Потенциал региональных программ в области развития by World Bank Russia

7:37 AM

Page 1

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Группа независимой оценки

ВСЕМИРНЫЙ БАНК ISBN 0-8213-6904-0

ГНО

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Группа независимой оценки

Independent Evaluation Group

Потенциал региональных программ в области развития Оценка помощи Всемирного банка в проведении многострановых операций

со де К рж ра ан тко ие е оц ен ок

4/17/07

Public Disclosure Authorized

Devel_Potential-cover-RU.qxd:Devel_Potential-cover-RU

4/17/07

7:37 AM

Page 2

ГРУППА ОРГАНИЗАЦИЙ ВСЕМИРНОГО БАНКА НАША ЦЕЛЬ – МИР БЕЗ БЕДНОСТИ Группа организаций Всемирного банка включает в себя пять организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную финансовую корпорацию (МФК), Международную ассоциацию развития (МАР), Многостороннее агентство инвестиционных гарантий (МИГА) и Международный центр урегулирования инвестиционных споров (МЦУИС). Её задача – борьба с бедностью и достижение при этом долговечных результатов, помощь в улучшении жизни людей и состояния окружающей среды путем предоставления ресурсов, обмена знаниями, наращивания потенциала и установления партнёрских отношений между государственным и частным секторами.

Другие публикации Группы независимой оценки. . . Документы по истории вопроса для целей оценки

Barghouti, Shawki. 2006a. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Aral Sea Basin Program.” ———. 2006b. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Lake Victoria Environmental Management Project.” Chakrapani, Deepa. 2006a. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Central Asia Biodiversity Project.” ———. 2006b. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Mediterranean Environmental Technical Assistance Program (METAP).” ———. 2006c. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Multi-Country Demobilization and Reintegration Program.”

ГРУППА НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ БЛАГОДАРЯ ВЫСОКОМУ КАЧЕСТВУ ОЦЕНКИ И ЕЁ НЕЗАВИСИМОСТИ Группа независимой оценки (ГНО) является независимой структурой в составе Группы организаций Всемирного банка и включает в себя три компонента. ГНО-Всемирный банк осуществляет оценку мероприятий, проводимых МБРР и МАР (Всемирным банком), ГНО-МФК оценивает работу МФК, направленную на развитие частного сектора, а ГНО-МИГА оценивает вклад, который обеспечивают проекты и услуги МИГА по предоставлению гарантий. ГНО подчиняется непосредственно Совету исполнительных директоров Банка, её возглавляет Генеральный директор Департамента оценки операционной деятельности. Оценки имеют целью извлечение уроков из опыта, предоставление объективной базы для оценки результатов деятельности Группы организаций Всемирного банка, а также обеспечение подотчётности в части достижения её целей. Они способствуют повышению эффективности работы Группы организаций Всемирного банка, позволяя выявлять и распространять накопленный опыт и вырабатывать рекомендации на основании выводов, полученных по итогам оценки.

———. 2006d. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the OECS Telecommunications Reform Project.” Chakrapani, Deepa, and Catherine Gwin. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the West Africa HIV/AIDS for the Abidjan-Lagos Transport Corridor Project.” Chakrapani, Deepa, and Mai Le Libman. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Organization of Eastern Caribbean States Ship-Generated and Solid Waste Management Project.” Eriksson, John. 2006a. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Africa Regional Trade Facilitation Project.” ———. 2006b. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Southern Africa Power Market Program.” Eriksson, John, and Costas Michalopoulos. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program.” Eriksson, John, and Peter Rogers. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Guarani Aquifer Project.” Gwin, Catherine, and Mai Le Libman. 2006a. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Arab Network for Gender and Development.” ———. 2006b. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Middle East and North Africa Child Protection Initiative.”

Содержание— — Карта программ — Предисловие

———. 2006b. “Overview of Regional Energy Projects and Performance Assessment Report for the Mali, Mauritania and Senegal Regional Hydropower Development Project.” Libman, Mai Le. 2006. “An Independent Evaluation of World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Forum for African Women Educationalists (FAWE).”

— Резюме

Nogues, Julio J., and John Eriksson. 2006. “World Bank Contributions to the Analysis of Regionalism: An Evaluation of Selected Documents.”

— Комментарии руководства: Резюме

Saborio, Sylvia. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Regional Unit of Technical Assistance (RUTA).”

— Резюме Председателя: Комитет по вопросам эффективности деятельности в области развития (КЭР)

Saborio, Sylvia, and Shawki Barghouti. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Case Study of the Integrated Silvopastoral Approaches to Ecosystem Management in Colombia, Costa Rica and Nicaragua.”

— Содержание для ознакомления с материалом в полном объеме

Для просмотра всех документов по оценке см. http:/www.worldbank.org/ieg

ГРУППА НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ ВСЕМИРНОГО БАНКА

http://www.worldbank.org/ieg

2007 год Всемирный банк Вашингтон, федеральный округ Колумбия

©2007 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org Все права защищены 1 2 3 4 5 10 09 08 07 Настоящий сборник является результатом работы сотрудников Международного банка реконструкции и развития / Всемирного банка. Сведения, толкования и выводы, содержащиеся в настоящем сборнике, могут не совпадать с мнениями исполнительных директоров Всемирного банка или представляемых ими правительств. Всемирный банк не гарантирует точности данных, включенных в настоящий сборник. Границы, цветовые характеристики, обозначения и прочая информация, нанесенная на карты в настоящем сборнике, не является суждением со стороны Всемирного банка относительно юридического статуса какой-либо территории или одобрением или признанием им таких границ. Права и разрешения Содержащийся в настоящей публикации материал защищен авторским правом. Копирование и/или передача материалов частично или полностью без разрешения может являться нарушением применимого права. Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк приветствует распространение своих документов и, как правило, своевременно предоставляет разрешение на их частичное тиражирование. Для получения разрешения на фотокопирование или перепечатывание любой части этого документа просьба направить запрос, содержащий полную информацию, в Центр по защите авторских прав по адресу 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; телефон: 978-750-8400; факс: 978-750-4470; интернет: www.copyright.com. Все прочие запросы, касающиеся прав и лицензий, в том числе вторичных авторских прав, следует направлять в Издательский отдел Всемирного банка по адресу 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; по факсу: 202-522-2422; по электронной почте: pubrights@worldbank.org. Фотографии на обложке: 1. В целях предотвращения дальнейшего ухудшения состояния национальных лесов и естественной среды Всемирный банк поддерживает пилотный проект в трех странах Центральной и Южной Америки, направленный на проверку результативности мер стимулирования животноводческих хозяйств к внедрению экологически безопасных способов ведения сельского хозяйства, таких как разведение быстрорастущих деревьев и трав (Фото скота предоставлены Svenja-Foto/zefa/Corbis.) 2. В целях максимально выгодного использования основного источника гидроэлектроэнергии и обеспечения доступа к более надежным и менее затратным источникам электроэнергии в странах Южной Африки, Банк укрепляет мощности ГЭС и поддерживает строительство линий электропередачи в рамках развития регионального рынка электроэнергетики в субрегионе. (Фото линий электропередачи предоставлено JupiterImages Corporation.) 3. В целях укрепления экономической интеграции Всемирный банк оказал помощь восьми странам Юго-Восточной Европы в создании инфрастуктуры и улучшении системы сбора таможенной информации и процедур для снижения нетарифных торговых и транспортных издержек и ослабления коррупции на пунктах пересечения границы. (Фото грузовых автомобилей предоставлено John Eriksson.) 4. Основная автомагистраль “Восток – Запад”, соединяющая пять прибрежных государств Западной Африки, является одновременно торговой трассой и каналом распространения ВИЧ/СПИДа. Банк поддерживает программу, осуществляемую в пограничных городах, прилегающих к автомагистрали, в которых распространенность ВИЧ/СПИДа превышает средние национальные показатели. Программа направлена на улучшение доступа водителей грузовых машин, работников секс индустрии и других групп риска к мерам по профилактике ВИЧ/СПИДа, лечению и уходу за больными, а также на ускорение грузопотока вдоль транспортного коридора. (Фото программы «Помоги себе сам» в общине Кибера, Кения, предоставлено UNAIDS/G.Pirozzi.). 5. Банк поддерживает проведение исследований и консультаций по вопросам управления жизненно важными водными и другими природными ресурсами бассейна реки Нил с участием 11 государств (Фото реки Нил предоставлено Arne Hoel, Всемирный банк).Women working in the fields. Photograph by Hugh Sitton/zefa/Corbis. ISBN-13 : 978-0-8213-6904-3 ISBN-10 : 0-8213-6904-0 e-ISBN-13 : 978-0-8213-6905-0 e-ISBN-10 : 0-8213-6905-9 DOI : 10.1596/978-0-8213-6904-3

