Для защиты и содействия by World Bank Russia

Маргарет Грош, Карло Дель-Нино, Эмиль Теслюк и Азердин Оуэрги

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

зю

45496

Public Disclosure Authorized

Ре

временно бедные

черта бедности

хронически р ки б бе бедные едные д

Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Для защиты и содействия ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Для защиты и содействия Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки Резюме

Маргарет Грош, Карло Дель-Нино, Эмиль Теслюк и Азердин Оуэрги при содействии Анна-Марии Милаццо и Кристины Уэйганд

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Вашингтон

© 2008 Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org Все права защищены. 1 2 3 4 10 09 08 07 Заключения, толкования и выводы, представленные в данной работе, не обязательно отражают взгляды исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. Всемирный банк не несет ответственность за точность данных, приводимых в данной работе. Границы, цветные заливки, обозначения и прочая информация, представленная на картах, встречающихся в данной работе, ни в коей мере не подразумевает, что со стороны Всемирного банка выражается какое-либо суждение по юридическому статусу той или иной территории, либо подтверждение или согласие в отношение указанных границ. Права и разрешения Материал данной публикации является объектом авторского права. Копирование или передача материала этой работы иным способом по частям или в целом может рассматриваться как нарушение соответствующего закона. Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк заинтересован в самом широком распространении этой работы и обычно без промедления дает разрешение воспроизводить и использовать любые части этой работы. Если у Вас возникнет необходимость скопировать или перепечатать какую-то часть этой работы, просим направить свой запрос с указанием полной информации в Центр авторских разрешений: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Со всеми иными вопросами по поводу прав и лицензий, и в том числе по вопросам побочных прав, просьба обращаться в офис издательства по адресу: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202‑522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org.

Содержание Для защиты и содействия Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Выражения признательности Предисловие Сокращения и акронимы 1. Введение 1.1 Как системы социальной поддержки подкрепляют политику развития? 1.2 Что означает хорошая система социальной поддержки? 1.3 Что такое система социальной поддержки? 1.4 Каким образом построена эта книга? 2. Общее понимание систем социальной поддержки 2.1 Почему страны должны иметь системы социальной поддержки? 2.2 Как системы социальной поддержки укладываются в более широкую политику развития? 2.3 Какие трудности стоят перед системами социальной поддержки? Примечания 3. Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств 3.1 Теория выделения средств 3.2 Источники финансирования систем социальной поддержки 3.3 В поисках анти-цикличного финансирования систем социальной поддержки 3.4 Стоимость «государства всеобщего благосостояния» в развитых странах 3.5 Уровни и схемы расходов на системы социальной поддержки в развивающихся странах и странах переходной экономики 3.6 Реализация систем социальной поддержки в условиях децентрализации Примечания 4. Работа с получателями: обеспечение адресности, определение прав и вовлечение в программы 4.1 Основы концепции адресности 4.2 Результаты адресности 4.3 Варианты политики адресности 4.4 Практика реализации адресных программ Примечания v

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

5. Ставки пособий и организация выплат 5.1 Определение ставок пособий в теории и на практике 5.2 Меры против утраты стимулов к труду 5.3 Модернизация программ социальной поддержки с целью поощрения независимости домохозяйств 5.4 Организация и управление выплатами Примечания Приложение: «Щедрость программ «последней надежды» в системах социального обеспечения стран ОЭСР» 6. Использование мониторинга и оценки в целях совершенствования программ 6.1 Ценность хорошей системы мониторинга и оценки 6.2 Особые, но дополнительные инструменты 6.3 Разработка системы мониторинга и оценки (МО) 6.4 Мониторинг 6.5 Оценка Примечания Приложение 6.1: «Образцы показателей, используемых для мониторинга и оценки типовой программы социальной помощи» Приложение 6.2: «Мониторинг мексиканской программы Опортунидадес» Приложение 6.3: «Краткий обзор эксперементальных методов» 7. Понимание общих принципов действий 7.1 Денежные выплаты и их близкие эквиваленты 7.2 Помощь натурой в виде продуктов питания и другие программы продуктовой помощи 7.3 Всеобщие субсидии 7.4 Стимулирование занятости 7.5 Обусловленные денежные выплаты 7.6 Талоны на бесплатное обслуживание, льготы и стипендии 7.7 Заключение Примечания Приложение: «Распространение программ школьного питания, спонсируемых Всемирной программой продуктов питания, по состоянию на 2005 год» 8. Поддержка традиционно уязвимых групп населения 8.1 Поддержка уровня дохода пожилых людей 8.2 Поддержка уровня дохода сирот и детей групп риска 8.3 Поддержка уровня дохода инвалидов Примечания 9. Формирование системы социальной поддержки 9.1 Что представляет собой хорошая система социальной поддержки? 9.2 Знать свою целевую группу 9.3 Оценка функционирования отдельных программ 9.4 Оценка функционирования системы социального обеспечения в целом

Содержание

9.5 От диагноза к действию 9.6 Как часто следует пересматривать стратегии работы системы социального обеспечения? Примечания Приложение: «Административные затраты по типам программ» 10. Приспособление систем социальной поддержки к работе в различных ситуациях 10.1 Системы социальной поддержки в странах очень низких доходов 10.2 Системы социальной поддержки в странах среднего достатка 10.3 Системы социальной поддержки в условиях экономического кризиса 10.4 Системы социальной поддержки после природных катастроф 10.5 Системы социальной поддержки для содействия реформам 10.6 Системы социальной поддержки в условиях роста цен на продукты питания 10.7 Резюме Примечания Приложения A. Главные принципы управления социальными рисками и борьбы с бедностью B. Основные характеристики избранных программ социального обеспечения Глоссарий Список литературы Предметный указатель

vii

Резюме

се страны финансируют программы системы социального обеспечения для защиты своего населения. И хотя при этом растет число прекрасно продуманных, умело внедряемых и весьма результативных программ социального обеспечения, все же еще немало программ, которые не относятся к их числу. Эта книга предназначена в помощь тем читателям, которые не равнодушны к вопросам социальной политики и стремятся уяснить, почему их страны нуждаются в развитии системы социальной помощи, какие именно программы социального обеспечения оказываются наиболее полезными в том или ином случае, и как следует разрабатывать эти программы, чтобы они были максимально результативны.

Определение систем социальной поддержки Термины «системы социальной поддержки» и «социальная помощь» применяются в данной книге для обозначения не-накопительных программ социальных выплат, нацеленных в той или иной мере на помощь бедным или обездоленным людям, а именно:

• •

• • • •

Программ денежных выплат или продуктовых талонов, включая программы с проверкой нуждаемости, и программы выплат для определенных категорий населения, такие как пособия на содержание детей или социальные пенсии; Программы выдачи пособий в натуре – наиболее распространенными формами помощи такого рода являются программы поставки продуктов для систем школьного питания, программы поддержки матери и ребенка, а также раздачи продуктовых пайков, школьных принадлежностей, школьной формы и т.п.; Программы льготных тарифов, предназначенных для поддержки домохозяйств: обычно это льготные тарифы на пищевые продукты и энергетические ресурсы; Программы трудового участия в трудоемких общественных работах: иногда эту деятельность именуют «помощь через работу»; Программы денежных выплат и натуральных раздач в помощь бедным домохозяйствам, которые должны удовлетворять определенным требованиям по уровню образования и состоянию здоровья; FТалоны на бесплатное оказание важнейших социальных услуг, в том числе услуг систем здравоохранения, школьного образования, коммунальных служб и транспортной социальной поддержки. 1

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Системы социального обеспечения представляют собой всего лишь одну из составных частей более широкой политики социальной защиты – или социальной политики. К механизмам социальной защиты относятся также и накопительные программы социального страхования – такие как пенсионные программы и программы страхования от безработицы, а также иные инициативы на рынке труда. Социальная политика всегда включает в себя государственные программы в области социальной защиты, здравоохранения и образования, а также иногда наиболее важные элементы политики жилищного обеспечения и коммунальных услуг. Поскольку мы пользуемся весьма узким определением систем социального обеспечения, затраты на них ниже, чем некоторые привыкли ожидать для систем социальной поддержки в целом. К примеру, совокупные расходы на социальный сектор в Уругвае (на социальную помощь, социальное страхование, здравоохранение, образование и пр.) весьма высоки: в период с 2000 по 2005 год они колебались в диапазоне от 20 до 25 процентов валового внутреннего продукта (ВВП); но расходы на системы социального обеспечения как таковые составляют лишь порядка 0.5 процентов ВВП (Всемирный банк, 2007g). Расходы на системы социального обеспечения в среднем – в том смысле, как мы их определяем – составляют порядка 1-2 процентов ВВП, причем в некоторых случаях реальная цифра может быть значительно выше или значительно ниже этого уровня.

