ПОРЕДИЦА „ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ" Том 2 by World Bank in Bulgaria

ПОРЕДИЦА „ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ”

Том II

България

АДМИНИСТРАТИВНИ И РЕГУЛАТОРНИ БАРИЕРИ ПРЕД БИЗНЕСА

ЮЛИ, 2010

Регион Европа и Централна Азия Отдел „Финансиране и развитие на частния сектор”

Доклад № 55727-BG

БЪЛГАРИЯ Административни и регулаторни бариери пред бизнеса

Том II

Юли 2010 г.

СВЕТОВНА БАНКА ОТДЕЛ „ФИНАНСИРАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР” ЦЕНТРАЛНА ЕВРОПА И ПРИБАЛТИЙСКИТЕ СТРАНИ РЕГИОН ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ВАШИНГТОН, САЩ

© 2010 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org All rights reserved 1 2 3 4 13 12 11 10 Manufactured in the Republic of Bulgaria First printing: November, 2010 Report No. 55727-BG Настоящият том е дело на служители на Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка. Констатациите, тълкуванията и заключенията, представени в този документ, не отразяват непременно мнението на Борда на изпълнителните директори на Световната банка или на правителствата, представлявани от него. Световна банка не гарантира точността на данните, включени в доклада. Държавните граници, цветовете, наименованията и всякаква друга информация, показана на картите в настоящия материал, не отразяват становище от страна на Световна банка за правния статут на дадена територия или потвърждение, или приемане на такива граници. В случай на евентуални несъответствия, водещ е английският текст на доклада “Административни и регулаторни бариери пред бизнеса”. Материалът в настоящата публикация е обект на авторски права. Копирането и/или препредаването на части или на цялата публикация без разрешение може да представлява нарушение на законодателството. Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка насърчава разпространението на своите разработки и обикновено дава незабавно разрешения за възпроизвеждането на части от тях. За получаване на разрешение за фотокопиране или препечатване на каквато и да е част от настоящия доклад, моля, изпратете заявка с подробна информация до: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, САЩ, тел. 978-750-8400, факс 978-750-4470, www.copyright.com/. Всички други въпроси и запитвания, отнасящи се към авторските права и лицензи, в това число, към сродните с тях права, следва да се адресират до офиса на издателя – Световна банка, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, факс 202-522-2422, електронна поща: pubrights@worldbank.org. Дизайн на корицата: Борис Балабанов

ВАЛУТА И ЕКВИВАЛЕНТНИ ЕДИНИЦИ ВАЛУТА Български лев (лв.); Валутен курс към 13 юли 2010 г. 1 евро = 1.95583 лв. 1 щ.д.= 1.55607 лв. ФИНАНСОВА ГОДИНА 1 януари – 31 декември МЕРНИ ЕДИНИЦИ Метрична система

Вицепрезидент: Филип Х. Лю Уеру, ECAVP Директор за страната: Питър К. Харолд, ECCU5 Директор на сектор: Херардо Корочано, ECSPF Ръководител на сектор: Софи Сиртен, ECSPF Ръководител на екип: Евгени Евгениев, ECSPF

СЪКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМИ АРР БВП БНБ БНД ГИД ДВ ДДС ЕПВ ЕС ЗОАРАКСД ИКТ ИТ МВФ МОС МС МСП НИРД НСИ НОИ ОИСР ОРВ ПБСП ПЧИ РИОКОЗ СИР СИФ ECSPF EUR FIAS SIGMA USPTO

Административни и регулаторни разходи Брутен вътрешен продукт Българска народна банка Брутен национален доход Главен изпълнителен директор Държавен вестник Данък добавена стойност Европейско патентно ведомство Европейски съюз Закон за Ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност Информационни и комуникационни технологии Информационни технологии Международен валутен фонд Международна организация по стандартизация Министерски съвет Малки и средни предприятия Научноизследователска и развойна дейност Национален статистически институт Национален осигурителен институт Организация за икономическо сътрудничество и развитие Оценка на регулаторното въздействие Проучване на бизнес средата и предприятията Преки чужди инвестиции Регионална инспекция за опазване и контрол на общественото здраве Съвет за икономически растеж Световен икономически форум „Финансиране и развитие на частния сектор,” Световна банка Евро (валута) Консултантска служба за чуждестранни инвестиции СИГМА - Съвместна инициатива на ОИСР и ЕС Служба за патентите и запазените марки на САЩ

iii

СЪДЪРЖАНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ .............................................................................................................. viii РЕЗЮМЕ ................................................................................................................................... ix I. ВЪВЕДЕНИЕ ......................................................................................................................... 1 1.1. Обща информация............................................................................................................ 1 1.2. Източници на информация и цели на доклада .............................................................. 3 1.3. Структура на доклада ...................................................................................................... 4 II. ОБЩА РЕГУЛАТОРНА ТЕЖЕСТ .................................................................................. 5 2.1. Мястото на България според доклада „Правене на бизнес” ........................................ 5 2.2. Резултати от проучванията ............................................................................................. 7 III. СПЕЦИФИЧНИ ОБЛАСТИ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ И РЕГУЛАТОРНИТЕ БАРИЕРИ ............................................................................................ 11 3.1. Честота на взаимодействие с регулаторните органи .................................................. 11 3.2. Разрешителни, оперативни лицензии и търговски лицензии .................................... 12 3.3. Инспекции....................................................................................................................... 13 3.4. Бариери за навлизане на пазара .................................................................................... 16 3.5. Държавни такси .............................................................................................................. 19 3.6. Закриване на фирми ....................................................................................................... 19 IV. ВЪЗПРИЯТИЯ ЗА РЕГУЛИРАНЕТО И ДАНЪЧНОТО ОБЛАГАНЕ ................. 22 4.1. Възприятия за регулирането ......................................................................................... 22 4.2. Възприятия за данъчното облагане .............................................................................. 25 V. СРАВНЕНИЕ НА РЕГУЛАТОРНИТЕ ПРЕЧКИ С ДРУГИ ВИДОВЕ ПРЕЧКИ. 28 5.1. Проблеми с възприятията и използване на класиране ............................................... 28 5.2. Възприятия на фирми от промишлеността ................................................................. 29 5.3. Възприятия на фирмите от областта на ИТ ................................................................. 30 5.4. Сходство във възприятията ........................................................................................... 31 5.5. Различия между възприятията на различните видове фирми.................................... 34 5.6. Сравнения с предходни проучвания ............................................................................ 36 5.7. Връзката с иновативността ........................................................................................... 37

СЪДЪРЖАНИЕ VI. РОЛЯ НА БЪЛГАРСКОТО ПРАВИТЕЛСТВО И БИЗНЕС АСОЦИАЦИИТЕ..38 6.1. Ролята на българското правителство ............................................................................38 6.2. Ролята на бизнес асоциациите .......................................................................................42 VII. ИЗВОДИ И КЛЮЧОВИ ПРЕПОРЪКИ ......................................................................46 7.1. Общи констатации ..........................................................................................................46 7.2. Специфични констатации за фирми от областта на промишлеността и на ИТ .......47 7.3. Ключови препоръки .......................................................................................................49 7.3.1. Политика ...................................................................................................................49 7.3.2. Институции ...............................................................................................................50 7.3.3. Законодателство .......................................................................................................51 БИБЛИОГРАФИЯ ..................................................................................................................53 ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................................57 Приложение 1: Важността на регулаторната реформа за икономическия растеж ............57 Приложение 2: Източници на информация...........................................................................61 Приложение 3: Стандарти и сертифициране в България .....................................................64 Приложение 4: Регулаторни бариери пред инвестициите: резултати от проучванията ...65 Приложение 5: Проблеми с данните за възприятия .............................................................70 Приложение 6: Сравнение с ПБСП от 2008 г. и Проучване на фирмите от 2007 г...........75 Приложение 7: Показатели за иновативност ........................................................................77

СЪДЪРЖАНИЕ Таблица 1 Въпреки че подобренията не са повсеместни - и е отбелязано влошаване в известни аспекти - класирането на България в „Правене на бизнес” се е подобрило от 2004 г. насам Таблица 2 Време и разходи за откриване на фирма, избрани държави Таблица 3 Време и разходи за закриване на фирма, избрани държави Таблица 4 Характеристики на членуващи и нечленуващи фирми Фигура 1 Фигура 2

Фигура 3 Фигура 4

Фигура 5 Фигура 6 Фигура 7 Фигура 8 Фигура 9 Фигура 10 Фигура 11 Фигура 12 Фигура 13

Фигура 14 Фигура 15

Въпреки че тежестта на регулирането в България е по-висока в сравнение с държавите от ЕС с най-добро представяне, през последните години е налице подобрение Българските фирми посочват, че времето, отделяно за изпълнение на регулаторни изисквания през 2008 г., е надвишавало времето, отделяно за същите цели в другите нови държави-членки на ЕС Фирми от областта на промишлеността посочват, че техните висши ръководители през 2009 г. отделят около 5% от своето време за изпълнение на регулаторни изисквания Броят на ръководители на фирми от областта на промишлеността, посочили, че регулаторните политики се тълкуват непоследователно или непредсказуемо през 2009 г., е по-нисък от съответния брой през 2007 г. През 2007 г. фирмите в България са били по-загрижени за предсказуемостта и последователността, с които са били тълкувани регламентите Фирмите в областта на ИТ по-рядко посочват, че са кандидатствали за лицензии и разрешителни в сравнение с фирмите от промишлеността Получаването на лицензии и разрешителни, изразено като време и финансови средства Фирмите в областта на ИТ посочват по-малък брой проверки в сравнение с фирмите от промишлеността Малко на брой фирми имат оплаквания относно извършваните от инспекторите услуги Разходи под формата на време и финансови средства във връзка със задължителни проверки Фирми, регистрирани по електронен път, са в по-малка степен склонни да посочат, че регистрационната процедура е твърде скъпа или твърде дълга Малко на брой фирми използват електронна регистрация, въпреки че броят им расте В областите на регулирането фирмите от промишлеността са най-загрижени по отношение на законодателството за защита на конкуренцията, разрешителните, стандартите и сертификацията, както и стабилността на политиката от страна на съответните органи Фирмите в областта на ИТ имат различни виждания относно регулирането в сравнение с фирмите от промишлеността Малко на брой фирми от промишлеността са недоволни от някоя от областите на данъчното облагане vi

17 20 43 5 7

8 9

9 11 13 14 14 15 18 18 23

24 26

СЪДЪРЖАНИЕ Фигура 16 Фигура 17

Фигура 18 Фигура 19 Фигура 20 Фигура 21 Фигура 22 Фигура 23

Фигура 24 Фигура 25

Каре 1 Каре 2

Много малко на брой ръководители на фирми в областта на ИТ са недоволни от някоя от областите на данъчното облагане Практиките на неформалните фирми, корупцията и достъпът до финансиране са областите от инвестиционния климат, които ръководителите на фирми от промишлеността в България са най-склонни да определят като пораждащи сериозна загриженост Фирмите в областта на ИТ имат различни възприятия за инвестиционния климат в сравнение с фирмите от промишлеността Фирми в областта на ИТ понасят повече загуби заради престъпността През 2008 г. много голям процентен дял от фирмите в България определят практиките на нелоялна конкуренция от страна на неформални фирми като голяма пречка Индекс на необявената стопанска дейност в България (2003 – 2009 г.) Процент от фирмите, определящи корупцията като първа главна пречка за ЕС-10 (2008 г.) Малките фирми са по-склонни да посочат, че данъчните ставки, достъпът до земя и до финансиране, корупцията и неформалността са сериозни проблеми в сравнение с други фирми За по-старите фирми от промишлеността вероятността да членуват в бизнес асоциации е по-голяма в сравнение с новите фирми от промишлеността или фирмите от бранша на ИТ За фирми, членуващи в бизнес сдружения, най-често срещаните форми на подкрепа са разрешаване на спорове с длъжностни лица, служители или други фирми Инспекции на фирми. Въпроси, решения, прилагане, наблюдение и оценка С фокус върху малките фирми

vii

27 29

30 31 32 33 33 35

42 44

16 36

БЛАГОДАРНОСТИ Настоящият доклад е изготвен като част от продължаващата икономическа и секторна работа на Световна банка в областта на регулаторната реформа. Екипът на Световна банка беше под ръководството на Евгени Евгениев (Специалист „Развитие на частния сектор”, ECSPF) и включваше Джордж Р. Кларк, (консултант, международен експерт, Texas A&M International University), Джон Габриел Годард (икономист, ECSPF) и Яна Р. Уханева (консултант, ECSPF). Снежана Димитрова, директор на дирекция „Стратегическо планиране и управление” и тогавашен директор на дирекция „Държавна администрация” към Министерски съвет (до ноември 2009 г.), Цвета Каменова, директор на дирекция „Икономическа и социална политика,” Министерски съвет, и Павел Иванов, главен експерт, дирекция „Държавна администрация,” Министерски съвет, работеха в тясно сътрудничество с екипа от самото начало на заданието и предоставяха стратегическо насочване през всички етапи на работата. Екипът на Световна банка би желал да изкаже благодарност на партньорите от правителството за финансирането на Проучването на административните и регулаторните разходи, което послужи за основен източник на информация в този доклад. Инструментът на проучването беше разработен от Джордж Р. Кларк, Евгени Евгениев и Джон Даниъл Полнър - всички от Световна банка. Ан Т. Джон, Марга О. Де Лойза, Николинка Иванова и Весела Стамболийска от Световна банка оказваха ценна техническа подкрепа. Докладът също така е резултат и от всеотдайната работа на преводача - Чавдара Босилкова, която допринесе окончателният вариант на български език да стане факт. Докладът беше изготвен под общото ръководство на Теодор О. Алърс (директор за България от 15.05.2009 г.) и Питър К. Харолд (директор за България от 25.01.2010 г.), Фернандо Монтес-Негрет (директор на сектор, ECSPF до 21.12.2009 г.), Херардо Корочано (директор на сектор, ECSPF от 15.02.2010 г.) и Софи Сиртен (ръководител сектор, ECSPF). Флориан Фихтл (постоянен представител за България) предоставяше стратегически насоки на екипа по време на консултациите с публичните и частните заинтересовани страни и допринесе със своите ценни коментари по предишни варианти на документа. Екипът изразява благодарност на Ирина Астрахан (главен специалист „Развитие на частния сектор,” ECSPF), Паoло Кореа (главен икономист, ECSPF), Джон Даниъл Полнър (главен финансов специалист, ECSPF), Софи Сиртен (ръководител сектор, ECSPF) и на Стела Илиева (старши икономист), всички от Световна банка, за това, че преглеждаха предходните варианти на доклада и го обогатяваха с коментари и предложения. Благодарности се изказват и на Марк Райкел (международен експерт в областта на административните бариери). Екипът на Световна банка също така оценява коментарите получени по време на откритото заседание на Съвета за икономически растеж, проведено на 6 юли 2010 г. и председателствано от Н.Пр. Трайчо Трайков, министър на икономиката, енергетиката и туризма, а също така благодари и за подкрепата на колеги от ресорните министерства и публични ведомства, за тяхната готовност да предоставят информация и ценни задълбочени наблюдения. Вътрешна рецензия на доклада извършиха Хорхе Луис Родригес Меса (програмен координатор, „Глобални индикатори и анализи”, Световна банка) и Алистър Нолън (директор на програмата за Югоизточна Европа „Инвестмънт компакт,” ОИСР). Екипът би желал да благодари на всички за техния принос.

viii

РЕЗЮМЕ Контекст и цели България е постигнала напредък в сферата на Политиката за по-добро регулиране през последните години. Със своето присъединяване към Европейския съюз, България осъществи първия прогрес в областта на регулаторната реформа, транспонирайки европейското законодателство в своята нормативна уредба. Страната направи поредните стъпки напред с учредяването на Съвета за икономически растеж през 2002 г. и с приемането на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) през 2003 г. Съветът подкрепи въвеждането на Оценка на регулаторното въздействие в България, което също беше важна крачка напред. От 2008 г. насам доверието от страна на бизнеса нарасна вследствие на това, че правителството изведе регулаторната реформата на най-преден план в своя дневен ред. Звеното за по-добро регулиране към администрацията на Министерски съвет, на пряко подчинение на министър-председателя, пое водещата роля в областта на координирането на усилията на правителството за изготвяне на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. След нейното приемане през април 2008 г., Звеното за по-добро регулиране продължи да ръководи, наблюдава и контролира прилагането ѝ, отчитайки се ежегодно пред Министерски съвет. В резултат на това доверието на бизнеса се повиши, както стана видно от проучванията от 2009 г. сред фирмите и от показателите в контекста на доклада „Правене на бизнес” на Световна банка. Настоящият доклад върху административните и регулаторните бариери пред бизнеса е част от продължаващата аналитична и консултантска подкрепа на Световна банка за правителството на България в областта на регулаторната реформа. От 2006 г. насам Световна банка оказва аналитична и консултантска помощ на правителството в тази област. През 2007 г. Банката извърши преглед на административните процедури в секторите туризъм, хранителна промишленост и сухопътен транспорт и призова за намаляване и опростяване на някои утежнени административни режими. Бяха подчертани също така излишните разпоредби на общинско ниво. Друг доклад, озаглавен “Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: Сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди,” препоръча национална стратегия от девет стъпки, която беше одобрена от Съвета за икономическа политика на 19 октомври 2007 г. Двата доклада и консултативният процес с други ресорни министерства, бизнес асоциации и мозъчни тръстове реално създадоха условията за появата на Програмата за по-добро регулиране. Доклад на Световна банка от юни 2009 г. призова за систематичен, справедлив и прозрачен режим на държавните такси. И накрая, доклада на Световна банка, „Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД”, предоставя препоръки за изменение на закона с цел усъвършенстване на неговото прилагане. Докладът има за цел да очертае възможните начини за България за по-нататъшно премахване на пречките, свързани с регулирането на бизнеса, като се отчита, че постигането на нивата на растеж, предхождащи кризата, повишаването на производителността на труда и подобряването на бизнес средата ще изискват продължаване на реформите за отстраняване на административните и регулаторните пречки пред бизнеса. Основният източник на информация за доклада е Проучването на административните и регулаторните разходи (АРР) за България от 2009 г., обхващащо около 320 фирми, най-вече МСП, допълнено от сравнителни данни от други проучвания и източници.

Докладът изпълнява три цели:  Предоставяне на икономическия контекст и набор от инструменти за сравнително представяне на регулаторната среда в България. Докладът представя контекста и сравнява напредъка в областта на регулаторните мерки на България (или отсъствието на такъв напредък) през годините с постиженията на други държави в редица основни области, засягащи пряко бизнес средата;  Отчитане на резултати от проучвания, в това число оценки от и възприятия на висшия мениджмънт на български фирми. Проучването на АРР съдържа свидетелства на анкетирани фирми за качеството на предоставянето на публични услуги и формалните процедури, с които фирмите са длъжни да се съобразяват и които продължават да са ключови пречки за предприятията в сегашните условия;  Определяне на стратегически препоръки за реформи, в това число регулаторни промени, институционално усъвършенстване и изграждане на капацитет, както и изменения в нормативната уредба.

Общи констатации Регулирането в България не е толкова затормозяващо, колкото е в много страни по света. Резултатите от проучванията за страната сочат, че тежестта на регулирането намалява през последните години. През 2009 г. висшите мениджъри отбелязват, че отделят по-малко време във връзка с разпоредби в сравнение с 2008 г. и 2007 г. През 2008 г. България се нареди сред десетте страни в света, въвели най-мащабни реформи, според класацията на „Правене на бизнес.” Това подчертава факта, че с намаляването на броя на процедурите, на необходимото време за регистрация, на разходите за регистрация и на минималния изискуем капитал значително се улесни откриването на фирма от 2004 г. насам. Нещо повече – неотдавна бяха въведени правителствени мерки за снижаване на минималния уставен капитал от 2500 евро на 1 евро при регистрация на търговски дружества с ограничена отговорност, което съответства на потребностите на бизнеса. В периода от 2004 г. насам беше намалено и корпоративното данъчно облагане, а режимите за изпълнение на договори и за плащане на данъци през последните години бяха усъвършенствани. Позицията на страната обаче е по-малко благоприятна от тази на много държавичленки на ЕС и, с оглед на предстоящите предизвикателства, е налице потенциал за усъвършенстване. Макроикономическата среда в България през последните години беше благоприятна. Този фактор, в съчетание с ползите, произтичащи от членството в ЕС, позволи на страната да привлича преки чужди инвестиции и успешно да осъществява растеж. Глобалната финансова криза обаче изправи пред предизвикателство ориентираната към износ икономика на страната. През последните две години се наблюдаваше спад в производството, закриване на фирми и освобождаване на служители. По-сериозно беше предизвикателството за МСП, за които е особено трудно да се справят в условията на ограничено кредитиране и свиване на европейския пазар. Основните предизвикателства пред фирмите са свързани с неформалността, корупцията, отсъствието на прозрачност, режима на държавните такси и режима за закриване на фирми.  Неформалността и корупцията трайно са сред трите най-основни ограничения пред бизнеса.  Ниско ниво на прозрачност при изготвянето на политиките. Притесненията относно предсказуемостта и последователността на регулирането за България остават по-високи в сравнение с други нови държави-членки на ЕС от Централна и Източна Европа. Няколко са причините за това. Първо, ЗОАРАКСД не сработва добре, което създава затормозяваща регулаторна среда, както и условия за x

непрозрачност и корупция (например незаконосъобразно прилагане на местни регулаторни режими, дублиране при подаване на документи, непрозрачност на процедурите за подаване на заявления за лицензии, удостоверения и др.). Второ, оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове се извършват нерегулярно. Трето, Звеното за по-добро регулиране, чиято функция включва управлението, наблюдението и контрола на прилагането на Програмата за подобро регулиране, не разполага нито с официален мандат с пряка връзка до министър-председателя, нито със самостоятелен бюджет.  Режимът на държавните такси е слаб, несправедлив и непрозрачен, поради отживялата нормативна рамка, слабата институционална структура и отсъствието на правителствена политика при определянето на държавните такси.

 Закриването на фирми налага високи финансови разходи и отнема време.

През последните години е осъществен напредък в реформирането на процедурите по ликвидация и несъстоятелност. Очаква се допълнителен прогрес с предвидените в пакета от 60 антикризисни мерки, приет от новото правителство на България в края на март 2010 г., опростяване на процедурите и съкращаване на времетраенето на производствата по несъстоятелност.

Специфични констатации Проучването на АРР от 2009 г. предостави и някои други конкретни изводи относно регулаторната и административна тежест в България за нови фирми от промишлеността (създадени след 2006 г.), по-стари фирми от промишлеността и фирми в областта на Информационните технологии (ИТ).

 Фирмите са относително доволни от процедурите по фирмена регистрация. Малко на брой фирми обаче избират електронната фирмена регистрация (при все че тенденцията е положителна).

 Нисък е броят на фирми, които изразяват недоволство от услугата, предоставяна от инспекторите, или пък във връзка с данъчните ставки или данъчната администрация. Взаимодействията с инспектиращи органи са чести, а разходите по извършване на проверки са високи. Фирмите в областта на ИТ посочват най-високи средни разходи при проверки, докато новите фирми от промишлеността отчитат най-голям среден брой дни при проверки. В областта на данъчното облагане най-често срещаните притеснения са честотата на измененията в данъчните регламенти и ставки, както и данъчните санкции.  В проучването също така се откроиха различията по отношение на пречките между производствени фирми и фирмите в областта на ИТ. Както фирмите от промишлеността, така и тези от областта на ИТ, определят неформалността, корупцията и достъпа до финансиране като сериозни проблеми, но фирмите от бранша на ИТ намират, че и нестабилността, престъпността и съдилищата са сериозни пречки.  Регулирането представлява по-голямо бреме за малките фирми, отколкото за големите. Ръководители на малки фирми са по-склонни да отговорят, че разпоредбите и данъчното облагане представляват сериозен проблем, в сравнение с тези на големи фирми. Също така ръководителите на малки фирми са посклонни да са недоволни от достъпа до финансиране и достъпа до земя, в сравнение с ръководителите на големи фирми. И накрая, малките фирми изглеждат по-силно засегнати от корупцията и неформалността.  Бизнес асоциациите имат едва частичен успех при подпомагането на свои членки с информация за различни аспекти на правителствената политика. Близо една трета от фирмите във всеки отрасъл споделят, че членуват в бизнес xi

асоциация. От тях, близо половината потвърждават, че са получили ползи от сдружението. Най-често формите на тези ползи са разрешаване на спорове, както и информация и контакти за вътрешните пазари. Налице са по-малко данни, че бизнес организациите се справят много успешно при предоставянето на информация относно регулирането или при лобирането за по-добро регулиране.

Пътят напред През пролетта на 2010 г. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма изготви План за действие за намаляване на административната тежест за бизнеса с 20 процента до 2012 г. Така правителствените органи разработиха нова Програма за подобро регулиране, обхващаща периода до 2013 г., която бе приета от Съвета за икономическа политика през април 2010 г. При все че този акт е добра стъпка напред, правителството на България трябва да продължи своите усилия за ограничаване на административните и регулаторните бариери пред бизнеса, съгласно политиките на ЕС. Обобщителната матрица (вж. по-долу) съдържа конкретни препоръки към правителството. Също така се препоръчва и по-нататъшно разглеждане на следните въпроси: а) процедурите по закриване на фирми; б) ролята на компетентните органи и механизмите по реда на законодателството за защита на конкуренцията; в) връзката между регулаторните ограничения и иновативността.

xii

Обобщена Матрица Въпрос

Препоръка

Срок*

Разработване на политика за държавните такси, съгласно принципите и икономическите критерии, представени в доклада на Световна банка „Реформиране на режима на държавните такси.”

Краткосрочен до средносрочен

Вменяване във функциите на Съвета за икономически растеж и Съвета за административна реформа провеждането на редовно допитване до ключови заинтересовани страни в областта на подоброто регулиране, назначаване на Говорител и разработване на Комуникационна стратегия, обхващаща периода 2010-2013 г.

Краткосрочен

Официално упълномощаване на Звеното за по-добро регулиране, което да бъде на пряко подчинение на министърпредседателя и да разполага със самостоятелен бюджет. (а) Информационни кампании за електронна регистрация на фирми.

Краткосрочен до средносрочен

Политика 1. Режимът на държавните такси ненужно затормозява фирмите.

Институционална област 2. Диалогът между националните бизнес асоциации, мозъчните тръстове и академичните среди в областта на подоброто регулиране е несистематичен и е ограничена комуникацията с обществеността от страна на правителството в областта на Политиката за по-добро регулиране. 3. Слаба държавна институция, отговаряща за управлението, наблюдението и контрола по прилагането на Програмата за по-добро регулиране. 4. Ниски нива на електронно регистриране на фирми и високи разходи за административни услуги.

5. Прекомерно високи държавни такси за фирмите. 6. Фирмите намират регулаторната среда за непрозрачна, публичната администрация за корумпирана, а предсказуемостта на публичните политики за ниска.

(б) Създаване на Работна група под председателството на Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията за разширяване на системата на електронно правителство и включването в нея на публични услуги, използвани често от фирмите. Овластяване на държавен орган в областта на режима за държавните такси и прилагане на модела на изчисляване на единния разход при тяхното определяне. Създаване на онлайн Административен регистър за документиране на регулаторните режими и съответните процедури, с цел въвеждане на отчетност на публичните органи съгласно оповестени регламенти.

xiii

Краткосрочен

Краткосрочен до средносрочен

Средносрочен

Дългосрочен

Обобщена Матрица Въпрос

Препоръка

Срок *

Изменение на ЗОАРАКСД за разширяване на неговия обхват и включването на горните казуси.

Краткосрочен до средносрочен

Изменение на Закона за нормативните актове с цел въвеждане на задължителни ОРВ за важни закони и политики, както и за регламенти и директиви на ЕС, които трябва да се транспонират в законодателството на страната, със специално внимание върху регулаторното въздействие за МСП. Висока е честотата на Изменение на ЗОАРАКСД за създаване на проверките, което външен механизъм за санкциониране и затормозява фирмите. контрол на държавните служители и подобряване на съгласуването между инспектиращите органи. Увеличаване на глобите при проверки с едновременно рационализиране на процеса. Законът за държавните такси Изменение на действащия Закон за е остарял и не поддържа държавните такси или приемане на нов модерна структура на таксите, закон, въз основа на анализ, който да бъде в това число икономическа извършен и съгласно нови принципи за състоятелност на таксите. политиките, приети за режима за държавните такси. Приемане на Закон за бизнес асоциациите Новите фирми са по-малко склонни да членуват в бизнес за укрепване на техните функции при оказване на подкрепа на членове. сдружения; бизнес асоциациите не оказват особена подкрепа на своите членове при предоставяне на информация за преодоляване на регулаторните и административни тежести. Укрепване на функцията за регулиране на ИТ фирмите страдат от конкуренцията за сектора на ИТ и нестабилността на предприемане на преглед на регулаторната регулаторната среда и от рамка. времето за съобразяване с разпоредби и имат силни притеснения по отношение на политиката за защита на конкуренцията.

Краткосрочен до средносрочен

Законодателство 7. Все още съществуват незаконосъобразни регулаторни режими и общини продължават да въвеждат излишни нови регламенти. 8. Използването на Оценки на регулаторното въздействие (ОРВ) е нерегулярно.

10.

11.

12.