World Bank InfoShop

Группа независимой оценки

E-mail: pic@worldbank.org

Программа распространения знаний и развития

Telephone: 202-458-5454

потенциала в области проведения оценок (IEGKE)

Facsimile: 202-522-1500

Электронная почта: eline@worldbank.org Телефон: 202-458-4497 Факс: 202-522-3125

Напечатано на бумаге из вторичного сырья

Карта

iii

Оценка НГО поддержки, оказанной Всемирным банком региональным программам развития

ì. ñòàâêó íèæå 16 16

GUATEMALA

BELIZE 16 HONDURAS 16 13 16 NICARAGUA

EL SALVADOR COSTA RICA

13 16

PANAMA

COLOMBIA 13

BRAZIL 12

PARAGUAY 12

1 2 3

4 5 6

7 8 9 10 11 12 13

14 15

16 17 18 19

ИНФРАСТРУКТУРА РАЗВИТИЕ ГИДРОЭНЕРГЕТИКИ В АФРИКЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ РЫНОК ЮЖНОЙ АФРИКИ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННЫЙ СЕКТОР В ВОСТОЧНОМ КАРИБСКОМ РЕГИОНЕ ТОРГОВЛЯ И ТРАНСПОРТ СОДЕЙСТВИЕ ТОРГОВЛЕ В АФРИКЕ ТРАНСПОРТНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН АФРИКИ ТОРГОВЛЯ И ТРАНСПОРТ В ЮГО-ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ ПРИРОДООХРАННЫЙ ПРОЕКТ В РАЙОНЕ ОЗЕРА ВИКТОРИЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СРЕДИЗЕМНОМОРЬЕ БИОРАЗНООБРАЗИЕ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ВОДНЫХ РЕСУРСОВ В РЕГИОНЕ АРАЛЬСКОГО МОРЯ УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ УДАЛЕНИЯ ОТХОДОВ В ВОСТОЧНОМ КАРИБСКОМ РЕГИОНЕ ВОДОНОСНЫЙ СЛОЙ ГУАРАНИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ РАЗВИТИЕ ЛЮДСКИХ РЕСУРСОВ ПРОГРАММА БОРЬБЫ С ВИЧ/СПИДОМ И РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТА В ЗАПАДНОЙ АФРИКЕ АФРИКАНСКИЙ ФОРУМ ПО ВОПРОСАМ ОБРАЗОВАНИЯ ДЛЯ ДЕВОЧЕК СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКОЕ РАЗВИТИЕ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АМЕРИКЕ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОГРАММА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГЕНДЕРНОГО РАВЕНСТВА В АРАБСКИХ СТРАНАХ БЛИЖНЕВОСТОЧНАЯ ИНИЦИАТИВА ПО ЗАЩИТЕ ДЕТЕЙ ДЕМОБИЛИЗАЦИЯ В АФРИКЕ

URUGUAY 12

ARGENTINA 12

ANTIGUA AND 11 BARBUDA 3 11

3 11

ST. KITTS AND NEVIS

ST. VINCENT AND THE GRENADINES

DOMINICA

3 11

ST. LUCIA

3 11

GRENADA

3 11

Вставка А

IBRD 34326R FEBRUARY 2007

19 программ, прошедших оценку

. KAZAKHSTAN

8 17

MOROCCO 8 17 18

8 17 18

LEBANON

8 17 18

JORDAN

8 18

LIBYA

9 10

17 18

WEST BANK AND GAZA

ALGERIA

UZBEKISTAN

KYRGYZ REP. 9 10

TURKMENISTAN TAJIKISTAN SYRIAN AR. REP. 10 10 ISL. REP. 8 17 KUWAIT IRAQ OF IRAN 18 17

TUNISIA

9 10

MOLDOVA ROMANIA 6 BULGARIA 6 TURKEY

ARAB REP. OF EGYPT

8 17 18

SAUDI ARABIA

8 17 18

BAHRAIN 17 18 QATAR 17

PAKISTAN 17

UNITED ARAB EMIRATES OMAN 17 18

MAURITANIA 17 18 1 17 18 MALI REP. OF NIGER 15 1 CHAD SENEGAL 17 18 YEMEN 15 SUDAN 5 15 1 5 18 BURKINA FASO 17 18 17 18 THE GAMBIA 5 15 DJIBOUTI 18 CENTRAL 5 18 GUINEA GHANA NIGERIA ETHIOPIA 5 14 15 AFRICAN REP. 5 15 SIERRA LEONE 5 15 SOMALIA CAMEROON 19 14 15 15 LIBERIA UGANDA 5 15 KENYA 17 18 5 14 15 CÔTE D’IVOIRE RWANDA 4 5 4 5 14 TOGO 7 15 19 4 15 19 GABON 7 15 14 15 BENIN 15 BURUNDI 4 15 DEM. REP. 19 19 CONGO OF CONGO TANZANIA 2 15 19

ANGOLA

ZAMBIA 2

5 15

SEYCHELLES COMOROS

5 15

MADAGASCAR

ZIMBABWE

NAMIBIA 15 19

MALAWI

5 15 19

BOTSWANA MOZAMBIQUE 5

SWAZILAND

LESOTHO 15

SOUTH AFRICA

ROMANIA 6 CROATIA 6 8 BOSNIA AND SERBIA HERZEGOVINA 6 6 8 BULGARIA

ALBANIA 6

ВСТАВКА Б

FYR MACEDONIA

àííàß êàðòà ïîäãîòîâëåíà àðòîãðàôè÷åñêèì îòäåëîì ñåìèðíîãî áàíêà. ðàíèöû, öâåòà, íàèìåíîâàíèß è ëþáàß äðóãàß èíôîðìàöèß, ïîêàçàííàß íà ýòîé êàðòå, íå ßâëßåòñß ñóæäåíèåì ñî ñòîðîíû ðóïïû îðãàíèçàöèé ñåìèðíîãî áàíêà îòíîñèòåëüíî ïðàâîâîãî ñòàòóñà êàêîé-ëèáî òåððèòîðèè èëè ïðèçíàíèåì èì òàêèõ ãðàíèö.

Предисловие

ногие вопросы в области развития требуют объединения усилий соседних стран: например, в области управления водными и другими природными ресурсами, содействия развитию торговли и транспорта, обеспечения надежных источников энергии и защиты от распространения заболеваний и ухудшения состояния окружающей среды. Вместе с тем международное содействие развитию организовано главным образом в целях поддержки программ в отдельных странах, при этом на многострановые программы развития выделяется лишь около 3 процентов общего объема помощи. В данной оценке содержится анализ опыта разработки и реализации региональных программ развития, поддерживаемых Всемирным банком на протяжении последних 10 лет. Хотя их число относительно невелико, в совокупности они представляют собой важный опыт по разработке и реализации таких программ в целях достижения высоких результатов. Настоящая оценка дополняет проведенное Группой независимой оценки исследование 2004 года «Глобальные проблемы, решение задач глобализации: независимая оценка подхода Всемирного банка к глобальным проблемам». Глобальные и региональные программы характеризуются наличием как некоторых схожих черт – а именно, необходимостью создания механизмов управления,

учитывающих мнения стран и обладающих юридическим статусом, – так и важных различий, обусловленных более выраженной страновой направленностью инвестиций в большинстве региональных программ. Это означает, что региональные программы предполагают участие всех заинтересованных стран и, как правило, требуют преодоления ими различий в интересах и прошлых конфликтов в целях обеспечения искомых долговременных результатов. Несмотря на то что региональные программы отличаются большей сложностью, чем программы, разработанные для отдельных стран, согласно оценке, поддерживаемые Банком региональные программы не менее эффективны в достижении поставленных целей, чем операции в отдельных странах. Как vii

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

показывает проведенная оценка, успех региональных программ обусловлен наличием ключевых факторов, а именно, урегулирования политэкономических отношений между соседними странами, четкого разграничения функций, выполняемых национальными и региональными институтами, и планирования долговременной устойчивости результатов программы. Согласно полученным выводам, более стратегически направленный подход Банка и его партнеров в области развития к оказанию поддержки региональных программ предусматривает содействие странам в выявлении условий, при которых региональные

подходы могли бы усиливать их национальные программы, и содействие укреплению архитектуры международной помощи в поддержку многострановых усилий. Региональные программы обладают большим потенциалом развития. Если бы усиление поддержки таких программ сочеталось с применением уроков, извлеченных из прошлого опыта, то результат в области развития был бы значительным. Надеюсь, что полученные выводы помогут руководству в дальнейшей разработке такого подхода.

