Türkiye: İŞKUR Mesleki Eğitim Programlarının Etki Değerlendirmesi by World Bank Turkey Office

Public Disclosure Authorized

82306 v1

Rapor No: 82306-TR

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ Ağustos 2013 Beşeri Kalkınma Sektörü Avrupa ve Orta Asya Bölgesi

DÜNYA BANKASI

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Rapor No: 82306 - TR

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Ağustos 2013 İnsani Kalkınma Sektörü Avrupa ve Orta Asya Bölgesi

DÜNYA BANKASI

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

KUR EŞDEĞERLERİ (Ağustos 2013 itibariyle Geçerli Döviz Kuru) PARA BİRİMİ = TL (Türk Lirası) 1 ABD DOLARI = 1.92 TL

KISALTMALAR ASE ALMP BM ÇYN DB GSYİH IRR ITT İBE İŞKUR LATE MYK OECD PISA SIEF TL TÜİK YBS

Akıl Sağlığı Endeksi (MHI) Aktif İşgücü Piyasası Programı Birleşmiş Milletler çalışma yaşındaki nüfus (WAP) Dünya Bankası gayrısafi yurtiçi hasıla iç verim tedavi amaçlılık etkisi (intent-to-treat) işbaşında eğitim (OTJ) Türkiye İş Kurumu yerel ortalama işlem etkisi (Local average treatment effect) Mesleki Yeterlilik Kurumu Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı İspanya Etki Değerlendirme Fonu Türk Lirası Türkiye İstatistik Kurumu yönetim bilgi sistemi

Başkan Yardımcısı: Ülke Direktörü: Sektör Direktörü: Sektör Yöneticisi: Ekip Lideri:

Philippe H. Le Houerou, ECAVP Martin Raiser, ECCU6 Ana Revenga, ECSHD Roberta Gatti, ECSHD Cristobal Ridao-Cano, ECSHD

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

İÇİNDEKİLER Teşekkür Genel Bakış

v vii

Bölüm 1: Bağlam: İş, Becerilerin Yükseltilmesi ve İŞKUR

Bölüm 2: İŞKUR Eğitim Programlarının Değerlendirmesi: Tasarım, Veri ve Yöntemler

Tasarım

Veri

Yöntemler

Bölüm 3: İŞKUR Eğitim Programlarının Değerlendirmesi: Sonuçlar

Kursların başlaması öncesinde örneklem grubundaki İŞKUR kursiyerlerinin profili 13

Çalışma kapsamındaki İŞKUR mesleki eğitimlerinin etkileri

Çalışma kapsamındaki İŞKUR mesleki eğitimlerin istihdam üzerindeki etkisi neden kısıtlıdır ve hangi eğitim türleri daha iyi sonuç verir? 26

Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin maliyet-kazanç analizi

Bölüm 4: İŞKUR Eğitim ve Hizmetlerinin Etkisini Güçlendirmek

Referanslar

Ek 1: Tahmin Metodolojisi

Ek 2: Kilit Çıktı Değişkenlerinin Tanımları

Ek 3: Tahmin Sonuçları

KUTULAR Kutu 1: İŞKUR Mesleki Eğitim Programları

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ŞEKİLLER Şekil 1: Yeni işe başlayanlar daha eğitimli ancak düşük becerili çalışanlar çoğunlukta

Şekil 2: İllerin coğrafi dağılımı

Şekil 3: İŞKUR kursiyerlerinin yüksek örgün eğitim düzeyi

Şekil 4: İŞKUR kursiyerlerinin sınırlı iş arama faaliyeti

Şekil 5: İŞKUR hizmetleri iş arayanların çoğu tarafından kullanılıyor

Şekil 6: Kursiyerler İŞKUR eğitimine samimi bir değer atfetmektedir

TABLOLAR Tablo 1: Kentsel alanda işsiz ve çalışmayan kitleye kıyasla İŞKUR kursiyerlerinin profili

Tablo 2: İŞKUR eğitiminin işgücü piyasası üzerinde beklenen etkisi

Tablo 3: İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki etkisi gözardı edilebilecek kadar azdır, iş kalitesi üzerindeki etkisi ise sınırlıdır 22 Tablo 4: İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki etkisinde cinsiyet ve yaş bazında anlamlı bir farklılaşma olmamaktadır 24 Tablo 5: Beklentiler ve gerçekler arasında büyük bir dengesizlik vardır

Tablo 6: Birey ve hanehalkı esenliğine ilişkin diğer ölçümler üzerinde eğitimin mütevazı etkisi 26 Tablo 7: Daha yüksek etkiyle ilişkilendirilmiş kurs özellikleri

Tablo 8: Özel hizmet sunucular ile rekabetin bileşimi gerçekten en çok işe yarayan çözüm müdür? 29