*Краткосрочен < 1 година; Средносрочен 1 – 3 години; Дългосрочен > 3 години.

xiv

Краткосрочен до средносрочен

Средносрочен

Средносрочен до дългосрочен

РАЗДЕЛ

I ВЪВЕДЕНИЕ

1.1. Обща информация Доверието от страна на бизнеса нарасна в резултат на значителния напредък на България в областта на Политиката за по-добро регулиране през последните години. Със своето присъединяване към Евросъюза България осъществи прогрес в областта на регулаторната реформа, транспонирайки европейското законодателство в своята нормативна уредба. Страната постигна подобрение в тази област през 2003 г. с приемането на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) и с учредяването на Съвета за икономически растеж (СИР) година по-рано. Фактически СИР подкрепи въвеждането на Оценки на регулаторното въздействие (ОРВ) в България, което също беше важна стъпка напред. През 2007 г. Министерството на икономиката и енергетиката се наложи като силна водеща институция по отношение на инициативи за регулаторна политика и ОРВ съвместно с различни ресорни министерства, бизнес организации, мозъчни тръстове и Световна банка. Година по-късно водещата роля беше прехвърлена към Звеното за по-добро регулиране към администрацията на Министерски съвет, на пряко подчинение на министър-председателя.1 Звеното зае водещата позиция в областта на координирането на усилията на правителството за изготвяне на Програмата за подобро регулиране 2008-2010 г.2 По този начин правителството изведе регулаторната реформа начело на своя дневен ред и доверието на частния сектор се повиши, както стана видно от проучванията от 2009 г. сред фирмите и от показателите в рамките на доклада „Правене на бизнес” на Световна банка. Настоящият доклад е част от продължаващата аналитична и консултантска подкрепа, предоставяна от Световна банка на правителството на България в областта на регулаторната реформа. Сътрудничеството между правителството на България и Световна банка под формата на аналитични и консултативни услуги от края на 2006 г. насам допринесе за напредъка на страната в областта на регулаторната реформа. Първият съвместен доклад между Световна банка и Министерство на икономиката и енергетиката, оповестен през октомври 2007 г., предостави анализ на административните процедури в три сектора на икономиката — туризъм, хранителна промишленост и сухопътен транспорт — и призова за намаляване и опростяване на някои утежнени административни режими. Докладът също така подчерта излишните разпоредби на общинско ниво. Друг доклад, озаглавен “Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: Сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди,” препоръча национална стратегия от девет стъпки, която беше одобрена от Съвета за икономическа политика на 19.10.2007 г. Двата доклада и консултативният процес с други ресорни министерства, бизнес асоциации и мозъчни тръстове създадоха условията за появата на Програмата за по-добро регулиране 20082010 г., приета от правителството на страната през април 2008 г. По-нов доклад на Световна банка, оповестен през юни 2009 г., призова за систематичен, справедлив и прозрачен режим на държавните такси. Докладът, „Последваща оценка на 1

За повече информация за политиките и мерките на българското правителство в областта на регулаторната реформа, вж. Световна банка (2008б). 2 Резултатите от прилагането на инициативите през първата финансова година на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. са представени в обобщен вид в Световна банка (2010a). 1

въздействието на ЗОАРАКСД”, изготвен съвместно с Министерство на икономиката, енергетиката и туризма, предоставя препоръки за изменение на закона с цел усъвършенстване на неговото прилагане. Дневният ред за по-добро регулиране в България е изправен пред предизвикателството на въздействието на глобалната финансова криза. Рецесията в държавите с високи доходи, която оказа влияние върху търсенето на стоки за износ от България,3 и световната финансова криза, която доведе до намаляване на капиталовите потоци към страната и съответно до снижаване на вътрешното потребление, застигна българската икономика в края на 2008 г. и доведе до свиване на икономиката.4 За разлика от страните с високи доходи, световната финансова криза се отразява по различен начин върху България: не под формата на финансова криза, а под формата на криза на търсенето. Също така реалният темп на фирми, напускащи икономиката, за България е много по-висок от очакваното.5 Предвид кризата в търсенето и високия темп на напускащи икономиката фирми, увеличаването на производителността на българската икономика за сближаване със средните за ЕС стойности и развиването на благоприятна бизнес среда остават големи предизвикателства пред българските политици. Новото правителство на България въведе разумна фискална политика и постигна нисък брутен дълг в отговор на глобалната финансова криза. Международните рейтингови агенции, като „Муудис” и „Стандард енд Пуърс”, повишиха своя рейтинг за страната в края на 2009 г. и в началото на 2010 г., което се очаква допълнително да повиши доверието на представителите на международния бизнес по отношение на икономиката на България.6 Правителството на страната обаче трябва да продължи своите усилия за повишаване на производителността на труда и за конкурентоспособност на световните пазари. От една страна България ще трябва да разполага с работна сила, която е в състояние да осъществява иновации – да усвоява, приспособява, разработва и комерсиализира нови технологии и процеси. От друга страна, България е необходимо да има по-благоприятна бизнес среда, 3

Германия, Италия и Гърция (износът за всяка от които съставлява около 10% от експортния пазар на България) се очакват да отчетат икономически растеж близък до нула за 2009 и 2010 г., по данни на МВФ (октомври 2009 г.). 4 Страната отбеляза забавяне на икономиката от среден темп в размер на 6% (година за година) за периода 2003-2008 г., до -5% през 2009 г. (НСИ, предварителни данни за 2010 г.). През 2010 г. се очаква скромен темп на растеж в размер на 0,3%. Преките чужди инвестиции (ПЧИ) значително намаляха и достигнаха ниво от порядъка на 3,2 милиарда евро през 2009 г. (9,5% от БВП), в сравнение с 6,5 милиарда евро през 2008 г. и 8,5 милиарда евро през 2007 г. 5 По данни от неотдавнашни проучвания на Световна банка, около 80% от фирмите в България, анкетирани в средата на 2009 г., споделят, че основният ефект от кризата е спадът на търсенето (Ramalho, Rodríguez-Meza и Yang, 2009), което е сходно с констатациите за други държави в региона като Унгария, Латвия, Литва, Румъния и Турция. Основните метали, строителството, промишлеността на неметални минерални продукти, информационните технологии, готовото облекло и текстилът са отраслите, засегнати най-много във всичките шест страни, по отношение на продажби и спад в използването на капацитета (Correa и Iootty, 2009). Нещо повече: фирми, които съществуват от по-кратко време, (по-малко от 5 години), отбелязват по-голямо свиване в сравнение с фирми, които съществуват от по-продължително време във всичките шест страни. Това важи в особена степен за България, тъй като при тези фирми се наблюдава спад в размер на 46% за периода юли 2008 – юли 2009 г. в сравнение със спада в размер на 37% при по-старите фирми в промишлеността (по-стари от 10 години). Също така, иновативните фирми във всички страни, в това число и в България, констатират и по-съществени спадове в търсенето в сравнение с неиновативните фирми (средно 0.29 процентни пункта). Нещо повече: на основата на Изследването на Световна банка на финансовата криза, Ramalho, Rodríguez-Meza и Yang (2009) и Correa и Iootty (2009) констатират, че много български фирми не са открити, което предполага, че реалният темп на напускане на икономиката от страна на икономически субекти вероятно е много по-висок от стойността 0,9% от фирмите в извадката на проучването, за които е установено, че са закрити или са в процес на закриване. В действителност, България по този критерий е с втория най-висок показател в извадката (след Румъния). 6 На 01.12.2009 г. „Стандард енд Пуърс” повиши перспективата на държавния дълг на България от отрицателна до стабилна. „Муудис” повиши перспективата на рейтингите Baa3 на българското правителство от стабилна до положителна на 21.01.2010 г. 2

предоставяща коригиращи механизми срещу пазарни сривове, които са пречки пред продуктивните и иновативни инвестиции, и да осъществява баланс между интересите на фирмите и тези на обществото. Новото правителство прие няколко програми, въвеждайки конкретни мерки в областта на регулаторната и административната реформа. Новото правителство на България, което беше сформирано през юли 2009 г., въведе краткосрочни икономически мерки, целящи възстановяване на икономиката в контекста на глобалната финансова криза.7 Една от стратегическите цели на правителствената програма беше прилагането на законодателни и регулаторни мерки за намаляване на ограниченията и бюрократичните пречки пред развитието на фирмите и за насърчаване на чуждестранните инвестиции. Предвидени са редица конкретни мерки за усъвършенстване на бизнес средата със срок за въвеждане април 2010 г. В допълнение, в края на месец януари 2010 г. българското правителство прие Конвергентна програма, обхващаща периода до 2012 г., която, наред с други свои цели, предвижда и подобряване на бизнес средата. Конвергентната програма препотвърди решимостта на правителството да намали административната тежест с 20 на сто до 2012 г., в съответствие с програмата на Европейската комисия (ЕК) за по-добро регулиране. Няколко месеца след излъчването на Конвергентната програма, в резултат на тристранни преговори, включващи правителството, представители на бизнеса и на синдикатите, се прие друга правителствена програма с 60 антикризисни мерки, две от които имат за цел подобряване на бизнес средата. Първата се състои в приемане на график за ускорено разработване на всеобхватно електронно правителство за намаляване на корупцията и за увеличаване на прозрачността и ефективността на публичните разходи, както и за намаляване на таксите за услуги. Втората е насочена към опростяване на процедурите и съкращаване на времето за производства по несъстоятелност. Но постигането на нивата на растеж отпреди кризата, повишаването на производителността на труда и подобряването на бизнес средата ще изискват продължаване на реформите за премахване на административните и регулаторни пречки пред бизнеса. България е постигнала значителен напредък в елиминирането на пречките в областта на регулирането на фирмите. Съществува обаче голям потенциал за усъвършенстване, особено за намаляване на регулаторните и административните разходи за фирмите. Това ще подпомогне икономическия растеж. Регулаторната тежест наистина сериозно засяга производителността, конкурентоспособността и растежа на фирмите и е фактор при решенията, касаещи преки чужди инвестиции. В противовес на това, добре замислените и прилагани административни процедури могат да насърчават стопанските дейности, производителността и растежа на фирмите (за повече информация относно зависимостта между икономическия растеж и регулаторната реформа вж. Приложение 1).

1.2. Източници на информация и цели на доклада Докладът използва данни от проучвания, информация от правителствени доклади и доклади на международни финансови институции, както и анализ на вторични източници. Докладът стъпва върху сравнителни данни от Проучването на фирми и доклада „Правене на бизнес” на Световна банка за икономиките на ЕС-108, Проучването на бизнес средата и предприятията (ПБСП), Проучването на административните и регулаторните разходи (АРР) за България от 2009 г., материали и доклади на ЕК, правителството, ОИСР и Световна банка, както и помощна литература. Приложение 2 съдържа по-подробни сведения относно източниците на информация. 7

Министерство на финансите (2009a). Икономиките на ЕС-10 включват България, Румъния, Литва, Латвия, Естония, Чешка република, Унгария, Словения, Словакия и Полша.

Докладът има три цели:  Предоставяне на икономическия контекст и набор от инструменти за сравнително представяне на регулаторната среда в България. Докладът представя контекста и сравнява напредъка в областта на регулаторните мерки на България (или отсъствието на такъв напредък) през годините с постиженията на други държави в редица основни области, засягащи пряко бизнес средата.  Отчитане на резултати от проучвания, в това число оценки от и възприятия на висшия мениджмънт на български фирми. Проучването на АРР съдържа свидетелства на анкетирани фирми за качеството на предоставянето на публични услуги и формалните процедури, с които фирмите са длъжни да се съобразяват и които продължават да са ключови пречки за предприятията в сегашните условия.  Определяне на стратегически препоръки за реформи, в това число регулаторни изменения, институционално усъвършенстване и изграждане на капацитет, както и изменения в нормативната уредба.

1.3. Структура на доклада Докладът е структуриран по следния начин. Следващият Раздел 2 разглежда общата регулаторна тежест в България, на основата на констатации на други доклади. В Раздел 3 се визират обективни въпроси, съгласно резултати от Проучването на АРР в конкретни области на административните и регулаторните бариери пред фирмите. Раздел 4 надгражда над констатациите на Проучването на АРР по отношение на възприятията за регулирането и данъчното облагане, а Раздел 5 съдържа сравнение между отговорите, свързани с регулаторните ограничения, и отговорите, свързани с други ограничения в инвестиционния климат на базата на резултати от проучванията. Сравняват се и резултатите от различни времеви периоди. Връзката с иновативността, на основата на описателна статистика и иконометричен анализ, е разгледана отделно. Раздел 6 откроява ролята на българското правителство и на бизнес асоциациите по отношение на намаляване на регулаторната и административната тежест за фирмите. В заключителния Раздел 7 се извеждат изводи и се предлагат ключови препоръки в областта на политиката, институционалната област и законодателството за намаляване на административните и регулаторни бариери пред бизнеса в България.

РАЗДЕЛ

ОБЩА РЕГУЛАТОРНА ТЕЖЕСТ Разделът представя информация за регулаторната тежест в България, за начина, по който тя се е изменяла през годините, и за областите, в които е възможно подобряване, според висшия мениджмънт на фирми. Трудно е да се измери тежестта на регулирането. Поради тази причина, настоящият раздел ще представи информация от различни източници, за да покаже всеобхватността на анализа по отношение на различни измерители на регулирането. Освен използването на данни от Проучването на АРР, разделът ще представи и информация от ПБСП, Проучването на фирмите на Световна банка и доклада „Правене на бизнес,” както и от други подходящи източници.

2.1. Мястото на България според доклада „Правене на бизнес” Регулирането в България не представлява толкова голяма тежест, колкото в много страни в света, но класирането на страната в доклада „Правене на бизнес” е понеблагоприятно в сравнение с позицията на много страни от ЕС. Според най-новия доклад „Правене на бизнес 2010 г.” България се нарежда на 51-во място от общо 181 страни. Макар това да сочи, че регулирането не представлява толкова голяма тежест, колкото в много страни в света, в сравнителен аспект България е в по-неблагоприятна позиция както спрямо други страни от ЕС, така и спрямо новите членки на Евросъюза от Централна и Източна Европа (Фигура 1). България се нарежда както след държави като Великобритания, Дания, Ирландия и Финландия, така и след новоприсъединили се към ЕС страни като Естония, Литва, Латвия, Словения и Словакия. Това предполага, че България може да подобрява още повече своята позиция. Фигура 1: Въпреки че тежестта на регулирането в България е по‐висока в сравнение с държавите от ЕС с най‐добро представяне, през последните години е налице подобрение

Източник: Доклад „Правене на бизнес – 2010 г.”, (World Bank, 2009в). Забележка: Това класиране отчита последните промени в методологията на доклада.

Фактът, че все още има потенциал за усъвършенстване, не трябва да хвърля сянка върху постиженията на България през последните пет години в контекста на класацията на „Правене на бизнес”. Въпреки че са налице някои области, в които 5

относителните позиции на страната са останали непроменени, (например защита на инвеститорите) или дори са се влошили (например брой процедури и време, необходими за получаване на разрешение за строеж), България е отбелязала подобрение в много аспекти (Вж. Таблица 1). Например, промените, касаещи намаляване броя на процедурите, необходимото време за регистрация, разходите за регистрация и минималния изискуем капитал, значително са улеснили откриването на фирма от 2004 г. насам. Аналогично, общата данъчна ставка и броят плащания бяха намалени в частта „плащане на данъци.” Таблица 1: Въпреки че подобренията не са повсеместни ‐ и е отбелязано влошаване в известни аспекти ‐ класирането на България в „Правене на бизнес” се е подобрило от 2004 г. насам Показатели Откриване на фирма

Издаване на разрешение за строеж

Регистрация на недвижим имот

2004 г. или поранни налични данни

2009 г.

Процедури (брой) Време (дни) Разходи (% от доход на глава от населението) Мин. капитал (% от доход/глава от насел.) Процедури (брой)

11 32 10.4 86.7 20

4 18 1.7 20.7 24

Време (дни) Разходи (% от доход/глава от населението) Процедури (брой)

127 475.2 9

139 436.5 8

19 2.4 8 3

15 2.3 8 6

1.3

34.8

6.2

10 1

31 616 46 7 26 1233 10 25 1201

17 616 31.4 5 23 1551 7 21 1666

40 564 23.8 33.8 3.3 9

39 564 23.8 32.1 3.3 9

Време (дни) Разходи (% от стойността на имота) Сила на индекса на законови права (0-10) Получаване на кредит Дълбочина на индекса на кредитна информация (0-6) Обхват на Публичния регистър (% от възрастното население) Обхват на частните бюра (% от възрастното население) Защита на инвеститорите Индекс „Степен на разкриване” (0-10) Индекс „Степен на отговорност на ръководителя” (0-10) Индекс „Лекота за съд. дела на акционери” (0-10) Индекс „Сила на защита на инвеститорите” (0-10) Плащания (брой годишно) Плащане на данъци Време (часове годишно) Обща данъчна ставка (% от печалбата) Документи за осъщ. на износ (брой) Трансгранична Време за осъществяване на износ (дни) Търговия Разходи за осъщ. на износ (USD за контейнер) Документи за осъщ. на внос (брой) Време за осъществяване на внос (дни) Разходи за осъществяване на внос (USD за контейнер) Процедури (брой) Изпълнение на договори Време (дни) Разходи (% от иска) Норма на възстановяване (центове за щ. д.) Закриване на фирма Време (години) Разходи (% от активите) Източник: Доклад „Правене на бизнес – 2010 г.”, (World Bank, 2009в).

Подобренията в областта на регулирането продължават от времето на последните резултати в рамките на „Правене на бизнес” насам. Така например, от времето на последния доклад „Правене на бизнес 2010 г.”, който обхваща подобрения, постигнати до юни 2009 г., новото правителство намали изискването за минимален уставен капитал за търговски дружества с ограничена отговорност от 2 500 евро на 1 евро. Това подчертава потенциала за продължаващо усъвършенстване по редица показатели. 6

2.2. Резултати от проучванията Проучването на АРР също така представя данни за намаляване на тежестта на регулирането през последните години. Вместо да разчита основно на правните изисквания, отнасящи се до конкретни области на регулирането, Проучването на АРР, както и предходните ПБСП и Проучването на фирмите, събира информация по-скоро за действителния опит на фирмите във връзка с регламентите и регулаторните органи. Разлики между индикаторите от „Правене на бизнес” и проучванията, в този смисъл, могат да се дължат на нееднородното прилагане на регулаторните изисквания, разминавания между писмените регламенти и тяхното прилагане, и различия в мащаба на обхвата. Резултатите от проучванията сочат, че за ръководителите на фирми в България тежестта на регулирането продължава да намалява през последните години. Има и много сходства по отношение на общите резултати между доклада „Правене на бизнес” и проучванията. В Проучването на АРР от 2009 г., Проучването на фирмите за 2007 г. и ПБСП за 2008-2009 г., ръководителите на фирми в България бяха запитани колко време отделя тяхното висше ръководство за съобразяване с регулаторни изисквания като напр. контактуване с длъжностни лица и попълване на образци в области като данъчно облагане, митнически въпроси, трудови регламенти, лицензиране и регистрация. През 2007 г. средният мениджър на производствена фирма отговоря, че висшето ръководство е отделяло близо 17% от своето време за въпроси, свързани с регулирането. През 2008 г. средният мениджър отговоря, че е отделял около 9% от своето време за същото. През 2009 г. вече средният ръководител на производствена фирма отговаря, че времето, което се отделя от страна на висшето ръководство за съобразяване с регулаторни изисквания, е 5%. Това съответства на констатациите от доклада „Правене на бизнес” и сочи, че регулаторната тежест в България значително е намаляла през последните години. Фигура 2: Българските фирми посочват, че времето, отделяно за изпълнение на регулаторни изисквания през 2008 г., е надвишавало времето, отделяно за същите цели в другите нови държави‐членки на ЕС

Източник: Проучвания на фирмите, Световна банка (2009 г.). Забележка: Фигура 2 включва данни за всички сектори, а не само за производствените фирми.

По това време, изпълнението на държавни регулаторни изисквания, според отговорите на висшите ръководители на фирми, е отнемало средно 10,6% от тяхното време (Фигура 2). Това е малко по-високо от стойностите за повечето други нови държави-членки на ЕС от региона на Централна и Източна Европа. Например,

средният ръководител на фирма в Естония е отговорил, че отделя едва около 5.5% от своето време.9 Регулаторната тежест обаче не е еднородна за всички сектори, както и за стари и нови фирми. По данни от ПБСП от 2008 г., висшият мениджмънт е отделял средно 10,6% от своето време за изпълнение на държавни регламенти (вж. Фигура 2 по-горе). В Проучването на АРР за 2009 г. въпреки че средният висш ръководител на фирма от областта на промишлеността е отговорил, че е отделял едва около 5% процента от своето време за съобразяване с регулаторни изисквания, ръководителите на нови производствени фирми и фирми от ИТ бранша са посочили, че са отделяли повече време за същото. В частност, висшето ръководство на нова производствена фирма е отделяло 10% от своето време, а средният мениджър на фирми от ИТ бранша споделя, че висшето ръководство е отделяло около 11% от времето за същата цел (Фигура 3). Фигура 3: Фирми от областта на промишлеността посочват, че техните висши ръководители през 2009 г. отделят около 5% от своето време за изпълнение на регулаторни изисквания

Източник: Проучване на АРР в България (2009 г.).

При все че тежестта, която регламентите налагат на ръководителите, е намаляла през последните години, сериозна загриженост се поражда от предсказуемостта при прилагането и тълкуването на разпоредбите. Много управители на фирми се оплакват, че разпоредбите се прилагат непоследователно и че регулаторната политика е нестабилна — повече от половината ръководители на фирми от всички категории в рамките на Проучването на АРР са посочили, че режимите се прилагат непоследователно и непредсказуемо (Вж. Фигура 4). Аналогично, областта, пораждаща най-голяма загриженост във връзка с данъчното облагане, е честотата на въвеждане на изменения на разпоредбите и данъчните ставки.

Навсякъде в доклада термините „среден мениджър” и „средна фирма” се отнасят за средния отговор на даден въпрос. Този подход е възприет, за да бъде олекотен изказът и за избягване на тромавото словосъчетание „среден отговор на ръководител на фирма на този конкретен въпрос.” 8

Фигура 4: Броят на ръководители на фирми от областта на промишлеността, посочили, че регулаторните политики се тълкуват непоследователно или непредсказуемо през 2009 г., е по‐ нисък от съответния брой през 2007 г.

Източник: Проучване на АРР за България (2009 г.); Проучване на фирмите (2007 г.), ПБСП (2005 г.).

Тревогата, свързана с предсказуемостта и последователността на регулирането, е по-висока в България в сравнение с новите държави-членки на ЕС. Според Проучването на фирмите за 2007 г. на Световна банка, в страната близо 75% от ръководителите на фирми и 72% от ръководителите на фирми в промишлеността или изразяват силно несъгласие, или пък склонност към несъгласие с твърдението, че законите и разпоредбите са се тълкували последователно и предсказуемо от страна на длъжностните лица. Това е по-високо от съответните стойности за новите държавичленки в ЕС и по-високо от стойностите за 2005 г. (Вж. Фигура 5). Фигура 5: През 2007 г. фирмите в България са били по‐загрижени за предсказуемостта и последователността, с които са били тълкувани регламентите

Източник: ПБСП (2005 г.) и Проучвания на фирмите в България (2007 г.), Световна банка. Забележка: Посочени са данни от ПБСП за 2005 г. за всички други държави‐членки. Тази фигура съдържа данни за всички фирми, а не само за производствени фирми.

Въпреки високото ниво на загриженост във връзка с предсказуемостта и последователността на регламентите, важно е да се отбележи, че данните сочат пониска степен на притесненията за фирмите от промишлеността през 2009 г. в 9

сравнение с 2007 г. Тъй като Проучването на АРР за 2009 г. обхваща само фирми от промишлеността и от ИТ, не е възможно да се сравнят възприятията на всички икономически субекти. Възможно е обаче да се сравнят възприятията на ръководителите на фирми от промишлеността в двете извадки. Подобно сравнение сочи, че по-малък брой ръководители на фирми от промишлеността са отговорили, че регулаторните политики са били тълкувани непоследователно или непредсказуемо през 2009 г., спрямо броя анкетирани, дали същия отговор през 2007 г. (Вж. Фигура 4). В действителност, има основание да се твърди, че притесненията са спаднали до нива, близки до отчетените през 2005 г. Загрижеността във връзка с непредсказуемо и непоследователно прилагане на регламентите се споделя и от фирми в областта на ИТ. Близо 63% от фирмите от бранша на ИТ посочват, че режимите са се прилагали непредсказуемо и непоследователно. За сравнение, едва 57% от новите фирми от промишлеността споделят същото (Вж. Фигура 4). По-високите нива на загриженост във връзка с непредсказуемото и непоследователно прилагане на регламентите сред ИТ фирмите се проявяват и при други въпроси от Проучването на АРР. В частност, както е представено подробно подолу, ръководителите на фирми са били също така запитани дали нестабилността на регулаторната политика и непоследователното прилагане на разпоредбите е било сериозен проблем за тяхната фирма. Управителите на ИТ фирми са и по-склонни да отговорят, че тези области на регулирането са представлявали сериозни проблеми, в сравнение с управители на други фирми. Близо 23% от ИТ фирмите са посочили, че всяка от областите е представлявала сериозен проблем, докато според близо 12% от производствените фирми непоследователното прилагане е било сериозен проблем и според 14% нестабилността на регулаторната политика е била сериозен проблем.10 В обобщение, регулирането в България не представлява толкова голяма тежест, колкото в много страни в света, но класирането на страната в контекста на доклада „Правене на бизнес” е по-неблагоприятно в сравнение с това на много страни от ЕС. Въпреки че са налице някои области, в които относителните позиции на страната са останали непроменени или дори са се влошили, България е отбелязала подобрение в много аспекти на регулирането. Например, промените, касаещи намаляване броя на процедурите, необходимото време за регистрация, разходите за регистрация и минималния изискуем капитал, значително са улеснили откриването на фирма от 2004 г. насам. Аналогично, общата данъчна ставка и броят плащания бяха намалени в частта „плащане на данъци.” Още повече, че данни от проучванията сочат, че тежестта на регулирането за ръководителите на фирми в България продължава да намалява през последните години. Така например, висшите ръководители на фирми посочват, че прекарват по-малко време във връзка с изпълнение на разпоредби през 2009 г. в сравнение с 2008 г. и 2007 г. Важно е обаче да се подчертае, че през 2009 г. висшите ръководители на ИТ фирми и на нови производствени фирми отделят повече време във връзка с разпоредби в сравнение със стари фирми от промишлеността. При все че тежестта на регулирането за ръководителите на фирми е намаляла през последните години, притесненията относно предсказуемостта и последователността на регламентите остават по-високи в България в сравнение с други нови държави-членки на ЕС. В този смисъл България е постигнала напредък през последните няколко години, но съществува все още потенциал за усъвършенстване.

Въпреки че точковите оценки предполагат, че нестабилността на регулаторната политика и непоследователността в прилагането ѝ представляват по-голям проблем за ИТ фирмите, важно е да се отбележи, че тези разлики като цяло не са статистически значими след елиминиране на други фактори (вж. Приложение 4, Таблица A). Аналогично, различията във възприятията също не са статистически значими (вж. Приложение 4, Таблица Г). 10

РАЗДЕЛ

III

СПЕЦИФИЧНИ ОБЛАСТИ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ И РЕГУЛАТОРНИТЕ БАРИЕРИ Настоящият раздел ще предостави обективна информация по конкретни области на регулирането и административните разходи за фирмите. С помощта на данни от Проучването на АРР и други източници, като доклада „Правене на бизнес,” разделът ще открои области като броя проверки и информация за редица лицензии и задължителни удостоверения (за по-кратко наричани „разрешителни”),11 за които фирмите са кандидатствали през последните една или две години. Ще бъдат представени и някои административни и регулаторни разходи за фирмите.

3.1. Честота на взаимодействие с регулаторните органи Важен е въпросът колко често фирмите кандидатстват за лицензии и разрешителни и колко често контактуват с представители на инспектиращите органи. Сред въпросите от Проучването на АРР, пред фирмите е стоял и въпросът дали им се е налагало да кандидатстват за редица лицензии и разрешителни, за да произвеждат или продават някои от своите изделия или услуги през последната година или през последните две години.12 Преди да се разгледат разходите в парично и времево изражение, свързани с тези контакти, в настоящия подраздел ще се представи информация за честотата на въпросните взаимодействия. Фигура 6: Фирмите в областта на ИТ по‐рядко посочват, че са кандидатствали за лицензии и разрешителни, в сравнение с фирмите от промишлеността

Източник: Проучване на АРР, България (2009 г.).

Под „задължителни удостоверения” фирмите в областта на ИТ разбират разрешителните, които е необходимо да имат, за да извършват дейност, докато според производствените фирми те се отнасят до разрешителни за производство на определено изделие. Фирмите от бранша на ИТ и от промишлеността са длъжни периодично да придобиват тези разрешителни. 12 В ЗОАРАКСД (Чл. 4, ал. 1) се разграничават следните регулаторни режими: лицензиране и регистрация на стопански дейности, издаване на разрешителни и удостоверения или подаване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие. 11

По-често фирмите кандидатстват за разрешителни, отколкото за лицензии. Фирми от всички категории са по-склонни да посочат, че им се е налагало да кандидатстват за разрешителни, отколкото за търговски или оперативни лицензии (Фигура 6). Фирмите от промишлеността са по-склонни да отговорят, че им се е налагало да направят това, в сравнение с фирмите в областта на ИТ. Докато едва близо 14% от фирмите в областта на ИТ са отговорили, че им се е налагало да кандидатстват за разрешителни, около 27% от новите фирми от промишлеността и 37% от старите фирми от промишлеността са отговорили същото. Значителен брой ръководители на фирми също така са посочили, че са кандидатствали за лицензии за търговия през последните две години. Близо 24% от новите фирми от промишлеността, 15% от старите фирми от промишлеността и 14% от фирмите в областта на ИТ са посочили, че при тях е бил такъв случаят. Много по-малко фирми са отговорили, че са кандидатствали за оперативна лицензия – по-малко от една на десет. Много малко стари фирми от промишлеността, в частност, са отбелязали, че са подавали документи за лицензия за търговия през последните две години. Повечето фирми са посочили, че са били обект на проверка през предходните години. Над половината от новите фирми от промишлеността са отговорили така, за разлика от едва 40% от фирмите в областта на ИТ (Фигура 6). Това предполага, че инспекциите са значителна потенциална тежест за фирмите, защото те са подложени на многобройни проверки, заради множеството различни административни разпоредби. Високият брой проверки изглежда е и следствие от отсъствието на добра координация между инспектиращите органи, което обременява икономическите субекти.

3.2. Разрешителни, оперативни лицензии и търговски лицензии Получаването на разрешителни е свързано с повече разходи, но отнема по-малко време, в сравнение с получаването на лицензии. Фирмите, които са посочили, че са получили лицензии и разрешителни, са били запитани и колко им е струвало това във времево и парично изражение.13 За фирми, посочващи, че им се е налагало да получат разрешително, средният отговор е, че им е отнело около 7 работни дни да получат документа (Фигура 7). Това е малко по-кратко, в сравнение със средния отговор, отчетен при фирмите, получили търговска или оперативна лицензия (съответно 10 и 15 дни).14 При все че това предполага, че обемът работа не е прекалено затормозяващ, важно е да се отбележи, че няколко фирми са посочили значително по-дълъг период — над една година за получаването на общи търговски лицензии и разрешителни.

