Сахары, и стран Южной Азии. В странах Африки, расположенных к югу от Сахары, отмечаются самые низкие показатели электрификации: к электроэнергии не имеют доступа 77% населения, или почти 526 млн. человек. В Южной Азии соответствующие значения составляют 59% и около 800 млн. человек. Важность доступа к энергетическим услугам для достижения ЦРТ В отсутствие доступа к современным энергетическим услугам бедные не имеют возможности осуществлять экономическое развитие и улучшать уровень жизни. Современные энергетические услуги обеспечивают освещение, приготовление пищи, отопление, сохранение скоропортящихся продуктов в охлаждённом виде, транспорт, движущую силу и работу электронных средств связи, что необходимо для повышения производительности, создания предприятий, рабочих мест, дохода, доступа к чистой воде и канализации, а также для образования и здравоохранения. Несмотря на то, что вопросы энергии не включены в Декларацию тысячелетия в явном виде, ЦРТ невозможно достичь без повышения качества и увеличения количества энергетических услуг, обеспечиваемых благодаря современным подходам. Польза энергетических услуг для достижения ЦРТ обусловлена их прямым вкладом в повышение доходов, а также косвенным воздействием на вопросы образования, здравоохранения, защиты окружающей среды и гендерные аспекты. Между энергетическими услугами, ЦРТ и экономическим ростом имеются разнообразные и сложные связи. Цель 1 – Экономический рост и сокращение бедности по доходам: Энергетические услуги являются чрезвычайно важным способом поддержания общего развития, а не самоцелью. Спрос на энергетические услуги (и, соответственно, на энергию) выводится из производства других товаров и услуг. Большинство видов экономической деятельности невозможны в отсутствие энергии, и ни одна страна в настоящее время не добилась существенного сокращения бедности без значительного увеличения объёмов потребляемой энергии. Благодаря экономическому росту появляются рабочие места, повышается доход; это справедливо даже для малых и средних предприятий, которые
являются основным источником занятости для бедного населения. Это находит отражение в сильной корреляции между количеством потребляемой энергии и значением национального дохода. Благодаря предоставлению энергетических услуг с использованием современных видов топлива и электроэнергии, действия, направленные на совершенствование экономического и социального развития, взаимно подкрепляют друг друга. Использование энергии в сфере экономического производства может обеспечить рост благосостояния в обществе, так как люди, имеющие более высокооплачиваемую работу, могут в большей степени позволить себе медицинские и другие социальные услуги. Сокращение бедности связано не только с предоставлением современных энергетических услуг, но и с вопросами энергетической безопасности. «Энергетически бедные» наиболее уязвимы в случае дефицита топлива, при колебаниях качества топлива или стандартов энергетических услуг. Недавнее повышение цен на нефть и их нестабильность негативно сказались на показателях бедности во многих развивающихся странах. Согласно оценкам, в результате нынешнего скачка цен прирост численности бедного населения увеличился на 4-6%; в 20 странах такое увеличение превысило 2%. Бедные в большей степени, чем другие имущественные группы, страдают от использования загрязнённого топлива (напр., керосина) и от колебаний напряжения в сети: в результате таких колебаний приходят в негодность принадлежащие им электроприборы, на ремонт которых у них нет средств. Цель 2 - Образование: Благодаря более свободному доступу к современным энергетическим услугам может высвободиться время для посещения школы и занятий после уроков; это особенно актуально для девочек школьного возраста. Дефицит энергии приводит к тому, что дети вынуждены собирать топливо, ходить за водой и работать в сельском хозяйстве, - все эти факторы обуславливают низкие показатели зачисления в школу. Цель 3 – Равенство мужчин и женщин: Энергетическая бедность приводит к тому, что на женщин и девочек, проживающих в сельской местности, ложится несоразмерно большое бремя: они вынуждены выполнять физическую работу в качестве основных поставщиков и потребителей энергетических услуг. Благодаря современным видам топлива, используемым для приготовления пищи, женщины освобождаются от необходимости собирать и переносить дрова; кроме того, они не подвержены воздействию дыма, присутствующего при использовании примитивных кухонных плит. Цели 4-6 – Здоровье: Загрязнение воздуха (как внутри помещений, так и вне их), является одним из основных факторов окружающей среды, влияющих на здоровье жителей развивающихся стран. Загрязнение воздуха в помещениях, вызванное сжиганием твёрдых видов топлива при неудовлетворительной вентиляции, приводит к преждевременной смерти 850.000 детей и женщин. Выбросы, образующиеся при сжигании органического топлива (главным образом, в транспортном секторе), становятся причиной 800.000 случаев преждевременной смерти. Согласно оценкам, воздействие сажи и дыма вызывает ежегодно 40 млн. новых случаев заболевания хроническим бронхитом. Благодаря современным энергетическим услугам клиники получают возможность хранить в замороженном состоянии вакцины и осуществлять свою деятельность. Энергия позволяет обеспечить доступ к чистой воде (подаваемой насосом, кипячёной или очищенной), тем самым снижая бремя заболеваний, передаваемых через воду. Цель 7 – Экологическая устойчивость: Производство и потребление энергии приводит к воздействиям на окружающую среду на местном, региональном и глобальном уровне. Изза сжигания ископаемого топлива растёт объём выбросов парниковых газов.