Винод Томас Генеральный директор, Департамент оценки операционной деятельности

viii

Резюме

егиональные программы обладают существенным потенциалом для решения проблем развития, с которыми сталкиваются соседние страны. Например, координация развития транспорта на региональном уровне может оказать помощь 31 стране мира, не имеющей выхода к морю, в обеспечении более широкого доступа к рынкам через соседние страны. Региональная интеграция каналов снабжения и распределения электроэнергии может способствовать расширению доступа небольших стран к надежным и менее дорогостоящим источникам энергии. Сотрудничество между соседними государствами имеет жизненно важное значение в борьбе с распространением таких заболеваний, как малярия и ВИЧ/СПИД и в управлении 60 процентами мировых запасов пресной воды, получаемых из общих речных источников. Однако разработка региональных программ, предусматривающих справедливое распределение благоприятных результатов и затрат между участвующими странами и эффективную координацию страновых и региональных мероприятий в ходе реализации, является сложной задачей. Именно наличие этих проблем объясняет, почему на региональные программы приходится менее 3 процентов международной помощи в области развития. Как следует из настоящей оценки эффективности поддержки Всемирным банком программ

регионального развития в течение 1995–2005 финансовых годов, большинство исследованных программ были эффективными или имели высокую вероятность эффективности в достижении большинства поставленных целей в области развития. Результаты могли быть и более убедительными, если бы поддержка региональных программ в рамках международных усилий в области оказания помощи была более продуманной. Приведенные выводы основаны на исследовании 19 региональных программ и анализе совокупного портфеля Банка, насчитывающего порядка 100 региональных операций. Залогом успеха региональных программ является наличие консенсуса между участвующими странами по вопросам распределения благоприятных результатов программы и затрат, а также твердое обеспечение учета мнения стран при решении вопросов о структурах управления. Кроме того, они должны предусматривать разграничение функций и связь между национальными и региональными институтами и обеспечивать ix

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

мобилизацию адекватных пакетов финансирования, включающих гранты, кредиты и займы, в ходе продолжительного периода подготовки и реализации проектов, которые, как правило, необходимы для достижения целей региональных программ.

среды, которые были профинансированы за счет грантов Глобального экологического фонда. С 2000 финансового года было одобрено две трети активных программ, и в течение следующих нескольких лет прогнозируется дальнейшее увеличение их числа.

Всемирный банк играет важную роль в развитии и поддержке региональных программ. Потенциальный вклад региональных программ, по всей вероятности, будет расти по мере того, как трансграничные аспекты здравоохранения, инфраструктуры, охраны окружающей среды и содействия торговле будут приобретать все большее значение. Усиление роли Банка, обусловленное внедрением более стратегического подхода, может оказать помощь странам в реализации возрастающего потенциала регионального сотрудничества.

Большинство региональных программ признано эффективными

Поддержка региональных программ носит ограниченный характер, однако она усиливается В данной оценке региональная программа определяется как комплекс мероприятий, направленных на решение одной или более задач в области развития в трех или более странах в рамках одного Региона Банка или в сопредельных Регионах и предусматривающих сотрудничество или интеграцию участвующих стран. Банк поддерживает два типа программ: региональные проекты, имеющие ограниченный срок действия и финансируемые за счет займов, кредитов и грантов, и региональные партнерства, которые, как правило, не имеют ограничений по срокам действия и финансируются полностью за счет средств грантов. За последние 10 лет размер такой помощи достиг лишь 1,7 млрд. долларов США, что составляет менее 1 процента совокупного объема финансирования проектов и партнерств Банка. Эту сумму дополнил небольшой объем софинансирования, составивший в среднем 6 млрд. долларов США. Половина суммы помощи была направлена в страны Африки, при этом около половины всех проектов нацелено на защиту окружающей x

Региональные проекты, завершенные за период оценки, оказались столь же эффективны в достижении поставленных основных целей, что и проекты, реализованные в отдельных странах. Они позволили успешно создать новые активы и сохранить существующие таким образом, чтобы они служили на благо всех участвующих стран. Например, в рамках таких проектов были разработаны гидроэнергетические мощности и увеличен доступ к электроэнергии в нескольких странах Западной Африки, восстановлены рыбные промыслы на озере Виктория и проведен обмен опытом и сформирована база данных по вопросам защиты детей на Ближнем Востоке. Вместе с тем, они в целом не оказали помощи странам в реализации таких сопутствующих мер политики, как проведение реформы ценообразования жилищно-коммунальных услуг, необходимой для обеспечения устойчивости результатов проектов, или достижение соглашений о совместном использовании ресурсов.

Программы актуальны, но слабо связаны с программами содействия странам Проанализированные региональные программы актуальны сами по себе. В каждой из них надлежащим образом обосновывается применение многостранового подхода. Как правило, преследуемые ими цели увязаны с задачами национальных мероприятий участвующих стран. Вместе с тем они не разрабатываются на основе совместной с этими странами оценки тех проблем, которые могли бы с наибольшей эффективностью решаться в рамках регионального подхода, и не связаны тесным образом со страновыми программами Банка. Лишь треть из

РЕЗЮМЕ

19 проанализированных региональных программ фигурировали в Стратегиях содействия Банка участвующим странам в качестве стратегических целей.

Залогом успеха региональных программ стали пять отличительных особенностей Программы, нацеленные на решение вопросов, представляющих совместный интерес для стран (как например, предотвращение распространения ВИЧ/СПИДа и развитие региональных рынков энергетики), как правило, более успешны, чем программы, в рамках которых интересы стран противоречат друг другу (как например, совместное использование водных ресурсов) или требуется достижение компромиссов между ними. Но во всех случаях успех зависит от учета пяти определяющих факторов при разработке и реализации программ. Твердая приверженность стран идее регионального сотрудничества требует

внимания к вопросам политэкономии отношений между странами в области признания собственных обязательств, связанных с совместными действиями. При реализации многих программ обеспечение твердой приверженности стран осложнялось в силу неадекватной оценки затрат на программу и ее положительных результатов в расчете на каждую страну, а также отсутствия региональной базы для решения возникающих между странами конфликтов интересов. Например, неспособность должным образом оценить потенциальные выгоды и затраты каждой страны в рамках программы охраны окружающей среды и водных ресурсов в регионе Аральского моря привели к недостаточной проработке программы и слабой заинтересованности стран в проведении мероприятий в рамках программы. Масштаб целей должен соответствовать национальному и региональному потенциалу,

с тем чтобы в рамках региональных программ эффективно решались сложные вопросы координации при реализации мероприятий. Например, при реализации программы

сохранения биологического разнообразия в Центральной Азии основное внимание было сосредоточено на реализации первого этапа мер, разработанных в соответствии со страновыми и региональными возможностями, в то время как более сложные для выполнения мероприятия были перенесены на последующие этапы. Напротив, цели первого этапа региональной программы обеспечения гендерного равенства в арабских странах превзошли возможности регионального секретариата и национальных институтов участвующих стран для реализации запланированных мероприятий по информированию населения и обмену опытом. Четкое разграничение и координация функций между национальными и региональными институтами сыграло важную роль в реализации