Тъй като едва малък брой фирми са кандидатствали за някакъв вид лицензии, не е възможно да се раздели извадката по групи фирми – нови фирми от промишлеността, стари фирми от промишлеността, ИТ. Поради това, в няколко раздела са представени непретеглени средни стойности, вместо претеглени. Причината е отсъствието на претеглени коефициенти за фирмите от сектора „ИТ” или нови фирми от промишлеността, заради методологията на извадките. 14 Както беше споменато по-горе, ще използваме термините ‘средна фирма’ за определяне на отговора с централно разпределение или средния отговор на тези въпроси. Използвани са средните стойности, тъй като силно раздалечените стойности могат да представляват проблем при отворени въпроси. 12

Фигура 7: Получаването на лицензии и разрешителни, изразено като време и финансови средства

Източник: Проучване на АРР – България, (2009 г.) Забележка: Включени са единствено фирми, посочили, че са получили този тип лицензия.

Също така фирмите са запитани колко им е струвало получаването на лицензии и разрешителни. Тези суми включват всички разходи, в това число официални такси, формални и нерегламентирани плащания и други разходи, свързани с придобиването на документите. Въпреки че средният отговор, даван от фирмите на тези въпроси, предполага, че им е отнемало по-малко време получаването на разрешителни, отколкото на другите лицензии, средната стойност на разходите в парично изражение е по-висока за разрешителните, отколкото за който и да е от двата вида лицензии (Фигура 7). Предвид това, че повече фирми са посочили, че са им били необходими разрешителни, отколкото оперативни или общи търговски лицензии, тези разходи се умножават за получаване на разрешителни.

3.3. Инспекции Освен въпросите относно лицензии и разрешителни, фирмите са анкетирани и относно инспекции от страна на редица публични органи. Тъй като повече фирми са посочили, че са били обект на проверки, отколкото че са получавали лицензии, данните са представени поотделно за различните групи фирми. Най-често срещаните проверки са проверки на данъчните органи, НОИ и, за по-старите фирми от промишлеността, инспекции от РИОКОЗ (Регионална инспекция за опазване и контрол на общественото здраве). Фирмите в областта на ИТ посочват по-малобройни проверки, в сравнение с фирмите от промишлеността (Фигура 8). Средният отговор за първите е едва около 0,5 данъчни проверки на година и дори още по-малко други инспекции. В този смисъл, тежестта, произтичаща от инспекции, е много по-малка за фирмите от бранша на ИТ, в сравнение с други видове фирми. Тези данни съответстват на данните за възприятията, според които фирмите в областта на ИТ са по-малко загрижени във връзка с проверки, в сравнение с фирмите от промишлеността.

Фигура 8: Фирмите в областта на ИТ посочват по‐малък брой проверки в сравнение с фирмите от промишлеността

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.). Забележка: Една фирма, чийто отговор е с крайно отдалечено разположение (200 проверки от страна на данъчни органи и НОИ), е изключена от средните отговори.

Новите фирми от промишлеността също, в по-голямата си част, посочват по-малко на брой проверки, в сравнение със стари фирми от промишлеността. Главното изключение в този аспект представляват данъчните проверки и проверките, свързани с опазването на околната среда — новите фирми от промишлеността отчитат повече подобни инспекции, спрямо другите фирми. Фигура 9: Малко на брой фирми имат оплаквания относно извършваните от инспекторите услуги

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.) Забележка: Поради малкия брой фирми с наблюдения за всеки вид проверка, са представени непретеглени обединени стойности. Отсъстват претеглени коефициенти за фирми от бранша на ИТ или за нови фирми от промишлеността.

Също така фирмите е трябвало да оценят качеството на услугата, предоставяна от инспекторите от всеки един от органите. В преобладаващата си част фирмите изразяват малко на брой оплаквания. Между 70 и 85% посочват, че услугата е била добра или много добра (Фигура 9). Органът, получил най-нисък рейтинг, е НОИ. 72% от ръководителите определят услугата на негови инспектори като добра. Независимо от големия брой проверки, разходите под формата на време са доста ниски, но разходите в парично изражение са високи. Средният отговор, даден от фирмите на въпроса относно времето, отделяно при проверките, е между 2 и 3 работни дни, като не се посочват никакви преки или косвени разходи (“такса подкуп”). Средният отговор на въпроса за разходите, свързани с проверки, е между 1 000 и 2 500 лева. Фирмите в областта на ИТ посочват най-високи средни разходи по проверки, докато новите фирми от промишлеността отчитат най-голям среден брой дни при проверки (Фигура 10). Фигура 10: Разходи под формата на време и финансови средства във връзка със задължителни проверки

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.) Забележка: Включени са само фирми, посочили проведени проверки.

Както беше посочено по-рано, честотата на взаимодействие, времето и разходите за фирмите по отношение на инспектиращите органи в България са потенциално значителна тежест за фирмите. В Каре 1 са представени в обобщен вид основните слабости на неефективната система за инспектиране, както и решения за превръщането на инспекционния режим в инструмент за повишаване на отчетността и прозрачността.

Каре 1: Инспекции на фирми. Въпроси, решения, прилагане, наблюдение и оценка Диагностика на статуквото

Възможно решение

* Общи оплаквания от страна на инвеститори (проучвания на инвестиционния климат, на административните бариери)?

* Замяна на нагласата тип „контрол и наказание” с нагласа тип „насоченост към спазване на разпоредбите” у инспекторите

* Поглъщане на значителни времеви и парични ресурси („Правене на бизнес,” проучвания на административните бариери, на инвестиционния климат)?

* Изготвяне на административен протокол на място при извършване на проверката, съдържащ: - данни за инспектиращия и инспектирания, с цел осъществяване на контакт; - констатации от проверката; - установени нарушения с посочване на съответните разпоредби; - действия, предприети от инспекторите

* Непоследователно тълкуване на законите и разпоредбите? * Произволно налагане на разпоредби, глоби и санкции * Чести и некоординирани проверки от различни инспекторати? * Корупция и стремеж към получаване на облаги от страна на инспекторите? * Заплашително и агресивно поведение от страна на проверяващите? * Неефективни/несъществуващи механизми за обжалване? * Ефективни ли са проверките по отношение на своята обявена цел (напр. опазване на здравето и безопасността на хората, на околната среда)?

* Достъп за бизнес общността до информация относно: - цел, характер и обхват на инспекциите; - приложима правна и регулаторна рамка; - права и правомощия на инспекторите и права на инспектираните; - механизми за обжалване * Координация между различните инспекторати и/или съответните ресорни министерства

Прилагане и наблюдение и оценка * Национална програма за усъвършенстване на инспектиращите органи * Координация на реформата на най-високо правителствено ниво * Пилотни инициативи в някои инспекторати с цел изпитване или разработване на цялостни решения за системата на инспекции като цяло * Усвояване на международни добри практики * Ефективно управление на заинтересованите страни * Стандарти и цели, отнасящи се за процеса на практическото приложение * Правна помощ за инвеститорите * Въвеждане на ефективни механизми за наблюдение и оценка за отчитане на напредъка в прилагането на реформата

* Публично-частен диалог по въпросите на проверките * Подходящи механизми за поощрения * Показатели за представянето на инспекторите и инспекторатите

Източник: IFC, www.ifc.org

3.4. Бариери за навлизане на пазара България е намалила значително бариерите при стартиране на бизнес през последните пет години. През 2004 г. за откриването на нова фирма е трябвало да се изпълнят 11 процедури, което е отнемало 32 дни и в парично изражение е надхвърляло 10% от БНД на глава от населението (Таблица 1). Към средата на 2009 г. показателите са снижени до 4 процедури, отнемащи 18 дни и възлизащи на по-малко от 2% от БНД на глава от населението. Фирмите в България са сравнително доволни от регистрационните процедури. Едва около 12% от ръководителите на фирми от промишлеността и 4% от ръководителите на фирми в областта на ИТ са посочили, че това представлява сериозен проблем за техния

бизнес. 15 Въпреки че това би могло да означава, че според фирмите няма значителен потенциал за внасяне на подобрения, важно е да се отбележи, че според близо 52% разходите биха могли да бъдат по-ниски и според близо 47% времето би могло да се намали още (Фигура 11). Счита се, че новите мерки на правителството за снижаване на минималния уставен капитал от 2500 евро на 1 евро при регистрация на търговски дружества с ограничена отговорност съответстват на потребностите на бизнеса. По този начин България се съобразява и с най-добрите европейски практики.16 Изглежда обаче, че е налице потенциал за подобрение, в частта „необходимо време за регистриране на фирма” (Вж. Таблица 2). Таблица 2: Време и разходи за откриване на фирма, избрани държави Време (дни) България (София) Най-добра практика на ЕС (Дания) ОИСР Чешка република Естония Унгария Латвия Литва Полша Румъния Словакия Словения

Разходи (% от доход на глава от населението) 2008 2009 2 1.7

2008 49

2009 18

--15 7 5 16 26 31 10 16 19

13 15 7 4 16 26 32 10 16 6

--9.6 1.7 8.4 2.3 2.7 18.8 3.6 3.3 0.1

4.7 9.2 1.7 8 2.1 2.4 17.9 2.9 2 0

Източник: „Правене на бизнес” (World Bank, 2008а, 2009в).

Правителството подобри процедурата за фирмена регистрация по два начина. Единият е чрез прехвърлянето на процедурата от съда към специална Агенция по вписванията. Втората мярка беше въвеждането на електронния Търговски регистър в началото на 2008 г., и, както ни е известно, предлагането на възможност за електронни регистри за фирмите намалява времето за регистрация, броя изискуеми процедури и разходите (Klapper и Delgado, 2007). Малко на брой фирми избират електронната регистрация. Въпреки че електронната регистрация потенциално е в състояние да намали времетраенето и разходите на процеса, този резерв все още не е усвоен напълно от страна на фирмите в България. Вероятно това може да се дължи на проблем с информацията. Де факто, сред фирмите, регистрирани или пререгистрирани през 2008 г. и 2009 г., едва около 20% са използвали електронните процедури за регистрация (Вж. Фигура 12).

Но пък фирмите извършват регистрация единствено в началото на своята дейност. Навлизането на повече фирми повишава БВП и търсенето на работна сила. Вж. Djankov и колектив (2002б).

Фигура 11: Фирми, регистрирани по електронен път, са в по‐малка степен склонни да посочат, че регистрационната процедура е твърде скъпа или твърде дълга

Източник: Проучване на АРР ‐ България (2009 г.). Забележка: Тъй като броят на фирмите с наблюдения за всеки от видовете регистрация е малък, са представени непретеглени сборни средни стойности. Липсват претеглени коефициенти за фирми в областта на ИТ или за нови фирми от промишлеността. Включени са единствено фирми, регистрирани или пререгистрирани през 2008 г. или 2009 г.

Броят на фирми, регистрирани електронно, обаче расте. През 2009 г. близо една трета от фирмите, които са били регистрирани или пререгистрирани, са сторили това по електронен път. Не е изненада фактът, че фирми с широколентов интернет в много поголяма степен са склонни да използват възможността за електронна регистрация. Близо 7% от фирмите без широколентов интернет са се регистрирали електронно, в сравнение с 23% от фирмите с такава връзка. Фигура 12: Малко на брой фирми използват електронна регистрация, въпреки че броят им расте

Фирми, които се регистрират по електронен път, са по-малко склонни да посочат, че разходите и времето за регистрация трябва да се намалят. Едва около 38% от фирмите, които са се регистрирали електронно, са отбелязали, че времето трябва да се съкрати, и едва 27% са посочили, че разходите трябва да се намалят. За сравнение, близо 55% и 50% от фирмите, които не са регистрирани електронно, са посочили това. Подобрените възприятия, касаещи разходите, биха могли да отразяват положението, че фирми, които се регистрират електронно, са с по-голяма готовност да заплащат за подобрената услуга, в сравнение с фирми, които се регистрират по друг начин.

3.5. Държавни такси Фирмите, особено МСП, трябва да се справят с режим на държавни такси, който е несправедлив и непрозрачен. Приходите в държавния бюджет от държавни такси през 2008 г. са 850 млн. лева.17 Нарастването на държавните такси в периода януари 2005 г. – ноември 2008 г. е значително – 60% (без да се отчита Тарифата на Министерство на здравеопазването, чиито такси са отбелязали най-голям ръст).18 В неотдавнашен доклад на Световна банка се отбелязва, че отсъства политика за определяне на държавните такси, което е една от причините за „неконтролируемото” изготвяне на тарифи, включващи държавни такси (World Bank, 2009б). Докладът също така посочва, че нормативната уредба е остаряла — законът е от петдесетте години на миналия век. Слаба е и съществуващата институционална рамка за контрол на определянето и приемането на държавните такси от изпълнителните агенции и министерствата; наблюдават се грешни стимули – по-скоро вниманието е върху функцията на таксите и глобите за генериране на приходи, отколкото върху тяхната законосъобразност, което е и принципът за покриване на разходите, в съответствие със заявлението на Европейската комисия по отношение на административните такси. За пример може да бъде дадена таксата за туроператорска дейност, чийто размер е 5000 лв. (1000 лв. за подаване на документи и 4000 лв. за регистрация) и която остава все така неоснователна. Освен това, все още действа регулаторният режим за самостоятелните ресторанти/кафенета, при все че по света е почти неприложим. Липсва прозрачност както в процеса за определяне на таксите, така и за разпределение на натрупаните приходи от такси – ведомствата имат свободата самостоятелно да решават тези въпроси, без ясни критерии каква част от бюджета да се заделя за допълнителни премии за персонала от тези 25%, като понякога дори 75% от приходите от държавни такси остават в съответните ведомства. Австралия е илюстрация на най-добра практика в областта на прилагането на принципа на възстановяване на разходите с помощта на процес от пет етапа, докато дейността на правителството на Провинция Хамбург, Германия, е пример за използването на метода на изчисляването на единния разход, в съответствие с най-добрата европейска практика.19

3.6. Закриване на фирми Въпреки че процедурите за откриване на фирми значително са намалели от 2004 г. насам, по отношение на закриването на фирми е отчетен по-малък напредък и то все още отнема време и значителни финансови средства. Напоследък, в светлината на световната икономическа криза, това е особено проблематично. Процедурите по фалит в България се проточват дълго, като през това време активите се амортизират значително. На практика не е постигнат напредък в областта на закриването на фирми от 2004 г. 17

Министерство на финансите, Отчет на консолидирания държавен бюджет към 31.12.2008 г. Доклад на правителството, проект (____2009б). 19 За повече информация за примера на Австралия и правителството на Провинция Хамбург вж. Световна банка (2009), „България: Реформиране на режима на държавните такси,” Документ на Световна банка, юни, 2009 г. 18

насам – закриването на една фирма отнема 3,3 г., а разходите са 9% от стойността на собствеността (активите), при норма на възстановяване от 32,1% (Таблица 3). Процедурите по несъстоятелност в България са силно утежнени, като по тези показатели има значително изоставане в сравнение със средните показатели за ОИСР (1,7 години, разходи в размер на 8,4% от стойността на активите и норма на възстановяване 68%). Таблица 3: Време и разходи за закриване на фирма, избрани държави Време (години)

България (София) Най-добра практика на ЕС (Финландия) ОИСР Чешка република Естония Унгария Латвия Литва Полша Румъния Словакия Словения

Разходи (% от активите)

Норма на възстановяване (центове за щ. д.) 2008 2009 32.1 32.1

2008 3.3

2009 3.3

2008 9

2009 9

0.9

87.3

1.7 6.5

8.4 15

68.6 20.9

3 2 3 1.7 3 3.3 4 2

3 2 3 1.5 3 3.3 4 2

9 15 13 7 30 9 18 8

9 15 13 7 20 11 18 8

37.5 38.4 29 48 29.8 29.5 45.9 45.5

37.5 38.4 29 49.4 29.8 28.5 45.9 45.5

Източник: „Правене на бизнес” (World Bank, 2008а, 2009в).

През последните години се наблюдава подобряване на процедурите по ликвидация и несъстоятелност в България, но все още има голям потенциал за усъвършенстване. Стъпка напред в посока предоставяне на по-добри условия за фирмите да преустановяват съществуването си, беше овластяването на кредиторите. Опростени бяха и съдебните процедури през последните години — производствата по фалит се гледат от Окръжен съд и от Апелативен съд, вместо на три инстанции, както беше преди. Въпреки това съдебната процедура по закриване на фирми трябва да бъде ускорена. Вече са предприети и стъпки за ускоряване на процедурата по ликвидация на фирми с измененията на Закона за търговския регистър (Преходни и заключителни разпоредби § 4. (1)) – в случай, че фирма не се регистрира в Търговския регистър до края на декември 2010 г., тя трябва да бъде обявена в ликвидация. Липсва обаче конкретен срок за продължителността на процеса на ликвидация. Друга стъпка напред беше пакетът от 60 антикризисни мерки, приет от правителството на България през март 2010 г., в резултат на преговори с бизнеса и синдикатите, който предвижда мярка за опростяване на процедурите и за съкращаване на времето за производства по несъстоятелност. Все още обаче предстои да се видят резултатите от прилагането на мерките за намаляване на времетраенето на и разходите по закриване на фирми в контекста на процедурите по фалит и несъстоятелност. Накратко, разделът направи обзор на честотата на взаимодействие с органите за получаването на лицензии и разрешителни и при извършването на проверки, както и на условията за откриване и закриване на фирми и на режима за държавните такси. Изводите са, че фирмите по-често кандидатстват за разрешителни, отколкото за оперативни или търговски лицензии. Също така получаването на разрешителни е свързано с по-високи разходи, но отнема по-кратко време. Анализът на проучванията сочи, че взаимодействията с инспектиращите органи (напр. данъчни органи, НОИ, РИОКОЗ) са чести. Беше изказано предположение, че фирмите са подлагани на много проверки поради многобройните видове административни регламенти. Фирмите не се оплакват от качеството на услугата, предоставяна от инспектиращите органи, а времето, 20

свързано с проверки, е доста кратко. Установи се обаче, че разходите, свързани с инспекции, са високи. Така например фирми от областта на ИТ посочват най-висока средна стойност на разходите по проверки, като новите фирми от промишлеността посочват най-висок среден брой дни за инспекции. Разделът също така представи извода, че през последните пет години България значително е намалила бариерите пред откриването на фирма. Процедурите по фирмена регистрация са прехвърлени от съда към специална Агенция по вписванията, като също така преди една-две години беше въведен и електронен Търговски регистър. В допълнение, снижаването на минималния уставен капитал от 2 500 евро на 1 евро при регистрация на търговски дружества с ограничена отговорност съответства на потребностите на бизнеса. Проучването на АРР установи, че малко на брой фирми избират електронната регистрация, но броят им расте. По отношение на закриването на фирми, беше установено, че през последните години има напредък в реформата на процедурите по фалит и несъстоятелност. В пакета от 60 антикризисни мерки, приет от правителството на България през месец март 2010 г., е предвидена нова правителствена мярка, насочена към опростяване на процедурите и съкращаване на времетраенето на производствата по несъстоятелност. Все още обаче предстои да се видят резултатите от прилагането на мерките за намаляване на продължителността на и разходите по закриване на фирми. Разделът наблегна и на режима на държавните такси, който продължава да затормозява фирмите, заради отживялата нормативна уредба, слабата институционална структура и отсъствието на правителствена политика при определянето на държавните такси.

РАЗДЕЛ

ВЪЗПРИЯТИЯ ЗА РЕГУЛИРАНЕТО И ДАНЪЧНОТО ОБЛАГАНЕ Настоящият раздел ще допълни предходното обсъждане на обективни въпроси върху регулирането, като се разгледа по-подробно информацията, свързана с възприятия на фирмено ниво за тежестта на регулирането и данъчното облагане. Проучването на АРР за 2009 г. съдържа и няколко допълнителни въпроса относно начина, по който фирмите възприемат тежестта на регулирането и данъчното облагане. По отношение на регулирането на фирмите се задава въпрос дали законодателството в областта на защитата на конкуренцията, нестабилността на регулаторната политика, непоследователността при прилагането на регламентите, стандартите и сертифицирането, разрешителните, уредбата на опазването на околната среда и проверките представляват сериозни проблеми. В частта за данъчното облагане е поставен въпросът за честотата на измененията в данъчното законодателство, данъчните санкции, механизмите за обжалване, данъчните одити, отношението на данъчните органи, наличието на информация, данъчните проверки и данъчните образци. Данните, основани на възприятия, може и да имат някои недостатъци, но предоставят допълнителни сведения за целите на анализа. Въпреки че данните за възприятия имат някои недостатъци, както е представено по-долу, тези въпроси включват информация за елементи, които не се съдържат в обективните въпроси (като възприятията относно законодателството за защита на конкуренцията) и за елементи, за които е трудно да се формулират изцяло обективни въпроси (например нестабилността на регулаторната политика). Дори в области, които се припокриват с обективните данни, данните, отнасящи се за възприятията, могат да предоставят допълнителни сведения, които са в подкрепа на предходния анализ. Поради факта, че могат да бъдат съставени претеглени коефициенти за фирмите от промишлеността в извадката, първоначалният анализ ще се съсредоточи върху тези предприятия. По-късно ще бъдат анализирани възприятията на фирмите от областта на ИТ и на новите фирми от промишлеността.

4.1. Възприятия за регулирането Областите на регулирането, които фирмите от промишлеността са най-склонни да определят като представляващи сериозни проблеми, са законодателството за защита на конкуренцията, разрешителните, стандартите и сертифицирането и нестабилността на регулаторната политика. Между 14 и 26% от фирмите от промишлеността посочват, че това са сериозни проблеми (Фигура 13). Проучването на АРР не предоставя много допълнителни данни за тези две области - законодателството за защита на конкуренцията и стандартите и сертификацията. Това предполага, че би било полезно да има допълнителни сведения за тях. Предходен доклад на Световна банка, „Оценка на инвестиционния климат от 2008 г.”, разгледа подробно темата за стандартите и сертифицирането (Вж. Приложение 3). Загрижеността, свързана с нестабилността на регулаторната политика, съответства на предишен анализ, който дава основание да се счита, че според много фирми разпоредбите се прилагат по непоследователен и непредсказуем начин. Както беше отбелязано по-рано, въпреки че фирмите споделят помалко на брой източници на загриженост по този въпрос в рамките на Проучването на АРР за 2009 г. в сравнение с предходното Проучване на фирмите за 2007 г., тяхната тревога остава по-голяма от тази в другите нови държави-членки на ЕС от Централна и Източна Европа. 22

Фигура 13: В областите на регулирането фирмите от промишлеността са най‐загрижени по отношение на законодателството за защита на конкуренцията, разрешителните, стандартите и сертификацията, както и стабилността на политиката от страна на съответните органи

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.) Забележка: * ‐ законодателството за защита на конкуренцията.

Ръководителите на фирми в областта на ИТ посочват много различни ограничения, свързани с регулирането, в сравнение с ръководителите на фирмите от промишлеността. Като цяло най-големите ограничения са свързани със стабилността на регулаторната политика и последователността в прилагането на регламентите (Фигура 14). Ръководителите на фирми в областта на ИТ са по-склонни да посочат, че тези фактори представляват сериозен проблем в сравнение с мениджърите на фирми от промишлеността.

Фигура 14: Фирмите в областта на ИТ имат различни виждания относно регулирането в сравнение с фирмите от промишлеността

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.) Забележка: * ‐ законодателството за защита на конкуренцията

В противовес на това, ръководителите на фирми от областта на ИТ като цяло са помалко склонни да определят други области на регулирането като сериозни проблеми. С изключение на законодателството за защита на конкуренцията, по-малко от 5% от мениджърите на фирми от бранша на ИТ посочват, че някои от конкретните области представляват сериозен проблем. Макар близо 12% да отговарят, че законодателството за защита на конкуренцията е сериозен проблем, това остава по-ниско в сравнение с фирмите от промишлеността. Както ще се види по-нататък, много от тези различия са статистически значими, дори и след елиминиране на други фактори. Не само фирмите в областта на ИТ е възможно да имат различни възприятия за регулирането, като това налага и по-задълбочени обяснения. Възможно е да съществуват други системни различия във възприятията на регулирането сред фирми от различни видове. Един от начините да се види дали това е така е чрез просто сравняване на средните отговори на фирми от различни типове. Например, би било възможно да се изследва колко на брой фирми от различни видове са определили даден аспект на регулирането като най-ограничаващ за тях самите или какъв брой фирми са го определили като главна или много тежка пречка. Въпреки че подобен подход не противоречи на интуицията, на практика се прилага трудно поради две причини. Първо, подизвадките от различните видове фирми са относително малки. Второ, съществуват системни различия между фирмите по отношение на други характеристики сред различните категории фирми. Фирмите-износителки са с тенденция да бъдат едновременно по-големи от неизносителите и е по-вероятно да са чуждестранна собственост. Поради тази причина различията във възприятията на ръководителите на фирми-износителки и неизносителки могат да се дължат на различия в големината или собствеността, а не толкова на това дали предприятието извършва експорт. Ако се

абстрахираме от това, вариацията в извадката може да доведе до привидни различия във възприятията, които не отразяват действителни различия. 20 Иконометричният анализ за фирми с различни характеристики предоставя други интересни резултати. Както беше споменато по-рано, фирмите в областта на ИТ са помалко склонни да отбележат, че някои области на регулирането представляват сериозни проблеми в сравнение с фирми от промишлеността. В частност, мениджърите на фирми от бранша на ИТ са по-малко склонни да посочат, че разрешителните, проверките и регламентите за околната среда представляват проблеми. Първите две твърдения съответстват на обективните данни – по-малко на брой фирми от областта на ИТ сочат, че са били обект на проверки и по-малко на брой също така отговарят, че им се е налагало да получават разрешителни (вж. Приложение 4, Таблица Г). Има и други различия: като цяло, фирмите с чуждестранна собственост са по-малко склонни да отговорят, че повечето области на регулирането представляват сериозни проблеми - за разлика от местните фирми. За две области различията са статистически значими: непоследователно прилагане на регламентите и нестабилност на политиката. Това е окуражаващо, защото предполага, че регулирането би могло да не е много сериозна пречка пред чуждестранните инвестиции. Непоследователното прилагане на разпоредбите и нестабилността на регулаторната политика обаче пораждат по-сериозна загриженост за износителите. В допълнение, новите фирми в промишлеността като цяло са по-малко склонни да посочат повечето области на регулирането като сериозни проблеми за разлика от по-старите фирми от промишлеността. Малко са различията между големите и малките фирми. Коефициентът, свързан с големината на фирмата, е статистически незначителен в повечето регресии по отношение на регулирането – както за двете променливи в Проучването на АРР и Проучването на фирмите, така и за променливите само в Проучването на АРР. Единственото изключение е регресията за разрешителните – ръководителите на големи фирми са по-малко склонни да посочат, че те представляват сериозен проблем за разлика от ръководителите на малки фирми.

4.2. Възприятия за данъчното облагане Малко на брой фирми определят данъчните ставки или данъчната администрация като сериозни проблеми през 2009 г. Едва около 8% от фирмите от промишлеността отбелязват, че данъчните ставки са сериозен проблем и едва около 3% - че данъчната администрация представлява сериозен проблем. Бяха зададени обаче няколко допълнителни въпроса на фирмите, касаещи техните възприятия на данъчната администрация. В частност, те бяха попитани дали отношението от страна на данъчните власти към фирмата, попълването на данъчните декларации, данъчните проверки, тежестта на одитите, честотата на измененията на регламентите, строгостта на санкциите и механизмите за обжалване представляват сериозни проблеми. Сравнително малко фирми от промишлеността са недоволни от повечето от тези области, свързани с данъчното облагане. С две изключения, под 13% от фирмите са 20

Тези два въпроса ще бъдат разгледани с помощта на Приложение 4, представящо съответните иконометрични резултати. Първо, с използването на подхода на многопроменливата регресия е възможно да се изследват различията във възприятията, след елиминиране на влиянието на други системни различия между фирмите. Второ, може да се разгледа статистическата значимост на резултатите (за да се види дали е вероятно разликите да произтичат от произволна вариация). Подобен метод ще се използва и в следващите раздели. 25

недоволни от някой от тези аспекти на данъчната система (Фигура 15). Основните изключения са честотата на измененията на уредбата и на ставките и данъчните санкции. Близо 23% от фирмите са ги посочили като сериозни проблеми. Фигура 15: Малко на брой фирми от промишлеността са недоволни от някоя от областите на данъчното облагане

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.)

Както за ръководителите на фирми от промишлеността, така и за ръководителите на фирми в областта на ИТ, най-голямата загриженост произтича от честотата на изменение на данъчните ставки и нормативните положения. Въпреки че това остава като основно притеснение за мениджърите от бранша на ИТ, много по-малко на брой мениджъри са го определили като сериозен проблем - едва 8% в сравнение с 23% от мениджъри на фирми от промишлеността (Фигура 16). Вторият и третият въпрос, пораждащи най-голяма загриженост за ръководителите на фирми в областта на ИТ, са механизмите за обжалване и данъчните санкции, докато за мениджърите на фирми от промишлеността тези въпроси са на трето и второ място. Както обаче при честотата на изменение на ставките и законодателството, много по-малко на брой ръководители от бранша на ИТ са определили тези точки като сериозни проблеми. По-малко от пет процента от ръководителите на фирми от областта на ИТ са посочили някоя друга област, свързана с данъчното облагане, като сериозен проблем. Ограничени са различията между възприятията на фирмите в областта на ИТ и на промишлеността по отношение на данъчното облагане. Както беше споменато погоре, различията между фирмите в областта на ИТ и на промишлеността са от ограничен мащаб. Първите са по-малко склонни да посочат механизмите за обжалване като сериозен проблем – въпреки че въпросът остава сред факторите, пораждащи най-голяма загриженост относно данъчното облагане. Също така те са по-склонни да споделят, че данъчните одити са сериозен проблем, при все че и тези одити не са сред въпросите, пораждащи най-голяма загриженост.

Фигура 16: Много малко на брой ръководители на фирми в областта на ИТ са недоволни от някоя от областите на данъчното облагане

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.)