Экологический ущерб, связанный с использованием как традиционных, так и современных энергоносителей, способен привести к экономическим потерям, которые в развивающихся странах могут достигать 2-4 процентов от ВВП; эти потери включают в себя, среди прочего, издержки, связанные с лечением заболеваний, истощение ресурсов, воздействие «кислотных дождей» на сельскохозяйственные культуры. Возможности для достижения Цели 7 обеспечиваются применением современных энергетических услуг, в частности, новых подходов: от устойчивого производства биомассы до использования возобновляемых источников энергии и более «чистых» технологий. Кроме того, существующая бедность будет усугубляться климатическими изменениями, которые спровоцированы использованием нынешних энергетических технологий. Негативные последствия таких изменений сильнее всего будут проявляться в развивающихся странах вследствие их географических и климатических условий, высокой степени зависимости от природных ресурсов и ограниченных возможностей по адаптации к изменениям климата. Самой уязвимой категорией станут беднейшие жители таких стран, которые располагают самыми меньшими ресурсами и менее других способны к адаптации. Прогнозируемые изменения распространённости, частотности, интенсивности и продолжительности экстремальных климатических явлений (напр., тепловых волн, обильных осадков и засух), а также более постепенные изменения средних климатических показателей станут заметной угрозой средствам к существованию бедных. В ходе встречи руководителей стран «Большой восьмёрки» в Глениглз изменение климата стало более пристально рассматриваться в качестве одного из факторов, имеющих отношение к развитию, в рамках обсуждения такого аспекта, как доступность по средствам. Данная задача включает в себя две части. Первая – поддержание доступных по средствам систем в энергетике и инфраструктуре, обеспечивающих низкие уровни выброса углерода, и вторая – оказание помощи в адаптации к изменениям климата. Последняя часть очень важна в свете мер по сокращению энергетической бедности. Один из целевых показателей для измерения прогресса в достижении ЦРТ – сокращение к 2015 году в два раза численности лиц, имеющих доход менее одного долл. США в день. Учитывая тесную связь между уровнем дохода и доступом к электроэнергии, для решения этой задачи необходимо очень существенно увеличить показатели электрификации. По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), при сохранении нынешних стратегий и инвестиционных программ в масштабах всей планеты, к 2015 году без доступа к электроэнергии по-прежнему будут оставаться чуть менее 1,6 млрд. человек, что близко к современному показателю. Согласно оценкам МЭА, для того, чтобы выйти на целевой показатель ЦРТ в части сокращения бедности, доступ к электроэнергии должны получить ещё 600 млн. человек. Почти все они будут жителями стран Африки, расположенных к югу от Сахары, и стран Южной Азии, так как в других регионах к 2015 году будет обеспечен почти полный охват данной услугой. Специалисты МЭА полагают, что для достижения этого целевого показателя потребуются дополнительные инвестиции в размере 200 млрд. долл. США. Эта сумма соответствует незначительному (на 10%) увеличению общих объёмов расчётных совокупных инвестиций в секторе электроэнергетики в развивающихся странах в период с текущего года по 2015 год.
