Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе by World Bank Russia

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

УКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМ

ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ

УСТРАНЕНИЕ СИСТЕМНОГО ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

УДК 338.439.223 ББК 67.403.83 У 46 Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнительных директоров, равно как и стран, которые они представляют. УКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ. УСТРАНЕНИЕ СИСТЕМНОГО ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ. М.: «Алекс», 2007. – 92 с. ISBN 5-9618-0041-5 Из почти запретной темы, обсуждавшейся лишь косвенно и расплывчато, проблема незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе превратилась в составляющую общего диалога по устойчивому лесоуправлению. Настоящий документ подготовлен в связи с необходимостью подведения итогов работы Банка на этом направлении и оценки общих подходов к сотрудничеству на национальном, региональном и международном уровнях. Он содержит анализ существующих подходов и накопленного опыта и, тем самым, создает базу для обсуждения новых путей движения вперед, выходящих за рамки диалога, переговоров и апробирования подходов с переходом к широкомасштабной реализации принятых решений для оказания конкретного и очевидного воздействия на ситуацию. Эти материалы предназначены для практических специалистов Банка и других организаций, тех, кто занимается реформированием лесного сектора и общей системы управления. Все права защищены Отпечатано в России Издательство «Алекс» www.alexpublishers.ru ISBN 5-9618-0041-5 © Всемирный банк, 2007

Оглавление

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Резюме. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Глобальные проблемы преступности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Закон и лес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Диапазон применения данного подхода к решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Типология и масштабы распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Приоритетные регионы и страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 5 7 8 14

3. Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Право и системы правоприменения на национальном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Национальные процессы ФЛЕГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Региональные процессы ФЛЕГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Многосторонние и двусторонние инициативы и программы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Правительственные инициативы по переходу к политике ответственных закупок лесоматериалов . . . . Инициативы общественных организаций и частного сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Итоги оценки работы по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в разных странах мира и на международном уровне. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Опыт всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Кредитные операции и консультационные услуги Банка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Включение лесного сектора в общие процессы оздоровления власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Управление в госсекторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Диагностические исследования для оздоровления систем управления и борьбы с коррупцией . . . Финансирование частной инвестиционной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Корпоративная социальная ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Укрепление законодательной базы и совершенствование судебно-правовой системы. . . . . . . . . . . . . Борьба с отмыванием денег/финансированием террористической деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 31 35 36 38 39 40 40 42

15 15 16 18 21 25 26

iii

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей промышленности . . . Новые направления работы Банка в области правоприменения и управления в лесном секторе . . . .

42 44

5. Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход. . . . . . . . . . . . . . Определяющие факторы незаконной рубки леса и другой преступной деятельности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Возможная схема борьбы с незаконной рубкой леса и другой преступной деятельностью в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Оценка причин преступлений в лесном секторе и ответных действий на них . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Библиография. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Врезки Врезка 1.1. Врезка 2.1. Врезка 2.2. Врезка 2.3. Врезка 2.4. Врезка 2.5. Врезка 2.6. Врезка 2.7.

Последствия роста преступности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Противоречивость лесного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Как обеспечить состоятельность лесного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Что такое незаконные рубки и связанная с ними преступная деятельность. . . . . . . . . . . . . Китай и торговля нелегальной древесиной и древесной продукцией. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Отмывание денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Продажа дубового леса компании «Ереванский коньячный завод» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Значение трансформации лесных земель для целей развития иногда превышает значение соблюдения законности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.1. Правоприменение в лесном секторе Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.2. Проблемы в области правоприменения в лесном секторе Индонезии. . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.3. Разработка Плана действий в Боснии и Герцеговине . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.4. Президент Путин поддерживает российский Национальный план действий по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины . . . . . . . . . . . . Врезка 3.5. Азиатское лесное партнерство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.6. Конвенция против коррупции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.7. Общее содержание японского Руководства по верификации законности и неистощительности производства древесины и древесной продукции . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.8. Программа МСОП по борьбе с незаконными рубками . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.9. Программа исследований СИФОР по управлению и правоприменению в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.10. Общеотраслевые этические нормы ведения бизнеса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 3.11. Добровольное введение корпоративных этических норм в целях обеспечения легальности и неистощительности лесопользования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.1. Правоприменение в лесном секторе как одно из направлений деятельности Банка на Филиппинах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.2. Последние публикации Банка по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.3. Ситуация в лесном секторе Нигерии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.4. Незаконные рубки и гидроэнергетический проект в Лаосской Народной Демократической Республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.5. Включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управления и борьба с коррупцией: на примере Ганы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.6. Инструменты диагностических исследований ГАК: Роль аналитической работы и эмпирических знаний для целей повышения местного потенциала и формирования программ действий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

49 51 59

2 6 6 7 10 11 12 14 16 17 17 18 20 22 25 26 27 28 29 32 34 35 35 37 38

Оглавление

Врезка 4.7. Лесное законодательство: Справочник по устойчивому развитию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.8. Специальное совещание экспертов по вопросам расследования и судебного преследования по делам о незаконных рубках: Извлеченные уроки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 4.9. Семинар по стратегии борьбы с незаконными рубками на основании Закона Индонезии о борьбе с отмыванием денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.1. Незаконная рубка леса и другие преступлений в лесном секторе: мотивы, средства и возможности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.2. Что такое хорошее управление лесным сектором . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.3. Влияние тарифов на энергоносители на незаконную рубку леса в Азербайджане . . . . . . . Врезка 5.4. Баланс между спросом и легальным предложением древесины в Индонезии . . . . . . . . . . . Врезка 5.5. Межведомственная рабочая группа в Албании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.6. Правовая реформа в Боливии не принесла ожидаемого результата. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.7. Связь с мероприятиями по контролю над отмыванием денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.8. Профилактика преступлений в лесном секторе в Камбодже . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.9. Заем на цели развития для Габона - основное внимание уделяется управлению природными ресурсами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.10. Системы обнаружения с применением высоких технологий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.11. Независимый лесной мониторинг в Камеруне: что дальше? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Врезка 5.12. Пресечение преступной деятельности и поддерживаемые Всемирным банком действия в области уголовного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рисунки Рисунок 2.1. Коррупция и незаконная деятельность в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рисунок 4.1. Многомерность качественной системы управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Рисунок 5.1. Национальные действия и международная кооперация в сфере контроля над преступной деятельностью в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблицы Таблица 2.1. Ориентировочные данные по объемам незаконных рубок в отдельных странах . . . . . . . . Таблица 2.2. Мировые объемы и стоимость древесной продукции подозрительного происхождения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 2.3. Среднегодовые площади сведения лесов, 1990–2000 гг.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 4.1. Компоненты «Правоприменение и управление в лесном секторе» в портфеле лесохозяйственных проектов Банка, по регионам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Таблица 5.1. Пример возможных причин преступной деятельности в лесном секторе и ответных действий со стороны системы правоприменения и управления . . . . . . . . . . . .

41 41 43 50 52 52 52 53 53 54 55 55 56 57 59 8 36 51 9 9 13 33 60

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Настоящий документ подготовлен группой специалистов, в состав которой входили: Тапани Оксанен (руководитель группы, старший специалист по лесному хорзяйтсву), Виллиам Б. Маграт (ведущий специалист по экономике природопользования), Налин Кишор (технический специалист и координатор ФЛЕГ) и Карин Перкинс (консультант). При его подготовке ценную помощь основной группе специалистов оказали более 30 сотрудников, участвовавших в семинаре для всех подразделений Банка, организованном в декабре 2005 г. в Вашингтоне (О.К.), многие другие специалисты Банка и внешние эксперты. Рецензентами, представившими детальные комментарии, были: Мохаммед Бехечи (ведущий советник по правовым вопросам), Хосе Эдгардо Л. Кампос (ведущий специалист по развитию госсектора) и Джузеппе Топа (ведущий специалист). Кроме этого, ценные комментарии в письменном виде представили: Теодор С. Гринберг (старший специалист по финансовым системам), Андрей Кушлин (старший специалист по лесному хозяйству) и Лаура Тлайе (руководитель направления отраслевого департамента). Руководителем данного направления работы экологического департамента является Лаура Тлайе, а директором экологического департамента – Джеймс Воррен Эванс.

Список сокращений

АКД АСЕАН КАС КЕБП СИФОР СИТЕС КОМИФАК КСО ИПДП ЕСА ЕС ФАО ФАТФ ФИАС ФЛЕГ ФЛЕГТ ОБПФР МБРР/МАР МФК МВФ МОТД МСОП МКЗЛЕ НПО ОЭСР

Аналитическая и консультационная деятельность Ассоциация стран Юго-Восточной Азии Стратегия деятельности Всемирного банка в стране Конфедерация европейских предприятий бумажной промышленности Центр международных исследований по лесам Конвенция о международной торговле редкими видами диких животных и растений Комиссия по лесам Центральной Африки Корпоративная социальная ответственность Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей промышленности Европа и Северная Азия Европейский Союз Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН Международная организация по борьбе с финансовыми преступлениями Консультативная служба по иностранным инвестициям Правоприменение и управление в лесном секторе Правоприменение, управление в лесном секторе и торговля лесоматериалами Отдел по борьбе с преступностью на финансовых рынках (Всемирный банк) Международный банк реконструкции и развития/ Международная ассоциация развития Международная финансовая корпорация Международный валютный фонд Международная организация по тропической древесине Международный союз охраны природы Министерская конференция по защите лесов Европы Неправительственная организация Организация экономического сотрудничества и развития

vii

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ДОО ЕЭК ООН ФЛООН СДС ИВБ

Департамент оценки операций (Всемирный банк) Европейская экономическая комиссия ООН Форум ООН по лесам Lобровольные соглашения о сотрудничестве Институт Всемирного банка Вице-президент: Директор отраслевого департамента: Руководитель направления: Руководитель группы:

viii

Стин Лау Йоргенсен Джеймс Воррен Эванс Лаура Тлайе Тапани Оксанен

Предисловие

семирный банк участвует в процессах решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ) со времени проведения первой министерской конференция в рамках восточно-азиатского процесса ФЛЕГ в 2001 г. Кроме того, согласно принятой в 2002 г. Лесной стратегии Банка, сокращение масштабов распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе является одной из важных задач его деятельности. Еще более обширную поддержку в совершенствовании систем правоприменения и управления в лесном секторе Банк оказывает отдельным странам в рамках конкретных проектов развития лесного сектора, особенно в течение последних нескольких лет и с все более выраженным акцентом на борьбе с преступностью в лесном секторе. Безусловно, Банк не один работает на данном направлении. В настоящее время к процессу совместного решения этих вопросов подключается все больше разных сторон, включая государственные органы, неправительственные организации, частные компании и ассоциации и международные организации. Из почти запретной темы, обсуждавшейся лишь косвенно и расплывчато, проблема незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе превратилась в составляющую общего диалога по устойчивому лесоуправлению. Настоящий документ подготовлен в связи с необходимостью подведения итогов работы Банка на этом направлении и оценки общих подходов к сотрудничеству на национальном, региональном и международном уровнях. Он содержит анализ существующих подходов и накопленного опыта и, тем самым, создает базу для обсуждения новых

путей движения вперед, выходящих за рамки диалога, переговоров и апробирования подходов с переходом к широкомасштабной реализации принятых решений для оказания конкретного и очевидного воздействия на ситуацию. Эти материалы предназначены для практических специалистов Банка и других организаций, тех, кто занимается реформированием лесного сектора и общей системы управления. В них рассматриваются меры, принимаемые Банком и другими сторонами, участвующими в процессах ФЛЕГ. Ввиду того, что эта работа основана на партнерских отношениях участвующих в ней сторон, практически нет смысла разбивать ее на компоненты для определения вклада отдельных участников процесса. Настоящий доклад должен обеспечить прозрачность позиций Банка для других партнеров в отношении дальнейшего продвижения вперед в рамках процессов ФЛЕГ и создать основу для открытого и честного диалога. По завершении консультаций с партнерами по общим вопросам, отраженным в настоящем докладе, Банк намерен подготовить еще один документ, в большей степени предназначенный для внутреннего использования. Одна из наиболее трудных задач заключалась в установлении целесообразного баланса между относительно узкими вопросами правоприменения в связи с крайним обострением проблемы незаконных рубок и нелегального оборота древесины, и гораздо более широкими и распространенными проблемами управления в лесном секторе, для решения которых необходимы подходы, рассчитанные на перспективное развитие. В процессе работы стало очевидным, что среди участников процесса и экспертов нет единого мнения и предix

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ставления по этому поводу. Различаются и их взгляды на то, следует ли сосредоточить усилия в рамках процессов ФЛЕГ на древесине и других основных лесных продуктах, или обеспечить охват всего спектра возможных видов незаконной деятельности, включая браконьерство, поджоги и незаконную трансформацию лесных земель для осуществления иных видов землепользования. В докладе определяются базовые представления Банка о балансе и диапазоне процессов ФЛЕГ. Однако понятно, что в каждом регионе и в каждой стране диапазон процесса необходимо определять по итогам дискуссий и исходя из региональных или национальных приоритетов, поскольку он будет зависеть от контекста. Общее определение, подобное тому, что дается в настоящем документе, имеет смысл использовать только в качестве общей основы для дискуссий.

И, последнее, в ходе подготовки этого документа выяснилось, что подобные проблемы существуют во многих других отраслях, связанных с природопользованием, где их тоже пытаются решать их с помощью мер на разных уровнях. Лесной сектор, судя по всему, во многих отношениях опережает другие отрасли, а процессы ФЛЕГ и связанные с ними действия на национальном уровне могут использоваться в качестве ценного опыта для информационного обеспечения усилий других отраслей. Таким образом, настоящий доклад не следует рассматривать как документ, имеющий значение исключительно для лесного сектора и процессов ФЛЕГ, его следует распространить среди более широкого круга сторон, включая руководителей и экспертов других отраслей, которые занимаются решением проблем управления и правоприменения.

Резюме

Описание проблемы Для всех регионов мира характерно широкое распространение преступности в лесном секторе, включая такие виды правонарушения, как незаконные рубки, незаконный захват лесных земель, поджоги в лесах, браконьерство, посягательство на государственные и частные леса и коррупция. Особую обеспокоенность вызывает ситуация в развивающихся странах, где ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государственных землях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США. Это значит, что стоимость наносимого ущерба более чем в шесть раз превышает общую сумму средств, предоставляемых для обеспечения устойчивого управления лесами по линии официальной помощи на цели развития. Государства ежегодно недополучают 5 млрд долл. США вследствие уклонения от уплаты налогов и арендных/лицензионных сборов за право ведения лесозаготовительной деятельности на законных основаниях. Леса являются одним из источников средств к существованию для миллиарда граждан развивающихся стран, живущих в крайней бедности, кроме того, леса – это ресурс, от которого в огромной степени зависят жизнеобеспечение и безопасность целых 350 млн человек, проживающих на их территории или рядом с ними. Для этих уязвимых групп населения незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса представляет большую угрозу. Более того, нарушение границ охраняемых территорий ставит под угрозу сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия. Из-за занижения

цен вследствие распространения незаконной лесозаготовительной деятельности предприятия, заготавливающие древесину на законных основаниях, вынуждены работать в условиях нечестной конкуренции, что является антистимулом для социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности в лесном секторе. Есть и другие менее очевидные, но чреватые весьма серьезными последствиями потери, обусловленные ослаблением институционального потенциала, распространением коррупции в экономике и замедлением экономического роста стран. И, наконец, преступность в лесном секторе имеет отрицательные экологические, экономические и социальные последствия и на глобальном уровне. Леса относятся к категории глобальных общих благ, и ценой их деградации в глобальном масштабе является возникновение таких проблем, как изменение климата и исчезновение видов. Несмотря на масштабность и серьезность проблемы, случаев судебного преследования и наказания преступников мало. Фактически, если кого и преследуют, так это бедных граждан, которые пытаются хоть как-то улучшить свое нищенское материальное положение – именно их «приносят в жертву» и отравляют в тюрьму. Крупные предприятия по-прежнему остаются безнаказанными. Возможно, это является наихудшей формой попрания справедливости и закона, появившейся в результате явной несостоятельности системы управления, требующей оздоровления. Деление незаконной деятельности на правонарушения, к которым людей вынуждает бедность (например, потребности в заготовке дров и корма для скота), и правонарушениями, продиктованныxi

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ми явной алчностью и связанными с организованной преступностью, имеет большое значение для определения действенных и справедливых мер по решению этих столь сложных проблем. В основном, первую причину нарушения закона должны помочь устранить инициативы по борьбе с бедностью. В частности, крайне необходимы меры по борьбе с бедностью среди зависимого от леса населения, вовлекаемого в преступную деятельность, особенно в тех ситуациях, когда общие программы развития, по всей вероятности, могут обеспечивать лишь постепенное снижение уровня бедности. Такие подходы должны предусматривать решение проблем, связанных с формами организации землевладения/землепользования, правами доступа к ресурсам, чрезвычайной сложностью законов и нормативных актов, отнюдь не рассчитанных на улучшение положение малоимущего населения, обеспечение прозрачности процессов принятия решений, напрямую затрагивающих их жизнеобеспечение, и участие в них заинтересованных сторон. С другой стороны, для борьбы с крупномасштабной преступностью необходимы и целенаправленные действия по повышению эффективности правоприменения в лесном секторе, которые обеспечили бы задержание и наказание преступников. Подобного рода меры должны также включать более глубокие преобразования, направленные на оздоровление общей обстановки с управлением в лесном секторе и в обществе в целом, в поддержку мер по укреплению системы правоприменения. Еще одной важной движущей силой незаконных рубок является торговля древесиной и древесной продукцией в связи со спросом со стороны развитых стран. По имеющимся данным, незаконные рубки приводят к снижению мировых цен на лесоматериалы, а средства, получаемые за счет продажи нелегальной лесной продукции, часто удается использовать – с помощью схем отмывания денег – для финансирования таких видов преступной деятельности, как терроризм, вооруженные конфликты, торговля людьми и наркотиками и защита военных преступников. Поэтому, средствами борьбы с этим явлением должны быть оздоровление систем управления в проблемных странах и реализация экологически и социально ответственной политики закупок в странах-потребителях. Поскольку маршруты торговли лесоматериалами часто проходят через третьи страны (Китай, например, реэкспортирует около 70% своих лесоматериалов), важно обеспечить, чтобы в решении этой проблемы принимали участие все страны (производители и потребители), входящие в цепочку поставок лесной продукции. xii

Перспективные подходы, направления действий, риски и трудности Концептуальные парадигмы, которые здесь предлагается использовать для изучения очагов и причин преступности (средства, мотивы и возможности) и структура систем правоприменения в лесном секторе (предупреждение, выявление и пресечение) создают сильную основу для системного анализа национальных программ и международных действий. Для решения этих проблем в лесном секторе только сейчас начинают использовать совокупность экспертных знаний и опыта специалистов, занимающихся правоприменительной практикой, признавая, при этом, что основной причиной роста преступности в лесном секторе является несостоятельность систем общего управления. Существуют и другие системы и модели, которые могут оказаться не менее перспективными, но основная задача представленного здесь подхода состоит в обосновании необходимости безотлагательного расширения базы знаний для информационного обеспечения дебатов по преступности в лесном секторе и повышения качества технического содержания национальных программ и программ внешнего содействия для целей развития. Во многих странах в рамках поддержки развития лесного сектора следует по-новому структурировать и использовать институциональную и экспертную базу правоприменения, которая есть у других ведомств. Но в некоторых странах необходимо создать специализированные подразделения в лесных ведомствах. Для использования инновационных подходов и новых возможностей в области правоприменения, появившихся, например, благодаря принятию законов о борьбе с отмыванием денег, Конвенций ООН против транснациональной организованной преступности и против коррупции и внедрению других новых инструментов в судебно-правовой системе, необходимо обновление квалификационно-технической и институциональной базы. Для того, чтобы обеспечить необходимый уровень контроля преступности в лесном секторе, помимо расширения и повышения качества базы знаний, явно необходимы огромные инвестиции. Никто не знает, сколько средств для этого потребуется. Инвестиционные затраты на совершенствование систем управления ресурсами, социальное развитие и реструктуризацию промышленности, должны, в значительной степени, способствовать улучшению ситуации с соблюдением закона и выполнением нормативных требований. Но в дополнение к ним большие объемы финансирования потребуется для создания специализированной базы правоприменения в лесном секторе, притом,

Резюме

что технические требования к такой базе неуклонно растут. Парадигма«средство-мотив-возможность»представляет особую ценность для выявления тех направлений, на которых те или иные потенциальные партнеры обладают сравнительными преимуществами в плане улучшения ситуации с управлением и правоприменением в лесном секторе. Например, страныпотребители и промышленность занимают определенные ниши в системе мер по снижению заинтересованности (ослаблению мотивов) в ведении незаконных рубок, поскольку они могут воздействовать на ситуацию на рынке и вводить политику государственных закупок, запрещающую приобретать краденые материалы. Правительства стран и финансовые организации могут вносить свой вклад в форме предотвращения создания избыточных деревоперерабатывающих мощностей посредством введения и обеспечения выполнения требования о подтверждении законности происхождения древесного сырья и землепользования в качестве условия предоставления финансирования для инвестиционных проектов в лесо- и агропромышленном комплексе. Для странпроизводителей явным приоритетом является совершенствование хозяйственного управления лесами в качестве меры по сокращению возможностей для незаконной деятельности. Судя по фактическим и аналитическим данным, представленным в настоящем документе, для решения проблемы преступности в лесном секторе необходимо использовать многогранные подходы. Такие подходы должны предусматривать:

Возможные практические действия со стороны международного сообщества:

• Меры по устранению ключевых причин возникновения проблемы внутри и вне лесного сектора: Одни недостатки управления, имеющие отношение к преступности в лесном секторе, являются чисто отраслевыми проблемами, а другие недостатки управления, затрагивающие леса и зависимое от них население, выходят за рамки лесного сектора. • Сочетание мер, оказывающих воздействие в краткосрочной и долгосрочной перспективе, в рамках реалистического плана поэтапной работы: Быстрое достижение очевидных результатов часто необходимо для создания и сохранения импульса к действию, а долгосрочная работа по устранению структурных причин проблемы необходима для обеспечения долговременной устойчивости результатов принимаемых мер. «Победы» на первых этапах (например, значительное повышение лесного дохода) являются важными факторами для мотивации продолжения работы. • Меры по устранению недостатков законодательства и улучшению ситуации с соблюдением

• Повышение качества технического содержания переговорных процессов по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ) на международном и национальном уровнях; мобилизация возможностей для многосторонних правоприменительных действий; и интеграция процессов ФЛЕГ в существующие структуры регионального сотрудничества. • Содействие в развитии сотрудничества между прогрессивными элементами промышленности, международными финансовыми организациями и международными неправительственными организациями, участвующими в процессах ФЛЕГ, в целях разработки, совершенствования и гармонизации механизмов контроля и условий предоставления финансирования лесопромышленным предприятиям. Это необходимо как для обеспечения законности происхождения древесины, так и для минимизации риска распространения других видов преступной деятельности в лесном секторе (включая браконьерство, под-

закона: С одной стороны, необходимо обеспечить наличие состоятельных законов и политики, а с другой – вести работу по обеспечению соблюдения закона. Только такой двунаправленный подход обеспечивает охват всего спектра мотивов, возможностей и средств противозаконной деятельности. • Усиление мер против незаконного производства за счет мер против импортирования нелегальной древесины и древесной продукции: Это особо важно в отношении стран, где экспортный спрос значительно повышает заинтересованность в незаконной деятельности в лесном секторе. Следует отметить, что, по крайней мере, в принципе, такие меры можно распространить и на торговлю другими видами продукции (например, дикими животными или продукцией, производимой в результате незаконной трансформации лесных земель для осуществления других видов землепользования). • Использование законов о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества для борьбы с преступностью и коррупцией в лесном секторе: Подобные инструменты, наряду с Конвенциями ООН против коррупции и против транснациональной организованной преступности, позволяют устанавливать сильные и действенные механизмы, которые правительства могут использовать для борьбы с преступностью и коррупцией в лесном секторе.

xiii

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

жоги и захват лесных земель) в связи с инвестициями в лесную промышленность. • Обеспечение эффективной координации усилий в рамках реализации регламента и плана действий Евросоюза по решению проблем правоприменения, управления в лесном секторе и торговле лесоматериалами (ФЛЕГТ) с другими программами совершенствования систем правоприменения и управления в лесном секторе. Это необходимо для укрепления связей между предусматриваемыми планом действий по ФЛЕГТ соглашениями о добровольном сотрудничестве и кредитными операциями и консультационными услугами международных финансовых организаций, особенно, Всемирного банка. • Изучение возможностей использования Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей промышленности для повышения прозрачности финансовых потоков в лесном секторе ряда ключевых многолесных стран, особенно, тех, где относительно мало лесопромышленных компаний осуществляет крупномасштабное концессионное лесопользование. Более прямое и сфокусированное рассмотрение проблем незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе не всегда является естественной или удобной ролью для организаций, оказывающих внешнее содействие для целей развития, включая Банк. Это неизбежно приведет к вовлечению этих организаций в процессы решения сложных и спорных вопросов, затрагивающих качество законодательства, а иногда и к возникновению конфликтов с влиятельными кругами (в некоторых случаях к ним относятся и высокопоставленные государственные чиновники), лично заинтересованными в сохранении существующего положения дел. В этой связи, есть два потенциально рискованных направления, о которых необходимо знать международному сообществу: • Как и при решении любого сложного и спорного вопроса, затрагивающего интересы разных «действующих лиц», существуют так называемые репутационные риски, связанные с работой в области правоприменения и управления в лесном секторе. Банк и его партнеры в рамках своей работы должны проявлять особую чувствительность к вопросам, связанным с правами человека и равноправием. Прозрачность, защита прав и поддержка консультативного подхода являются важными средствами предупреждения появления таких рисков. • Более активное вовлечение в решение проблем правоприменения и управления в лесном секxiv

торе также повлечет за собой возникновение трудноразрешимых проблем, связных с национальным суверенитетом управления природными ресурсами. Этот потенциальный риск необходимо всемерно минимизировать. Однако работа в области правоприменения и управления в лесном секторе не является абсолютно новым направлением внешнего содействия: Банк и другие организации могут сыграть конструктивную роль посредством конструктивного установления связей между той работой, которая ведется в лесном секторе, и общими мерами по совершенствованию систем управления в странах-клиентах. Иногда работа по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе выходит на передний план при использовании потенциала международного сообщества для решения проблем с вооруженными формированиями, политическими кругами и преступными организациями. Практическим специалистам по вопросам развития придется приобретать новые навыки и знания (иногда исключительно опытным путем) для выполнения таких задач, как совмещение содействия в осуществлении системных долгосрочных реформ в области управления с целенаправленным программами борьбы с преступностью. Проблемы правоприменения и управления никогда не будут полностью или навсегда искоренены в мире. Их также невозможно решить только с помощью тюрем, судов и арестов. В, конечном итоге, более важными средствами решения этой проблемы являются: коренное улучшение ситуации с управлением ресурсами, качественные услуги по сельскому развитию и снижение уровня бедности среди населения, которое зависит от лесов, реструктуризация промышленности, системы охраняемых территорий, соответствующие потребностям и представлениям местного населения и все прочие компоненты устойчивого развития лесного сектора и экономическое и социальное развитие, основанное на честности и справедливости. Но заслуженные наказания, эффективность правоприменения и справедливость судебно-правовых систем являются жизненно важными составляющими процессов борьбы с преступностью в лесном секторе. Проблемы правоприменения и управления в лесном секторе не должны вытеснять установленные приоритеты стратегий развития лесного сектора или внешнего содействия. Однако в перечень мер и подходов, поддерживаемых глобальным сообществом, следует добавить более сложную техническую и аналитическую работу по созданию сильных систем правоприменения и управления в лесном секторе.

1. Введение

ля всех регионов мира характерно широкое распространение преступности в лесном секторе, включая такие виды правонарушения, как незаконные рубки, незаконный захват лесных земель, поджоги в лесах, браконьерство, посягательство на государственные и частные леса и коррупция. Особую обеспокоенность вызывает ситуация в развивающихся странах, где ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государственных землях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США. Это значит, что стоимость наносимого ущерба более чем в восемь раз превышает общую сумму средств, предоставляемых для обеспечения устойчивого управления лесами по линии официальной помощи на цели развития. Государства ежегодно недополучают 5 млрд долл. США вследствие уклонения от уплаты налогов и арендных/лицензионных сборов за право ведения лесозаготовительной деятельности на законных основаниях1. Но последствия преступности в лесном секторе развивающихся стран далеко не ограничиваются финансовым ущербом (см. Врезку 1.1.) Леса являются одним из источников средств к существованию для миллиарда граждан развивающихся стран, живущих в крайней бедности, кроме того, леса – это ресурс, от которого в огромной степени зависят жизнеобеспечение и безопасность целых 350 млн человек, проживающих на их территории или рядом с ними. Для этих уязвимых групп населения незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса представляет большую угрозу. Более того, нарушение границ охраняемых территорий ставит под

угрозу сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия. К последствиям распространения незаконной лесозаготовительной деятельности предположительно относятся снижение цен на мировых рынках лесоматериалов, что вынуждает предприятия, заготавливающие древесину на законных основаниях, работать в условиях нечестной конкуренции, и является антистимулом для социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности. Есть и другие менее очевидные, но чреватые весьма серьезными последствиями потери, обусловленные ослаблением институционального потенциала, распространением коррупции и замедлением экономического роста на уровне отдельных стран. Преступность в лесном секторе имеет также отрицательные экологические, экономические и социальные последствия на глобальном уровне. Леса относятся к категории глобальных общих благ, и ценой их деградации в глобальном масштабе является возникновение таких проблем, как изменение климата и исчезновение видов. Средства, получаемые от продажи нелегальной лесной продукции, удается использовать – с помощью схем отмывания денег – для финансирования таких видов преступной деятельности, как терроризм, вооруженные конфликты, торговля наркотиками и защита военных преступников. Одной из основных причин распространения преступности в лесном секторе является неадекватность систем государственного управления и, следовательно, неудовлетворительное правоприменение в этой отрасли. Слабое государственное управление в лесном секторе является хроническим заболеванием многих развивающихся стран 1

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 1.1.

Последствия роста преступности в лесном секторе

Ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государственных землях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США, что более чем в шесть раз больше общей суммы средств, предоставляемых для обеспечения устойчивого управления лесами по линии официальной помощи на цели развития. Еще 5 млрд долл. США в год государства недополучают из-за уклонения от уплаты налогов и арендных/лицензионных сборов за право ведения лесозаготовительной деятельности на законных основаниях. Что касается доходов от международной торговли лесоматериалами, в Индонезии, например, по самым скромным оценкам, государство недополучает 600 млн долл. США в год вследствие неуплаты арендных/лицензионных сборов за лесопользование, взносов в фонд восстановление и экспортных налогов за украденный лес. Эта сумма более чем вдвое превышает расходы государства на субсидирование программ обеспечения продовольствием малоимущего населения в 2001 г. Помимо прямых финансовых потерь, включая утечку государственных доходов на местном и национальном уровнях, незаконные рубки и иные виды преступной деятельности лесном секторе влекут за собой целый ряд других отрицательных экономических, социальных и экологических последствий. На Филиппинах и в Таиланде в 1980-х годах уничтожение лесов незаконными заготовителями в итоге привело к сходу лавин и огромным потерям человеческих жизней и имущества. Деградация лесов вследствие незаконных рубок и преступлений в лесном секторе ставит под угрозу биоразнообразие и приводит к увеличению углеродных эмиссий, а также наносит ущерб, связанный с глобальным изменением климата. Незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса часто представляют угрозу для жизнеобеспечения и экономической и социальной безопасности местного населения и коренных народов, которые зависят от леса, поскольку богатые и сильные часто ущемляют права бедных. Когда малоимущее население используется в качестве работников незаконно действующими предприятиями, оно обычно получает лишь мизерные доходы, в то время как основная часть денежных поступлений присваивается организаторами преступной деятельности. Оценка в рамках исследования, проведенного Агентством экологических расследований и индонезийской компанией «Телепак», показала, что на оплату труда местных работников идет менее 10% стоимости древесины, заготовленной незаконно действующим предприятием. Кроме этого, для малоимущего населения это – неустойчивый временный источник доходов, т.к. исчерпав свой коммерческий потенциал, крупные предприятия бросают объекты заготовки. Незаконные рубки приводят к перекосам на рынке, и лесопромышленные предприятия, действующие на законных основаниях, оказавшись перед лицом нечестной конкуренции из-за занижения цен, теряют заинтересованность в ведении социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности в лесном секторе. Анализ ситуации в США показал, что в случае устранения с рынка «подозрительных» круглых лесоматериалов цены на круглый лес на внутреннем рынке были бы на 2–4% выше. При отсутствии конкуренции со стороны незаконных производителей Соединенные Штаты смогли бы увеличить объемы своего экспорта древесной продукции примерно на 460 млн долл. США в год. Незаконное производство в лесном секторе иногда связано с конфликтами и войнами. Термин «конфликтная древесина» ассоциируется с такого рода деятельностью; например, в Камбодже, Либерии, Кот-д’Ивуаре и Демократической Республике Конго доходы от незаконных рубок используются для финансирования национальных и региональных конфликтов. Таким образом, эта деятельность способствует дальнейшей политической дестабилизации, которая, в свою очередь, используется корыстно заинтересованными силами для продолжения хищнической эксплуатации лесов. Отсутствие прозрачных, сильных и качественных систем управления является еще одним препятствием на пути улучшения ситуации. Это обусловлено, например, созданием возможностей для отмывания денег и получения средств на проведение политических кампаний, а также ухудшением положения дел с соблюдением закона на лесных территориях, разрушительным влиянием на законную хозяйственную деятельность и деморализацией государственных учреждений. Денежные средства, получаемые за счет преступной деятельности в лесном секторе, часто используются для таких целей, как подкуп коррупционеров в других отраслях, спекуляция землей, азартные игры и торговля людьми и наркотиками – все это оказывает глубокое негативное воздействие на страны в целом. Источники: World Bank (2004a); Environmental Investigation Agency (2001); Seneca Creek Associates (2004).