Съществува различие между възприятията на малките и големите фирми относно данъчното облагане. Като цяло по-малките фирми са по-склонни да посочат повечето области на данъчното облагане като сериозен проблем в сравнение с големите фирми. Няколко от тези различия са статистически значими. Например те са по-склонни да отбележат, че отношението към тях от страна на данъчните органи е проблем и са посклонни да кажат, че механизмите за обжалване са сериозен проблем. Така например те са по-склонни да посочат, че отношението към тях от страна на данъчните органи е проблем и са по-склонни да определят механизмите за обжалване като сериозен проблем. Те са и по-склонни да отговорят, че данъчните ставки са сериозен проблем. Независимо от разликата обаче, едва 8% от малките предприятия посочват това като сериозен проблем — което означава, че данъчните ставки не са сред въпросите, пораждащи най-голяма загриженост, дори за ръководителите на малки фирми. В обобщение, този раздел, който обхваща въпроси, свързани с възприятията за регулирането и данъчното облагане, би могъл накратко да бъде представен по следния начин. Въпреки че относително малък брой фирми са недоволни от данъчните ставки и данъчната администрация, налице са повече оплаквания във връзка с няколко определени области на данъчното облагане и регулиране. Конкретни области на регулирането, от които фирмите са недоволни, включват законодателството за защита на конкуренцията, стандартите и сертифицирането, нестабилността на регулирането и честотата на измененията в данъчната система. Независимо от тези фактори, пораждащи загриженост, важно е да се отбележи, че възприятията, касаещи регулирането и данъчното облагане, отбелязват подобрение през последните години. По-малко на брой фирми през 2009 г. посочват, че данъчните ставки и данъчната администрация са сериозни проблеми в сравнение с 2007 г. Нещо повече: по-малко на брой фирми отбелязват, че разпоредбите се прилагат непоследователно или непредсказуемо.

РАЗДЕЛ

СРАВНЕНИЕ НА РЕГУЛАТОРНИТЕ ПРЕЧКИ С ДРУГИ ВИДОВЕ ПРЕЧКИ В настоящия раздел се прави сравнение между отговорите относно регулаторните ограничения и отговорите, свързани с други ограничения в инвестиционния климат. Основният предмет на раздела са онези ограничения в инвестиционния климат, по които е имало въпроси в ПБСП, Проучването на фирмите и Проучването на АРР. Това включва някои ограничения, свързани с регулирането и данъчното облагане – при все че не по всички ограничения са задавани въпроси в предходния раздел. Това позволява да се сравняват резултатите във времето. В раздела също така се извежда връзката с резултатите относно иновативността.

5.1. Проблеми с възприятията и използване на класиране Съществуват проблеми при използването на данни за възприятията, но въпреки това има смисъл да се приемат сериозно тревогите на мениджърите на фирми. Тъй като ръководителите на фирми по-добре познават непосредствените проблеми, пред които се изправя тяхното предприятие, отколкото правителствените органи, изследователите от академичните среди или други външни експерти, има основание да се приема сериозно тяхната загриженост относно инвестиционния климат. Налице са някои въпроси, свързани с данните, основани на възприятия, които налагат понататъшно изясняване, като например: (а) дали ръководителите на фирми са в състояние да предоставят последователна и достоверна информация за пречките, които срещат; (б) дали възприятията на ръководителите на фирми, анкетирани в проучването, наистина отразяват най-големите ограничаващи фактори в страната (в) дали данните, основани на възприятия, предоставят надеждни сведения за ограниченията, така щото изследователите да могат да правят сравнения между различни държави и между различни периоди от време (вж. Приложение 5 за по-подробен разбор). 21 В настоящия доклад се използва степенуване, не класиране.22 Причината да се използват само данни на основата на степенуване в този доклад е свързана с факта, че Проучването на АРР не е събрало данни на база класиране (т.е. какво фирмите определят като най-големия проблем, с който се сблъскват) и поради това подобна информация липсва. Съответно, сравнения за различни времеви периоди ще бъдат извършвани на основата на определяне на дадена степен, а не на подреждане в някакъв ред. 21

Въпреки че въпросите, пораждащи загриженост, свързани с използването на данни за възприятия, са сериозни, важно е тези проблеми да не се преекспонират. По данни от неотдавнашни разработки, показателите, извлечени на базата на възприятия, съответстват достатъчно добре на обективните макро- и микроикономически показатели дори и при сравняването на различни държави. Т.е., въпреки опасенията относно субективни показатели, може да се предполага, че те предоставят полезна информация. Например вж. Gelb, Alan и колектив (2006); Hellman, Joel и колектив (1999); и Hallward-Driemeier, Mary и Reyes Alterido (2009). 22

Класирането (подреждане в низходящ или възходящ ред – бел. прев.) се прилага за въпроси, при които мениджърите на фирми трябва да посочат кои са най-големите ограничения, които срещат. Например, в Проучванията на фирмите предприятията е трябвало да определят трите най-големи ограничения, с които са се сблъсквали. След това ограниченията може да бъдат класирани на основата на процентния дял от фирми, посочващи, че за тях всяко от ограниченията е било на първо място по сила. За разлика от това, степенуването (определяне на съответна степен за дадено качество – бел. прев.) е на базата на въпроси, при които мениджърите на фирми е трябвало да определят силата на всяко ограничение съгласно фиксирана скала. 28

5.2. Възприятия на фирми от промишлеността Настоящият раздел ще разгледа 17-те пречки, за които са задавани въпроси в стандартното проучване на фирмите. Тъй като тези въпроси са задавани в предходните Проучване на фирмите за 2007 г. и ПБСП 2008-2009 г., е възможно да се сравняват резултати от Проучването на АРР за 2009 г. с резултати от по-ранните проучвания по тези показатели. Предният раздел визираше няколко области на регулирането и данъчното облагане, по които не са били задавани въпроси в двете поранни проучвания. Преди да се разгледат извадките на фирми от областта на ИТ и на нови фирми от промишлеността, интересно би било да се анализира по-широката извадка на фирми от промишлеността. 23 Областите, които фирмите от промишлеността са най-склонни да определят като представляващи сериозни проблеми, са неформалността, корупцията и достъпът до финансиране. Близо 40% от фирмите от промишлеността посочват, че неформалността е сериозен проблем и близо 34% посочват, че корупцията е сериозен проблем (Фигура 17). Малко по-малко фирми отговарят, че достъпът до финансиране е сериозен проблем – около 30% от предприятията. Фигура 17: Практиките на неформалните фирми, корупцията и достъпът до финансиране са областите от инвестиционния климат, които ръководителите на фирми от промишлеността в България са най‐склонни да определят като пораждащи сериозна загриженост

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.).

Малко на брой фирми посочват, че повечето от отделните области на регулирането, отразяващи предходните ПБСП и Проучвания на фирмите, представляват сериозни проблеми. Едва около 12% от фирмите споделят, че регистрацията и лицензирането за

Причината е, че претеглените коефициенти, които могат да се изведат за тези фирми, позволяват определянето на измерители, които би трябвало да са представителни за цялата популация на фирми от промишлеността. 29

фирмите е сериозен проблем, едва около 2% посочват трудовото законодателство като сериозен проблем и почти никой не определя търговската уредба като сериозен проблем.

5.3. Възприятия на фирмите от областта на ИТ Фирмите в областта на ИТ имат някои по-различни виждания относно инвестиционния климат в сравнение с фирмите от промишлеността. Фирмите в областта на ИТ, поне на пръв поглед, изглежда, че имат сходни възгледи относно инвестиционния климат с тези на фирми от промишлеността. Първите са най-склонни да посочват нестабилността, корупцията, престъпността, неформалността, съдилищата и достъпа до финансиране като сериозни проблеми (Фигура 18). В някои случаи обаче са налице съществени различия в процентните дялове на фирми, които определят различни области като сериозни проблеми. В частност, фирми в областта на ИТ са много по-малко склонни да посочват неформалността (разлика от 21 процентни пункта), достъпа до финансиране (разлика от 19 процентни пункта), данъчните ставки (разлика от 12 процентни пункта) и съдилищата (разлика от 12 процентни пункта) като големи проблеми. Също така те са и в много по-голяма степен склонни да отговарят, че нестабилността (разлика от 25 процентни пункта) и престъпността (разлика от 10 процентни пункта) са големи проблеми. Другите разлики са по-малки. Фигура 18: Фирмите в областта на ИТ имат различни възприятия за инвестиционния климат в сравнение с фирмите от промишлеността

Източник: Проучване на АРР ‐ България (2009 г.).

Повечето от областите, определени от мениджърите на фирми от бранша на ИТ като пораждащи най-голяма загриженост, са посочени като такива и от управителите на фирми от промишлеността. Въпреки че понякога се наблюдават големи разлики в процентите на фирми, определящи конкретни области като големи проблеми и въпреки че поредността е малко по-различна, в сравнение с тази за сектора на промишлеността, повечето от областите, които са сред първите фактори, пораждащи загриженост за фирми в областта на ИТ, са и сред най-големите ограничения за 30

ръководителите на фирми от промишлеността. В частност, нестабилността е шестото най-голямо ограничение сред фирми от промишлеността, корупцията – второ найголямо, неформалността е начело, съдилищата - четвърто, а достъпът до финансиране трето. Изключение е престъпността, която е девето най-голямо ограничение за фирми от промишлеността, но трета най-голяма пречка за фирми в областта на ИТ. Друго сходство е по линия на това, че сравнително малко фирми в областта на ИТ посочват данъчната администрация или конкретните области на регулирането (например трудово законодателство, бизнес лицензии или търговска уредба) като сериозни проблеми. Независимо от тези различия, важно е да се отбележи, че много от разликите не са статистически значими. Трудно е да се оцени доколко са важни тези различия – т.е. те биха могли да се дължат на вариация в извадката. Единственото изключение е престъпността – при нея разликата е голяма, води до голямо различие в относителните класации и разликата е статистически значима (вж. по-долу). Обективните данни съответстват на данните за възприятията. Фирми в областта на ИТ са по-склонни да посочат загуби заради престъпност и да споделят, че правят разходи за охрана и сигурност (Фигура 19). Дотолкова, доколкото е по-вероятно да понасят загуби, и съответно да инвестират в предпазни мерки, не е учудващо, че са и попритеснени заради престъпността. Това може да се дължи на факта, че фирми в областта на ИТ имат капитал (т.е. компютри), който може да бъде откраднат и препродаден лесно. Фигура 19: Фирми в областта на ИТ понасят повече загуби заради престъпността

Източник: Проучване на АРР ‐ България (2009 г.).

5.4. Сходство във възприятията Въпреки че, както беше посочено по-горе, повечето от конкретните области на регулирането, по които са били задавани въпроси в широките проучвания на фирмите, не са били определяни като проблеми, това не предполага, че регулирането в България не е източник на сериозна загриженост. Конкретни данни от Проучването на АРР, които предполагат, че бюрократизмът и утежненото регулиране биха могли да останат като пречка пред дейността на фирмите в страната, се изразяват в това, че корупцията и неформалността продължават да са сериозни източници на загриженост за фирмите в България. Близо 40% от ръководителите на фирми сочат, че неформалността е сериозен проблем, а близо 34% определят корупцията като такъв.

Много изследвания са установили, че двата въпроса са свързани с утежненото регулиране, бюрокрацията и данъчното облагане.24 При все че, както беше обсъдено по-рано, трудно се правят сравнения на възприятията за различни държави, важно е да се отбележи, че както корупцията, така и неформалността, е трудно да се измерят последователно и обективно за различните страни. В частност, даването на лъжлив отговор и оставянето на въпрос без отговор означава, че дори обективни въпроси за корупцията и неформалността трябва да се третират предпазливо.25 Поради тази причина настоящият подраздел ще представи някои сравнения между различни държави с помощта на данни, основаващи се на възприятия от ПБСП 2008-09 г. За България е използвано това проучване, а не толкова Проучването на АРР, поради факта, че първото е с еднакъв обхват за страните по отношение на секторите и е било изготвено по същото време. Това прави сравненията с използване на данните от ПБСП за България по-лесни, отколкото ако се използва ПБСП за другите държави, а за България - Проучването на АРР. Процентният дял фирми в България, посочващи нелоялната конкуренция от страна на фирмите от сивия сектор, е по-голям в сравнение с дела в други нови държави-членки на ЕС. Броят на фирмите в България, посочващи, че това е проблем, е най-голям в сравнение с всички други страни с изключение на Литва (Фигура 20). Фигура 20: През 2008 г. много голям процентен дял от фирмите в България определят практиките на нелоялна конкуренция от страна на неформални фирми като голяма пречка

Източник: Световна Банка – Проучване на фирмите (2008‐09 г.).

Други данни сочат, че неформалността поражда сериозна загриженост в България. Renooy и колектив (2004) и Световна банка (2007) изчисляват, че неофициалната дейност в България възлиза на 22-30% от БВП. Това е по-високо от стойностите за много от другите нови държави-членки на ЕС като Чехия (9-10%), Полша (14%) и Естония (8-9%). С изключение на Гърция (над 20%) и Италия (17%), неформалната икономика обикновено е между 1 и 7% в старите държави-членки на ЕС. И други неотдавнашни изследвания поддържат констатацията, че делът на сивата икономика в България е относително голям. Един мозъчен тръст в страната изчислява годишния индекс на неоповестената стопанска дейност в страната от 2003 г. насам. На основата на два критерия – заетост и оборот – те отчитат, че в България нивата на скрита икономическа дейност са високи (Фигура 21).

Вж. Friedman и колектив (2000), Djankov и колектив (2002а), Djankov (2002б), Johnson и колектив (1998), Schneider и Enste (2000), Schneider и Klinglmair (2004), Shleifer и Vishny (1993), Svensson (2005) и Световна банка (2003). 25 Вж. например Azfar и Murrell (2009) по проблемите с обективното измерване на корупцията и даването на лъжливи отговори. 32

Фигура 21: Индекс на необявената стопанска дейност в България (2003 – 2009 г.)

Източник: „Проучване сред населението на скритата икономика ‐ 2009 г.” „Витоша рисърч,” Център за изследване на демокрацията. Забележка: Проучването съдържа изследване, целящо улавяне на динамиката на трите индекса. Индексът на необявената заетост е свързан с данни за възприятията, докато тези на скритите приходи от продажби и на скритата стопанска дейност са на основата на обективни данни. * Горно: необявена заетост, Средно: необявени приходи от продажби, Долно: необявена стопанска дейност.

Също както по отношение на неформалността, България се представя слабо и по показатели, свързани с възприятията на корупцията, в сравнение със страните с най-добри резултати. Въпреки че по-малко фирми посочват корупцията като сериозен проблем в сравнение с Румъния, Литва и Латвия, в България броят на фирмите, определящи корупцията като проблем, е по-висок, отколкото в новите държави-членки на ЕС от Централна и Източна Европа с най-добро представяне (Вж. Фигура 22). Фигура 22: Процент от фирмите, определящи корупцията като първа главна пречка за ЕС‐10 (2008 г.)

Източник: Световна банка – Проучване на фирмите (2008‐2009 г.).

5.5. Различия между възприятията на различните видове фирми Освен различията между фирми в областта на ИТ и фирми от промишлеността, се наблюдават и някои други разлики между възприятията на фирми от различните видове. Както вече беше посочено в предходния подраздел върху възприятията относно регулирането и в Приложението, е важно да се има предвид, че някои от отчетените разлики може да се дължат на вариация в извадката или пропускане на други фактори, които биха могли да въздействат върху възприятията. За да се избегне този проблем, подолу са посочени главните констатации, произтичащи от статистически значими разлики от регресионния анализ в Приложение 4. Фирми в областта на ИТ. Ръководителите на фирми в областта на ИТ са по-склонни да посочват, че няколко области от инвестиционния климат са сериозни проблеми в сравнение с ръководители на фирми от промишлеността. В частност, те са по-склонни да отговорят, че транспортът, търговските разпоредби и престъпността са сериозни проблеми в сравнение с ръководители на други фирми. Както беше споменато по-рано обаче, въпреки че разликите, отнасящи се за транспорта и търговската уредба са статистически значими, тези разлики като цяло не са големи като абсолютна стойност. Единственото изключение от правилото касае престъпността, която е третото най-голямо ограничение за фирми в областта на ИТ. Както беше посочено по-рано, обективните данни също предполагат, че фирмите в областта на ИТ са уязвими откъм престъпления. Нови фирми от промишлеността. Управителите на нови фирми от промишлеността са по-малко склонни да посочат, че няколко области от инвестиционния климат представляват сериозни проблеми в сравнение с други мениджъри. В частност, те са помалко склонни да определят данъчните ставки, съдилищата и престъпността като сериозни проблеми. Големина на фирмите. Големите и малките фирми имат различни възгледи за инвестиционния климат по отношение на няколко негови важни области. За областите, несвързани с регулирането и данъчното облагане, големите фирми са по-малко склонни да посочват достъпа до земя и до финансиране като сериозни проблеми за разлика от други фирми. Това не изненадва, особено в частта „достъп до финансиране.” В повечето страни по света за по-големите фирми достъпът до финансиране е по-лесен, отколкото за по-малките. Няколко изследвания, обхващащи сравнения на различни държави, представят резултати, съответстващи на резултатите за България (Gelb и колектив, 2006; Hallward-Driemeier и Alterido, 2009). Констатациите предполагат, че България не е изключение в този аспект. Друга разлика се изразява в това, че големите фирми са по-склонни да определят транспорта като сериозен проблем. Това отново не е изненадващо и съответства на данните от предходни студии (Gelb и колектив, 2006; Hallward-Driemeier и Alterido, 2009). За големите фирми вероятността да продават на местните и международни пазари, а не само на вътрешния пазар, е по-голяма от тази за малките фирми, което ги прави и по-уязвими спрямо проблемите на транспортния сектор. Въпреки че тези разлики са статистически значими, те често нямат особено въздействие върху реалното подреждане на база степен на даден фактор. Например, въпреки че мениджърите на големи фирми са по-склонни да кажат, че транспортът е проблем, в сравнение с мениджърите на малки фирми, едва 3% реално са посочили това като сериозен проблем (Вж. Фигура 23). Аналогично, малко на брой ръководители на малки фирми определят достъпа до земя като сериозен проблем, въпреки че вероятността при тях това да е така, в сравнение с ръководителите на големи фирми, е по-голяма. 34

Фигура 23: Малките фирми са по‐склонни да посочат, че данъчните ставки, достъпът до земя и до финансиране, корупцията и неформалността са сериозни проблеми в сравнение с други фирми

Източник: Проучване на АРР за България (2009 г.).

В това отношение достъпът до финансиране се откроява. Ръководителите на малки фирми са по-склонни да са недоволни от достъпа до финансиране в сравнение с големите фирми. Нещо повече: разликата е голяма като абсолютна стойност. Докато близо 29% от ръководителите на малки фирми посочват достъпа до финансиране като сериозен проблем, едва 7% от ръководителите на големи фирми казват същото. В резултат на това, въпреки че достъпът до финансиране е сред най-големите проблеми на ръководителите на малки фирми, той е извън най-големите проблеми на мениджърите на големи фирми. Въпреки отсъствието на разлика между големите и малките фирми по отношение на повечето специфични области на регулирането, по които са задавани въпроси в Проучването на АРР, за малките фирми склонността да са по-силно засегнати от корупцията и неформалността изглежда по-голяма. Близо 30% от ръководителите на малки фирми отбелязват, че корупцията е сериозен проблем, а близо 47% - че неформалността е сериозен проблем. Ръководителите на големи фирми са много помалко склонни да определят и двете области като сериозни проблеми (съответно 11% и 33%). Каре 2 представя извлечени поуки в контекста на икономики от ОИСР.

Каре 2. С фокус върху малките фирми Изследвания на ОИСР сочат, че малките фирми често понасят пет пъти по-високи регулаторни разходи в сравнение с големите фирми. Реформи, намаляващи тежестта за бизнеса и увеличаващи прозрачността на регулаторните режими, са в подкрепа на предприемачеството и навлизането на пазара и са неразривна част от развитието на сектора на малките и средните предприятия (МСП). Създаването на регулаторна рамка, отчитаща нуждите на МСП, често е трудна задача. Добрите практики в редица икономики от ОИСР включват специални инициативи за намаляване на тежестта и за подкрепа на спазването на разпоредбите специално за МСП. Стратегиите за намаляване на административната тежест биха могли да включват следните мерки:  институционализиране на въпросите, пораждащи загриженост у МСП, чрез създаването на постоянни или временни правителствени звена с мандат да представляват вижданията на МСП в регулаторния процес;  изготвяне на задължителни доклади за въздействието върху МСП от страна на регулаторните агенции;  консултации с дребния бизнес по регулаторни предложения;  осигуряване на разбираемо формулирани нормативни положения, както и конкретни указания за спазване на разпоредбите за МСП;  учредяване на централен регистър за административни процедури и лицензии и стартиране на цялостни прегледи (включващи ОРВ), за да се установят начини за намаляване на регулаторната тежест;  изграждане на система за измерване на административната тежест;  изграждане на система за обслужване на едно гише за регулаторна информация и транзакции; и  разработване на инструменти на електронното правителство за спестяване на време и ресурси за МСП при взаимодействия с органите на публичната администрация. Източник: ОИСР (2010).

5.6. Сравнения с предходни проучвания Въпреки че е трудно да се правят сравнения между възприятията за различни времеви периоди, интересно е да се види как възприятията са се променяли от времето на предходните ПБСП от 2008-09 г. и Проучването на фирмите от 2007 г. ПБСП предоставя някои данни за промяната на възприятията със задълбочаването на глобалната финансова криза, докато сравненията с Проучването на фирмите от 2007 г. позволяват да се оцени изменението на икономиката от времето преди кризата (World Bank, 2008б). Както ще бъде представено по-долу, поради факта, че тези проучвания имат малко по-различен обхват, в сравнение с Проучването на АРР от 2009 г., тези сравнения следва да се правят предпазливо. Неформалността и корупцията са сред най-големите пречки в проучванията от 2008 г. и от 2009 г. Налице са няколко сходства с резултатите от ПБСП от 2008 г. (вж. Приложение 6, Фигура A). Най-значителното е, че корупцията и неформалността бяха сред трите най-големи пречки както в Проучването от 2008 г., така и в това от 2009 г., на основата на процентния дял фирми, посочващи, че всяка от тези области представлява сериозен проблем. Тревогата във връзка с неформалността е малко по-изявена в Проучването от 2009 г., но иначе разликите са малки. Притесненията на мениджърите в Проучването от 2007 г. в някои отношения са близки до резултатите от ПБСП от 2008 г. и Проучването на АРР от 2009 г. В частност, на базата на дела фирми, посочили, че всяка област е сериозен проблем, неформалността и корупцията също се нареждат сред най-големите притеснения в Проучването на фирмите от 2007 г. (Приложение 6, Фигура Б).26 Сходен брой фирми са 26

За повече подробности за Проучването от 2007 г. вж. Световна банка (2008б). Въпреки че извадката беше малко по-различна в проучването за 2007 г., т.е. включваше търговия на дребно и услуги, освен фирми в областта на ИТ и промишлеността, фирмите от промишлеността имаха възгледи относно корупцията и неформалността, подобни на възгледите на фирмите, занимаващи се с търговия на дребно и услуги. 36

посочили неформалността като сериозна пречка през 2009 г. (около 40%), а значително по-малко фирми са посочили корупцията като сериозен проблем през 2009 г. (34% сравнено с 46%). По-ниското ниво на загриженост по отношение на корупцията през 2009 г. е окуражаващо.

5.7. Връзката с иновативността Иконометричният анализ от Проучването на АРР от 2009 г. не откроява статистически значими зависимости между показателите за иновативност и регулаторните показатели, но е полезно да се проучи тази връзка по-задълбочено. Въпреки че иконометричният анализ от Проучването на АРР за 2009 г. не разкрива статистически значими зависимости между показателите за иновативност и регулаторните показатели, полезно е все пак да се проучи по-дълбоко тази връзка. 27 За надмогване на забавянето на икономиката е нужна подкрепата от страна на една благоприятна бизнес среда и механизми, поощряващи иновациите и усвояването на технологии. Крачка напред в тази посока е приемането през месец март 2010 г. на новия пакет от шестдесет антикризисни мерки от българското правителство. По една от тях се предвиждат изменения в Правилника за прилагането на Закона за насърчаване на инвестициите за предоставяне на повече стимули за фирмите да инвестират във високи технологии, НИРД, образование, здравеопазване и ИТ, наред с други дейности. Друга инициатива на българското правителство е сътрудничеството със Световна банка в рамките на Техническа помощ по инициативата „Повишаване на конкурентоспособността на България чрез иновативност,” стартирана през април 2010 г. В обобщение, в този раздел се сравниха отговорите относно регулаторните ограничения и отговорите относно други ограничения в инвестиционния климат. Беше направен и опит да се изведе връзка между регулирането и показателите за иновативност. В раздела бяха използвани данни, основани на възприятия. Бяха посочени техните ограничения, но също така се подчерта, че има основание да се приема сериозно загрижеността на мениджърите на фирми. Бяха представени сравнения на данни от различни времеви периоди от Проучването на АРР за 2009 г., ПБСП от 2008 г. и Проучването на фирмите от 2007 г., с използването на степенуване, а не на класиране. Областите, които фирмите от промишлеността са най-склонни да определят като представляващи сериозни проблеми, са неформалността, корупцията и достъпът до финансиране, съгласно резултатите от Проучването на АРР. Предходни проучвания също така сочат, че много висок процентен дял фирми определят практиките на нелоялна конкуренция от страна на фирмите от сивия сектор на икономиката и корупцията като основни пречки. Фирмите в областта на ИТ имат по-различни виждания относно инвестиционния климат в сравнение с фирмите от промишлеността. Те са най-склонни да посочват нестабилността, корупцията, престъпността, неформалността, съдилищата и достъпа до финансиране като сериозни проблеми. Също са и по-склонни да отчитат загуби заради престъпността и да извършват разходи за сигурност. Що се отнася до връзката с иновативността, не бяха установени статистически значими зависимости между регулаторните пречки и показателите за иновативност. Предложено беше обаче въпросът да бъде разгледан по-задълбочено в бъдеще.

В Приложение 7 е представена описателна статистика и иконометрични резултати, свързващи склонността към иновативност на фирмите с характеристиките на фирмите като например големина и местоположение на основата на Проучването на АРР от 2009 г. 37

РАЗДЕЛ

РОЛЯ НА БЪЛГАРСКОТО ПРАВИТЕЛСТВО И БИЗНЕС АСОЦИАЦИИТЕ Както беше обсъдено по-рано, има данни, че регулаторната тежест е намаляла през последните години, но все още предстои постигането на напредък. Няколко на брой обективни показатели за регулирането в доклада „Правене на бизнес” и в Проучването на АРР от 2009 г., ПБСП от 2008 г. и Проучването на фирмите от 2007 г. дават основание за подобно твърдение. Настоящият раздел ще разгледа ролята на българското правителство и на бизнес асоциациите за намаляване на регулаторните и административните бариери пред фирмите.