Энергия и сокращение бедности: некоторые факты • • •
• • • • •
• •
• • •
•
1,6 млрд. человек не имеют доступа к сетям электроснабжения. В отсутствие энергичных новых подходов и мер в 2030 г. такого доступа по-прежнему не будут иметь 1,4 млрд. человек, - всего на 200 млн. меньше, чем в настоящий момент. 4 из 5 лиц, не имеющих доступа к электроэнергии, проживают в сельских районах развивающихся стран, главным образом - в Южной Азии и странах Африки, расположенных к югу от Сахары. Почти 2,4 млрд. человек используют традиционное растительное топливо (дрова, отходы сельскохозяйственного производства и навоз) для приготовления пищи и отопления. Если нынешние подходы не будут пересмотрены, к 2030 г. их число вырастет до 2,6 млрд. Бедные жители развивающихся стран тратят на приобретение энергии до четверти своего денежного дохода. Фирмы в развивающихся странах теряют около 5% годовой выручки вследствие перебоев в подаче электроэнергии. По состоянию на 2004 год богатейшие 20% населения планеты потребляли 58% от всего объёма энергии, в то время беднейшие 20% потребляли менее 4%. Загрязнение атмосферного воздуха в городах (источником которого является главным образом транспорт) ежегодно становится причиной более чем 800.000 смертельных случаев во всех странах мира. Миллиард беднейших жителей планеты потребляет ежегодно всего 0,2 тонны условного топлива на душу населения, в то время как миллиард богатейших жителей (т.е. лиц, средний заработок которых превышает 20.000 долл. США в год) потребляет почти в 25 раз больше. Развивающиеся страны задействовали всего около 20 процентов собственных ресурсов в секторе гидроэлектроэнергии, в то время как в странах ОЭСР этот показатель составляет 70 процентов. Предоставлению сектором электроэнергетики услуг более высокого качества препятствует неудовлетворительное использование ресурсов, низкая отдача от активов, а также коммерческая и техническая неэффективность: - потери электроэнергии в системе распределения достигают от 15 до 45 процентов. Вследствие низкого спроса и значительной рассредоточенности населения в сельских районах, факторами, сдерживающими предоставление услуг на селе, являются транзакционные издержки и инвестиционные затраты. Две трети всех выбросов парниковых газов в мире обусловлены выработкой и потреблением энергии; эти виды деятельности являются основным источником выбросов СО2. Загрязнение воздуха в помещениях, вызванное сжиганием твёрдых видов топлива при неудовлетворительной вентиляции, приводит к преждевременной смерти 1,6 млн. детей и женщин. Воздействие сажи и дыма становится причиной 40 млн. новых случаев заболевания хроническим бронхитом ежегодно. Низкое качество топлива и слабые меры борьбы с загрязнением окружающей среды в транспортном секторе и промышленности - основные причины значительного загрязнения атмосферного воздуха в испытывающих бурный рост городах в развивающихся странах. Более 80% смертельных случаев в развивающихся странах в связи с инфекционными заболеваниями лёгких, которые были спровоцированы загрязнением воздуха, приходятся на детей в возрасте до 5 лет.
Возможные действия международного сообщества, направленные на решение проблем энергетической бедности Согласованные действия международного сообщества и всех участников энергетического сектора могут способствовать значительному росту доступности бесперебойного энергетического обслуживания в интересах снижения уровня бедности и достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ). В основу программы действий международного сообщества могут быть положены следующие компоненты: Ø Разработка, принятие и реализация стратегий, направленных на предоставления доступных, экологически чистых и надежных энергетических услуг, удовлетворяющих нуждам бедного населения и соответствующих целям снижения уровня бедности, при активной поддержке всех заинтересованных сторон. Такие стратегии должны распространяться не только на снабжение электроэнергией, но и на все остальные базовые энергетические услуги для городской и сельской местности, включая: безопасное и чистое топливо для приготовления пищи, теплоснабжения, выработки механической энергии и обеспечения работы транспорта; электроэнергию для освещения жилья, предоставления социальных услуг и производственного использования. При этом должны учитываться финансовые нужды бедного населения, и создаваться стимулы для привлечения отечественных и иностранных инвесторов и финансистов. Особое внимание должно быть уделено энергоснабжению домохозяйств, и, в частности, устойчивому производству и использованию биомассы. Стратегии, ориентированные на бедное население, должны предусматривать меры поддержки компаний, занимающихся распределением электроэнергии в городах. Структурам управления следует наделить правом голоса наиболее заинтересованные стороны, включая бедных потребителей и бедное население, не имеющее доступа ни к каким современным энергетическим услугам. Для решения данной задачи потребуется также дополнительная поддержка энергетических мер, основанная на их увязывании и согласовании с дополнительными мерами в других областях (финансы, строительство институтов) и секторах, включая среди прочего сельское хозяйство, здравоохранение, образование и содействие развитию предприятий. В частности, развивающиеся страны при поддержке стран «Большой восьмерки», доноров, действующих на основе двусторонних соглашений и международных финансовых организаций, могут: • Сформировать эффективную нормативно-правовую базу и выработать стратегии,