Видение хорошей системы социальной поддержки Системы социального обеспечения обычно формируются из ряда программ, которые в идеальном случае дополняют одна другую и при этом также дополняют другие элементы государственной и социальной политики. Тем не менее, хорошая система социального обеспечения – это нечто большее, чем подборка разумно спроектированных и хорошо реализуемых программ; помимо этого, она также должна иметь следующие характеристики:

•

Правильность выбора. Спектр реализуемых программ, а также их баланс и взаимосвязь друг с другом и с другими элементами государственной политики, должен отвечать конкретным нуждам данной страны. При этом каждая такая программа должна быть наилучшим образом приспособлена к конкретным обстоятельствам ее реализации. • Достаточность. Система социального обеспечения в целом должна удовлетворять нужды различных групп, нуждающихся в помощи – то есть хронически бедных, бедных в стадии перехода от бедности к достатку, людей, затронутых реформами, а также все возможные подгруппы этих групп населения. Отдельные программы должны строиться таким образом, чтобы обеспечивать ощутимые пособия для всего спектра нуждающихся среди тех слоев населения, для которых они предназначены. • Справедливость. Система социального обеспечения должна демонстрировать справедливое и честное отношение ко всем получателям пособий. Ее цель, в частности, должна заключаться в том, чтобы обеспечивать одинаковыми пособиями все домохозяйства и индивидуальных получателей, которые одинаковы

Резюме

•

во всех важнейших аспектах (это так называемая «справедливость по горизонтали»), но при этом предоставлять более щедрые пособия наиболее бедным получателям (это так называемая «справедливость по вертикали»). Результативность. Результативные программы характеризуются тем, что направляют основную часть ресурсов программы той целевой группе получателей, для которых они предназначены. Кроме того, эти программы экономят административные ресурсы, выделенные на реализацию программы, и делают это двумя способами. Во-первых, они строятся так, чтобы избежать фрагментации в масштабах всей системы социального обеспечения, поскольку такая фрагментация вызывает необходимость в разработке частных систем управления и не позволяет получить экономию за счет широкого, масштабного подхода. Во-вторых, они реализуются эффективно при вложении минимальных ресурсов, необходимых для достижения требуемого эффекта, при условии, что эти ресурсы достаточны для хорошего исполнения всех проектных функций программы. Баланс стимулов. Системы социального обеспечения могут изменять поведение домохозяйств в лучшую или в худшую сторону. Чтобы баланс поведенческих изменений был положительным, вмешательство системы социального обеспечения должно быть минимально необходимым в разумных пределах. В системы социального обеспечения часто включаются такие программы, которые явно помогают накапливать средства или доходы конкретным клиентам или общинам за счет того, что выплаты пособий привязаны к обязательным или добровольным условиям программы. Так, программы общественных работ могут давать материальные средства той или иной общине. Программы целевых денежных выплат позволяют наращивать человеческий потенциал семей, для которых они предназначены. Привязка выплат к финансовому состоянию получателей, к поиску работы, к обучению и к услугам социальной помощи может помочь семьям получателей получить дополнительные доходы. Устойчивость. Разумно построенные системы социального обеспечения финансово устойчивы – в том смысле, что они существуют и развиваются в равновесии с другими статьями государственных расходов. Отдельные программы должны быть устойчивы как в финансовом, так и в политическом смысле. Их работа должна протекать без циклов задержек и рывков, поскольку такие циклы приводят к огромным потерям в плане возможностей эффективного управления и достижения созидательных целей, стоящих перед программами. В странах низкого достатка программы, внедряемые при поддержке доноров, постепенно передаются на финансирование государственного бюджета. Динамичность. Хорошая система социального обеспечения должна развиваться во времени. Правильный баланс различных программ также изменяется во времени по мере развития и изменения экономики страны и преобразования различных элементов ее стратегии, а также в случае каких-то потрясений. Способы управления отдельными программами также должны меняться по мере решения поставленных задач и постановки новых целей.

Качество системы социального обеспечения во многом определяется тем, как построена ее реализация на практике. Правильно организованная программа выплат

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

должна иметь, по меньшей мере, систему регистрации клиентов, систему производства выплат и, наконец, установленный порядок выписки их из реестра получателей. Образцовая программа может предлагать значительно больше, в том числе – минимально необходимую регистрацию клиентов, подкрепленную: активной кампанией выявления нуждающихся, чтобы свести к минимуму возможные ошибки исключения; надежным механизмом целевого отбора клиентов, чтобы препятствовать регистрации получателей, не имеющих права на пособие; механизмом разбора жалоб; процедурами регулярного мониторинга исполнения работ и достижения поставленных целей; и т.п. Процесс выплаты пособий может серьезно осложняться, если нужно осуществлять дифференцирование выплаты; при использовании сложных и изощренных механизмов выплат вместо упрощенных; при усилении борьбы с мошенничеством и ошибками в системе; а также при прочих мерах такого рода. Чтобы помочь семьям получателей увеличить свои доходы, работники программы могут включать в ее условия ряд нефинансовых стимулов или требований. По мере того, как программа становится все более сложной, растет в объемах, или становится более долгосрочной, все большее значение приобретают функции мониторинга и оценки. Каждая из перечисленных функций требует для своего осуществления надлежащих систем, данных и механизмов взаимодействия между различными участниками и группами. На Рисунке 1 представлены некоторые из этих механизмов взаимодействия. В последние годы наблюдается значительный рост инноваций и взаимного обучения в системах социального обеспечения и близких им программах. В нашей книге мы Рисунок 1 Процессы и участники системы социального обеспечения Провайдеры и получатели информации Потенциальные получатели помощи

Государственные органы (министерства)

Организации, предоставляющие услуги

Финансовые учреждения

Гражданское общество

Процессы программы

Выявление получателя

Реестр

Условия

Выплата

Контроль

Целевой отбор

База данных

Сбор данных

Проверка прав

Жалобы

Регистрация

Утверждение

Сверка

Платеж

Процессы

Выписка из реестра

Обновления

Штрафование

Взаиморасчеты

Воздействие

Источник: адаптировано из статьи Arribas-Baños and Baldeón 2007.

Резюме

уделяем особое внимание вопросу «как делать» ту или иную работу, во всем многообразии возможных случаев. Мы также подчеркиваем в ней два главных и взаимосвязанных вывода из вынесенных уроков:

•

Жизненно важно качество выполнения. При выполнении программ не достаточно одних хороших намерений; нужно разработать реально работающие системы. Программа с плохой системой выполнения не стоит того, чтобы за нее браться. И хотя существует множество примеров, показывающих, что стоящие программы могут существовать в самых различных условиях, все же в мире еще больше программ, которые не дают все те результаты, которые могли бы давать, а некоторые из них не дают результатов, позволяющих хоть сколько-нибудь оправдать вложенные в них деньги. • Для того, чтобы программы социального обеспечения хорошо работали, нужно инвестировать в их системы управления и администрирования. Совершенно очевидно, что чрезмерно высокие накладные расходы абсолютно нежелательны – но столь же нежелательны неполноценные системы управления. Для того чтобы разработать системы, позволяющие программам добиться максимальной эффективности, то есть принести максимум пользы на вложенные деньги, требуется вкладывать в них какие-то средства. И важнейшая часть этих вложений должна идти в постепенное формирование штата самокритичных и инициативных управленцев.

Структура и основные идеи этой книги При разработке и внедрении эффективных систем социального обеспечения, каждую деталь следует увязывать с общей картиной и встраивать в нее, и потому приходится уделять равное внимание и целому, и частностям. Традиционная метафора, описывающая такого рода процесс, рекомендует рассматривать сначала общую картину в целом, а затем сместить фокус на какую-то деталь этой картины. Но для систем социального обеспечения лучше подходит иная метафора – это компьютерное изображение «картинка в картинке», на котором четко отображается общая картина, соседствующая со столь же четким изображением какого-то мелкого участка на этой картине. Такая ситуация несколько затрудняет написание любой книги на эту тему, поскольку книжный материал нужно излагать (хотя и не обязательно читать) в линейном и последовательном порядке. Мы решили представить общую картину рассматриваемого предмета в начале и в конце книги, в главах 2, 3, 9 и 10. В главах 2 и 3 мы излагаем общее понимание систем социального обеспечения и механизмов их финансирования. В главах с 4 по 6 включительно вниманию читателя предлагаются ответы на вопрос «как делать» основные процессы для всех систем социального обеспечения; и, наконец, в главах 7 и 8 обобщаются особенности построения и выбора тех или иных направлений деятельности. Таким образом, в главах с 4 по 8 читателю дается информация, которая может помочь ему оценить различные варианты, после чего в главе 9 изложение достигает своей кульминации, когда рассматриваются фундаментальные принципы формирования системы социального обеспечения и встраивания ее в более широкую картину социальной по-

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

литики страны. В главе 10 мы показываем, каким образом применение этих принципов на практике приводит к различным вариациям систем социального обеспечения и конкретных программ, избираемых с учетом реальных условий, сложившихся в той или иной стране. И хотя на первый взгляд может показаться, что генеральная картина в какой-то мере упускается и остается неполной, все же нужно иметь в виду, что нет никакой возможности принять правильное генеральное решение, если нет глубокого понимания каждой детали, влияющей на него. Мы прекрасно понимаем, что некоторые читатели будут знакомиться с нашим материалом с начала до конца, в то время как другие, возможно, будут выбирать какие-то главы или разделы, представляющие для них наибольший интерес. Чтобы помочь тем и другим читателям, мы излагаем главные мысли каждой главы в самом ее начале, а ниже приводим основные темы каждой главы. Глава 1: Введение. В этой главе мы даем определение систем социального обеспечения, общую характеристику хороших систем социального обеспечения и вклада этих систем в развитие. Глава 2: Общее понимание систем социальной поддержки. В этой главе мы излагаем и поясняем на примерах причины развития систем социального обеспечения; приводим главные трудности выбора и применения систем социального обеспечения – в особенности в странах низкими доходами; а также показываем, как системы социального обеспечения встраиваются в общие политические стратегии сокращения бедности, управления рисками и развития социального сектора. Основные мысли этой главы следующие:

•

Системы социального обеспечения вносят свой вклад в политику развития. Система социальной поддержки входит составной частью в общую политику сокращения бедности, и как таковая взаимодействует с системой социального страхования, здравоохранения, образования и финансовых услуг, с коммунальными службами и транспортными организациями, с другими главными сферами деятельности государства по сокращению бедности и управлению рисками – и работает бок о бок с ними. Программы социального обеспечения могут исполнять четыре роли в политике развития: • Система социального обеспечения перераспределяет доход в пользу наиболее бедных и обездоленных граждан, а потому оказывает самое непосредственное воздействие на ситуацию с бедностью и неравенством. Общественность большинства стран придерживается того убеждения, что бедным людям нужно оказывать надлежащую помощь, хотя мнения о способах достижения этой цели могут быть самыми разными. •• Система социального обеспечения позволяет домохозяйствам повысить качество вложений в свое будущее. В этой своей функции, система социального обеспечения действует, главным образом, как средство восполнения пробелов на рынке кредитов, позволяя семьям получателей помощи воспользоваться теми инвестиционными возможностями, которые они бы упустили, если бы этой помощи не было – и при этом инвестировать средства в человеческий капитал детей и повышать благосостояние самих получателей помощи.