6.1. Ролята на българското правителство В съответствие с приоритетите на ЕС, България е извела регулаторната реформа на много преден план в своя политически дневен ред. Усъвършенстването на регулаторната среда и регулаторните процеси и опростяването на административните бариери пред бизнеса на ниво институции на ЕС и на ниво отделни държави-членки са ключови фактори в контекста на Лисабонската стратегия за растеж и заетост и нейното обновяване от Европейския съвет през март 2005 г. ЕС откроява създаването на регулаторни режими, които са в подкрепа на бизнес средата, като залог за трайна производителност, растеж и развитие. Един от инструментите за подпомагане на този растеж и развитие е разработването и прилагането на ясна Политика за по-добро регулиране, включваща намаляване на административната тежест за частния сектор. „По-добрата регулаторна политика не означава повече или по-малко регулиране, а включва въвеждане на процеси, обезпечаващи изготвянето на политики с добро качество и гарантиращи, че всички разработени регламенти лесно се разбират, прилагат и спазват – което ги прави с високо качество.“ ОИСР (2008 г.) Напредъкът, отбелязан от правителството в посока постигане на по-добро регулиране в страната през последните години, се радваше на подкрепата на международни партньори. Европейската комисия28, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР)29 и Световна банка оказваха съдействие на правителството през изминалите няколко години за усъвършенстване на бизнес средата. Някои от важните стъпки, направени от страната в посока усъвършенстване на бизнес средата, включват:

Европейската комисия извършва мониторинг два пъти в годината на Политиката за по-добро регулиране в България. На българската администрация беше предоставено безвъзмездно финансиране в размер на 1,25 милиона евро за инициативи за по-добро регулиране по линия на Оперативна програма „Административен капацитет.” Дейностите включваха изготвяне на доклади, методологически наръчници, обучение, както и други за периода януари - юни 2009 г. 29 СИГМА изготви анализ на капацитета за регулаторно управление на правителството на България през 2007-2008 г., а ОИСР проведе изследване през 2008-2009 г. върху Индекса на инвестиционната реформа в България. 38

    

Дейността на Междуведомствената работна група по оптимизацията на регулаторните режими. Групата извърши преглед на 360 регулаторни режима, като отмени 71 от тях и измени 121 други;30 Въвеждането на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност през 2003 г. (Държавен вестник (ДВ), бр. 55 от 17.06.2003 г.); 31 Разработването на осем Мерки за прилагането на принципите на по-добро регулиране (август 2006 г.); 32 Съответния напредък в реформата на Системата на публичната администрация (стартирана през 2003 г. и все още продължаваща); Приемането от правителството на Програмата за по-добро регулиране 20082010 г., в съответствие с Дневния ред за по-добро регулиране на Европейската комисия (април 2008 г.).33

Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г., приета от Министерски съвет (МС) през април 2008 г., е крайъгълният камък на регулаторната реформа на правителството. Нейното осъществяване стартира скоро след одобрението й, но резултатите от прилагането й са смесени. Към месец юни 2009 г. Програмата за подобро регулиране отбеляза значителен напредък: (а) създадено беше Звеното за по-добро регулиране в рамките на администрацията на МС (официално от февруари 2009 г.) 34 (б) в края на своя мандат предишното правителство отмени или опрости 25 регулаторни режима, след широко обществено допитване — болшинството от тези режими обаче все още не са минали на първо четене в Народното събрание; (в) интернет страницата www.strategy.bg стана портал на инициативата, но рядко предоставя обратна информация от заинтересованите страни; (г) 181 незаконосъобразни общински режима бяха премахнати (но има още такива, които трябва да се отменят); (д) бяха извършени 14 Оценки на регулаторното въздействие (ОРВ) за важни области на нормативната уредба, но ОРВ не е наложена като стандартна практика; (е) над 250 административни служителя бяха обучени по прилагането на ОРВ, но отсъства стратегия за използването на този човешки потенциал; и (ж) правителството прие за цел 20-процентно намаляване на административната тежест за бизнеса до 2012 г. съгласно указанията на Европейската комисия. 35 Новото българско правителство допринесе за напредъка в областта на регулаторната и административната реформа. Новото правителство встъпи в длъжност през юли 2009 г. и не след дълго създаде Съвета за административна реформа, като междуведомствен орган под председателството на министъра на финансите. Обсъдени бяха предложения за реформа в областта на плащанията в държавната администрация и се очаква излъчването на доклад на правителството върху системата на 30

Дейността беше на основата на Постановление на МС № 393 от 2002 г. Приемането на ЗОАРАКСД беше заложено като едно от условията за одобряването на Програмния заем за преструктуриране (2004 г.), предоставен от Световна банка. 32 Тези мерки бяха изготвени от Съвета за икономически растеж - консултативен орган, председателстван от министъра на икономиката, енергетиката и туризма. 33 Програмата за по-добро регулиране (2008-2010 г.) беше приета от МС след едномесечни публични допитвания. Програмата съдържа няколко мерки по четири основни стълба: (а) отмяна и намаляване на административните режими; (б) изграждане на административна структура за управление, наблюдение и контрол на политиката за по-добро регулиране; (в) усъвършенстван диалог със заинтересованите страни; и (г) укрепване на общинския и областния регулаторен капацитет. Беше предложен списък от 16 административни процедури за намаляване или опростяване след допитване до бизнес асоциации, в частност, и до обществеността, като цяло. 34 Функциите на Звеното за по-добро регулиране бяха поети от дирекция „Икономическа и социална политика” към МС през есента на 2009 г. 35 Отчет по Програмата за по-добро регулиране за периода април 2008 г. – април 2009 г., изготвен от дирекция „Стратегическо планиране и управление” към МС, беше поместен на www.strategy.bg. За допълнителна информация за напредъка по Програмата за по-добро регулиране вж. Световна банка (2010a). 31

плащанията в администрацията. Също така през септември 2009 г. беше стартирана реформа за оптимизация на административната структура, като целта е намаляване на административните разходи с 15% до края на 2010 г. Беше изготвен и проектозакон за нормативните актове, въвеждащ ОРВ като задължителен инструмент. Проектозаконът беше представен за становище на Европейската комисия за демокрация чрез право (наричана Венецианска комисия). Становището беше предоставено в началото на септември 2009 г. Проектозаконът обаче все още не е внесен в Парламента.36 Новото правителство също така предприе и реформа на Митниците и Националната администрация по приходите, с което тези области се очертаха като два приоритета в контекста на административната реформа. И последно, но не и по важност, Министерството на икономиката, енергетиката и туризма през пролетта на 2010 г. изготви План за действие за намаляване на административната тежест за бизнеса с 20 процента до 2012 г., 37 а Съветът за икономическа политика в края на месец април 2010 г. прие нова Програма за по-добро регулиране, изготвена от правителствените органи, обхващаща периода до 2013 г. 38 Независимо от затрудненията, свързани с публичните разходи, новото правителство е заложило бюджетни и други мерки за продължаване на усилията в областта на административната реформа. В периода 2006-2009 г. правителството на България изразходва 10,6 милиона евро за укрепване на административния капацитет в ключови области като държавното управление, в това число регулаторни органи и съдебна система. През 2010 г., независимо от наложените ограничения на публичните разходи, правителството предвижда разходването на други 11,3 милиона евро (0,03% от БВП) за административната реформа съгласно Конвергентната програмата на правителството 2009-2012 г. В рамките на неотдавнашен преглед за Министерство на финансите бяха посочени 398 (към декември 2007 г.) задължения за уведомление, регламентирани в 33 национални законови и подзаконови нормативни акта. Административните разходи, произтичащи от тях, възлизат на 81 милиона евро, а административната тежест – на 51,5 милиона евро. Докладът представи препоръки за отмяна на 136 задължения, като разчетите са това да намали административната тежест с около 13 милиона евро. Това се препотвърди и в рамките на Конвергентната програма 2009-2012 г. с перспектива за реформа на режима на задълженията за уведомление. Също така неотдавна правителството препотвърди ангажимента за намаляване на административната тежест за частния сектор с 20% до 2012 г.39 По разчети на правителството намаляването на административната тежест за фирмите в България с 20 на сто ще повиши БВП с 0,72 на сто до 2025 г.40 Въпреки че е демонстрирана политическа воля, необходимо е правителството да отдели повече внимание по отношение на намаляването на административната тежест. В доклад на „Отворена Европа”, представен неотдавна (Open Europe, (2009),41 се съдържат разчети, според които общите разходи, свързани с регламенти, въведени през периода 1998-2008 г. (по цени от 2008 г.), в България възлизат на 4,3 милиарда евро (58%

Проектозаконът за нормативните актове и становището на Венецианската комисия са поместени на www.venice.coe.int/docs/2009/CDL(2009)115-e.asp. 37 Планът за действие е поместен на: http://www.mee.government.bg/bids.html?id=314522. 38 Програмата за по-добро регулиране 2010-2013 г. е поместена на: www.strategy.bg. 39 Конвергентна програма (2009-2012 г.), документ на правителството на България. 40 Съгласно Конвергентната програма (2009-2012 г.) на правителството. 41 В доклада се представя примерът с Великобритания - за измерване на въздействието на регулирането върху фирмите с помощта на анализ на над 2 000 оценки на регулаторното въздействие. По-голямата част от регулаторните разходи е свързана единствено с частния сектор, а не с икономиката като цяло. Измерването включва най-вече разходите, свързани с политиките и административната тежест при спазването на разпоредбите. В няколко случая са включени и преки финансови разходи като такси, плащани пряко на правителството. Направени са разчети и за въздействието на европейското и национално законодателство върху регулаторните разходи. 40

произтичащи от европейско законодателство, а останалата част – от национално),42 докато годишните разходи за 2008 г. за регулиране в България възлизат на 867 милиона евро (50% от които във връзка със законодателство на ЕС), или около 2,6% от БВП през 2008 г. През април 2010 г. правителствените органи заплануваха 136 мерки за понататъшно намаляване на административната тежест, което ще доближи страната до постигане на целта от 20 на сто намаление до 2012 г. Все още обаче предстои да се види напредъкът в тази област. За усъвършенстване на бизнес средата е необходимо правителството да измени ЗОАРАКСД с цел подобряване на условията за стопанска дейност. Фирмите в България продължават да бъдат затрупани от неспазени законови изисквания по отношение на прилагането на регулаторните режими. Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) е общият нормативен акт в областта на регулаторните режими. Неговото приемане през 2003 г. се счита от органите, формулиращи политики, за огромна стъпка напред, но законът не сработва добре. Стъпка напред в тази посока е сътрудничеството между Министерство на икономиката, енергетиката и туризма и Световна банка по изготвянето на Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД. Докладът на Световна банка (2010a) констатира в резюме, че законът е имал за цел реформирането на регулаторната среда чрез предоставяне на стимули за бизнеса под формата на опростени административни режими и административен контрол. Прилагането на закона обаче продължава да не е добро, въпреки 16-те негови изменения: все още са налице прекалено много незаконосъобразни регулаторни режими, главно въведени от общини, които, с цел събиране на такси, издават излишни регламенти, затрудняващи бизнеса заради инвестиране на разходи и време. Още повече, че редица важни цели, разписани в ЗОАРАКСД, не са постигнати, като например: повишаване на прозрачността в процеса на прилагане на регулаторните режими; намаляване условията за корупция с помощта на ограничаване на правомощията за самостоятелна преценка на администрацията; осигуряване на публичност на дейността на административните власти в прилагането от тях на законовите инструменти в областта на регулирането и контрола; оптимизация на междуведомственото съгласуване; и оптимизация на съгласуването между различните отдели. Предстоящата Оценка на Световна банка също така посочва, че законът е с ограничен обхват, тъй като по-голямата част от регулирането за бизнеса остава извън този обсег и се урежда от Административнопроцесуалния кодекс и други специални нормативни актове. Ограничено е и прилагането на принципа на мълчаливото съгласие. Въпреки че според Член 28 от ЗОАРАКСД този принцип е приложим към издаването на разрешителни и удостоверения за отделни сделки или действия, проучвания сочат, че, като цяло, специалните закони избягват упражняването на принципа на мълчаливото съгласие. В действителност, едва шест закона го прилагат. Не се прави и предварителна оценка по време на изготвянето и предлагането на нови регулаторни режими, въпреки че законът го изисква. И накрая, отсъства адекватна институционална рамка за наблюдение на прилагането на закона. В резултат на анализа и оценката докладът на Световна банка предоставя набор от препоръки, обхващащ инструменти, както и институционални области и икономически аспекти, които биха подобрили действието на закона, и, съответно регулаторната среда, влияеща на всички фирми.

Изчисленията са на основата на базата данни за регулирането на „Отворена Европа”, класациите в доклада на Световна банка „Правене на бизнес,” ГД „Предприятия и промишленост,” Kox, Henk (2005) и данни на Евростат. Направена е и екстраполация на данни за ЕС-27 с използване на разчетите за Великобритания. 41

6.2. Ролята на бизнес асоциациите Фирмите трябваше също така да отговарят на въпроси дали членуват в бизнес асоциации. По-старите фирми от промишлеността са най-склонни да отговарят утвърдително. Близо 36% от ръководителите на стари фирми от промишлеността посочват, че членуват в бизнес или отраслова асоциация в сравнение с едва 32% от фирми в областта на ИТ и 29% от новите фирми от промишлеността (Фигура 24). Фигура 24: За по‐старите фирми от промишлеността вероятността да членуват в бизнес асоциации е по‐голяма в сравнение с новите фирми от промишлеността или фирмите от бранша на ИТ

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.)

Една от причините за това явление е, че по-старите фирми са по-склонни да членуват в бизнес сдружения, в сравнение с по-младите фирми. Близо две трети от фирмите в областта на ИТ, които членуват в бизнес асоциации, съществуват повече от десет години в сравнение с едва една трета от фирмите в областта на ИТ, които не членуват (Таблица 4). Аналогично, 97% от по-старите фирми от промишлеността, членуващи в бизнес сдружения, съществуват повече от 10 години в сравнение с едва 69% от фирми от промишлеността, които не членуват. Друга причина би могла да е свързана с факта, че бизнес сдруженията в България имат ограничения върху начина, по който могат да организират своята дейност и върху видовете функции за подкрепа на своите членове. Въпреки че отсъствието в страната на закон за бизнес асоциациите създава условия те да са с недостатъчно финансиране, да са функционално слаби и доста фрагментирани, броят на тези организации главоломно е нараснал през последните две десетилетия. Налице са няколко забележими разлики между членуващи и нечленуващи в бизнес асоциации фирми. Проучването на АРР от 2009 г. сочи, че нечленуващите е повероятно да са по-малки фирми от членуващите (Таблица 4). За фирми от промишлеността, броят на персонала на средната нечленуваща фирма е едва 7 души в сравнение с 15 души за членуващите фирми. Сходни са тенденциите за по-новите фирми от промишлеността и фирмите в областта на ИТ. Членуващите фирми също така са посклонни да извършват износ, по-вероятно е да са дружества с ограничена отговорност, да разполагат с широколентов интернет и да се занимават с научноизследователска и развойна дейност (НИРД). По отношение на новите фирми и фирмите в областта на ИТ, членуващите също така са по-склонни да лицензират чуждестранни технологии, да са международно сертифицирани (например по ISO 9001) и да са въвели нови продукти. 42

Като цяло може да се предполага, че по редица показатели членуващите фирми са посклонни да са по-големи и по-усъвършенствани. Таблица 4: Характеристики на членуващи и нечленуващи фирми Промишленост Членуващи

Брой служители Съществуват от над 10 г. Износ Дружество с огр. отг. ЕТ Широколентов интернет Лицензи за чуждестр. технологии ISO или др. сертификация София Пловдив Варна Бургас Нови продукти Р-ди за НИРД Време, свързано с регулиране Регулирането е непредсказуемо

Нечленуващи

Нови ф-ми в промишлеността Членуващи

ИТ

Нечленуващи

Членуващи

Нечленуващи

15 97%

7 69%

33 0%

10 0%

17 66%

7 36%

7% 22% 78% 62%

3% 20% 80% 49%

26% 79% 21% 86%

6% 56% 41% 71%

26% 88% 12% 100%

3% 79% 19% 97%

18%

37%

10%

19%

30%

43%

13%

4% 4% 28% 64% 45% 20% 6

22% 17% 24% 37% 46% 2% 4

4% 39% 14% 43% 68% 21% 11

9% 47% 17% 27% 35% 3% 10

43% 31% 14% 11% 80% 34% 10

30% 30% 22% 18% 63% 14% 11

68%

64%

56%

66%

61%

Източник: Изчисления на авторите на основата на Проучването на АРР (2009 г.).

Бизнес сдруженията имат частичен успех в оказването на подкрепа на своите членове. Въпреки че не им е основна функция, бизнес асоциациите могат потенциално да оказват съдействие на своите членове за предоставяне на информация по различни аспекти на правителствената политика. В това свое качество те могат да дават информация за правителствени разпоредби и за начините за съобразяването с тях. Данните от Проучването на АРР предполагат, че бизнес сдруженията само частично постигат успех в това отношение. В частност фирмите, членуващи в бизнес сдружения, като цяло не са по-склонни да посочат, че регулирането е било предсказуемо или че са отделяли значително по-малко време, за да го изпълняват (Таблица 4). Например фирми от промишлеността, членуващи в бизнес сдружения, са по-склонни да отбележат, че регулирането е било непредсказуемо, за разлика от нечленуващи фирми (съответно 68 и 64 на сто) и споделят, че средно са отделяли повече време за съобразяване с държавни разпоредби (съответно 6 и 4 на сто). Фирми от бранша на ИТ, членуващи в бизнес организации, отбелязват, че са отделяли малко по-кратко време във връзка с разпоредби, но са по-склонни да кажат, че регламентите са били непредсказуеми. При все че тази зависимост не предполага причинноследствена връзка - фирми, които имат проблеми с регулирането, е по-вероятно да членуват в бизнес асоциации – тя все пак предполага, че сдруженията не се представят напълно успешно в това отношение. На фирмите бяха зададени и няколко преки въпроса относно подкрепата, която са получавали от бизнес сдружения.43 От 119-те фирми, посочили, че членуват в такава асоциация, малко над половината (62 фирми) отбелязват, че са получили някаква форма 43

Поради малкия брой фирми, членуващи в бизнес организации, трите извадки са обединени в следващите статистически данни. Поради трудността при прилагане на претеглени коефициенти към фирми, които не се занимават с производство, обобщените статистически данни са непретеглени в следващия анализ. 43

на подкрепа от страна на организацията. Най-често съдействието е в областта на разрешаване на спорове с държавни длъжностни лица, служители или други фирми – от петдесетте процента фирми, отбелязали, че са получили някакви ползи, близо 86 на сто са споменали този вид съдействие (Фигура 25). Над 60% от фирмите, получили някакви ползи, посочват, че те са били под формата на ползи, свързани с репутацията, както и с информация и контакти за вътрешните пазари. По-малко на брой фирми споделят за ползи, свързани с регулирането. От фирмите, посочили, че са получили ползи, повече от половината казват, че са се сдобили с информация за акредитация и стандарти за качество, а близо половината – с информация относно разпоредби (Фигура 25). Тъй като едва около половината са посочили, че са получили ползи, това предполага, че едва всяка четвърта фирма счита, че бизнес сдруженията са им предоставяли сведения относно регламентите. Дори още по-малко на брой анкетирани посочват, че според тях ползите, получени от бизнес организации, са били под формата на лобиране за по-добро регулиране. Фигура 25: За фирми, членуващи в бизнес сдружения, най‐често срещаните форми на подкрепа са разрешаване на спорове с длъжностни лица, служители или други фирми

Източник: Проучване на АРР – България (2009 г.) Забележка: Включени са само 50‐те процента от фирмите, посочили, че са получили някакви ползи. Тъй като броят на фирмите, членуващи в бизнес сдружения и посочващи, че са получили ползи, е малък, средните стойности са непретеглени стойности за всички видове фирми.

Въпреки че едва около половината фирми посочват, че са получили някакви конкретни ползи от своето членство в бизнес сдружения, много фирми изглеждат доволни от тези организации. От членовете на бизнес сдружения, получили подкрепа от същите, около 15% посочват, че отношението им спрямо подкрепата е много положително, а близо 65% - че е положително. Едва 3 на сто споделят отрицателно отношение към подкрепата. Като цяло, ролята на българското правителство и на бизнес асоциациите може да бъде обобщена както следва. Приемането на нормативни актове, както и въвеждането 44

на политики и институционални реформи в контекста на по-добро регулиране, са допринесли за напредъка на България в последно време за усъвършенстването на бизнес средата. Така например, приемането на ЗОАРАКСД през 2003 г. се счита от органите, формулиращи политики, и от експерти за съществена стъпка напред. Със своето присъединяване към ЕС България пое ангажимента за транспониране на законодателството на Евросъюза в своята национална нормативна уредба, както и за следване на политиките на ЕС в областта на по-добро регулиране. Този напредък стана факт заради тясното сътрудничество на правителството на България с редица международни партньори, като ЕС, ОИСР, Световна банка и др. Приемането на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. стана крайъгълният камък на регулаторната реформа в страната. Като част от нея беше учредено Звеното за по-добро регулиране към администрацията на Министерски съвет през 2008 г. Последваха обучения на служители на администрацията и изготвянето на няколко оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове. Налице са обаче значителни недостатъци в областта на законодателството, политиките и институционалната рамка. ЗОАРАКСД например не сработва добре, което затормозява регулаторната среда. Също така оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове се извършват нерегулярно. Нещо повече: Звеното за по-добро регулиране, чиято функция включва управлението, наблюдението и контрола на прилагането на Програмата за по-добро регулиране, не разполага нито с официален мандат с пряка връзка до министърпредседателя, нито със самостоятелен бюджет. Що се отнася до ролята на бизнес асоциациите, близо една трета от фирмите във всеки отрасъл споделят, че членуват в бизнес асоциация. От тях, близо половината посочват, че са получили ползи от сдружението. Най-често формите на тези ползи са разрешаване на спорове и информация и контакти за вътрешните пазари. По-малко са данните, сочещи, че бизнес организациите се справят много успешно при предоставянето на информация относно регулирането. Едва всеки четвърти членуващ споделя, че е получил информация относно разпоредби от бизнес организациите, като фирмите-членки на такива сдружения не посочват, че регулирането е било по-предсказуемо или по-малко затормозяващо в сравнение с нечленуващи. Още по-малък е броят на предприятия, посочили като отговор, че считат, че са имали ползи от бизнес организациите под формата на лобиране за по-добро регулиране. Отсъствието в страната на закон за бизнес асоциациите създава условия те да са с недостатъчно финансиране, да са функционално слаби и доста фрагментирани.

VII

РАЗДЕЛ

ИЗВОДИ И КЛЮЧОВИ ПРЕПОРЪКИ Въпреки ползите за България от членството в ЕС, чуждите инвестиции и подобрената регулаторна среда, постигането на сближаване със средните показатели за ЕС изисква продължаване на реформите за създаване на поблагоприятни условия за бизнес. България често е на последно място по показатели за конкурентоспособност сред 27-те членки на ЕС и изостава спрямо средните за ЕС индикатори за лекота за правене на бизнес. Също така експортната насоченост на икономиката и икономическият растеж през последните години се влияят отрицателно от глобалната финансова криза заради спад в промишлеността, закриване на фирми и съкращения. Кризата в отпускането на заеми и свиващият се пазар на ЕС нанасят особено силен удар на МСП. Постигането на сближаване със средните показатели за ЕС би изисквало повишена международна конкурентоспособност и силно внимание върху продължаването на усъвършенстването на регулаторната среда, които ще допринесат за създаване на по-благоприятни условия за стопанска дейност. В настоящия заключителен раздел на доклада се представят изводи на основата на общи и конкретни констатации, както и ключови препоръки за политиките. Общите препоръки са на базата на сравнителни данни от ПБСП и Проучвания на фирмите за икономиките на ЕС-10 от Централна и Източна Европа, публикувани материали и доклади на ЕК, правителството, ОИСР и Световна банка, както и второстепенна литература. Конкретните констатации на анализа са изведени от специално изготвеното Проучване на административните и регулаторните разходи, обхванало близо 320 фирми (главно МСП), проведено в страната между май и октомври 2009 г. Ключовите препоръки са в три области – политика, институционална област и законодателство.

7.1. Общи констатации Приемането на нормативни актове, както и въвеждането на политики и институционални реформи в контекста на по-добро регулиране, са допринесли за напредъка на България в последно време в усъвършенстването на бизнес средата. Приемането на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) в края на 2003 г. се счита от органите, формулиращи политики, и от експерти за съществена стъпка напред в областта на намаляване на административната тежест и усъвършенстване на регулаторната среда. Със своето присъединяване към ЕС България пое ангажимента за транспониране на законодателството на Евросъюза в своята национална нормативна уредба, както и за следване на политиките на ЕС в областта на по-добро регулиране. През последните години правителството на България работи с редица международни партньори (като ЕС, ОИСР, Световна банка и др.) за усъвършенстване на институционалната рамка за регулаторните политики, наблюдението на дейността и контрола. В този смисъл приемането на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. стана крайъгълният камък на регулаторната реформа в страната. Като част от нея беше учредено Звеното за по-добро регулиране към администрацията на Министерски съвет през 2008 г. Последваха обучения на служители на администрацията и изготвянето на няколко оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове.

Новото правителство също внесе своя принос за усъвършенстването в областта на по-доброто регулиране. През пролетта на 2010 г. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма изготви План за действие за намаляване на административната тежест за бизнеса с 20 процента до 2012 г., а правителствените органи изготвиха нова Програма за по-добро регулиране, обхващаща периода до 2013 г., приета от Съвета за икономическа политика в края на месец април 2010 г. Като цяло регулирането в България не е толкова затормозяващо, колкото е в много страни по света. Резултатите от проучванията за страната сочат, че тежестта на регулирането за ръководителите на фирми продължава да намалява. През 2009 г. висшите мениджъри отбелязват, че отделят по-малко време във връзка с разпоредби в сравнение с 2008 г. и 2007 г. Всъщност, през 2008 г. България се нареди сред десетте страни в света, въвели най-мащабни реформи, според класацията на „Правене на бизнес.” Съгласно доклада „Правене на бизнес”, с намаляването на броя на процедурите, необходимото време за регистрация, разходите за регистрация и минималния изискуем капитал значително се улесни откриването на фирма от 2004 г. насам. Нещо повече – неотдавна бяха въведени правителствени мерки за снижаване на минималния уставен капитал от 2 500 евро на 1 евро при регистрация на търговски дружества с ограничена отговорност, което отчита потребностите на бизнеса. България извърши стъпка напред и с намаляването на корпоративното данъчно облагане, подобряването на режима за изпълнение на договори и за плащане на данъци през последните години. Позицията на страната обаче е по-малко благоприятна от тази на много държавичленки на ЕС и е налице потенциал за усъвършенстване. Що се отнася до закриването на фирми, установи се, че през последните години има напредък при реформирането на процедурите по фалит и несъстоятелност. В пакета от 60 антикризисни мерки, приет от новото правителство на България през март 2010 г., е предвидена нова правителствена мярка, насочена към опростяване на процедурите за и съкращаване на времетраенето на производствата по несъстоятелност. Все още обаче предстои да се видят резултатите от прилагането на мерките за намаляване на времето и разходите по закриване на фирми. Наблегна се и на режима на държавните такси, който продължава да затормозява фирмите заради отживялата нормативна уредба, слабата институционална структура и отсъствието на правителствена политика при определянето на държавните такси. Също така притесненията относно предсказуемостта и последователността на регулирането за България остават по-високи в сравнение с други нови държави-членки на ЕС от Централна и Източна Европа. Няколко са причините за това. Първо, ЗОАРАКСД не сработва добре, което създава затормозяваща регулаторна среда, както и условия за непрозрачност и корупция (например незаконосъобразно прилагане на местни регулаторни режими, дублиране при подаване на документи, непрозрачност на процедурите за подаване на заявления за лицензии, разрешителни и др.). Второ, оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове се извършват нерегулярно. Трето, Звеното за по-добро регулиране, чиято функция включва управлението, наблюдението и контрола на прилагането на Програмата за по-добро регулиране, не разполага нито с официален мандат с пряка връзка до министърпредседателя, нито със самостоятелен бюджет. В този смисъл независимо от напредъка на България в областта на законодателството, политиките и институционалната уредба през последните няколко години, все още е налице потенциал за усъвършенстване.

7.2. Специфични констатации за фирми от областта на промишлеността и на ИТ Проучването на АРР от 2009 г. предостави и някои други конкретни изводи относно регулаторната и административната тежест в България за нови фирми от промишлеността (създадени след 2006 г.), по-стари фирми от промишлеността и 47

фирми в областта на ИТ. От една страна, фирмите са относително доволни от процедурите по фирмена регистрация, малко на брой фирми са недоволни от услугата, предоставяна от инспекторите при проверки и малко на брой фирми нареждат данъчните ставки и данъчната администрация сред сериозните проблеми. Де факто, възприятията относно регулирането и данъчното облагане са се подобрили през последните години. По-малък е и броят на фирмите, посочили, че разпоредбите се прилагат непоследователно или непредсказуемо. От друга страна, фирмите са недоволни от редица въпроси:



Новите фирми и фирмите в областта на ИТ отделят повече време във връзка с разпоредби. Важно е да се наблегне, че висшите ръководители на фирми в бранша на ИТ и на нови фирми от промишлеността отчитат, че времето, което отделят за прилагане на разпоредби, е по-голямо, в сравнение със същия показател за старите фирми от промишлеността.



Получаването на разрешителни е свързано с повече разходи в сравнение с получаването на лицензии, но отнема по-кратко време. Фирмите кандидатстват за разрешителни по-често, отколкото за оперативни или търговски лицензии. Получаването на разрешителни е свързано и с повече разходи в сравнение с получаването на лицензии, но отнема по-кратко време.



Взаимодействието с инспектиращи органи е често. Взаимодействието с проверяващи органи (напр. данъчни органи, НОИ, РИОКОЗ) е често. Има данни да се смята, че фирмите са обект на многобройни проверки поради многобройните административни разпоредби.



Фирмите не изразяват недоволство относно качеството на услугите, предоставяни от инспектиращите органи, но разходите са високи. Фирмите не изказват оплакване от качеството на услугата, предоставяна от инспектиращите органи, като времето, отделяно във връзка с проверки, е доста кратко. Високи са обаче разходите, произтичащи от проверки. Фирмите в областта на ИТ посочват най-високи средни разходи по проверки, докато новите фирми от промишлеността отчитат най-голям среден брой дни при проверки.



Малко на брой фирми избират електронната регистрация. Въпреки че броят на фирмите, избрали електронната регистрация расте, сравнително малко фирми използват възможностите за електронна бизнес регистрация.



Неформалността, корупцията и достъпът до финансиране се посочват като сериозни проблеми от фирмите от промишлеността. Областите, които фирмите от промишлеността са най-склонни да определят като представляващи сериозен проблем, са неформалността, корупцията и достъпът до финансиране, по данни от Проучването на АРР. По-ранни проучвания констатират, че много висок процент от фирмите посочват практиките на нелоялна конкуренция от фирми от сивия сектор на икономиката и корупцията като главни пречки.



Нестабилността, корупцията, престъпността, неформалността, съдилищата и достъпът до финансиране се определят като сериозни проблеми от фирмите в областта на ИТ. Фирмите в областта на ИТ най-често са по-склонни да определят нестабилността на политиката, корупцията, престъпността, неформалността, съдилищата и достъпа до финансиране като сериозни проблеми. Фирми в областта на ИТ са и по-склонни да отчитат загуби заради престъпност и да споделят, че правят разходи за охрана и сигурност.



Честотата на измененията в данъчните регламенти и ставки и данъчните санкции са въпросите, пораждащи най-голяма загриженост при данъчното облагане. В областта на данъчното облагане най-често срещаните притеснения за

фирмите от промишлеността и от областта на ИТ са честотата на измененията в данъчните регламенти и ставки, както и данъчните санкции. 



Регулирането представлява по-голямо бреме за малките фирми, отколкото за големите. Ръководители на малки фирми са по-склонни да отговорят, че разпоредбите представляват сериозен проблем в сравнение с тези на големи фирми. Също така малките фирми е по-вероятно да кажат, че повечето области на данъчното облагане представляват сериозни проблеми в сравнение големите фирми (например отношение от страна на данъчните органи, механизми за обжалване и данъчни ставки). Ръководителите на малки фирми са и по-склонни да са недоволни от достъпа до финансиране и земя в сравнение с ръководителите на големи фирми. И накрая, малките фирми изглеждат по-силно засегнати от корупцията и неформалността. Бизнес асоциациите имат едва частичен успех при подпомагането на свои членки с информация за различни аспекти на правителствената политика. Близо една трета от фирмите във всеки отрасъл споделят, че членуват в бизнес асоциация. От тях, близо половината посочват, че са получили ползи от сдружението. Най-често формите на тези ползи са разрешаване на спорове и информация и контакти за вътрешните пазари. Налице са по-малко данни, че бизнес организациите се справят много успешно в предоставянето на информация относно регулирането. Едва всеки четвърти членуващ споделя, че е получил информация относно разпоредби от бизнес организациите, като фирмите-членки на такива сдружения не посочват, че регулирането е било по-предсказуемо или по-малко затормозяващо в сравнение с нечленуващите. Още по-малък е броят на предприятията, посочили като отговор, че считат, че са имали ползи от бизнес организациите под формата на лобиране за по-добро регулиране.

7.3. Ключови препоръки Съветът към правителството на България е да изведе отново на преден план Дневния ред за по-добро регулиране в съответствие с политиките, обявени от Европейската комисия. Има необходимост от ясна Пътна карта, за да може правителството да продължи да върви напред в областта на намаляване на регулаторната и административна тежест, с допитване до ключови заинтересовани страни, в съответствие с политиките на ЕС.44 Освен конкретните препоръки, представени по-долу, Проучването на АРР от 2009 г. открои области, които изискват по-нататъшно изследване, а именно: а) процедурите по закриване на фирми; б) ролята на компетентните органи и механизмите по реда на законодателството за защита на конкуренцията; в) връзката между регулаторните ограничения и иновативността.