и часто свидетельствует о серьезных проблемах в области общего государственного управления в этих странах. В докладе Департамента оценки операций ВБ об итогах оценки эффективности Лесной стратегии Банка 1991 г. (Lele et al. 2000) указано на то, что отсутствие мер по оздоровлению системы управления в лесном секторе было серьезным пробелом в работе Банка на данном направлении; и рекомендовано обеспечить оказание Банком помо2

щи странам в сокращении масштабов незаконных рубок посредством активного содействия улучшению положения дел с управлением и правоприменением в лесном секторе. В результате, оздоровление системы управления и борьба с незаконными рубками стали одним из приоритетных направлений Лесной стратегии ВБ, принятой в 2002 г. Фактически Банк обязался оказывать содействие странам-заемщикам и партнерам с целью, которая состоит в том, чтобы к 2013 г. наполовину

Введение

сократить ежегодный объем финансового ущерба от незаконных рубок. В принятой в 2001 г. Экологической стратегии ВБ (World Bank 2001) также подчеркивается сравнительное преимущество Банка в отношении оказания странам-клиентам поддержки в решении таких задач, как оздоровление систем управления, повышение прозрачности, обеспечение доступа к информации по экологическим вопросам и участие общественности. В настоящее время портфель имеющих отношение к лесам проектов Банка включает мероприятия по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе, которые являются неотъемлемой частью его усилий по обеспечению рационального управления лесами. Объем выделенного на них финансирования превышает 300 млн долл. США. Силами группы специалистов по лесам при аппарате вице-президента Банка по экологически и социально устойчивому развитию и специалистов по лесному хозяйству своих региональных департаментов, Банк активно оказывает поддержку в организации и ведении межправительственного переговорного процесса по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ), взаимодействуя с правительствами стран, неправительственными организациями (НПО) и ответственным частным бизнесом. Например, за период с 2001 г. Банк вместе с правительствами стран-производителей и стран-потребителей организовал и помог провести три министерских конференции в рамках процессов ФЛЕГ2. В последние десять лет международное сообщество осознало масштабность проблем незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе, в связи с чем стало появляться все больше многосторонних, двусторонних, общественных и частных инициатив по решению этих проблем. Они привлекли еще больше внимания к преступности в лесном секторе в участвующих странах, в том числе со стороны представителей высокого государственного уровня, и помогли избавиться от своего рода табу на обсуждение данной темы. Региональные процессы ФЛЕГ, основанные на международных дипломатических консультациях и политических переговорных процессах по экологическим проблемам, стали, пожалуй, наиболее очевидным проявлением обеспокоенности по этому поводу (см. Главу 3). Эти процессы должны создать «спрос» на оздоровление систем управления и эффективное правоприменение на уровне отдельных стран (на котором и должны фундаментально решаться проблемы правоприменения), а также на уровне многостороннего сотрудничества. Под воздействием этих процессов в ряде

ключевых стран, включая Индонезию и Россию, уже приняты некоторые конкретные, но пока не все необходимые, меры по решению определенных проблем управления и правоприменения в лесном секторе. В итоге, повышение эффективности правоприменения и оздоровление систем управления в развивающихся странах должно побудить правительства стран, международные организации, гражданское общество, частный сектор и другие структуры к расширению масштабов применения их традиционных подходов к лесному хозяйству и внедрению новых незнакомых и потенциально рискованных методов работы. Для повышения эффективности правоприменения и оздоровления систем управления в некоторых случаях в основном требуется помощь в создании общих систем анти-коррупционных механизмов, повышении прозрачности и улучшении ситуации с обеспечением законности. Для этого также может потребоваться улучшение технического качества управления лесами и природными ресурсами, которое должно привести к повышению прогнозируемости результатов ведения лесного хозяйства, ликвидации дисбалансов спроса и предложения, активизации участия граждан и реформированию систем предоставления прав на лесопользование. Для этого, к сожалению, также потребуется честно, открыто и продуманно решать проблему преступности и преступников так, чтобы правоприменительные действия способствовали ликвидации реальных угроз устойчивому освоению природных ресурсов, а не становились дополнительным бременем для малоимущего и бессильного населения. Цель и структура В настоящем документе представлены существующие подходы к решению задачи повышения эффективности правоприменения и оздоровления систем управления в лесном секторе, а целью его подготовки является улучшение информационного обеспечения дискуссий о путях продвижения вперед на национальном, региональном и международном уровнях. В докладе отражены пути продвижения к цели искоренения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе в контексте стратегии обеспечения экономической, экологической и социальной устойчивости лесного сектора стран-производителей. Эти материалы должны помочь улучшить координацию действий и повысить эффективность сотрудничества между Банком и ключевыми партнерами, участвующих в этих процессах. 3

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

В Главе 2 рассматриваются характер и модальности лесного законодательства, а также конкретные виды преступной деятельности в лесном секторе, которые стали объектом пристального внимания международного сообщества. В ней представлены имеющиеся данные по масштабам и сути проблемы на глобальном уровне и в отдельных странах и результаты попытки определить границы правоприменения и управления. Всего пять лет назад незаконные рубки и преступность в лесном секторе были политически запретными темами, их редко обсуждали и в отдельных странах, и на международных форумах. Сейчас они по-другому воспринимаются во всем мире. Сегодня преступность, коррупция и, особенно, преступность в лесном секторе занимают центральное место в дискуссиях по устойчивому развитию лесного сектора на глобальном уровне. Поэтому, Глава 3 посвящена ключевым региональным и международным программам в поддержку мер по повышению эффективности правоприменения и оздоровления систем управления в лесном секторе, достижениям в рамках таких программ и трудностям их реализации. В следующей – четверной – главе речь идет об опыте Банка в данной области, включая его про-

екты и программы, направленные на оздоровление систем управления в целом. В ней названы те направления, на которых возможно успешное взаимное дополнение усилий разных подразделений Банка. Это явно имеет значение для других организаций, оказывающих странам содействие для целей развития, включая поддержку программ реформирования систем управления в лесном секторе и систем управления в целом, и заинтересованных в повышении результативности своих программ. В Главе 5 представлены причинная модель преступности в лесном секторе и классификация потенциальных мер борьбы с ней. Затем в ней рассматривается один из перспективных подходов к работе по повышению эффективности правоприменения и оздоровлению систем управления в лесном секторе. Его базовый принцип можно использовать для информационного обеспечения и структурирования аналитической работы и дискуссий на уровне отдельной страны и для выявления тех направлений, на которых международная поддержка может стать результативным дополнением мер на национальном уровне. В последней – шестой – главе рассматриваются возможности практического применения такого подхода.

2. Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

акон является одним из инструментов политики (наряду с инвестициями и стимулами), используемыми для достижения конечных целей развития. Большая часть лесного законодательства отражает установленные цели, институциональную структуру и формы собственности, утвержденные в соответствии с этими положениями. Наиболее распространенной проблемой является неудовлетворительная ситуация с выполнением законодательных требований. Не столь многочисленны положения лесного и общего имущественного законодательства, затрагивающие проблемы преступности, а основным средством решения проблем является их применение. Уголовным правом предусмотрен широкий спектр действий и потенциальных мер, о которых пойдет речь ниже. Меры по предупреждению, раскрытию и пресечению преступлений предназначены для конкретных видов деятельности в соответствии с законом.

Закон и лес Первопричиной распространения преступности в лесном секторе является неспособность государств обеспечить законность. В публикации Розенбаума (Rosenbaum 2002) выделяется два вида несостоятельности правовых систем, являющихся причиной распространения преступной деятельности, а именно: неадекватность законодательства и несоблюдение закона. Неадекватность законодательства подразумевает: • Противоречивость норм, когда «установленные законом права на ресурсы не соответству-

ют представлениям людей или групп населения о своих правах». • Невозможность выявлять нарушения, ввиду того, что закон написан так, что его трудно применять. • Легкие наказания, что приводит к уровню наказуемости, который является недостаточным для того, чтобы удерживать людей от преступной деятельности. • Противоречивое законодательство (см. Врезку 2.1). Несоблюдение закона, с другой стороны, означает: • Неудовлетворительное разрешение споров, приводящее к решениям, находящимся за рамками закона. • Нечестное применение закона (например, необъективность, протекционизм, коррупция и т.п.). • Несоблюдение закона лесными ведомствами. • Слабый правоприменительный потенциал. • Слабый потенциал для отправления правосудия. • Плохая межведомственная координация. • Слабая правоприменительная практика за пределами лесного сектора (например, в банковской системе или в сфере иммиграции). • Неудовлетворительный государственный надзор3. Необходимо обеспечить принятие и исполнение правильных законов. Что же такие «правильные» законы применительно к лесам? Некоторые общие 5

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 2.1.

Противоречивость лесного законодательства

Индонезия является интересным примером: это – страна, где реформирование экономической политики привело к правовому конфликту. В данном случае одним из результатов децентрализации стало наделение местных бупати (глав районных администраций) полномочиями единолично выдавать лицензии на лесозаготовку на территории национального лесного фонда. Это противоречило ранее принятому нормативному требованию о предварительном утверждении таких решений властями национального уровня, и привело к резкому росту «незаконных» перерубов (якобы в интересах местного населения). Эта ситуация еще больше осложнилась из-за распространения коррупции на местном уровне и слабого потенциала для контроля и правоприменения. Чтобы снять противоречие между местным и национальным законодательством, в марте 2005 г. президент издал новое распоряжение, в соответствии с которым губернаторы и главы районных администраций должны были «отозвать и пересмотреть» указы, противоречащие лесному законодательству. Другими словами, региональные законы, позволяющие региональным или районным властям единолично предоставлять участки национального лесного фонда в концессионное пользование (без предварительного согласования с органами управления национального уровня) должны были быть незамедлительно отменены.

Врезка 2.2.

«Безразмерной» – единой для всех – модели хорошего лесного законодательства не существует, но есть определенные принципы законотворческой деятельности, которые могут обеспечить эффективное законодательное противодействие нелегальной деятельности и коррупции. К таковым относятся: •

•

• Источник: FAO (2005).

рекомендации можно дать, опираясь на юридические знания (Врезка 2.2), но простого и однозначного ответа на этот вопрос нет. Его необходимо обсуждать и анализировать на национальном уровне с участием разных заинтересованных сторон, а окончательное решение принимается законодательными или другим государственными органами, на которые возложена эта обязанность, и которые отвечают за свои решения перед обществом. Но в любом случае понятно, что часто законы не являются правильными, особенно с точки зрения малоимущего и почти бесправного населения, и что эти категории населения часто остаются не услышанными в ходе реформирования законодательной базы. Это нашло свое отражение в недавно появившейся публикации (Colchester 2006), где рассматриваются социальное и политэкономическое значение лесного законодательства. Авторы этой публикации утверждают, что многие действующие лесные законы фактически отрицательно сказываются на положении малоимущего населения, и что принимаемые в настоящее время меры по решению проблем правоприменения и управле6

Как обеспечить состоятельность лесного законодательства

•

Не допускать завышения законодательной планки: Не писать законов, которые не соответствуют потенциалу страны, отличаются более высоким уровнем сложности, чем требуется для достижения целей политики, или являются социально неприемлемыми. Не устанавливать без необходимости требований о получении лицензий или разрешительных документов: Они повышают нагрузку на ресурсы государственного и частного сектора и открывают возможности для коррупции. Требования в отношении лицензирования и осуществления контроля должны использоваться исключительно по назначению. Обеспечивать прозрачность и контролируемость: Они необходимы как для удержания людей от совершения противозаконных действий, так и для упрощения процессов раскрытия преступлений. Там, где законом предусматривается принятие решений на усмотрение чиновников, необходимо законодательное установление стандартов осуществления таких полномочий. Повышать заинтересованность местных негосударственных структур в ведении лесного хозяйства: Закон может обеспечить такую заинтересованность за счет официального признания прав или создания возможностей для того, чтобы местному населению было выгодно вести лесное хозяйство. Правоприменение на лесных территориях без поддержки со стороны местного населения является трудновыполнимой задачей. Обеспечивать участие широкого круга заинтересованных сторон в процессах принятия законов: В результате у заинтересованных сторон появляется чувство вовлеченности, что приводит к соблюдению закона. Законодательными средствами повышать эффективность механизмов правоприменения: Установить соответствующие наказания и ввести эффективные правоприменительные полномочия и процедуры.

Источник: World Bank (2006).

ния в лесном секторе часто слишком сильно сфокусированы на применении законов, в то время как совершенствованию законодательства уделяется недостаточно внимания. Аналогичный аргумент представлен в публикации компании «Савкор Индуфор» (Savcor Indufor Oy 2005). Ее авторы отдельно рассматривают вынужденные правонару-

Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

шения в связи с бедностью и незаконную деятельность в коммерческих целях. Они утверждают, что, когда речь идет о нарушениях закона, на которые людей толкает бедность, меры против преступной деятельности в лесном секторе должны быть направлены не на повышение эффективности правоприменения, а, прежде всего, на ликвидацию характерного для многих стран огромного разрыва между легальным производством и спросом (особенно это касается топливной древесины). Одним из средств достижения этой цели является легализация незаконного на сегодняшний день лесопользования местным населением. Но мало принять правильные законы. Не менее важным условием является обеспечение прозрачности, подразумевающее обнародование законов и понятность языка, которым они написаны, для населения. Диапазон применения данного подхода к решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе В настоящее время внимание международного сообщества максимально сфокусировано на незаконных рубках, но есть несколько других видов Врезка 2.3.

преступной деятельности в лесном секторе, имеющих серьезные последствия и на национальном, и на глобальном уровне. Помимо различных форм воровства леса, преступления в лесном секторе включают коррупцию и другие финансовые преступления, связанные с использованием лесных ресурсов. Эти преступления, вне зависимости от того, лесным или таким-то другим законодательством они определяются, как правило, являются объектами работы в области правоприменения и управления в лесном секторе. То же самое должно относиться к трудовому и природоохранному законодательству, которые напрямую связаны с производственной деятельностью в лесном секторе (Врезка 2.3)4. Другими видами преступной деятельности в лесном секторе являются: браконьерство, поджоги и захват лесных земель, которые могут быть почти или вообще никак не связаны с правомерным или неправомерным использованием древесных ресурсов. Браконьерство и, в меньшей степени, поджоги рассматриваются в настоящем докладе, поскольку положения о борьбе с ними часто включаются в лесное законодательство, а причины их распространения можно классифицировать так же, как причины незаконных рубок и других

Что такое незаконные рубки и связанная с ними преступная деятельность

Незаконные рубки и другие связанные с ними преступления принимают различные формы, включая: • • • • • • •

воровство леса; несанкционированная заготовка леса; невыполнение нормативных требований по заготовке леса; уклонение от налогов и иных платежей; невыполнение нормативных требований по транспортировке и экспортированию леса; несоблюдение трудового законодательства несоблюдение природоохранного законодательства.

Незаконные рубки и другие аналогичные преступления в лесном секторе имеют место на разных этапах производственного цикла: • •

• • •

При присуждении договоров лесных концессий и контрактов на закупку древесины. В форме заготовки леса на территориях, где рубка лесозаготовка запрещена законом (например, на природоохранных объектах или охраняемых территориях) или в форме заготовки древесины охраняемых видов, рубка которых запрещена (например, видов, включенных в Приложение II СИТЕС (Конвенция о международной торговле редкими видами диких животных и растений), например, широколиственное красное дерево). Непосредственно при проведении лесозаготовительных работ. При транспортировке и переработке древесины. При экспортировании древесины.

Незаконные рубки и другие аналогичные преступления в лесном секторе могут быть связаны с уголовно наказуемыми и административными нарушениями. Чаще всего это – нарушения лесного законодательства, относящиеся к компетенции лесных ведомств, но они могут также включать нарушения законодательных и нормативных требований, которые полностью находятся за пределами правоприменительных возможностей лесных ведомств (коррупция, мошенничество, нарушения трудового законодательства). Источник: Modified from Blaser et al (2005).

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

видов преступной деятельности, связанной с древесными ресурсами. Некоторые преступления в лесном секторе совершаются почти исключительно под воздействием факторов, находящихся за пределами самого лесного сектора, к которым относятся, например, демографическая нагрузка, неравномерное распределение имеющихся земель сельскохозяйственного назначения, давление со стороны влиятельных кругов в экономике и такие социально-политическое катаклизмы, как войны и голод. Эти проблемы целесообразнее решать не с помощью правоприменения как такового, а в рамках более широких процессов, например, процессов осуществления планирования использования земель, земельных реформ, национальных программ развития лесного сектора, стратегий снижения уровня бедности, а также с помощью других инструментов формирования процессов развития с гораздо более широким диапазоном задач и целей. На национальном уровне незаконные рубки и другие преступления в лесном секторе могут представлять собой в равной степени серьезную проблему для больших и маленьких, многолесных и малолесных стран ввиду их отрицательных экономических, социальных и экологических последствий. Но на глобальном уровне можно ориентировочно определить, где эти последствия, скорее всего, окажутся наиболее пагубными (Таблица 2.1). На Рисунке 2.1 также показано, как эти проблемы лесного сектора связаны с недостатками управления в целом.

ØÎËÇÅÆ ÐÍË¿ÂÊÙ ÇËÍÍÐÉÌÅÍË¿½ÊÊËÎÏÅ ¨¬

ÅÎÐÊËÇ §ËÍÍÐÌÓÅÜ Å ÊÂÄ½ÇËÊÊ½Ü ÁÂÜÏÂÈÙÊËÎÏÙ ¿ ÈÂÎÊËÉ ÎÂÇÏËÍÂ

ËÎÎÅÆÎÇ½Ü ±ÂÈÂÍ½ÓÅÜ

¡ÍÐÀ½Ü ¤½Ì½ÁÊ½Ü ÄÅÜ Å ³ÂÊÏÍ½ÈÙÊ½Ü ÑÍÅÇ½

Í½ÄÅÈÅÜ

¥ÊÁËÊÂÄÅÜ

§ÅÏ½Æ

¢®

¡ÍÐÀ½Ü ¨½ÏÅÊÎÇ½Ü ÉÂÍÅÇ½

¼ÌËÊÅÜ

©½È½ÆÄÅÜ ¢®

®µ §½Ê½Á½ u

ËÈÙÕ½Ü ÁËÈÜ ÌËÁËÄÍÅÏÂÈÙÊØÒ ÌËÎÏ½¿ËÇ ÇÍÐÀÈØÒ ÈÂÎËÉ½ÏÂÍÅ½ÈË¿

¥ÎÏËÔÊÅÇ 4FOFDB $SFFL "TTPDJBUFT ¬ÍÅÉÂÔ½ÊÅÂ ½ÄÉÂÍ ÇÍÐÀË¿ ÎËËÏ¿ÂÏÎÏ¿ÐÂÏ Ë¾×ÂÉ½É ÌËÁËÄÍÅÏÂÈÙÊËÀË ÇÍÐÀÈËÀË ÈÂÎ½ ¿ÇÈÛÔ½Ü ÅÉÌËÍÏ

Проблемы управления в лесном секторе неразрывно связаны со слабостью общей системы управления. Поэтому, притом, что качественная стратегия развития отрасли должна предусматривать меры по устранению недостатков систем правоприменения и управления в лесном секторе, эти меры следует увязать с общими программами оздоровления общенациональных систем управления и обеспечения законности. Именно такая взаимосвязь между отраслевыми и общегосударственными инициативами по решению проблем управления и правоприменения обеспечивает включение мер по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе в основные программы борьбы с коррупцией и преступностью и оздоровления власти в целом. Типология и масштабы распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе Незаконные рубки и торговля

Для оценки масштабов распространения незаконных рубок и оборота нелегальной древесины и древесной продукции требуется решить целый ряд задач, но вне зависимости от используемых определений и методик, точно установить масштабы их распространения невозможно5. Тем не менее, можно провести жесткий анализ незаконной деятельности с помощью ряда общепринятых инструментов и методов. Расхождения в данных по производству и потреблению древесины, статистике по экспорту и импорту, анализ ценовых тенденций, реализации доходов, оценки изменений в состоянии лесного покрова и другие сигнальные методы не дают полного представления о положении дел, но являются важными индикаторами и параметрами масштабов распространения незаконных рубок. Их можно консолидировать в целях веского обоснования необходимости привлечения внимания к проблеме и последующей работы по ее изучения в рамках т.н. разведывательного цикла6. Но уже имеющихся данных достаточно для того, чтобы продемонстрировать масштабность проблемы. В Таблице 2.1 представлены оценочные данные по объемам незаконных рубок в процентах от общих объемов заготовки древесины в 17 странах. На долю незаконных рубок в этих странах предположительно приходится от 10% – 15% всего объема заготавливаемой древесины (как на Северо-Западе России) до 80% общего объема лесозаготовки (как в Боливии и Перу) и даже 90% (как в Камбодже).

Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

Таблица 2.1.

Ориентировочные данные по объемам незаконных рубок в отдельных странах

(разные годы) Страна Боливия Бразилия Камбоджа Камерун Колумбия Эквадор Габон Гана Индонезия Лаос Малайзия Мьянма Папуа – Новая Гвинея Перу Россия 50 (Дальний Восток) Таиланд Вьетнам

Таблица 2.2.

Мировые объемы и стоимость древесной продукции подозрительного происхождения

% в общем объеме производства 80 20–47 90 50 42 70 70 60 70–80 45 до 35 50 70 80 10–15 (Северо-Запад) 40 20–40

Источники: Savcor Indufor Oy (2004); Seneca Creek Associates and Wood Resources International (2004); FAO (2005); and European Forest Institute (2005).

Результаты исследования, проведенного компанией «Сенека Крик Ассошиейц» для углубленного анализа проблем незаконных рубок в ряде стран (Seneca Creek Associates 2004), показали, что общую стоимость подозрительной древесной продукции во всем мире можно оценить в 23 млрд долл. США, а общую стоимость нелегальной продукции в сети мировой торговли – в 5 млрд долл. США (Таблица 2.2), что составляет целых 10% от стоимости мирового торгового оборота основных видов древесной продукции. По оценкам, полученным в ходе этого исследования, доля продукции подозрительного происхождения в мировом экспорте хвойного и лиственного круглого леса составляет, соответственно, 12% и 17%. Менее 4% глобального торгового оборота хвойных пиломатериалов и фанеры производится из древесины подозрительного происхождения, но в экспорте пиломатериалов и фанеры из лиственных пород, соответственно, целых 23% и 30% можно отнести к продукции подозрительного происхождения. Торговые пути древесной продукции часто проходят через третьи страны, что осложняет проблему еще одним фактором, связанным с торговлей (Врезка 2.4). Экономический анализ с помощью имитационных моделей, созданных на основе Глобальной модели производства, потребления и оборота лесной продукции, показывает, что появление на рынке нелегальных лесоматери-

Объем (тыс. куб.м.)

Стоимость (млн долл. США)

Производство Круглый лес Пиломатериалы Фанера Всего

130 994 25 236 9 957

12 053 6 917 3 535 22 505

Импорт Круглый лес Пиломатериалы Фанера Всего

19 973 5 780 5 125

1 624 1 477 1 820 4 921

Экспорт Круглый лес Пиломатериалы Фанера Всего

17 967 6 928 5 237

1 231 1 846 1 718 4 795

Источник: По материалам, представленным в публикации Seneca Creek Associates (2004).

алов приводит к снижению мировых цен на такую продукцию в среднем на 7–16%. Это крайне отрицательно сказывается на конкурентоспособности тех производителей, которые вкладывают средства в обеспечение легальности происхождения древесины и соблюдение принципов устойчивого лесоуправления при ее производстве. По объему топливная древесина занимает первое место среди видов одноцелевого лесопользования в мире. В развивающихся странах основная часть топливной древесины используется для потребления в бытовых целях и в целях мелкомасштабного промышленного производства. Она заготавливается силами домохозяйств или системами неофициальных поставщиков, которые часто заготавливают ее за пределами официально установленных границ лесных территорий, например, на землях сельскохозяйственного назначения, на территориях, покрытых кустарниковой растительностью, и на других территориях с редко растущей древесной растительностью. Значительная часть топливной древесины заготавливается не в рамках официальной системы ведения лесного хозяйства, а в некоторых (возможно, во многих) случаях – в нарушение закона. Это – один из наиболее распространенных примеров того, как лесное законодательство многих стран несправедливо и почти или вообще необоснованно с экологической точки зрения возлагает уголовную ответственность на огромное число бедных и уязвимых людей. К счастью, уголовное право и наказания часто не применяются против тех, кто использует и заготавливает 9

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 2.4.

Китай и торговля нелегальной древесиной и древесной продукцией

В Китае стремительный экономический рост и увеличение объемов производства продуктов деревопереработки на экспорт привели к резкому повышению спроса на древесину и другие виды лесной продукции притом, что отечественное производство сдерживалось введенными внутренними ограничениями на заготовку леса. Кроме того, страна превратилась в конкурентоспособного поставщика таких видов готовой продукции, как мебель и древесные плиты с уже существующими рынками для ее сбыта в США (куда поступает 35% экспортируемой Китаем продукции) и в Европе. Такие изменения привели к увеличению импорта древесины в Китай с 6 мрлд. долл. США в 1996 г. до 16 млрд долл. США в 2005 г. Импортируемая продукция поступает в основном из России (с Дальнего Востока), Индонезии, Малайзии, Папуа – Новой Гвинеи, Новой Зеландии и Таиланда. Есть опасения, что китайский спрос (который не зависит от того, легально или нелегально произведена импортная древесина) ведет к обострению проблемы незаконных рубок в некоторых из стран-производителей/поставщиков со слабыми системами правоприменения и управления в лесном секторе. Внутренние и международные аспекты данного вопроса превращают его в сложную проблему. Для ее решения необходимо рассмотреть возможности для (двусторонних и многосторонних) шагов по укреплению этих систем, включая: • •

• •

•

Дальнейшее укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе таких стран-производителей, как Россия, Индонезия и Папуа – Новая Гвинея. Достижение договоренности с Китаем об обеспечении «разборчивости» в отношении легально и нелегально заготовленной древесины, предназначенной для ввоза в Китай (и о введении запрета на ввоз в страну всей импортной продукции, отнесенной к нелегальной). Достижение договоренности с Китаем об инвестировании в создание лесных культур для производства деловой древесины и рационализации системы управления в существующих там старовозрастных лесах. Достижение договоренности с США и европейскими странами (которые являются крупнейшими покупателями китайской древесной продукции) о том, чтобы они покупали только продукцию, сделанную из (верифицированной) легально заготовленной древесины. Сотрудничество (двусторонне или многостороннее) между таможенными службами в целях выявления и (при необходимости) изъятия партий нелегальной древесины и древесной продукции.

Источники: White et al (2006); World Bank (2005f); China National Forestry Economic Development Center (2006).

древесину для удовлетворения своих насущных потребностей. Однако из-за самого наличия таких законов и нормативных актов, которые людей вынуждает нарушать бедность, малоимущее население подвергается риску столкнуться с вымогательством и насилием, что делает его еще более уязвимым и бесправным. Другие виды преступной деятельности, связанные с производством и использованием древесины

Помимо несанкционированной рубки деревьев, есть много других видов противозаконной деятельности, связанной с лесозаготовкой и торговлей древесиной. К ним относятся нарушения при проведении лесных торгов; коррупция в системе присуждения концессионных договоров и контрактов на предоставление услуг; уклонение от уплаты налогов, лицензионных пошлин и других сборов со стороны предприятий, общин или частных лесовладельцев; нарушения трудового законодательства; и деревопереработка без лицензии. Коррупция и другие финансовые преступления часто связаны с отмыванием денег, что добавляет еще одну составляющую к тому комплексу проблем, который следует рас10

сматривать как преступность в лесном секторе (Врезка 2.5). Несмотря на отсутствие достоверных оценок, отрывочные доказательные сведения и результаты опросов среди заинтересованных сторон указывают на то, что в государственных лесах финансовый ущерб, наносимый коррупцией, может быть не меньшим или даже большим, чем потери в результате воровства леса (Savcor Indufor Oy 2005). Коррупция может быть на местном уровне, она бывает мелкой, бывает коррупция среди высокопоставленных чиновников в органах управления лесам или других государственных структурах, что позволяет нелегально производить древесину в больших количествах. Наиболее распространенными нарушениями закона являются: занижение сортности, занижение цены и манипуляции со сведениями о заготовленной древесине (например, заготовку деловой древесины оформляют как «санитарные рубки») (см. Врезку 2.6). На практике различия между незаконными рубками и другими преступлениями, связанными с производством и использованием древесины, становятся весьма расплывчатыми. Одних и тех же нарушителей можно привлечь к ответственности за явное воровство или за незаконные рубки, организованные коррупционным путем, в зависимости от ситуации на местном уровне.

Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

Врезка 2.5.

Отмывание денег

Большинство видов преступной деятельности в лесном секторе, представляющих интерес с точки зрения развития и применения уголовного права, направлены на образование нелегальных доходов. Воровство леса в форме несанкционированной заготовки топливной древесины для бытового использования или браконьерство для удовлетворения собственных насущных потребностей могут быть серьезными проблемами, но внимание международного сообщества сосредоточено и должно быть сосредоточено, прежде всего, на тех видах преступной деятельности, которые связаны с коррупцией и организованной преступностью. Законы о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества являются важными средствами борьбы с преступностью, коррупцией и организованной преступностью в лесном секторе. Международная организация по борьбе с финансовыми преступлениями (ФАТФ), получившая признание в качестве международной организации, устанавливающей стандарты в области борьбы с отмыванием денег, дает следующее определение термина «отмывание денег»: «использование … криминальных доходов в целях сокрытия их незаконного происхождения «для «легализации» средств, полученных преступным путем. Предикативными правонарушениями, стоящими за отмыванием денег, являются те виды преступной деятельности, которые образуют доходы, являющиеся предметом «отмывания денег». ФАТФ выработан методический документ, состоящий из 40 рекомендаций по борьбе с отмыванием денег («ФАТФ-40»). Согласно этому документу, коррупция и экологические преступления относятся к тем 20 категориям правонарушений, которые необходимо включить в законы о борьбе с отмыванием денег в качестве предикативных преступлений (World Bank 2004d). Чтобы продемонстрировать важность борьбы с незаконными рубками, Индонезия включила преступную деятельность в лесном секторе и в области экологии в принятый ею в 2003 г. закон о борьбе с отмыванием денег. Законы о борьбе с отмыванием денег и связанные с ними другие законы включают ряд положений, которые в значительной степени можно использовать для борьбы с преступностью в лесном секторе. В целом законы о борьбе с отмыванием денег предусматривают следующие меры (по материалам, представленным в публикации Всемирного банка – World Bank 2004e): • • • •

• •

Рассмотрение отмывания денег как отдельного правонарушения, которое карается лишением свободы и штрафами. Арест и конфискация средств, полученных преступным путем. Обеспечение доступа правоприменительных органов к учетной документации банков и других финансовых организаций. Введение требования о том, чтобы финансовые организации направляли в правоприменительные органы донесения о подозрительных, а иногда и о кассовых/крупных операциях и выявляли тех собственников юридических лиц, в пользу которых совершаются эти операции. Создание подразделений финансовой разведки, которые, помимо прочего, должны получать донесения из финансовых организаций о подозрительных операциях. Создание расширенных каналов для международного сотрудничества.

Системы мер против отмывания денег включают введение требований, в соответствии с которыми финансовые организации должны не допускать совершения финансовых операций криминальными структурами и сообщать в компетентные органы о подозрительном поведении клиентов. Банки, например, должны знать параметры нормального законного ведения дел их клиентами и сообщать о подозрительных операциях в соответствующие органы. В лесном секторе это означает, что банки должны иметь представление о лицензионных квотах или санкционированных объемах покупок леса их клиентами и официальных зарплатах тех клиентов, которые являются должностными лицами государственных лесных ведомств (и выявлять объемы покупок и размеры счетов, не соответствующие таким представлениям). В марте 2004 г. Советы директоров Всемирного банка и Международного валютного фонда приняли решение о продолжении работы по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма в рамках своей планомерной деятельности, и утвердили рекомендации ФАТФ по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма для использования при подготовке «Докладов о соответствии стандартам и нормам».

Браконьерство

Считается, что сегодня самую большую угрозу для многих видов диких животных мира представляет промысловая охота (Wingard et al. 2005). Торговля промысловыми видами животных, часто нелегальная, во всем мире распространяется стремительными темпами – от широкомасштабной, приносящей многомиллионные прибыли торговли животными по всей Азии (для производства мяса, шкур, лекарств или для их превращения в домашних питомцев) до торговли мясом африканских

животных по всей Африке. Расширение масштабов торговли обусловлено рядом факторов, включая: повышение физической доступности постоянно сокращающихся и фрагментированных природных местообитаний, переход от традиционных к эффективным современным технологиям охоты, игнорирование традиционных сдерживающих факторов применительно к охоте и подключение большого бизнеса к деятельности, которой ранее занималось в основном местное население в целях удовлетворения собственных насущных потреб11

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 2.6.

Продажа дубового леса компании «Ереванский коньячный завод»

В соответствии с действующим Лесным кодексом Армении (1994 г.), в армянских лесах разрешены только санитарные рубки и рубки ухода (т.е. вырубка сухостоя, больных и очень старых деревьев), а вырубка здоровых деревьев во всех случаях запрещена. В 1998 г. «Ереванский коньячный завод» («ЕКЗ») решил закупать по 2 тысячи кубометров высококачественной дубовой древесины в год в течение 15 лет в целях изготовления новых бочек для выдержки коньяка. Первоначально компания «ЕКЗ» рассмотрела различные альтернативы закупки дубовой древесины в необходимых объемах, включая импортирование дубового леса из соседних стран. Однако в конечном итоге контракт на закупку древесины преимущественного армянского дуба был заключен с Лесной службой Армении. Лесная служба страны должна поставлять коньячному заводу дубовую древесину по договорной цене, равной 120 долл. США за кубометр. По оценкам экспертов, рыночная стоимость дубовой древесины такого качества составляет 200 долл. США за кубометр. В течение 15-летнего срока действия контракта государственным ведомством будет незаконно вырублено и продано по цене ниже рыночной 30 тысяч кубометров высококачественного дубовых деревьев, многим из которых уже нескольких сот, просто потому что правительство решило облагодетельствовать частную компанию. Источник: Savcor Indufor Oy (2005).

ностей. Темпы сокращения численности животных ускоряются в связи со спросом со стороны растущего среднего класса на городских территориях и глобализацией, которая способствует расширению масштабов международной торговли. В Восточной и Юго-Восточной Азии стоимость незаконно продаваемых диких животных и растений, по оценкам, составляет миллионы долл. США. В начале 1990-х годов, по самым консервативным оценкам, нелегальный торговый оборот диких животных во Вьетнаме соответствовал 24 млн долл. США в год. В 2002 г. он уже оценивался в 66,5 млн долл. США. В начале 2004 г. китайские правоохранительные органы изъяли шкуры 31 тигра (в Китае, по оценкам, осталось всего 50 тигров в дикой природе), стоимость которых превышала 1,2 млн долл. США. Вся торговля редкими видами диких животных, официально отнесенными к этой категории, является незаконной в соответствии с международными природоохранными соглашениями (например, СИТЕС) и законодательством стран. Для торговли многими другими видами, хотя и они не находятся под угрозой исчезновения, требуются разрешительные документы, многие из которых выдаются с установлением квот для ограничения пользования. Торговля дикими животными без разрешительных документов и пользование этим ресурсом сверх установленных квот увеличивает стресс на популяции диких животных. В результате, ввиду ограниченности данных об исходной ситуации, слабого потенциала и неадекватного правоприменения номинально законная торговля во многих случаях способствует вымиранию диких животных (World Bank 2005a). Поджоги

Огонь является причиной исчезновения большой доли всех исчезнувших лесов и часто последним 12

орудием в серии «покушений», которое разрушает целостность природной системы. Во многих природных экосистемах, особенно, в засушливых саваннах, возникают природные пожары, а в некоторых регионах целенаправленные выжигания практикуются уже так давно, что огонь стал неотъемлемой частью не менее устойчивых природных экосистем, сформировавшихся под его влиянием и часто являющихся незаменимым источником для жизнеобеспечения общин коренных народов. Огонь, как известно, также является одним из инструментов устойчивого лесоуправления, если его использовать в качестве контролируемой составляющей систем заготовки и возобновления леса. Огонь используется и в качестве компонента комплексной охраны лесных территорий от пожаров, с помощью которого можно регулировать запасы лесных горючих материалов и степень пожарной опасности (это особенно важно для паркового хозяйства и содержания охраняемых территорий). Помимо этого, огонь используется как практичный и разрешенный законом инструмент для освоения земель, трансформации лесных земель для других видов землепользования и в системах ротационного земледелия. Однако, хотя огонь является природной силой и важным инструментом ведения хозяйства, пожары в результате поджогов представляют серьезную угрозу для лесов, безопасности людей и имущества. К поджогам относятся палы при использовании местными жителями подсечно-огневых систем натурального земледелия, незаконное и неконтролируемое использование огня для сжигания растительности на лугах в целях стимулирования роста новой растительности и использование огня для расчистки земли под промышленное сельхозпроизводство. Выжигание лесов для размещения

Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

агропромышленных предприятий стало одной из причин широко распространенного уничтожения лесов в Бразилии, Индонезии и других странах. Все три типа поджогов во многих странах целенаправленно запрещены законом, но проблема выжиганий для подсечно-огневого земледелия, по сути, схожа с проблемой незаконного лесопользования для заготовки топливной древесины малоимущим населением (т.е. наличие таких проблем скорее указывает на недостатки законодательства, чем на неэффективность правоприменения). Пожары на природных территориях, с другой стороны, возникают в результате действия следующих четырех факторов: природные угрозы, например, удары молний; несчастные случаи (когда огонь перекидывается на леса при проведении бытовых или сельскохозяйственных палов, авариях на промышленных производствах, или в результате других непреднамеренных действий); неосторожность; и уголовно наказуемые поджоги. Об уголовно наказуемых поджогах речь идет там, где действует соответствующее законодательство или есть нормативная база, или там, где преднамеренность и безответственность наносят большой ущерб. Многие страны, включая Индонезию и Бразилию, создали нормативно-правовую базу для регулирования использования огня, но это не привело к радикальному изменению ситуации, и эпизоды неконтролируемого использования огня с дорогостоящими последствиями по-прежнему происходят. Несмотря на большие различия в оценках, можно привести следующие примеры: пожары 1997 г. в Индонезии выжгли 2–5 млн га земли, от них пострадали 75 млн человек (в связи с задымленностью), и, в итоге, они обошлись региону в 4,5 млрд долл. США (Dennis 1999). Эти пожары, в значительной степени, были результатом грубого нарушения норм и правил проведения выжиганий для расчистки земли в целях создания плантаций масленичных пальм. Захват лесных земель

По оценкам, в мире ежегодно исчезает почти по 9,4 млн га лесов в год. (см. Таблицу 2.3). Причиной исчезновения точно неизвестно, какой доли утраченных лесов мира, но явно весьма значительной является незаконный захват лесных земель. Как указывается в одной из публикаций (Chomitz 2006), исчезновение лесов во всей совокупности является результатом отдельных решений миллионов крупных и мелких участников этого процесса, большинство из которых руководствуется в основном, если не всегда, экономическими соображениями. Исчезновение лесов может быть и часто бывает

Таблица 2.3.