Резюме

•• Система социального обеспечения помогает домохозяйствам управлять рисками. Программы социального обеспечения помогают семьям, сталкивающимися с жизненными трудностями, избежать хотя бы невозместимых потерь, поскольку дают им возможность сохранить семейные средства и средства ведения бизнеса (на которых и строится их благополучие), позволяя в то же время этим семьям обеспечить нормальным питанием и школьным образованием своих детей. В лучшем варианте, программы социального обеспечения дают семьям элемент некоторой подстраховки, которая позволяет семьям уверенней выбирать те модели жизни, которые приносят им больше возможностей для повышения благосостояния. Таким образом, система социального обеспечения в этой своей функции не только защищает домохозяйства, но и способствует их независимости. •• Система социального обеспечения позволяет правительствам выбирать такие варианты развития, которые повышают эффективность труда и способствуют росту. Правильно построенная система социального обеспечения может выполнять любые задачи перераспределения общественного продукта, какие бы не ставило перед собой общество, освобождая при этом прочие отрасли хозяйства от этой роли и позволяя им полностью сосредоточиться на оказании эффективных услуг населению. Следовательно, предприятия энергетического сектора, к примеру, могут вкладывать средства в развитие эффективности производства, а торговая политика может уже направлять главные усилия на рост производства, а не на обеспечение занятости. Краткосрочные программы социальной помощи могут компенсировать нежелательные последствия столь необходимых реформ тем людям, которые от них страдают, или тем людям, которые могут оказывать противодействие реформам и тем самым тормозить эти реформы.

•

Несмотря на свою большую пользу, системы социальной помощи и сами сталкиваются с трудностями, и создают трудности для правительств, которые их реализуют. Они претендуют на свою долю финансовых ресурсов, нуждаются в компетентном управлении и могут, в то же время, приводить к негативным результатам в плане утраты стимулов к труду. Чтобы справиться с этими трудностями, разработчикам программ следует принимать правильные решения при выборе функций, структур и способов реализации систем социального обеспечения. К счастью, на сегодня существует немало вариантов решений, позволяющих справиться с этими трудностями. • Системы социального обеспечения никогда не являются полным и радикальным средством сокращения бедности и управления рисками (см. Рисунок 2). Они должны работать в существующих политических условиях, в определенном балансе с существующими или планируемыми системами социальной помощи, социального страхования и прочими структурами социальной политики и политики смягчения бедности. Невозможно дать универсальный рецепт, подходящий для всех возможных случаев и обстоятельств. Набор средств поддержки хронически бедных слоев, переходных слоев и обездоленных групп населения всегда достаточно сложен, и, пока еще система социального обеспечения не до-

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Рисунок 2 В каких случаях системы социального обеспечения укладываются в русло широкой политики развития

↖ � �

СПРАВЕДЛИВОСТЬ

проявляется при перераспределении земельных участков, в принуждении к соблюдению договоров и прав собственности, во всеобщем образовании и в системе социального обеспечения

включает в себя политику трудовых ресурсов, систему накопительного социального страхования, социальный услуги, а также собственно системы социального обеспечения (поддеркжи) СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА

СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

�

�СОЦИАЛЬ ОЙ ПОДДЕРЖКИ�

УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМИ РИСКАМИ

к примеру, для малых фермеров его предметом могут быть: осушение земель, микро-финансирование, страхование на случай непогоды и системы социального обеспечения

СОКРАЩЕНИЕ БЕДНОСТИ

побуждать экономический рост в пользу бедных, и при этом обеспечивать услуги, содействующие участию бедных в экономическом росте; а системы социального обеспечения – это часть усилий по защите населения

Источник: авторский. Примечание: См. Приложение А, где дается дальнейшее разъяснение этой концепции.

статочна для помощи всем нуждающимся, этот набор средств определяется путем трудных и противоречивых решений и выбора. Глава 3: Финансирование систем социальной поддержки и расходование средств. Процесс финансирования программ социального обеспечения теоретически не отличается от процессов финансирования любых других государственных программ и потому редко служит объектом обсуждения в литературе по системам социального обеспечения. Тем не менее, ответственные работники, которым приходится принимать решения при внедрении или реформировании систем социального обеспечения, сталкиваются с постоянно возникающими трудностями финансирования этих работ. Данная глава адресована именно этой категории читателей – она дает краткий обзор наиболее важных публикаций по вопросу государственного финансирования, с реальными примерами финансирования систем социального обеспечения. В первом разделе главы основное внимание уделяется теоретическому вопросу о том, какой объем расходов государство должно закладывать на систему социального обеспечения в целом. Затем мы даем обзор различных факторов, касающихся каждого возможного источника финансирования системы социальной поддержки – в том

Резюме

числе отчислений из других статей расходов, повышение налогов, гранты и займы. В этой главе мы также обсуждаем вопросы о том, как обеспечить непрерывный, антицикличный процесс финансирования; приводим выводы различных публикаций по вопросу о том, служат ли расходы на «государство всеобщего благоденствия» препятствием для экономического роста, или нет; а также приводим новые цифры, показывающие суммы расходов на системы социального обеспечения в развивающихся странах и дающие возможность проводить сравнительный анализ. Глава завершается обсуждением вопроса о том, как следует делить выделяемые финансовые средства между государственными органами различных уровней. Основные мысли данной главы следующие:

•

Экономическая теория, лежащая в основе вопроса об объеме расходов на систему социального обеспечения – та же самая, что и для других видов государственных расходов, и она утверждает, что показатели предельной выгоды для различных видов расходов должны быть равны друг другу – и предельной стоимости привлечения государственных средств. Увеличение ассигнований на систему социального обеспечения имеет тем больше шансов быть оправданным, чем лучше соблюдаются следующие основные условия: предлагаемые программы социальной помощи имеют «хорошее» качество; сами программы невелики по объему; альтернативные варианты использования этих средств имеют низкие показатели приоритетности; налоги на эти цели можно легко собрать; и общий пакет расходов и финансовых поступлений допускает перераспределение средств. • Если какая-то страна желает увеличить объемы своих расходов на системы социального обеспечения, то она может: перераспределять государственные расходы; повышать налоги; получать помощь в виде грантов; или прибегнуть к займам. Перераспределение средств за счет сумм финансирования менее важных статей бюджета – это наиболее предпочтительный путь, когда он возможен. Если приходится идти на повышение налогов, правительству приходится принимать во внимание экономические и политические потери от такого решения. В том случае, если привлекается международная (донорская) помощь в виде гранта, правительству и донорам необходимо сделать все возможное, чтобы гарантировать, что поток финансовых средств будет стабильным, а процедуры реализации проекта будут способствовать построению долгосрочной рабочей структуры. Вариант долгового финансирования систем социального обеспечения приемлем только в том случае, когда он приносит пользу будущим поколениям и позволяет повысить производительность их труда и, следовательно, будущие налоговые поступления; либо в том случае, когда требуется временное увеличение расходов во время экономической рецессии. • Системы социального обеспечения должны финансироваться на постоянной, анти-цикличной основе, хотя лишь очень немногим правительствам удается добиться такой схемы финансирования. Перспективы решения этой проблемы для развивающихся стран пока еще выглядят призрачными, и так будет до тех пор, пока системы социального обеспечения не будут полностью финансироваться в периоды стабильности, а изменчивость схем финансирования не будет столь

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

высокой, как это имело место до недавних пор. Все понимают, что перераспределение расходов в пользу систем социального обеспечения во время экономических спадов – на фоне благоразумной в целом фискальной политики – всегда помогает, и такое распределение нередко проводится, но все еще не в той степени, чтобы гарантировать постоянное, нецикличное финансирование систем социального обеспечения. • Имеющиеся литературные данные по затратам на создание «государства всеобщего благоденствия» для стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) показывают, что эти страны расходовали значительные суммы средств на свои системы социальной защиты населения, но при этом финансировали их расчетливо и благоразумно; а потому они получили такие выгоды от реализации своих программ, которые позволили избежать сокращения темпов роста в результате перераспределения расходов, как пророчили многие экономисты. • Многие развивающиеся страны выделяют на финансирование систем социального обеспечения (поддержки) средства в объеме 1-2 процентов валового внутреннего продукта (ВВП, см. Рисунок 3). Анализы недавно полученных данных показывают, что расходы на системы социального обеспечения, выраженные в виде процента ВВП, обнаруживают слабую, но явно положительную корреляцию с уровнем дохода и демократии в той или иной стране. Данный анализ не обнаруживает какой-либо взаимосвязи между цифрами расходов на системы социального обеспечения и некоторыми другими существенными переменными величинами – в том числе уровнями государственного управления, показателями этнической фрагментации, а также показателями терпимости общества к неравенству. В тех случаях, когда в цифру расходов включаются все категории социальных расходов (на системы социального обеспечения, социальной помощи и на различные социальные секторы), мы обнаруживаем, что ожидаемые взаимосвязи становятся более выраженными. • Согласно общепринятой точке зрения, сложившейся в литературе по государственному финансированию, государственным органам высшего уровня следует брать на себя функцию перераспределения расходов (для обеспечения справедливого распределения средств по регионам страны); но функция управления системой социального обеспечения подлежит скорее юрисдикции местных органов власти, поскольку они лучше знают положение дел на местах и лучше видят местную структуру получателей пособий той или иной социальной программы. Вот почему многие социальные программы нуждаются в поддержке органов государственного управления всех уровней, при соответствующем разделении ответственности и функций этих органов. И поэтому, конечно же, могут возникать немалые трудности при построении четких систем взаимных расчетов государственных органов, при управлении системой стимулирования, заложенной в эти системы взаиморасчетов, а также при разработке и внедрении сфер управленческой ответственности за результат. Глава 4: Регистрация клиентов: целевой отбор, определение прав и прием. Эта глава идет первой в списке трех глав, рассматривающих процессы, общие для всех программ в системе социального обеспечения (социальной поддержки). В ней мы кратко

Резюме

Рисунок 3 Расходы на системы социального обеспечения, выраженные в виде процента ВВП – для отдельных стран за ряд лет Сенегал Мальдивы Филиппины Босния и Герцеговина Ливан Парагвай Пакистан Китай Уругвай Таджикистан Колумбия Венесуэла Чили Киргизская Республика Мексика Бангладеш Перу Ямайка Мадагаскар Эль-Сальвадор Сэйнт-Киттс и Невис Шри-Ланка Йемен Польская Республика Румыния Никарагуа Эквадор Вьетнам Гватемала Болгария Албания Индонезия Иордан Латвия Монголия Сербия Бразилия Македония Аргентина Коста-Рика Грузия Азербайджан Гренада Египет Молдова Панама Доминиканская Республика Хорватия Российская Федерация Марокко Черногория Узбекистан Боливия Санта-Лючия Турция Армения Доминика Казахстан Индия Сэйнт-Винцент Тунис Чешская Республика Косово Гондурас Иран Украина Южная Африка Словацкая Республика Алжир Малайя Эфиопия Джибути Маврикий

Источник: Вейган и Грош 2008. Примечание: Данные для Косово за 2003 год.