мероприятий в рамках программы и обеспечения долговременных результатов. Наилучшие результаты были достигнуты благодаря тому, что на уровне страны ведущая роль в выполнении и реализации мероприятий программы отводилась национальным институтам, в то время как региональные институты оказывали поддержку, которую национальные агентства действенным образом оказать не могли, как то: координация, сбор данных, техническое содействие, разрешение конфликтов, мониторинг и оценка. Такое разграничение функций отличало в целом успешную реализацию программы по управлению природопользованием в районе озера Виктория, в рамках которой национальные институты проводили научные исследования и пилотные мероприятия, а немногочисленный региональный секретариат координировал процесс обмена информацией и отношения с донорами. Механизмы

ответственного

управления

требуют длительного времени на подготовку, но являются важнейшим элементом обеспечения заинтересованности страны в реализации программы. Например, на разработку Программы по борьбе с ВИЧ/СПИДом и развитию транспорта в Западной Африке ушло около двух лет, что отчасти объясняется тем, что странам потребовалось время для согласоxi

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

вания институциональных структур по управлению и контролю за реализацией программы. Однако заинтересованные стороны полагают, что это время было потрачено с пользой, поскольку в результате была создана структура управления, учитывающая мнение стран и предусматривающая государственное участие на высоком уровне. Вместе с тем даже должным образом сформированные региональные органы управления нередко демонстрировали недостаточную эффективность в силу отсутствия скоординированной донорской поддержки мероприятий в рамках программы. Во всех 17 проанализированных программах, в которых участвует более одного основного донора, координация между донорами была слабой; более чем в половине случаев реализацию программ серьезно затрудняло наличие таких проблем, как целевой и связанный характер поддержки, непредсказуемость финансирования и различие в требованиях, предъявляемых отдельными донорами. Планирование устойчивости результатов программы после завершения внешней

поддержки при реализации региональных программ не носило систематического характера. В ряде случаев страны несли расходы, связанные в проведением национальных мероприятий. Однако они не проявляли большого интереса к финансированию продолжения региональных мероприятий, за исключением случаев, когда такие расходы могли быть покрыты за счет генерируемых проектом средств, как например, сбор лицензионных платежей при реализации телекоммуникационной программы в странах Восточно-Карибского союза.

Эффективность региональных партнерств уступает эффективности региональных проектов Региональные проекты характеризуются ярко выраженной ролью стран, в то время как ведущую роль в региональных партнерствах играют доноры. Как правило, в рамках региональных партнерств реализацией xii

мероприятий по программе занимались региональные органы, не имеющие прочных связей с национальными институтами. Это было главным препятствием в случаях, когда партнерства стремились накопить опыт для оказания поддержки национальным реформам политики. Региональные партнерства также, как правило, не имеют надлежащих планов мобилизации ресурсов для обеспепения предсказуемости и устойчивости финансирования после прекращения внешней помощи. Эти выводы, касающиеся слабой заинтересованности стран, ненадлежащего управления и недостаточной устойчивости региональных партнерств, аналогичны выводам, полученным в ходе оценки глобальных программ партнерств.

Ключевые выводы о результатах деятельности Банка Банк выполняет множество функций в рамках поддержки региональных программ.

Банк объединяет страны и партнеров доноров и содействует достижению консенсуса при разработке программ. Он предоставляет технические рекомендации и в некоторых случаях выполняет функции управляющего программой или секретариата и члена управляющего органа. Его финансовое участие в региональных проектах составляет в среднем до трети совокупных затрат на проект и варьируется от 8 до 100 процентов. Даже в случаях ограниченного финансового участия Банк существенным образом влияет на подготовку и реализацию программ. Банк продемонстрировал наибольшую эффективность в традиционных областях, где он обладает сравнительными преимуществами. Банк добился высоких результатов в

стимулировании интереса стран к региональным программам благодаря аналитической работе, мобилизации донорской помощи и финансированию страновых инвестиционных программ. Его деятельность оказалась относительно неэффективной в плане содействия странам в преодолении конфликтов интересов, разграничении функций национальных и региональных институтов и планировании устойчивости результатов на национальном и

РЕЗЮМЕ

региональном уровнях. В тех случаях, когда общая координация донорской помощи была слабой, Банк не улучшил взаимодействие между донорами. Кроме того, Банк слабо справился с задачей распространения международных стандартов координации донорской помощи в рамках региональных программ. Меры стимулирующего характера и возможности Банка, нацеленные на нужды страновых программ, не являются оптимальными для поддержки региональных программ.

Критерии распределения ресурсов в рамках имеющихся у Банка инструментов безвозмездного финансирования не дают ему возможность последовательно поддерживать региональные программы. Страновые отделы и бюджетные процедуры создают негативные стимулы для развития региональных операций. Действующие процедуры мониторинга и изучения опыта реализации региональных программ не эффективны. Кроме того, налицо сложности, связанные с созданием правовой базы для реализации отдельных региональных программ, и необходимость усовершенствования инструкций для персонала.

Банк мог бы содействовать странам в извлечении большей пользы из регионального сотрудничества Учитывая очевидный потенциал региональных программ по обеспечению существенной пользы в области развития, Банк стоит перед выбором стратегии будущей поддержки региональных программ. Он может продолжить работу в обычном режиме, то есть оказывать поддержку по мере появления возможностей. Это означает, что Банк будет по-прежнему уделять основное внимание страновым программам, предоставляя другим партнерам возможность консолидировать международную поддержку в области регионального сотрудничества. В качестве альтернативного подхода Банк может разработать более стратегический и потенциально более масштабный подход.

Группа по оценке рекомендует Банку принимать более активное участие в поддержке региональных программ при условии разработки более стратегического подхода. А именно, руководству Банка следует рассмотреть возможность реализации следующих четырех изменений. 1. Разработка стратегий региональных программ и их интеграция в Стратегии содействия странам. Региональным управлениям следует применять более стратегический подход при разработке и оказании поддержки региональным программам для дополнения и усиления стоящих перед страной целей в области развития. Для достижения этого необходимо следующее: • Разработка в рамках консультаций с клиентами и партнерами-донорами, среднесрочных планов, в которых выявляются возможности разработки приоритетных региональных программ и определяются потребности в поддержке. • Интеграция региональных программ в соответствующие Стратегии содействия стране. • Оказание соответствующего аналитического и консультационного содействия странам в оценке выгод и затрат на разработку региональных подходов. 2. Работа по укреплению международной архитектуры финансирования региональных программ в области развития. Это означает, что руководству Банка следует: • Разработать совместно с партнерами пакеты финансирования, необходимые для реализации отдельных программ на основании сравнительных преимуществ каждого партнера. • Увязать предоставление займов, кредитов и грантов с выполнением стратегий региональных программ. 3. Повышение результативности поддержки, оказываемой Банком региональным партнерствам. Поскольку подмножество региональных программ в виде бессрочных, многосторонних партнерств, как правило, менее успешны, чем региональные проекты, Банку следует уделить особое внимание xiii

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

повышению их результативности. Для обеспечения большей эффективности Банку следует: • Участвовать в партнерствах только при условии согласования их целей со стратегическими региональными планами Банка. • Оказывать помощь только на основании положительных выводов периодических оценок. • Требовать предъявления достоверных планов обеспечения устойчивого осуществления мероприятий в рамках программ. 4. Усиление корпоративных стимулов и возможностей для оказания эффективной помощи региональным программам. Для этого Банку необходимо: • Создать базу данных, объединяющую опыт реализации региональных программ и

xiv

учесть уроки при разработке, реализации и оценке программы. • Разработать руководство для сотрудников, касающееся правовой базы реализации региональных программ, и определить обоснованность внесения изменений в правовые и стратегические нормативные документы Банка. • Проводить периодические обзоры реализации Банком стратегий региональных программ, его деятельности в рамках партнерств с другими донорами и достигнутых результатов. Такие изменения позволят усилить подход Банка к оказанию помощи странам в реализации большого потенциала региональных программ в области развития.

Комментарии руководства: Резюме

уководство с интересом ознакомилось с подготовленным Группой независимой оценки (ГНО) обзором оказываемого Всемирным банком содействия многострановым операциям, который представляет собой полезный и своевременный анализ небольшого,но растущего сегмента помощи, оказываемой Банком. В обзоре справедливо указывается, что для решения ряда вопросов наиболее оптимальным является региональный подход, а в особо крайних случаях некоторые задачи могут быть решены только в рамках регионального сотрудничества. В целом данный обзор помогает Банку более четко определить свою роль в поддержке региональных операций.