Среднегодовые площади сведения лесов, 1990–2000 гг. Тыс. га

Африка

5 262

0,78

Азияa

364

0,07

Океания

365

0,18

–881

–0,08

570

0,10

Южная Америка

3 711

0,41

Во всем мире

9 391

0,22

Европа Северная и Центральная Америка

Источник: FAO (2001). a. На данные по Азии сильно повлияла ситуация в Китае, где в период с 1990 по 2000 г. лесной покров увеличивался в среднем на 1 806 000 га в год.

желательным процессом с социально-экономической точки зрения, т.к. это создает возможности для рентабельного и устойчивого сельскохозяйственного производства и других видов землепользования, но может, конечно, иметь катастрофические экологические последствия в форме снижения уровня биоразнообразия. Точно так же, сведение лесов бывает законным и официально санкционированным или инициируется и осуществляется незаконно разными категориями материально заинтересованных в этом лиц – от агропромышленных корпораций до фермеров или малоимущих крестьян, занимающихся подсечно-огневым земледелием и из последних сил пытающихся как-то прокормить себя. Особой проблемой, связанной с захватом лесных земель и требующей решения в рамках правоприменительной политики, является то, что во многих случаях незаконный захват является предпочтительным вариантом, а перевод лесных земель в иные категории землепользования на законных основаниях бывает нежелательным (см. Врезку 2.7). С точки зрения правоприменения дилемма сохранения целостности лесного фонда состоит в том, что в настоящее время во многих странах территория лесного фонда используется большим числом бедных людей. Такое незаконное использование бросает тень криминальности на миллионы малоимущего населения в Индонезии, Бразилии и других странах мира. Их нельзя привлекать к ответственности, используя традиционные правоприменительные подходы, вместо этого данную проблему следует решать с помощью реформ, которые позволили бы создать сильную правовую базу для развития с предоставлением такому населению прав землевладения/пользования, гарантий жизнеобеспечения и доступа к инвестиционным ресурсам и услугам. 13

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 2.7.

Значение трансформации лесных земель для целей развития иногда превышает значение соблюдения законности Социальная значимость

Законность

Желательно

Нежелательно

Законно

Пример: Программы заселения территорий на основании зонирования и результатов оценки производительной способности земли и экологической оценки

Пример: Перевод лесных земель в пастбищные земли или сельскохозяйственные культуры под воздействием ценовых перекосов или иных стимулов, предусмотренных отраслевой политикой

Незаконно

Пример: Спонтанное развитие сельского хозяйства на подходящих участках силами общин коренных народов

Пример: Трансформация лесных земель запрещенными методами (например, с помощью палов) или на основании фальшивых или полученных нечестным путем разрешительных документов

Приоритетные регионы и страны Ограниченность информации о преступности в лесном секторе, включая полное отсутствие сведений по некоторым странам и несоответствия в расчетах и отношении к разным видам преступной деятельности в лесном секторе, затрудняют сравнительный анализ по странам. Тем не менее, в отношении незаконных рубок, например, очевидно, что в одних странах уровни их распространенности значительно выше, чем в других странах. Например, судя по имеющимся данным, Бразилия, Индонезия и Россия по объемам незаконных рубок значительно «опережают» ряд других многолесных стран (см. Рисунок 2.1 и Таблицу 2.1). В то же время незаконные рубки и другие виды преступной деятельности в лесном секторе стали

широко распространенным явлением во всем мире, включая развитые страны. А поскольку международная торговля является одним из сильнейших «двигателей» процесса распространения незаконной лесозаготовительной деятельности, страныпроизводители, страны-потребители и промежуточные страны-переработчики в равной степени причастны к обострению данной проблемы, в связи с чем преобразования необходимы во всех этих странах. Таким образом, к процессу выявления тех стран, где необходимо принимать меры в первую очередь, надо подходить с осторожностью, а при определении основных объектов внимания и поддержки международного сообщества необходимо также учитывать такие факторы, как готовность и способность государства взять на себя ведущую роль в решении этих проблем.

3. Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

сего пять лет назад незаконные рубки и преступность в лесном секторе были политически запретными темами, их редко обсуждали внутри отдельных стран и на международных форумах. Сейчас они по-другому воспринимаются во всем мире. Сегодня преступность, коррупция и, особенно, преступность в лесном секторе занимают центральное место в дискуссиях по устойчивому развитию лесного сектора на глобальном уровне. В 2003 г. вступила в силу Конвенция против транснациональной организованной преступности, а в 2005 г. – Конвенция ООН против коррупции. В настоящее время государствами, многосторонними и двусторонними донорскими организациями, международными НПО и частными компаниями осуществляется целый ряд инициатив и мероприятий по укреплению систем правоприменения и управления в лесном секторе. Некоторые из них реализуются на международном и региональном уровнях и предусматривают сочетание политического диалога и целенаправленной помощи в рамках внешнего содействия с поддержкой усилий отдельных стран, направленных обуздание борьбу и, в конечном итоге, искоренение преступности в лесном секторе и международной торговли древесиной и древесной продукцией незаконного происхождения. Национальные инициативы такого рода получают поддержку в рамках осуществляемых в конкретных странах программ многосторонних и двусторонних донорских организаций и/или НПО, научных организаций и частного сектора.

Право и системы правоприменения на национальном уровне Правоприменение является одной из основных функций государства. Различия в системах уголовного правосудия обусловлены многими историческими, идеологическими и экономическими факторами (Reichel 2005), а системы правоприменения в лесном секторе отличаются еще большим разнообразием и зависят, помимо прочего, от задач, обусловленных типом и значением лесных ресурсов. Правоприменение в лесном и природоресурсном секторе, как правило, отличается от общей правоприменительной практики ввиду объединения территориально-административных и производственных функций лесных ведомств с правоприменительными функциями. При организации и проведении лесных торгов, например, лесные ведомства должны осуществлять контроль соблюдения закона, обеспечивать выполнение условий контрактов продажи леса на корню и требований по процессам и объемам лесозаготовительных работ. Контроль и обеспечение выполнения установленных требований составляют одну фазу единого процесса, которая заканчивается там, где начинается уголовное расследование и судопроизводство. Почти во всех странах есть традиции и опыт правоприменительной практики. Во многих странах лесное хозяйство по своему образу чрезмерно уподоблено военизированным и правоохранительным структурам во многих отношениях, включая концептуальные подходы, вид форменной одежды, оружие и иерархию. Даже там, где такие традиции уже не столь сильны, во всех звеньях современного 15

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

лесного хозяйства применяются более или менее формальные процедуры, инструкции и стандарты для регулирования оперативной работы и санкции за нарушения и злоупотребления. Правоприменение в лесном секторе обычно выходит за рамки полномочий лесных ведомств и требует координации действий и совместной работы с другими государственными органами, традиционно отвечающими за применение уголовного права. К таковым относятся: полицейские органы, прокуратура и суд, иногда те или иные из них на национальном или местном уровне имеют полноВрезка 3.1.

мочия, и что еще более важно, заинтересованность и экспертную базу для ведения дел, относящихся к лесному сектору. Все вопросы межотраслевого взаимодействия и координации, возникающие в связи с другими – более традиционными – аспектами природопользования, относятся к сфере правоприменения. В одних странах как минимум, некоторые должностные лица лесного хозяйства имеют статус офицеров правоохранительных органов. В других же странах их полномочия арестовывать, производить конфискацию и задержание явно ограничены (см. Врезки 3.1 и 3.2).

Правоприменение в лесном секторе Китая

В Китае Служба лесной охраны имеет двойное подчинение – Государственному управлению лесного хозяйства и Министерству государственной безопасности. Система лесной охраны состоит из 6726 подразделений лесной охраны в 30 провинциях на всей территории страны, общая численность ее штатных работников – 60 тыс. человек. В 2004 г. бюджет органов государственной лесной охраны составлял 50 млн юаней (6,5 млн долл. США). Подразделения Службы лесной охраны обладают полномочиями расследовать преступления в лесном секторе; брать показания; издавать приказы о явке в суд; производить задержание, конфискацию и аресты; и осуществлять надзор. С 2000 г. Службой лесной охраны организовано пять специальных кампаний по пресечению серьезных правонарушений на территории разных лесохозяйственных регионов. С января 2002 по октябрь 2005 г. органы лесной охраны приняли к рассмотрению и заслушали 639 400 дел по нарушениям закона в лесном секто-

½ÎÌÍÂÁÂÈÂÊÅÂ ½ÁÉÅÊÅÎÏÍ½ÏÅ¿ÊØÒ Ê½ÍÐÕÂÊÅÆ ¿ ÈÂÎÊËÉ ÎÂÇÏËÍÂ ÌË ¿ÅÁ½É u ÀÀ

ªÂÄ½ÇËÊÊËÂ ÌÍÅË¾ÍÂÏÂÊÅÂ ÅÈÅ ÌÂÍÂÍ½¾ËÏÇ½ ÁÍÂ¿ÂÎÅÊØ

¡ÍÐÀÅÂ ½ÁÉÅÊÅÎÏÍ½ÏÅ¿ÊØÂ Ê½ÍÐÕÂÊÅÜ ªÂÄ½ÇËÊÊØÂ ÍÐ¾ÇÅ ¬ÂÍÂÍÐ¾Ø °ÊÅÔÏËÃÂÊÅÂ ÈÂÎË¿ ÅÈÅ ÎÂÜÊÓÂ¿

ªÂÄ½ÇËÊÊ½Ü ÏÍ½ÊÎÌËÍÏÅÍË¿Ç½

¤½Ò¿½Ï ÅÈÅ ÏÍ½ÊÎÑËÍÉ½ÓÅÜ ¨ÂÎÊØÒ ÄÂÉÂÈÙ

ре, включая 42 тыс. уголовно наказуемых преступлений (в том числе 8808 серьезных) и 597 400 административных нарушений.

Источник: China National Forestry Economic Development Center (2006).

По мере того, как преступность в лесном секторе становиться более изощренной и нацеленной на более ценные объекты, возрастает необходимость в укреплении технической и экспертной базы надзорных и правоохранительных органов, чтобы ее уровень был сопоставимым с возможностями преступников. К сожалению, лишь в немногих развивающихся странах лесные ведомства имеют адекватные сегодняшним потребностям технические возможности и экспертов по криминалистике, правоприменению, судебной практике и праву. Такая задача, как повышение потенциала для обеспечения баланса между потребностями в пресечении конкретных видов преступной деятельности и целым рядом других аспектов правоприменения в лесном секторе (которые детально рассматриваются в Главе 5), совсем недавно появилась на повестке дня международных донорских организаций под воздействием региональных процессов ФЛЕГ. 16

Национальные процессы ФЛЕГ Лишь несколько стран приступили к решению проблемы преступности в лесном секторе в рамках согласованных, координируемых многосторонних процессов ФЛЕГ национального уровня (Врезка 3.3). Их опыт показывает, что эти инициативы в равной степени являются политическими и техническими процессами и требуют объединения усилий различных категорий заинтересованных сторон в таких формах, которые обеспечили бы фактическое изменение ситуации. Там, где ставки на незаконную деятельность высоки, влиятельные круги, корыстно заинтересованные в сохранении существующего положения дел, могут оказывать сильное противодействие, даже если его исход будет явно отрицательным с точки зрения общества. Какой-то одной категории заинтересованных сторон редко удается самостоятельно «протолк-

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 3.2.

Проблемы в области правоприменения в лесном секторе Индонезии

В материалах, подготовленных специалистами Всемирного банка и Всемирного фонда дикой природы, рассматриваются проблемы правоприменения в лесном секторе Индонезии. Следственные органы (лесная полиция и полиция) имеют ограниченный квалификационный потенциал для сбора доказательств и доведения дел до фазы судопроизводства, поскольку не достаточно хорошо разбираются в новом лесном законодательстве и санкциях, судебных процедурах и преступлениях, связанных с лесным сектором. Следственные органы Министерства лесного хозяйства не имеют полномочий производить аресты и возбуждать дела в прокуратуре. Другие правоохранительные органы (например, прокурорские и судебные) тоже не знают, какие наказания и санкции предусматриваются новым лесным законодательством. Это часто приводит к прекращению уголовных дел по преступлениям в лесном секторе или назначению легких наказаний. В некоторых случаях правоохранительные органы, включая полицию, военные ведомства и лесную полицию, стараются не выявлять или не преследовать преступников в лесном секторе, потому что их сотрудники сами вовлечены в незаконную деятельность в лесном секторе прямо или косвенно (в корыстных целях оказывая содействия правонарушителям) и весьма мало заинтересованы в правоприменении. Эта ситуация усугубляется тем, что ответственность за оперативную работу носит крайне фрагментированный характер, отчасти обусловленный децентрализацией или ослаблением существующей организационной структуры. В настоящее время трудно понять, в чьи обязанности входят установление приоритетов или осуществление контроля/надзора за деятельностью лесной полиции или следственных органов, установление учебных стандартов или, кто в конечном итоге отвечает за эффективность правоприменения в лесном секторе. И, последнее, эффективное выполнение надзорных функций часто представляет собой опасную работу, особенно, когда речь идет о выявлении преступлений, в которые вовлечены влиятельные «действующие лица», например, государственные чиновники, военные и магнаты лесного бизнеса. Уже было много случаев нанесения телесных повреждений или убийств представителей лесной полиции, служб охраны парков и НПО за попытки пресечения воровства леса. Кроме того, их запугивают и угрожают расправой. Многие сотрудники надзорных и правоохранительных органов предпочитают закрывать глаза на воровство леса, а не пресекать незаконные рубки, если есть риск подвергнуться жестокой расправе за попытки пресечения правонарушений. Источник: World Bank/WWF (2005).

нуть» те или иные меры, обеспечивающие серьезное изменение в установившемся балансе сил. Для успешного осуществления преобразований, как правило, необходимы коалиции нескольких групп интересов, выполняющих разные функции. Местным и международным НПО часто удается привлечь внимание политиков и широкой общественности к проблеме незаконных рубок и добиться признания необходимости мер противодействия. Представители заинтересованных сторон, напрямую связанных с производством лесоматериалов, в состоянии оказывать значительное Врезка 3.3.

влияние на своих коллег. Важно также заручиться поддержкой высокопоставленных политических лидеров (Врезка 3.4.), способных отражать попытки воспрепятствовать принятию предлагаемых мер с помощью закулисных маневров. Партнеров, которые готовы поддержать усилия по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе, можно найти среди многих категорий заинтересованных сторон. Министерства финансов и муниципальные органы управления, вероятно, заинтересованы в росте налоговых доходов за счет сокращения масштабов

Разработка Плана действий в Боснии и Герцеговине

В последние несколько лет ситуация с управлением в лесном секторе вызывает растущую обеспокоенность у правительств двух административно-территориальных образований Боснии и Герцеговины – Федерации БоснияГерцеговина и Республики Сербия, а также среди донорского сообщества. Масштабное распространение незаконных рубок началось сразу после войны 1992–1995 гг. Со времени окончания конфликта произошло улучшение ситуации с охраной лесов, но незаконная лесозаготовка (преимущественно в форме непрозрачной продажи леса лесохозяйственными компаниями) по-прежнему является проблемой. Поэтому, правительствами составных частей страны при поддержке со стороны Всемирного банка был разработан план действий по борьбе с незаконной деятельностью в области лесного хозяйства, заготовки и переработки древесины, включая воровство и преступления, связанные с коррупцией. На данном этапе план действий ограничивается мерами против преступлений, имеющих отношение к управлению государственными лесами и государственным предприятиям лесного сектора, и включает два компонента: повышение эффективности внешнего контроля и внутренне развитие государственных предприятий лесного сектора. Осуществление Плана действий должно координироваться с процессом реформирования всей лесной политики (результатом которого должны стать создание конкурентной среды для работы оставшихся в государственной собственности деревоперерабатывающих предприятий или их приватизация) и с реформами системы управления в целом (укрепление судебной системы). Источник: Savcor Indufor Oy (2005b).

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 3.4.

Президент Путин поддерживает российский Национальный план действий по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины

После Министерской конференции европейско-североазиатского процесса ФЛЕГ (2005 г.) Россия сформулировала План действий по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины. В Плане определяются социально-экономические, правовые, отраслевые и межотраслевые причины распространения незаконных рубок и рекомендуемые меры по их устранению: (a) совершенствование законодательства в части налогообложения, санкций и административного управления; (b) совершенствование отраслевой системы управления в части межведомственной координации и взаимодействия и информации; (c) совершенствование методов ведения лесного хозяйства, включая лесоустройство, арендное лесопользование, дистанционное зондирование и мониторинг, лесную сертификацию и природоохранные мероприятия; и (d) создание механизмов для дальнейшего социально-экономического развития, включая консультации с общественностью, просветительскую работу по экологическим вопросам, повышение привлекательности легальной лесной продукции и увеличение ее доли на рынке. Планом также определены конкретные направления международного сотрудничества, включая выполнение решений, принятых в рамках процесса ФЛЕГ, на региональном уровне. Президент Путин публично осудил расточительное отношение к лесным ресурсам страны, указал на необходимость структурных преобразований в лесном секторе, и поручил министрам снять все противоречия по новому Лесному кодексу РФ. Он также заявил о своей поддержке Плана действий по борьбе с незаконными рубками, отметив, что эта проблема носит международный характер.

Источник: Федеральная служба лесного хозяйства РФ (2006).

незаконной деятельности. Заинтересованность лесопромышленных предприятий в участии в борьбе с незаконными рубками может быть обусловлена требованиями рынка или нравственными соображениями. К потенциальным партнерам относится местное население, права которого попираются нелегальными лесозаготовителями, а также природоохранные, правозащитные и борющиеся за демократию НПО. Помимо этого, среди заинтересованных сторон и в организациях, включая государственных органы управления лесами, всегда есть отдельные лица, которым не нужды никакие иные мотивы, кроме стремления к честности и справедливости. Внешние партнеры могут усиливать влияние и поддерживать деятельность этих прогрессивных групп и в пределах 18

своих полномочий оказывать содействие в их работе на политическом и техническом уровнях. Процесс ФЛЕГ направлен на объединение усилий всех этих партнеров в целях усиления влияния каждого из них. Совершенно очевидно, что стандартных моделей подобных процессов нет и не должно быть, но есть ряд общих элементов, присущих наиболее перспективным из осуществляющихся сегодня инициатив. К ним относятся: • Создание механизма межведомственной координации действий и форума для обеспечения участия заинтересованных сторон. • Аналитический процесс для оценки масштабов, определения основных видов правонарушений и значения проблем правоприменения и управления. • Просветительская работа, обмен информацией и, при необходимости, публичное осуждение злостных нарушителей уголовного законодательства в лесном секторе. • Процесс консультирования и согласования в целях определения диапазона действий и приоритетов. • Детальное определение мер, ответственных заинтересованных сторон, механизмов реализации и предоставления финансирования (внутреннего и, при возможности, внешнего). • Политическое одобрение и поддержка мер по решению проблем правоприменения и управления. Региональные процессы ФЛЕГ За период с сентября 2001 г. министерские конференции в рамках региональных процессов проведены в Восточной Азии (2001 г.), Африке (2003 г.) и Европейско-Североазиатском регионе (2005 г.). Они были организованы совместными усилиями стран-производителей и стран-потребителей в тесном взаимодействии с Банком. Некоторые из основных стран-членов Группы восьми (в частности, США, Великобритания и Российская Федерация – в отношении процесса ЕСА-ФЛЕГ), а также Европейская комиссия сыграли ключевую роль в этих процессах за счет предоставления политической и финансовой поддержки7. Эти процессы помогли привлечь еще более пристальное внимание к данной проблеме в участвующих странах, в том числе на высоком уровне государственной власти. Под их воздействием странами-производителями и странами-потребителями уже приняты конкретные, но пока не все необходимые, меры по решению определенных проблем управления на наци-

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

ональном и региональном уровнях. Региональный подход создает возможности для проведения: • Многосторонних технических совещаний для обмена опытом решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе. • Межправительственных переговоров в целях подготовки проектов региональных министерских деклараций и планов действий по совершенствованию систем управления в лесном секторе и борьбе с незаконными рубками и нелегальным оборотом древесины. • Прочих предварительных и последующих региональных совещаний заинтересованных сторон для обсуждения вопросов, связанных с выполнением решений, отраженных в министерских декларациях. Мероприятия на национальном уровне с участием всех заинтересованных помогли подготовить материалы для конференций и разработать планы действий по выполнению их решений. Региональные процессы ФЛЕГ направлены на достижение межправительственных договоренностей и создание политического пространства на национальном и региональном уровнях для решения столь сложных и политически сенситивных проблем вместе с основными категориями заинтересованных сторон, представляющими общественность и частный сектор. Успех этих региональных процессов является результатом твердой и ответственной позиции правительств участвующих стран и других заинтересованных сторон, но при этом следует отметить, что Всемирный банк тоже сыграл критически важную роль в организации этих процессов. На сегодняшний день результаты региональных министерских процессов ФЛЕГ включают: • Повышение осведомленности о причинах и последствиях распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе и углубление понимания значения различных мер по созданию условий для обеспечения законности внутри и «вокруг» лесного сектора. • Признание того, что борьба с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности в лесном секторе является общей обязанностью стран-производителей и стран-потребителей лесной продукции и требует четкого распределения ролей между государством, общественностью и частным сектором; и достижение определенного уровня понимания значения этих разных ролей.

• Создание политической платформы и импульса для того, чтобы разные участники этих процессов (представляющие правительства стран, донорские организации, общественные организации/НПО) могли мобилизовать ресурсы, заручиться поддержкой других сторон для борьбы с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности в лесном секторе с помощью различных мер и/или ослабить сопротивление незаинтересованных сторон. • Определение первоочередных задач на региональном и национальном уровнях и создание возможностей для обмена опытом и передовыми методами. • Достижение определенного уровня обеспечения базовыми данными по незаконным рубкам и другим видам преступной деятельности в лесном секторе для ведения многосторонних дискуссий и установления показателей исходной ситуации для мониторинга изменений ситуации. • Создание системы взаимодействия для обмена информацией между разными участниками процессов (донорами, международными организациями, учеными, НПО, должностными лицами государственных органов, прогрессивными представителями частного сектора) и улучшение координации действий. • Включение мер по борьбе с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности в лесном секторе в ряд региональных процессов, к которым относятся: работа Комиссии по лесам Центральной Африки (КОМИФАК) и ее План сохранения лесных ресурсов и биоразнообразия в бассейне реки Конго, Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – включение в повестку дня совещаний высокопоставленных должностных лиц лесного хозяйства, Азиатское лесное партнерство (Врезка 3.5), и Министерская конференция по защите лесов Европы. Эти инициативы частично дополняют министерские процессы ФЛЕГ. Одной из причин включения в их повестку дня проблемы незаконных рубок является стремление подчеркнуть региональную «принадлежность» инициатив ФЛЕГ относительно региональных министерских процессов, что, по мнению представителей некоторых стран, является результатом сильного влияния определенных кругов конкретной группы стран-потребителей (см., например, Gulbrandsen and Humphreys 2006). Помимо выше названных прямых результатов региональных процессов ФЛЕГ, они, возможно, также привели к интенсификации действий прави19

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 3.5.

Азиатское лесное партнерство

Презентация Азиатского лесного партнерства состоялась на Всемирном саммите по устойчивому развитию в 2002 г. в Йоханнесбурге. В его состав входят 17 стран-производителей и потребителей и 17 межгосударственных и общественных организаций. При поддержке со стороны Правительства Японии Азиатское лесное партнерство содействует соблюдению принципов устойчивого лесоуправления в рамках поддержки, предоставляемой им на следующих направлениях: борьба с незаконными рубками, борьба с лесными пожарами, рекультивация деградировавших земель и лесовосстановление на таких землях, и повышение потенциала для рационального ведения лесного хозяйства. Деятельность Азиатского лесного партнерства по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе включает: гармонизацию таких инициатив по борьбе с незаконными рубками, как азиатский процесс ФЛЕГТ, Инициатива АСЕАН по сертификации древесины и др.; поддержку сотрудничества между таможенными и другими ведомствами, имеющими отношение к данной проблеме; разработку минимальных требований (стандартов) в отношении легальности, системы отслеживания происхождения древесины, сертификацию цепочки поставок; и системы верификации. Азиатским лесным партнерством создан механизм взаимодействия с правительствами ряда важных азиатских стран-производителей и потребителей древесины для решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Это особо важно для японского рынка, который является одним из основных потребителей лесной продукции в регионе. Источник: http://www.asiaforests.org.

тельств соответствующих стран по предотвращению ввоза нелегальной продукции в ряд ключевых европейских стран с большими объемами импорта «подозрительной» древесины и древесной продукции (например, в рамках политики государственных закупок и сотрудничества с частным сектором). Активизировалась и деятельность доноров по оказанию содействия в проведении мероприятий, связанных с правоприменением и управлением в лесном секторе: подписан целый ряд двусторонних меморандумов о взаимопонимании и других аналогичных документов для решения проблем незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе. Появились признаки серьезных намерений промышленных ассоциаций и ряда ключевых многонациональных компаний заняться решением этой проблемы в рамках своей корпоративной политики в отношении социальной ответственности и с помощью соответствующих мер, что является дополнительным результатом переговорных процессов. Более 20

того, эта задача стала одним из приоритетных направлений деятельности ряда известных международных и национальных НПО. Они продолжают вести свою информационно-просветительскую работу и работу по апробированию конкретных подходов и часто получают помощь со стороны тех же стран-доноров, которые активно поддерживают усилия по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе, в некоторых случаях вместе с частным сектором. Под воздействием региональных процессов ФЛЕГ фактически – по крайней мере, частично – уже сформировалось международное партнерство по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Формализация и обсуждение решений и образование партнерств в результате министерских процессов ФЛЕГ пока оказывают неоднородное воздействие на фактическое положение дел в области правоприменения и обеспечения законности. Не много крупных преобразований появилось в национальных системах правоприменения и управления в лесном секторе под воздействием решений, принятых на министерских встречах (самыми значительными исключениями являются Индонезия и Россия). Правительства ряда стран, играющих важную роль в производстве и цепочке поставок лесной продукции, пока, взяли на себя лишь предельно ограниченные, если не «нулевые» обязательства по решению данной проблемы. Большая часть промышленных предприятий, работающих в странах, где незаконные рубки другие виды преступной деятельности являются проблемой, не принимает значимого участия в борьбе с этими явлениями. Это, в частности, относится к промышленным предприятиям, экспортирующим свою продукцию на менее экологически «чувствительные» рынки и/или производящим ее для потребления внутри страны. Необходимо гораздо больше сделать для полной капитализации возможностей, созданных в рамках процессов ФЛЕГ. Ниже представлены некоторые более конкретные заключения: • Выражение политической воли имеет большое значение, но его следует использовать более эффективно: Национальные составляющие процессов ФЛЕГ в настоящее время начинают «разрастаться» за счет результатов деятельности НПО и других международных организаций, включая подписание меморандумов о взаимопонимании. Однако эта деятельность должна получить дальнейшее развитие в форме мер по обеспечению заинтересованности и ответственной вовлеченности отдельных стран и продолжения активной работы с правительствами тех ключевых

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

стран, которые пока не подписали министерские декларации или взяли на себя лишь предельно ограниченные обязательства по выполнению отраженных в них решений. Помимо этого, необходимо сохранять действие импульса для этих процессов посредством обеспечения постоянного участия представителей высокого уровня принятия решений по политике (министерского уровня) и проведения министерских совещаний для подведения итогов работы по выполнению решений, подтверждению актуальности проблемы и доработки деклараций, принимаемых в рамках процессов ФЛЕГ. • Процессы ФЛЕГ оказались большей частью оторванными от основных элементов международного уголовного правосудия: В министерских конференциях ФЛЕГ не участвовали ведомства, отвечающие за межотраслевой надзор или уголовное правосудие в целом. Декларация, принятая участниками последнего процесса – ЕСА-ФЛЕГ – является единственной декларацией, где, например, упоминается Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. Систематическое установление такого рода связей должно стать важнейшей задачей программ работы по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе. • В рамках региональных дискуссий по проблемам применения общего права еще только предстоит выявить или мобилизовать значительные возможности для многосторонней правоприменительной практики: Одним из результатов региональных процессов ФЛЕГ стало выявление тех немногих потенциальных направлений, на которых возможно настоящее многостороннее сотрудничество (обеспечение выполнения таможенных требований, сертификация и т.д.) и которые сейчас обсуждаются. Но эти процессы вызвали разочарование некоторых заинтересованных сторон, т.к. они не обеспечили создания региональных механизмов правоприменения как таковых. Понятно, что для сотрудничества, предусматривающего многосторонние меры, необходимо повысить заинтересованность в них и стран-производителей и стран-потребителей. Привлечение к этой работе региональных банков развития, включение мер по выполнению решений министерских конференций в программы работы учреждений и повестки дня ведомственных совещаниях высокого уровня должны способствовать дальнейшему повышению качества программ таких региональных организаций, как АСЕАН; Международная организа-

ция по тропической древесине, КОМИФАК, Министерская конференция по защите лесов Европы, региональные комитеты ФАО по лесному хозяйству; Комитет по лесоматериалам Европейской экономической комиссии ООН; и Форум ООН по лесам (ФЛООН; формирующиеся региональные программы работ). • Региональные процессы ФЛЕГ должны превратиться в сильное средство поддержки эффективных реформ в области правоприменения на национальном уровне: Несмотря на попытки использовать последующие совещания в рамках процессов ФЛЕГ для расширения обмена опытом, включая технические подходы, создание и использование систем взаимодействия и иные формы официальной и неофициальной передачи технологий, это стало удаваться лишь в последнее время и то в ограниченных масштабах. Возможно, неправильно отделять технические аспекты правоприменения и управления от политических и стратегических аспектов вместо того, чтобы попытаться придти к слиянию и согласованию этих двух важных сторон проблемы. Многосторонние и двусторонние инициативы и программы Международное сотрудничество в области правоприменения

Серьезным препятствием на пути расследования транснациональных преступлений является то, что правительства обладают исключительными суверенными полномочиями только на национальном уровне и больше почти нигде. Страны, страдающие от транснациональной преступности в лесном секторе, имеют разные политические, социальные, экономические и правовые системы и культуры, что затрудняет работу полицейских и других правоохранительных органов. Когда уголовное расследование выходит за пределы территории данного государства, правоприменительные полномочия сильно ограничиваются, а проведение следственных мероприятий осложняется из-за плохого знания систем государственной власти, судебно-правовых структур и языка другой страны. Часто возникает путаница по поводу зон ответственности и полномочий. Без договоренностей, регулирующих сотрудничество, такие ситуации создают массу возможностей для внутренних и международных организационных конфликтов между правоохранительными органами, территориями и странами. Развитие транснационального сотрудничества становится все более распространенной формой борьбы с транснациональной организованной 21

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

преступностью. Условия сотрудничества устанавливаются заключаемыми на высоком уровне двусторонними и многосторонними соглашениями об оказании содействия, в рамках которых государства договариваются об обмене экспертами и следователями и о подготовке сотрудников полиции. Соглашениями устанавливаются правила обмена оперативно-следственной информацией и другими доказательствами и определения зон ответственности и полномочий в конкретных случаях. Ими также устанавливаются стандарты в отношении методов следственной работы, экстрадиции нарушителей и применения санкций. Целенаправленная борьба с транснациональной организованной преступностью и установление партнерских отношений, необходимых для успешных действий следственных органов и прокуратуры, невозможны без политической воли в верхних эшелонах власти. Во многих странах с низким уровнем доходов и только зарождающейся демократией отсутствует такого рода базовая инфраструктура, а к другим барьерам относятся: коррупция, национализм, сомнительные возможности для согласоВрезка 3.6.

вания условий соглашений, регулирующих правоприменительные процессы, и возможные несоответствия между целями государственной политики страны и декларированными общими целями правоприменения (Reuter and Petrie 1999). К новым шагам на тех направлениях, которые могут оказаться важными для правоприменения и управления в лесном секторе, относится появление Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенции ООН против коррупции. Первая является инструментом, имеющим юридическую силу – ратифицировавшие ее государства обязаны принять ряд мер против транснациональной организованной преступности, включая введение в стране уголовной ответственности за определенные правонарушения, принятие новых базовых документов, регулирующих взаимодействие между судебно-правовыми системами, экстрадицию преступников, сотрудничество в области правоприменения, техническое содействие и подготовку кадров (Более подробная информация по ключевыми положениям этой Конвенции во Врезке 3.6).

Конвенция против коррупции

Конвенция ООН против коррупции содержит положения по четырем ключевым аспектам борьбы с коррупцией: •

•

Предупреждение: Конвенция призывает принимать превентивные меры борьбы с коррупцией в государственном и частном секторе, включая такие меры, как создание органов борьбы с коррупцией и повышение прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. Государства должны стремиться к созданию механизмов защиты их государственных служб от коррупции, обеспечивающих эффективность, прозрачность деятельности этих служб и наем сотрудников по результатам объективного отбора претендентов. После их принятия работу государственные служащие обязаны соблюдать правила, соответствующие установленным этическим нормам (кодексы поведения государственных служащих), выполнять требования по предоставлению доступа к финансовой и другой информации, кроме того, на них распространяются соответствующие дисциплинарные меры. Необходимо также обеспечивать прозрачность и контролируемость в области государственных финансов и устанавливать конкретные анти-коррупционные требования в особо важных звеньях государственного сектора, включая судебную систему и систему государственных закупок. Те, кто пользуются услугами государственных служб, должны рассчитывать на соответствие поведения государственных служащих высоким этическим стандартам. Введение уголовной ответственности: Страны должны ввести уголовную и иные виды ответственности за широкий спектр конкретных правонарушений коррупционного характера с выходом за рамках действия ранее использовавшихся инструментов, и отнести к категории уголовно-наказуемых преступлений не только такие наиболее явные формы коррупции, как взятки и хищение государственных средств, но и использование своего влияния в корыстных целях, сокрытие и отмывание денег, полученных в результате коррупционных действий, а также правонарушения, направленные на содействие коррупционной деятельности, включая отмывание денег и препятствие отправлению правосудия. Международное сотрудничество: Страны договорились сотрудничать друг с другом на всех направлениях борьбы с коррупцией, включая предупреждение, расследование правонарушений и преследование нарушителей. В соответствии с Конвенцией, страны обязаны оказывать друг другу конкретные виды юридического содействия в сборе и передаче доказательств для их использования в суде в качестве оснований для экстрадиции нарушителей. Страны также должны принимать меры в поддержку процессов отслеживания, замораживания, ареста и конфискации средств, полученных коррупционным путем. Возвращение активов: Возвращение активов, как один из основополагающих принципов борьбы с коррупцией, является особо важной задачей для многих развивающихся стран, где коррупция среди высокопоставленных чиновников привела к расхищению государственного достояния. Адекватные положения по возвращению активов должны эффективно дополнить меры, принимаемые странами для ликвидации наихудших последствий распространения коррупции, и одновременно стать предупреждением для коррумпированных чиновников о невозможности сокрытия незаконно приобретенного имущества.

Источники: White et al (2006); World Bank (2005f); China National Forestry Economic Development Center (2006).