4 процент ВВП

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

рассматриваем выгоды и затраты на процедуру адресного отбора, а также варианты методов адресного отбора. Затем мы подробно описываем, как нужно делать на практике четыре главных шага, помогающих определить, кто именно попадает в группу получателей помощи: четкое изложение критериев соответствия требованиям программы; проведение широкой кампании выявления нуждающихся, чтобы свести к минимуму возможные ошибки исключения; проверка отобранных клиентов, чтобы свести к минимуму ошибки включения; и циклы периодических проверок и исключений – чтобы своевременно исключать из программы тех людей, которые утрачивают право на помощь. В заключение в этой главе обсуждаются требования к системе управления, необходимой для выполнения этих задач. Подчеркнем, что эта глава представляет собой краткое резюме литературы гораздо более широкого объема, и в ней даются ссылки, по которым читатель может выйти на целый ряд публикаций по данным вопросам. Основные мысли данной главы следующие:

•

Концентрация ресурсов на помощи беднейшим и обездоленным людям может повысить те выгоды, которые они могут получить за счет имеющегося бюджета, либо позволяет добиться желательного эффекта при минимальных затратах. Теоретически полезная отдача от правильного отбора получателей выглядит весьма значительной. К примеру, если бы вся сумма пособий в рамках какой-то программы выплат направлялась в помощь самому бедному квинтилю населения, а не равномерно распределялась по всем категориям получателей, экономия бюджета или разница в результатах достигла бы соотношения пять к одному. На практике, однако, теоретически достижимая отдача никогда не достигается, поскольку отбор получателей никогда не бывает до конца точным, и поскольку затраты всегда связаны с точностью отбора получателей. В общие затраты также включаются административные расходы по данной программе; оформительские и социальные расходы, которые несут заявители; потери в плане стимулов [к труду], которые могут влиять на общую пользу программы для общества; и политические затраты, которые могут влиять на уровень поддержки программы обществом. Масштабы ошибок отбора и соответствующие затраты всегда различны – они определяются конкретными условиями и особенностями метода целевого отбора получателей, и потому нуждаются в тщательной оценке по каждой предлагаемой стратегической инициативе.

•

Надежные практические данные показывают, что в большинстве случаев программы могут направлять умеренную или значительную часть своих ресурсов на помощь бедным, и при этом не возникают недопустимо высокие ошибки исключения, административные расходы, частные расходы заявителей и/или серьезные потери стимулов [к труду], хотя это наблюдение справедливо не для всех программ. Гораздо труднее вывести оценки социальных и политических затрат – отчасти потому, что средства измерения этих величин совершенно иные, и отчасти потому, что в обсуждениях этих вопросов обычно больше полемики, чем количественных оценок. Вместе с тем, все более заметный и растущий интерес к проблеме отбора среди тех, кто принимает стратегические решения, свидетельствует о том, что эти затраты не отметаются, а признаются.

Резюме

•

Некоторые методы отбора получателей и отдельные виды программ существуют рука об руку – к примеру, метод самоотбора и ценовые льготы на предметы потребления. Тем не менее, для каждого конкретного вида программы могут использоваться самые различные методы отбора; к примеру, получатели денежных выплат и продуктовых пайков могут отбираться с помощью прямых проверок нуждаемости, документальных проверок нуждаемости, оценки достаточности питания, оценки факторов риска, учета географической зоны, демографических характеристик, либо с помощью само-отбора. Обычно в каждой конкретной программе используется целый ряд методов, и такой подход чаще всего обеспечивает лучший отбор, чем какой-либо единственный метод. Прямые проверки нуждаемости и документальные проверки нуждаемости требуют самых высоких затрат, но при этом дают самые низкие показатели ошибок включения, и потому вложения средств в эти проверки обычно оправданы. Самостоятельный отбор, подтверждаемый показателями низкой заработной платы и географией расселения беднейших групп, также представляет собой весьма эффективный и испытанный инструмент отбора получателей помощи. • Особенности и качественные показатели реализации программы оказывают серьезное влияние на результаты адресного отбора. Программы помощи должны подкрепляться широкими проверками на местах, чтобы удерживать показатели ошибок исключения на самом низком уровне. Чтобы добиться снижения ошибок включения в программу, необходимо точное определение прав заявителей, позволяющее отделить реально бедных заявителей от небедных, причем такое определение, которое можно реализовать ценой разумных затрат. Системы отбора получателей должны быть настолько динамичными, чтобы обеспечивать легкий доступ к программе помощи для «новых бедных» семей, и при этом своевременно исключать из программы те семьи, которые утратили права на помощь. Важнейшие базовые условия для получения хороших результатов отбора следующие: достаточное обеспечение кадрами; четко сформулированные «правила игры»; ясно расписанные и разумно выстроенные функции различных органов; а также достаточные информационные системы и материальные ресурсы, подкрепленные мониторингом и оценкой в процессе работы. Требуется также определенное время и усилия на наладку системы. • Сформировать хорошую систему адресного отбора получателей помощи достаточно сложно, но зато она может использоваться многими программами социального обеспечения, а не только программами прямых денежных выплат и раздачи натуральной помощи. Эта система может служить для контроля доступа к программам предоставления бесплатных или льготных услуг медицинской помощи, школьного образования, обучения, жилищного обеспечения, коммунальных услуг – и к другим подобным программам. Распределение соответствующих накладных расходов [по многим программам] не только весьма эффективно, но и позволяет сформировать более согласованную социальную политику в целом. Глава 5. Ставки пособий и механизмы их выделения. В этой главе мы сводим воедино разрозненные знания о концептуальных и практических особенностях тех или иных пособий и выплат по программам социальной поддержки. В ней мы также рас-

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

сматриваем целый ряд вопросов, в том числе – как определить уместные в данном случае ставки пособий и как сформировать их структуру; изучаем проблему утраты стимулов к труду у получателей и способы решения этой проблемы с помощью разумно подобранной структуры пособий; описываем элементы программ, предназначенные для поощрения независимости семей получателей за счет обязательной или добровольной привязки пособий к действиям или услугам, которые могут укрепить эту независимость; а также обсуждаем вопрос о том, как следует строить механизмы выплат. Основные мысли данной главы следующие:

•

Чтобы добиться желаемых результатов, ставки пособий в данной программе должны соответствовать ее целям и задачам. Тем не менее, бюджетные ограничения нередко заставляют прибегать к нелегким уступкам при выборе между охватом программы и ставками пособий. Программы, предлагающие слишком скромные пособия, оказывают слишком незначительное влияние на получателей, и при этом административные расходы таких программ оказываются слишком высокими в сравнении с суммами пособий. Программы с высокими ставками пособий оказывают более заметное влияние на семьи получателей, но несут на себе повышенное финансовое бремя, требуют больше внимания Рисунок 4 Показатели «щедрости» избранных при разработке и отпрограмм социального обеспечения, для стран Европы, Центральной Азии, Латинской Америки и Карибского боре получателей, а бассейна, за период с 2001 по 2004 гг также могут приводить к утрате стимулов к труду. В развисемейные пособия (n = 15) вающихся странах в целом чаще встречапрограммы «последней надежды» ются программы со (n = 20) слишком низкими программы обусловленных ставками пособий, денежных выплат чем программы со (n = 8) слишком высокими социальные пенсии (n = 14) ставками пособий. Ставки пособий не0 20 40 60 сумма пособия как процент от суммы скольких весьма сопотребления семьи до получения пособия лидных программ поддерживаются на Источники: статья Теслюк и др., публикация ожидается; статья сотрудников уровне порядка 15 – Всемирного банка, публикация ожидается. 20 процентов суммы Примечание: n – число программ. Средняя величина показана горизонтальной линией внутри теневого прямоугольника, где 25-процентная доля показана как потребления домонижняя часть теневого прямоугольника, а 75-процентная доля показана как верхняя часть теневого прямоугольника. Программы с показателями «щедрости» хозяйств до получев 1.5 раза ниже или выше средней величины отбрасывались. ния этого пособия, см. Рисунок 4.