Мнение Руководства о подготовленном ГНО ангализе и выводах Несмотря на то что в настоящем обзоре представлена ценная информация о деятельности Банка в области поддержки региональных инициатив, некоторые его аспекты заслуживают более подробного рассмотрения.

Поддержка Банком региональных операций Хотя Банк по-прежнему работает преимущественно на страновом уровне, оказывая содействие странам в реализации их собственных целей по обеспечению экономического роста и сокращению бедности, он признает важность поддержки региональных операций. Некоторые проблемы, например в секторах энергетики и водоснабжения, зачастую

решаются более эффективно на региональном уровне. Вместе с тем такие вопросы, как наличие институционального потенциала и оценка заинтересованности страны, которые достаточно тяжело решаются на страновом уровне, представляют еще бЧльшую трудность на субрегиональном и региональном уровнях. Несмотря на эти сложности, потребность в поддержке Банком региональных операций, особенно в Африке, возрастает. Новое партнерство в интересах развития Африки (НЕПАД), созданное в июле 2001 года под эгидой Африканского Союза, признало необходимость регионального сотрудничества и интеграции, особенно для преодоления ограниченности внутренних рынков стран, обеспечения потребностей в инфраструктуре и решения важных экологических вопросов. Для поддержки этих целей НЕПАД в июле 2004 года в Региональном xv

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

управлении Африки был создан Департамент региональной интеграции (вместо существовавшего ранее регионального отдела более низкого уровня). В более широком смысле все Региональные управления поддерживают проведение экономических и отраслевых исследований (ЭОИ), охватывающих вопросы торговли и интеграции, в том числе определение приоритетов в области регионального сотрудничества. Кроме того, они оказывают поддержку региональным операциям и партнерствам, масштабы которой зависят от спроса и имеющихся в странах условий. Признавая важность удовлетворения возросшего спроса со стороны стран, которым необходима поддержка в реализации региональных операций, в рамках МАР-13 осуществлялась пилотная программа региональных проектов. Данная программа нашла свое продолжение в рамках МАР-14 и по состоянию на конец 2006 финансового года поддерживаемый пилотой программой портфель включал 14 проектов, общая сумма обязательств по которому составляла почти 1 миллиард долларов США (World Bank 2006a). В целом, учитывая опыт проведения комплексных операций по всему миру, Банк имеет доказанное на практике преимущество по оказанию помощи в проведении региональных инициатив. Вместе с тем они в сущности представляют собой новый портфель операций, опыт проведения которых на сегодняшний день ограничен.

Размер выборки, выводы и рекомендации Что касается выводов о факторах, определяющих успех деятельности Банка по поддержке региональных операций, то руководство отмечает, что размер выборки мал (менее 100 операций) и, как указывалось ранее, Банк оказывает такую поддержку по большей части с недавнего времени. Свыше трех четвертей операций и примерно три четверти партнерств было основано во второй половине охватываемого обзором ГНО периода. Осуществление упоминавшейся ранее пилотной программы МАР началось лишь в 2003 году. Как отмечается в обзоре ГНО, региональные операции, в силу своих особенностей, требуют более xvi

длительной подготовки, поэтому реализация половины операций в рамках пилотной программы МАР началась в 2006 и 2007 финансовых годах, по истечении периода оценки выборки ГНО, а операции, вошедшие в выборку, были относительно новыми. Руководство также отмечает, что, учитывая размер выборки, некоторые выводы могли бы быть иными, если бы для детального анализа были выбраны другие операции. Поэтому хотя руководство рассматривает обзор как серьезное и полезное мероприятие, оно полагает, что необходимо сдержанно подходить к содержащимся в нем анализу и рекомендациям и продолжать извлекать уроки из растущего числа операций по мере расширения поддержки региональных программ.

Другие соображения руководства Есть вопросы, которые, по мнению руководства, заслуживали бы более глубокого анализа. В целом руководство согласно с проведенным ГНО анализом обоснования оказываемой Банком поддержки, однако, как подчеркивается в обзоре, региональным операциям присуща проблема “проезда за чужой счет”, когда страны стремятся получить выгоды от реализации программы, не затрачивая при этом необходимых усилий и средств. До сегодняшнего дня международное сообщество не нашло решения этой проблемы. Отчасти по этой причине руководство не разделяет выводы ГНО о необходимости расчета затрат и выгод на начальном этапе разработки региональных инициатив во всех странах или о необходимости включения региональных программ в Документы о стратегии содействия (ССС) всем участвующим в них странам. В рамках некоторых недавних нициатив решались вопросы сотрудничества на этапе реализации, что позволило успешно расширить число их участников благодаря быстрому достижению результатов странами, проявившими приверженность целям инициативы с самого начала. В обзоре также проводится четкое различие между операциями и партнерствами; нередко их сочетание может быть полезным инструментом для поддержания региональных инициатив. Наконец, в обзоре могли бы более

К О М М Е Н ТА Р И И Р У К О В ОД С Т В А : Р Е З Ю М Е

четко разграничиваться случаи, когда операции осуществляются в масштабе региона в целях преодоления ограничений, налагаемых малым размером территории отдельных стран, и те, в которых операции имеют целью решение проблем, не зависящих от размера страны.

основные выводы и рекомендации Руководство в целом принимает предоставленные ГНО выводы, но с некоторыми оговорками. Действия, которые руководство

обязуется выполнить, изложены в прилагаемом Плане мероприятий руководства. Более подробное рассмотрение рекомендаций и более полная разработка перечня согласованных действий руководства содержится в полном Ответе руководства в приложении I. Следует еще раз подчеркнуть, что руководство признательно за обзор, который послужит повышению эффективности этого нового и растущего направления деятельности Банка – поддержки региональных программ и партнерств.

План мероприятий руководства Основные рекомендации ГНО Разработка

стратегий

Ответ руководства

региональных

Согласны отчасти. Руководство согласно с необхо-

программ и их интеграция в Стратегии

димостью формирования стратегического подхода к

содействия странам. Региональным управлениям

использованию ресурсов при поддержке региональных

надлежит выработать более стратегический подход к

программ. Вместе с тем региональные аналоги страно-

разработке

рамках

вых стратегий сокращения бедности отсутствуют, а

региональных программ для дополнения и усиления

региональных организаций, пользующихся заслужен-

стоящих перед странами целей в области развития.

ным доверием среди государств-участников, мало.

Для реализации такого стратегического подхода от

Кроме того, Региональные управления сильно различа-

Банка потребуется:

ются друг от друга по числу относящихся к ним стран,

• Разработка в рамках консультаций с клиентами и

размеру и географическим характеристикам этих стран,

партнерами-донорами среднесрочных планов по

и наличию возможностей для проведения региональ-

определению возможностей для реализации

ных мероприятий. В некоторых случаях готовность

высокоприоритетных региональных программ и

оказать поддержку региональным инициативам, когда

оказания необходимой им поддержки.

для этого появляются возможности, может являться

оказанию

поддержки

• Интеграция региональных программ в соответствующие Стратегии содействия странам.

наилучшим подходом, несмотря на отсутствие оформленной в письменном виде стратегии. Поэтому

• Оказание адекватного аналитического и консульта-

руководство планирует передать полномочия по

ционного содействия странам в оценке выгод и

принятию решений о целесообразности разработки

затрат региональных подходов.

формальной стратегии региональных программ на усмотрение аппарата Региональных управлений и их руководства и отслеживать их опыт, в том числе опыт тех Региональных управлений, которые откажутся от разработки региональных стратегий. Региональные управления, принимающие решение разработать региональные и субрегиональные стратегии, должны проводить консультации с клиентами и партнерамидонорами в ходе этого процесса. Все Региональные управления должны будут применять передовую практику при отборе, разработке бюджета, обеспече-

xvii

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

План мероприятий руководства Основные рекомендации ГНО

Ответ руководства нии результатов и оценке региональных программ на основе опыта выбора приоритетов при проведении региональных ЭОИ. Руководство будет считать свой согласованный план действий завершенным, когда каждое Региональное управление проведет анализ собственного подхода к региональным программам и партнерствам, опираясь на передовую практику при определении приоритетов для проведения региональных ЭОИ. Региональные управления представят свои подходы на брифинге для исполнительных директоров в 2008 финансовом году.