ориентированные на сельские и не подключенные к сети районы для разных категорий поставщиков энергетических услуг. Такая нормативно-правовая база будет стимулировать участие местного сообщества, устранит существующие барьеры и обеспечит вовлечение местного бизнеса в деятельность, связанную с предоставлением энергетических услуг на основе новых финансово-экономических моделей, а также мобилизует женщин для поиска решений, отвечающих местным энергетическим потребностям. • Разработать стратегии, предусматривающие предоставление энергетических услуг
бедному населению в тесном сотрудничестве с поставщиками электроэнергии, включая создание электрораспределительных предприятий, способных эффективно сочетать обслуживание как городских, так и сельских рынков электроэнергии, и получающих право концессии в обмен на обязательство предоставлять коммунальные услуги населению. • При
осуществлении субсидирования сосредоточиться на таком аспекте энергетических услуг, как «общественное благо», используя для этого
трансфертные механизмы, обеспечивающие адресность, предсказуемость и прозрачность в интересах бедных, и гарантируя полное финансирование субсидий. Установить такие цены на энергоснабжение и энергетические услуги (подкрепив их соответствующим регулированием и налоговой политикой), которые обеспечат устранение существующих на энергетических рынках перекосов в выборе видов энергии и энергетических технологий, исходя при этом из соображения как экономических, так и экологических издержек и выгод. Полезные уроки можно извлечь, в частности, из опыта реализации программ субсидирования энергоснабжения и поставки СПГ, которые были реализованы в Бразилии. • Разработать и реализовать программы развития возобновляемой энергетики, как
сетевой, так и автономной, и программы эффективного использования биомассы, а также внедрить новые эффективные технические стандарты, нацеленные на стимулирование использования более чистого топлива для приготовления пищи бедным населением, и более чистых источников энергии для отопления, охлаждения, поддержания промышленных процессов и производства электроэнергии. • Помимо
оказания развивающимся странам поддержки в реализации вышеперечисленных мер, донорские организации и международные финансовые институты могут осуществлять мониторинг формирования эффективной нормативно-правовой базы и выработки эффективных стратегий обслуживания бедного населения, собирать и распространять информацию о существующем передовом опыте, который может быть перенят другими странами.
Ø Поддержка и мониторинг разработки долгосрочных концепций, стратегий и планов в области энергетического обслуживания, полностью охватывающих все аспекты бедности, нашедшие отражение в Стратегии сокращения бедности и Среднесрочной программе расходов, на основе систематической увязки энергетической проблематики с Целями развития в новом тысячелетии. Доноры должны добиваться того, чтобы страны-получатели помощи включали вопросы энергоснабжения в свои Документы по стратегии сокращения бедности (ДССБ). Полезные уроки в этом смысле можно извлечь из опыта Камеруна и Монголии. Развивающиеся страны могут придавать большее значение проблеме бедности при выработке комплексных подходов к энергетическому планированию, как это делается в Мексике. Подходы, используемые донорами в оценке потенциального влияния энергетических программ на уровень бедности, должны быть усовершенствованы и согласованы. Это позволит лучше нацеливать реализуемые меры на проблему бедности и эффективнее распространять передовой опыт. •
Донорские организации и международные финансовые институты могут оказывать поддержку оценке связей между энергоснабжением и бедностью, проводимой на высшем национальном уровне. Эта оценка, в свою очередь, способна служить основой для включения аспекта бедности в долгосрочные энергетические стратегии и планы, а также в посвященные энергетике разделы ДССБ.
•
Донорские организации могут добиваться повышения эффективности и согласованности процесса оценки потенциального воздействия энергетических программ на ситуацию с бедностью, чтобы сделать меры, принимаемые странами, донорами и международными финансовыми институтами, более ориентированными на проблему бедности и способствовать лучшему усвоению передового опыта.