•

Пособия можно классифицировать с учетом характеристик семей получателей – таких как уровень бедности, численность членов той или иной семьи, ее состав, конкретные нужды и поведенческие особенности. Такого рода тщательный под-

Резюме

бор позволяет усилить эффект воздействия на бедность в расчете на единицу выплачиваемого пособия, но при этом усложняет административную работу и взаимодействие с общественностью, а потому он чаще применяется в условиях богатых ресурсов и возможностей. • Участие работающих граждан в программах социального обеспечения оказывает весьма малое или среднее влияние на их занятость и часы работы в развитых странах, и это влияние сказывается в еще меньшей степени в развивающихся странах. Кроме того, разработчики программ имеют в своем распоряжении целый ряд инструментов для минимизации возможной утраты стимулов к труду: это ограничение доступа к программе для тех заявителей, кто не собирается работать; использование такого механизма целевого отбора получателей, который не привязан к их доходам напрямую; выбор таких ставок пособий, которые позволяют сохранить стимулы к труду; поддержание стимулов к труду за счет регулирования ставок пособий в зависимости от получаемых доходов; и/ или привязка выплачиваемых пособий к ряду условий программы – например, к производственному обучению, к занятости, к получению образования, микрокредитов и других услуг социальной поддержки. • Уже появляется опыт обязательной или добровольной привязки программ социального обеспечения к другим социальным услугам, которые в целом позволяют семьям получателей помощи становиться более независимыми. В этой сфере существует широкая и многообещающая область для экспериментов. Полученные на сегодняшний день первые результаты показывают, что обязательные привязки должны использоваться только в тех случаях, когда спектр предлагаемых услуг изобилен, эти услуги полезны для всех без исключения, или же когда большинство получателей пособий уже пользуются этими услугами. В подавляющем большинстве других случаев следует предпочесть добровольное вовлечение получателей в сферу этих услуг за счет их правильного информирования, адресации, единых окон обслуживания и прочих средств подобного рода. • Механизмы выплат должны быть безопасны, надежны, легко доступны для всех получателей пособий и умеренны по издержкам осуществления. В распоряжении работников программ имеется целый ряд платежных инструментов – таких как наличные деньги, чеки, льготные талоны и пособия в натуре – которые могут выдаваться с помощью банковских отделений, платежных банковских автоматов, мобильных платежных пунктов, частных и государственных магазинов и тому подобных средств и учреждений. Выбор наиболее подходящих в том или ином случае механизмов выдачи пособий зависит от целей программы, текущих потребностей, административных возможностей и условий местной инфраструктуры. Повышению стандартов обслуживания, снижению масштабов коррупции и утечек средств, а также снижению затрат в долгосрочной перспективе могут способствовать инвестиции в оборудование и в административные системы программы, имеющие отношение к производству выплат. Глава 6: Использование мониторинга и оценки в целях совершенствования программ. В этой главе мы обсуждаем добавочную стоимость и навыки и умения («ноу-хау»), накапливаемые при разработке и использовании средств мониторинга

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

и оценки для совершенствования программ социального обеспечения. Система мониторинга – это важнейший инструмент управления, который обеспечивает управленца постоянным потоком информации и говорит ему о том, насколько хорошо осуществляется программа; а это, в свою очередь, позволяет ему своевременно принять те или иные меры для улучшения процесса выполнения программы. Оценка работы программы – это внешняя проверка эффективности работы программы, для которой используются специальные методы, позволяющие: проверить, насколько программа отвечает определенным стандартам; рассчитать ее «чистые» результаты или эффект воздействия; и/ или определить, насколько положительный эффект программы перевешивает те затраты, которые несет ради нее общество. В данной главе мы уделяем особое внимание наиболее распространенным видам оценок, применяемых для программ социального обеспечения: это оценка процесса работы; проверка точности целевого отбора получателей пособий; и оценка эффекта воздействия программы. По каждому виду оценки мы даем указания, касающиеся стоимости этого вида оценки и метода ее проведения. Основные наши мысли, излагаемые в данной главе, следующие:

•

Система мониторинга и оценки является «фирменным клеймом», подтверждающим высокое качество общественного управления программой. И, тем не менее, системы такого рода все еще редко используются в структуре программ социального обеспечения развивающихся стран. Вместе с тем, недавно появилась новая волна ориентированных на результат программ (таких как программы обусловленных денежных выплат в некоторых странах Латинской Америки и Карибского бассейна и программы поощрения занятости в Аргентине и Эфиопии), в которых разработаны и применяются системы комплексного мониторинга и оценки. Эти системы, в свою очередь, позволили собрать серьезные данные, доказывающие, что данные программы прекрасно выполняются и достигают своих плановых результатов. Опыт работы этих программ показывает, что надежные системы мониторинга служат хорошей основой для правильных оценок работы программ, и оба этих элемента обеспечивают прекрасную обратную связь, которая дает возможность повышать действенность, результативность и положительный эффект этих программ.

•

Система мониторинга представляет собой важнейший инструмент управления, который снабжает руководителей постоянной информацией о том, насколько хорошо выполняется программа, и эта информация позволяет руководителям программы своевременно принять нужные меры для повышения качества выполнения программы. Мониторинг – это постоянно идущий процесс, протекающий в течение всего срока жизни программы, и он должен рассматриваться как неотъемлемый элемент любой современной программы. Хорошая система мониторинга должна обеспечивать всесторонний и активный мониторинг, разумно приспособленный к конкретным условиям данной страны и программы. Чтобы системы мониторинга были результативными, им гораздо нужнее верная стратегическая нацеленность и политическая поддержка, чем щедрые вложения в дорогостоящие информационные технологии. Им также нужны профессио-

Резюме

нальные и опытные работники, внимательное управление, финансирование и какое-то время для развития и обретения зрелости. • Оценка работы программы – это внешняя проверка эффективности работы программы, для которой используются специальные методы, позволяющие: проверить, насколько программа отвечает определенным стандартам; рассчитать ее «чистые» результаты или эффект воздействия; и/ или определить, насколько положительный эффект программы перевешивает те затраты, которые несет ради нее общество. Наиболее распространенные виды оценок, применяемых для программ социального обеспечения, это оценка процесса работы; проверка точности отбора получателей пособий; и оценка эффекта воздействия программы. • Дополнительные выгоды, получаемые за счет проведения оценки программы, весьма существенны, но до недавних пор оценки работы программ социального обеспечения проводились сравнительно редко в развивающихся странах. За последние десять лет наблюдается некоторый рост минимально необходимых оценок точности отбора получателей пособий, а также оценок эффекта воздействия для программ целевых денежных выплат и программ поощрения занятости, хотя оценки такого рода все еще весьма редко проводятся в других видах программ. Глава 7: Понимание общих принципов действий. Поскольку на сегодняшний день не существует единого рецепта для всех систем социального обеспечения, разработчикам программ следует четко понимать диапазон вариантов действий, которые перед ними стоят. В этой главе мы представляем меню этих вариантов: денежные выплаты самых разных видов, раздачи продуктовых пайков, общие ценовые льготы, общественные работы, целевые денежные пособия, а также талоны на бесплатное получение важнейших социальных услуг (Таблица 1). Для каждого из этих вариантов, мы описываем в этой главе особенности его разработки, результаты, преимущества, недостатки и практические уроки, полученные на сегодняшний день. В данной главе мы подчеркиваем ту мысль, что для каждого конкретного вида программы существует множество вариантов, отличающихся в каких-то деталях – и от того, как эти детали учитываются и реализуются, зависит приспособление программы к различным обстоятельствам и, в конечном счете, успех этой программы. В этой главе мы также обобщаем результаты многочисленных публикаций и даем читателям ссылки на них. Многие из основных мыслей этой главы не новы, но в то же время целый ряд приводимых нами примеров отличаются новизной, а предлагаемые обобщения, как мы надеемся, зрелы и полезны. Основные мысли этой главы таковы:

•

Существует немало различных типов программ социального обеспечения: программы денежных выплат и раздачи помощи в натуре, программы общих субсидий, программы общественных работ, программы целевых денежных выплат, а также талонов на бесплатные услуги учреждений здравоохранения и образования. В этой главе мы описываем основные особенности построения, надлежащие условия, трудности выполнения и практический опыт реализации такого рода программ. Все эти моменты надо правильно понимать в тех случаях, когда разработчикам программ приходится делать осознанный выбор и принимать

Цели социальной помощи

•• Смягчение бедности и поощрение равенства •• Смягчение потрясений •• содействие реформам

•• Смягчать бедность и содействовать равенству •• смягчать потрясения •• инвестировать в человеческий капитал и питание •• содействовать реформам

Тип инициативы (программы)

Денежные выплаты и их близкие аналоги •• на основе проверок нуждаемости •• талоны на пищевые продукты •• ненакопительные пенсии •• семейные пособия

Программы раздачи пищевых пайков в натуре и другие программы помощи продуктами •• Дать количественную оценку пайков и выдач в натуре •• Обеспечить дополнительное питание •• Наладить школьное питание •• Наладить распределение пищевых продуктов в чрезвычайных ситуациях

•• Хронически бедные люди, которые не имеют средств на покупку пищи и нуждаются в улучшении состояния питания •• Получатели, не способные работать: пожилые люди, инвалиды, школьники, а также плохо питающиеся, беременные и кормящие грудью матери •• Лица, нуждающиеся во временном облегчении, беженцы, перемещенные лица

•• Хронически бедные работающие семьи •• Получатели, не способные работать: дети, пожилые люди и инвалиды •• Лица, нуждающиеся во временной помощи

Целевые получатели помощи

•• Программа может быть эффективна в борьбе с голодом •• Программа может повысить посещаемость школ детьми из бедных семей

•• Админ. расходы данной программы ниже, чем у других программ •• Программа не искажает цены •• Выплаты могут прямо направляться на удовлетворение важнейших нужд семей получателей •• Пособия могут различаться по степени нуждаемости, размеру и составу семьи и т.п.

Преимущества

Таблица 1 Характеристики инициатив в рамках систем социальной помощи Недостатки

•• Хранение и перевозка пищевых продуктов добавляют крупную статью административных расходов •• Группа получателей невелика •• Могут возникать серьезные ошибки включения, в связи с методом отбора получателей •• Программа обычно предвзята в отношении городского населения •• Питание людей на местах налагает дополнительное бремя на админ. расходы программ и проездные расходы получателей помощи

•• Методы отбора получателей могут трудоемки при сборе данных •• выплаты равноценны, и могут направляться семьями на нецелевые нужды

Надлежащие условия

•• В тех случаях, когда есть продукты в натуре, а наличные деньги отсутствуют, либо когда правительству нужно провести ротацию стратегических запасов зерна •• Когда цены на продукты слишком высоки из-за отсутствия рынка или его неэффективности •• Когда программы не оказывают негативное воздействие на рынки •• Когда программы питания нужны для защиты людей, испытывающих нехватку продуктов питания

•• Наличие основных продуктов потребления •• возможность для получателей покупать пищевые продукты на рынке

Трудности выполнения

(продолжена)

•• Организация эффективной доставки, хранения и выделения продуктов питания •• Отбор продуктов потребления •• Обеспечение нуждающихся в питании матерей и детей

•• Нужно определить четкие цели и ставки пособий •• Нужно точно отобрать целевых получателей •• Нужно выделять пособия надежно и эффективно

18 Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

•• обычно это трудоемкие проекты по развитию инфраструктуры

Общественные работы

•• Смягчение бедности и поощрение равенства •• Смягчение потрясений

•• Смягчение бедности и поощрение равенства

Общие ценовые субсидии

•• ценовые льготы на продукты питания •• субсидируемые продажи продуктов питания •• субсидии на энергоресурсы