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

Правоприменение и управление в лесном секторе: Организации ООН и международные договоренности и соглашения

Борьба с незаконной заготовкой лесных продуктов и их нелегальном оборотом была включена в программу работы ФЛООН в качестве приоритетного направления в середине 1990-х годов, т.е. с самого начала ее обсуждения на международном уровне. С тех пор она по-прежнему занимает важное место в повестке дня этого Форума. На Всемирном саммите по устойчивому развитию (2002 г.) правительства стран призвали ФЛООН «незамедлительно принять меры по решению проблем правоприменения на национальном уровне и международной торговли нелегальной лесной продукцией.»8. На второй и третьей сессии ФЛООН, соответственно, в 2002 и 2003 гг., были приняты резолюции о мерах, которые необходимо принять на национальном и международном уровнях для укрепления законодательной базы, повышения потенциала правоприменительных систем для мониторинга и контроля и создания механизмов верификации для борьбы с незаконными рубками. Затем – на четвертой и пятой сессиях ФЛООН проблемы незаконных рубок и нелегального оборота древесины рассматривались с точки зрения их последствий для местного населения и источников его жизнеобеспечения. Секретариат Форума создал систему активного взаимодействия с региональными процессами ФЛЕГ, а также работает с общественными организациями в целях отражения их опыта в дискуссиях по политике. В феврале 2006 г. на шестой сессий ФЛООН его страны-участницы вновь подтвердили свою приверженность курсу на совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе. Международная организация по тропической древесине (МОТД) также повысила приоритетность данной проблемы и активизировала работу по ее решению в рамках программы своей деятельности. В 2001 г. Международный совет по тропической древесине, высший орган МОТД, принял решение об оказании помощи странампроизводителям в разработке их собственных мер по повышению эффективности правоприменения в лесном секторе, и с тех пор по этой теме проводятся аналитические исследования и конференции. Кроме того, МОТД предоставила 5,7 млндолл. США для финансирования мероприятий по совершенствованию систем управления в рамках 10 проектов. Недавно (в январе 2006 г.) завершились повторные переговоры по Международному соглашению о тропической

древесине, в котором подчеркивается необходимость укрепления потенциала стран-участниц для повышения эффективности правоприменения и оздоровления систем управления в лесном секторе и решения проблемы незаконных рубок и нелегального оборота тропической древесины. Это – первый международный инструмент, имеющий юридическую силу, для решения проблемы незаконных рубок и, в этом смысле, его можно рассматривать как важнейшую веху на пути к созданию качественных систем правоприменения и управления в лесном секторе. В 2005 г. вышла совместная публикация МОТЛ и ФАО, посвященная наиболее передовым подходам к решению данной проблемы (FAO 2005). В настоящее время эти материалы используются для проведения серии региональных семинаров9. Помимо этого, работа ФАО на данном направлении включает организацию (совместно с Комитетом по лесоматериалам ЕЭК ООН) семинара по правоприменению и управлению в лесном секторе (2004 г.) и обсуждение этой темы на заседаниях региональных лесохозяйственных комиссий ФАО. Конвенция о международной торговле редкими видами диких животных и растений (СИТЕС) призвана противодействовать международной торговле определенными видами животных и растений, находящимися под угрозой исчезновения, и регулировать и контролировать торговлю другими уязвимыми видами, страдающими от лесопользования в чрезмерных объемах. Ее положения в широком значении можно использовать для борьбы с незаконными рубками, особенно, когда рабочие определения неистощительности пользования (устойчивости) на национальном уровне включают обоснованную недопустимость незаконных рубок. На практике роль СИТЕС в борьбе с незаконными рубками ограничена, т.к. в ее приложениях перечислены относительно конкретные виды, а отслеживание движения продукции по всей цепочке от леса до потребителя, необходимое для применения положений Конвенции, практикуется редко (Chen 2006). Включение проблемы незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе в повестку дня этих межправительственных форумов по лесной политике (в случае МОТД – с полномочиями рассматривать вопросы торговли) является явным признаком повышения открытости обсуждения и решения государствами этих проблем в рамках межправительственного диалога. Это и более активная роль, которую взяли на себя официальные региональные органы, во всей вероятности, приведет к снижению потреб23

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ности в проведении специальных или параллельных совещаний на высоком уровне для достижения политических договоренностей. Однако, в силу того, что общественные организации и частный сектор не принимают значимого участия в этих форумах, или их участие ограничено, нельзя исключать возможности возникновения необходимости в более представительных политических процессах. По крайней мере, совещания должны быть менее сфокусированными на общих заявлениях и декларациях (которые уже обсуждаются на более официальных форумах) и в большей степени направлены на достижение конкретных договоренностей о принятии определенных мер, вытекающих из общих положений. Регламент и План действий Европейского Союза по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе и торговли лесоматериалами

Регламент Евросоюза (ЕС) по ФЛЕГТ был утвержден странами-членами ЕС в декабре 2005 г. и в настоящее время является действующим нормативным актом. В целях выполнения установленных им требований разработан План действий по решению проблем ФЛЕГТ, в котором подчеркивается, что ЕС поддерживает меры по оздоровлению систем управления в странах, являющихся производителями древесины. Им также предусматривается создание схемы лицензирования импорта древесной продукции для того, чтобы на территорию ЕС ввозилась только легальная древесина. В 2005 г. ЕС инициировал программу финансирования (общая сумма – 20 млн евро) для семи проектов в поддержку Плана действий, реализуемых международными НПО; включая создание траст-фонда для использования Всемирным банком в целях оказания им помощи в организации и ведении региональных процессов ФЛЕГ. Значительное место в процессе ФЛЕГТ ЕС занимают переговоры для согласования условий Соглашений о добровольном сотрудничестве (СДС) между ЕС и заинтересованными странами-производителями. СДС предназначены для достижения договоренности между странами-производителями и странами-импортерами о том, что в рамках такого сотрудничества в ЕС должна экспортироваться и разрешена к ввозу только древесина законного происхождения. В настоящее время переговоры по СДС ведутся Германией в Камеруне, Францией в Конго и Габоне, Великобританией в Гане, Европейской комиссией в Индонезии и Нидерландами в Малайзии. Очевидно, в случае успешного функционирования системы СДС возрастут потребности 24

в финансировании на уровне отдельных стран для работы на следующих направлениях: совершенствование и реформирование законодательной/нормативной базы и институциональной структуры лесного сектора, повышение потенциала общин коренных народов и сельского населения для ведения лесного хозяйства в соответствии с принципами устойчивого лесоуправления, независимая сертификация устойчивого лесоуправления, внедрение систем отслеживания происхождения древесины, информация и статистика по лесной продукции и торговле и мониторинг изменений в состоянии лесного покрова для выявления актов незаконной деятельности. В этой связи возрастет необходимость в улучшении взаимодействия между двусторонними и многосторонними финансовыми организациями, включая Банк, и расширяться возможности для такого взаимодействия. Двусторонние инициативы

Несколько индустриально развитых стран объявили о начале реализации своих инициатив, направленных на сокращение масштабов незаконных рубок в затрагиваемых странах. В США, например, в 2003 г. президент Буш объявил о начале реализации Инициативы по борьбе с незаконными рубками в целях оказания помощи развивающимся странам в решении проблем незаконных рубок, торговли лесоматериалами незаконного происхождения и коррупции в лесном секторе. Географически эта инициатива ориентирована на страны, расположенные на территорию бассейнов рек Конго и Амазонка, и на страны ЮгоВосточной Азии. Ее основные задачи включают оздоровление систем управления, обеспечение участия местного населения, передачу технологий (например, систем комплексного мониторинга) и использование рыночных сил для обеспечения прозрачности и законности методов ведения бизнеса в лесном секторе. Аналогичные программы в настоящее время реализуются Великобританией и Германией. Многие другие донорские организации, оказывающие содействие на двусторонней основе, тоже активно участвуют в финансировании проектов и программ, имеющих отношение к правоприменению и управлению в лесном секторе, которые либо реализуются как самостоятельные инициативы, либо координируются с действиями в рамках программ более широкого диапазона. Все эти двусторонние инициативы внесли важный партнерский вклад в развитие региональных процессов ФЛЕГ, а некоторые из них обеспечили ресурсы для Банка на цели оказания содействия в организации и

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

проведении конкретных мероприятий. Во многих странах активно ведется сотрудничество между организациями, оказывающими содействие отдельным странам на двусторонней основе, и Банком, и это сотрудничество успешно обеспечивает синергизм между программами таких организаций и деятельностью Банка в данной области. Правительственные инициативы по переходу к политике ответственных закупок лесоматериалов Несколько (преимущественно, европейских) стран уже на протяжении ряда лет используют политику государственных закупок как средство повышения заинтересованности в использовании древесины и древесной продукции, произведенной на законных основаниях и с соблюдением принципов устойчивого лесоуправления (неистощительного лесопользования). В Германии, например, с 1970-х годов действует требование о неистощительности производства тропической древесины, закупаемой для федеральных строительных проектов, а недавно аналогичную политику закупок ввели власти ряда регионов и районов. В 1997 г. в Великобритании Врезка 3.7.

была издана инструкция для государственных ведомств по осуществлению закупок лесоматериалов, которая включает положение о том, что их производство должно быть законным и неистощительным (т.е. соответствовать принципам устойчивого лесоуправления). Тогда эта инструкция носила рекомендательный характер, а в 2000 г. она получила статус обязательных требований. В 2003 г. в Дании были опубликованы инструкции по государственным закупкам тропической древесины для добровольного выполнения закупщиками. В 2002 Франция разработала политику закупки лесоматериалов, предусматривающую их соответствие стандартам Лесного попечительского совета (FSC) и эквивалентных систем сертификации, подобная политика осуществляется и в Нидерландах (Brack 2005). За пределами Европы политика государственных закупок, стимулирующая закупку древесины и древесной продукции законного и неистощительного производства, введена в Японии, где в качестве методического инструмента используется Руководство по верификации законности происхождения древесины и древесной продукции и соблюдения принципов устойчивого лесоуправления (Врезка 3.7).

Общее содержание японского Руководства по верификации законности и неистощительности производства древесины и древесной продукции

1. Резюме В данном Руководстве указаны несколько аспектов, на которые поставщикам древесины и древесной продукции следует обращать должное внимание при верификации легальности и устойчивости производства поставляемых ими товаров. 2. Определения (общие) (i) Легальность Древесина должна быть заготовлена на законных основаниях в порядке, установленном лесным законодательством стран-производителей. (ii) Устойчивость Древесина должна быть заготовлена в лесах, являющихся объектами устойчивого лесоуправления. (iii) Методы верификации (пример) • • •

Сертификация лесов и цепочки поставок Верификация с утверждением результатов промышленной ассоциацией Исходный метод каждой компании

В Руководстве описано три метода в качестве примеров; допустимо использовать другие методы того же уровня достоверности. 3. Хранение значимых документов Значимые документы должны сохраняться в течение определенных сроков. 4. Оценка и анализ Данное Руководство подлежит оценке и анализу после введения в действие. Источник: http://www.illegal-logging.info/documents.php.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Как уже было сказано в предыдущих главах, между мерами воздействия на спрос и региональными процессами ФЛЕГ должна быть установлена тесная связь. С одной стороны, правительства одних и тех же стран являются одновременно и «первопроходцами» в области внедрения таких подходов, и активными сторонниками процессов ФЛЕГ, а с другой стороны, министерские декларации обязали их двигаться вперед по пути принятия мер в их собственных странах и помогли распространить этот подход на другие страныпотребители.

деятельности в лесном секторе на глобальном, национальном и местном уровнях. • Пропаганда и поддержка мер по решению этой проблемы. • Научная и аналитическая работа в целях определения наиболее распространенных видов и причин преступной деятельности в лесном секторе и поиска потенциальных решений. • Оказание помощи государственным органам, промышленности и местным общественным организациям в поиске путей решения проблемы преступности в лесном секторе.

Инициативы общественных организаций и частного сектора

Активную роль в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе, вместе с другими НПО, взяли на себя Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный фонд дикой природы, которые участвуют в этой работе как в рамках международных процессов ФЛЕГ (например, МСОП успешно обеспечил значимое участие общественных организаций в министерских конференциях ФЛЕГ), так и в форме отдельных мероприятий по апробированию передовых подходов к решению этих проблем на национальном уровне (Врезка 3.8).

Международные НПО играют важную роль в качестве партнеров по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Они вносят особо ценный вклад в эту работу за счет выполнения ими следующих задач: • Повышение информированности общества о масштабах и последствиях распространения незаконных рубок и других видов преступной Врезка 3.8.

Программа МСОП по борьбе с незаконными рубками

Позиция МСОП заключается в том, что совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе подразумевает создание на местном и национальном уровнях соответствующих механизмов организации / регулирования лесопользования, обеспечивающих непосредственное улучшение жизнеобеспечения местного населения и устойчивое лесоуправление. Такая позиция основана на принципах равнодоступности, прозрачности и действия. Цель МСОП состоит в создании условий для выполнения первоочередных задач в области правоприменения и управления в лесном секторе, которые были совместно сформулированы ключевыми представителями государственных органов, частного сектора и общественных организаций, и выполнение которых может дать очевидные результаты. Для достижения этой цели МСОП использует трехсторонний подход, предусматривающий совместную работу представителей государственных органов, промышленности и общественных организаций в целях поиска и реализации решений. МСОП также ведет работу по укреплению связей между политикой и практикой. В МСОП работает восемь штатных специалистов, занимающихся проблемами правоприменения и управления в лесном секторе стран Африки, Азии, Латинской Америки и СНГ. Наиболее приоритетными направлениями деятельности МСОП являются: • • • • • • •

•

Повышение информированности НПО, местного населения и других заинтересованных сторон о проблемах правоприменения и управления в лесном секторе и формирование их ответственного отношения. Повышение качества и результативности участия общественных организаций в официальных процессах ФЛЕГ. Поддержка трехсторонних национальных планов действий по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Апробирование инновационных подходов к управлению на практике. Предоставление информации, инструментов и проведение обучения для ключевых структур/фигур, играющих определенную роль в реформировании систем правоприменения и управления в лесном секторе. Выявление правовых, экономических и институциональных препятствий на пути осуществления реформ и определение путей их устранения. Выявление конкретных ограничений, с которыми сталкиваются государственные органы при осуществлении трансграничного контроля оборота нелегально заготовленной древесины и определение путей их устранения. Практически ориентированное извлечение уроков и обмен опытом.

Источник: IUCN (2006).

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

НПО «Глобальный свидетель» и Агентство экологических расследований являются двумя из основных НПО, занимающихся расследованием преступлений в лесном секторе на национальном уровне. Они также сыграли важную роль в поддержке этих усилий на международном уровне. Активную работу по привлечению внимания к проблеме ведут также «Гринпис», а несколько других НПО (например, «Форест Трендз» и ФЕРН) занимается аналитической, консультационной и пропагандисткой работой. «Лесной диалог», НПО на базе Йельского университета, выполнял функции посредника в диалоге между промышленностью и НПО по проблемам незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе на национальном уровне в затрагиваемых странах и в рамках региональных процессов ФЛЕГ. На национальном уровне проблемами правоприменения и управления в лесном секторе занимается слишком много НПО, чтобы можно было перечислить хотя бы самые важные из них. Врезка 3.9.

Важная аналитическая работа по проблеме преступности в лесном секторе ведется рядом негосударственных исследовательских институтов. Центр международных исследований по лесам (СИФОР) вместе с несколькими двусторонними и многосторонними донорскими организациями осуществляет целенаправленную программу исследований по правоприменению и управлению в лесном секторе (см. Врезку 3.9.) Эти проблемы изучаются и другими известными международными исследовательскими организациям, включая Чатем-Хаус (Королевский институт международных отношений, Великобритания) и Европейский институт леса. Такие организации имеют прекрасные возможности для сотрудничества в целях ведения аналитической работы по незаконным рубкам и распространения информации с помощью своих механизмов взаимодействия с международными и национальными структурами, занимающимися проблемами правоприменения и управления в лесном секторе.

Программа исследований СИФОР по управлению и правоприменению в лесном секторе

Цель: Способствовать сокращению масштабов незаконной деятельности в лесном секторе в результате оздоровления систем управления в форме изучения: • • •

Причин распространения незаконной деятельности в лесном секторе. Его воздействия на жизнеобеспечение населения, окружающую среду и экономику. Путей решения проблемы на уровне политики и процессов формирования, осуществления и обеспечения выполнения требований такой политики.

Стратегия: СИФОР активно заинтересован в установлении партнерских отношений с международными организациями, государственными органами, НПО, частным сектором и научными организациями южных и северных стран в целях выработки практических решений на уровне политики и оказания поддержки в принятии и реализации такой политики в форме предоставления результатов научной работы мирового класса, организации форумов и семинаров по политике, участия в них и повышения потенциала для научных исследований, ориентированных на конечные результаты. Основные направления исследований: • •

• •

•

Причины распространения незаконной деятельности в лесном секторе, политика и сбои на рынке. Влияние распространения незаконной деятельности в лесном секторе и неудовлетворительного правоприменения на жизнеобеспечение населения; и повышение роли сельского населения в охране лесных ресурсов в целях сокращения масштабов незаконной деятельности в лесном секторе. Связь между торговлей и незаконной деятельностью в лесном секторе и возможности использования рыночных и нерыночных механизмов для борьбы с незаконной деятельностью в лесном секторе. Пути снижения вероятности несостоятельности государственной политики за счет повышения контролируемости и прозрачности, что должно привести к сокращению масштабов незаконной деятельности в лесном секторе. Возможности и ограничения официальных и неофициальных процессов формирования политики для принятия решений на уровне политики, их выполнения и контроля.

СИФОР (2005) изучает возможности использования законов о борьбе с отмыванием денег для борьбы с незаконными рубками. Наряду с другими вопросами, им рассматриваются некоторые типологии способов отмывания денег, получаемых в результате преступной деятельности в лесном секторе. Источник: http://www.cifor.cgiar.org.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Основным направлением работы Института мировых ресурсов является разработка методов мониторинга изменений в состоянии лесного покрова и выявления фактов незаконной деятельности в лесах с помощью дистанционного зондирования. Решение проблем управления является одним основных тематических направлений деятельности «Программы по лесам», многостороннего донорского траст-фонда при Всемирном банке, который уже взаимодействовал с рядом таких инициатив, предоставляя финансирование для конкретных исследовательских проектов и занимаясь распространением информации и установлением контактов. Что касается частного сектора, там есть несколько примеров разработки этических норм («кодексов чести») для обеспечения законности происхождения древесины, и некоторые из них уже введены при содействии со стороны международных НПО. Ряд торговых федераций в разных странах Европы и в США, действуя от лица входящих в их состав компаний, ведут работу по совершенствованию корпоративного управления и повышению прозрачности торговли лесоматериалами. Например, Британская федерация торговли лесоматериалами в настоящее время разрабатывает «Этические нормы ведения бизнеса» и «Политику ответственных закупок», которые будут служить ориентиром для компаний, желающих обеспечить соответствие британским государственным требованиям

(Gulbrandsen and Humphreys 2006). Конфедерация европейских предприятий бумажной промышленности представила свой Кодекс норм ведения законной заготовки леса для бумажной промышленности во время Министерской конференции процесса ФЛЕГ в ноябре 2005 г. (Врезка 3.10). Глобальной сетью торговли сертифицированными лесоматериалами/Всемирным фондом дикой природы выявлены объединения покупателей примерно в 20 странах, готовые приобретать все больше сертифицированных лесоматериалов для своих участников. Такие структуры, как «Тропикал форест траст», занимаются установлением прямых связей между покупателями и производителями древесины, сертифицированной на предмет соответствия ее производства принципам устойчивого лесоуправления (а, следовательно, и легальности), или с производителями, которые принимают действенные меры для того, чтобы получить сертификат цепочки поставок. Некоторые крупные международные компании, включая концерн «Стура-Энсо», и компании, которые покупают и продают много древесной продукции, например, «ИКЕА», приняли активное участие в региональных процессах ФЛЕГ и инвестировали средства в развитие сотрудничества с НПО и создание контролируемых и проходящих внешний аудит цепочек закупок древесины с верификацией легальности своей древесины и древесной продукции (Врезка 3.11).

Врезка 3.10. Общеотраслевые этические нормы ведения бизнеса

Есть много примеров введения каких кодексов этических норм ведения бизнеса. Конфедерация европейских производителей бумажной продукции заявила о введении принципов, в соответствии с которыми ее члены обязаны закупать и использовать древесину только легального происхождения. Ее кодекс включает следующие требования: • • •

• • •

Члены Конфедерации обязаны вести лесозаготовку в полном соответствии с требованиями закона, распространяющимися на их деятельность и территорию. Члены Конфедерации обязаны закупать только древесину, заготовленную на законных основаниях. Члены Конфедерации должны ввести и применять процедуры, касающиеся закупки древесины и обеспечения законности, и соответствующие основополагающим принципам системы экологического менеджмента. Члены Конфедерации обязаны обеспечивать наличие необходимой документации, подтверждающей легальность заготовки закупаемой древесины. Необходимо должным образом вести документацию по закупке древесины и предоставлять ее по запросам любому органу, уполномоченному контролировать легальность. Члены Конфедерации обязаны довести до сведения своих сотрудников выше перечисленные принципы и организовать для них соответствующее обучение.

С аналогичными заявлениями выступили и другие ассоциации, использующие древесину в больших объемах, например, Международный совет ассоциаций лесобумажной промышленности, Международная африканская ассоциация лесопромышленников, Японская федерация ассоциаций лесопромышленников и Американская ассоциация лесобумажной промышленности. Источники: Confederation of European Paper Industries (2005); FAO (2005).

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 3.11. Добровольное введение корпоративных этических норм в целях обеспечения легальности и неистощительности лесопользования

Корпоративные кодексы этических норм корпорации (как самостоятельные структуры или как члены ассоциаций) вводят на добровольной основе, чтобы заявить о своем обязательстве обеспечивать соответствие их собственным принципам социальной и экологической ответственности. Они также часто включают требование о соблюдении законов стран, в которых они работают. Европейская лесобумажная компания «Стура-Энсо» ведет активную работу по борьбе с незаконными рубками и другими правонарушениями в зонах своей деятельности. Стратегия компании по обеспечению легального происхождения древесины, которую она закупает в России, включает: • • • • • • •

Признание и анализ рисков, связанных с проблемами легальности и неистощительности. Ориентация на долговременные партнерские отношения и инвестиции. Наличие сетей местных представителей. Увеличение объемов лесозаготовки своими собственными производственными подразделениями. Максимально короткие цепочки поставок. Обучение и сотрудничество для повышения информированности поставщиков по вопросам устойчивого лесоуправления. Активный диалог с заинтересованными сторонами и проекты развития.

«ИКЕА» разработала подход, основанный на т.н. «лестничной модели», для повышения заинтересованности своих поставщиков в продаже древесины легального и неистощительного производства. Требования включают закупку древесной продукции из легальных источников. «ИКЕА» вместе с Всемирным фондом дикой природы разработала систему отслеживания древесины во избежание «утечек» в цепочке поставок. В рамках их партнерства были также установлены групп производителей, обязавшихся заготавливать древесину только в процессе санкционированных рубок. Хотя еще рано оценивать воздействие этих инициатив, они, во всей видимости, становятся все более важными инструментами борьбы с незаконными рубками и коррупцией в лесном секторе. Источники: Jantunen (2006); FAO (2005).

Несмотря на такие обнадеживающие тенденции, необходимо признать, что большая часть лесопромышленных предприятий по-прежнему закупает для себя древесину и другие виды древесного сырья без использования механизмов верификации легальности (или неистощительности ее производства). Многие лесопромышленные проекты финансируются вне зависимости от наличия документов, подтверждающих легальность и устойчивость производства древесины, которую они используют. Сотрудничество с прогрессивными промышленными предприятиями и их ассоциациями и заострение вопроса о включении требования о подтверждении легальности и устойчивости производства древесины в условия предоставления финансирования лесопромышленным предприятиям по-прежнему являются трудно выполнимыми задачами, особенно в отношении компаний, работающих на менее экологически чувствительных рынках (т.е. за пределами Европы и США). Итоги оценки работы по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в разных странах мира и на международном уровне В настоящее время на национальном и международном уровнях, в государственном и частном

секторе идет «волна» мероприятий по решению проблем, связанных с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности, и стоящих за ними проблем управления в лесном секторе в целом. Региональные процессы ФЛЕГ стали форумом для совместного обсуждения проблем их участниками и заинтересованными сторонами, объединения взаимодополняющих усилий разных сторон и создания новых возможностей для сотрудничества. В настоящее время ведется большая работа по изучению проблем преступности в лесном секторе, особенно, проблем незаконных рубок, информированию общества о масштабах и последствиях их распространения, разработке и апробированию подходов к их решению на уровне всей страны и на местном уровне. Несколько стран-импортеров древесины (хотя далеко не все из самых значимых для решения данной проблемы стран) сейчас делают важные шаги для снижения и, в конечном итоге, ликвидации спроса на нелегально заготовленную древесину на международном рынке. Международные организации ведут работу по развитию сотрудничества в области правоприменения и управления в лесном секторе и усилению политической воли в странах, являющихся их членами. Некоторые лесопромышленные компании принимают меры по обеспечению легальности свого производства. 29

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Чего же не хватает? Что необходимо сделать для того, чтобы сотрудничество давало конкретные результаты на практическом уровне? Одним из самых очевидных пробелов является слабая связь между мерами, принимаемые внутри лесного сектора, и общим программами оздоровления систем управления и борьбы с организованной преступностью. Действия по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в отдельных странах и в рамках процессов ФЛЕГ по-прежнему, в значительной степени, ограничиваются лесным сектором, включая первичное и вторичное производство и торговлю, в то время как многие важные инструменты и опыт решения

таких проблем можно найти за пределами лесной отрасли. В следующей главе рассматриваются некоторые их этих общих вопросов и потенциальных связей. Учитывая широкий диапазон данной темы, их рассмотрение ограничивается подходами и инициативами, в рамках которых Банк выступает в роли одного из основных партнеров, и, поэтому, имеет наибольшие возможности для оказания прямого содействия в обеспечении успешного взаимного дополнения усилий разных сторон. Но при этом, широкая и глубокая вовлеченность Банка в процессы решения этих проблем должна обеспечивать выявление наиболее значимых инициатив и подходов.

4. Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

а последние тридцать лет Всемирный банк накопил значительный опыт работы в лесном секторе. В этой главе рассматриваются процесс формирования роли Банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе и его работа на данном направлении в настоящее время. В ней также освящается целенаправленная деятельность Банка в других отраслях по решению вопросов управления. И, наконец, в этой главе показано, к чему стремиться Банк, участвуя в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе, и каковы потенциальные направления взаимно дополняющих усилий в рамках программы работы Банка в лесном секторе и его инициатив более широкого диапазона, имеющих отношение к проблемам управления.

Кредитные операции и консультационные услуги Банка До 1978 г. работа Банка в лесном секторе носила спорадический характер и ограничивалась весьма малочисленными проектами в области плантационного лесоразведения в целях производства сырья для промышленности и развития лесотехнического потенциала, а также включала небольшие «лесные» компоненты в комплексных проектах аграрного и сельского развития. В 1978 г. Банк изменил направленность свой деятельности в лесном секторе и с тех пор пытается содействовать развитию лесного сектора с целью снижения уровня бедности и улучшения качества окружающей среды. С самого начала к особо важным вопросам отнесена зависимость энергообеспечения малоимущего сельского населения от древесных ресурсов, включая тяготы,

которые вынуждено нести местное население (особенно женщины) в связи с сокращением запасов древесины, а также потенциальная роль мобилизации сил местных общин для повышения эффективности лесного хозяйства. Было признано, что большая часть топливной древесины, потребляемой малоимущим населением, заготавливается в обход официальной системы лесного хозяйства и часто за пределами территорий, официально относимых к лесам. Хотя эта тема редко открыто обсуждалась как правоприменительная проблема, общепризнанным фактом было то, что лесные ведомства (особенно, в африканских странах и Индии) традиционно имели полицейскую ориентацию и часто вступали в конфликты с местным населением, чья жизнь зависела от лесов. В этих странах лесные ведомства и их работники часто рассматривали использование лесов малоимущим населением в целях удовлетворения насущных потребностей как воровство, а распространение натурального сельского хозяйства на леса воспринимали как серьезную угрозу. В то время одним из основных направлений работы Банка в лесном секторе (равно как и интенсивной аналитической работы в области лесного хозяйства на международным уровне в целом) было решение проблемы, которая заключалась в том, что в лесном хозяйстве чрезмерно доминировала полицейско-надзорная ментальность, и его необходимо было переориентировать на решение вопросов социально-экономического развития с фокусировкой на людях и их поведении в качестве основы развития отрасли. В аналитике и языке того времени доминировали такие понятия, как трагедия простых людей, 31

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

внешние эффекты открытого доступа и коллективные действия. В отношении структуры проектов Банка того времени следует сказать, что в период с 1979 по 1990 г. Банк сформировал портфель из более 36 проектов в области общественного и общинного лесного хозяйства, общая стоимость которых составляла примерно в 1 млрд долл. США (OED 1991). В то время масштаб деятельности Банка в лесном секторе многолесных стран был более ограниченным, до некоторой степени, из-за признаваемых (хотя чаще всего неофициально) серьезных проблем с управлением, которые, если о них вообще говорили, определялись такими Врезка 4.1.

кодовыми эвфемизмами, как «рентный подход». Незаконным рубкам тогда ни Банком, ни «лесным» международным сообществом в целом не уделялось серьезного или постоянного внимания. Конечно, был очевиден относительно высокий уровень материального благосостояния и процветания лесных ведомств стран, особо щедро наделенных лесными ресурсами, но, как и коррупция в целом, это не считалось проблемой, заслуживающей внимания Банка или значимой для политики развития. Впервые внимание к преступной деятельности в лесном секторе в рамках проектов Банка было привлечено на Филиппинах в 1983 г. (Врезка 4.1),

Правоприменение в лесном секторе как одно из направлений деятельности Банка на Филиппинах

В рамках регионального проекта в Центральном Висаясе (1983 финансовый год) проблема уничтожения лесов решалась с учетом того, что причиной ее возникновения стал незаконных захват вырубленных площадей местным населением, который сопровождался выжиганием остаточной растительности в целях расчистки земли. В рамках проекта использовали т.н. социально-ориентированный подход к развитию лесного хозяйства, направленный на стабилизацию землепользования за счет закрепления за местным населением прав землевладения/пользования и предоставления ему услуг для обеспечения развития, притом, что эти местные общины все равно рассматривались (правительством и Банком) как «незаконные захватчики леса». Затем на основе этого опыта была разработана Программа структурной перестройки системы охраны окружающей среды и природоресурсного сектора Филиппин (1991 финансовый год), которая содержала дополнительные элементы, относящиеся к более эффективному подходу к работе с местными общинами. Она также стала первой программой, которая предусматривала поддержку со стороны Банка в осуществлении значительных мероприятий против широкомасштабного распространения незаконных рубок. В рамках этого проекта была предоставлена поддержка в формировании политики и для инвестиционной деятельности в области социально-ориентированного лесного хозяйства и создания нормативной базы землевладения/пользования, а также в осуществлении стратегии повышения эффективности правоприменения на территориях с высокими уровнями распространенности незаконной производственной деятельности. Цель реализации этой программы заключалась в том, чтобы помочь Департаменту охраны окружающей среды и природных ресурсов активизировать прямое участие лесного хозяйства в том, что происходит в лесах, создать систему планомерного интенсивного контроля и правоприменения, и оказать техническое содействие. К инновационным элементам этого проекта относились: • •

•

• • •

Сотрудничество с Департаментом юстиции в целях ускорения процессов ведения судебных дел и минимизации обструкционизма местных судов. Сотрудничество с Департаментом внутренних дел и местными администрациями для получения содействия в задержании преступников, включая использование мобильных групп захвата, и привлечения национальной полиции Филиппин к работе надзорных комитетов на всех уровнях. Внедрение комплексной системы контроля, включая контроль на таких объектах, как лесопильные производства, авиационное наблюдение за лесами в целях выявления незаконных рубок и нелегальных перерабатывающих производств и наземное наблюдение за подъездными путями и маршрутами транспортировки. Планомерный контроль силами комитетов на центральном, региональном и районном уровнях, в состав которых входят представители центрального правительства и местных органов власти, военных ведомств, церкви и НПО. Юридические услуги для обеспечения должной подготовки судебных дел на основе договоров найма с юристами и содействие в ведении судебных дел. Предоставление необходимых транспортных средств и коммуникационного оборудования для персонала правоприменительных органов, работающих на местах. Программы, направленные на то, чтобы заручиться поддержкой со стороны местного населения и решить вопрос жизнеобеспечения, например, посредством конструктивного ориентирования разных действующих государственных программ на создание реальных возможностей для жизнеобеспечения.

Создание в рамках этих проектов многоотраслевых комитетов по охране лесов было отнесено к наиболее успешным начинаниям, а впоследствии на их основе была создана общенациональная система, но она оказалась в целом неустойчивой из-за бюджетных ограничений, которые появились по завершении реализации программы.

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

а вообще эти проблемы начали систематически появляться в структуре проектов в 1990-х годах. Целенаправленное внимание Банка к проблемам правоприменения и управления в лесном секторе постепенно росло, что привело к переходу на более высокий технический и институциональный уровень их решения. Гибкие кредитные операции в Папуа – Новой Гвинее в 1990-х годах обеспечили поддержку в процессе внедрения системы частного администрирования налогов на экспорт круглых лесоматериалов. В рамках своей работы в Камбодже в конце 1990-х годов Банк впервые привлек экспертов по правоприменению в лесном секторе для проведения анализа политики и разработки проекта. К другим инновационным подходам относились апробирование систем независимого (третьей стороной) мониторинга отчетности по преступности в лесном секторе, поддержка в создании систем учета материалов по судебным делам и выработка рекомендаций по программам предупреждения воровства леса. В Африке аналогичная работа, включая создание независимых систем мониторинга, велась в Камеруне, а в Либерии в настоящее время ведется работа по решению послевоенных проблем. Таблица 4.1.

Стратегии деятельности Банка в отдельных странах

Чтобы оценить, насколько полноценно проблемы правоприменения и управления в лесном секторе и сопутствующие вопросы сегодня отражены в Стратегиях деятельности Банка в странах-клиентах (КАС), был проведен анализ самых последних КАС по 18 многолесным странам10. На долю этих 18 стран приходится 75% всех лесов, произрастающих на территории развивающихся стран. Лесной сектор упоминается в 17 из этих 18 КАС, а 11 из них содержат чисто лесохозяйственные компоненты. В 9 КАС отдельно упоминаются проблемы правоприменения и управления в лесном секторе, и минимум в семи в общих чертах описываются конкретные меры по решению этих проблем, которые необходимо принять в рамках кредитных операций и некредитной деятельности Банка. В пяти КАС устанавливается связь между исчезновением/сведением лесов и проблемами управления, в шести анализируется зависимость между бедностью и исчезновением/сведением лесов. Кредитные операции

В настоящее время портфель кредитных операций банка содержит более 50 действующих

Компоненты «Правоприменение и управление в лесном секторе» в портфеле лесохозяйственных проектов Банка, по регионам

Регион Африканские страны, расположенные южнее Сахары Восточная Азия/ Тихоокеанский регион Европа/Центральная Азия Латинская Америка/ Карибский регион Ближний Восток/ Северная Африка Южная Азия Всего

Общее кол-во проектов

Стоимость этих проКол-во Общая ектов % проектов, стоимость от общей Обяза- Стоимость содержаэтих стоимости тельства компоненщих ком- проектов портфеля Банка тов «флег» поненты (млн долл. «лесных» (млн долл. (млн долл. «флег» США) проектов США) США

Стоимость Затраты компоненна ком- тов «флег» поненты в данном «флег» в % регионе в % от от общей стоимости общей портфеля стоимости «лесных» таких компроектов понентов

515,1

289,7

108,9

772,9

431,1

40,3

396,5

265,6

32,7

691,9

328,8

123,1

203,5

139,5

0,0

1 51

1 35

127,1 2707,0

5 100

108,2 1562,9

5,8 310,8

5 11

2 100

Примечание: В целях экономии места в этой таблице сокращение «флег» (прописными буквами) используется для обозначения отдельных мероприятий, проектов или инициатив, связанным с общей проблемой правоприменения и управления в лесном секторе, а не многосторонних процессов ФЛЕГ.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

проектов развития лесного сектора на общую сумму 2,7 млрд долл. США. В ноябре 2005 г. была проведена оценка этих проектов, которая показала, что около 35 из них включают отдельные компоненты, предназначенные для решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе, а сметная стоимость таких компонентов составляет 310,8 млн долл. США11. Таким образом, на долю работы в области правоприменения и управления в лесном секторе приходится 11% общей суммы затрат на осуществление всех проектов развития лесного сектора (51 проект) и 22% общей суммы затрат на реализацию 35 проектов, содержащих компоненты, направленные на оздоровление систем управления в лесном секторе (см. Таблицу 4.1)12. Проекты Банка включают следующие конкретные направления, имеющие отношение к правоприменению и управлению в лесном секторе: • Формирование национальной лесной политики и разработка планов развития лесного хозяйства. • Повышение потенциала государственных ведомств для борьбы с преступностью в лесном секторе. • Поддержка в работе по: проведению инвентаризации природных ресурсов на национальном уровне, повышению прозрачности процессов предоставления лесов в концессионное пользование, лесной сертификации и верификации происхождения продукции по всей цепочке от заготовителя до потребителя. • Разработка систем отчетности и контроля в области правоприменении, предоставление оборудования и проведение обучения для сотрудников, отвечающих за содержание и функционирование охраняемых территорий. Примеры такой работы представлены во врезках, помещенных в разных разделах настоящего документа. Аналитическая и консультационная деятельность и другие виды некредитной деятельности Банка

Неотъемлемой и все более важной частью работы Банка по оказанию странам-клиентам содействия в развитии является его аналитическая и консультационная деятельность. Эта деятельность создает фундамент для определения стратегических приоритетов и информационного обеспечения диалога по политике и процессов принятия решений по проектам и программам. Она вклю34

Врезка 4.2.