Деятельность по укреплению международной

Согласны отчасти. Как отмечено выше, Региональ-

архитектуры оказания помощи региональным

ные управления, решившие подготовить региональные

программам

или

развития.

Для

обеспечения

субрегиональные

стратегии, должны

будут

эффективности этой работы руководству Банка

проводить консультации и координировать действия со

следует:

своими партнерами. Такие консультации и координация

• Совместно с партнерами разработать механизмы

включают обсуждение финансовых механизмов. Банк

финансирования отдельных программ с учетом

будет сотрудничать с партнерами на каждом этапе

сравнительных преимуществ каждого партнера.

разработки механизмов финансирования отдельных

• Увязать предоставление займов, кредитов и

операций. Руководство включит вопросы региональной

грантов с реализацией стратегий региональных

продержки в свой общий план взаимодействия с

программ.

клиентами и донорами по обеспечению соответствия и гармонизации процедур содействия. Что касается собственных механизмов Банка по предоставлению займов, кредитов и грантов, то руководство рассматривает обеспечение такого соответствия в контексте описанной выше деятельности по соблюдению передовой практики отбора, разработки бюджетов, обеспечения результатов и оценки региональных программ на основе опыта определения приоритетов при реализации региональных ЭОИ. Руководство будет считать свой согласованный план действий

выполненным,

когда

региональная

поддержка будет рассмотрена в контексте международной деятельности по гармонизации процедур содействия и программ, разработанных Региональными управлениями. Руководство представит свой отчет на брифинге для исполнительных директоров в 2008 финансовом году и в своем следующем докладе о ходе работы по гармонизации процедур содействия. xviii

К О М М Е Н ТА Р И И Р У К О В ОД С Т В А : Р Е З Ю М Е

Основные рекомендации ГНО

Ответ руководства

Повышение эффективности оказываемой

Согласны отчасти. Руководство будет принимать

Банком поддержки региональных партнерств.

меры по повышению эффективности своей поддержки

Поскольку

носящие

региональных партнерств. (Как указано в полном

характер бессрочных партнерств с участием несколь-

Ответе Руководства, у руководства есть вопросы по

ких доноров, как правило, менее успешны, чем

поводу размера выборки, методологии и достаточно-

региональные проекты, Банку следует уделять особое

сти данных для вывода о том, что партнерства, как

внимание

своей

правило, менее успешны, чем региональные проекты).

поддержки таким видам региональных программ. Для

Упомянутая выше работа по обмену опытом примене-

этого Банк мог бы:

ния передовой практики отбора, разработки бюджета,

• Вступать в такие партнерства только в тех случаях,

обеспечению результатов и оценки региональных

когда их программные цели согласуются с планами

программ на основе опыта определения приоритетов

Банка в отношении региональных программ.

для региональных ЭОИ, будет выполняться и в

региональные

повышению

программы,

эффективности

• Оказывать поддержку только на основании

отношении региональных партнерств. Благодаря

положительных выводов периодических оценок.

рекомендациям ГНО руководство приняло решение о

• Требовать

предоставления

заслуживающих

проведении каждые 3–5 лет независимых оценок

доверия планов выполнения мероприятий в рамках

реализации

программ.

Механизма предоставления грантов на цели развития,

программ, финансируемых

за

счет

с использованием матрицы для проведения оценки, разработанной в рамках консультаций с ГНО; ГНО будет проводить выборочное изучение этих оценок. Что касается выводов оценки, то приостановление важных инициатив на основании одной отрицательной оценки, может быть экономически нецелесообразно. В некоторых случаях руководство может предпочесть использовать выводы для совершенствования инициативы путем выработки четких целевых ориентиров для оценки хода выполнения плана мероприятий, а не выходить из партнерств. Что касается устойчивости, то руководство видит необходимость в экспериментировании. В некоторых случаях инновационные идеи необходимо апробировать и обосновать, прежде чем может быть решен вопрос о предоставлении устойчивого финансирования. Чересчур быстрый переход к устойчивому финансированию может затруднить выход из такого механизма. То же соображение касается целей программы региональных партнерств. Хотя в большинстве случаев такие партнерства должны быть действительно увязаны с планами региональных управлений, в отдельных случаях последние могут найти возможность выхода за рамки этой схемы при условии, что экспериментальный характер таких партнерств открыто заявлен.

xix

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

План мероприятий руководства Основные рекомендации ГНО

Ответ руководства Руководство будет считать свой согласованный перечень

действий завершенным, когда каждое

Региональное управление проведет анализ собственного подхода к региональным программам и партнерствам, опираясь

на

передовую

практику

при

определении приоритетов для проведения региональных ЭОИ. Региональные управления представят свои подходы на брифинге для исполнительных директоров в 2008 финансовом году. Укрепление

корпоративных

стимулов

Согласны. Региональное управление Африки через

потенциала для обеспечения эффективной

свой

поддержки региональных программ.

совместно с Отделом глобальных программ и

Для

Департамент

региональной

интеграции

достижения этого Банку необходимо:

партнерств Управления льготного финансирования

• Сформировать базу данных об опыте реализации

программ и глобальных партнерств возглавят работу

региональных программ и учесть уроки при

по созданию банка знаний по операциям и партнер-

разработке, реализации и оценке программ.

ствам, соответственно, а также по организации обмена

• Разработать руководство для сотрудников по

опытом между всеми Региональными управлениями.

вопросам законодательной базы, регламентирую-

Объединения секторов будут играть важную роль в

щей

деятельность

региональных

управлении и обмене знаниями, в особенности, по

целесообразность

таким вопросам, как региональный транспорт, энерге-

внесения изменений в юридические и стратегиче-

тика и управление водными ресурсами. В связи с этой

ские нормативные базовые документы Банка.

работой Юридическое управление Банка разрабаты-

программ,

рамках

определить

• Проводить периодические обзоры реализации Банком

стратегий

региональных

вает руководство по надлежащей практике для

программ,

юристов по обеспечению законодательной базы и

партнерств с донорами и достигнутых результатов.

механизмам реализации региональных операций и аналогичную базу данных по юридическим вопросам и их разрешению применительно к региональным операциям. Руководство будет считать свой согласованный план действий завершенным после того, как будет создан банк знаний по региональным операциям, в том числе руководство по надлежащей практике обеспечения законодательной базы и продолжению работы по расширению банка знаний по региональным партнерствам. Руководство представит исполнительным директорам отчет о проделанной работе в связи с обновлением пилотной программы МАР в 2008 финансовом году.

Резюме Председателя Комитета по вопросам эффективности деятельности в области развития (КЭР)

февраля 2007 года Комитет по вопросам эффективности деятельности в области развития (КЭР) рассмотрел доклад «Потенциал региональных программ в области развития: Оценка помощи Всемирного банка в проведении многострановых операций» и проект ответа руководства Банка. Общая информация В основе доклада “Оценка помощи Всемирного банка в проведении многострановых операций” лежит Обзор поддержки Банком глобальных программ, который был подготовлен ГНО и также рассматривался Комитетом. Региональные программы отличаются от глобальных тем, что они часто призваны решать проблемы, имеющие географическое измерение (например, система рек, транспортный коридор, рынок энергоносителей), и нередко финансируются с помощью займов Банка.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в докладе В докладе ГНО оценивается поддержка Всемирным банком программ регионального развития, которые осуществлялись с 1995 по 2005 год. На них приходится менее 1 процента совокупного финансирования, предоставлен-

ного Банком в этот период. В докладе сформулированы три основных вывода: (i) региональные программы могут давать высокие результаты; (ii) их успех и устойчивость зависят от наличия серьёзной заинтересованности всех участвующих стран; и (iii) Банк добился наибольшего эффекта в стимулировании интереса стран к региональным программам благодаря своей аналитической работе и мобилизации ресурсов, а помощь странам в примирении их противоречивых интересов и планировании устойчивых мероприятий оказалась менее результативной. В ходе оценки были выявлены пять элементов, имеющих решающее значение для успеха региональных программ: сильная заинтересованность стран, соответствие масштабов выбранных целей национальным и региональным возможностям, чёткое разграничение и координация ролей национальных и региональxxi

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

ных институтов, подотчётность в управлении, а также планирование, нацеленное на достижение устойчивости. Оценка показала, что, опираясь на положительный опыт, Банк может играть более важную роль. Для этого Банку рекомендуется: (i) разработать стратегии региональных программ и включить их в Стратегии содействия странам (ССС); (ii) вместе с партнёрами формировать пакеты грантового и ссудного финансирования для отдельных региональных программ; (iii) уделять больше внимания повышению эффективности поддержки, оказываемой региональным партнёрствам; а также (iv) совершенствовать свои корпоративные стимулы и институциональный потенциал для оказания действенной поддержки региональным программам. ГНО намеревается доложить выводы доклада во время полудневной встречи, которая пройдёт в ходе Весенних совещаний, а также организовать брифинги для прессы в Найроби и других городах.