Цели социальной помощи

Тип инициативы (программы)

Таблица 1 (продолжена)

•• Хронически бедные и безработные, отброшенные на обочину рынка труда •• Переходные бедные слои, временно безработные и сезонные рабочие

•• Хронически бедные и переходные бедные семьи – как работающие, так и безработные

Целевые получатели помощи Преимущества

•• Нужная инфраструктура создается или поддерживается •• Самостоятельный отбор может быть эффективным способом, если ставка зарплаты достаточно низка •• Могут накапливаться дополнительные выгоды от управления рисками, если в условиях программы есть гарантии занятости •• Политически популярная программа, так как можно избежать утраты стимулов к труду, а получатели могут сохранять «гордость работающего человека»

•• Возможность снижения админ. расходов зависит от механизма выдачи помощи •• Программа может быть быстро выполнена или расширена в самом начале кризиса, если существуют нужные для этого рыночные структуры

•• Программы требовательны к админ. ресурсам •• Приходится идти на примирение задач развития инфраструктуры с задачами смягчения бедности •• Отношение чистых выплат к общим затратам невысокое из-за высокой доли доходов помимо заработной платы, а также из-за прошлых доходов

Трудности выполнения

•• Дойти до самых бедных семей с помощью самостоятельного отбора – к примеру, за счет выбора точной ставки заработной платы •• Построение полезной инфраструктуры при эффективных затратах за счет привлечения максимального числа людей •• Удержание затрат на регистрацию получателей на низком уровне •• Предотвращение утечек фин. ресурсов программы

•• Выделение продуктов пониженного качества бедному населению •• Удержание бюджета программы в разумных пределах

(продолжена)

•• Когда цифры безработицы высоки после коллапса рынка труда в результате кризиса или катастрофы •• Когда сезонная безработица высока •• Когда приходится решать вопросы безработицы в условиях отсутствия страхования по безработице

Надлежащие условия •• Когда цены на важнейшие продукты потребления слишком высоки •• Когда помощь оказывается в четко определенный период времени

Недостатки •• Высокие ошибки включения небедных лиц изза сложностей в схемах потребления продуктов •• Зачастую программы предвзяты в отношении городского населения •• Искажают цена на продукты потребления и их применение •• От программ сложно и дорого отказаться после того, как они заработали – из-за сопротивления заинтересованных групп

Резюме

Источник: авторский.

•• Плата за услуги мед. учреждений •• Школьная плата •• Стипендии

Талоны на бесплатное обслуживание, льготы и стипендии

•• Смягчение бедности и поощрение равенства •• Инвестирование в человеческий капитал и питание •• Содействие реформам

•• Хронически бедные и обездоленные бедные семьи с низким уровнем человеческого капитала, которые не могут платить за образование и медицинскую помощь •• Бедные ученики, которые в противном случае оставили бы обучение в школе

•• Хронически бедные и обездоленные бедные семьи с низким уровнем человеческого капитала, в особенности дети и матери

Целевые денежные выплаты

•• целевые выплаты на условиях посещения школы или пользования медицинскими услугами

Целевые получатели помощи

Цели социальной помощи

Тип инициативы (программы)

Таблица 1 (продолжена)

•• Программа может способствовать развитию человеческого капитала

•• Программа поддерживает доходы бедных людей •• Программа способствует улучшению посещаемости школ и медицинских заведений

Преимущества

•• Программа сложна в админ. смысле и должна контролироваться непосредственно учреждениями образования и медицины •• Результативность программы определяется существующей инфраструктурой учреждений образования и здравоохранения

•• Эффективность определяется имеющейся инфраструктурой образования и здравоохранения •• Программа требовательна к админ. ресурсу, поскольку требует точного отбора получателей и мониторинга качества работы

Недостатки

•• Когда важные социальные услуги предоставляются за плату и потому могут исключать бедных людей •• Когда имеются услуги образования и здравоохранения •• Когда провайдеры услуг имеют доступ к альтернативным источникам дохода

•• Когда нужно достичь четких целей в плане человеческого капитала •• Когда имеются услуги образования и здравоохранения •• Когда админ. ограничения не слишком существенны

Надлежащие условия

•• Определить критерии выдачи талонов на бесплатное обслуживание •• - Наладить хорошие информационные системы •• - Обеспечить хорошее исполнение программы провайдерами услуг и руководителями •• - Добиться выделения средств финансирования

•• Распределять помощь надежно и эффективно •• Четко разделить функции в пределах социальных структур •• Выбрать условия •• Проверять выполнение условий программы

Трудности выполнения

20 Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Резюме

решение – какой вид программы использовать в том или ином случае, чтобы добиться плановых целей во благо конкретных целевых групп получателей помощи. • Общая классификация и отнесение близких программ к той или иной категории – к примеру, к категории программ денежных выплат или программ общественных работ – затушевывает различия этих программ, хотя при этом программы одной категории могут разрабатываться и выполняться целым рядом способов, которые позволяют лучше приспособить их к конкретным условиям работы. Выбор того или иного варианта приспособления программы определяет, какую группу населения эта программа будет обслуживать, и какое реальное воздействие она может дать в результате. Тем, кто занимается выполнением программ, не следует слепо копировать структуры программ, которые применяются где-то и кем-то, но следует четко понимать принципы, лежащие в основе каждой категории программ, и методы правильного приспособления этих общих принципов к реальным нуждам и конкретным условиям на местах. • Качество и тщательность разработки и выполнения программ, проявляющиеся во всем – от выбора получателей помощи до выдачи пособий и мониторинга положительных результатов – оказывают огромное влияние на эффективность и результативность той или иной программы. Ни одна из программ не может рассчитывать на гарантированный успех, а некоторые с самого начала обречены на гарантированный провал. Значение хорошо спланированных систем и искусных руководителей в получении максимума пользы от программы просто невозможно переоценить. • Всегда есть возможность для улучшения качества программ: новые идеи могут возникать в процессе работы хорошо продуманных и грамотно управляемых программ; из наблюдений и практических уроков, извлекаемых при работе программ в различных условиях; они могут быть результатом инноваций или появления новых технологий. Новые идеи о том, как правильно планировать программы, как бороться с постоянными трудностями отбора получателей помощи и платежных систем, как проводить мониторинг и решать иные задачи – всплывают на поверхность постоянно. Руководителям программ следует постоянно следить за информацией и критически осмыслять новинки, чтобы вовремя оценить, каким образом появившаяся где-то новинка может быть применена на пользу конкретной руководимой ими программы. Глава 8: Поддержка традиционно уязвимых групп. В этой главе мы в общих чертах описываем вопросы, касающиеся помощи инвалидам, пожилым людям, сиротам и детям группы риска. Хотя конкретные подходы могут несколько отличаться в деталях, все же существуют общепринятые схемы и подходы к обслуживанию этих групп населения через системы социального обеспечения. Самый главный вопрос заключается в том, следует ли вводить специальные программы для обслуживания этих групп, или можно обслуживать их с помощью программ социальной помощи, рассчитанных на более широкие категории получателей помощи. Это вопрос все еще остается проблемным, поскольку членов этой группы не всегда можно считать бедными; но все же группа в целом все же заметно беднее среднего уровня, а ее члены обездолены в целом ряде конкретных аспектов. Если идти по пути оказания им

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

помощи через общие программы социального обеспечения, то эти программы нужно несколько модифицировать с учетом их нужд. К тому же, общественная деятельность в помощь этим группам не может исчерпываться только поддержкой уровня их доходов, причем эта поддержка не всегда является наиболее важной для них. Таким образом, можно считать, что для этих групп особую роль играет координация политики помощи – или, в некоторых случаях, сочетание выплат с целевыми услугами, и такой подход для этих групп еще важнее, чем социальная политика в широком смысле. Основные мысли данной главы следующие:

•

Ряд уязвимых групп людей сталкиваются с трудностями в попытках обеспечить себе достойный уровень дохода. В этих группах особенно высока доля людей со слабым образованием, которые плохо интегрированы в рынок труда и не имеют сколько-нибудь значительной личной собственности. Они также нередко сталкиваются с дискриминацией, и она еще более усложняет их попытки обеспечить себе независимый источник дохода. Кроме того, люди каждой группы сталкиваются с рядом проблем, характерных именно для этой группы: например, пожилые люди страдают от постепенного ухудшения здоровья; людям с различными формами инвалидности приходится преодолевать материальные и социальные препятствия в попытках приобщиться к жизни общества; свобода перемещенных лиц может ограничиваться определенной разрешенной зоной проживания; ветераны войны могут иметь различные расстройства психического здоровья в связи с их прошлым военным опытом, а также могут сталкиваться с неприятием местных общин; наконец, иммигранты могут испытывать трудности в попытках доступа к различным услугам; если это нелегальные иммигранты, не имеющие нужных документов, то они обычно опасаются пользоваться даже теми услугами, которые им предлагаются. • Список групп получателей, уязвимых по тому или иному основанию, весьма обширен, хотя масштабы и степень каждого отдельно взятого аспекта этой обездоленности может меняться от места к месту. Существует целый ряд частных особенностей оказания услуг социального обеспечения представителям этих обездоленных групп – и это особенно касается пожилых людей, сирот, детей группы риска и инвалидов. Домохозяйства, имеющие в своем составе таких уязвимых членов семьи, обычно беднее аналогичных домохозяйств, не имеющих таких членов, хотя эта закономерность не везде и не всегда оправдывается. Тем не менее, целевой отбор обездоленных лиц, нуждающихся в помощи, может быть весьма неточным. • При оказании помощи представителям уязвимых групп через систему социального обеспечения возникает неизменный вопрос, как лучше это делать – с помощью специальных программ или же в рамках обычных программ социальной помощи, рассчитанных на широкие слои населения. В целом на сегодня сложилось такое мнение, что предпочтение следует отдавать обслуживанию уязвимых групп населения через особые, хорошо выполняемые программы социальной помощи, при условии равного доступа нуждающихся и высокой эффективности работы – хотя сформировать такие программы не всегда возможно. Решение об организации помощи этим группам тем или иным способом отчасти определя-