•

Последние публикации Банка по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе

“Tools for Civil Society Action to Reduce Forest Corruption» [Инструменты гражданского общества для борьбы с коррупцией в лесном секторе]. “Going, Going, Gone: The Illegal Trade in Wildlife in East and Southeast Asia» [Незаконный торговля дикими животными в Восточной и ЮгоВосточной Азии]. “Reforming Forest Fiscal Systems: An Overview of Country Approaches and Experiences» [Реформирование бюджетно-финансовых систем лесного хозяйства: Подходы и опыт разных стран]. “Technologies for Wood Tracking: Verifying and Monitoring the Chain of Custody and Legal Compliance in the Timber Industry» [Технологии отслеживания происхождения древесины: верификация и контроль цепочки поставок и соблюдения закона в лесной промышленности].

чает: экономические и отраслевые исследования и некредитное техническое содействие, менеджмент знаний и такие услуги, как обучение и проведение исследований13. За период с момента принятия своей Лесной стратегии 2002 г. Банк выпустил несколько важных публикаций по лесному хозяйству, которые включают анализ проблем правоприменения и управления в лесном секторе (Врезка 4.2). Банк также подготовил серию обзоров, отражающих состояние лесного сектора ряда отдельных стран (см. Врезку 4.3) с фокусировкой на правоприменении и управлении в лесном секторе. Кроме этого, в рамках своей аналитической и консультационной деятельности Банк активно поддерживает международные и региональные инициативы по оздоровлению систем управления в лесном секторе (включая поддержку в организации трех региональных министерских конференций в рамках процессов ФЛЕГ), что является неотъемлемой частью его стратегического подхода к решению проблем управления в лесном секторе. Банк также оказал поддержку Албании, Армении, Боснии и Герцеговине, Индонезии и России в разработке их национальных планов действий по борьбе с незаконными рубками и повышению прозрачности в лесном секторе. В некоторых случаях работа Банка, связанная инвестициями в других отраслях, также затрагивает проблемы незаконных рубок и управления в лесном секторе (Врезка 4.4).

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 4.3.

Ситуация в лесном секторе Нигерии

Хотя лесной сектор Нигерии образует лишь 2,5% ее валового внутреннего продукта, примерно для половины населения страны леса являются источником энергии, кормов для скота, материалов для строительства, доходов и лекарственных средств. За период с 1960-х годов до 1995 г. площадь лесного покрова Нигерии сократилась с 10 млн га до 3,1 млн га. «Из-за каких частных и общих проблем страдает лесной сектор Нигерии? Во-первых, лесного хозяйства здесь вообще не существует, и поэтому леса – даже заповедные – деградируют. Во-вторых, в настоящее время лесной доход Нигерии находится на минимальном уровне, т.к. произвольно установленные ставки соответствующих платежей занижены и не отражают реальных рыночных цен на древесину. В-третьих, низкие цены на древесину и низкие ставки платежей за лесопользование в сочетании с политикой протекционизма (включая введение налога на импорт и запрета на экспортирование круглых лесоматериалов) означают, что лесная промышленность работает не эффективно, в связи с чем спрос на древесину крайне высок, а удовлетворяется он за счет продукции, поступающей по нелегальным или иным каналам. В-четвертых, нет никакой связи между лесоустройством, лесохозяйственной деятельностью и лесным доходом. В-пятых, несмотря на то, что несколько недавно проведенных исследований позволили получить много информации о лесном секторе Нигерии, в имеющихся знаниях об политике тех отраслей, которые имеют отношение к лесному сектору, есть пробел, в частности это касается бюджетно-финансовой политики страны. Без состоятельной бюджетно-финансовой политики в лесном секторе и создания системы лесоуправления хозяйства лесной сектор Нигерии неизбежно останется неустойчивым и малодоходным для государства, а, следовательно, и для населения. … Для успешного реформирования лесного сектора абсолютно необходимо выполнить следующие пять задач: [1] не взирая ни на что, создать эффективные системы ведения лесного хозяйства с финансовым обеспечением в каждом регионе страны; [2] реформировать систему образования лесного дохода с учетом специфики каждого региона страны; [3] повысить качество нормативно-правовой базы хозяйственной деятельности на лесных землях; [4] провести реструктуризацию в смежных отраслях, включая частную лесную промышленность, в целях обеспечения экономической устойчивости и жизнеспособности; [5] укрепить систему соцобеспечения для наиболее уязвимых групп населения за счет создания альтернативных возможностей занятости». Источники: White et al (2006); World Bank (2005f); China National Forestry Economic Development Center (2006).

Врезка 4.4.

Незаконные рубки и гидроэнергетический проект в Лаосской Народной Демократической Республике

В Лаосе в ходе рассмотрения гидроэнергетического проекта «Нам Теун-2» Банк провел серию надзорных мероприятий для оценки выполнения обязательств Правительства запретить и не допускать ведения лесозаготовительных работ на территории предлагаемого объекта – вокруг водохранилища – до заверше ния оценки и реализации проекта. В 2000 г. совместная миссия Банка и Правительства с помощью анализа спутниковых снимков, аэросъемки и наземных наблюдений выявила и документально зафиксировала серьезные нарушения. Речь шла о продолжающихся неконтролируемых рубках в зоне водохранилища и на объектах, которые планировалось использовать для переселения туда людей, а также на охраняемой территории национального значении в водосборной зоне водохранилища (World Bank 2000c). По результатам этих обследований Правительство и Банк пересмотрели требования к лесной охране, и Правительство ввело более жесткие механизмы контроля и ответственности для выполнения договоренностей о подготовке проекта. В 2003 и 2005 гг. были проведены повторные проверки, и их результаты подтвердили благие намерения Правительства и их успешное осуществление, и тогда Банк принял решение о предоставлении поддержки для проекта в форме гарантийной линии и гранта на принятие мер по охране окружающей среды и социальной защите населения.

Включение лесного сектора в общие процессы оздоровления власти В настоящее время Банк уделяет все более пристальное внимание проблемам управления и коррупции, о чем свидетельствует речь президента Банка Пола Вульфовица в Джакарте и содержание недавно подготовленного Советом директоров Банка документа по данной проблеме (“Raising the Bar on Anticorruption: Improving Governance and

Accountability, Fostering Development,» April 17, 2006 [Оздоровление власти, повышение ответственности/контролируемости и содействие развитию]), в котором представлены позиция Банка и его формирующийся новый стратегический подход к работе со странами-клиентами и донорами, предоставляющими внешнее содействие на двусторонней основе. Банк финансирует широкий спектр видов инвестиционной и некредитной деятельности, 35

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

направленной на улучшение ситуации в области управления в целом и повышение качества менеджмента в государственном и частном секторе. Фактически 22,3 млрд долл. США, инвестированные Всемирным банком в 2005 финансовом году в работу на таких направлениях, как судебно-правовые системы и государственное управление, соответствует 24% общего объема кредитования, предоставленного Международным банком реконструкции и развития/Международной ассоциацией развития (МБРР/МААР) (World Bank 2005c). По состоянию на конец 2005 финансового года, общая сумма заемных/кредитных средств, выделенных только на государственное управление, составила 9,6 млрд долл. США, т.е. 10,1% общей суммы обязательств Банка. Выявления направлений, на которых возможно сотрудничество между теми подразделениями Группы Всемирного банка, которые занимаются вопросами правоприменения и управления в лесном секторе, и теми, чья работа связана с реформированием общей системы управления, должно одновременно выявить потенциальные направления их взаимодополняющего сотрудничества. Растущее осознание крайней необходимости решения проблемы управления на корпоративном уровне создает реальную возможность для включения мер по борьбе с преступностью в лесном секторе в анти-коррупционные программы Банка с более широким диапазоном. ÅÎÐÊËÇ

Управление в госсекторе Программа работы Банка в области управления в госсекторе включает три приоритетных направления: • Поддержка для целей реформирования госсектора, включая сочетание «права голоса» и партнерства, конкуренцию и установление внутренних правил и ограничений. • Разработка схем преобразований на уровне институциональных и политических реалий с помощью оценок институциональных и политических систем. • Инвестиции в перспективное развитие институционального потенциала. Опираясь на свои стратегии борьбы с коррупцией и совершенствования систем управления в госсекторе, Банк разработал многомерную рамочную стратегию оздоровления систем управления (Рисунок 4.1). Используя результаты оценки, проведенной ОЭСР, Группа изучения проблем управления в госсекторе выделила пять приоритетных направлений для дальнейшей работы: • Интеграция мер по борьбе с коррупцией в системе управления в структуру отраслевых реформ

©ÊËÀËÉÂÍÊËÎÏÙ Ç½ÔÂÎÏ¿ÂÊÊËÆ ÎÅÎÏÂÉØ ÐÌÍ½¿ÈÂÊÅÜ Í½ÃÁ½ÊÂ ±ÅÍÉØ §ËÊÏÍËÈÅÍÐÂÉËÎÏÙ ÌËÈÅÏÅÔÂÎÇËÆ ÁÂÜÏÂÈÙÊËÎÏÅ ¬ËÈÅÏÅÔÂÎÇ½Ü ÇËÊÇÐÍÂÊÓÅÜ ÇÍÐÌÊØÂ ÌËÈÅÏÅÔÂÎÇÅÂ Ì½ÍÏÅÅ t ¬ÍËÄÍ½ÔÊËÎÏÙ Å ÍÂÀÐÈÅÍË¿½ÊÅÂ ÑÅÊ½ÊÎÅÍË¿½ÊÅÜ Ì½ÍÏÅÆ t «ÏÇÍØÏËÂ ÀËÈËÎË¿½ÊÅÂ ¿ Ì½ÍÈ½ÉÂÊÏÂ t

®ÅÎÏÂÉ½ ÎÁÂÍÃÂÇ Å ÌÍËÏÅ¿Ë¿ÂÎË¿ t ªÂÄ½¿ÅÎÅÉ½Ü ÚÑÑÂÇÏÅ¿Ê½Ü ÎÐÁÂ¾Ê½Ü ÎÅÎÏÂÉ½ t ¤½ÇËÊËÁ½ÏÂÈÙÊØÆ Ê½ÁÄËÍ 1"$T 1&$T

Í½ÃÁ½ÊÂ ±ÅÍÉØ t ªÂÄ½¿ÅÎÅÉØÂ Ê½ÁÄËÍÊØÂ ÎÏÍÐÇÏÐÍØ 4"*

t ÈË¾½ÈÙÊØÂ ÅÊÅÓÅ½ÏÅ¿Ø ««ª «º® §ËÊ¿ÂÊÓÅÜ ÌÍËÏÅ¿ ËÏÉØ¿½ÊÅÜ ÁÂÊÂÀ

§½ÔÂÎÏ¿ÂÊÊØÆ ÉÂÊÂÁÃÉÂÊÏ ¿ ÀËÎÎÂÇÏËÍÂ t ªÍ½¿ÎÏ¿ÂÊÊËÂ ÈÅÁÂÍÎÏ¿Ë ÍÐÇË¿ËÁÅÏÂÈÂÆ ÁÂÇÈ½ÍÅÍË¿½ÊÅÂ ÅÉÐÖÂÎÏ¿½ ÌÍ½¿ÅÈ½ ¿ ËÏÊËÕÂÊÅÅ ÇËÊÑÈÅÇÏ½ ÅÊÏÂÍÂÎË¿ t ¢ÁÅÊØÂ ÌÍÅÊÓÅÌØ ÒËÄÜÆÎÏ¿ÂÊÊËÀË ÐÌÍ½¿ÈÂÊÅÜ ¿ ÀËÎÎÂÇÏËÍÂ ÌÍËÁ¿ÅÃÂÊÅÂ ÌË ÎÈÐÃ¾Â Ê½ ËÎÊË¿½ÊÅÅ ÈÅÔÊØÒ Ä½ÎÈÐÀ ÀËÎÐÁ½ÍÎÏ¿ÂÊÊËÂ ÑÅÊ½ÊÎÅÍË¿½ÊÅÂ Ä½ÇÐÌÇÅ t «ÏÍ½ÎÈÂ¿ØÂ ÌËÎÏ½¿ÖÅÇÅ ÐÎÈÐÀ Å ÇËÊÏÍËÈÙÊË Í½ÄÍÂÕÅÏÂÈÙÊØÂ ËÍÀ½ÊØ

«¾ÖÂÎÏ¿ÂÊÊËÎÏÙ Å ®©¥ t ®¿Ë¾ËÁ½ ÌÍÂÎÎØ t «¾ÖÂÎÏ¿ÂÊÊØÂ ®ÏÍ½ÃÅ t «ÏÔÂÏØ ËÌÍËÎØ ÇÈÅÂÊÏË¿ ®ÏØÇ Î Ô½ÎÏÊØÉ ÎÂÇÏËÍËÉ t ½ÓÅËÊ½ÈÅÄ½ÓÅÜ ÊËÍÉ½ÏÅ¿ÊËÆ ¾½ÄØ t ¡Å½ÈËÀ ÉÂÃÁÐ ÀËÎÐÁ½ÍÎÏ¿ÂÊÊØÉ Å Ô½ÎÏÊØÉ ÎÂÇÏËÍËÉ t ¬ÍËÄÍ½ÔÊËÎÏÙ ÁÂÜÏÂÈÙÊËÎÏÅ ÁË¾Ø¿½ÛÖÂÆ ÌÍËÉØÕÈÂÊÊËÎÏÅ t §ËÍÌËÍ½ÏÅ¿ÊËÂ ÐÌÍ½¿ÈÂÊÅÂ t ¡ÂÈË¿ØÂ Ë¾×ÂÁÅÊÂÊÅÜ

¡ÂÓÂÊÏÍ½ÈÅÄ½ÓÅÜ Å ÐÔ½ÎÏÅÂ ÉÂÎÏÊËÀË ÐÍË¿ÊÜ t ¡ÂÓÂÊÏÍ½ÈÅÄ½ÓÅÜ Å ÇËÊÏÍËÈÅÍÐÂÉËÎÏÙ ËÏ¿ÂÏÎÏ¿ÂÊÊËÎÏÙ t ½Ä¿ÅÏÅÂ ÎÅÈ½ÉÅ ÅÈÅ Î ÐÔÂÏËÉ ÅÊÏÂÍÂÎË¿ ÉÂÎÏÊËÀË Ê½ÎÂÈÂÊÅÜ t ª½ÁÄËÍ ÎË ÎÏËÍËÊØ Ë¾×ÂÁÅÊÂÊÅÆ ÍËÁÅÏÂÈÂÆ Å ÐÔÅÏÂÈÂÆ Å ÀÍÐÌÌ ÌËÈÙÄË¿½ÏÂÈÂÆ t °Ô½ÎÏÅÂ ¾ÂÊÂÑÅÓÅ½ÍË¿ ¿ ÌÍËÂÇÏ½Ò Í½ÃÁ½ÊÂ ±ÅÍÉØ

Í½ÃÁ½ÊÂ ±ÅÍÉØ

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

• • •

•

и операций, повышение потенциала отраслей и ликвидация их квалификационных пробелов. Дальнейшее изучение и использование политэкономических закономерностей реформ. Борьба с политической коррупцией вместе с партнерами (финансирование партий, коррупция, связанная с выборами и т.д.). Установление партнерских отношений и создание новых инструментов для поддержки инициатив по воздействию на спрос и потребление (работа с общественными организациями, СМИ, парламентариями). Разработка инновационных пилотных программ для демонстрации преимуществ лидерских качеств и нравственных принципов в отношении укрепления позиций критической массы передовых «реформаторов» и обеспечения ответственного отношения к государственной службе.

Группа изучения проблем управления в госсекторе выявила также необходимость в дифференцировании стратегий между странами с низкими и высокими уровнями риска14, поскольку странам с высокими уровнями риска требуются поддержка и надзор более высокой интенсивности. Результаты предварительного анализа потребностей таких стран указывают на то, что для них важнейшими элементами стратегического подхода, прежде всего, должны стать: • Диагностическое исследование для оценки системы управления в поддержку КАС с фокусировкой на политической коррупции. Врезка 4.5.

• Целенаправленные меры по оздоровлению систем управления в критических отраслях, которые необходимо гармонизировать с деятельностью других доноров (а при отсутствии отраслевой направленности проблем – на уровне развития силами и в интересах местного населения/общин). • Показатели для мониторинга качества государственного управления финансовыми ресурсами в системах страны. • Проведение обзоров портфелей проектов по странам. • Практически ориентированное взаимодействие с Департаментом внутреннего анти-коррупционного контроля Банка (прим. пер.: дословно название этого подразделения Банка переводится как «Департамент обеспечения чистоты организации»)15 в целях минимизации операционных и репутационных рисков (См. Врезку 4.5 – использование такого подхода на примере Стратегии деятельности Банка в Гане). На основании всего своего опыта Группа изучения проблем управления в госсекторе пришла к выводу, что для стран с высокими уровнями риска, где коррупция является «эндемической» и хорошо укоренившейся проблемой, наиболее перспективным подходом должна стать фокусировка на отраслевых аспектах реформы системы управления. Это явно имеет большое значение для мер по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе, позволяя использо-

Включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управления и борьба с коррупцией: на примере Ганы

Меры по оздоровлению систем управления и борьбе с коррупцией находят все более сфокусированное отражение в КАС. В 1998–2001 финансовых годах примерно 75% КАС содержали положения, в которых прямо или косвенно выражалась обеспокоенность по поводу этих проблем. За период с 2002 по 2004 г. их доля увеличилась до 100%. Теперь, когда эта проблема стала занимать одно из центральных мест, необходимо больше внимания уделять повышению эффективности и результатам принимаемых мер. Стратегия деятельности Банка в Гане является хорошим примером этого формирующегося подхода. Гана – страна с весьма значительным ростом коррупции. В основе содержащегося в КАС описания принимаемых государством анти-коррупционных мер лежит Стратегия борьбы с бедностью. В ней определяются такие критические направления воздействия на ситуацию, как расширение возможностей парламента и других контролирующих учреждений для осуществления надзора за работой органов исполнительной власти, процессом децентрализации государственных систем предоставления услуг, а также для повышения качества менеджмента в местных органах власти и управления государственными расходами и т.п. В КАС определен весь спектр кредитных и некредитных инструментов для достижения плановых показателей совершенствования работы госсектора и борьбы с коррупцией. К ним относятся: ежегодные Кредиты в поддержку мер по снижению уровня бедности, Отчетные карты граждан (для системы образования), займы на проекты, осуществляемые силами местного населения и в целях расширения возможностей местного населения, учебные программы Института Всемирного банка для парламентариев, содействие для борьбы с коррупцией, поддержка в осуществлении судебной реформы и т.д. Источник: World Bank (2006d).

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

вать лесной сектор в качестве одного из каналов для принятия таких мер, особенно, в странах, где эта отрасль играет значительную роль в экономике. Диагностические исследования для оздоровления систем управления и борьбы с коррупцией Институт Всемирного банка разработал методику диагностической оценки систем управления для борьбы с коррупцией (ГАК) и помогает странам ее использовать (Врезка 4.6). Методика ГАК предусматривает комплексный подход к повышению потенциала, управлению и анти-коррупционным мерам, а в ее основе лежат жесткая эмпирическая диагностика и анализ, консультационные услуги по политике, совместные действия и информационные продукты. Используя междисциплинарный подход, и тесно взаимодействуя с заинтересованными сторонами на основе партнерских отношений, Институт Всемирного банка применяет учебные методы для установления связей между диагностическими исследованиями, использованием их результатов, Врезка 4.6.

совместными действиями и учебными процессами на уровне страны. Группа специалистов Института Всемирного банка по проблемам управления в течение целого ряда лет занимается такой диагностической работой в нескольких странах. Детальные диагностические исследования проведены в восьми странах (Албании, Камбодже, Индонезии, Латвии, Малави, Румынии, Словакии и Таиланде) с последующей подготовкой общедоступных отчетов. Кроме этого, во многих странах не только ведется сбор данных диагностических исследований и подготовка отчетов, но и целенаправленная последующая работа в рамках местных инициатив16. Некоторые их этих государств являются многолесными странами, заслуживающими первоочередного внимания (в частности, Камбоджа, Индонезия, Боливия, Гондурас, Бразилия и Мадагаскар). Проведение там диагностических исследований в лесном секторе в целях информационного обеспечения дебатов и выработки согласованных позиций в отношении реформ в области правоприменения и управления в лесном секторе является одним из тех направлений, где усилия разных структур и сторон могут успешно дополнять друг друга.

Инструменты диагностических исследований ГАК: Роль аналитической работы и эмпирических знаний для целей повышения местного потенциала и формирования программ действий

Результаты углубленного анализа положения дел в отдельных странах являются ключевым элементом формирования базы знаний, извлечения уроков и разработки стратегий. Они позволяют расширить возможности граждан, предприятий, законодателей и реформаторов в правительстве и создать импульс для осуществления реформ. Серия эмпирических диагностических исследований является одной из форм содействия странам в подготовке программ действий, обеспечении участия широкого круга заинтересованных сторон и выработке согласованных решений. Диагностические исследования ГАК относятся к таким инструментам. Они включают углубленные обследования по странам с охватом тысяч домохозяйств, фирм и государственных чиновников для сбора информации об уязвимости в пределах организаций и учреждений каждой конкретной страны. Ключевыми элементами диагностических исследований ГАК являются: • • • •

Многомерные отдельные опросы среди пользователей государственных услуг/домохозяйств, фирм и государственных чиновников, которые позволяют производить триангуляцию результатов. Включение вопросов об опыте (в отличии просьб высказать свое мнение или дать общий ответ). Общая концептуальная основа систем управления и предоставления услуг. Четкие технические спецификации на стадии проведения. Разработка структуры и проведение опросов позволяют:

• • • •

Приобретать знания в тесном взаимодействии между внешними экспертами и их местными коллегами. Создавать условия для установления долговременных устойчивых партнерских отношений между заинтересованными сторонами на местном уровне. Получать данные по исходной ситуации в области управления и эффективности функционирования госсектора. Регулярно контролировать качество управления и функционирования госсектора.

Разработанная на основе этого подхода методика анализа позволяет местным заинтересованным сторонам использовать его результаты для проведения конструктивных дебатов по институциональным реформам и достижения договоренности о конкретных преобразованиях. Чтобы деполитизировать проблему и ускорить процесс реформирования, такие дебаты по институциональным реформам следует фокусировать на данные, касающиеся конкретных ведомств и их специфики, не на отдельные фигуры.

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

Финансирование частной инвестиционной деятельности Международная финансовая корпорация (МФК) является одной из основных финансовых организаций, предоставляющих финансирование для участия частного сектора в производственной деятельности лесопромышленного комплекса развивающихся стран. Фактически, объем финансирования, выделенный МФК в 2005 финансовом году на работу в лесном секторе, более чем вдвое превысил финансирование МБРР/МААР на аналогичные цели, составив примерно 250 млн долл. США. Поэтому, Банку и МФК крайне важно объединить усилия для решения проблем незаконных рубок. У МФК есть две основных возможности оказывать поддержку в оздоровлении систем управления в лесном секторе: посредством введения требования о соответствии финансируемых ей производств ее стандартам социальной и экологической устойчивости и за счет мер, направленных на введение и соблюдение принципов корпоративной социальной ответственности в частном секторе. Финансируя производственную деятельность, МФК возлагает на клиента ответственность за устранение/минимизацию/компенсацию социальных и экологических рисков и воздействий методами, соответствующими стандартам МФК. Ключевой частью роли клиента в данной области является обеспечение участия затрагиваемого населения в процессах принятия решений посредством раскрытия информации о соответствующих проектах, проведения консультаций и осознанного участия населения. Роль МФК заключается в рассмотрение результатов оценки социальных и экологических рисков производства клиента; оказании клиенту содействия в разработке мер по исключению, минимизации, смягчению или компенсации социальных и экологических воздействий в соответствии с ее стандартами; категоризации проектов для уточнения требований в отношении раскрытия информации; оказании помощи в выявлении возможностей для улучшения социальных и экологических показателей; и ведении мониторинга социальных и экологических показателей производственной деятельности клиента на протяжении всего срока реализации проекта. Недавно МФК произвела пересмотр своих стандартов (см. IFC 2006). Еще одной мерой МФК по обеспечению корпоративной социальной ответственности является принятие решений о кредитовании проектов с учетом того, соблюдают потенциальные заемщики Принципы Экватора или нет. Принципы

Экватора – это добровольная система правил решения экологических и социальных вопросов. Они основаны на социальных и экологических стандартах МФК и их соблюдение является условием предоставления финансирования на все проекты развития (вне зависимости от страны и региона) во всех отраслях промышленности, если стоимость проекта составляет не менее 50 млн долл. США17. В 2003 г. Принципы Экватора были официально приняты 10 международными банками, подписание соответствующих документов состоялось в штаб-квартире МФК. С тех пор, к этим первым банкам, принявшим Принципы Экватора, присоединились еще более 40 крупных международных финансовых организаций. МФК и эти другие организации не предоставляют займы для финансирования проектов, если заемщик не берет на себя обязательства или не в состоянии обеспечить соответствие своей социальной и экологической политики и процедур Принципам Экватора. Включение однозначных мер по предупреждению незаконных рубок и других видов преступной деятельности в подобные процессы должно создать конкретную возможность для продвижения вперед в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе совместными усилиями частных компаний и государственных и частных финансовых организаций. Организации, финансирующие частный сектор, включая МФК, должны также рассмотреть вопрос об обеспечении легальности потоков древесного сырья в качестве важной меры смягчения финансовых и репутационных рисков, связанных с инвестициями в повышение производственной мощности лесной промышленности. С повышением внимания к легальности древесины и древесной продукции со стороны государственных и частных закупщиков (в равной мере) неспособность доказывать легальность закупаемой или заготовленной древесины, используемой в качестве сырья для производства древесной продукции, является фактором риска в отношении рентабельности инвестиций. Особенно, это касается компаний, которые намерены экспортировать свои продукцию на экологически чувствительные рынки. Эти риски необходимо минимизировать за счет включения соответствующих требований по планированию инвестиционной деятельности в качестве условий предоставления финансирования (например, в форме оценки соответствия объемов поставки легального круглого леса, отечественного и, возможно, импортного, планам увеличения производственных мощностей, а также посредством поощрения использования сертификации в качества рыночного инструмента для 39

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

решения проблемы легальности и более общей проблемы устойчивости). Корпоративная социальная ответственность В Банке/Аппарате вице-президента МФК по развитию частного сектора существует Консультативная служба по иностранным инвестициям (ФИАС), которая занимается внедрением принципов корпоративной социальной ответственности (КСО), консультируя правительства стран по вопросам базовых принципов КСО, соблюдение которых необходимо для повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности стран. В частности, в настоящее время работа ФИАС с правительствами стран-заемщиков направлена на выполнение следующих задач: • Оценка и анализ уже принятых и планируемых мер в рамках КСО в тех отраслях, от которых в набольшей степени зависит конкурентоспособность страны. • Разработка стратегий повышения прозрачности и контролируемости и гармонизация существующих законов и нормативных актов. • Создание образовательных и учебных возможностей с учетом отраслевой специфики. • Разработка подходов для максимизации взаимодополняемости между государственными инспекционными органами и организациями, реализующими схемы контролирования и инспектирования цепочек поставок на основе инициатив по соблюдению принципов КСО. Методика ФИАС по практическому применению принципов КСО предоставляется по запросам коллегам из Всемирного банка для оказания им поддержки в выполнении таких задач, как: • Определение путей включения мер по соблюдению принципов КСО в кредитные операции. • Проведение исходных диагностических исследований для оценки КСО в определенной отрасли данной страны и работы со специалистами этой страны по подготовке предложений и выработке мер для их включения в компоненты проектов, направленные на обеспечение КСО. • Выработка рекомендаций касательно ролей правительства в поддержке мер по обеспечению КСО. • Совместное обсуждение вопросов КСО компаниями и/или отраслями промышленности и правительством. 40

• Проведение последующих диагностических исследований для оценки конечных результатов проектов18. Включение такой темы, как «Обеспечение легальности потоков древесного сырья» в учебные программы по КСО, консультационную работу и соответствующие кредитные операции, проведение последующих диагностических исследований (особенно для предприятий малого и среднего бизнеса) и использование экономичных, но эффективных подходов к верификации легальности должны помогать таким компаниям сохранять жизнеспособность в условиях все более «разборчивых» рынков. Это также должно способствовать повышению престижности легальности и качественного управления в лесном секторе. Укрепление законодательной базы и совершенствование судебно-правовой системы Отдел по природоохранному законодательству и международному праву Аппарата вице-президента Банка по правовым вопросам также вносит свой вклад в работу по совершенствованию систем управления посредством выполнения ряда задач. Отдел проводит анализ проектов на предмет (a) их соответствия требованиям защитной политики Банка, (b) выявления необходимости в оказании странам содействия в подготовке новых законов в области охраны окружающей среды, и (c) оценки соответствия проектов положениям значимых для них международных конвенций. Кроме того, этот отдел вместе с МФК и другими многосторонними кредитными организациями занимается оценкой экологической политики и правовых проблем, возникающих в связи с участием частного сектора в проектах развития. Важной частью работы отдела является консультирование стран-заемщиков по вопросам разработки экологического законодательства. Такое техническое содействие включает помощь странам в разработке нормативных актов, регулирующих лесопользование19. К основным направлениям взаимодействия и взаимного дополнения усилий специалистов Банка по правовым вопросам и его специалистов по вопросам развития лесного сектора относится разработка методических документов для оценки качества нормативно-правовой базы и укрепления потенциала государственных обвинителей для эффективного завершения уголовных дел, связанных с лесным сектором (Врезки 4.7 и 4.8). Банк

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 4.7.

Лесное законодательство: Справочник по устойчивому развитию

На международном уровне большинством разделяется мнение о том, что совершенствование правовой базы является крайне необходимой составляющей процессов решения многочисленных проблем лесного сектора. Юристы Банка и ФАО подготовили справочник по лесному законодательству в помощь специалистам по лесному хозяйству, экономистам, специалистам других направлений, занимающимся проблемами развития, и юристам при выявлении правовых барьеров на пути развития лесного сектора (см. готовящуюся к выходу в свет публикацию Всемирного банка). Этот документ рассчитан на то, чтобы стать пошаговым руководством по решению всего спектра вопросов, требующих рассмотрения при оценке адекватности правовой базы лесного сектора, и включает варианты решения этих вопросов. Он предназначен для использования не в качестве жесткой инструкции, а, наоборот, в качестве методологического инструмента, который должен помочь специалистам по вопросам развития понять, как анализировать ту или иную конкретную проблему, и оценить соответствующие правовые меры.

Врезка 4.8.

признает, что результативность работы по решению проблемы преступности в лесном секторе невозможно обеспечить без участия в процессе реформирования судебно-правовых систем широкого круга заинтересованных сторон, равно как без оценки законодательства, регулирующего деятельность других отраслей и направлений, а не только лесных кодексов. Улучшение работы системы правосудия, особенно, на благо малоимущего населения, является одной из самых важных задач реформирования судебно-правовых систем развивающихся стран. Системы правосудия часто обходят бедных стороной, способствуя их дальнейшему обеднению и делая их жизнь менее безопасной. Это также повышает уровень конфликтности, а иногда приводит к распространению таких форм насилия, как самосуд и тому подобное. Большая часть исследований и работ в рамках содействия развитию по совершенствованию систем правосудия сосредоточено на официальных органах судебно-правовых систем: полиции, прокурорских и судебных органах. То же самое относится и к предложениям по реформированию. Но правосудие –

Специальное совещание экспертов по вопросам расследования и судебного преследования по делам о незаконных рубках: Извлеченные уроки

Основной упор, конечно, следует делать на превентивные мероприятия и удержание людей от такой противозаконной деятельности, как незаконные рубки, поджоги, браконьерство, коррупция и других видов преступной деятельности в лесном секторе, но государственные власти и общественность должны иметь возможность опираться на следственные и прокурорские органы, обладающие достаточным потенциалом для обеспечения соблюдения закона и наказания правонарушителей. Во всем мире успешных примеров судебного преследования за нарушения лесного законодательства очень мало, и нет никаких сведений о судебных преследованиях за отмывание денег, полученных в результате преступной деятельности в лесном секторе. В марте 2006 г. в Маниле состоялось специальное совещание для обобщения и анализа имеющегося опыта и оценки потребностей в повышении потенциала и иных потребностей, связанных со следственно-судебным сегментом системы правоприменения в лесном секторе. Помимо прочих вопросов, обсуждались пути повышения эффективности расследования и судебного производства по делам о незаконных рубках за счет использования законов о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества, а также за счет использования межведомственных групп захвата. Манильское совещание позволило выработать ряд дальнейших шагов и решений, включая: •

•

• •

Составление перечня передовых подходов на основе практического опыта других – это должно помочь следователям и обвинителям оказывать максимальное воздействие на процессы судебного преследования по делам о незаконных рубках. Выявление проблемных правовых вопросов, включая: законы о давности уголовного преследования, использование фотоснимков и компьютерного анализа в качестве доказательств, корпоративную ответственность, использование косвенных доказательств/улик, презумпции преднамеренности (например, намерение концессионера украсть может быть установлено посредством демонстрации того, что объемы, заготавливаемые этой компанией на данном участке, превышают объемы, указанные в разрешительном документе, концессионер заготавливает лес в сверхурочное время, или есть свидетели того, что концессионер заготавливал лес за пределами участка, определенного в разрешительном документе) и использование данных, полученных с помощью глобальных позиционных систем в качестве доказательства захвата лесных земель. Определение конкретных путей использования законов о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества для целей расследования и судебного преследования по делам о незаконных рубках. Установление контактов с/между работниками лесного хозяйства, обвинителями и следователями для укрепления международного сотрудничества в ведении дел о незаконных рубках.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

это не просто сфера деятельности государства и его судебно-правовых органов. Комплексные стратегии улучшения доступа к правосудию для бедных должны, таким образом, охватывать и официальные и неофициальные формы разрешения споров, а их разработка должна начинаться с изучения опыта с людей, а не только судебноправовой системы. В настоящее время Банк оказывает поддержку в проведении программы исследований, в нескольких странах, включая Индонезию и Камбоджу, где преступность в природоресурсном секторе и незаконные рубки представляют особо серьезную проблему. Эта программа называется «Правосудие для бедных», а целями ее проведения являются: • Изучить предпочтения и ожидания малоимущего населения и обеспечить защиту его интересов. • Выявить закономерности во взаимодействии между бедными общинами, сельскими учреждениями и судебно-правовой системой. • Определить факторы, обеспечивающие бедным группам сельского населения возможности для успешной защиты своих интересов в условиях несостоятельности официальных учреждений. Борьба с отмыванием денег/ финансированием террористической деятельности В последние годы во всем мире огромное значение приобрели усилия по борьбе с отмыванием денег и финансированием террористической деятельности. Отмывание денег и финансирование терроризма являются глобальными проблемами, которые не только ставят под угрозу безопасность, но и наносят удар по стабильности, прозрачности и эффективности работы финансовых систем, подрывая, таким образом, экономическое благополучие. Задача Банка состоит в оказании своим странам-клиентам поддержки в таких формах, как техническое содействие, проведение оценок, обмен знаниями и работа по пропаганде передовых подходов в целях укрепления и сохранения целостности финансовых систем этих стран. Банк включил работу по борьбе с отмыванием денег/ финансированием терроризма в свою программу содействия развитию, а именно в круг своих задач в отношении финансовых систем стран, поскольку она связана с его дополнительной работой 42

по решению вопросов управления и законодательства и должна усилить воздействие мер на данном направлении. В марте 2004 г. Советы директоров Банка и Международного валютного фонда (МВФ) договорились о выделении дополнительных ресурсов в поддержку борьбы с отмыванием денег/финансированием террористической деятельности в рамках своей планомерной деятельности. Советы директоров обеих организаций утвердили решение о расширении своих обязательств в отношении оценки и технического содействия до такой степени, которая позволят обеспечить полный охват международных стандартов, установленных ФАТФ. Наличие возможностей для отмывания денег, полученных в результате незаконной производственной деятельности в лесном секторе, относится к важным рычагам распространения преступности в данной отрасли. Крупномасштабные незаконные рубки обеспечивают возможность образования значительных доходов. Законы о борьбе с отмывание денег и о конфискации имущества могут помочь в расследовании преступлений и судебном преследовании по делам о незаконных рубках и других преступлениях в лесном секторе, особенно, в тех случаях, когда деньги направляются чрез финансовые организации на определенном этапе их отмывания. В настоящее время в Индонезии разрабатываются перспективные инициативы, предусматривающие использование потенциала законов о борьбе с отмыванием денег для борьбы с преступностью в лесном секторе. (См Врезку 4.9.) В Банке есть отдел по борьбе с преступностью на финансовых рынках (прим. пер.: дословно «отдел по обеспечению чистоты финансовых рынков»), помимо прочего, он оказывает содействие в выполнении следующих задач: (a) разработка институциональной структуры (это, например, может быть нормативная базы затрагиваемой отрасли), (b) разработка проектов законодательных актов, (c) надзор за деятельностью финансовых организаций, и (d) деятельность подразделений финансовой разведки. (более подробная информация представлена на сайте данного отдела: http://www.worldbank.org/amlcft.) Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей промышленности Принятая в 2003 г., Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 4.9.