Проект ответа руководства Банка Руководство использовало данную оценку для уточнения своего видения роли, которую Банку надлежит играть в поддержке операций на региональном уровне. В то же время оно отметило, что размер выборки относительно невелик и что относительно большая часть работы Банка по поддержке региональных программ осуществляется с недавнего времени, в силу чего такие программы не были охвачены оценкой ГНО. Руководство признало, что некоторые вопросы решаются более эффективно на глобальном и региональном уровнях. Оно обязалось усилить поддержку региональных программ, хотя Банк в своей работе по-прежнему ориентируется в основном на взаимодействие с отдельными странами. Руководство в целом согласилось с заключениями оценки и содержащимися в докладе рекомендациями. Вместе с тем, учитывая различия региональных условий, требующих разнообразия форм работы, и принимая во внимание сложность региональных инициатив, оно подчёркнуло необходимость применения гибких подходов. Соответственно, оно предложило рассматри-

xxii

вать рекомендации ГНО с практической точки зрения, учитывая условия, присутствующие в конкретных регионах и странах.

Общие выводы Комитет с интересом ознакомился с докладом ГНО. Члены Комитета нашли его информативным и считают, что хотя оценка и проводилась на основе относительно небольшой выборки, в докладе содержатся ценные наблюдения, которые необходимо учитывать в процессе формулирования подхода к региональным инициативам, которого Банк будет придерживаться в будущем. Комитет также высоко оценил продуманный ответ руководства Банка на данный доклад. Он нашел выступления сотрудников региональных управлений Африки, Европы и Центральной Азии, Латинской Америки и Карибского бассейна, Ближнего Востока и Северной Африки о деятельности, осуществляемой ими на региональном уровне, весьма информативными. Признавая растущую значимость регионального сотрудничества, Комитет поддержал усиление роли Банка в рамках более стратегического и активного подхода. Члены Комитета и выступавшие подчёркнули выводы ГНО о том, что заинтересованность участвующих стран имеет большое значение для обеспечения успеха и гибкости региональных инициатив. Учитывая сложность последних, члены Комитета поддержали применение Банком гибкого и инновационного подхода. Выступающие призвали региональные департаменты разрабатывать стратегии региональных программ, особенно в случае активного применения трансграничных подходов. Они также высказались в пользу более полного учета региональных аспектов в соответствующих Стратегиях содействия странам. Комитет рассмотрел разнообразные аспекты поддержки региональных инициатив, в том числе региональные различия, вопросы разработки и финансирования, организационные решения в целях повышения эффективности поддержки, а также координацию деятельности внутри Группы организаций Всемирного банка и с различными донорами.

РЕЗЮМЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КОМИТЕТА ПО ВОПРОСАМ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ (КЭР)

Следующие шаги Комитет обратился к руководству с просьбой как можно скорее представить Совету директоров более полную информацию о подходе Банка к региональным инициативам, предпочтительно в рамках общей стратегии Банка, которая в настоящее время пересматривается. В ходе совещания были затронуты следующие основные вопросы:

Необходим более стратегический подход Комитет поддержал рекомендацию ГНО об активизации участия Банка в региональных программах и внедрении более стратегического подхода, особенно с учётом расширения портфеля его операций на региональном уровне. Двое выступающих пояснили, что совершенствование оказываемой Банком поддержки должно осуществляться за счет повышения ее качества, а не увеличения ее объемов, и отметили ценность и значимость региональной аналитической работы некоторых региональных управлений, например, Ближнего Востока и Северной Африки. Был обозначен ряд направлений, по которым Банк мог бы активизировать свою работу на региональном уровне, включая развитие широкомасштабной транспортной инфраструктуры, содействие торговле, управление природными ресурсами, энергообеспечение, связь и здравоохранение.

Заинтересованность стран как базовый фактор Выступавшие подчеркнули, что региональные программы должны опираться на высокую заинтересованность и целеустремлённость участвующих в них стран, и отметили, что эти факторы имеют решающее значение для обеспечения успеха и устойчивости таких программ. Ряд членов Комитета также отметили, что для достижения успеха и устойчивости региональных программ одна из стран региона должна быть готова взять на себя более существенную роль и ответственность за их реализацию. Некоторые выступавшие указали

на то, что региональные программы должны диктоваться спросом, и что Банк может способствовать формированию заинтересованности внутри стран, но не навязывать её. Они отметили, что для достижения такой заинтересованности необходимо учитывать политический контекст, национальную экономическую политику, формулировать стратегии интеграции региональных вопросов, наращивать потенциал и более активно использовать национальные и региональные институты. Руководство отметило, что для решения проблем региональной политической экономии и формирования потенциала региональных институтов необходимо запастись терпением. Что касается интеграции региональных проблем в национальные меры политики и формирования потенциала региональных институтов, то сотрудники привели в качестве примера опыт работы Банка в Африке, где региональные программы разрабатываются в рамках подхода, предусматривавшего взаимодействие с отдельными странами. Наряду с другими партнёрами в области развития Банк стремится поддержать усилия стран Африки по формированию более эффективных институциональных структур с целью достижения прогресса в деле региональной интеграции. Руководство отметило, что разработка региональных стратегий сокращения бедности завершена в Западной и Центральной Африке и что другие региональные стратегий находятся в стадии подготовки. Вместе с тем, включение региональной проблематики в национальные стратегии пока носит ограниченный характер, главным образом по причине недостаточной способности многих региональных институтов формировать приоритетные программы. Руководство сообщило также о своем сотрудничестве с региональными институтами (такими как НЕПАД), которым оказывается помощь в наращивании потенциала.

Подход к региональным инициативам Учитывая сложность региональных инициатив, и в частности региональных партнёрств, ряд выступавших призвали Банк проявлять

xxiii

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

гибкость и новаторство при оказании поддержки. Соответственно, Банк может действовать через региональные институты, способствовать созданию коалиции национальных институтов и работать с ней, либо создать механизм или институт с целью осуществления деятельности на региональном уровне. Согласно сотрудникам ГНО, в ходе оценки было установлено, что различные модели могут давать хорошие результаты. Хотя во многих случаях сотрудничество с существующими институтами давало определенные преимущества, ряд успешных программ предпочли работать с институтами, специально созданными под конкретные задачи. Руководство заявило, что, по его мнению, Банк обладает сравнительными преимуществами перед другими партнёрами в области развития в том, что касается поддержки региональных программ. Участие Банка в политическом диалоге на национальном уровне позволяет ему оказывать странам содействие в проведении корректировки экономической политики, необходимой им для того, чтобы многие варианты решений на региональном уровне стали осуществимыми. Члены Комитета призвали региональные департаменты предусмотреть возможность разработки стратегии региональных программ, особенно там, где активно применяются многострановые подходы. Представители различных региональных департаментов проинформировали Комитет о поддержке Банком региональных инициатив. Члены Комитета отметили, что внимание, которое уделяется региональным программам, и разнообразие форм их поддержки со стороны Банка неодинаковы в разных регионах, причём в регионе Восточной Азии и Тихого океана региональных программ заметно меньше. В ответ на устные сообщения о текущих инициативах ряд выступающих поинтересовался, можно ли извлечь дополнительные уроки из опыта деятельности в разных регионах, с тем чтобы учитывать их в ходе разработки новых инициатив: например, уроки, извлечённые при работе в регионе Карибского бассейна,могут быть востребованы в Тихоокеанском регионе. На это представители ГНО ответили, что на основаxxiv

нии оценки 19 программ можно извлечь гораздо более богатый опыт, однако представить его в кратком сводном докладе оказалось невозможным. Они также отметили, что в рамках мониторинга и оценки, в том числе при подготовке Отчётов о завершении реализации проекта, можно было бы уделять больше внимания извлечению уроков опыта. Выступавшие отметили, что там, где это уместно, региональные аспекты следует более полно учитывать в соответствующих Стратегиях содействия странам с целью установления между ними более последовательной и согласованной связи.