Резюме

ется техническими критериями – например, масштабами альтернативных программ социальной помощи; точностью отбора получателей по критерию обездоленности в сравнении с критерием бедности, с учетом конкретной ситуации; а также цифрами экономии административных затрат в случае объединения программ помощи. Можно упомянуть также ряд не менее важных, но скорее качественных факторов при принятии такого решения: это насколько велика степень политической поддержки уязвимых групп в данных условиях; насколько целевые выплаты позволяют укрепить положение уязвимых членов внутри их семей; и насколько сильны элементы недостойности, возникающие при участии в такой специальной программе помощи в той или иной среде. • Поддержка уровня дохода – это не единственная форма государственной заботы, столь нужной для помощи этим группам населения и, конечно же, зачастую не самая важная, а потому роль помощи для поддержания уровня дохода не следует преувеличивать. Сочетание денежных выплат с другими формами социальной помощи и услуг, оказываемых целевым семьям, играет для уязвимых групп еще более важную роль, чем для остальных получателей социальной помощи. Глава 9: Формирование системы социальной поддержки. Основная цель этой главы – помочь разработчикам программ и отраслевым специалистам выбрать наиболее правильную комбинацию элементов социальной политики и программ социального обеспечения, которая позволяет выполнить задачи государственного масштаба. Процесс формирования системы социального обеспечения включает в себя две взаимосвязанных задачи: встроить отдельные программы в общую гармоничную структуру; и обеспечить такую работу, при которой структура социального обеспечения дополняет прочие элементы социальной политики страны. В этой главе мы представляем четыре стадии процесса оценки структуры социального обеспечения: (1) Провести диагностику источников бедности и обездоленности; (2) Оценить результативность и эффективность всех частных программ социального обеспечения в общей структуре; (3) Определить пути улучшения существующей комбинации программ социального обеспечения; и (4) Разработать конкретный план выполнения избранной стратегии. Основные мысли данной главы следующие:

•

Разработчикам программ и отраслевым специалистам необходимо подобрать правильную комбинацию элементов социальной политики и программ социального обеспечения, которая позволяет выполнить задачи государственного масштаба в части снижения бедности и уязвимости – с учетом формулировки этих задач в общегосударственных или отраслевых стратегических документах. • Наше видение хорошей системы социального обеспечения состоит в том, что она должна: отвечать нуждам бедных и обездоленных людей в данной стране; она должна быть правильно подобранной, справедливой, рентабельной, учитывающей стимулы к труду, устойчивой и динамичной; и она должна быть хорошо приспособлена к конкретным условиям и ограничениям, существующим в данной стране. • В целом схема оценки сектора социального обеспечения строится в три этапа, а именно: (1) Проводится диагностика источников бедности и обездоленности, с

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

использованием основных инструментов оценок уровней бедности, оценок рисков и уровней обездоленности, а также анализов бедности и ее социальных проявлений, если есть такая возможность; (2) Проводится оценка отдельных программ социального обеспечения с использованием перечисленных критериев; и (3) Проводится оценка комбинации существующих программ с использованием перечисленных критериев. Мы имеем в виду главный инструмент диагностики: проверку статей расходов государственного бюджета на сектор социального обеспечения. • Оценки такого рода весьма полезны в тех случаях, когда планируются значительные реформы или возникают какие-то новые потребности. Более того, эти оценки необходимо проводить на регулярной основе, поскольку старые стратегии могут устаревать с появлением новых проблем и приоритетов, либо просто потому, что в мире появляются новые, более эффективные средства решения старых проблем. • Продвижение вперед от состояния статус-кво к формированию проекта хорошей системы социального обеспечения требует преодоления ряда трудностей в части финансовых ограничений, политических возможностей и административных ресурсов. Различные виды реформ сталкиваются с различными комбинациями этих трудностей, и то, насколько серьезной окажется та или иная из этих трудностей, зависит от этапа процесса во времени и от существующих на данном этапе условий. В большинстве ситуаций всегда есть возможность добиться какого-то конкретного улучшения, хотя нередко случается так, что улучшения нарастают постепенно, по мере того, как проходят года и этапы работы. В Таблице 2 приводятся данные по недавно проведенным реформам для каждого главного вида реформ. Глава 10: Приспособление систем социальной поддержки к работе в различных ситуациях. В этой главе мы обсуждаем, какие ситуации могут существовать в разных странах, и каким образом они могут влиять на формирование разумной системы социального обеспечения и реализацию таковой. Мы рассматриваем здесь шесть различных ситуаций: страна низкого достатка; страна среднего достатка; страна в состоянии экономического кризиса или на выходе из него; страна после природного катаклизма; страна, использующая систему социального обеспечения для содействия реформам; и страна, пытающаяся смягчить последствия роста цен на продукты питания. Рассматривая каждую из этих ситуаций, мы обсуждаем в этой главе, как следует строить систему социального обеспечения – как в плане комбинации отдельных программ, так и в плане их четкой привязки к ситуации на данный момент. По всей главе приводятся реальные примеры программ. Основные мысли данной главы следующие:

•

Не существует единого рецепта для всех систем социального обеспечения, поскольку конкретные нужды и возможности зависят от конкретной ситуации. От места к месту всегда меняется как комбинация применяемых программ, так и средства работы в каждой отдельной программе. • При формировании систем социального обеспечения в странах низкого достатка всегда приходится идти на самый жесткий выбор приоритетов. Усилия

Резюме

Таблица 2 Примеры недавно проведенных реформ Вид реформы

Улучшение отдельных программ

Дополнительная совершенно новая программа

Слияние ряда программ

Замена ряда программ другими программами

Снижение субсидий и формирование замещающих их программ

Источник: авторский.

Страна

Год

Сущность реформы

Аргентина

2005

Переход от чрезвычайной программы денежных выплат главам семейств Jefes de Hogar к программе страховых пособий на обучение Seguro de Capacitacion, представляющей собой новый подход в области трудоустройства, рассчитанный на среднесрочную перспективу

Эфиопия

2005

Переход от натуральной помощи пищевыми продуктами для спасения голодающих к серьезной программе общественных работ, подкрепленной денежными выплатами для тех, кто не способен к работе

Колумбия

2000

Формирование программы целевых денежных выплат Familias en Accion

Индия

2007

Наращивание в общегосударственном масштабе существующей системы гарантий трудоустройства

Лесото

2004

Формирование всеобщей социальной пенсии

Бразилия

2004

Слияние программ Bolsa Escola, Bolsa Alimentacao, Cartao Alimentacao и Auxilio Gas в единую программу Bolsa Familia

Ямайка

2001

Слияние программы талонов на продукты питания, программы помощи бездомным и программы государственной помощи в программу PATH

Армения

1999

Замена 26 программ целевых денежных выплат единой программой семейных пособий на основе документальных оценок нуждаемости

Эквадор

2003

Замена программ Bolso Solidario и Beca Escolar программой Bono de Dessarrollo Humano, характеризующейся более широким охватом населения, улучшенным показателем «щедрости» и более точными средствами выявления нуждающихся

Грузия

2007

Замена большинства существующих фрагментарных программ социальной помощи единым целевым пособием для бедных семей, выделяемым на основе документальной проверки нуждаемости

Мексика

1997

Замена целого ряда программ натуральной помощи пищевыми продуктами и программ ценовых скидок программой PROGRESA

Бразилия

2002

Отмена субсидий на газ и создание программы Auxilio Gas

Индонезия

2006

Снижение субсидий на топливо и формирование программы денежных выплат

Ямайка

1984

Отмена субсидий на покупку пищевых продуктов и формирование программы талонов на продукты питания

Румыния

1997

Замена субсидий на отопление и коммунальные услуги целевыми сезонными пособиями на оплату услуг теплоснабжения

•

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

этих программ обычно нацелены на смягчение наиболее тяжелых лишений, на попытки защитить семьи получателей помощи от невозместимых потерь и на оказание помощи семьям, старающимся вложить средства в будущность своих детей. Системы социального обеспечения должны строиться на основе ряда существующих программ, проработавших достаточное время, чтобы на их фундаменте можно было развить необходимые организационные ресурсы. Отдельные программы при этом могут быть относительно простыми. Системы социального обеспечения в странах среднего достатка могут строиться с намерением охватить все целевые группы населения и все мотивации для социальной помощи, но все же они обычно концентрируют усилия на помощи хронически бедным людям. Отдельные программы при этом могут быть достаточно изощренными, но все же инновационные методы обычно не распространяются на все программы данной страны, в которых они могли бы с пользой применяться. Системы социального обеспечения в условиях преодоления экономического кризиса или в канун подъема цен на продукты питания обычно ставят перед собой две главных задачи: защитить доходы семей; помочь им избежать невосполнимых утрат материальных средств и человеческого капитала; и помочь сохранению политического согласия по вопросам политических шагов, необходимых для выхода из кризиса. В таких ситуациях трудно быстро наращивать масштабы программ, и потому нередко приходится идти на какие-то компромиссы в части отбора получателей помощи, условий стимулирования и структуры подотчетности. Нужда в таких компромиссах гораздо меньше в том случае, когда страна обладает базовой программой, которую можно модернизировать и наращивать в случае потребности, чем в том случае, когда ей приходится начинать все с нуля. Главная роль системы социального обеспечения в стране, которая испытала на себе удар природной стихии, заключается в том, чтобы помочь семьям избежать невосполнимых утрат, которые могут случиться уже после преодоления пика катастрофы как таковой. Результативная система социального обеспечения должна рассматриваться в качестве дополнительного инструмента для содействия главным усилиям по защите средств существования людей, реконструкции и восстановлению утраченного. И опять же нужно иметь в виду, что с учетом трудностей быстрого наращивания масштабов программ, страны, располагающие готовыми системами социального обеспечения, которые можно быстро модифицировать, лучше способны оказывать услуги социальной помощи после природных катастроф. Этим странам иной раз необходимо просто скорректировать процедуры помощи на период ответных действий после катастрофы, а по окончании чрезвычайной ситуации применить механизмы возврата к нормальному режиму работы. В отношении политических реформ, системы социального обеспечения могут играть две взаимосвязанных, но несколько отдельных роли. С одной стороны, они могут помочь возместить утраты, понесенные бедными слоями населения в процессе реформ, а с другой стороны, помочь формированию политической толерантности процесса реформ. Некоторые программы, изначально ориентирован-

Резюме

ные на временные задачи политической экономии, могут раздуваться до объемов, которые трудно поддержать в дальнейшем, и потому в условия таких программ нужно включать четкое положение о порядке завершения их работы. Другие же программы с четкой ориентацией на борьбу с бедностью могут планироваться как постоянные, а потому должны изначально строиться как устойчивые и долгосрочные. Если они запускаются быстро, им все же нужно пройти долгий период организационного развития и преобразований в процессе работы. Книга также содержит два приложения и глоссарий. Приложение A: Основные концепции борьбы с бедностью и управления социальными рисками – в этом приложении рассматриваются концепции социальной политики, используемые в книге, чтобы у читателя сложилось правильное понимание основной терминологии и идей, предлагаемых в ней. Приложение B: Главные особенности избранных программ социального обеспечения – в этом приложении описываются и обсуждаются наиболее заметные особенности многих программ, реализуемых по всему свету, поскольку эти программы используются как иллюстрации в тексте книги. Они играют роль избранных примеров конкретных программ социального обеспечения.