Семинар по стратегии борьбы с незаконными рубками на основании Закона Индонезии о борьбе с отмыванием денег

Шестнадцатого ноября 2005 г. Министерство лесного хозяйства Индонезии, Индонезийский центр отчетности и анализа финансовых операций и Всемирный банк совместно организовали и профинансировали однодневный семинар по борьбе с незаконными рубками в рамках реализации Закона о борьбе с отмыванием денег. Этот закон (25 ноября 2003 г.) был введен в действие в 2003 г. и является пересмотренным вариантом ранее действовавшего Закона (от 15 ноября 2002 г.) о борьбе с отмыванием денег. Принятие исходного закона было одной их вех на пути решения проблемы отмывания денег в Индонезии. Он был пересмотрен, помимо прочего, для того, чтобы расширить перечень предикативных преступлений за счет включения в него преступлений, относящихся к сфере действия законов, распространяющихся на лесную промышленность и экологию. Этот семинар дал возможность впервые собрать вместе представителей правоприменительных органов, лесного сектора и финансовой системы для обсуждения проблем, поиска путей взаимодействия с помощью новых правовых инструментов и для того, чтобы взять четкий курс на эффективные действия. Участники семинара сформулировали две основные рекомендации: • •

Следует создать межведомственный орган для решения нормативных и программных вопросов, касающихся связей между незаконными рубками и отмыванием денег. Следует создать специальную рабочую группу в составе следователей и обвинителей для ведения дел о незаконных рубках, связанных с отмыванием денег и коррупцией.

промышленности (ИПДП) предусматривает поддержку мер по оздоровлению систем управления в странах, щедро наделенных природными ресурсами, в форме публикации и верификации исчерпывающих сведений о платежах, произведенных компаниями, и доходах, полученных государством за счет добычи нефти, газа и других полезных ископаемых. Сегодня в ИПДП участвует около 20 стран Африки, Латинской Америки и Кавказа, полнота вовлеченности варьирует по странам, а самыми активными участниками в данный момент являются страны Африки. Секретариат ИПДП находится в Лондоне, а Банк оказывает техническое содействие в реализации программы. Процесс ИПДП основан на договоренности с Правительством страны о выполнении им следующих обязательств: • Повышение прозрачности. • Создание комитетов, состоящих из представителей разных заинтересованных сторон (включая, что весьма важно, представителей общественных организаций). • Назначение независимого распорядителя для финансового анализа (сопоставления) платежей и поступлений. • Раскрытие финансовой информации, поступающей из компаний и государственных ведомств. • Обнародование и открытое обсуждение раскрытой информации. • Анализ процесса. Специалисты Банка обнаружили, что процесс ИПДП оказывает максимальное воздействие

там, где есть четко определенные прямые потоки доходов, поступающих в государственную казну из данной отрасли в отличие от многих других потоков доходов. Это процесс также помогает ограничить число «действующих лиц» (например, концессионеров), отвечающих за основную часть производства. Он также оказался весьма важным для обеспечения приверженности правительств участвующих стран соответствующим целям. Инициатива ИПДП ограничивается сопоставлением платежей, поступающих государству от добывающих отраслей промышленности, и не включает рассмотрения вопросов о том, как эти доходы используются. Но, несмотря на относительно узкий диапазон программы, ИПДП положила начал диалогу по вопросам прозрачности в затрагиваемых отраслях и обеспечила уверенность участвующих стран в возможности решения и более серьезных проблем управления, связанных с использованием природных ресурсов. Хотя в настоящее время прямой связи между этой инициативой и решением проблемы незаконных рубок нет, есть перспективы ее использования в этих целях. Она может быть источником полезной информации для инициатив по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Другим потенциальным видом ее использования является включение в нее (в какой-то момент, в будущем) мер по решению этих проблем, особенно, в тех странах, где лесной сектор имеет огромное экономическое значение при относительно небольшом числе крупных «игроков» на его поле. 43

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Новые направления работы Банка в области правоприменения и управления в лесном секторе Меры по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в рамках проектов Банка

Только 10% всех обязательств Банка на проекты в области лесного хозяйства можно отнести к средствам прямой поддержки в совершенствовании систем правоприменения и управления в лесном секторе. Но в широком смысле, что более важно, поскольку это составляет основу позиции Банка в отношении той роли, которую играет управления и законность в развитии лесного сектора, по сути, вся работа Банка в лесном секторе способствует решению задач, включенных в программу мер в области правоприменения и управления в лесном секторе. Работа Банка по расширению масштабов плантационного лесоразведения направлена на устранение, (даже если неполное) дисбаланса между спросом и предложением, а с помощью отраслевых исследований в области лесного хозяйства Банк уже давно изучает вопросы реформирования систем образования лесного дохода, получения рентных доходов и налогообложения производства древесины, сбалансированные и ориентированные на рынок подходы к развитию лесной промышленности и возможности расширения охраны лесных ресурсов силами местного населения. Такие подходы при правильном применении полностью соответствуют принципам гуманности и социальной ответственности и усиливают воздействие основанных на них методов предупреждения преступности в лесном секторе. Основная цель будущей работы Банка на этих направлениях развития лесного сектора, помимо того, что необходимо делать больше, заключается в повышении качества работы в области правоприменения и управления в лесном секторе. Далее представлены новые, формирующиеся направления деятельности Банка в этой области.

Соединение усилий Группы Всемирного банка по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе с ее усилиями по реформированию систем управления в целом для обеспечения их успешной взаимодополняемости

Как уже говорилось в предыдущих главах, портфель «лесных» проектов Банка предусматривает использование его общего подхода к оздоровлению систем управления и борьбе с коррупцией. Проекты развития лесного сектора методически 44

сопоставимы, если не полностью корреспондируются, с широким спектром работы по решению проблем управления, которая ведется другими отраслевыми департаментами Банка. К наиболее значимым видам работы в области управления, которую ведут другие структуры Группы Всемирного банка, относятся поддержка процессов разработки и реализации Стратегий снижения уровня бедности и отражение этих процессов в КАС Банка, диагностические исследования для оценки систем управления и включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управления и борьба с коррупцией, а также разработка специальных программ повышения потенциала с учетом результатов диагностических обследований (Сеть борьбы с бедностью и управления экономикой и Институт Всемирного банка). Другими значимыми направлениями работы Банка являются борьба с отмыванием денег и расследование финансовых преступлений (отдел борьбы с преступностью на финансовых рынках), ИПДП, программа «Правосудие для бедных» и модернизация таможенных органов. Департамент внутреннего анти-коррупционного контроля Банка проводит расследования по поводу обвинений в коррупции в адрес финансируемых им проектов с помощью подхода, позволяющего создать мощные инструменты для борьбы с незаконными рубками и другими преступлениями в лесном секторе. Правовой департамент в настоящее время выполняет важную работу по организации сравнительного исследования для оценки качества нормативно-правовых систем. Кроме этого, в рамках операций МФК ведется определенная работа по соблюдению принципов корпоративной социальной ответственности и другим социальным и экологическим вопросам (например, по разработке политики, предусматривающей выполнение защитных требований к инвестиционной деятельности); и эта работа чрезвычайно значима для решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе. В отношении правых аспектов следует сказать, что в 2006 г. вышло юридическое заключение Банка по уголовному правосудию. В нем с точки зрения интересов развития рассматривается обоснованность участия Банка в решении проблем уголовного правосудия, представлена схема категоризации в качестве ориентира при определении потенциальной роли Банка в конкретных обстоятельствах, а также предлагается разработать руководство по оценке деятельности Банка и порядок проведения такой оценки. В заключении подчеркивается важность постоянного использования Банком

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

подхода, в соответствии с которым его деятельность должна быть экономически обоснованной, исключать вмешательство в политику государства и участие в принятии решений по конкретным уголовным делам. В своей деятельности в лесном секторе Группа Всемирного банка должна более целенаправленно использовать информацию, получаемую в рамках этих инициатив, и координировать свои действия в соответствии с ними. Экспертные данные, накопленные в этих специализированных областях, до сих пор редко эффективно использовались для решения проблем лесного сектора. Там, где они действительно использовались (например, в области борьбы с отмыванием денег), стало ясно, что существуют огромные перспективы для межотраслевой работы, но и транзакционные затраты на такие усилия весьма велики. В частности, необходимо интенсифицировать совместную аналитическую работу силами разных подразделений Банка, познакомить специалистов по другим вопросам с особенностями лесного хозяйства и повысить информированность внешних заинтересованных сторон о значимости этих инструментов.

Систематическое включение вопросов правоприменения и управления в лесном секторе в диалог по лесному хозяйству на уровне отдельной страны

Большинство из клиентов Банка, являющихся важными многолесными странами, также испытывают большие трудности в связи с серьезными проблемами с государственным управлением в целом. В таких ситуациях меры по повышению прозрачности информации и обеспечению участия общественных организаций являются ключевыми вопросам в борьбе с незаконными рубками и преступностью в лесном секторе, равно как и фокусировка усилий на борьбу с коррупцией на высоком уровне. Общая координация усилий с мерами противодействия коррупции является важной частью такой работы, о чем уже говорилось в предыдущих главах. Для включения мер по решению проблем управления в лесном секторе в основные операции Банка существуют и другие возможности. Они создаются с помощью инструментов кредитования деятельности по формированию/реализации определенных направлений политики (займы на работу по формированию/реализации политики развития, кредиты на разработку/осуществление стратегий борьбы с бедностью и т.д.), которые занимают все больше места в кредитном портфеле Банка. При правильном определении условий пре-

доставления такого финансирования эти кредитные операции могут стать важным инструментом для создания правильных макроэкономических стимулов. В настоящее время программы разработки/осуществления политики развития, финансируемые за счет заемных средств, реализуются в Камеруне, Демократической Республике Конго, Габоне и Лаосе, и из процессов их реализации уже можно извлечь важные уроки. Банку необходимо по-прежнему соблюдать осторожность в отношении предоставления прямой поддержки для пресечения преступной деятельности. Повышение потенциала оперативных подразделений лесной охраны (обеспечение их базовой мобильности, оснащение средствами связи, повышение квалификации персонала, предоставление оборудования и средств на оплату труда), что относится к сложившимся направлениям практической работы Банка в лесном секторе, по всей видимости, не будет сопряжено с серьезными рисками, но, возможно, есть основания для рассмотрения таких вопросов с помощью предлагаемых специальных механизмов оценки рисков, которые описываются в общих руководствах Банках. Предоставление оружия, обучения обращению с оружием можно отнести к особо рискованным мероприятиям, в которых Банк не должен участвовать. Как указано в юридическом заключении Банка, правоохранительная деятельность, выходящая за рамки соблюдения условий, изложенных в Статьях Соглашения (т.е. в Уставе МБРР/МАР), сопряжена с риском нарушения прав человека и другими репутационными рисками, для минимизации которых требуются специальные защитные механизмы, методическая и экспертная база, которых у Банка нет. Однако это не лишает Банк возможности оказывать поддержку для принятия странами широкого спектра мер, которые обычно относятся к пресечению преступлений в лесном секторе. Работа Банка должна быть направлена на повышение потенциала, причем, необязательно для деятельности непосредственно в лесном секторе. К этой категории объектов поддержки относятся борьба с отмыванием денег, укрепление таможенных органов и подготовка судей и обвинителей.

Менеджмент знаний для обеспечения синергизма с другими операциями Банка

Ситуативный анализ и менеджмент знаний являются критически важными составляющими процессов поиска оптимальных решений проблем правоприменения и управления в лесном секторе и повышения уровня уверенности в эффективнос45

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ти предлагаемых действий. Повышение внимания к проблемам правоприменения и управления вызвало «волну» исследовательской работы – как в Банке, так и в других организациях. В то же время появились значительные результаты аналитической работы по общим проблемам управления. С точки зрения правоприменения и управления в лесном секторе существенные дополнительные положительные результаты дают более тесные связи между менеджментом знаний Банка и его портфелем инвестиционных проектов в отдельных странах, а также использование опыта и знаний, приобретенных Банком при решении общих проблем управления, для работы в области правоприменения и управления. Переходу от теории к практике должны также способствовать анализ и распространение опыта, приобретенного странами при поддержке Банка, для его использования при осуществлении других мероприятий с участием Банка, а также мероприятий с участием других партнеров. Хотя по многим вопросам уже есть качественная информация (например, по предупреждению воровства леса, системам контроля по всей цепочке поставок и отслеживания оборота круглых лесоматериалов), Банку необходимо закрыть оставшиеся критические пробелы посредством сотрудничества с другими партнерами. Ориентировочный перечень важных вопросов, требующих особого внимания, включает: • Разработка структуры диагностических исследований для сравнительного анализа преступной деятельности и состояния систем управления в лесном секторе стран-клиентов и для формулировки показателей для мониторинга результативности предлагаемых мер. • Роль и участие местного населения в правоприменительной практике и предупреждении преступлений в лесном секторе. • Роль независимых «мониторов» в повышении прозрачности производственной деятельности в лесном секторе и создании положительных стимулов для легальных предприятий. • Институциональные (и совместимые со стимулированием) преобразования в лесных ведомствам (или их аналогах) в странах-клиентах с четким определением роли стимулов (включая структуру зарплаты и т.п.) для государственных служащих. • Подходы к реструктуризации и сокращению мощностей лесопромышленных производств в целях устранения дисбаланса спроса и предложения. 46

• Потребности в финансовых ресурсах, а также в техническом содействии, возникающие в связи с успешной реализацией международных/ региональных программ ФЛЕГ, и их значение для инвестиционных операций Банка (и других доноров). • Создание информационных систем управления и использование географических информационных систем для общего мониторинга состояния лесных ресурсов. Роль Всемирного банка в региональных и международных процессах ФЛЕГ

Согласно утверждению специалистов Группы внутренней оценки операций Банка, «значительное сравнительное преимущество Банка» является, возможно, самым важным критерием его участия в отдельных глобальных программах. В документе Банка «Стратегические направления деятельности» на 2002–2004 гг. (Strategic Directions Paper for FY2002–4) определены три сравнительных преимущества Банка на глобальном уровне (глобальный диапазон полномочий и зоны действия, организационные возможности и способность мобилизовать финансовые ресурсы) и три – на уровне работы в отдельных странах (многоотраслевой потенциал, экспертная база для общенационального и отраслевого анализа и углубленные знания по странам) (World Bank 2004c). Успех этих региональных процессов является результатом твердой и ответственной позиции правительств участвующих стран и других заинтересованных сторон, но при этом следует отметить, что Всемирный банк тоже сыграл критически важную роль в организации этих процессов. Очевидно, что Банку удалось успешно использовать свои большие организационные возможности и добрую волю для того, чтобы вместе с донорским сообществом и правительствами стран-клиентов инициировать и «взрастить» региональные процессы ФЛЕГ, включая организацию министерских конференций. Он также относительно успешно мобилизовал финансовые ресурсы для проведения конкретных мероприятий на региональном уровне и в отдельных странах в целях продвижения этих процессов. Роль Банка в международных дискуссиях по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе заключается в том, что он помог снять табу с проблемы и начать открытое и честное обсуждение. То, что совсем недавно было запретной темой, сейчас обсуждается в рамках работы ФЛООН, МОТД, ФАО, МКЗЛЕ, Азиатского лесного партнерства, АСЕАН, Организации реализа-

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

ции Соглашения о сотрудничестве в бассейне реки Амазонка и т.д. (см. Главу 3). Банку следует активно поддерживать усилия этих организаций по включению вопросов правоприменения и управления в лесном секторе в свои дебаты, решения и отчетные документы, чтобы работа по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений в лесном секторе стала неотъемлемой частью общей программы межправительственной работы, включая международное сотрудничество. Благодаря большому объему своего портфеля проектов, связанных с лесным сектором, своей значительной роли в вынесении общих вопросов оздоровления систем управления и борьбы с коррупцией на повестку дня дебатов по проблемам развития и наличию у него специализированной экспертной базы для решения смежных проблем, Банк берет на себя особое обязательство – использовать свои ресурсы для оказания эффективной поддержки в ведении региональных и международных процессов ФЛЕГ и соответствующих дебатов. В частности, Банк может играть важную роль в обеспечении продолжения перехода от риторики к практическим действиям на основе качественного анализа, с участием всех важнейших «действующих лиц» и заинтересованных сторон, т.е. в соответствии с требованиями Лесной стратегии Банка. Это подразумевает: • Использование глобального диапазона полномочий и деятельности Банка для поддержки работы по объединению усилий участников процессов ФЛЕГ с существующими региональными структурами (АСЕАН, КОМИФАК,

МКЗЛК и т.д.) и выполнению решений региональных министерских конференций ФЛЕГ в целях усиления определяющих характеристик честного и открытого диалога, который ведется на основе аналитической информации и с участием общественности и частного сектора. • Использование организационных возможностей Банка для улучшения координации и активизации сотрудничества между международными организациями, поддерживающими процессы решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе, и обеспечения участия важных «действующих лиц» частного сектора и стран импортеров или посредников в цепочке поставок лесной продукции; это должно иметь особое значение для Банка в тех случаях, когда импортирование нелегальной продукции подрывает жизнеспособность его проектов в странах-производителях. • Содействие в установлении конструктивных связей между процессами ФЛЕГ и общими процессами и инициативами по реформированию систем управления в лесном секторе на разных уровнях, включая ФЛООН, ФАО и МОТД. • Укрепление связей между региональными министерскими процессами ФЛЕГ, проектами Банка и диалогом на уровне страны; это крайне важно для сохранения и усиления приверженности сотрудников региональных департаментов Банка целям процессов ФЛЕГ, а также для повышения качества дальнейшей работы стран-клиентов Банка в рамках этих процессов с использованием его инвестиционных и консультационных услуг.

5. Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

этой главе описана необходимость использования причинной модели преступности в лесном секторе, следствия применения стратегии и классификация интервенций. Затем рассмотрено, как все это воплощается в конкретные мери и ответные действия. Настоящее предложение базируется на материале, изложенном в предыдущих главах, а также на обзоре литературы по вопросам правоприменения и уголовного судопроизводства и на опыте стран, в которых в последние годы ведется более систематическая работа в этой сфере (например, Индонезии, России, Боснии и Герцеговины). Следует подчеркнуть, что речь идет не о готовой модели, но скорее об общей схеме, призванной помочь специалистам и заинтересованным ведомствам в различных странах разрабатывать эффективные пути решения этих сложных вопросов.

Определяющие факторы незаконной рубки леса и другой преступной деятельности в лесном секторе В основе незаконной рубки леса и других преступлений в лесном секторе лежат комплексные первопричины, зачастую являющиеся следствием фундаментальных проблем в области лесной политики, законодательства и нормативных документов, институциональных мандатов и потенциала. Проблемы усугубляются такими внешними по отношению к лесному сектору факторами как отсутствие прозрачности и отчетности в учреждениях государственного сектора, что ведет к росту коррупции, и слабость судебной системы, которая не позволяет ей противостоять незаконным действиям.

Для понимания источников и причин правонарушений в целом и преступной деятельности в лесном секторе в частности выдвинуто множество теорий. Предложено несколько моделей, проливающих свет на причины преступлений и предлагающих стратегии профилактики и борьбы с правонарушениями. Однако ни одна из этих теорий и моделей не может кратко и с уверенностью прогнозировать все правонарушения или рекомендовать комплексную программу для их устранения. Некоторые модели криминогенеза подчеркивают структурные особенности общества: неравенство материального положения, расслоение по классовому и этническому признаку, неравенство возможностей. Другие указывают на психосоциальные характеристики правонарушителей и потенциальных правонарушителей, такие как психические заболевания или другие факторы, которые могут повлечь за собой преступное поведение. В случае с правонарушениями в лесном секторе наиболее уместными выглядят подходы, подчеркивающие значение экономических стимулов и мотивации. Для анализа причин совершения преступлений полезно использовать модель, сочетающую анализ мотивов, средств и возможностей. Лица, движимые такими мотивами как жажда наживы, нужда и т.д. применяют имеющиеся в их распоряжении инструменты (средства), чтобы воспользоваться существующими слабыми сторонами (возможностями). Мотивы, средства и возможности формируют схему, ведущую к пониманию причин и масштаба незаконной деятельности, а также выработке ответных действий. Использование этих элементов для анализа незаконной рубки леса и других 49

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 5.1.

Незаконная рубка леса и другие преступлений в лесном секторе: мотивы, средства и возможности

Мотивы • • • • • • • • • • • •

Потребность в иностранной валюте. Необходимость финансировать военные операции. Бедность и отсутствие альтернативных источников дохода. Отсутствие доступных альтернативных видов топлива. Запрет местному населению пользоваться ресурсами, необходимыми для поддержания существования или добывания пропитания. Неразборчивый спрос на древесину в соседних странах (т.е. такой, который не придает значения легальности ее происхождения). Неразборчивый международный спрос на древесину. Экономические факторы и стратегии, благоприятствующие трансформации лесов. Низкая стоимость незаконной древесины (т.е. неэффективность санкций) и стратегия погони за рентой, преобладающая в компаниях лесного сектора. Избыток производственных мощностей лесоперерабатывающей промышленности. Сложность соблюдения юридических требований (особенно для мелких производителей/держателей концессии, сообществ и частных лесовладельцев). Бюрократические законы в отношении лесоустройства (т.е. цена соблюдения законов слишком высока).

Средства • • • • •

Наличие дорог, судоходных рек, портов, другой транспортной инфраструктуры. Работа в зонах лесных массивов (зачастую без альтернативного источника заработка). Наличие капитала для финансирования незаконной вырубки и другой незаконной деятельности, связанной с лесным сектором. Наличие оборудования для рубки леса и транспортировки древесины и лесоматериала. Доступность каналов для отмывания денег с целью скрыть доходы, полученные незаконным путем.

Возможности • • • • • • • • • • • • • • •

Слабость власти в отдельных регионах или в стране в целом (например, конфликты и военные действия). Кризис институциональных рычагов управления и неподотчетность государственных чиновников. Быстрая и неорганизованная децентрализация, а также отсутствие институционального потенциала на каждом децентрализованном уровне. Допускающее двоякое толкование законодательство в области лесного землеустройства (т.е. отсутствие юридического определения, пересекающееся применение, конфликтующие законы и т.д.). Неадекватная или несоответствующая законодательная база (т.е. не основанная на общественном договоре с ключевыми пользователями леса). Непризнание или признание не в полной мере обычаев землевладения (местных сообществ или коренного населения). Слабая внутренняя организация таких сообществ. Неадекватные и несоответствующие распоряжения в области лесоустройства и лесопользования (нормативно-правовые акты). Отсутствие достоверной и актуальной информации о лесных ресурсах и их использовании. Слабость, плохое управления и/или коррупция лесной администрации. Неэффективность и/или коррумпированность органов правопорядка. Неэффективность и/или коррумпированность системы судебных органов. Плохое руководство лесной администрацией. Плохое руководство и противоречивость политики в секторах, связанных с лесным. Слабость контроля над незаконным экспортом в странах производителях и/или импортерах и покупателях леса.

Источник: По материалам Puustjarvi (2006a).

преступлений в лесном секторе помогает осветить основополагающие факторы этой проблемы (Magrath et al. Готовится к печати). Во врезке 5.1 представлен обзор некоторых важных факторов, основанный на данных ряда общенациональных исследований. Незаконная рубка и другие виды преступной деятельности в лесном секторе имеют место в случае, когда одновременно наличествуют все три фактора 50

(т.е. имеются мотивы для совершения противоправных действия, потенциальные правонарушители обладают возможностями для совершения противоправных действий, а ситуация благоприятствует совершению таких действий) (рис. 5.1). Таким образом, ответные действия должны быть направлены на снижение мотивации к совершению незаконных действий, исключение возможностей и устранения средств для совершения преступлений.

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

ÅÎÐÊËÇ ª½ÓÅËÊ½ÈÙÊØÂ ÁÂÆÎÏ¿ÅÜ Å ÉÂÃÁÐÊ½ÍËÁÊ½Ü ÇËËÌÂÍ½ÓÅÜ ¿ ÎÑÂÍÂ ÇËÊÏÍËÈÜ Ê½Á ÌÍÂÎÏÐÌÊËÆ ÁÂÜÏÂÈÙÊËÎÏÙÛ ¿ ÈÂÎÊËÉ ÎÂÇÏËÍÂ °ÎÏÍ½ÊÂÊÅÂ ÎÍÂÁÎÏ¿ ÁÈÜ ÎË¿ÂÍÕÂÊÅÜ ÌÍÂÎÏÐÌÈÂÊÅÆ ª½ Ê½ÓÅËÊ½ÈÙÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ

¥ÎÇÈÛÔÂÊÅÂ ¿ËÄÉËÃÊËÎÏÂÆ ÁÈÜ ÎË¿ÂÍÕÂÊÅÜ ÌÍÂÎÏÐÌÈÂÊÅÆ

ª½ ÉÂÃÁÐÊ½ÍËÁÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ

t ®Ë¾ÈÛÁÂÊÅÂ t Ä½ÅÉÊ½Ü ÛÍÅÁÅÔÂÎÇ½Ü ÑÅÊ½ÊÎË¿ØÒ ÌÍËÓÂÁÐÍ ÌËÉËÖÙ t ËÍÙ¾½ Î ËÏÉØ¿½ÊÅÂÉ t ®Ë¾ÈÛÁÂÊÅÂ ÁÂÊÂÀ ÑÅÊ½ÊÎË¿ØÒ ÌÍËÓÂÁÐÍ Å ¾ËÍÙ¾½ Î ËÏÉØ¿½ÊÅÂÉ t §ËÊÑÅÎÇ½ÓÅÜ ÁÂÊÂÀ ÅÉÐÖÂÎÏ¿½ t §ËÊÑÅÎÇ½ÓÅÜ ÅÉÐÖÂÎÏ¿½

ª½ Ê½ÓÅËÊ½ÈÙÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ t ®Ë¿ÂÍÕÂÊÎÏ¿Ë¿½ÊÅÂ ÐÌÍ½¿ÈÂÊÅÜ ÈÂÎÊØÉ ÒËÄÜÆÎÏ¿ËÉ t ¬Í½¿Ë¿½Ü Å ÎÐÁÂ¾Ê½Ü ÍÂÑËÍÉ½ t ËÍÙ¾½ Î ÇËÍÍÐÌÓÅÂÆ

ª½ ÉÂÃÁÐÊ½ÍËÁÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ t ¯½ÉËÃÂÊÊËÂ ÎËÏÍÐÁÊÅÔÂÎÏ¿Ë t ¡Ë¾ÍË¿ËÈÙÊØÂ ÎËÀÈ½ÕÂÊÅÜ Ë Ì½ÍÏÊÂÍÎÏ¿Â

¬ÍÂÎÏÐÌÊ½Ü ÁÂÜÏÂÈÙÊËÎÏÙ °ÎÏÍ½ÊÂÊÅÂ ÉËÏÅ¿Ë¿ ÁÈÜ ÎË¿ÂÍÕÂÊÅÜ ÌÍÂÎÏÐÌÈÂÊÅÆ ª½ Ê½ÓÅËÊ½ÈÙÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ

ª½ ÉÂÃÁÐÊ½ÍËÁÊËÉ ÐÍË¿ÊÂ

t ®ÂÈÙÎÇËÒËÄÜÆÎÏ¿ÂÊÊËÂ t ÂÑËÍÉ½ ÍØÊÇ½ ÚÇÎÌËÍÏ½ Í½Ä¿ÅÏÅÂ t ª½Ç½Ä½ÊÅÜ t ¬ËÈÅÏÅÇ½ ¿ Ë¾È½ÎÏÅ ÀËÎÐÁ½ÍÎÏ¿ÂÊÊØÒ t ¬Í½¿ËÌÍÅÉÂÊÂÊÅÂ Ä½ÇÐÌËÇ

Хотя на первый взгляд такой подход может показаться тривиальным, он имеет большое значение для определения наиболее соответствующих подходов к решению проблемы преступности в лесном секторе. Некоторые из возможных действий (например, те, которые касаются мотивов и возможностей) связаны с целым кругом экономических и социальных факторов и находятся в контексте долгосрочной программы развития (например, решения вопросов дисбаланса спроса/предложения или других институциональных проблем общества). При этом во всех сферах существуют факторы, которые можно устранить при помощи целенаправленных и относительно краткосрочных действий (например, отказ от финансирования проектов, не обеспеченных законными поставками сырья, улучшение финансового контроля через систему внешнего аудита, улучшение мониторинга и распространения информации, контроль над доступом к транспортным артериям, закрытие предприятий с целью снижения избытка производственных мощностей, ликвидация спроса на экспорт незаконной древесины и лесоматериала). Факторы, определяющие преступность в лесном секторе, имеют свои особенности в каждой стране (и даже внутри каждой страны), и зависят от экономической, социальной и культурной ситуации, а также от типа лесных ресурсов и типа собственности/землевладения. Определить набор адекватных ответных мер можно лишь при усло-

вии проведения этого процесса на государственном уровне с привлечением заинтересованных сторон, работающих с лесными ресурсами. Возможная схема борьбы с незаконной рубкой леса и другой преступной деятельностью в лесном секторе Чтобы создать атмосферу, благоприятную для ведения лесного хозяйства, необходимо (но не достаточно) восстановить доверие к учреждениям, возможность строить планы на будущее, обеспечить физическую безопасность и соблюдение законности в экономике. Если власть в целом слаба, то она будет тормозить развитие управления в лесном секторе. И наоборот, реформа системы управления в целом может стать мощным стимулом для улучшения ситуации в лесном секторе (см. врезку 5.2). Профилактика преступлений

Профилактика преступлений сочетает в себе элементы поощрения хорошего управления не только внутри лесного сектора, но и в целом, с более конкретными действиями, направленными на предотвращение преступной деятельности в самом лесном секторе. Эффективная профилактика преступлений в лесном секторе должна затрагивать вопросы предложения и/или спроса на лесоматериалы, такие как энергообеспечение в сельской местности (врезка 5.3) или промыш51

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 5.2.

Что такое хорошее управление лесным сектором

Управление это процесс, в котором государственные чиновники и государственные институты получают и осуществляют полномочия предоставлять общественные блага и услуги. Таким образом, термин управление лесным сектором означает образ действий, посредством которого чиновники и институты (как официальные, так и неофициальные) получают и осуществляют полномочия по руководству ресурсами сектора для поддержания и улучшения благосостояния и уровня жизни людей, которые от этого сектора зависят. Хорошее управление лесным сектором характеризуется предсказуемостью, открытостью и информированностью процесса формирования политики, основанного на прозрачных процедурах, высоком профессионализме чиновников, ответственности исполнительной власти за свои действия, при участии сильного гражданского общества (включая частный сектор) в государственных делах и всеобщем соблюдении законности. Таким образом, основными чертами хорошего управления лесным хозяйством является приверженность закону, прозрачность и низкий уровень коррупции, соблюдение интересов всех заинтересованных сторон, подотчетность всех чиновников, низкое законодательное бремя и политическая стабильность (см. также Всемирный банк 2000b). Источник: Федеральная служба лесного хозяйства РФ (2006).

ленные перерабатывающие мощности (врезка 5.4). При проведении профилактики преступлений в лесном секторе должны учитываться и такие фундаментальные вопросы, как владение лесными угодьями и доступность древесины и дикой природы для местных сообществ или коренных народов. В этих областях особенно очевидна взаимосвязь между вопросами использования угодий в целом, промышленным и сельскохозяйственным развитием, стратегиями снижения бедности и законодательством. Профилактику преступлений в лесном секторе и более широкий круг проблем управления в государственном секторе и институциональных реформ зачастую объединяет набор определенных действий

Врезка 5.3.

Влияние тарифов на энергоносители на незаконную рубку леса в Азербайджане

Правительство Азербайджана планирует пересмотреть в сторону повышения тарифы на природный газ. Тарифы на электроэнергию также будут повышены. Если не принять специальных мер по социальной защите населения, эти изменения негативно отразятся на уровне бедности в регионах, особенно в горных и высокогорных районах с высоким уровнем безработицы и низкими заработками. Ухудшение условий жизни и снижение платежеспособности даже тех людей, которые в настоящее время пользуются поставляемой государством энергией, существенно повысит уровень человеческого воздействия на лесные ресурсы в регионе, что, в свою очередь, приведет к их деградации. В этой ситуации можно прогнозировать рост объемов незаконной рубки в два раза. Источник: Savcor Indufor Oy (2005b).

по борьбе с коррупцией (например, меры, направленные на рост контролируемости и прозрачности учреждений в лесном секторе, специальные меры для снижения коррупции, ограничение дискреционных полномочий государственных чиновников, введение стимулов для сотрудников, повышение прозрачности коммерческих операций) (см. Врезку 5.5). Повысить институциональную прозрачность и контролируемость можно также за счет более активного участия гражданского общества и частного Врезка 5.4.

Баланс между спросом и легальным предложением древесины в Индонезии

По оценкам министерства лесного хозяйства Индонезии годовой объем легальных лесозаготовок в стране составляет примерно 17 млн кубометров, а производственные мощности лесной промышленности составляют примерно 74 млн кубометров. Притом, что некоторая часть этой древесины (особенно сырье для целлюлознобумажных комбинатов) поступает с существующих промышленных плантаций, предполагается, что большая часть древесины (около 17 процентов) производится незаконно. Это происходит по причине того, что большая часть легальных лесных концессий исчерпала запасы коммерчески рентабельной древесины, а промышленные лесные плантации развивались не достаточно быстро, чтобы восполнить этот дефицит. Правительство Индонезии планирует разработать комплексный план реструктуризации лесной промышленности с целью обеспечить потребности деревообрабатывающей промышленности поставками легального индонезийского леса. Этот план станет важным компонентом стратегии профилактики незаконной рубки и обеспечения соблюдения закона. Источник: Всемирный банк/WWF (2005).