7.3.1. Политика Редовно допитване до национални бизнес асоциации и други ключови заинтересовани страни, за увеличаване на предсказуемостта и прозрачността на Политиката за по-добро регулиране. В рамките на Програмата за по-добро регулиране националните бизнес сдружения и други ключови заинтересовани страни трябва да бъдат търсени редовно за консултации по предложения за намаляване и опростяване на регулаторните режими и административните процедури за повишаване на предсказуемостта и прозрачността на регулаторната политика. Един от възможните механизми за допитване може да е интернет порталът www.strategy.bg., но консултативни инструменти като Съвета за икономически растеж и Съвета за административна реформа, трябва редовно да бъдат използвани. 44

За справка – решения на МС №800 (2008 г.) и №15 (2009 г.). 49

Назначаване на Говорител и разработване на Комуникационна стратегия 2010-2013 г. за усъвършенстване на комуникационните канали в областта на Политиката за по-добро регулиране. Правителството на България прие Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. като основен правителствен документ в областта на регулаторната реформа. Няколко ресорни министерства отговарят за конкретни мерки за намаляване на регулаторната и административна тежест за фирмите, но може да се каже, че водещо звено е Дирекцията за икономическа и социална политика към администрацията на МС. То се подкрепя от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, както и от Министерство на финансите (в областта на административната реформа). Освен първия Годишен доклад на Звеното за по-добро регулиране към администрацията на МС (оповестен през април 2009 г.) и публикуването на тематична информация и доклади на www.strategy.bg, е постигнато малко по отношение на оповестяването на резултатите по Програмата за по-добро регулиране. Поради тази причина все още не е реализиран пълният потенциал на достигане до желаната аудитория. Необходим е коренно различен подход. Една възможна успешна стратегия е правителството да назначи говорител, който регулярно да представя на аудиторията успехите на реформата и следващите стъпки. В тази връзка, разработването на Комуникационна стратегия за периода 2010-2013 г. за регулаторната реформа би могло да е от полза на правителствените органи. Разработване на политика за държавните такси. Трябва да бъде приета обща политика за гарантиране на последователен подход. Въпросите, които трябва да фигурират в декларацията за политиката, трябва да включват следното: Каква е функцията на държавните такси? Трябва ли да има „субсидирани” административни услуги? Ако трябва, какви биха били критериите и кои услуги трябва да отговарят на тях? Може ли таксите да бъдат използвани за постигане на целите на политики от типа на ограничаване на достъпа чрез високи такси? Какви са общите критерии за определяне на дадена такса? Кои органи трябва да могат да задържат приходи от такси в рамките на бюджета на своето ведомство и кои не (какви трябва да са критериите за подбор)? Каква трябва да е институционалната рамка за оценка и наблюдение на определянето на такси? Как ще се извършва наблюдение на режима на таксите (с инструментите на електронното правителство/електронно проследяване на таксите) и пр.?45

7.3.2 Институции Възлагане на официален мандат на Звеното за по-добро регулиране. Звеното за подобро регулиране трябва да бъде създадено като самостоятелен орган в структурата на администрацията на МС, със силен мандат, пряка отчетност пред кабинета на министърпредседателя и със стабилно дългосрочно финансиране за управлението, наблюдението и контрола на Програмата за по-добро регулиране. Препоръчително е да заработи през януари 2011 г., така щото бюджетът за неговата дейност да бъде одобрен в рамките на следващия бюджетен период. Учредяване на сателитни звена за по-добро регулиране в ресорни министерства. Необходимо е да се създадат сателитни звена за по-добро регулиране в ресорни министерства, със служители, преминали обучение в областта на използването на ОРВ. Подобни звена в момента съществуват само в Министерство на икономиката, енергетиката и туризма. Препоръчително е те да се отчитат и на Звеното за по-добро регулиране към МС. Създаване на Административен регистър за подобряване на спазването на регламентите и разпоредбите и за повишаване на предсказуемостта и прозрачността. Създаването на Административен регистър в България е дългосрочен проект, който към момента не е отчел конкретни резултати. Има силна нужда от внедряването на електронен Административен регистър с всички регулаторни режими на 45

Съгласно препоръките за политики в Световна банка (2009б).

централно и местно ниво. Така фирмите ще знаят как да изпълняват регламентите и разпоредбите, а административните процедури ще бъдат по-прозрачни, като се ограничат корупционните практики и неформалният сектор и се подобри предсказуемостта на политиките на правителството. Създаване на Работна група за разработване на План за действие за въвеждане на електронен достъп до най-често използваните публични услуги от страна на бизнеса. Изглежда има потенциал за подобряване в частта „време за регистрация на фирма.” Би било полезно предоставянето на повече информация на фирмите за възможностите за електронна фирмена регистрация. Още по-важно е, че достъпът на фирми до повече услуги на електронното правителство би подобрил спазването на разпоредбите, прозрачността и предсказуемостта и би намалил времето и разходите (административните и разходите „подкуп”) за фирмите. В този контекст, би могла да се създаде работна група по въпросите на електронното правителство, председателствана от Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията, за да разработи План за действие за въвеждане на електронен достъп до най-често използваните публични услуги от бизнеса. Овластяване на орган в областта на режима за държавните такси и приемане на модел за определянето им с цел ограничаване на неоправданото повишение на държавните такси за фирмите. Препоръчително е управлението, наблюдението и контролът на режима на държавните такси да се възложи на държавен орган; препоръчително е прилагането на модел за определяне на държавни такси, основан на принципа на изчисляването на единен разход.

7.3.3 Законодателство Укрепване на функцията за регулиране на конкуренцията за сектора на ИТ и предприемане на преглед на регулаторната рамка. Предвид това, че фирмите в областта на ИТ страдат повече, в сравнение с фирмите от промишлеността, от нестабилността на регулаторната среда и заради времето, необходимо за съобразяване с разпоредбите, и предвид по-голямата им загриженост относно законодателството за защита на конкуренцията, налице е необходимост от укрепване на функцията за регулиране на конкуренцията за сектора на ИТ и от предприемане на преглед на регулаторната рамка. Въвеждане на изменения в ЗОАРАКСД за намаляване на излишните регламенти на общинско ниво. Все още съществуват незаконосъобразни регулаторни режими, найвече на общинско ниво. Това е в следствие на неспазване на ЗОАРАКСД. Световна банка, съвместно с Министерство на икономиката, енергетиката и туризма, изготви Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД. Законодателната програма на българското правителство предвижда изменения в ЗОАРАКСД. Поради тази причина е препоръчително да се даде приоритет на измененията в този закон при предстоящите парламентарни изслушвания. Въвеждане на ОРВ като задължителен инструмент. Оценката на регулаторното въздействие (ОРВ) в момента не е задължителен инструмент, съпътстващ прилагането на важни закони. Новият проектозакон за нормативните актове де факто въвежда оценките на регулаторното въздействие като задължителни. Актът във връзка с ОРВ може да визира конкретно регулаторното въздействие върху МСП, с оценка на административната тежест за същите. Проектозаконът получи задължителното становище на Венецианската комисия през септември 2009 г.46 Очаква се прилагането на ОРВ да подобри значително качеството на законодателството и политиките чрез 46

Вж. Становище №536/2009 на Венецианската комисия на www.venice.coe.int/docs/2009/CDL(2009)115e.asp. 51

намаляване на честотата на изменения в регламентите (например фирмите от областта на промишлеността и на ИТ в България възприемат честотата на измененията в данъчната уредба и ставки, както и данъчните санкции като сериозни проблеми). Също така ОРВ могат да бъдат използвани за регламенти и директиви на ЕС, които трябва да бъдат транспонирани в българското законодателство за обосноваване на използването на специфични за контекста на страната политики при изготвянето на национални закони. Заради това е препоръчително проектозаконът за нормативните актове, въвеждащ ОРВ като задължителен инструмент, да влезе в Народното събрание по-скоро. Преразглеждане на законодателната рамка по отношение на държавните такси. Действащият закон за държавните такси не е достатъчен, за да поддържа въвеждането на съвременна структура на таксите. Всяко изменение на сегашната политика трябва да бъде отразено в нормативната рамка и би се проявило на две места: при принципите и процедурите за определяне на такси за административни услуги; и при реално дължимите такси. Поради това трябва да бъде приета нова и съвременна нормативна уредба, на основата на решения за политиката. Най-общо, вариантите в това отношение са два: (а) правителството на България може да измени действащия Закон за държавните такси или (б) да приеме нов. И с двата варианта може да се постигне целта и изборът е по-скоро въпрос на политическа целесъобразност. Изменение на ЗОАРАКСД за създаване на външен механизъм за санкциониране и контрол на държавните служители, подобряване на съгласуването между инспектиращите органи и увеличаване на глобите за фирми при нарушения на регламенти и процедури. Голямата честота на проверките за фирмите се дължи на многобройни административни разпоредби и липса на съгласуване между инспектиращите органи. Това затормозява предприятията. Налага се изменение на ЗОАРАКСД за създаването на външен механизъм за санкциониране и контрол на държавните служители и подобряване на координацията между инспектиращите органи, за да се намали честотата на проверките. Съществува и необходимост от увеличаване на глобите за фирми, които са в нарушение на регламенти и процедури. Приемане на Закон за бизнес асоциациите. Според Проучването на АРР за 2009 г., новите фирми от областта на промишлеността и фирмите от бранша на ИТ са по-малко склонни да членуват в бизнес сдружения, в сравнение с по-стари фирми от промишлеността. Нещо повече: проучването констатира, че фирмите не намират, че бизнес асоциациите оказват особена подкрепа – обикновено тази помощ е под формата на разрешаване на спорове с държавни длъжностни лица, служители или други фирми. Бизнес асоциациите могат да станат по-активни и да оказват по-голяма подкрепа на бизнес средата, ако бъде приет Закон за бизнес асоциациите. Той трябва да разписва конкретни критерии, функции и дейности на бизнес сдруженията с цел оказване на съдействие на фирмите по различни аспекти на държавната политика (споделяне на информация, съдействие за реализиране на продажби, обучение, изготвяне на проектозакони за насърчаване на бизнеса и др.). С новия закон ще се предостави и стимул за самите бизнес сдружения да са по-активни на националната и международна сцена - чрез увеличаване на броя на своите членове и чрез укрепване на своята финансова устойчивост.

БИБЛИОГРАФИЯ Applied Research and Communications Fund (2009). The Bulgarian Innovation System in a Time of Global Economic Crisis. ARC Fund. Sofia. Azfar, Omar, and Peter Murrell (2009). "Identifying Reticent Respondents: Assessing the Quality of Survey Data on Corruption and Values." Economic Development and Cultural Change 57(2):387–411. Bhatia, Deepak (2010). ICT Policy Note, in World Bank (2010). Mapping Bulgaria’s Future: Inclusive Growth and Productive Jobs. Washington DC. Center for the Study of Democracy (2009). Policies to Counter the Effects of the Economic Crisis: Hidden Economy Dynamics, Policy Brief No.20, December 2009. Clarke (2009). "Are Managers' Perceptions about Constraints Reliable." Texas A&M International University: Laredo, TX. Processed. Clarke, George R. G (2008). "How Petty is Petty Corruption in Africa? Evidence from Firms Surveys." World Bank: Washington DC. Available on line at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=1117631. Processed. Clarke, George R. G, Robert Cull, and Maria Soledad Martinez Peria (2006). "Foreign Bank Participation and Access to Credit Across Firms in Developing Countries." Journal of Comparative Economics 34(4):774–796. Correa, Paulo and Mariana Iootty (2009). The Impact of the Global Economic Crisis on the Corporate sector in Europe and Central Asia: Evidence from Firm-level Survey. World Bank Group. Enterprise Note 9. Djankov, S. and R. Ramalho (2008). Employment laws in developing countries. CEPR Discussion Paper Series (7097). Djankov, Simeon, Ira Lieberman, Joyita Mukherjee, and Tatiana Nenova (2002a). "Going Informal: Benefits and Costs." World Bank: Washington, D.C. Processed. Djankov, S. & Rafael La Porta & Florencio Lopez-De-Silanes & Andrei Shleifer (2002b). “The Regulation Of Entry,” The Quarterly Journal of Economics, Vol. 117(1), pages 1-37. European Commission (2009). Third Strategic Review of Better Regulation in the European Union. COM (2009) 15. European Commission (2008). A European Economic Recovery Plan. COM (2008) 800. European Commission (2006). Creating an Innovative Europe. Report of the Independent Expert Group on R&D and innovation appointed following the Hampton Court Summit, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Eurostat (2009). Science, Technology and Innovation in Europe. News release, 127/2009 -8 September 2009. FIAS (2009). Lessons for Reformers: How to launch, implement and sustain regulatory reform: An analysis of six case studies in developing and high-income countries. World Bank Group: Washington DC, July 2009. Friedman, Eric, Simon Johnson, Daniel Kaufmann, and Pablo Zoido-Lobaton (2000). "Dodging the Grabbing Hand: The Determinants of Unofficial Activity in 69 Countries." Journal of Public Economics 76 (3):459–493. Gelb, Alan, Vijaya Ramachandran, Manju Kedia Shah, and Ginger Turner (2006). "What Matters to African Firms? The Relevance of Perceptions Data." World Bank: Washington DC. Processed. 53

Hallward-Driemeier, Mary, and Reyes Alterido (2009). "Comparing Apples with... Apples: How to Make (More) Sense of Subjective Rankings of Constraints to Business." World Bank 5054. Washington DC. Hausmann, Ricardo, and Andres Velasco (2005). "Slow Growth in Latin America: Common Outcomes, Common Causes?" Kennedy School of Government: Boston MA. Processed. Hellman, Joel, Geraint Jones, Daniel Kaufmann, and Mark Schankerman (1999). "Measuring Governance and State Capture: The Role of Bureaucrats and Firms in Shaping the Business Environment." EBRD Working Paper 51. London, UK. IMF (2009). World Economic Outlook: Sustaining the Recovery. Washington DC Jensen, Nathan M., Quan Li, and Aminur Rahman (2008). "Heard Melodies Are Sweet, But those Unheard Are Sweeter : Understanding Corruption Using Cross-National Firm-Level Surveys." Policy Research Working Paper 4413. World Bank, Washington DC. Available on line at http://go.worldbank.org/FVMFX9KVJ0. Johnson, Simon, Daniel Kaufmann, and Pablo Zoido-Lobaton (1998). "Regulatory Discretion and the Unofficial Economy." American Economic Review Papers and Proceedings 88(2):387– 92. Kikeri, Sunita, Thomas Kenyon and Vincent Palmade (2006). Reforming the Investment Climate: Lessons for Practitioners. World Bank: Washington DC. Klapper, L. and Juan Manuel Quesada Delgado (2007). New data on business creation and how to promote it. The World Bank Group FPD VP, Note No.316, November 2007. Kox, Henk (2005). Intra-EU differences in regulation-caused administrative burden for companies. CPB Memorandum No.136, Rev.1. Krammer, Sorin (2009). “Drivers of national innovation in transition: Evidence from a panel of Eastern European countries,” Research Policy, Vol. 38/5, June 2009, pp.845-860. Lewis, William (2004). The Power of Productivity: Wealth, Poverty and the Threat to Global Stability. Chicago: University of Chicago Press. Max Everest-Phillips and Richard Sandall (2009). Linking Business Tax Reform with Governance. Note 2, February 2009, FIAS. www.fias.net. Министерство на финансите (2009). Икономически мерки за възстановяване на българската икономика (27 юли 2009 г. - 27април 2010 г.). Документ на Правителството на България. Министерство на финансите (2008). Отчет на консолидирания държавен бюджет към 31 декември 2008 г. Национален статистически институт (2010), предварителни данни. OECD (2010). Investment Reform Index 2010. Monitoring Policies and Institutions for Direct Investment in South-East Europe. OECD: Paris. OECD (2008). Assessment of Regulatory Management Capacities of Bulgaria. SIGMA/OECD, Draft report. Open Europe (2009). Out of Control: Measuring a Decade of EU Regulation, February 2009. www.openeurope.org.uk. Polatajko, Tony and Peter Ladegaard (2007), report for the Donor Committee for Enterprise Development, entitled “Better Regulation for Growth – Improving the Governance Framework for Investment. Renooy, Piet, Staffan Ivarsson, Olga Van der Wusten-Gritsai, and Remco Meijer (2004). "Undeclared Work in an Enlarged Union." European Commission: Brussels, Belgium. 54

Rita Ramalho, Jorge Rodríguez-Meza, Judy Yang (2009). How are firms in Eastern and Central Europe reacting to the financial crisis. World Bank Group. Enterprise Note No.8. Schatz, Matthias, M. Schiebold, S. Kiefer and H. Riedel (2009). Handbook for Measuring Regulatory Costs. Bertelsmann Stiftung: Gütersloh. Schneider, Friedrich, and Robert Klinglmair (2004). "Shadow Economies Around the World: What Do We Know?" Discussion Paper 1043. Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, Germany. Schneider, Fredrich, and Dominik Enste (2000). "Shadow Economies: Size, Causes and Consequences." Journal of Economic Literature 38(1):77–114. Shah, Anwar (2007). Performance Accountability and Combating Corruption. World Bank: Washington DC Shleifer, Andrei, and Robert W. Vishny (1993). "Corruption." Quarterly Journal of Economics 108(3):599–617. Svensson, Jakob (2005). "Eight Questions About Corruption." World Bank Research Observer 19(3):19–42. World Bank (2010а). Bulgaria: Ex-Post Impact Assessment of the Act on Limiting Administrative Regulation and Administrative Control on Economic Activity. Report No.55728-BG. Washington DC: World Bank. World Bank (2010b). Mapping Bulgaria’s Future: Inclusive Growth and Productive Jobs. World Bank: Washington DC. World Bank (2009a). "Enterprise Survey and Indicator Surveys: Sampling Methodology." World Bank: Washington DC. Available on line at www.enterprisesurveys.org/ documents/Sampling_Note.pdf. World Bank (2009b). Bulgaria: Reforming the Regime of State Fees. Report No.55729-BG. Washington DC: World Bank. World Bank (2009c). Doing Business 2010: Reforming Through Difficult Times. Washington DC: World Bank. World Bank (2008a). Doing Business 2009. World Bank. Washington DC. World Bank (2008b). Bulgaria: Investment Climate Assessment. World Bank. Washington DC. World Bank (2007a). Bulgaria: Accelerating Bulgaria's Convergence: The Challenge of Raising Productivity. World Bank: Washington DC. World Bank (2007b). Review of the Dutch Administrative Burden Reduction Programme. February 2007. World Bank (2005). Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. New York: Oxford University Press. World Bank (2004). World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. New York: Oxford University Press. World Bank. 2003. Doing Business in 2004. Washington DC: World Bank. World Economic Forum (2009). The Global Competitiveness Report 2009-2010. Geneva, Switzerland. World Economic Forum (2008a). The Global Competitiveness Report 2008-2009. Geneva, Switzerland. World Economic Forum (2008b). The Lisbon Review 2008: Measuring Europe’s Progress in Reform. Geneva. Switzerland. 55

____(2010). Convergence Program 2009-2012. January 30, 2010. Document of the Government of Bulgaria. ____(2009a). Definition and Measurement of the Administrative Burden, Resulting from the Notification Obligation by the Business and Proposal for its reduction. Report for the Ministry of Economy and Energy, June 2009. ____(2009b). Analysis of State Fees, Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures, Draft report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform Източници в Интернет: Програма за по-добро регулиране 2010-2013 г., поместена на: www.strategy.bg План за действие за намаляване на административната тежест за фирмите с 20 на сто до 2012 г., поместен на: http://www.mee.government.bg/bids.html?id=314522. Становище No.536/2009 на Венецианската комисия, поместено на: www.venice.coe.int /docs/2009/CDL(2009)115.

ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1: Важността на регулаторната реформа за икономическия растеж Подобряването на бизнес средата е важна задача пред политиците. Налице е широк консенсус сред органите, създаващи политики, и експертите, занимаващи се практически с въпроси на развитието, че микроикономическите реформи, насочени към укрепване на правата върху собствеността, към увеличаване на конкуренцията и към намаляване на разходите, свързани с извършването на стопанска дейност, са от ключова важност за създаването на здрав инвестиционен климат и за насърчаването на икономически растеж (World Bank, 2004; World Bank, 2005; Lewis 2004). Също така всеобщо е съгласието, че тези промени трябва да вдъхват доверие и да са устойчиви, така щото частните фирми да откликнат с повишаване на инвестициите и производството (World Bank, 2006). Ответната реакцията от страна на частния сектор е толкова по-силна, колкото по-голямо е доверието му, че държавата не ще отмени регламентите или не ще ги промени в бъдеще по силата на изменения в политиките или законодателството. В този смисъл, колкото по-несигурна и рискова е правната и административна среда за икономическа дейност, толкова по-вероятно е да се наблюдава икономическо поведение, характеризиращо се с агресивен стремеж към извличане на облаги тип рентиерство и реализиране на печалба в краткосрочен план, вместо дългосрочно инвестиране (FIAS, 2009). Поради това успехът на регулаторната реформа не се заключава просто в намаляване на непосредствената административна тежест47, но и в утвърждаването на постигането на климат, благоприятстващ инвестициите, като постоянна цел при взимането на решения за политики. Регулаторните и административни бариери и непоследователността, нестабилността и непредсказуемостта на политиките са сред най-съществените пречки както за чуждестранните, така и за местните инвестиции. От една страна, недобре изготвените и прилагани регламенти48 сериозно ограничават растежа и производителността и създават силни стимули за малките фирми да остават в сивата икономика (Polatajko, T. и P. Ladegaard, 2007). От друга страна, ефективните процеси на регулаторната реформа и съответната институционална инфраструктура подобряват условията за бизнес, като намаляват рисковете, свързани с политиките и административната и регулаторна тежест за фирмите. Регулаторните и административни разходи и рискове засягат фирмите. Често презумпцията е, че когато регулаторната тежест и рисковете за фирмите растат, частните инвестиции и промишлеността намаляват. Невинаги обаче това е така. Но ако управлението е лошо и обществените услуги са с ниско качество, тази зависимост наистина почти винаги е обратна (FIAS, 2009).

Административна тежест: разходите за дадена фирма, свързани с предоставянето на информация на правителството или на трета страна (потребители или акционери), включително поддържането на записи, попълването на декларации и отчети, сътрудничество с одитори и инспектори, подаване на заявления за разрешителни, освобождаване от определени задължения или одобрение и т.н. 48 Под „регулиране” често се разбират правни и административни инструменти за постигане на целите на определени политики. 57

ПРИЛОЖЕНИЯ Административните разходи за фирмите като цяло се определят като “стопански разходи, извършени с цел изпълнение на законово задължение за предоставяне на информация за дейността,” докато регулаторните разходи като цяло се отнасят за разходите, извършени от обектите, попадащи под действието на съответната норма, когато те спазват или изпълняват законови задължения, изискващи действия; тези разходи също така се наричат и „разходи за съобразяване с изискванията.” (Вж. текстовото каре по-долу).49 Категории регулаторни разходи за фирмите Оперативни или транзакционни разходи. Понякога наричани „административни,” тези разходи включват разходи, свързани с бюрократични изисквания, формалности, корупция и оперативни процедури от типа на предоставяне на информация. Обикновено тези разходи съпътстват фирмата през целия й стопански живот, като по тази причина тяхната нетна настояща стойност е склонна да е висока. Тези разходи също така имат значителен фиксиран компонент и са особено тежки за малки и средни предприятия. Тези разходи намаляват рентабилността, освен в случаите, в които могат да се прехвърлят на потребителите. Капиталови разходи. Капиталовите разходи обикновено се отнасят за разходите за закупуване на ново оборудване и земя. Въпреки че често са високи в началото, те намаляват с времето, със залагането на нови характеристики в проекта на оборудването и инвестиционното планиране. В първите години от дейността на една фирма капиталовите разходи могат да изкривят или нарушат основни решения, като например решения, касаещи съотношението между влагането на труд за сметка на капитал или обратното. Разпоредби, които налагат капиталови разходи, са за сметка на инвестициите в производителни дейности, като така намаляват иновативността и производителността на фирмата. Намаляване на стойността на бизнес активите чрез елиминиране на възможностите за повисока възвръщаемост. Регулаторите могат да налагат подобни разходи като позволяват съществуването на монополи или въвеждане на други пречки пред навлизането на пазара, с което се забавят иновациите, намалява се гъвкавостта на бизнес решенията (например трудови решения) или се принуждават фирмите да харчат средства за стратегическо поведение. Тези пропуснати възможности изтласкват инвестиционните решения в посока дейности с по-ниска възвръщаемост. Източник: FIAS (2009).

От една страна регулаторната тежест сериозно засяга производителността, конкурентоспособността и растежа на фирмите и е фактор при решения, касаещи мястото за извършване на инвестиция или стопанската дейност на чуждестранни или местни фирми. Високото данъчно облагане или затрудненият достъп до плащане на данъци са фактори, насърчаващи фирмите да упражняват неформално стопанска дейност; високите нива на бюрократизъм създават среда на нелоялна конкуренция и представляват значителна пречка за стопанските дейности; съществуването на регулаторни и административни бариери намалява възможностите пред участниците на пазара да се движат по-бързо в една икономика, задвижвана от конкуренцията. Сравнително лесният механизъм за навлизане на и излизане от пазара принуждава фирмите, чиято дейност е неефективна, да се оттеглят от пазара и да отстъпят място на нови динамични предприятия. За да разгърнат напълно своята дейност и за да продължат да я развиват, фирмите трябва да придобият лицензии и да имат взаимоотношения с инспектори заради регламенти, свързани със стандартизация, опазване на здравето, безопасност и околна среда. Излишните, неефективни административни процедури и инспекции или незаконосъобразно прилаганите регулаторни режими на централно или общинско ниво пораждат ненужни разходи за фирмите под формата на пари и загубено 49

Законови задължения, изискващи действия, могат да включват задължения за предоставяне на информация, за извършване на плащания, кооперативни задължения, надзорни задължения, задължения за обучение и постигане на определени заложени цели, както и задължения за изпълнението на различни други изисквания (вж. също Schatz и колектив, 2009). 58

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 време, като намаляват тяхната производителност и стимулите им за растеж. Бавният процес, свързан с изпълнението на договори в съда, и подкупите, които се плащат за побързо доставяне на публични услуги, принуждават фирмите да извършват незаконни разходи, когато влизат в досег с публичния сектор. От друга страна, добре замислените и прилагани процедури могат да насърчават стопанските дейности, производителността и растежа на фирмите. Частният сектор най-непосредствено ще се облагодетелства от оптимизирането на административните процеси, защото ще стане по-конкурентен и защото по-лесно и предсказуемо ще се извършва стопанска дейност в условията на установени правила. Правителството обаче също извлича ползи от подобрената регулаторна среда. Иновативното, или така нареченото „интелигентно регулиране,” намалява регулаторната тежест за фирмите, когато процедурите и режимите са опростени и оптимизирани. В резултат на това публичният сектор става по-ефективен, тъй като изисква по-малко ресурси и по-малко време, за да изпълнява функциите си. И накрая, бюрократизмът в съдебната система, в данъчната администрация или в други институции, както и при проверките от страна на обществените органи, повишава разходите, свързани с корупция, за бизнеса, като по този начин се намаляват стимулите за разширяване. Аналогично, високата улична престъпност, кражби и липса на ред създават уязвима бизнес среда и карат фирмите да правят повече разходи за охрана и сигурност, вместо да инвестират в производителни ресурси. Неформалността и корупцията могат да бъдат признаци на обременяващо регулиране, бюрократизъм и данъчно облагане.50 Неформалността трудно се поддава както на определяне, така и на измерване. Несъмнено тя е характерна за фирми в развиващи се и нововъзникващи икономики. При все че фирмите заплащат цена за своята неформалност,51 често се твърди, че фирмите предпочитат да развиват дейност неофициално, за да си спестят тежестта на регулирането (Johnson и колектив, 1998). Нещо повече: сравнителни проучвания за различни държави сочат, че неформалността е по-висока в икономики с по-висока степен на регулиране на навлизането и строго трудово законодателство (Djankov, S. и колектив, 2002; Djankov, S. и Ramalho, 2008). Неформалността също така може да се увеличи при неуспешно управление и неуспешно осъществяване на връзката с данъчната система и с начина на събиране на данъци (Max Everest-Phillips и R. Sandall, 2009). Връзките се проявяват по три начина: (а) събираемостта на приходите зависи от ефективността на администрацията, доверието в правителството и политическата стабилност; (б) начинът, по който държавата получава приходи, въздейства и върху качеството на управлението. Стабилните и справедливи данъчни системи подпомагат доброто управление, тъй като за повишаването на данъчната ефективност се изисква съгласието на данъкоплатците; и (в) официалният сектор обикновено понася голяма финансова и времева тежест, за да бъде изправен по отношение на данъчните задължения. Тези тежести са в състояние да създават силни отрицателни стимули. В следствие на това микрофирми и малки фирми могат да изчезнат, преминавайки в неформалния сектор, като средните фирми стават обекти, към които са насочени реформите за справедлива и ефективна данъчна система. Поради тази причина въздействието на данъчната система върху малките и средните предприятия до голяма степен определя изгледите за растеж на икономиката. Що се отнася до 50

Вж. Friedman и колектив, 2000; Djankov, S. и колектив, 2002a; Schneider, F. и R. Klinglmair, 2004; Svensson, J., 2005; Johnson, S. и D. Kaufmann и Pablo Zoido-Lobaton, 1998; Schneider, F. и Dominik Enste, 2000; Shleifer, A. и Robert W. Vishny, 1993; World Bank, 2003). 51 Фирмите в неформалния сектор се опитват да избегнат прихващането от радара на данъчната администрация. Така те избягват да се разширяват, за да не привличат внимание. Тези фирми също така не разполагат с достъп до финансиране по установени канали за финансиране. Фирмите трябва често да сменят своето местоположение или да плащат подкупи. Такива предприятия често имат по-ниска производителност, защото не инвестират в човешки капитал и в своя бизнес. 59

ПРИЛОЖЕНИЯ корупцията, тя често се определя като упражняването на официална власт в ущърб на обществения интерес или злоупотреба със служебно положение за частно облагодетелстване. Ограничаването на подкупите и корупцията облекчава бизнес средата и стимулира конкурентно бизнес поведение. С най-голяма сигурност може да се твърди, че корупцията е признак на неуспешно управление. Корупцията не се проявява в една единствена форма; знаем, че обикновено тя се наблюдава в четири широки форми.52 Настоящият доклад ще разглежда само възприятията от страна на фирмите по отношение на бюрократичната корупция.