Учебник по системам социальной поддержки Настоящая книга представляет собой часть более крупного проекта под названием «Учебник по системам социальной поддержки», работа над которым поддерживается отделом по социальному обеспечению в составе Сети человеческого развития. В полной программе работ заложены самые различные направления, и в каждом из них предусматривается публикация материалов по средствам разработки и реализации программ социального обеспечения в различных странах мира. Учебные материалы по системам социального обеспечения представляют собой прекрасный отправной пункт для желающих узнать больше о важнейших аспектах работы систем социального обеспечения. В некоторых из этих материалов обобщены общепринятые международные «лучшие методы», по которым уже во многом сформировалось общее согласие. Это в основном касается материалов по наиболее распространенным видам программ. Некоторые учебные материалы представляют результаты новых исследований – к примеру, результаты работ по методам целевого отбора получателей помощи. Другие учебные материалы представляют мнения отдельных мыслителей в русле международной дискуссии по таким вопросам, где пока еще не наметилось общее согласие – к примеру, по вопросам учреждений, политической экономии или роли систем социального обеспечения в политике развития. Есть еще учебные материалы, в которых предлагаются исследования конкретных случаев – к примеру, оценок состояния систем социального обеспечения в Латинской Америке. Большая часть этих «Учебных материалов по системам социального обеспечения» подготовлена по заказу вышеупомянутой Группы – часто при поддержке Института Всемирного банка или его региональных партнеров – в качестве учебных пособий или исследований, позволяющих заполнить бреши в наших знаниях. Остальные материалы появились в результате совместно спонсируемых работ или работ, выполненных иными авторами, которые дают полезную информацию для читателей учебника.

Для защиты и содействия: Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки

Аналитические записки представляют собой краткие брошюры, которые излагают главные мысли учебных материалов, лежащих в их основе. Они служат для ознакомления с материалом тех читателей, у кого нет времени на вдумчивое чтение материалов по всем аспектам систем социального обеспечения, а также служат введением для тех читателей, кто захочет прочитать больше материалов по какой-то конкретной теме. Группа также предлагает целый ряд курсов обучения, семинаров и конференций, которые либо построены на данных учебных материалах, либо развивают и дополняют эти материалы. В сотрудничестве с Всемирным банком, Группа предлагает ежегодный совместный двухнедельный курс обучения, проводимый в городе Вашингтон, округ Колумбия, которые называется «Защита обездоленных: разработка и реализация систем социального обеспечения», а также регулярно проводит местные курсы обучения на английском, французском, испанском и русском языках. Второй учебный курс продолжительностью в одну неделю, под названием «Как богатые защищают бедных: системы социального обеспечения в странах Организации экономического сотрудничества и развития», проводится по заказам небольших групп разных стран. Кроме того, время от времени проводятся семинары продолжительностью в несколько дней – для рассмотрения отдельных важных тем. К таким событиям можно отнести три международные конференции по службам реализации программ целевых денежных выплат, два семинара по защите сирот и обездоленных детей, а также один семинар по вопросу помощи продуктами питания. Кроме того, проводятся регулярные внутренние учебные занятия, а также семинары серии «обед сухим пайком» для сотрудников Всемирного банка. Мы также рекомендуем просмотреть веб-сайт Группы по социальному обеспечению – www.worldbank.org/safetynets Он служит подробным руководством для желающих получить знания по системам социального обеспечения. На этом сайте имеются учебные материалы и заметки, причем нередко на нескольких языках. Там можно также найти архивные данные по повесткам дня, презентациям и материалам всех учебных событий, семинаров и внутренних семинаров серии «обед сухим пайком», проведенным за последние годы. На сайте также предлагается каталог всех проектов Всемирного банка и аналитических работ по вопросам систем социального обеспечения. Кроме того, на сайте имеются ссылки на гораздо более обширные материалы – это резюме, указатели и копии многих сотен других публикаций по программам социального обеспечения и близким темам.

ФОРМА ЗАКАЗА

ПРОДУКТ

Для защиты и содействия Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки ISBN : 978-0-8213-7581-5

ЛОТ #

ЦЕНА

D17581

US$45

* Предлагаются скидки по географическим зонам – в зависимости от стоимости доставки в страну. См. http://publications.worldbank.org/discounts ** В пределах США, плата для предварительно оплаченных заказов составляет US$8.00 на каждый заказ. Заказчикам от организаций, направляющим официальный заказ на покупку, выставляется реальная цена доставки заказа. Заказчики за пределами США могут выбрать один из двух вариантов доставки: нерегистрируемая доставка авиапочтой (US$7 за каждый заказ плюс US$6 за каждую единицу доставки) и регистрируемая доставка курьерской авиапочтой (US$16.50 за каждый заказ плюс US$8 за каждую единицу доставки). Нерегистрируемая доставка может занять 4-6 недель, а регистрируемая доставка требует около 2 недель.

Кот

СУММА

Сумма Географическая скидка* Погрузка и обработка ** Итого US$

ЗАКАЗ ЧЕРЕЗ ИНТЕРНЕТ на www.worldbank.org/publications Для заказчиков в США

Для заказчиков за пределами США

Заполните эту форму и отправьте по адресу: World Bank Publications, P.O. Box 960, Herndon, VA 20172-0969 or fax it to 703-661-1501. Для оплаты по кредитной карточке, либо сделайте онлайновый заказ, либо позвоните по тел. 800-645-7247 или 703-661-1580.

Свяжитесь с Вашим местным дистрибьютором и узнайте информацию по ценам в местной валюте и условиям оплаты (http://publications.worldbank.org/booksellers). Если местного дистрибьютора нет, оформите заказ в Интернете, либо отправьте заказ по факсу +1-703-661-1501, либо же направьте его почтой на адрес World Bank Publications, P.O. Box 960, Herndon, VA 20172-0969, USA.

ПОЧТОВЫЙ АДРЕС ФИО ________________________________________

МЕТОД ОПЛАТЫ

Организация _________________________________

Снимите сумму с моей карточки

Адрес _______________________________________

Visa

Mastercard

American Express

Город _______________________________________

Номер кредитной карточки ____________________

Область ______________________ Код ___________

Срок годности _______________________________

Страна ______________________________________

ФИО ________________________________________

Тел _________________________________________

Подпись ___________________________________

Факс ________________________________________ Email ________________________________________

Прилагаю чек в US$, выписанный на банк в США и подлежащий оплате в пользу Всемирного банка

СПАСИБО ЗА ВАШ ЗАКАЗ

истемы социальной поддержки представляют собой финансиреимче из общих доходов бюджета, программы социальных выплат, нацеленные на оказание помощи бедным или незасищенным слоям населения. Они играют важную роль в социальной политике. С помощью систем социальной поддержки осуществляется перераспределение дохода, что непосредственно влияет на сокращение бедности и неравенства; эти системы позволяют домохозяйствам инвестировать в развитие человеческого потенциала детей и расширение источников дохода своих кормильцев; они помогают домохозяйствам управлять рисками – как ожидаемыми, так и реальными; кроме того, они позволяют правительствам осуществлять макроэкономические или секторальные реформы, направленные на поддержку эффективности и экономического роста. Эффективные системы социальные поддержки прополагают не только хороший замысел, но и качественную проработку деталей и плана внедгрения. Результативная система социальной поддержки и ее программы построены с учетом ситуации в стране, они обладают соответствующим охватом и предоставляют необходимые объемы помощи, они основаны на соблюдении принципа справедливости и учитывают вопросы стимулирования, они рентабельны и устойчивы. Наряду с этим, результативные системы социальной поддержки обладают динамизмом и изменяются по мере появления перемен в экономике, связанных с решением проблем управления и установлением новых норм.

Опираясь на многочисленные исследования, документы в области политики и оперативные материалы представителей научного сообщества и Всемирного банка, охватывающих результаты деятельности в более чем ста странах, авторы книги «Для защиты и содействия» предлагают практическое и авторитетное руководство по формированию систем социальной поддержки, включая полезную информацию по разработке критериев соответствия для получения помощи и отбору получателей помощи, назначению и выплате пособий, мониторингу и оценке программ и систем. Книга объединяет результаты исследований, опубликованных на настоящий момент, и обогащает их новыми примерами в соответствии с различными схемами программ – денежные трансферты (условные и безусловные), трансферты в натуральной форме, ценовые субсидии, освобождение от уплаты сборов и общественные работы. Исследование завершается представлением комплексной диагностической методологии, позволяющей разрабатывать и осуществлять работу систем социальной поддержки и программ с учетом конкретных условий.

Оформление заказа Для защиты и содействия

Разработка и реализация результативных систем социальной поддержки ISBN: 978-0-8213-7581-5 SKU: 17581 US$45 Заказ можно оформить в онлайновом режиме по адресу или по телефонам 800-645-7247;

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

703-661-1580