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

Врезка 5.5.

Межведомственная рабочая группа в Албании

Нелегальная рубка леса и нарушения закона и правопорядка в целом в конце 1990-х в Албании сильно затруднили способность государства защищать леса. Правительство пришло к выводу, что Министерство лесного хозяйства не в состоянии своими силами эффективно противостоять нелегальной рубке леса. В 2000 правительство при поддержке лесного проекта Всемирного банка создало межведомственную рабочую группу для защиты лесных владений. В комиссию рабочей группы по защите лесных ресурсов, возглавляемую министром лесного хозяйства, входят 11 министерств, включая Министерство экономики и приватизации, Министерство местного самоуправления, Комитет по развитию туризма, Министерство окружающей среды, управление государственной полиции Министерства правопорядка, управления по налогам и таможне Министерства финансов, а также Министерство юстиции. Создание межведомственной рабочей группы на национальном уровне привело к установлению межведомственного сотрудничества на уровне префектур и округов, направленного на борьбу с незаконной рубкой леса. В состав межведомственной рабочей группы пока не входят представители частного сектора и гражданского общества. Источники: Savcor Indufor Oy (2005b); Всемирный банк (2004b).

Врезка 5.6.

Правовая реформа в Боливии не принесла ожидаемого результата

В Боливии исторически сложившаяся двусмысленная ситуация с правами землепользования коренных народов привела к конфликтам со скотоводами, фермерами и лесозаготовителями. Принятый в 1996 Земельный закон должен был разрешить эти конфликты путем реформы законов, регулирующих право землепользования. Несмотря на то, что новое законодательство в целом работает успешно, ему вредят громоздкие и слишком сложные бюрократические процедуры. В настоящее время оформление правового титула на землю занимает много времени из-за сложности процедур определения границ и упорядочения земельных владений. В итоге оказалось, что семьи, занимающиеся заготовкой побочной продукции леса, не могут быть признаны ни концессионерами, ни владельцами. Высокие издержки разработки планов развития лесного хозяйства, сложность процесса регистрации и получения разрешений, а также запрет на использование цепных пил для обработки лесоматериала привели к снижению эффективности мероприятий по упорядочению мелких производителей лесоматериала. Фермеры, живущие на границе земледельческой зоны, предпочитают получать разрешения на обезлесение, чтобы полностью очистить землю от леса, вместо того, чтобы проходить сложные и дорогие процедуры получения разрешения на выборочную рубку деревьев на своей земле. Источник: Colchester (2006).

сектора (например, через частно-государственное партнерство и процесс консультаций). Часто профилактические меры касаются качества законодательства в лесном секторе и нормативно-правовой базы. Устранить мотивацию и возможности для совершения преступлений в лесном секторе можно, признав законные потребности различных заинтересованных сторон и сформулировав законы и нормативно-правовую базу таким образом, чтобы различные группы лесопользователей были способны выполнять их требования, а легальные операторы не попадали в ситуацию, когда подчинение законам становится экономически невыгодным (см. врезку 5.6). На уровне хозяйственной части для профилактики преступлений необходимо наличие адекватной информации о лесных ресурсах и легальных лесозаготовках (например, поступающей в результате таксации леса или из детальных и грамотных в техническом отношении планов развития лесного хозяйства), а также включение в планы развития лесного хозяйства мер по предотвращению преступлений (например, закрытие дорог после окончания лесозаготовок, проведение регулярно-

го патрулирования, использование определенной системы маркировки деревьев и лесоматериала). Улучшение способности лесной администрации и судебной власти обеспечивать выполнение законов в лесном секторе также играет ключевую роль в профилактике преступлений и может потребовать изменения штрафных санкций с тем, чтобы они служили эффективным фактором, сдерживающим преступную деятельность в лесном секторе. Профилактика может проводиться и в области устранения возможностей для финансирования незаконных операций с лесом. Это может быть ограничение возможностей для отмывания поступлений от незаконных лесных операций (см. врезку 5.7) или соблюдение банками и международными финансовыми институтами должных процедур проверки доступности легальных лесоматериалов и механизмов обеспечения законности (например, посредством прошедших аудит систем контроля за оборотом лесоматериалов) при принятии решения о финансировании расширении мощностей лесной промышленности или лесозаготовок. 53

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Врезка 5.7.

Связь с мероприятиями по контролю над отмыванием денег

Законодательство о контроле над отмыванием денег уже принято в более чем 100 странах, и еще несколько стран планируют принять соответствующие законы в текущем году. Эти законы являются мощными инструментами, при помощи которых страны могут бороться с коррупцией и экологическими преступлениями, включая незаконную рубку леса и контрабанду угрожаемых видов флоры и фауны. Созданные в соответствии с законами о контроле над отмыванием денег группы финансовой разведки образуют всемирную сеть, которая обеспечивает быстрый доступ к финансовым базам данных странах производства и странах импортерах. В рамках Всемирного банка страны Восточной Азии, Тихоокеанского региона и FSEFI (группа по борьбе с отмыванием денег) работают над включением законов о контроле над отмыванием денег в программу обеспечения законности и управления в лесном секторе, в том числе и в Индонезии. The World Bank’s Environmentally and Socially Sustainable Development Network совместно с FSEFI работает над созданием передовых методов, разъяснением их значения и пропагандой их применения.

Другим инструментом предотвращения преступлений в лесном секторе может стать независимая сертификация леса и другие меры регулирования спроса, связанные с корпоративной социальной ответственностью, особенно в случаях, когда спрос на круглый лес и другие лесоматериалы обусловлен экспортными рынками. Здесь, как и в случае с финансированием лесозаготовок, в стратегиях предотвращения преступлений появляется международная составляющая. Для эффективности профилактики преступлений в лесном секторе необходимо также предусмотреть стимулы для тех, кто действует в соответствии с законом, особенно в ситуациях, когда они вынуждены конкурировать с нелегальными операторами. К числу таких стимулов могут относиться пониженный концессионный сбор для независимых сертифицированных производителей. В деле предотвращения преступлений государство может сотрудничать с частным сектором и группами гражданского общества, например, НПО, в таких областях как мониторинг и информация, государственное образование, повышение осведомленности. Внешний мониторинг изменений лесного покрова, управление лесными концессиями, заготовка и транспортировка леса, а также публикация информации для широкой группы заинтересованных сторон могут стать эффективными инструментами предупреждения преступ54

лений. Это особенно важно в странах с сильно развитой коррупцией. Также важно проводить информационные кампании с целью познакомить общественность с положениями лесного законодательства, чтобы пользователи, по крайней мере, знали о своих правах, о действующих ограничениях и запретах. В ходе таких информационных кампаний также надо рассказывать о том, какой ущерб помогут предотвратить накладываемые ограничения, и указывать на то, какими действиями общественность может помочь в обеспечении правопорядка (например, рассказывать о том, как и куда можно сообщать о случаях незаконной деятельности). Во многих странах исторически сложилась ситуация, когда отсутствует достоверная информация об общем положении с уничтожением лесов. Сейчас, под воздействием совместного развития технологий и институтов, ситуация меняется. Эти изменения могут в будущем существенно снизить издержки на лесной мониторинг и позволить гражданскому обществу использовать эту информацию для соблюдения более справедливого баланса интересов в лесном секторе (Chomitz 2006). В частности, благодаря усовершенствованию систем дистанционного зондирования появились относительно недорогие и вполне качественные аэрофотоснимки, которые можно использовать для того, чтобы отслеживать обезлесение и других изменений в состоянии лесов. Стратегия предотвращения преступлений в лесном секторе по определению будет пересекаться с более широкими стратегиями развития лесного хозяйства, а также со стратегиями развития за пределами лесного сектора (такими как реформы государственного сектора, налоговой системы, правовой системы и полиции, борьба с коррупцией и другие). Для ее реализации потребуется координация между разными секторами. Во врезке 5.8 приведен пример того, какие элементы могут быть включены в стратегию предотвращения преступлений в лесном секторе. Профилактика преступлений в лесном секторе имеет и важное межотраслевое значение. Во многих развивающихся странах сельскохозяйственные стратегии и стимулы вместо того, чтобы предотвращать незаконное уничтожение лесов, скорее поощряют незаконные действия. Политика предоставления прав собственности на основе вырубки леса, проведения ценовых интервенций, необоснованно отдающих предпочтение сельскохозяйственному использованию земель, и другие широко распространенные стратегии должны быть реформированы из экономических соображений.

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

Врезка 5.8.

Профилактика преступлений в лесном секторе в Камбодже

Пилотный проект контроля концессий и управления в лесном хозяйстве (2000) направлен на предотвращение незаконной рубки леса. Проект финансирует деятельность по следующим направлениями: •

•

Предоставление отделу по юридическим и судебным вопросам Департамента лесного хозяйства и Министерству охраны окружающей среды более широких возможностей для мониторинга незаконной рубки леса и проведения эффективных профилактических мероприятий. Внедрение систематического сбора данных и методов анализа, предоставление оборудования и услуг по контрактам, проведение обучения и оказание технической поддержки. Оказание помощи концессионерам, лесным службам в провинциях, руководителям национальных парков и заповедников, а также заинтересованным сообществам в разработке планов по предотвращению кражи лесоматериалов, распространение информации о государственной программе профилактики преступлений в лесном секторе с использованием средств массовой информации, учебных программ и других механизмов. Осуществление руководства и контроля над подготовкой концессионерами детальных планов развития лесного хозяйства. Предоставление отделу лесопользования Департамента лесного хозяйства более широких возможностей для надзора за выделением концессий и соответствием планам и условиям, оговоренным в компоненте развития лесного хозяйства и таксации леса.

Источник: Всемирный банк (2000a).

Врезка 5.9.

Зачастую такие стратегии осуществляются одновременно и вступают в противоречие с другими мерами, направленными на защиту лесных ресурсов. Обычно к решению этих проблем подходят как к вопросам согласования стратегий и межведомственной координации, однако реформы могут также оказать важный позитивный эффект на положение в области обеспечения правопорядка. Увязывать вопросы правоприменения и управления в лесном секторе с другими механизмами лесоустройства (например, национальными лесными программами или другими видами программ макроэкономических реформ) не только полезно, но и необходимо для того, чтобы избежать дублирования действий. Для этого могут понадобиться специальные институциональные механизмы (см. врезку 5.9). Поскольку профилактические меры направлены на устранение причин, лежащих в основе нелегальной рубки, то многие из них начнут приносить плоды лишь в среднесрочной или долгосрочной перспективе. Что касается предотвращения ситуационных преступлений (планирование мер по предотвращению краж древесины хозяйственной частью), а также некоторых особенностей предотвращения мошенничества в системах продажи коммерческих лесоматериалов (например, контроль оборота круглого леса и цепочки поставки круглого леса), то для обеспечения правопорядка в лесном секторе в развивающихся странах могут понадобиться существенные государственные капиталовложе-

Заем на цели развития для Габона – основное внимание уделяется управлению природными ресурсами

В Габоне лесной сектор находится на втором месте по количеству создаваемых рабочих мест, а также является крупным источником иностранной валюты, на долю которого приходится до 15% валютных доходов страны. Слабость правоприменения и невыполнение контрактов в лесном секторе ведет к существенным упущенным доходам государства. В правительстве также есть понимание того, что усовершенствование управления в лесном секторе позволит прилечь более ответственных инвесторов. Заем 2005 г. на цели развития в размере 15 млн долл. США Всемирного банка должен способствовать повышению доли возобновляемых природных ресурсов в национальном доходе с тем, чтобы уменьшить зависимость страны от сокращающихся запасов нефти и одновременно защитить базу природных ресурсов. Основное внимание в проекте уделено укреплению политической и институциональной структуры с целью повысить прозрачность и контролируемость природопользования, улучшить обеспечение правопорядка. Проект распространяется на проблемы лесов, рыбных хозяйств, биоразнообразия и разработки недр. В поддержку Глобальный экологический фонд выделил грант в размере 10 млн долл. США на развитие национальных парков и биоразнообразия. Наиболее детально разработанным и комплексным мероприятием в рамках программы является реформа лесного сектора. Правительство планирует провести реорганизацию сектора коммерческого лесоводства, изменить структуру лесного ландшафта Габона, и создать условия для более социально, экономически и экологически направленного планирования землепользования с учетом непромышленного использования лесов. Правительство обязалось пересмотреть все лицензии на заготовку леса, изъять лицензии у недобросовестных компаний и частных лиц, улучшить реализацию налогово-бюджетных мер и подготовку планов устойчивого управления, усилить лесной контроль на местах, сделать процедуру получения лицензий прозрачной и конкурсной и установить мораторий на выдачу новых лицензий на время разработки новых процедур, устранить искажение цен и препятствия для промышленного развития в виде монопольного сбыта, а также внедрить процедуры лесопользования, защищающие права коренных народов и бедного сельского населения, живущего за счет лесов. Источник: Всемирный банк (2005d).

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

ния. В настоящее время некоторые из ключевых развивающихся стран, производителей круглого леса, ведут переговоры с Евросоюзом о заключении добровольных соглашений о сотрудничестве, что может привести к дальнейшему росту спроса на поддержку такого рода инвестиций. Обнаружение

Обнаружение подразумевает различные методы сбора и обработки информации о преступной деятельности в лесном секторе и связанным с ними товарооборотом с целью выявления незаконной деятельности и разработки более совершенных стратегий борьбы с преступлениями. К обнаружению относится осуществление мониторинга и надзора с целью определить совершается ли преступление и где это происходит. Информация такого рода необходима для определения приоритетов и проведения оценки других элементов программы обеспечения законности. Нужно отметить, что лишь немногие государства располагают программами мониторинга преступной деятельности в лесном секторе. Как следствие, зачастую нет даже самых элементарных данных о незаконной деятельности, которые помогли бы в определении приоритетов и выделении ресурсов на обеспечение законности. К необходимым данным относятся география преступной деятельности, тип совершаемых преступлений, характеристика правонарушителей, наблюдаемый уровень преступности. Системы обнаружения включают в себя спутниковые, воздушные и наземные системы мониторинга, наблюдающий персонал, фиксирующий местоположение, тип, объем и, если возможно, личность нарушителей, вовлеченных в незаконные рубки (см. врезку 5.10). При этом важно не только совершенство системы сбора данных, но также и методы построения выводов, используемых другими частями программы обеспечения законности. Для того чтобы оценить, насколько широко распространена незаконная деятельность, можно применять и косвенные методы. Например, сравнение данных о производстве, потреблении и товарообороте лесоматериалов часто может показать значительные несовпадения зарегистрированных торговыми партнерами данных об экспорте и импорте. Такие несовпадения могут указывать на размеры вероятных краж лесоматериалов, контрабанды и трансфертного ценообразования. Также полезно проводить подобные сравнения для сопоставления доходов и зарегистрированных объемов заготовленного леса. Проведение экологического учета также может показать наличие преступлений в лесном секторе. Для обнаружения преступлений 56

Врезка 5.10.

Системы обнаружения с применением высоких технологий

В Бразилии в штате Мато Гроссо была принята система регистрации местонахождения крупных земельных владений и применения дистанционного зондирования для того, чтобы следить за выполнением ими правил землепользования. В Камеруне НПО используют дистанционное зондирование для того, чтобы сопоставлять сооружение новых лесовозных дорог с отчетами концессионеров о лесозаготовках (Global Forest Watch 2005). Несоответствия могут свидетельствовать о наличии нарушений. Дороги без лесоматериалов могут означать, что производители уходят от налогов. Лесоматериалы без дорог наводят на мысль об отмывании древесины (например, лесоматериалы заготавливаются в заповедной зоны, а по документам они якобы происходят из лицензированной зоны). Ни об одном из приведенных примеров нельзя сказать, что действия официальных правоохранительных органов были полностью успешны. Однако, наличие внешних групп, способных отслеживать поведение, как частных лиц, так и правительственных чиновников заставляет их тех и других более тщательно соблюдать законы. По мере того, как повышается качество и снижается стоимость информации, открываются все новые возможности. Некоторые группы разрабатывают способы применения данных, полученных со спутника при помощи изображающего спектрорадиометра среднего разрешения, что позволит с малыми затратами ежегодно обнаруживать крупные зоны обезлесения на территории целой страны или даже всего мира. Во всемирном масштабе это будет означать качественный скачок в прослеживании глобального обезлесения. Источник: Chomitz (2006).

также необходимо анализировать наличие слабых мест в институциональной системе, которые могут создавать возможности для кражи лесоматериалов. Такие возможности могут возникать благодаря несовершенству разметки границ, маркировки продукции, измерений продукции, контроля за передвижениями продукции, или неадекватному контролю над выплатами дохода. На уровне конкретных случаев обнаружение выливается в расследование. Это подразумевает сбор свидетельских показаний и документов, на основании которых может быть принято решение об аресте, начале судебного процесса, наложении штрафа или принятии других мер. Чтобы в каждом конкретном случае, когда имеется подозрение о совершении преступления, пользоваться адекватными методами, находящимися в соответствии с государственным законодательством, необходимо наличие специальной профессиональной подготовки.

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

Данные мониторинга преступной деятельности необходимы разработчикам программы обеспечения правопорядка для оценки воздействия и эффективности, и внесения поправок. В отсутствие реалистичных исходных данных, поддающихся проверке, любые заявления об эффективности программы будут голословными, что подорвет доверие к самой программе и серьезности намерений ее разработчиков. Во многих случаях правительство и коррумпированные чиновники с удовольствием пользуются отсутствием данных мониторинга и систем обнаружения преступлений в качестве прикрытия своей собственной нечисВрезка 5.11.

топлотности. По этим причинам и по причине относительной легкости создания систем мониторинга преступлений программы систематического обнаружения преступлений должны стать одним из основных приоритетов в программе правоприменения и управления в лесном секторе. Однако программы обнаружения могут быть подвержены манипуляциям, самоцензуре, и связаны с физическим риском. Разработчики стратегии должны предвидеть такую возможность и принять меры по подготовке и оказанию поддержки персоналу, соблюдению институциональной независимости, обеспечению межведомственного контроля

Независимый лесной мониторинг в Камеруне: что дальше?

Независимый мониторинг рубки леса применяется в Камеруне с 2001. В полномочия внешнего наблюдателя входит сопровождение лесных чиновников в их проверочных поездках на места и выявление соответствия или расхождений в действиях миссии и официальных процедурах. Отчеты наблюдателя публикуются с целью проинформировать правительство, доноров и гражданское общество и дать им инструменты для принятия мер. Наблюдатель также помогает использовать технологии удаленного зондирования и правильно организовать систему ведения дел. Наблюдатель не подменяет собой государство, на котором лежит ответственность за обеспечение правопорядка и обязанность наказания нарушителей. Опыт Камеруна показывает, что независимый лесной мониторинг приносит следующие положительные результаты: • • • •

• •

Он обеспечивает защиту чиновников, выполняющие функцию контроля, от запугивания или подкупа со стороны компаний и/или других чиновников, а также защищает компании от вымогательств. Он повышает престиж ответственных компаний и/или чиновников. Некоторые международные покупатели теперь отказываются покупать у компаний с плохой репутацией. Он расширяет число сторонников реформ в правительстве и помогает им находить неполадки в системе, а статус незаинтересованного наблюдателя помогает поддерживать процесс внутренних изменений. Он способствует повышению ответственности, поскольку предоставляет информацию из первых рук, на основании которой гражданское общество может контролировать действия чиновников по пресечению незаконной деятельности. Он может помочь восстановить доверие к лесой (экспортной) промышленности и обеспечить безопасность международных рынков. Он способствует накоплению информации, получаемой от местных сообщества, НПО, лесной промышленности и чиновников, предоставляя конфиденциальный канал для обнародования данных.

Остающиеся препятствия: • • •

•

Очень немногие случаи, даже хорошо задокументированные, прошли через весь юридический процесс до момента взимания штрафа или изъятия лицензии. Планирование миссий зависит от бюрократического процесса, что не позволяет быстро реагировать, прежде чем удастся скрыть свидетельства незаконной рубки. В надзорном комитете преобладают представители Министерства лесного хозяйства, и практически не представлены Министерство финансов, гражданского общества и частного сектора. До недавнего времени существовала ситуация, когда из-за инертности комитета правительство имело возможность заявлять, что работает с независ имым наблюдателем, тогда как на деле этот наблюдатель практически бездействовал. Донорское сообщество не способно постоянно оказывать одинаковый уровень поддержки, в результате чего из-за нехватки инструкций министерства периоды активной деятельности сменяются периодами бездействия.

Опыт Камеруна демонстрирует, что внешний мониторинг может быть эффективен только при соблюдении следующих условий: • •

Наличие политической воли для осуществления контроля, наложения штрафов и преодоления инертности, как Министерства лесного хозяйства, так и судебной системы. Адекватная правовая система, включающая несложные процедуры и четкое разделение обязанностей между различными институтами.

Источник: Всемирный банк (2006b).

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

и предоставлению информации широким слоям общественности. В Камбодже в этих целях используется международная НПО, Global Witness, которая проводит независимый мониторинг достоверности государственной статистики преступлений. В настоящее время подобный подход проходит апробацию в Камеруне (см. врезку 5.11). Другая НПО, Global Forest Watch, для сбора объективной информации о преступлениях в лесном секторе и быстрого ее распространения с минимальным риском пользуется глобально доступными спутниковыми изображениями и сетью Интернет. Недостаток и ненадежность даже самой базовой информации становится препятствием на пути правоприменения и управления в лесном секторе. В отсутствие адекватных базовых данных практически невозможно достоверно обнаружить потери лесных площадей и их объем. Это также затрудняет государствам разумное распределение ограниченных правоохранительных ресурсов и сбор убедительных свидетельств нарушений, краж и коррупции, которые можно было бы представить суду. Сама идея необходимости более совершенного сбора данных и анализа должна рассматриваться не только в отношении правоприменения, но также стать одним из инвестиционных приоритетов агентств развития. Эта мысль и не является новой и не относится лишь к международной деятельности в лесной сфере, однако расширению к базам данных, обнародованию планов, результатов экологических экспертиз, контрактов, доходов и другой информации следует уделять большее внимание. Оказание поддержки независимым группам лесного мониторинга может стать эффективным инструментом повышения прозрачности лесного сектора, особенно в странах, где в целом слаба система управления. Принципы распространения информации в лесном секторе этих стран могут разрабатываться в контексте разработки стратегий или мероприятий по снижению уровня бедности. Международные инициативы, подобные Инициативе прозрачности добывающего сектора (ИПДС), могут уделить больше внимания обнародованию информации и учету государственных доходов в лесном секторе. Помимо мониторинга изменений лесного покрова и контроля доходов обнаружение преступлений в области лесного хозяйства зависит от установленных начальных данных об одобренных и законных программ управления, которые необходимы для определения расхождений и отклонений. Здесь необходимо предоставление постоянной инвестиционной поддержки детальному, профессиональному и научно-обоснованному пла58

нированию лесного хозяйства. Соответствующие методики планирования и их результаты (планы, карты, бюджеты, графики) необходимы для решения всех задач управления (производство, защита и так далее), а также, в разной степени и в разном форме, для торговых концессий, управления населенными пунктами, частного лесоводства и агролесоводства, государственных учреждений и так далее. Зная о риске и распространенности незаконной деятельности, агентства по развитию должны обращать особое внимание на внедрение идеи профилактики преступности и мероприятия по планированию использования ресурсов, которые они поддерживают. Пресечение

Пресечение незаконной деятельности должно быть последним шагом в программе правоприменения в лесном секторе, потому что оно практически неизбежно влечет за собой применение силы в случае, когда имели или все еще имеют место разрушительные действия. Что касается Банка, то это та область, где Банк следует четким принципам, основанным на его полномочиях, определяющих степень его участия (см. врезку 5.12). Меры пресечения несут в себе риск для сотрудников учреждения, для общества и для правонарушителя. Любая ответственно составленная программа пресечения преступной деятельности должна тщательно взвешивать такие риски с точки зрения вероятности успеха, подотчетности и прозрачности методов пресечения, навыков и уровня подготовки сотрудников правоохранительных органов. В зависимости от природы преступлений в лесном секторе и личности подозреваемых преступников риск насилия может внушать правоохранительным органам оправданное и законное беспокойство. Во многих странах чиновники лесного сектора регулярно становятся жертвами угроз, запугивания, актов насилия, часто дело доходит до нанесения увечий и гибели людей. Огульное применение силы несет в себе угрозу и широкой общественности. В связи с применением силы встают и вопросы чисто этического характера, связанные с тем, что часто люди, вовлеченные в противозаконную деятельность на местах, это обычные рабочие, как правило, бедные люди, не имеющие других возможностей заработать, действующие по чьему-либо указанию. В ответ на указанные опасности правоохранительные органы могут воспользоваться опытом и данными о нарушителях, чтобы составить матрицы риска-успеха. Эти матрицы используются для того, чтобы должным образом подготовить безопасное проведение операций по пресечению,

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

Врезка 5.12.

Пресечение преступной деятельности и поддерживаемые Всемирным банком действия в области уголовного правосудия

Большая часть мер по пресечению преступной деятельности попадает в сферу действия уголовного правосудия. До настоящего времени Всемирный банк мало занимался областью уголовного правосудия, ограничивая свою деятельность оказанием поддержки мерам по созданию потенциала. Например, в лесном секторе проект по рациональному использованию природных ресурсов в штате Рондония в Бразилии (1992) включал в себя финансирование строительства застав для государственной лесной полиции, а также оборудования, материалов, заработной платы и других дополнительных текущих расходов. Из не связанных с лесным сектором мероприятий, включающих компонент уголовного правосудия, Банк, в частности, оказал поддержку проведению оценки работы правоохранительных учреждений (полиции, прокуратуры и т.п.) по борьбе с отмыванием денег. Не так давно юридический департамент Банка вынес юридическое заключение, что хотя мандат Банка допускает посредничество в секторе уголовного правосудия, в каждом конкретном случае необходимо предоставить разумное экономическое обоснование, а также следует избегать вмешательства, действительного или мнимого, в политические дела государства-участника. В пояснительной записке к юридическому заключению говорится, что «участие Банка в секторе уголовного правосудия дополнит и усилит текущую стратегию Банка в других областях. Например, антикоррупционная стратегия Банка получила бы новое развитие, если Банк мог бы оказывать государствам-участникам содействие в связи с уголовным аспектом мошенничества и коррупции. Работа в секторе уголовного права стала бы логичным продолжением текущей работы Банка в области правовой и судебной реформы с целью улучшения ситуации в области соблюдения законности». И далее, «в отдельных случаях Банку следует избегать поддержки расследований, уголовного преследования и вынесения судебных приговоров по уголовным делам. Вместо этого Банку следует сконцентрироваться на созданию институционального потенциала, технической поддержке и других видах деятельности в этом секторе или в его подсекторах». Источник: Всемирный банк (2006a, 2006c).

или определить случаи, в которых проведение безопасной операции практически невозможно. Институциональные механизмы пресечения или применения суровых мер должны быть созданы с учетом местных особенностей. При этом такие механизмы должны обязательно подразумевать соответствующие рычаги для обеспечения подотчетности и прозрачности, сочетающиеся с возможным применением силы и необходимостью соблюдения безопасности и конфиденциальности. Часто создаются и эффективно работают межведомственные механизмы, в которых участвует полиция, военные, таможня и другие правоохранительные учреждения совместно с агентствами природных ресурсов. Опыт создания специальных рабочих групп показывает, что целый ряд институциональных механизмов может быть эффективным, при наличии ресурсов, бюджета, должного планирование и отчетности. А пр и несоблюдении этих условий любой институциональный механизм может оказаться неэффективным. Там, где необходимы чрезвычайные меры пресечения, те, кто разрабатывает подобные меры, должны обязательно предусмотреть специальную подготовку для персонала на всех уровнях. К навыкам, не свойственным специфике лесного сектора, относятся умение вести расследование, составление протоколов правонарушений, работа с вещественными доказательствами, подготовка судебного процесса. В случае, когда расследование связано с повышен-

ной опасностью или другими особыми обстоятельствами, может понадобиться умение вести секретные операции, обращаться с огнестрельным оружием и другие специальные навыки. Сложность и риск, связанный с мерами по пресечению, наглядно подчеркивает важность эффективной профилактики и обнаружения возможных правонарушений, прежде чем они перерастут в серьезную проблему. Там, где превентивные меры терпят неудачу или не принимаются вовсе, проблемы пресечения очень быстро могут стать непреодолимыми. Опыт показывает, что в развивающихся странах возможности для пресечения преступной деятельности в лесном секторе крайне ограничены, меры пресечения по сути своей неэффективны и не оказывают существенного влияния на уровень преступности. Акелла и Кенон (2004) связывают низкий сдерживающий эффект с небольшой вероятностью обнаружения преступления, судебного расследования и вынесения приговора, а также слабостью предполагаемых санкций и наказаний. В итоге лишь по немногим из преступлений в лесном секторе заводят судебные дела, и нарушители несут наказание. Оценка причин преступлений в лесном секторе и ответных действий на них Программы правоприменения в лесном секторе должны быть сформулированы на общегосударственном и местном уровнях, исходя из действу59

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Таблица 5.1.

Пример возможных причин преступной деятельности в лесном секторе и ответных действий со стороны системы правоприменения и управления

Типичные ситуации Незаконные продажи древесины, предоставление концессий, заключение контрактов на оказание услуг

Возможные причины (мотивы, средства, возможности) • Низкий риск применения санкций

• Слабая мотивация сотрудников лесной государственной администрации/предприятий

• Плохо организованная и коррумпированная система финансового аудита

• Неэффективное судопроизводство

Возможные ответные действия • Усовершенствовать процедуры продажи древесины и предоставления концессий с целью повысить их прозрачность и контролируемость • Увеличить соотношение проданной древесины/предоставленных концессий путем проведения конкурсных торгов • Провести реорганизацию лесной государственной администрации с целью повысить мотивацию ее сотрудников • Повысить эффективность финансового аудита в лесной государственной администрации/на предприятиях • Усовершенствовать систему управления данными и прозрачность в лесной государственной администрации/на предприятиях • Укрепить сотрудничество с полицией и судебной властью • Внести поправки в систему штрафов

Вид P

S P

Примечание: P, профилактика; D, обнаружение; S, пресечение.

ющих законов, институциональных механизмов, интересов и возможностей различных заинтересованных сторон, а также специфики проблем преступности. Многие из конкретных программ и инструментов, обсужденных и описанных в данном отчете, могут принести пользу одновременно в нескольких областях правоприменительной деятельности – в области профилактики, обнаружения или пресечения. В Приложении 1 сведены воедино причины совершения преступлений в лесном секторе (мотивы, средства и возможности) и система профилактики-обнаружения-пресечения по нескольким видам преступной деятельности в лесном секторе. В таблице 5.1 приведен пример единственного вида преступной деятельности (незаконные

продажи древесины, предоставление концессий и заключение контрактов на предоставление услуг), взятого из более комплексной оценки, приведенной в приложении. При разработке программ укрепления правоприменения и управления в лесном секторе необходимо учитывать вопросы издержек, риска, потенциала и обязательств. Как показано в данном отчете, разработка стратегий и программ выигрывает от применения открытых, совещательных и хорошо структурированных методов планирования. Применению таких методов поможет разработка более детального и конкретного списка альтернативных вариантов на основе типологии преступлений в лесной области, как показано в Приложении 1.

6. Заключение

сходя из обсуждений и анализа, изложенных в предыдущих главах, мы предлагаем использовать комплексный подход к преступной деятельности в лесном секторе. Такой подход должен:

• Рассматривать ключевые причины, как в самом лесном секторе, так и вне него: Некоторые проблемы управления, относящиеся к преступлениям в лесном секторе, целиком лежат в области этого сектора, в то время как другие проблемы управления, затрагивающие как зависящих от леса, так и не зависящих от него людей, распространяются за пределы сектора. То же самое относится и к правоприменению в лесном секторе, где некоторые вопросы касаются только лесного сектора, тогда как другие проблемы по природе своей носят более широкий характер и не могут быть отнесены к одному конкретному сектору. Для решения таких проблем необходимы совместные действия. • В реалистичном поэтапном плане совмещать действия, рассчитанные на достижение как быстрых, так и отдаленных результатов: Видимые быстрые результаты часто необходимы для того, чтобы сохранить инициативу, в то время как рассчитанная на длительную перспективу работа со структурными причинами необходима для обеспечения устойчивости этих действий во времени. Быстрые «победы» (например, существенный рост доходов в лесном секторе) являются важными факторами, которые стимулируют предпринимать рассчитанные на более длительные сроки усилия.