•
Организации, действующие международные финансовые
на основе двусторонних соглашений, и институты могут осуществлять регулярный
мониторинг и отслеживать ход решения проблемы бедности в рамках долгосрочных энергетических планов и программ, которые они поддерживают. •
Развивающиеся страны могут проводить рыночные реформы, нацеленные на устранение препятствий, которые мешают эффективному вхождению на рынок и уходу с рынка поставщиков и потребителей энергии. Они могут внедрять эффективные механизмы регулирования этого рынка, устранять рыночные перекосы, в результате которых одни источники энергии могут пользоваться необоснованным преимуществом перед другими. Наконец, они могут содействовать региональному сотрудничеству в области производства энергии и энергоснабжения.
Ø Мобилизация и согласование долгосрочных обязательств партнеров в сфере развития в целях наращивания капиталовложений в энергетику, передачи знаний и внедрения финансовых инструментов, обеспечивающих эффективное использование частного капитала и ресурсов, особенно, в странах с самым высоким уровнем энергетической бедности, таких как страны Африки к югу от Сахары и страны Южной Азии. Оказывая финансовую помощь, доноры должны больше сосредоточиваться на долгосрочных программах и меньше на краткосрочных инвестиционных проектах. Необходимы совместные усилия, направленные на преодоление тенденции к уменьшению объемов международной помощи и, в частности ОПР, и способные послужить механизмом улучшения положения в энергетическом секторе. Несмотря на реализуемые по всему миру стратегии и инвестиционные программы, число людей, не имеющих доступа к источникам электроэнергии, будет в 2015 году лишь немногим менее 1.6 миллиардов, что недалеко от нынешнего уровня. Для достижения показателя сокращения бедности, предусмотренного ЦРТ, доступ к электричеству должны получить еще 600 миллионов человек. ОПР и многосторонняя помощь могут быть превращены в стратегический механизм улучшения условий привлечения иностранные инвестиции в энергетический сектор посредством более эффективного и быстрого использования гарантий и других инновационных финансовых инструментов. В частности, для мобилизации масштабной и долгосрочной финансовой помощи в области предоставления энергетических услуг бедному населению абсолютно необходимо: •
Направить совместные усилия развивающихся стран, потребителей, инвесторов, организаций, действующих на основе двусторонних соглашений и международных финансовых институтов на преодоление дефицита в финансировании инвестиционных проектов энергетического сектора, которые необходимы для достижения первой и всех остальных ЦРТ. Для повышения эффективности финансирования энергетического сектора и воскрешения специальных энергетических программ в контексте программ помощи в сфере развития может быть использована международная помощь.
•
Более активно использовать ОПР и многостороннюю помощь, рассматривая их как стратегический механизм улучшения условий, на которых в энергетический сектор привлекаются прямые иностранные инвестиции. Для этого необходимо повысить эффективность и скорость использования гарантий (например, частичных гарантий защиты от политических рисков), предусмотренных для инвестиций в энергетику, и предусмотреть соответствующие социальные требования и экологические требования.
•
Эффективно использовать дополнительные возможности государственных и частных инвестиций (как из отечественных источников, так и из-за рубежа), а также использовать сравнительные достоинства различных заинтересованных сторон для регулирования всевозможных рисков, опираясь на партнерство
государственного и частного сектора в рамках принятия согласованных мер по распространению энергетического обслуживания беднейших слоев. •
Использовать механизмы субсидирования на основе показателей результативности (такие как «Помощь, привязанная к результату» [ППР]) для частичного или полного покрытия расходов на оплату подключения к источникам энергии или их использования; повысить эффективность использования рыночных займов, особенно, внутренних; а также разработать механизмы кредитования потребителей с целью стимулирования сельских банков и структур, предоставляющих микрокредиты, к включению в свои портфели инвестиций, связанных с энергетикой.
•
Осуществлять мониторинг глобального уровня ОПР и прямых иностранных инвестиций в энергетические программы и, в частности, программы расширения масштабов энергетического обслуживания бедного населения.
Названные действия должны осуществляться дольше, чем это предусмотрено обычными инвестиционными проектами в области энергетики. Следующее десятилетие станет решающим для быстрого увеличения охвата бедного населения энергетическими услугами, который является одним из условий достижения ЦРТ.