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TEŞEKKÜR Bu çalışma, Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)’nun Dünya Bankası’ndan (DB) talebi doğrultusunda gerçekleştirilmiştir ve mesleki eğitim programlarının işsizler için etkilerini değerlendirmek ve bu programları güçlendirmenin yollarını tespit etmek amacını taşımaktadır. Çalışmanın gerçekleşmesi, tasarım ve uygulama aşamalarından itibaren İŞKUR tarafından verilen teknik destek sayesinde olmuştur. DB ekibi Cristobal Ridao-Cano, Rita Almeida, Sarojini Hirshleifer, David McKenzie ve A. Levent Yener’den oluşmıştur. Ekip Ayça Dönmez, Elçin Koç ve Elif Yükseker’den çok değerli destekler almıştır. İŞKUR ekibi Mehmet Aslan, Feridun Giresun, Abdülkadir Yanıcı, Serkan Yücel, Feridun Kaya, Emre Özen ve Derya Duyar Coşkun’dan oluşmuştur. Ayrıca Martin Raiser (DB, Türkiye Ülke Direktörü), Ulrich Zachau (DB, eski Türkiye Ülke Direktörü), Roberta Gatti (Sektör Yöneticisi, İnsani Kalkınma Ekonomisi, Avrupa ve Orta Asya, DB), Jesko Hentschel (eski Sektör Yöneticisi, İnsani Kalkınma Ekonomisi, Avrupa ve Orta Asya, DB), Ana Revenga (Direktör, İnsani Kalkınma, Avrupa ve Orta Asya, DB), Nusret Yazıcı (İŞKUR Genel Müdürü), Asım Keskin (İŞKUR Genel Müdür Yardımcısı), Mustafa Kemal Biçerli (İŞKUR eski Genel Müdürü), Namık Ata (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı eski Müşteşar Yardımcısı ve İŞKUR eski Genel Müdürü) ve Birol Aydemir (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı eski Müşteşar Yardımcısı) çalışmayı yönlendirmişlerdir. Rapora son halinin verilmesinde Christian Bodewig (DB), David Robalino (DB) ve Stefanie Brodmann’ın (DB) sağladığı yorumların yanı sıra, çalışmanın tasarımı ve ilk sonuçlarına ilişkin Washington, DC, Ankara ve İstanbul’da yapılan çeşitli sunumlar sırasında alınan geri bildirimlerden de geniş şekilde yararlanılmıştır. Bu çalışma İspanya Etki Değerlendirme Fonu (SEIF), Cinsiyet Eylem Planı, DB ve İŞKUR tarafından finanse edilmiştir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

GENEL BAKIŞ Türkiye’nin 2000’ler boyunca gösterdiği ekonomik performans, küresel bir başarı hikayesidir ve yüksek-gelir statüsü artık erişilebilecek bir uzaklıktadır, ancak bu durum daha çok ve iyi iş olanaklarının yaratılmasını gerektirecektir. Türkiye ekonomisi 2002 ile 2011 arasında yıllık ortalama yüzde 5.5 oranında büyüme göstermiştir. Bugün Türkiye dünyanın 16. büyük ekonomisidir ve kişi başına gelir 10,000 ABD dolarının üzerindedir. Büyüme hızlı ve kapsayıcı olmuş ve 2000’ler boyunca toplumun en yoksul yüzde 40’lık kesiminin refahı ortalamanın üzerinde artmıştır. Kapsayıcı büyüme kısmen daha çok ve daha iyi iş olanaklarının yaratılmasına yol açan hızlı kentleşmenin bir sonucudur. Ancak bu yeni olanaklar, yakın zamana kadar, şehirlerde iş arayan düşük becerili ve (çoğunlukla) genç işgücündeki artan arza paralel oranlarda ilerlememiş, bu da son 20 yıldır yerinde sayan - hatta azalan - istihdam oranlarına yol açmıştır. Bugün Türkiye’de çalışma yaşındaki (15 ile 64 yaş arası) nüfusun yarısından azı bir işe sahiptir ve bunların yüzde 42’si kayıtsız çalışmaktadır. 2008 ve 2009 yıllarında yaşanan ekonomik krizden sonra kaydedilen çarpıcı istihdam artışı, eğilimdeki değişimin habercisi olabilir – ki Dünya Bankası hızlı istihdam artışının nedenlerine ilişkin daha ayrıntılı bir analiz üzerinde halen çalışmaktadır - ancak beceri eksikliği, yüzde 10 civarındaki işsizlik oranı ve düşük istihdam