• Устранять как недостатки законов, так и плохое их исполнение: С одной стороны необходимо обеспечить наличие правильных законов и процедур. С другой стороны нужна работа по обеспечению соблюдения закона. Такой двусторонний подход к соблюдению законов является единственно возможным способом действий в отношении мотивов, возможностей и средств для совершения преступлений. • Со стороны предложения усилить меры введением контроля над нелегальным импортом древесины и лесоматериалов. Это особенно важно в странах, где спрос на экспорт является сильной побудительной причиной нелегальной деятельности в лесном секторе. Следует отметить, что такие меры, по крайней мере, в принципе, не должны ограничиваться лишь древесиной и лесоматериалами, но могут быть использованы и в отношении других товаров (например, дикой флоры и фауны или товаров, полученных в результате нелегальной трансформации лесных угодий). • Привлечь к борьбе с преступной деятельностью в лесном секторе и связанной с ними коррупцией законы о конфискации имущества и направленные против отмывания денег. Эти инструменты, а также Конвенция ООН по борьбе с коррупцией и транснациональной организованной преступностью являются сильными и эффективными средствами, которыми государства могут пользоваться в борьбе с преступной деятельностью и коррупцией в лесном секторе. С ростом понимания того, какую роль в сдерживании развития играет плохое управление и кор61

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

рупция, становится ясно, что в этой области насущно необходимо искать новые подходы, накапливать знания и уметь принимать рискованные решения. Для эффективного решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе необходимо ответить на сложные и частично неразрешенные вопросы этического и практического характера: • Как разрабатывать внушающие доверие программы, работая со скомпрометировавшими себя учреждениями и правительствами? • Как правильно и ответственно различать проблемы, связанные со слабым потенциалом, и те, что являются отражением слабой решимости? • Как правильно выбрать темп и последовательность, в которой продвигать реформы, не будучи уверенными в том, что их поддержат на местах? • Как сохранить партнерство в ситуации, когда не соблюдаются сроки, наступает разочарование и возникает необходимость поиска компромисса? • Как понять, надо ли отступить, и если да, то когда? Работа в области правоприменения и управления в лесном секторе может пересекаться с такими международными вопросами, как борьба с вооруженными группировками и преступными организациями, столкновение политических интересов. Разработчикам программ понадобятся новые знания и навыки, некоторые из которых придется приобретать на практике, для того, чтобы увязывать вопросы систематических и долгосрочных реформ управления с программами пресечения преступлений. Для агентств развития, и для Банка в том числе, более непосредственное участие в решении вопросов, связанных с незаконными рубками и другими преступлениями в лесном секторе, не всегда будет комфортным и естественным. Они неизбежно окажутся вовлечены в сложные и противоречивые вопросы, касающиеся качества законов, иногда это может обернуться противостоянием влиятельным группам, в некоторых случаях и чиновникам высокого ранга, заинтересованным в сохранении status quo из соображений личной выгоды. Существуют две потенциальных зоны риска, о которых необходимо помнить международным сообществам: • Как и в случае любых сложных и противоречивых вопросов, в которых замешаны различные группы и интересы, работа в области правоприменения и управления в лесном секторе связана с репутационными рисками. В своей 62

работе Банк и его партнеры должны быть особенно осторожны в вопросах соблюдения прав человека и сохранения беспристрастности. Для того чтобы избежать этих рисков, необходимо соблюдать прозрачность, пропагандировать и использовать подходы с активным участием общественности. • Более энергичное вмешательство в вопросы правоприменения и управления в лесном секторе также повлечет за собой сложности, связанные с соблюдением государственного суверенитета в вопросах управления природными ресурсами. Этот политический риск требует очень тщательной проработки. Однако участие в вопросах правоприменения и управления в лесном секторе не является чем-то совершенно новым для Банка и других организаций. Поэтому в государствах-клиентах они могут сыграть конструктивную роль, применяя существующий опыт работы в лесном секторе для эффективного усовершенствования управления в целом. Проблемы правоприменения и управления в лесном секторе не новы, и их никогда не удастся полностью разрешить. Тем не менее, в последние годы, развивающиеся страны и глобальное сообщество пришли к новому пониманию природы и значения преступной деятельности в лесном секторе. Никогда доселе не было такой единодушной уверенности в необходимости совместных действий для контроля над незаконными рубками леса, незаконным обезлесением, борьбой с поджогами, преступлениями против дикой природы, коррупции в лесном секторе и другими преступлениями, обсуждавшимися в данном отчете. В то время как происходит переход от отрицания наличия проблем к решительным действиям, анализ и примеры, приведенные в этом отчете, указывают на необходимость серьезных международных усилий в области обеспечений соблюдения закона в лесном секторе. Концепции, предложенные в настоящем отчете для понимания побудительных причин и структуры преступлений в лесном секторе, могут быть использованы в для оценки национальных программ и международных действий. Эти концепции основаны экспертных знаниях и профессиональной практике в области обеспечения правопорядка, которые только теперь начинают применять для решения проблем лесного сектора. Конечно, существуют и могут быть использованы и другие модели и схемы, однако наша главная идея заключается в том, что необходимо срочно повысить содержательность обсуждения лесных правонару-

Заключение

шений и улучшить техническое содержание национальных программ и помощи развитию. Во многих странах правоприменительный потенциал и опыт имеются в других секторах, их надо переориентировать на поддержку лесопользования. В других странах необходимо создать специализированный потенциал в рамках лесных агентств. Чтобы пользоваться новыми методами и возможностями правоприменения, появившимися, например, с принятием законодательства по борьбе с отмыванием денег, Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью и коррупцией и других юридических и судебных нововведений, потребуются новые навыки и потенциал. Очевидно, что помимо накопления знаний потребуются огромные инвестиции в обеспечение контроля над преступной деятельностью в лесном секторе. Инвестиции в более совершенное управление ресурсами, социальное развитие и перестройку промышленной структуры выльются в улучшение ситуации с соблюдением законов и правил. Но при этом потребуются и значительные ресурсы для проведения специальных мероприятий по наращиванию потенциала в области правоприменения в лесном секторе, требующих особого подхода. Концепцию средств, мотивов и возможностей для совершения преступлений особенно полезно использовать для проведения сравнительного анализа потенциальных партнеров в области правоприменения и управления в лесном секторе. Как показано на рисунке 5.1, например, страны-потребители и отрасли промышленности могут играть особую роль в устранении мотивов для нелегальной рубки леса путем реформирования рынков и политики государственных закупок, делающих невыгодной торговлю крадеными материалами. Правительства и финансовые институты могут помочь ограничить развитие избыточного деревообрабатывающего производства и оборудования, требуя при рассмотрении инвестиций в лесную и агропромышленную отрасли проводить обязательную предварительную оценку предложения древесины и наличия доступных земель. Странампроизводителям принадлежит приоритет в усовершенствовании лесопользования с целью сокращения возможностей для незаконной деятельности. Говоря о более конкретных приоритетах, международному сообществу следует: • Углублять техническое содержание процесса ФЛЕГ на международном и национальном уровнях, мобилизовать все возможности для проведения многосторонних мер по обеспечению

законности, интегрировать региональные процессы ФЛЕГ в существующие структуры регионального сотрудничества. • Развивать сотрудничество между прогрессивными элементами промышленности, международных финансовых институтов, международных НПО, вовлеченных в процесс ФЛЕГ в интересах развития, совершенствования и координации безопасности и соблюдения необходимых процедур в инвестициях в лесной сектор. Целью должно быть обеспечение законного происхождения используемой древесины и сокращение риска других преступлений в лесном секторе, таких как браконьерство, поджоги, захват лесных угодий, происходящих в результате инвестиций в лесной сектор. Связь может быть прямая (например, вследствие увеличения производственной мощности свыше легального предложения круглого леса в результате реализации одного инвестиционного проекта, или комплексного воздействия нескольких инвестиционных проектов) или косвенная (например, в результате строительства лесовозной дороги открываются новые, прежде недоступные, участки леса). • Обеспечивать эффективную координацию между реализацией плана действий ФЛЕГТ ЕС и других мероприятий в области лесного законодательства и управления. Это особенно важно в отношении добровольных соглашений о партнерстве, предусмотренных планом действия ФЛЕГТ, а также кредитных и консультативных операций международных финансовых институтов, особенно Всемирного банка. Реализация добровольных соглашений о партнерстве, скорее всего, потребует значительных инвестиций в развитие разумной политики, законодательства, нормативной базы, институциональных реформ и развития потенциала. Всемирный банк и другие международные финансовые институты уже работают в этих областях со многими странами, и потому здесь необходимо тесное сотрудничество с тем, чтобы избежать дублирования и повысить эффективность совместных действий. В рамках процесса ФЛЕГТ ЕС различные организации реализуют все большее количество международных или региональных проектов, которые также требуют эффективной координации. • Изучить потенциал Инициативы прозрачности добывающего сектора (ИПДС) в качестве средства для повышения прозрачности финансовых потоков в лесном секторе в некоторых ключевых странах, производителях древесины. 63

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Хотя в настоящее время ИПДС не связана напрямую с нелегальными рубками леса, она может послужить в качестве источника информации для области правоприменения и управления в лесном секторе, а в будущем, возможно, включит в свою сферу и финансовые потоки в лесном секторе, чтобы обсуждать их вместе с вопросами финансовых потоков от частных компаний к государству. Последний вариант может быть реализован в странах, где сравнительно небольшое количество компаний разрабатывает большое число лесных концессий. Мировые проблемы соблюдения законности в лесном секторе нельзя решить лишь при помощи арестов и судебных разбирательств. Гораздо более важными оказываются изменения в управлении ресурсами, сокращение уровня бедности в общинах, жизнь которых зависит от леса, перестройка

промышленности, создание заповедных зон, отвечающих потребностям и стремлениям местных сообществ, а также любые другие компоненты устойчивого развития лесного сектора, справедливое и равноправное экономическое и социальное развитие. Эффективные наказания, меры обеспечения законности, справедливое законодательство, тем не менее, являются важными составляющими контроля преступной деятельности в лесном секторе. Меры по обеспечению правоприменения и управления в лесном секторе не должны заменять собой существующие стратегии развития и оказания поддержки лесному сектору. Более сложные, технически и теоретически разумные меры по обеспечению правоприменения и управления в лесном секторе должны дополнить набор программ и подходов, находящихся на вооружении у мирового сообщества.

7. Библиография

Akella, Anita Sundari, and James B. Cannon. 2004. Strengthening the Weakest Links: Strategies for Improving the Enforcement of Environmental Laws Globally. Washington, DC: Conservation International. Blaser, Jurgen, Arnoldo Contreras, Tapani Oksanen, Esa Puustjarvi, and Franz Schmithusen. 2005. «Forest Law Enforcement and Governance (FLEG) in Europe and North Asia (ENA).» Reference paper prepared for the Ministerial Conference, St. Petersburg Russia, Nov. 22–5, 2005. Brack, Duncan. 2005. Public Procurement of Timber: EU Member State Initiatives for Sourcing Legal and Sustainable Timber. London: Chatham House. Chen, Hin Keong. 2006. The Role of CITES in Combating Illegal Logging: Current and Potential. TRAFFIC Malaysia and PROFOR World Bank. China National Forestry Economic Development Center. 2006. «A Background Paper on Forest Law Enforcement and Governance in China.» Draft. Chomitz, Kenneth. 2006. At Loggerheads? Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests. Washington, DC: World Bank. CIFOR (Center for International Forestry Research). 2005. «Fighting Forest Crime and Promoting Prudent Banking for Sustainable Forest Management: The Anti-Money-Laundering Approach.» Occasional Paper 44. Bogor, Indonesia: CIFOR. Colchester, Marcus. 2006. Justice in the Forest: Rural Livelihoods and Forest Law Enforcement. CIFOR Forest Perspectives 3. Bogor, Indonesia: CIFOR. Confederation of European Paper Industries. 2005. Illegal Logging: Codes of Conduct for the Paper

Industry. Brussels: Confederation of European Paper Industries. Dennis, Rona. 1999. A Review of Fire Projects in Indonesia, 1982–1998. Bogor, Indonesia: CIFOR. Environmental Investigation Agency and Telepak Indonesia. 2001. Timber Trafficking. http://www. eia-international.org/. European Forest Institute. 2005. Impact of the Reduction of Illegal Logging in European Russia on the EU and European Russia Forest Sector Trade. Joensuu, Finland: European Forest Institute. FAO (Food and Agriculture Organization). 2001. «Global Forest Resources Assessment 2000,» Main Report. Forestry Paper 140, FAO, Rome. ———. 2005. Best Practices for Improving Law Compliance in the Forest Sector. Rome: FAO. Federal Forest Agency of the Russian Federation. 2006. «Concept of National Action Plan for Preventing Illegal Logging and Associated Trade.» March 2006. http://www.president.kremlin.ru. Global Forest Watch. 2005. Interactive Forestry Atlas of Cameroon (Version 1.0). An Overview. Washington, DC: WRI-MINEF. Gulbrandsen, Lars H., and David Humphreys. 2006. International Initiatives to Address Tropical Timber Logging and Trade: A Report for the Norwegian Ministry of the Environment. Lysaker, Norway: FNI. http://www.asiaforests.org. Downloaded March 12, 2006. http://www.cifor.cgiar.org http://www.illegal-logging.info/documents.php IFC (International Finance Corporation). 2006. International Finance Corporation Policy and Performance Standards on Social and Environmental Sustainability. Washington, DC: IFC. 65

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

International Institute for Sustainable Development. 2006. «Summary of the UN Conference for the Negotiation of a Successor Agreement to the International Tropical Timber Agreement, 1994, Fourth Part: 16-27 January 2006.» http://www. iisd.ca/forestry/itto/itta4/. IUCN (International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources). 2006. Illegal Logging: A Commitment to Change Through Tripartite Action. Gland, Switzerland: IUCN. Jantunen, Helena. 2006. «Creating Value: Verification of Wood Origin—Case Stora Enso/Russia.» Paper presented at the ENA FLEG Workshop, Anatalya. May 2006. Lele, Uma, Nalini Kumar, Syed Arif Husain, Aaron Zazueta, and Lauren Kelly. 2000. The World Bank Forest Strategy: Striking the Right Balance. Washington, DC: OED, World Bank. Lindsay, Jon, Ali Mekouar, and Lawrence Christy. 2002. «Why Law Matters: Design Principles for Strengthening the Role of Forestry Legislation in Reducing Illegal Activities and Corrupt Practices.» FAO Legal Papers Online 27. Rome: FAO. Magrath, William B., Richard Grandalski, Jerry Stuckey, Gary Vikanes, and Graham Wilkinson. Forthcoming. Timber Theft Prevention and Forest Resource Security. Washington DC: World Bank. OED (Operations Evaluation Department). 1991. Forestry Development: A Review of Bank Experience. Washington, DC: World Bank. Ottitsch, Andreas, Alexander Mosleyev, Nikolai Burdin, and Lauma Kazusa. 2005. «Impacts of Reduction of Illegal Logging in European Russian on the EU and European Russia Forest Sector and Trade.» Technical Report 19. European Forest Institute, Joensuu, Finland. Puustjarvi, Esa. 2006a. «Proposal for Typology of Illegal Logging.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki ———. 2006b. «Guidelines for Formulating and Implementing National Action Plans to Combat Illegal Logging and Other Forest Crime.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki. Reichel, Philip L. 2005. Comparative Criminal Justice Systems, 4th ed. Upper Saddle River, NJ: Pearson. Reuter, Peter, and Carol Petrie (eds.). 1999. Transnational Organized Crime: Summary of a Workshop. Washington, DC: National Academy Press. Rosenbaum, Kenneth L. 2002. «Illegal Actions and the Forest Sector: A Legal Perspective.» Discussion Paper. FAO, Washington, DC. Savcor Indufor Oy. 2004. Impact Assessment of the EU Action Plan for Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT). Helsinki: Savcor Indufor Oy. 66

———. 2005a. «Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods Through Improved Governance and Control of Illegal Logging for Economies in Transition: World Bank Discussion Paper.» Helsinki. Savcor Indufor Oy. 2005b. «Action Plan to Combat Illegal Activities in Forest and Wood Processing Sectors in Bosnia and Herzegovina.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki. Seneca Creek Associates and Wood Resources International. 2004. «Illegal» Logging and Global Wood Markets: The Competitive Impacts on the U.S. Wood Products Industry. Washington, DC: American Forest and Paper Association. White, Andy, Xiufang Sun, Kerstin Canby, Jintao Xu, Christopher Barr, Eugenia Katsigris, Gary Bull, Christian Cossalter, and Sten Nilsson. 200. China and the Global Market for Forest Products: Transforming Trade to Benefit Forests and Livelihoods. Washington, DC: Forest Trends. Wingard, Jim. 2005. «Silent Steppe: the Illegal Wildlife Trade Crisis in Mongolia.» Draft Final Report, EASES. World Bank. 2000a. «Project Appraisal Document on a Proposed Learning and Innovation Credit in the Amount of SDR 3.6 Million (US$4.82 Million Equivalent) to the Kingdom of Cambodia for a Forest Concession Management and Control Pilot Project.» World Bank, Washington, DC. ———. 2000b. Reforming Public Institutions and Strengthening Governance: A World Bank Strategy. Public Sector Group PREM Network. Washington, DC: World Bank. ———. 2000c. «World Bank Logging Survey Mission,» Technical Report. Washington, DC, World Bank. ———. 2001. Making Sustainable Commitments: An Environment Strategy for the World Bank. Washington, DC: World Bank. ———. 2002. «Project Appraisal Document on a Proposed Credit in the Amount of SDR 12.6 Million (US$15.7 Million Equivalent) to Georgia for a Forests Development Project.» World Bank, Washington, DC. ———. 2004a. Sustaining Forests: A Development Strategy. Washington, DC: World Bank. ———. 2004b. «Implementation Completion Report on a Credit in the Amount of SDR 5.5 Million (US$8.0 Million Equivalent) to Albania for a Forestry Project.» World Bank, Washington, DC. ———. 2004c. Addressing the Challenges of Globalization: An Independent Evaluation of the World Bank’s Approach to Global Programs. Washington, DC: OED, World Bank.

Библиография

———. 2004d. Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, 2nd ed. Washington, DC: World Bank. ———. 2005a. «Going, Going, Gone: The Illegal Trade in Wildlife in East and Southeast Asia.» Discussion Paper. Environment and Social Development, East Asia and Pacific Region, World Bank, Washington, DC. ———. 2005c. World Bank Annual Report 2005. Washington, DC: World Bank. ———. 2005d. «Program Document for a Proposed Natural Resources Management Development Policy Loan in the Amount of Euro 12.2 Million (US$15 Million Equivalent) to the Gabonese Republic.» World Bank, Washington, DC. ———. 2005e. Annual Review of Development Effectiveness: The World Bank’s Contributions to Poverty Reduction. Washington, DC: OED, World Bank. ———. 2005f. East Asia Region Forestry Strategy. Washington, DC: World Bank. ———. 2005g. «Nigeria: Strengthening the Nigerian Forestry Sector to Enable Sustainable Forestry Revenue Generation in Nigeria’s Productive Forests.» Main Report. Africa Regional Office, World Bank, Washington, DC.

———. 2006a. «Legal Opinion on Bank Activities in the Criminal Justice Sector.» Senior Vice President and General Counsel, World Bank, Washington, DC. ———. 2006b. «Forest and Post-Conflict Recovery in the Democratic Republic of Congo: Analysis of a Priority Agenda.» Draft, World Bank, Washington, DC. ———. 2006c. «Bank Activities in the Criminal Justice Sector: A Discussion Note.» Senior Vice President and General Counsel, World Bank, Washington, DC. ———. 2006d. «Integrating Anti-Corruption and Governance Elements in CASs: A Suggested Framework for Use by Bank Staff.» PREM Note, World Bank, Washington, DC. World Bank. 2006e. Forest Law: Manual for Sustainable Development. Washington, DC: World Bank. World Bank/IMF (International Monetary Fund). 2005. Building an Effective Financial Intelligence Unit: Workbook. Washington, DC: World Bank. World Bank/WWF (World Wide Fund). 2005. «Illegal Logging and Law Enforcement in Indonesia: Draft Summary Results From the WWF/World Bank Alliance Assessment of Illegal Logging and Law Enforcement (2002–2004).» World Bank, Washington, DC.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе

еханизм профилактики, обнаружения и пресечения преступлений является важным элементом выбора стратегии борьбы с незаконными рубками леса и другими преступлениями в лесном секторе, но самого по себе его недостаточно для разработки эффективной общей стратегии. Из практических соображений механизм необходимо дополнить оценкой, учитывающей конкретную ситуацию. Очевидно, что выбор адекватной стратегии правоприменения и управления в лесном секторе возможен только на уровне страны с участием ключевых заинтересованных сторон, поэтому в данном приложении мы ставим перед собой цель представить общие размышления о наиболее типичных побудитель-

ных причинах правонарушений в лесном секторе (мотивы, средства и возможность) в наиболее распространенных ситуациях. В таблице А.1 представлен набор типичных ситуаций, в которых совершаются преступления в лесном секторе, а также некоторые наиболее распространенные побудительные причины (мотивы, средства и возможность) для каждой из ситуаций. В разных странах в зависимости от типа преступлений и факторов, лежащих в основе их совершения, возможны разные варианты ответных действий в области правоприменения и управления лесным сектором, направленных на профилактику, обнаружение и подавление незаконной деятельности.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Таблица А.1.

Потенциальные побудительные причины совершения преступлений и ответные действия на них органов правоприменения и управления в лесном секторе

Типичные ситуации

Потенциальные побудительные причины (мотивы, средства, возможность)

Незаконные рубки для поддержания существования

• Неспособность людей обеспечить свои основные потребности

• Отсутствие/высокая стоимость альтернативных источников энергии Незначительные по масштабу нелегальные рубки леса для получения дополнительного дохода – Людьми, не имеющими легального доступа к лесным угодьям – Управляющими/ хозяевами общинных лесов – Частными лесовладельцами

•

• •

• Обеспечить возможности для создания дохода Сложные юридические процеду- • Упростить бюрократические процедуры и ры в отношении лесозаготовок снизить пошлины, сопряженные и доступа к лесным ресурсам с легальными лесозаготовками Разногласия по вопросу прав • Прояснить вопросы землевладения, расземлепользования смотреть возможность установления землевладения для местных сообществ Плохая организация, недостаток • Усилить органы правоприменения в лесресурсов и коррупция в органом секторе нах правоприменения в лесном • Улучшить внутренний контроль над секторе сотрудниками органов правоприменения Коррумпированность общинных • Улучшить внутренний контроль в общинах лидеров Организация незаконных рубок • Укрепить сотрудничество с полицией и преступными группами, которые судебными органами, проводить работу нанимают для этого бедных с организаторами и лицами, финансирусельских жителей ющими такую деятельность Неэффективность судебных • Внести поправки, связанные с лесным процедур сектором, в законодательство и штрафной кодекс • Применять законы о борьбе с отмыванием денег и законы о конфискации имущества

• Низкая мотивация сотрудников государственной лесной администрации, предприятий • Высокая стоимость легальной древесины • Легальные поставки древесины не способны обеспечить мощности деревообрабатывающей промышленности

• Нечувствительность экспортного спроса к легальности происхождения круглого леса

• Плохая организация и коррумпированность органов правоприменения и системы аудита в лесном секторе

• Легализовать нелегальное использование или упростить правила, регулирующие доступ к государственным лесным ресурсам и ресурсам дикой природы • Обеспечить возможности для создания дохода • Предложить альтернативные древесине источники энергии

• Бедность

•

Масштабные нелегальные промышленные рубки леса

Возможные ответные действия

• Реорганизовать государственную лесную администрацию с целью повышения мотивации ее сотрудников • Упростить бюрократические процедуры и снизить пошлины, сопряженные с легальными лесозаготовками • Начать поэтапную программу сокращения мощностей деревообрабатывающей промышленности • Увеличить предложение, для чего устроить новые насаждения или скорректировать правила лесоуправления • Сотрудничать с правительством и частным сектором в странах-импортерах с тем, чтобы повысить спрос на легальный круглый лес и сдерживать импорт нелегального круглого леса • Улучшить обеспечение ресурсами и дать большую независимость органам правоприменения в лесном секторе • Повысить эффективность финансового аудита в государственной лесной администрации и на предприятиях • Оказывать поддержку патрульным службам в частных лесных владениях • Применять законодательство по борьбе с отмыванием денег

Тип P

P P

D+S D+S D+S D+S

D+S

Приложение 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе

Таблица А.1.

Потенциальные побудительные причины совершения преступлений и ответные действия на них органов правоприменения и управления в лесном секторе (продолжение)

Типичные ситуации

Потенциальные побудительные причины (мотивы, средства, возможность) • Недостаток данных мониторинга потоков круглого леса и его происхождения

• Неэффективность судебных процедур

Конфликтная древесина

• Высокая стоимость вооруженного конфликта • Слабый контроль над импортом древесины в странах получателях • Неэффективность международных санкций

Возможные ответные действия

Тип

• Способствовать распространению независимого мониторинга в лесном секторе • Усовершенствовать системы управления данными и повысить прозрачность в государственной лесной администрации и на предприятиях • Поощрять ответственную деловую практику в частном секторе промышленности (сертификация, цепочки поставки круглого леса) • Укрепить сотрудничество с полицией и судебными органами • Предоставлять юридические услуги владельцам, управляющим общинных и частных лесов • Внести поправки в лесное законодательство и штрафной кодекс • Сосредоточить усилия на разрешении, управлении конфликтом • Улучшить контроль происхождения древесины

• Развивать международное сотрудничество в области санкций в отношении конфликтной древесины

• Усовершенствовать процедуры продажи древесины и предоставления концессий с целью повысить их прозрачность и сделать их более контролируемыми • Повысить соотношение проданной древесины и количества концессий, предоставленных на конкурсной основе • Провести реорганизацию государственной лесной администрации с целью повысить мотивацию сотрудников • Повысить эффективность финансового аудита государственной лесной администрации, предприятий • Усовершенствовать системы управления данными и повысить прозрачность в государственной лесной администрации, на предприятиях • Укрепить сотрудничество с полицией и судебными органами • Внести поправки в штрафной кодекс

S S

P P D

Другие преступления в лесном секторе Незаконные продажа древесины, предоставление концессий и заключение контрактов на оказание услуг

• Низкий риск применения санкций

• Слабая мотивация сотрудников государственной лесной администрации, предприятий • Плохая организация и коррумпированность системы финансового аудита

• Неэффективность судебных процедур

Предприятия уходят от уплаты налогов, пошлин и других выплат

• Неоправданно высокое налоговое бремя в отношении цены на древесину и высокий уровень налогов в целом • Плохая организация и коррумпированность системы финансового аудита • Несовершенство организации бухгалтерского учета на частных предприятиях • Неэффективность юридических процедур

• Пересмотреть налоги в соответствии со сложившейся ситуацией • Применять санкции к предприятиям, уличенным в уходе от уплаты налогов • Повысить эффективность финансового аудита государственной лесной администрации, предприятий • Обязать предприятия предоставлять требуемую информацию в легко доступной форме • Укрепить сотрудничество с полицией и судебными органами с целью достичь минимально приемлемого уровня соблюдения законов • Внести поправки в штрафной кодекс

S S

P D

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

Таблица А.1.

Типичные ситуации Общины и частные собственники леса уходят от уплаты налогов, пошлин и других выплат

Потенциальные побудительные причины (мотивы, средства, возможность) • Низкий риск применения санкций

• Несовершенство систем бухгалтерского учета в общинах, на частных предприятиях

• Неэффективность судебных процедур

Нарушение трудового законодательства

• Безразличное отношение к трудовому законодательству на предприятиях • Плохая организация и коррупция в органах надзора

• Неэффективность судебных процедур

Деревообработка без соответствующего разрешения

• Высокий внутренний и экспортный спрос, поощряющий ведение деревообработки без соответствующего разрешения и незаконную рубку леса • Чрезмерно бюрократизированная процедура лицензирования • Плохая организация и коррупция в органах надзора

• Неэффективность судебных процедур

Возможные ответные действия • Скорректировать налоги, пошлины и другие выплаты до уровня, при котором общины, частные собственники леса будут платить их добровольно • Способствовать внедрению правильной бухгалтерской практики в общинных лесных хозяйствах • Повысить эффективность внешнего финансового аудита общинных лесов и частных лесных участков в рамках имеющихся ресурсов • Усилить сотрудничество с полицией и судебными органами с целью достичь минимально приемлемого уровня соблюдения законов • Внести поправки в штрафной кодекс • Наложить санкции на предприятия, уличенные в нарушении трудового законодательства • Наложить санкции или дисциплинарные взыскания на компании, в отношении которых доказано, что они нарушают нормативные акты • Укреплять сотрудничество с полицией и судебными органами с целью добиться минимального уровня соблюдения законов • Внести поправки в штрафной кодекс

Тип P

D+S

P P

• Способствовать повышению мощностей легальных производств, наращивая объемы поставок легальной древесины

• Упростить систему лицензирования

• Накладывать санкции или дисциплинарные взыскания на компании, в отношении которых доказано, что они нарушают нормативные акты • Укреплять сотрудничество с полицией и судебными органами • Внести поправки в штрафной кодекс

• Легализовать незаконное использование и/или упростить правила доступа к ресурсам дикой природы • Обеспечить возможность создания дохода • Предложить альтернативные источники пищи

• Обеспечить возможность создания дохода, упрощение бюрократических процедур, снижение пошлин на охоту на диких животных • Прояснить права на охоту, уделяя особое внимание бедным сельским жителям

S P

Браконьерство Браконьерство с целью обеспечить себе существование

• Неспособность людей удовлетворить основные потребности • Отсутствие или высокая стоимость альтернативных источников пищи

Браконьерство с целью продажи диких животных, шкур и др.

• Бедность • Сложность юридических процедур, связанных с охотой на диких животных • Спорные ситуации в вопросе прав на охоту

P P

Приложение 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе

Таблица А.1.

Типичные ситуации

Потенциальные побудительные причины (мотивы, средства, возможность)

Возможные ответные действия

• Плохая организация, недостаток • Укрепить органы правоприменения ресурсов и коррупция в органах в области дикой природы правоприменения в области • Усовершенствовать внутренний контроль дикой природы над сотрудниками органов правоприменения • Коррумпированность общинных • Усовершенствовать систему контроля лидеров в общинах • Преступные группы организу• Укрепить сотрудничество с полицией ют незаконную охоту, для чего и судебными органами, принимать меры к тем, кто организует, финансирует нанимают бедных сельских жителей подобную деятельность • Неэффективность судебных • Внести поправки в законодательство процедур и штрафной кодекс • Применять законодательство о борьбе с отмыванием денег конфискации имущества

Тип D+S D+S

D+S D+S

Поджоги Поджоги в результате использования подсечно-огневой системы земледелия

• Бедность • Отсутствие альтернативной жизнеспособной системы земледелия • Маргинализация и утрата прав коренных народов • Предубежденная политика и льготы

Поджоги с целью широкомасштабной очистки земель под сельскохозяйственное • Слабость контроля производство над землеустройством

• Реформа системы землепользования • Интенсификация сельского хозяйства • Правовая реформа с целью декриминализовать подсечно-огневую систему земледелия

P P P

• Политическая реформа, основанная на проведении стратегической оценки состояния окружающей среды • Нормативно-правовые реформы с целью обеспечить мониторинг и контроль над землеустройством

P+D

Нарушение прав Трансформация лесной земли в результате использования подсечно-огневой системы земледелия

• Бедность • Циклическая безработица

Трансформация лесов • Несправедливая политика в результате широко- • Коррумпированность системы масштабной очистки доступа к земле земли под сельскохозяйственное производство

• Реформа системы землепользования • Сельскохозяйственное развитие • Политика стабилизации

P P P

• Политическая реформа • Применения законодательство о борьбе с отмыванием денег и конфискации имущества

P S

Источник: Составлено на основе материалов работы Puustjarvi (2006b). Примечания: P, профилактика; D, обнаружение; S, пресечение правонарушений.

Из таблицы видно, что в случаях, когда преступления в лесном секторе совершаются из-за бедности (но не с целью наживы), усилия по сокращению незаконной деятельности в основном носят профилактический характер через меры по снижению бедности, проведение реформы землепользования и т.п. Многие из этих мероприятий лежат за рамками лесного сектора и имеют непосредственное отношение к развитию в целом. Профилактика

также важна и в борьбе с коммерчески мотивированными преступлениями в лесном секторе. В этих случаях профилактика в основном связана с более широким кругом вопросов реформы государственного управления и укрепления управления лесным сектором. И в том, и в другом случае необходимы меры по исправлению баланса спроса и предложения лесных продуктов для того, чтобы устранить мотивы совершения преступлений. 73

Примечания

1. Общая стоимость древесины, ежегодно незаконно заготавливаемой на государственных землях во всем мире (10 млрд долл. США), рассчитывалась на основании (имеющихся) средневзвешенных значений расчетных показателей по незаконным рубкам в отдельных странах и их масштабирования с учетом расчетных данных о лесистости. Общая сумма ежегодно не уплачиваемых налогов и сборов за право на законную заготовку леса (5 млрд долл. США) рассчитывалась на основании средневзвешенных значений сумм не уплачиваемых налогов по имеющимся оценочным данным по странам и их масштабирования с учетом общей (глобальной) стоимости лесозаготовки. Эти оценки дают общее представление о масштабности проблемы, но не отражают варьирования по странам, о котором речь пойдет в другой части настоящего доклада. 2. Хотя термин «ФЛЕГ» часто употребляется для общего обозначения проблем правоприменения и управления в лесном секторе, чтобы путать проблемы и конкретные меры по их решению с многосторонними процессами ФЛЕГ, в настоящем докладе сокращение «ФЛЕГ» используется только для обозначения этих многосторонних процессов. 3. Lindsay, Mekouar, and Christy (2002): Авторы этой публикации также утверждают, что незаконная деятельность в лесном секторе является результатом недостатков как в системах применения закона, так и самого законодательства.

4. Однако, хотя на международном уровне нет общепринятого определения таких ключевых понятий правоприменения и управления в лесном секторе, как незаконные рубки, здесь сохраняется некоторая двусмысленность, т.к. разные категории заинтересованных сторон используют разные определения для достижения своих целей. На практике, точные определения можно выработать только на национальном уровне по итогам консультаций, дискуссий и согласований. 5. Трудности получения достоверных данных обусловлены характером (незаконной) производственной деятельности, а также ошибками в расчетах и несовместимостью статистических данных при использовании косвенных методов оценки (сравнений данных по объемам производства, потребления, экспорта и импорта). Анализ методологических вопросов представлен, например, в Blaser et al. (2005) и Ottitsch et al (2005). 6. Разведывательный цикл (целеуказание, сбор, оценка, анализ и распространение данных) является инструментом, который применяется во многих звеньях правоприменения для рационализации использования скудных ресурсов при изучении характера угроз распространения преступности, а также в поддержку ряда ответных правоприменительных мер, включая сбор разведданных в расширенном объеме, сбор фактических доказательств и т.д. См., например: World Bank/IMF 2005.

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

7. Группа восьми включила меры по борьбе с незаконными рубками в свою Программу действий по лесам, принятую на Бирмингемском саммите (1998 г.). Однако конкретные меры принимаются по инициативе отдельных стран-членов Большой восьмерки. В 2005 г. участники Саммита в Глениглзе признали сохранение актуальности проблемы незаконных рубок для Большой восьмерки, и включили в итоговое коммюнике пункты, касающиеся этой проблемы с особыми ссылками на ситуацию в бассейнах рек Амазонка и Конго, и указанием на необходимость действий со стороны стран-потребителей и стран-производителей. 8. United Nations Department of Economic and Social Affairs. Johannesburg Plan of Implementation, Section IV, paragraph 45c: http://www.un.org/esa/ sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/ POIChapter4.htm. 9. Первый семинар этой серии был организован для стран Амазонского региона в августе 2006 г. при поддержке со стороны Всемирного банка и Германского общества технического содействия и проведен силами Организации по сотрудничеству в рамках Амазонского соглашения и Правительства Бразилии. Следующие семинары планируется провести для стран, расположенных на территории бассейна реки Конго, и стран Центральной Америки. 10. Камерун, Демократическая Республика Конго, Республика Конго, Гана, Мадагаскар, Мозамбик, Камбоджа, Китай, Индонезия, Папуа – Новая Гвинея, Россия, Боливия, Бразилия, Эквадор, Гондурас, Мексика, Перу и Индия. 11. По результатам камеральной проверки документов по оценке всех самостоятельных проектов в области лесного хозяйства (стопроцентно «лесных» проектов, т.е. полностью относящихся к тематическому направлению «Лесное хозяйство»), всех проектов в любой другой отрасли, содержащих минимум 10% «лесных» мероприятий (имеются в виду проекты с «лесными» компонентами) и всех полномасштабных проектов Глобального экологического фонда, относящихся к тематическим направлениям «Лесные экосистемы» или «Горные экосистемы». К перечисленным проектам, судя по всему, относится подавляющее большинство проектов, включающих задачи, связанные с лесным хозяйством. По 76

12.

13.

14.

15.

16.

состоянию на 15 ноября 2005 г. все они были действующими проектами. Представленные здесь финансовые данные следует интерпретировать с осторожностью, поскольку это – расчеты, основанные на имеющихся данных. Документы проектов часто не содержат достаточно детальных данных, чтобы отдельно просчитать затраты только на мероприятия по совершенствованию систем управления в лесном секторе. Тем не менее, можно выявит определенные общие тенденции касательно поддержки Банка на данном направлении в рамках его портфеля «лесных» проектов. При возможности, представленная здесь информация была подтверждена руководителями проектов. Экономические и отраслевые исследования – это деятельность Банка, включающая аналитическую работу в целях оказания влияния на процессы формирования отраслевой политики и программ стран-клиентов. Они состоят официальных и неофициальных исследований по критически важным проблемам; они проводятся либо на уровне отдельной страны, либо по той или иной отрасли. Эта работа традиционно проводится для обоснования кредитных и инвестиционных операций. Некредитное техническое содействие, по сути, является передачей знаний и навыков в целях развития и ключевым инструментом для совершенствования политики и структуры проектов, повышения квалификации специалистов и укрепления базы для реализации проектов. Страны высокого риска характеризуются высокими уровнями пораженности такой формой коррупции, как «захват» государства и высокими уровнями коррумпированности государственной власти, а также огромными трудностями осуществления реформ. Для Банка эти страны также ассоциируются с существенными фидуциарными и репутационными рисками (World Bank 2006d). Департамент внутреннего анти-коррупционного контроля был создан в 2001 году и отвечает преимущественно за оценку уязвимости портфеля проектов Банка к коррупции и незаконным действиям. Бенин, Гаити, Боливия, Колумбия, Эквадор, Гана, Гватемала, Гвинея, Гондурас, Мозамбик, Мадагаскар, Парагвай, Перу, Сан-Паулу, Бразилия, Сьерра Леоне и Замбия. Более подробная

Примечания

информация представлена на сайте: http://www. worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/ d-surveys.html#reports. 17. В настоящее время рассматривается предложение о снижение этого пороговой цифры до 10 млн долл. США. 18. http://www.ifc.org/ifcext/economics.nsf/Content/ CSR-AdvisoryWork.

19. Данное подразделение Банка активно поддерживает усилия Банка в рамках региональных процессов ФЛЕГ, включая подготовку Обзора по лесному законодательству следующих стран Африки: Бенин, Камерун, Центральная Африканская Республика, Демократическая Республика Конго, Республика Конго, Габон, Гана, Мадагаскар, Мозамбик и Танзания.