Разработка региональных программ Ряд выступающих одобрили представленные в оценке ГНО выводы о важности более четкого определения соответствующих ролей и обязанностей национальных и региональных участников процесса. Некоторые из них выступили за проведение более масштабного анализа затрат и выгод, хотя один из членов Комитета указал на то, что заранее просчитать их непросто. Был также поднят вопрос о том, что методика оценки и соответствующие индикаторы должны позволять учитывать воздействие региональных программ.

Финансовая поддержка Ряд членов Комитета остановились на необходимости обеспечивать достаточное финансирование региональных инициатив, и отметили, что одним из сравнительных преимуществ Банка является инвестиционная поддержка, которую он может оказывать региональным проектам. Указывая на недостаточный объем финансирования, который может быть предоставлен в рамках региональной пилотной программы МАР-14, некоторые из выступавших предложили пересмотреть этот вопрос в период 15-го пополнения бюджета МАР. Также поднимался вопрос о необходимости совершенствования распределения грантовых средств на цели реализации региональных инициатив, в том числе из Механизма финансирования развития на безвозмездной основе и других фондов. Другие участники высказывались в пользу формирования

РЕЗЮМЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КОМИТЕТА ПО ВОПРОСАМ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ (КЭР)

государственно-частных партнёрств и привлечения средств частного сектора для поддержки региональных инициатив, особенно крупных инвестиций, например, в сфере инфраструктуры. Несмотря на то, что Банк предпринимает действия по мобилизации средств, руководство заметило, что в поиске подходящих инструментов для поддержки региональных инициатив партнёры Банка в области софинансирования сталкиваются с аналогичными трудностями. Была признана важность формирования координированного подхода на уровне Группы организаций Всемирного банка, призванного обеспечить эффективное использование ресурсов МФК и МИГА на цели региональных программ; были приведены примеры сотрудничества с МФК и МИГА в регионе Африки.

Совершенствование организации Ряд выступающих подчеркнули, что для оказания действенной поддержки региональным инициативам необходимо создать институциональные стимулы и формировать необходимый потенциал. Руководство Банка выразило своё согласие по этому пункту. В этой связи было отмечено, что требуется пересмо-

треть Руководство по операционной деятельности Банка. Также прозвучало предложение о создании Банком единого источника информации или базы данных о региональных программах, которого в настоящее время не существует. Это предложение было сформулировано в качестве одной из рекомендаций ГНО.

Координация деятельности доноров Несколько выступающих призвали к большей координации и согласованности работы доноров (включая региональные банки развития) в поддержку региональных инициатив. Также было предложено более тесно координировать работу и сотрудничать с МВФ. Представители руководства сообщили, что в настоящее время идут переговоры о возможном расширении Парижской декларации для включения в неё региональных программ. В то время как Банк сотрудничает с МВФ в рамках некоторых конкретных инициатив (например, КАРИКОМ, техническая помощь в управлении экономикой, финансируемая совместно), руководство отметило, что полезно было бы придать сотрудничеству с МВФ более систематический характер. Цзя-И Цзоу Председатель

xxv

Содержание для ознакомления с материалом в полном объеме v

Карта программ

Сокращения

Выражение признательности

xiii

Предисловие

Резюме

xxi

Комментарии руководства: Резюме

xxvii

Резюме председателя Комитета по вопросам эффективности деятельности в области развития (КЭР)

Введение 3 4

Масштаб оказываемой Всемирным банком поддержки региональных программ 9 9 10 12 12

Региональное сотрудничество как подход к решению вопросов развития Оценка оказываемой Всемирным банком поддержки

История Потенциал региональных программ в области развития Портфель региональных программ Множественность функций Банка Стратегии региональных программ

Когда региональный подход обоснован?

xxvii

П ОТ Е Н Ц И А Л Р Е Г И О Н А Л Ь Н Ы Х П Р О Г РА М М В О Б Л А С Т И РА З В И Т И Я

Насколько успешны поддерживаемые Банком региональные программы? 21 21

Факторы эффективной разработки и реализации программ 28 31 32 35 37

Опыт эффективных проектов Успехи и неудачи

Твердые обязательства стран Соответствие масштаба программ национальным и региональным возможностям Разграничение и координация ответственности Механизмы ответственного управления Планирование устойчивости результатов

Результативность деятельности Банка в сфере поддержки региональных программ 41 45 48 49

Роль Банка в обеспечении эффективности программ Структуры, внутренний регламент и процедуры Банка для поддержки программ и управления ими Правовая база региональных программ Затраты на подготовку региональных программ

Выводы и рекомендации

Приложения 59 71 87 91 93 95 99 103

A: B: C: D: E: F: G: H:

105 I :

Краткая характеристика 19 региональных программ Портфель региональных программ Записка о методологии Факторы эффективности Характеристики системы управления программами Качество координации деятельности доноров Правовые структуры финансирования региональных проектов Источники финансирования региональных программ за счет грантов Всемирного банка Ответ руководства

109

Замечания и пояснения

113

Библиография

Вставки

xxviii

2.1

5.1

5.2

Стратегия содействия Банка в рациональном использовании водных ресурсов бассейна реки Меконг: надежная аналитическая база и поэтапный программно-целевой подход Твердая приверженность стран осуществлению программ зависит от определения сильных и слабых участников на национальном и общинном уровне Поэтапное проведение мероприятий содействует формированию доверия и политической воли

С О Д Е Р Ж А Н И Е Д Л Я О З Н А К О М Л Е Н И Я С М АТ Е Р И А Л О М В П О Л Н О М О Б Ъ Е М Е

5.3

5.4

6.1

11 14

2.1 2.2

6.1

2.1

2.2

2.3

3.1

22 38

4.1 5.1

6.1

Масштабное развитие потенциала на региональном, национальном и общинном уровне способствовало успехам в профилактике ВИЧ/СПИДа, а также лечении и уходе за больными Создание эффективных связей между мероприятиями на региональном и национальном уровнях Правовая база Банка не накладывает больших ограничений на финансирование региональных программ

Графики Портфель региональных программ Банка Множественность функций Банка при реализации региональных программ Источники безвозмездного финансирования Банком региональных программ

Таблицы Региональные партнерства и региональные проекты: ключевые различия Усиление поддержки региональных программ с 2000 финансового года (по числу программ) Источники внешнего финансирования – 19 региональных программ Обоснование регионального подхода в отношении 19 проанализированных программ Результаты реализации семи закрытых региональных проектов Немногие программы предусматривают устойчивое проведение национальных и региональных мероприятий Затраты на подготовку региональных проектов превышают затраты на нерегиональные проекты только в случае финансирования за счет ГЭФ

xxix

Devel_Potential-cover-RU.qxd:Devel_Potential-cover-RU

4/17/07

7:37 AM

Page 2

Другие публикации Группы независимой оценки. . . Документы по истории вопроса для целей оценки

Содержание— — Карта программ — Предисловие

— Резюме

Nogues, Julio J., and John Eriksson. 2006. “World Bank Contributions to the Analysis of Regionalism: An Evaluation of Selected Documents.”

— Комментарии руководства: Резюме

Saborio, Sylvia. 2006. “An Independent Evaluation of the World Bank’s Support of Regional Programs: Regional Unit of Technical Assistance (RUTA).”

— Резюме Председателя: Комитет по вопросам эффективности деятельности в области развития (КЭР)

— Содержание для ознакомления с материалом в полном объеме

Для просмотра всех документов по оценке см. http:/www.worldbank.org/ieg

Devel_Potential-cover-RU.qxd:Devel_Potential-cover-RU

4/17/07

7:37 AM

Page 1

ГНО

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Группа независимой оценки

Independent Evaluation Group

Потенциал региональных программ в области развития

Группа независимой оценки

ВСЕМИРНЫЙ БАНК ISBN 0-8213-6904-0

со де К рж ра ан тко ие е оц ен ок

Оценка помощи Всемирного банка в проведении многострановых операций