oranlarının bir arada gerçekleşmesi, işgücü piyasasının işleyişini geliştirecek politikaları öncelikli hale getirmeye devam etmektedir. Daha fazla ve daha iyi iş olanakları yaratmak için mevcut işgücünün beceri düzeyinin artırılması hayati önem taşımaktadır. Genç kesim daha iyi eğitimli ve becerili yetişiyor olsa da çalışma yaşındaki nüfusun (ÇYN) yarısı hala temel eğitim düzeyinin altında eğitime sahiptir. Bunlar işsiz olan ya da kayıtsız çalışan toplam nüfusun büyük bölümünü teşkil etmekteyken, tarım dışı kayıtlı sektörlerde beceriye duyulan talep artmaya devam etmektedir. Her ne kadar iş dünyası, beceriler açısından bir yanlış eşleştirmenin göstergesi olarak, “uygun” becerilere sahip çalışan bulmakta zorlandığını raporlasa da (McKinsey 2012), lise ve üniversite mezunları bile prensipte “becerili” kabul edildikleri iş olanakları bulmakta zorlanmaktadır. Becerilerin iş hayatına hazırlık safhasında (okulda) edinilmesi esas olsa da, Türkiye’deki mevcut işgücünün becerilerinin de geliştirilmesi gerekmektedir. Türkiye İş Kurumu (İŞKUR), sağladığı mesleki eğitim programları ve diğer istihdam hizmetleri yoluyla iş arayanların becerilerini artırmada ve bunların üretken istihdama erişimlerini kolaylaştırmada liderlik rolü üstlenmiştir. 2008’den bu yana çok fazla mesafe kateden İŞKUR,

7 vii

viii8

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

hizmet kapsamını da önemli oranda genişletmiştir (2008’de 30,000 kursiyerden 2012’de 464,000 kursiyer sayısına ulaşılmış ve bu rakam kurumda kayıtlı işsizlerin yüzde 19.6’sına denk gelmiştir). İŞKUR mesleki eğitim programlarının kapsamının artırılması mesleki eğitim programlarının kalite ve etkinliğini artırıcı başka reformlarla da pekiştirilmiştir; bu kapsamda eğitim sağlayıcıların seçimine kalite kriterleri getirilmiş ve iş ve meslek danışmanlığı hizmeti başlatılmıştır. İŞKUR’un mesleki eğitim konusunda artan önemi mesleki eğitim programlarının etkisini değerlendirmeyi ve bu programların istihdam üzerindeki etkisinin nasıl geliştirilebileceğine ilişkin yolların tanımlanmasını amaçlayan bu çalışmaya vesile olmuştur. Rapor Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, İŞKUR ve Dünya Bankası arasında devam eden ve iş arayanlar (özellikle de kadınlar ve gençler) için istihdam olanaklarını geliştirmeye yardımcı olacak politika seçeneklerini araştırmayı hedefleyen işbirliğinin bir ürünüdür. Çalışma İŞKUR’un teknik yardımları sayesinde gerçekleştirilebilmiştir. Çalışma İŞKUR’un temel mesleki eğitim kurslarının son reformlar öncesindeki durumunu değerlendirmektedir ve son gelişmeleri yansıtmamaktadır. Çalışmada, Aralık 2010 ile Haziran 2011 arasında, İŞKUR mesleki eğitim kursiyerlerin yaklaşık üçte ikisinin kayıtlı olduğu genel mesleki eğitim programlarını temsil

eden bir örneklem grubu değerlendirmeye alınmıştır (diğer üçte birlik kesim işverenlerin talebiyle açılan kurslara katılanlardır). Ancak 2012 yılında açılan kursların yaklaşık %80’i istihdam garantili olup, 2013 yılında aktif işgücü hizmetleri mevzuatında istihdam odaklı değişiklikler yapılmıştır. Bu doğrultuda 2013 yılında açılan kursların da 2012 yılına benzer oranda gerçekleşmesi öngörülmektedir. Değerlendirme için deneysel bir tasarıma başvurulmuş olup, eğitim almaya ehil olan kişiler arasından rastgele olarak iki grup oluşturulmuştur. Uygulama grubu eğitim alırken, aynı özelliklere sahip kontrol grubu üyeleri eğitim almamıştır. Orijinal veriler Eylül 2010 ile Ocak 2011 arasında (çalışma kapsamına alınan eğitimlerin başlamasından önce) ve kursların tamamlanmasından yaklaşık bir yıl sonra eşit sayıda olmak üzere uygulama ve kontrol gruplarına ayrılan 5.902 İŞKUR kursiyerinden toplanmıştır. Deneysel tasarım uygulama ve kontrol gruplarının istihdam sonuçlarını eğitim almış olma ya da olmama durumuna göre karşılaştırmaya imkan tanımaktadır. Bu çalışma, gelişmekte olan bir ülkede işsizler için düzenlenen geniş çaplı mesleki eğitim programlarının rastgele bazda değerlendirildiği ilk çalışmadır. Çalışmada şunlar incelenmiştir: (i) Çalışma kapsamındaki İŞKUR kursiyerlerinin profili ve kurslara başlamadan önceki iş arama davranışlarıyla birlikte, kursların