Anwar Shah (2007) разглежда четирите типа корупция: (i) Бюрократична корупция. Изолирани транзакции на отделни обществени служители, които злоупотребяват със своето служебно положение, като изискват подкупи и/или други нерегламентирани плащания; (ii) Корупция по високите етажи. Присвояването на или злоупотребата с големи суми публични средства от страна на държавни длъжностни лица – често членове на политическия или административния елит или близки нему – представляват корупция по високите етажи; (iii) Регулаторно хващане. Тайно договаряне между частни и публични длъжностни лица или политици, с цел взаимно частно облагодетелстване; и (iv) Покровителство, патернализъм и клиентелизъм. При тази форма длъжностните лица използват своето служебно положение, за да съдействат на клиенти или колеги от еднакъв географски, етнически или културен произход, така щото последните да получават преференциално отношение при взаимодействието си с публичния сектор. 60

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Приложение 2: Източници на информация Проучване на административните и регулаторните разходи (АРР) Основният източник на информация е Проучването на АРР, проведено в периода майоктомври 2009 г. Проучването обхвана 318 фирми в областта на промишлеността и информационните технологии (ИТ). То беше възложено от Звеното за по-добро регулиране към Министерски съвет и беше проведено от агенция АФИС. Инструментът на изследването беше разработен от екип на Световна банка. Основните цели на проучването бяха следните:     



предоставяне на обратна информация от фирмите за ограниченията, пред които се изправя частният сектор; представяне на специален задълбочен поглед върху конкретните проблеми, свързани със стартиране на бизнес, иновационни предприятия в производствените отрасли и фирми в сектора ИТ; конкретно вникване в проблемите, стоящи пред малките и средни предприятия (МСП) и сравняване на разходите и ограниченията за тях с тези за другите фирми; измерване на качеството на управление и предоставяне на публични услуги по отношение на ключови процедури и формалности, с които фирмите са длъжни да се съобразяват; оценяване и определяне на базови критерии за видовете и мащаба на разходите, налагани на частните фирми по силата на административни и регулаторни процедури и открояване на области, в които разходите са прекалени или ненужни и които биха могли да извлекат ползи от реформа или оптимизация; предоставяне на основата, върху която да се извършва последващо наблюдение и самооценяване от страна на правителствени ведомства, за определяне на въздействието на реформите.

Три групи фирми бяха обхванати от Проучването на АРР: фирми в областта на промишлеността; нови фирми в областта на промишлеността (създадени след 2006 г.); и фирми от сектора на ИТ. Проучването беше проведено в четири големи икономически региона на страната: София, Пловдив, Варна и Бургас. Основните характеристики на извадката на Проучването на АРР са представени в Таблица А. Инструментът на проучването беше на основата на Проучването на фирмите, извършено от Световна банка.53 Проучването на АРР обаче е с по-тесен предмет, в сравнение с Проучването на фирмите - а именно административните и регулаторни разходи и процедури. В резултат на това много от въпросите бяха изключени, като бяха включени допълнителни въпроси върху регулирането. Анкетирането беше под формата на лично събеседване с висши ръководители на фирми, като главни изпълнителни директори, заместници на главни изпълнителни директори, собственици, главни счетоводители, началници на управления „Човешки ресурси” и „Продажби” във всеки от регионите.

Инструментът на проучването може да се намери на интернет сайта на Проучване на фирмите (www.enterprisesurveys.org). Също така за справка може да се ползват и публикации на Световна банка (2009a). 61

ПРИЛОЖЕНИЯ Таблица А: Основни характеристики на извадката в Проучването на АРР за България Променливи

Разпределение

Местоположение

София Варна Пловдив Бургас Големи (>250) Средни (50-249) Малки (10-49) Микро (<10) Частни – местни

Размер на фирмите Собственост на фирмите

Правен статут на фирмите

Година на учредяване

Процент от извадката 21.4 35 20 23.6 9.3 9.7 34 46 95.6

Чуждестранно участие Държавни Други Съдружие с ограничена отговорност

2.9 1.2 0.3 54.4

Едноличен собственик Акционерно дружество с частно търгувани акции Други Акционерно дружество с акции, търгувани на фондовата борса Други >2006

24.2 10.4 7.5 1.9

2000-2005 1990-1999 <1990 Вид фирми54 Промишленост Нови фирми от промишлеността Сектор ИТ Източник: Разчети на авторите въз основа на Проучването на АРР (2009 г.).

1.6 37.4 18.4 34.5 9.7 35 29 36

Фирмите от областта на промишлеността бяха подбрани на произволен принцип от списък, съставен чрез съчетаването на информация от два водещи бизнес указателя (econ.bg55 и Жълти страници). Всички фирми в областта на промишлеността в обхванатите райони бяха подбрани от тези списъци. Беше съставена стратифицирана произволна извадка, при която по-големите фирми бяха представени с по-малък брой представители. Поради факта, че по-големите фирми от промишлеността бяха по-малко, съответно бяха изготвени претегляния.56 Фирмите в областта на ИТ и новите фирми от промишлеността бяха подбрани чрез използването на друга процедура. Тези фирми бяха открити с помощта на местни бизнес организации, бизнес указатели и обяви в местни издания. В този смисъл извадките на фирмите в областта на ИТ и на новите фирми от промишлеността не са напълно случайни. Поради различията в методите на изготвяне на извадките, не е възможно да се обединят извадките, за да се получи извадкова статистика за сумарната извадка. В резултат на това, данните от извадките са представени поотделно в съответните таблици.

Разпределение на фирми от промишлеността по сектори: Друго производство (31%), Храни, напитки и тютюневи изделия (11,3%), Машини и съоръжения (5%), Облекло (4,7%), Пластмасови и каучукови изделия (3,8%), Производство на метални изделия (3,5%), Химически изделия (2,8%) и др. 55 econ.bg включва повече от 189 000 фирми, които развиват дейност или са развивали дейност от 2002 г. насам. 56 Телефонните номера и адресите не бяха актуални или валидни в поне 15% от случаите. Също така 26% от фирмите са били с преустановена дейност. Това има отношение към Проучването на финансовата криза, изготвено от Световна банка, според което, както беше споменато по-рано, 16% от фирмите е било невъзможно да бъдат открити. 62

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ПБСП за 2008-09 г. и Проучване на фирмите за 2007 г. Резултатите от Проучването на АРР често ще бъдат сравнявани с резултатите от две предходни проучвания: ПБСП за 2008-09 г. и Проучване на фирмите за 2007 г. Тези проучвания предоставят сведения, допълващи Проучването на АРР, и позволяват да се правят сравнения в различни периоди във времето по някои показатели. Двете проучвания бяха насочени към общи аспекти на инвестиционния климат и не съдържат подробните данни върху регулирането, които се включват в Проучването на АРР. ПБСП също така позволява сравнения по определени показатели между различни страни, тъй като е провеждано в няколко държави. През 2008-09 г. Световна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие завършиха четвъртата вълна от ПБСП. ПБСП беше значително преструктурирано в сравнение с предходни проучвания както по отношение на въпросниците, така и по отношение на обхвата на проучването, за да е съвместимо с Проучванията на фирмите, провеждани от Световна банка в други региони. Проучването имаше по-широк обхват в сравнение с Проучването на АРР, покривайки всички сектори на промишлеността (група D), строителство (група F), услуги (групи G и H) и транспорт, складиране и съобщения (група I). ПБСП беше проведено в 27 държави в Източна Европа и Централна Азия в края на 2008 г. и през 2009 г. В България проучването се проведе между септември и декември 2008 г. (Таблица Б). Моментът на изготвянето означаваше, че проучването е било завършено след началото на световната финансова криза. В частност, проучването стана факт, след като през месец март „Беър Стърнс” беше продадена на „Джей Пи Морган Чейс,” а поголямата негова част се появи след срива на „Лимън Брадърс” и спасяването на „Америкън Интернешънъл Груп” от страна на правителството на САЩ. Повечето проучвания обаче се проведоха преди на международните пазари да се почувства основното въздействие на кризата . Таблица Б: Хронология на допитванията в рамките на ПБСП 2008‐09 г. Месец на допитването Септември 2008 г. Октомври 2008 г. Ноември 2008 г. Декември 2008 г. Общо

Брой фирми 111 132 34 11 288

Процент от фирмите 39 46 12 4 100

Беше проведено и допълнително проучване с използването на допитване, сходно с Проучването на АРР за 2009 г. и почти еднакво с ПБСП от 2008 г., в периода юлидекември 2007 г. Проучването на фирмите за България за 2007 г. беше замислено като част от стартираното Проучване на фирми от Световна банка и беше използвано в Оценката на инвестиционния климат за 2008 г. (World Bank, 2008). Проучването обхвана същите сектори, както и ПБСП от 2008 г.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 3: Стандарти и сертифициране в България При наличието на правилните условия, усъвършенстването на стандартите може да ускори технологичния прогрес, да повиши производителността и да повиши търговията. Купувачите по света търсят продукти и услуги, които отговарят на строги стандарти, за да се гарантира, че тези продукти и услуги безупречно се съвместяват с други компоненти от веригата на предлагането, удовлетворяват изискванията на крайния потребител и съответстват на сложно и голямо множество технически регламенти в страните-вносителки. Фирмите обаче могат да усвояват напълно ползите от стандартите само тогава, когато е налице национална инфраструктура за гарантиране на качеството, която осигурява необходимата подкрепа. Сертифицирането съгласно международни стандарти изисква продължителен и скъпо струващ подготвителен процес, който често налага обучение, консултантски услуги и понякога допълнително изпитване и калибриране на съоръженията. При все че в България съществуват всички необходими институции за цялостна национална система за качество, някои области биха могли да се усъвършенстват още повече. През последните пет години националната система за качество беше значително преструктурирана, а институциите, участващи в стандартизиране, акредитация, наблюдение на пазара, сертифициране и научна и правна метрология, бяха обособени в независими ведомства. Правителството предоставя консултантски услуги в областта на подобряването на качеството чрез Изпълнителната агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП). Някои министерства също подпомагат сертифицирането с помощта на изисквания при изпълнението на поръчки, въпреки че практиката не е широко разпространена в България. Бизнес организациите също участват активно в областта на качеството и стандартите. В допълнение, Структурните фондове на ЕС се очаква да предоставят подкрепа за нови мерки за разпространение на практики за стандарти и качество сред фирмите. Оперативната програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика,” одобрена от ЕК през септември 2007 г., включва програма за подпомагане на фирмите да постигнат съответствие с международно признати стандарти. Политиките и програмите за качество обаче могат да бъдат усъвършенствани допълнително. World Bank (2008б) представи няколко препоръки в тези насоки: Акредитация. Заинтересованите страни от частния сектор по отношение на акредитацията имат ограничено влияние в управлението на националния орган по акредитация в България по реда на Закона за акредитацията, извършвана от българската служба за акредитация. В България както публичният, така и частният сектор, са представени в Съвета по акредитация, но този орган е с предимно консултативни функции. Още повече, че поголямата част от изпълнителните правомощия са предоставени на изпълнителен директор, назначен от правителството. За разлика от тази уредба, в страни като Испания, Обединеното кралство, Турция, Унгария и Румъния, органът по акредитация е с общо събрание, чийто членове са представители на частния и публичния сектор, с глас в управлението на институцията. Също така, изпълнителният директор участва в назначаването на длъжностни лица по акредитацията и на технически експерти в България. В други държави подборът на служители не е прерогатив на политически назначени лица. Метрология. В сравнение с други новоприсъединили се държави-членки на ЕС, Българският институт по метрология (БИМ) предоставя малко услуги в областта на калибрирането и едва малък дял от тях се предоставят на търговски лаборатории за калибриране. Например БИМ предоставя една десета от услугите в областта на калибрирането за клиенти, които предоставя Националният метрологичен институт в Унгария. Също така едва 25% от цялото калибриране на БИМ са извършват за търговски лаборатории за калибриране (първично калибриране), като останалата част е за крайни промишлени потребители (вторично калибриране). При все че България се представя по-добре от Унгария и Турция в тази област, нейният дял от пазара на първично калибриране е малък в сравнение с този на Полша и на други страни от ЕС, в които търговските лаборатории за калибриране обслужват огромното мнозинство от клиентите на Националния метрологичен институт. Стандартизация. В България е въведен мащабен и нарастващ набор от доброволни стандарти. Каталогът на стандартите на БДС описва 26 954 стандарта, което е малко по-малко от броя на стандартите в Румъния и Турция, но повече, отколкото в повечето други страни, в това число Обединеното кралство и Корея. През последните няколко години наборът стандарти значително се е увеличил (от 15 257 стандарта през 2000 г.). Само през 2005 г. бяха приети около 1 621 стандарта. Оптимизирането на тези стандарти би могло да намали тежестта на фирмите в тези области. Източник: World Bank (2008б).

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

Приложение 4: Регулаторни бариери пред инвестициите: резултати от проучванията Интересен е въпросът дали съществуват системни различия във възприятията относно инвестиционния климат между различните видове фирми. Един от начините да се види дали това е така е чрез просто сравняване на средните отговори на фирми от различни типове. Например, би било възможно да се изследва колко на брой фирми от различни видове са определили даден въпрос на регулирането като най-голяма пречка за тях самите или какъв брой фирми са го определили като голяма или много тежка пречка. Въпреки че подобен подход не противоречи на интуицията, съществуват поне два проблема, свързани с него. Първо, подизвадките на различните видове фирми са относително малки. Второ, съществуват системни различия при други характеристики на фирмите от различните категории. Фирмите-износителки са с тенденция да са едновременно по-големи от неизносителките и е по-вероятно да са чуждестранна собственост. Поради тази причина различията във възприятията на ръководителите на фирми-износителки и неизносителки могат да се дължат на различия в големината или собствеността, а не толкова на това дали предприятието извършва износ. Приложение 4 представя иконометрични резултати, които третират тези два въпроса. Първо, чрез подхода на многопроменливата регресия, е възможно да се изследват различията във възприятията, след елиминиране на влиянието на други системни различия между фирмите. Второ, може да се разгледа статистическата значимост на резултатите (т.е. за да се види дали е вероятно разликите да произтичат от произволна вариация).

Методология Методологията, използвана тук, е сходна с методологията, приложена в неотдавна издадената работа на Gelb, Ramachandran, Shah и Turner (2006)), с данни от седем държави в Африка (Кения, Мадагаскар, Сенегал, Южна Африка, Танзания и Уганда), за да се изследват разликите във възприятията между страните. Въпросът как различните фактори, в това число собствеността, влияят върху достъпа до кредити за микропредприятията, се разглежда, като се извеждат различни варианти на долното уравнение: Възприятие за ИК i  1   2 Собственос тi   3 Размер   4 Износител i   5 Сектор   5 Регион   i /”ИК” – инвестиционен климат/.

Зависимите променливи са индексови променливи, показващи дали мениджърът на компания определя тази област на инвестиционния климат като област, която не представлява пречка, като малка пречка, умерена пречка, голяма пречка, или много тежка пречка. За регресиите с фиктивната променлива, указваща голяма или много тежка пречка, всички пречки са в зависими променливи. Независимите променливи са фиктивна променлива, указваща собствеността на фирмата (дали тя е с чуждестранна собственост), размера на фирмата (брой служители), фиктивна променлива, посочваща дали фирмата е износител, фиктивни променливи, показващи дали фирмата е от областта на ИТ, фиктивна променлива, указваща дали фирмата е „нова” производствена фирма и серия променливи за местоположение. Приема се нормално разпределение на грешката на предвиждането. Тъй като зависимата променлива е фиктивна променлива, моделът се извежда с помощта на стандартно изчисляване на максималната вероятност.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Резултати Резултатите относно това дали ръководителят на фирма определя като сериозни проблеми всяка от общите области, свързани с инфраструктура, други необходими ресурси и престъпност, за които са задавани въпроси в предходните ПБСП и Проучване на фирмите, както и в Проучването на АРР за 2009 г., са представени в настоящото приложение, Таблица Б. Резултатите относно това дали ръководителят на фирма определя като сериозни проблеми области, свързани с данъчното облагане и регулирането, за които са задавани въпроси както в Проучването на фирмите от 2007 г., така и в Проучването на АРР за 2009 г., са представени в Таблица В. Резултатите относно това дали ръководителят на фирма определя като сериозни проблеми всяка от специфичните области на регулирането, за които са задавани въпроси само в Проучването на АРР, ,са представени в Таблица Г. И накрая, резултатите за всяка от специфичните области на данъчното облагане, за които са задавани въпроси само в Проучването на АРР, и са определени като сериозни проблеми, са представени в Таблица Д. Таблица A: Регресия на възприятията на последователността на регулаторната политика в зависимост от характеристиките на фирмите Разпоредбите се тълкуват непоследователно Наблюдения Сектор Нови фирми от промишлеността (фиктивна променлива) Информационни технологии (фиктивна променлива) Характеристики на фирмите Служители (логаритъм) Износител (фиктивна променлива) Чуждестранна собственост (фиктивна променлива) Производител на нов продукт (фиктивна променлива) Местоположение (София изключена) Пловдив (фиктивна променлива) Варна (фиктивна променлива) Бургас (фиктивна променлива) Псевдо R-квадрат

286 0.132 (1.62) 0.100 (1.22) -0.000 (-0.13) -0.033 (-0.38) 0.330 (1.63) -0.039 (-0.62) -0.253*** (-2.87) -0.245** (-2.51) -0.199** (-2.04) 0.04

Източник: Изчисления на авторите с използване на данни от Проучване на АРР (2009 г).

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Таблица Б: Регресия на общите възприятия в зависимост от характеристиките на фирмите (1 от 2)

Наблюдения Сектор Нови фирми от промишлеността (фиктивна променлива) Информационни технологии (фиктивна променлива) Характеристики на фирмите Служители (логаритъм) Износител (фиктивна променлива) Чуждестранна собственост (фиктивна променлива) Производител на ново изделие (фиктивна променлива) Местоположение (София изключена) Пловдив (фиктивна променлива) Варна (фиктивна променлива) Бургас (фиктивна променлива) Псевдо R-квадрат

Телекомуникация 290

Електроене ргия 290

Транспорт 279

Достъп до земя 245

Образование на служителите 273

Достъп до финансиране 282

Съдилища 265

Престъпност 274

-0.031

-0.177

-0.083

-0.174

0.020

0.159

-0.442**

(-0.12) 0.148

(-0.79) -0.054

(-0.35) 0.379*

(-0.68) 0.090

(0.11) 0.127

(0.87) -0.040

(-2.15) -0.216

(0.54)

(-0.24)

(1.71)

(0.36)

(0.68)

(-0.22)

(-1.07)

0.453* * (-2.16) 0.498* * (2.54)

-0.000 (-0.34) -0.206 (-0.71) 0.861

-0.001 (-1.23) 0.110 (0.48) 0.199

0.001** (2.41) -0.055 (-0.24) 0.541

-0.002* (-1.85) 0.034 (0.13) 0.799

0.000 (0.94) 0.046 (0.24) 0.244

-0.001* (-1.75) 0.054 (0.29) 0.122

-0.000 (-0.15) 0.293 (1.46) -1.147*

0.000 (1.01) -0.308 (-1.49) 0.151

(1.53) 0.215

(0.37) 0.451**

(1.14) 0.143

(1.33) 0.610***

(0.54) -0.059

(0.26) 0.295**

(-1.70) -0.079

(0.30) 0.031

(1.05)

(2.56)

(0.84)

(3.06)

(-0.41)

(2.11)

(-0.50)

(0.20)

4.777 (0.03) 4.144 (0.03) 4.894 (0.03) 0.10

1.314*** (4.29) 0.739** (2.16) 1.479*** (4.56) 0.08

-0.276 (-1.27) -0.120 (-0.49) -0.256 (-1.04) 0.05

-0.326 (-1.31) 0.158 (0.57) -0.048 (-0.19) 0.06

0.160 (0.84) -0.155 (-0.71) 0.410* (1.91) 0.01

-0.528*** (-2.85) -0.074 (-0.36) -0.066 (-0.32) 0.02

-0.062 (-0.31) 0.047 (0.20) 0.133 (0.57) 0.02

-0.056 (-0.29) 0.035 (0.16) 0.174 (0.81) 0.05

Източник: Изчисления на авторите с използване на данни от Проучване на АРР (2009 г). ***,**,* Значителни при нива на значимост 1, 5, и 10%.

Таблица В: Регресия на общите възприятия в зависимост от характеристиките на фирмите (2 от 2)

Корупция

Неформалност 278

Дан. ставки 283

Дан. администрация 285

Търг. регулиране 256

Труд. регулиране 278

Бизнес лицензии 267

269 -0.206

0.089

-0.489**

-0.244

0.127

-0.125

-0.171

(-1.10) 0.121 (0.66)

(0.48) -0.240 (-1.32)

(-2.52) -0.235 (-1.26)

(-1.24) 0.014 (0.07)

(0.46) 0.419* (1.67)

(-0.63) -0.026 (-0.14)

(-0.79) -0.168 (-0.78)

-0.001** (-2.06) 0.106 (0.56) -5.190 (-0.06) 0.337** (2.36)

-0.001** (-2.02) 0.137 (0.74) 0.199 (0.36) -0.022 (-0.16)

-0.001* (-1.74) 0.053 (0.27) -0.186 (-0.37) 0.221 (1.49)

-0.000 (-0.63) 0.258 (1.32) -4.895 (-0.04) 0.107 (0.71)

0.001*** (2.59) 0.075 (0.30) 0.387 (0.74) 0.369* (1.87)

0.000 (0.19) 0.246 (1.28) 0.056 (0.12) 0.065 (0.44)

-0.000 (-0.82) -0.280 (-1.23) 0.431 (0.83) 0.050 (0.30)

-0.043

0.062

-0.206

-0.897***

-0.145

-0.720***

(-0.23) 0.101 (0.47) 0.106 (0.50) 0.03

(0.34) 0.250 (1.22) 0.557*** (2.70) 0.03

0.627*** (-3.26) -0.472** (-2.21) 0.075 (0.36) 0.05

(-1.05) -0.261 (-1.18) -0.088 (-0.40) 0.02

(-3.71) -0.602** (-2.27) -0.289 (-1.12) 0.11

(-0.77) -0.359* (-1.65) 0.070 (0.32) 0.01

(-3.40) -0.931*** (-3.70) -0.426* (-1.83) 0.05

ПРИЛОЖЕНИЯ Таблица Г: Регресия на възприятията на регулирането в зависимост от характеристиките на фирмите

Наблюдения Сектор Нови фирми от промишленост та (фиктивна променлива) Информацион ни технологии (фиктивна променлива) Характеристи ки на фирмите Служители (логаритъм) Износител (фиктивна променлива) Чуждестранна собственост (фиктивна променлива) Производител на ново изделие (фиктивна променлива) Местоположе ние (София изключена) Пловдив (фиктивна променлива) Варна (фиктивна променлива) Бургас (фиктивна променлива) Псевдо Rквадрат

Разрешителни

Проверки

Непоследователност в прилагането

Стандарти и сертификация

Регулиране на околната среда

Законодател-ство за защита на конкуренцията

253

Нестабилност на политикит е 255

254

266

264

269

-0.428*

-0.465**

-0.029

0.008

-0.296

-0.249

-0.218

(-1.88)

(-1.98)

(-0.15)

(0.04)

(-1.44)

(-1.21)

(-1.09)

-0.597**

-0.584**

0.093

0.200

-0.185

-0.585***

-0.143

(-2.56)

(-2.40)

(0.49)

(1.04)

(-0.89)

(-2.69)

(-0.73)

-0.001* (-1.92) -0.066 (-0.28)

0.000 (0.13) 0.153 (0.64)

-0.000 (-0.77) 0.560*** (2.90)

-0.000 (-0.12) 0.355* (1.83)

-0.001 (-1.57) 0.118 (0.56)

-0.000 (-0.57) 0.457** (2.21)

-0.000 (-0.74) 0.019 (0.09)

-0.142

-0.136

-1.472**

-1.229**

-0.087

-0.745

-5.060

(-0.21)

(-0.22)

(-2.52)

(-2.30)

(-0.17)

(-1.23)

(-0.04)

0.164

-0.217

0.108

0.282*

0.097

0.087

0.094

(0.92)

(-1.16)

(0.73)

(1.89)

(0.62)

(0.53)

(0.63)

-0.112 (-0.48)

-0.212 (-0.84)

-0.142 (-0.75)

-0.218 (-1.14)

-0.797*** (-3.83)

-0.153 (-0.69)

-0.146 (-0.73)

-0.513* (-1.75)

-0.071 (-0.26)

0.079 (0.35)

0.310 (1.37)

-0.606*** (-2.59)

-0.123 (-0.50)

0.015 (0.07)

0.011 (0.04)

-0.208 (-0.74)

0.065 (0.31)

0.220 (1.05)

-0.095 (-0.43)

0.080 (0.34)

0.556** (2.52)

0.0339

0.0414

0.0235

0.0278

0.0459

0.0399

0.0338

Източник: Изчисления на авторите с използване на данни от Проучване на АРР (2009 г).***,**,* Значителни при нива на значимост 1, 5, и 10%.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Таблица Д: Регресия на възприятията на данъчното облагане в зависимост от характеристиките на фирмите

Отношение от страна на дан. органи 279

Наличност на информация

Данъчни образци

Данъчни проверки

Данъчни одити

Честота на измененията

Данъчни санкции

Механизми за обжалване

281

279

269

245

275

256

252

-0.172

-0.357

0.093

-0.161

-0.043

-0.225

-0.327

-0.408*

(-0.73)

(-1.63)

(0.42)

(-0.74)

(-0.17)

(-1.17)

(-1.44)

(-1.95)

-0.131

-0.147

-0.351

-0.253

0.461*

-0.248

-0.466*

-0.340

(-0.55)

(-0.69)

(-1.49)

(-1.15)

(1.93)

(-1.32)

(-1.94)

(-1.64)

-0.002** (-2.13) 0.512** (2.20)

-0.001 (-1.29) 0.087 (0.39)

-0.001 (-1.59) 0.280 (1.21)

-0.001 (-1.51) 0.340 (1.58)

-0.001 (-0.94) 0.271 (1.16)

-0.001 (-1.40) 0.393** (2.09)

-0.001 (-1.57) 0.102 (0.43)

-0.001** (-2.07) 0.182 (0.88)

0.150

-0.442

0.125

-4.180

-4.365

-0.303

-4.053

0.289

(0.24)

(-0.68)

(0.21)

(-0.04)

(-0.02)

(-0.62)

(-0.03)

(0.51)

-0.100

0.147

-0.064

0.398**

0.088

0.106

0.184

0.257

(-0.54)

(0.86)

(-0.36)

(2.24)

(0.48)

(0.72)

(0.98)

(1.57)

0.024 (0.09)

0.469* (1.91)

0.198 (0.77)

-0.027 (-0.12)

-0.771*** (-3.28)

0.184 (0.92)

0.455* (1.72)

0.486** (2.15)

0.231 (0.83)

0.686*** (2.59)

0.295 (1.04)

0.030 (0.11)

-0.329 (-1.23)

0.436** (1.97)

0.022 (0.07)

0.658** (2.57)

0.194 (0.67)

0.566** (2.07)

0.308 (1.09)

0.466* (1.81)

0.217 (0.83)

0.842*** (3.76)

1.170*** (4.02)

0.902*** (3.59)

0.03

0.04

0.08

0.04

0.08

0.04

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 5. Проблеми с данните за възприятия Важно е да се отчете, че възприятието е несъвършена мярка за оценка на инвестиционния климат. Съществуват три обширни въпроса по отношение на данните, основани на възприятието. Първият се състои в това дали ръководителите на фирми са в състояние да предоставят последователна и достоверна информация за пречките, които срещат. Т.е., дали те могат да отговарят на въпросите с последователност и дали е възможно техните отговори да бъдат обобщени по смислен начин. Допускайки, че ръководителите на фирмите могат да отговарят на въпросите последователно и че изследователите могат да обобщят техните отговори по един смислен начин, вторият въпрос е дали възприятията на ръководителите на фирми, анкетирани в проучването, наистина отразяват най-големите ограничаващи фактори в страната. Дори въпросите, касаещи начина на възприемане, да позволяват на изследващите да определят какви според ръководителите на фирмите са най-големите пречки, то възгледите на последните може и да не представят точна информация за механизма, по който тези пречки оказват влияние върху стопанското представяне на икономиката като цяло. Например, за ръководителите на фирми конкуренцията би могла да е сериозен проблем, тъй като затруднява реализирането на печалба за тяхната фирма. Но въпреки че конкуренцията може да е неблагоприятна за отделната фирма, тя може да е благотворна за икономиката въобще. Последният въпрос е дали данните, основани на възприятия, предоставят надеждна информация за пречките, което от своя страна да позволява на изследващите да правят сравнения и с други държави. Т.е., може ли да се твърди, че ако ръководителите на фирми в дадена държава се безпокоят в по-голяма степен от корупцията, в сравнение с друга държава, то корупцията е по-съществен проблем в първата държава, в сравнение с втората? За целта изследователят трябва в разумна степен да е убеден, че е в състояние да обобщи отговорите на ръководителите на фирми и че, преди всичко, тези отговори са състоятелни. Също би било полезно да се знае, че отговорите отразяват действително пречките в тази страна. Най-сериозна загриженост поражда първият въпрос – дали ръководителите на фирми са в състояние да степенуват различните аспекти на инвестиционния климат по един последователен и предсказуем начин и дали тези виждания могат да бъдат обобщени от изследователите. Имат ли желанието и в състояние ли са ръководителите на фирми коректно да посочат своите възприятия на инвестиционния климат? Ако отговорът е не, то тогава би било трудно да се получи каквато и да било полезна информация от данните, касаещи възприятията на фирми. Един възможен отговор на този въпрос е, че ако ръководителите на фирми не знаят за непосредствени проблеми, с които се сблъскват в хода на ежедневната дейност, то тогава трудно може да се повярва, че външни експерти от правителството, международни организации или научните среди ще имат по-добро разбиране за тези проблеми. Нещо повече: важно е да се отбележи, че на практика аспектите от инвестиционния климат, предмет на въпросите, са доста обширни (например данъчни ставки, регулиране на трудови въпроси, лицензиране и достъп до финансиране), а не са много конкретни проблеми, изискващи подробни познания за съответната област на инвестиционния климат (като специфични данъчни или трудовоправни нормативни положения). Дори в случай, че ръководителите на фирми могат коректно да подредят в класация ограничаващите фактори или да ги степенуват по сила, налице е и допълнителният проблем за обобщаването на възприятия за фирмите като цяло. Ограничаващите фактори засягат по различен начин различните фирми, като данните на основата на възприятия не могат да бъдат обобщени така лесно, както обективни данни (например разходи, изчислени в местна валута). Това затруднява задачата да се класират в някакъв ред пречките. Така например, не е ясно дали проблем, считан от една фирма за много сериозен, а от друга – за незначителен, е повече или по-малко общовалиден проблем, или 70

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 пък би бил такъв, ако и двете фирми го считаха за средно сериозен проблем. Или дали проблем, който една фирма определя като най-съществен, а друга го поставя на седмо място сред най-сериозните проблеми, е повече или по-малко ограничаващ от проблем, поставен и от двете фирми на трето място? Трудно е категорично да се покаже дали ръководителите на фирми могат да отговарят на тези въпроси или дали техните възприятия могат да бъдат обобщени като общовалидни за всички фирми. В настоящото проучване ние подхождаме към този казус по следния начин: разглеждаме двата въпроса, касаещи възприятие, зададени в рамките на проучването на инвестиционния климат (а именно: дали всяка от областите представлява сериозна пречка и коя е най-съществената пречка) и се уверяваме, че като цяло отговорите са последователни. Дотолкова, доколкото те са такива, и отчитайки различията в процедурите за обобщение, има основание да се твърди, че това не представлява сериозен проблем. Вторият въпрос е следният: дори да се приеме, че ръководителите на фирми знаят за проблеми, които фирмата среща и че използваният метод за обобщаване е приемлив, все пак е възможно техните отговори да не предоставят полезна информация относно това кои са основните пречки в дадена страна. Т.е., дори и отговорите и обобщените данни да представят сведения какво ръководителите считат за основни пречки в страната, възможно е тези опасения да не отразяват действителните бариери пред развитието и растежа на частния сектор. С други думи, това подреждане може да е представително за това какви са основните проблеми, които една фирма среща, но тези възприятия може да не показват кои са реалните бариери. Една възможна причина за подобна ситуация е следната: възгледите на анкетираните ръководители на фирми може да не се споделят от ръководителите на фирми, които не са били анкетирани. Проучванията на фирмите се провеждат в големите градове на всяка от държавите – обикновено на 3-5 места – и обхващат само фирми с не по-малко от петима служители на пълно работно време в секторите на промишлеността и на услугите.57 Така например, фирми в селски райони и фирми с дейност в областта на първичното производство (селско стопанство и добив на полезни изкопаеми) са извън обсега на проучването. Тъй като проблемите, които вълнуват малките, средните и големите фирми, занимаващи се с производство, и фирмите, предоставящи услуги, може да не съвпадат с тези на микропредприятията, фирмите от селски райони и фирмите в областта на селското стопанство и минното дело, резултатите следва да се тълкуват с отчитане на този факт. Освен съображението, че проучването не отчита проблемите, вълнуващи фирмите извън обсега му (например фирми в областта на минното дело и селското стопанство, както и микропредприятия), то също така би могло да не отразява и възгледите на други фирми, необхванати от него. Една група фирми, което не са били целенасочено изключени, са потенциални нови фирми. Тези фирми може да се вълнуват от различни елементи от инвестиционния климат в сравнение с онова, което поражда загриженост у ръководителите на вече съществуващи фирми. Така например, ръководителите на съществуващи предприятия, които вече са приключили с процедурите по регистрация, не биха се тревожили за разходите за навлизане, дори и ако последните останат високи. Следователно е важно да се помисли за начина, по който пречките биха могли да засегнат новонавлезли или потенциални нови фирми, както и за начина, по който засягат ръководителите на вече утвърдени фирми, анкетирани при проучването. В по-широк смисъл, друга група фирми извън проучването са фирми, които не са в състояние да развиват дейност на територията на страната заради проблеми с инвестиционния климат. Например в държави, в които доставката на енергия е с особено ограничаващ характер, фирми, които разчитат на постоянна и евтина енергия може просто да не са в състояние да извършват дейност. Ще развиват дейност само фирми, които могат да се справят с ненадеждното подаване на енергия. По същата логика, ако 57

Проучването обхваща всички сектори на промишлеността (група D) и компютърни дейности и дейности, свързани с компютри (подгрупа 72 в група K). 71

ПРИЛОЖЕНИЯ пристанищата или митническите пунктове са особено изостанали, много малко фирми биха развивали дейност в отрасли за износ. Или ако разходите за транспорт са особено високи в някои райони, съществуващите фирми може да се разполагат само недалеч от транспортни връзки или пък да осигуряват собствен транспорт. Тъй като могат да бъдат анкетирани само съществуващи фирми – и по определение това са фирми, които са успели да превъзмогнат ограничаващите фактори – проучването на съществуващи фирми може да подцени бариерите, произтичащи от особено ограничаващи пречки.58 Отделен проблем, който не е свързан с възможните различия между възприятията на анкетираните и неанкетираните фирми, е в това, че интересите на ръководителите на фирми не винаги съвпадат с интересите на обществото. Много ръководители биха искали кредит под формата на субсидия или по-ниска цена на електроенергия и вода, ако вярват, че разходите по предоставянето на тези услуги може да бъде поета от някого другиго. Те също така биха предпочели данъчната тежест да пада не на тях, а на другите. И повечето от тях с радост биха развивали дейност в условията на по-малка конкуренция, дори и ако произтичащите от това разходи за обществото надвишават ползите за тяхната фирма. Поради тази причина е важно да се отчитат разходите за интервенции и начините, по които промените в политиките ще се отразят на останалите заинтересовани лица (например служители и данъкоплатци), преди пристъпването към програми за намаляване на ограниченията. В тази връзка също така е важно да се има предвид, че при все че ръководители на фирми могат да бъдат в течение на даден проблем, те може да не отчитат дълбоките причини за него. Например, те може да знаят, че е трудно да се получат банкови заеми за финансиране на нови инвестиции, но може да не са наясно за причината за положението (например липса на конкуренция в банковия сектор, държавни дългови емисии, изместващи частните инвестиции, или проблеми с регистрацията на земята, които не позволяват на фирмите да предлагат земя като обезпечение). В резултат на това е необходима допълнителна информация, за да се прецени как да се облекчи всяко конкретно ограничение. Тези въпроси, пораждащи загриженост, подчертават важността да се отчитат границите на данните, касаещи възприятия. Т.е., важно е да не се забравя, че не е задължително възприятията на анкетираните предприятия да отразяват възгледите на фирмите, които не са анкетирани, било по силата на целенасочено изключване от обхвата или по друга причина. Също така е от значение да не се приемат безусловно гледищата на ръководителите на фирмите. Последният въпрос е, че възприятията биха могли да не предоставят достатъчно сведения за целите на сравняване на ограниченията в инвестиционния климат за различни държави. Една от причините, които дават основание за подобни подозрения, е свързана с факта, че културните различия или трайните разминавания в очакванията как точно би трябвало да изглежда инвестиционният климат, могат да оказват влияние върху възприятията. Например, в културата на някои страни, за разлика от други, е поприемливо да се изказват оплаквания от правителствена политика. В такъв случай вероятно ще отчетем и по-голям брой оплаквания относно всички аспекти на инвестиционния климат в сравнение с държави, в които подобни оплаквания не са толкова приети. Аналогично, нагласите по отношение на политическата свобода и свободата на словото биха могли да повлияят в по-голяма степен върху готовността на ръководителите на фирми да се оплакват на анкетьорите от инвестиционния климат, отколкото върху готовността им да отговарят обективно на въпросите.59 Това може да 58

Hausmann, Ricardo, и Andres Velasco (2005 г.) онагледяват този момент с една аналогия за камилите и хипопотамите. Те отбелязват, че малкото на брой животни, които се срещат в Сахара, биха били камили, които са се приспособили към живот в пустинята, а не хипопотами, които не биха могли да оцелеят без достатъчно вода. Допитването до камилите за проблеми, свързани с живота в пустинята, би могло да не представи адекватно възгледите на отсъстващите хипопотами. 59 Това се очертава като вярно твърдение както за чувствителните, така и за по-малко чувствителните въпроси. Jensen и колектив (2008) показват, че неотговарянето и даването на лъжливи отговори намаляват измерваната корупция в политически репресивни среди. Също така обаче се наблюдават сходни 72

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 затрудни сравнението на данни относно възприятията между различни държави и означава, че с подобни сравнения следва да се борави внимателно. В много отношения последното опасение относно сравнимостта на данните за различни държави е по-тясно, отколкото първото опасение. Логично звучи, че ръководителите на фирми биха могли да подадат полезна информация по относителните ограничения, които произтичат за тях от различните аспекти на инвестиционния климат (т.е. споделяне пред анкетьора дали данъчните ставки са по-голям или по-малък проблем в сравнение с достъпа до финансиране), дори и ако това не позволява на изследващия да прави валидни сравнения с други държави. От друга страна, не изглежда вероятно сравненията с други държави да бъдат валидни, в случай, че сравненията в рамките на самата страна не са валидни. Т.е., ако инструментите за измерване на инвестиционния климат са толкова ненадеждни, че не позволяват подреждането в някаква класация на ограниченията за една единствена държава, на основата на отговорите на ръководителите на фирми, то тогава е твърде вероятно да не са възможни сравнения с други държави. Би било възможно, от друга страна, да се правят сравнения само за конкретна държава, дори и ако културни или други различия не позволяват съпоставянето на различни държави. Въпреки че въпросите, пораждащи загриженост, свързани с използването на данни за възприятия, са сериозни, важно е да не се преекспонират. По данни от неотдавнашни разработки, показателите, извлечени на базата на възприятия, съответстват достатъчно добре на обективните макро- и микроикономически показатели, дори и при сравняването на различни държави.60 Т.е., въпреки опасенията относно субективни показатели, те предоставят полезна информация. Още повече, че обективното измерване на някои елементи може да е много трудно и скъпоструващо – например степента на „справедливост” или „надеждност” на съдебната система. В тези случаи възприятията дават ценни сведения за аспекти, чието измерване по друг начин би било много трудно или скъпо. Също така е важно да не се забравя, че има въпроси, пораждащи загриженост, и по отношение на обективните данни — в частност за чувствителни и трудни въпроси.61 В сравнение с много от обективните въпроси, въпросите, касаещи възприятия, са едновременно относително лесни за отговаряне от страна на ръководителите на фирмите – не се изискват имплицитни или експлицитни изчисления — и много от тях изглеждат по-малко чувствителни в сравнение със своите обективни аналози. Например би изглеждало по-малко спорно за един ръководител на фирма да каже, че корупцията е проблем, отколкото да отговаря на обективни въпроси от типа дали „фирма като тяхната

закономерности и за по-малко чувствителни въпроси. В частност Clarke и колектив (2006) илюстрират, че фирмите са по-склонни да се оплакват повече във връзка с достъпа до финансиране в страни, в които има по-голяма политическа свобода, в сравнение с други държави след елиминиране на влиянието на други характеристики на държавите и фирмите. Също така за справка: Jensen, Nathan M., Quan Li, и Aminur Rahman (2008) и Clarke и колектив (2006). 60 Вж. например Gelb и колектив (2006) за разработки с използване на данни от Африка или Hellman и колектив (1999) за разработки с използване на данни от Източна Европа и Централна Азия. Вж. Gelb, Alan и колектив (2006) и Hellman, Joel, и колектив (1999). 61 Например някои разработки сочат, че на ръководители на фирми в Африка като че ли им е по-трудно да отговарят на въпроси, изискващи изчисляване на проценти. Clarke (2008) сочи, че началници на фирми, които показват подкупите като процент от приходите от продажби, подават тези плащания завишени от четири до петнадесет пъти в сравнение с подаването им като номинална стойност. Това по-скоро не се дължи на обекти на анкетиране, които са с рязко отдалечени стойности, на разлики, произтичащи от фирми, посочващи подкупите като номинална стойност и фирми, посочващи ги в процентно изражение спрямо приходите от продажби, и на чувствителността на въпроса за корупцията. Даването на лъжливи отговори също е проблем. Според Azfar и Murrell (2009), дори въпроси за корупцията с обща формулировка, включваща въпроси за „фирма като вашата,” страдат от сериозни проблеми с подаването на лъжлива информация и неотговарянето, което води до съществено подценяване на нивата на корупция. Вж. също така Clarke (2008). 73

ПРИЛОЖЕНИЯ обикновено плаща подкупи” или дали „при последната проверка, на която е била подложена фирма като тяхната, инспекторите са поискали да им се плати подкуп.”62

В Проучването на фирмите много от обективните въпроси по чувствителни теми са зададени непряко, за решаване в известна степен на тези проблеми. Така например, във връзка с темата за корупцията на фирмите се задава въпросът “чували сме, че от икономическите субекти понякога се изисква да правят дарения или неофициални плащания на длъжностни лица, с цел решаване на въпроси, свързани с митнически процедури, данъци, лицензии, разпоредби, услуги и пр. Средно какъв дял в проценти от общите приходи от продажби за година или пък каква сума за година, икономически субекти като настоящия плащат неофициално/даряват на служители от публични институции за тази цел?” Също така има и поредица преки въпроси относно искане на подкупи за лицензии или предоставяне на комунални услуги, както и по време на инспекции. Например, във въпроса за предоставяне на комунални услуги, ръководителите на фирми, които са посочили, че са кандидатствали за такива услуги, бяха запитани дали се е очаквало или изисквало да направят дарение или нерегламентирано плащане,” а не дали е бил платен подкуп. Така те могат да признаят, че е поискан подкуп, без действително да признават дали е бил платен. Azfar и Murrell (2009) твърдят, че дори въпроси с обща формулировка, касаещи корупция, в това число въпроси, съдържащи израза „фирма като вашата,” страдат от сериозни проблеми, свързани с даването на лъжливи отговори или неотговарянето. 74

ПРИЛОЖЕНИЕ 6

Приложение 6. Сравнение с ПБСП от 2008 г. и Проучване на фирмите от 2007 г. Най-съществената разлика между ПБСП от 2008 г. и Проучването на АРР от 2009 г. е по отношение на достъпа до финансиране и данъчните ставки. Докато едва около 17% от мениджърите посочват достъпа до финансиране като голям или много тежък проблем през 2008 г., около 30% посочват същото през 2009 г. Това има голямо влияние върху относителното класиране на достъпа до финансиране на основата на дела фирми, посочили го като сериозен проблем. През 2009 г. по-голям брой фирми са посочили, че достъпът до финансиране е сериозен проблем, в сравнение с която и да е друга област, с изключение на неформалността и корупцията. През 2008 г. достъпът до финансиране фигурира едва като девето най-голямо ограничение. За разлика от това, през 2009 г. помалко фирми посочват данъчните ставки като проблем. Изглежда глобалната финансова криза е оказала влияние върху корпоративното кредитиране през последните една-две години, както е видно от резултатите на ниво фирми. Повечето от специфичните области на регулирането, по които са задавани въпроси в двете проучвания, не са били определени като сериозни проблеми в нито едно от двете изследвания. По-малко на брой фирми отбелязват, че търговската уредба е проблем и в двете години, в сравнение с която и да е друга област на инвестиционния климат. Бизнес лицензирането е оценено като сериозен проблем от 12% от фирмите през 2009 г. и от 9% през 2008 г., въпреки че тази област се нарежда на малко по-висока позиция през 2009 г. (десета, в сравнение с четиринадесета). По-голям брой фирми посочват трудовото законодателство като сериозен проблем през 2008 г. в сравнение с 2009 г. (13%, сравнено с 2%), но и през двете години то се нарежда сред най-малките ограничения. Фигура A: Неформалността и корупцията също са сред най‐големите притеснения в ПБСП за България от 2008 г.

Източник: ПБСП (2008‐09 г.)

Въпреки че около 20% от ръководителите на фирми отбелязват, че достъпът до финансиране е проблем през 2007 г., стойност, малко по-висока от тази за 2008 г. и по-ниска от тази за 2009 г., този фактор се нарежда едва на 13-то място сред найголемите пречки за 2007 г. За сравнение, през 2009 г. той се явява третото най-голямо 75

ПРИЛОЖЕНИЯ ограничение, а през 2008 г. - деветото. Растящата загриженост относно достъпа до финансиране между проучванията вероятно отразява усилващото се влияние на глобалната финансова криза, застигнала България в края на 2008 г. Както в Проучването на АРР от 2009 г. и ПБСП от 2008 г., в Проучването на фирмите от 2007 г. много малко фирми отбелязват, че търговската уредба е сериозен проблем. Едва около 3% от фирмите определят търговската уредба като сериозен проблем през 2007 г. – почти колкото и през 2009 г. (0%). За разлика от това, въпреки че нито трудовата уредба, нито бизнес регулирането са били сред най-големите притеснения в Проучването на фирмите за 2007 г., ръководителите на дружества са били много по-склонни да посочат, че и двете области представляват сериозни проблеми през 2007 г. в сравнение с 2008 г. или с 2009 г. През 2007 г. около 21% от мениджърите посочват, че бизнес лицензирането е проблем, а около 20% - че трудовата уредба е сериозен проблем. За сравнение, през 2009 г. едва около 12% от фирмите определят бизнес лицензирането като сериозен проблем и едва около 2% определят като такъв трудовите разпоредби. Т.е., въпреки че никоя от тези области не се нарежда сред източниците на най-голяма загриженост през която и да е от годините, през 2008 г. и 2009 г. по-малък брой фирми са имали притеснения във връзка с тях. Фигура Б: Неформалността и корупцията също са сред най‐големите притеснения в Проучване на фирмите в България от 2007 г.

Източник: Проучване на фирмите от 2007 г., Световна банка.

ПРИЛОЖЕНИЕ 7

Приложение 7. Показатели за иновативност Прекомерното регулаторно и административно законодателство и процедури въздействат отрицателно върху интензитета на въвеждане на иновации в частния сектор, което се потвърждава и от редица студии.63 Една от причините, поради която може да се очаква отрицателна зависимост, е това, че ненужните регулаторни и административни мерки пречат на нормалната дейност на корпоративния сектор и принуждават фирмите да отклоняват продуктивни ресурси към дейности, които не носят възвръщаемост. Излишните регламенти намаляват гъвкавостта за въвеждане на нови продуктови линии, като така се създават изкуствени бариери на пазара и се ограничава способността на фирмите да инвестират в оптималното време, да разгръщат мощностите си, да внасят машини и съоръжения и да променят структурата на работната сила. Налице е обратна причинноследствена връзка: иновациите и усвояването на технологии, особено при информационните и комуникационните технологии (ИКТ), могат да намалят регулаторната тежест. Така например новите технологии, които се внедряват като част от инициативите на електронното правителство, помагат на фирмите да намаляват своите разходи и закъсненията, свързани с получаване на разрешителни и лицензии, с провеждането на проверки и пр. България е постигнала голям напредък в тази област, но са необходими още усилия за изравняване с водещите страни в ЕС. Съществува и значителен потенциал за България по отношение на използването на ИКТ за преструктуриране на образованието, селското стопанство и НИРД. Правителството може да окаже подкрепа при внедряването на ИКТ за осъществяване на връзка между висши учебни заведения, научноизследователски центрове и бизнес общности, като така се укрепват НИРД в икономиката и усвояването на технологии и иновации сред МСП (World Bank, 2010б). Настоящото приложение представя резултатите от Проучването на АРР от 2009 г. по отношение на склонността на фирмите към въвеждане на иновации. 64 В Проучването на АРР фигурират няколко въпроса, касаещи иновационните дейности на фирмите:  Фирмата въвеждала ли е нови изделия и услуги през последните три години?  Фирмата въвеждала ли е някакви нови или значително усъвършенствани производствени процеси, в това число методи за предоставяне на услуги, през последните три години?  Фирмата променяла ли е значително своята организационна или управленска структура през последните три години? 63

Независимата експертна група към Европейската комисия, председателствана от бившия министърпредседател на Финландия Еско Ахо, е формулирала ясно становище относно политиката, в което препоръчва правителствата в Европа да: “създадат хармонизирана регулаторна среда в целия ЕС, която благоприятства иновациите и почива върху принципа на ранно предвиждане на нуждите.” (ЕК, 2006 г.). Отрицателните ефекти на регулаторната тежест за корпоративния динамизъм се разглеждат от Djankov, S. и колектив (2002). Пример за неотдавнашно иконометрично изследване, сочещо отрицателна зависимост между иновативността и регулаторната тежест, е това на Krammer (2009), в което се използват панелни данни за няколко държави в преход. 64 Терминът „иновация” се използва в широк смисъл, така щото да включва въвеждането на нови продукти и процеси, организационна иновация, НИРД и усъвършенстване на продуктови линии. Иновацията обхваща редица дейности, от постепенна, неформална адаптация на съществуващи технологии, които са нови за фирмата – тъй като на практика прилагането и имитирането на налична технология винаги се съпътства от някакъв вид приспособяване, за въвеждане на подобрения в начина на изготвянето на стоки или услуги, които са използваеми в новия контекст – до високорисково радикално изготвяне на продукти, което представлява новост в световен мащаб, може да подлежи на патентоване, свързано е с преобръщане на досегашната производствена практика и процеси и почива върху целенасочени разходи за НИРД. 77

ПРИЛОЖЕНИЯ  През финансовата 2008 г. фирмата извършвала ли е разходи за НИРД по стопански начин или чрез възлагане на други фирми?  Усъвършенствала ли е фирмата своя съществуваща линия за изделие или услуга през последните три години? Фигури A-E показват дела в проценти на фирми,65 даващи утвърдителен отговор на всички от горните въпроси, по размер (микро, малки, средни, големи) и вид предприятие (нова фирма от промишлеността, утвърдена фирма от промишлеността, ИТ). Фигури A–E: Вертикална ос: Дял в проценти Хоризонтална ос: Микро, малки, средни, големи Легенда и съкращения: синьо: фирми в областта на ИТ (ИТ); оранжево: нови фирми от промишлеността (НФП); зелено: утвърдени фирми от промишлеността (УФП). Брой фирми: Микро: УФП=11, НФП=35, ИТ=34; Малки: УФП=16, НФП=39, ИТ=51; Средни: УФП=34, НФП=18, ИТ=21; Големи: УФП=38, НФП=3, ИТ=1. Източник: Проучване на АРР за 2009 г. Фигура Б: Продуктова иновация (по големина и сектор) Percentage, % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

P e rcen ta ge , % 0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 0 1 00

Фигура A: Участие в НИРД (по големина и сектор)

51.43 38.10

19.61 14.71

33.33

16.67

12.50

10.00

35.48

7.69

0.00

Micro

Small

Medium

IT Established Manufacture

Large

100.00100.00 90.48

70.59

69.44 64.71

62.50 48.72

50.00 44.12

36.36 29.41

Micro

New Manufacture

Small IT Established Manufacture

Medium

Large New Manufacture

Number of Companies: Micro: EM=11, NM=35, IT=34; Small: EM=16, NM=39, IT=51; Medium: EM=34, NM=18, IT=21; Large: EM=38, NM=3, IT=1

Source: ARC Survey 2009

Percentage, % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Фигура В: Продуктово усъвършенстване (по големина и сектор) 100.00

100.00100.00 94.74

87.50 78.79

78.00

75.76

73.68

72.22

Small

Medium

72.73

47.06

Micro

IT Established Manufacture

Large New Manufacture

Number of Companies: Micro: EM=11, NM=35, IT=34; Small: EM=16, NM=39, IT=51; Medium: EM=34, NM=18, IT=21; Large: EM=38, NM=3, IT=1

Source: ARC Survey 2009

Прилага се определението на ЕС за размер на предприятия: малки – с 0-49 души персонал; средни – с 50249; големи – с персонал над 250 души. 78

ПРИЛОЖЕНИЕ 7

Percentage, % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

100.00

33.33 25.00 17.65

15.69 3.13

Micro

23.81

33.33

36.84

20.59

12.82

0.00

Small IT Established Manufacture

Medium

Large New Manufacture

Percentage, % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Фигура Д: Иновация на процесите (по големина и сектор)

Фигура Г: Организационна иновация (по големина и сектор)

100.00

80.95 66.67

62.50

60.00

69.44

52.00 44.44 43.75 37.84 30.30 21.88

Micro

Small IT Established Manufacture

Medium

Large New Manufacture

Number of Companies: Micro: EM=11, NM=35, IT=34; Small: EM=16, NM=39, IT=51; Medium: EM=34, NM=18, IT=21; Large: EM=38, NM=3, IT=1

Source: ARC Survey 2009

От данните от Проучването на АРР за 2009 г. се извеждат няколко констатации по отношение на иновативността. Първо, делът фирми, които са направили нововъведение при продукт или процес – двата най-често използвани показателя за иновативна дейност – е близо 50-60% от извадката. Това изглежда високо при съпоставка с най-новите данни от Евростат66, според които едва 20% от фирмите в България извършват иновационни дейности и което е приблизително равно на дела в Латвия, Унгария, Румъния и Литва. Разминаването между тези два източника насочва вниманието към трудността в прилагането на последователен инструмент за измерване на иновативността и към важността за разчитане на повече на брой допълващи показатели. Второ, усъвършенстването на съществуващи продуктови линии е много почесто срещано от въвеждането на иновации, като близо 90% посочват, че са сторили това през последните години. Трето, организационното преструктуриране е рядко, като се наблюдава за около 20 на сто от фирмите. Четвърто, НИРД се предприемат от много по-малък дял фирми в сравнение с въвеждането на нови продукти/процеси. Пето, налице е ясна положителна зависимост между големината на фирмите и склонността към иновация за всички от споменатите променливи, която е в сила в рамките на всяка подгрупа фирми – т.е. по-големите фирми в областта на ИТ са по-склонни да въвеждат продуктова и процесна иновация и да извършват разходи за НИРД. И последно, съгласно очакванията, предприятията от сектора на ИТ са с по-голяма склонност към въвеждане на иновации в сравнение с фирмите от промишлеността. В Проучването на АРР за 2009 г. се задават въпроси, сходни с въпросите в Проучването на фирмите от 2009 г. на Световна банка, което позволява да се провери състоятелността на двата източника на информация и по-добре да се разберат движещите сили зад тези решения. Разглеждане на данните сочи, че отговорите на фирмите в рамките на Проучването на АРР като цяло съответстват на (по-голямата) извадка в Проучването на фирмите и че се наблюдава същата положителна тенденция за връзка между размера на фирмите и склонността към въвеждане на иновации. Изведените на основата на характеристиките и местоположението на фирмите детерминанти на склонността към иновативност, според Проучването на АРР за 2009 г., са представени в таблицата по-долу. Иконометричните резултати сочат, че склонността на частния сектор към иновативност е свързана с отрасъла, в който фирмите развиват своята дейност. При фирмите в областта на ИТ, които трябва постоянно да се адаптират, за да са в крак с технологичните промени в световен мащаб, се наблюдава съществено по-висока вероятност да въвеждат иновационни продукти. При новосъздадените фирми от 66

Съгласно съобщение за пресата на Евростат (2009 г.), държавите с най-висок дял предприятия, занимаващи се с иновационни дейности, са Германия (63 на сто от фирмите), следвана от Белгия (52 на сто), Австрия и Финландия (и двете с 51 на сто). 79

ПРИЛОЖЕНИЯ промишлеността вероятността да инвестират целенасочено в НИРД е ниска (Таблица А по-долу). Съществува положителна зависимост между склонностите за иновативност и размера на фирмата, по данни от Проучването на АРР от 2009 г. Това съответства на хипотезата на Шумпетер, според която по-големите предприятия разполагат с повече стимули и ресурси да прилагат нововъведения. И накрая, официалните НИРД са в силна зависимост от постигането на всички видове иновативни резултати. Наблюдава се също така зависимост между местоположението на фирмата и склонността за въвеждане на иновации, според Проучването на АРР за 2009 г., като фирмите, внедряващи нововъведения, като цяло са с по-голяма вероятност да се намират в София. Много са обясненията за това: например икономическата агломерация предполага фирмите в по-големите градове да имат и по-добър достъп до научноизследователски бази, да привличат служители с по-добри умения и т.н. Още повече, че научноизследователските и иновационни дейности в България се характеризират с висока степен на регионална концентрация. София и прилежащата ѝ област са най-развити в страната, като за този район разходите за НИРД са близо два пъти по-големи, в сравнение с други райони (Фондация „Приложни изследвания и комуникации,” 2009 г.). София е с привилегирована политическа и икономическа роля, като ПЧИ имат склонност да се насочват там, а и съсредоточаването на университети и научноизследователски институти е голямо. Съществува и нееднородно разпределение на квалифицирана работна ръка в страната, като голямото мнозинство е на територията на София. Това води до по-високи нива на заетост във високотехнологични сектори в столицата.

ПРИЛОЖЕНИЕ 7 Таблица A: Детерминанти на склонността към въвеждане на иновации в България

Наблюдения Сектор Информационни технологии (фиктивна променлива) Нови фирми от промишлеността (фиктивна променлива) Характеристики на фирмата Служители (логаритъм) Износител (фиктивна променлива) Чуждестранна собственост (фиктивна променлива) НИРД (фиктивна променлива) Международни сертификати (фиктивна променлива) Бизнес лицензиите и разрешителните представляват пречка пред дейността (фиктивна променлива) Възраст (фиктивна променлива) Местоположение (София изключена) Бургас (фиктивна променлива) Пловдив (фиктивна променлива) Варна (фиктивна променлива) Псевдо R-квадрат

Продуктова иновация

Процесна иновация

НИРД

Международни сертификати

249

244

249

0.67 2.63***

0.17 0.66

0.06 0.21

0.15 0.52

0.15 0.57

-0.07 -0.27

-0.77 -2.38**

-0.04 -0.13

0.12 1.39 -0.00 -0.01 -0.18 -0.31 1.09 3.89*** 0.12 0.51

0.12 1.43 0.21 0.79 0.46 0.7 0.94 3.57*** 0.31 1.32

0.19 1.93* 0.46 1.74* 0.33 0.64 0.37 1.4

0.65 6.12*** 0.02 0.08 1.09 1.41 0.48 1.82*

-0.02 -0.06 -0.00 -0.85

0.05 0.12 -0.01 -0.97

0.54 1.37 -0.00 -0.54

-0.15 -0.34 -0.00 -0.57

-0.22 -0.81 -0.11 -0.44 -0.53 -1.96** 0.14

0.08 0.28 -0.69 -2.76*** -0.92 -3.26*** 0.19

0.43 1.31 0.58 2.07** -0.43 -1.18 0.23

-0.46 -1.37 -0.44 -1.56 -0.02 -0.05 0.37

Източник: Изчисления на авторите на основа на Проучването на АРР (2009 г.). Забележка: ***,**,* Значителни при нива на значимост 1, 5, и 10%

ИНТЕРПРЕД Световен търговски център Бул. "Драган Цанков" 36 1057 София, България Тел.: (359-2) 96-97-229 Факс: (359-2) 971-20-45 www.worldbank.bg