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

öncesinde bunların İŞKUR hizmetlerini nasıl değerlendirdikleri; (ii) eğitimin istihdam üzerindeki ortalama etkisi; (iii) eğitime katılan farklı gruplara ilişkin, özellikle cinsiyet, yaş ve eğitim düzeyi gibi kriterler bazında, ayrışık etkiler; (iv) eğitimlerin, istihdam üzerinde yüksek etkiye sahip olan eğitim türlerinin tanımlanması da dahil, istihdam sonuçlarına dönüşme süreci; ve (v) İŞKUR eğitimlerinin (genel bazda ve farklı eğitim türlerine ayrılmış olarak) maliyet ve getirileri. Son olarak, bu değerlendirmeden elde edilen bulgular, diğer ülkelerden alınan bulgularla desteklenip, İŞKUR eğitim ve hizmetlerinin etkilerini daha da güçlendirmek amacıyla bir dizi politika seçeneği geliştirmek için kullanılmıştır.

Örneklem grubundaki İŞKUR kursiyerlerinin kurslar başlamadan önceki profili İŞKUR kursiyerleri önemli oranda gençlerden oluşmaktadır, daha az iş deneyimine sahiptir ve kentsel bölgelerdeki iş arayan kesimin ortalamasına kıyasla daha eğitimlidir. İŞKUR kursiyerlerinin içinde kadınların oranı (yüzde 63), kentsel bölgelerde iş arayanların içindeki kadın oranına kıyasla (yüzde 30) oldukça yüksektir1. Örneklem grubu önemli oranda gençlerden oluşmaktadır (yüzde 45’i 15-25 yaş aralığındadır; bu yaş

aralığının toplam iş arayanlar içindeki oranı yüzde 31’dir), ve daha az iş deneyimine sahiptir. En çarpıcı farklılık ise, İŞKUR kursiyerlerinin eğitim düzeyinin, toplam iş arayanlara kıyasla oldukça yüksek olmasıdır; örneklem grubundaki İŞKUR kursiyerlerinin yüzde 74’ü en az orta öğretim kurumu mezunu iken, bu rakam genel iş arayan nüfus içinde yüzde 42’de kalmaktadır. Bu önemli fark, kentsel örneklem 20-29 yaş grubuyla kısıtlandığında bile varlığını sürdürmektedir. İŞKUR kursiyerlerinin önemli oranda yüksek olan eğitimlilik düzeyi, esasen İŞKUR eğitimlerinin tasarım ve uygulama şeklinden kaynaklanmaktadır. İŞKUR kursiyerleri ile genel iş arayanların eğitim düzeyleri arasındaki farklılık, bir dizi etkenle açıklanabilir: (i) İŞKUR kursiyerleri en az ilk öğretim mezunu olmalı ve kurs türüne bağlı olarak diğer bazı beceri ön şartlarını sağlamalıdır; (ii) kursların çoğu orta düzeyde eğitime sahip kişiler için tasarlanmıştır; (iii) kurslar için aşırı talep olduğunda, eğitim sağlayıcılar genelde daha üst düzeyde eğitime sahip olanların başvurularını tercih etme eğilimindedirler2; (iv) görece daha iyi eğitim almış olan iş arayanların, İŞKUR eğitimlerine başvurma olasılıkları daha yüksektir.3

1- Kentsel bölgelerde iş arayanlar ile ilgili veriler İG anketinden alınmıştır. 2- Bu arada, daha yüksek örgün eğitimli bireylerin meslek eğitim kurslarını tamamlama olasılığının daha yüksek olacağı algısı bulunmaktadır. Bu durum hizmet sağlayıcılara ödemeleri belirleyen etkendir. 2008’e kadar, hizmet sağlayıcılara yapılan ödemeler işe yerleştirme hedeflerine bağlanmıştır. Eğitim seviyesi daha yüksek bireylerin kurs etkisi ne olursa olsun işgücü piyasasında daha iyi sonuçlar alacağı algısı yaygındır. 3- Bu durum belki de kursların daha iyi örgün eğitime sahip iş arayanlarca daha cazip görünmesine, onların kurslar hakkında daha çok bilgi sahibi olmasına veya kurslardan daha yüksek geri dönüş almayı beklemelerine dayanmaktadır (yine de, ileride gösterileceği üzere, bu son hususta fazla kanıt elde edilememiştir)

9 ix

10 x

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

İŞKUR kursiyerlerinin iş arama faaliyetleri azdır, ancak arayanların büyük bölümü İŞKUR istihdam hizmetlerini önemseyip iş ararken kullanma eğilimindedir. Yüz yüze yapılan referans grup araştırmasından önceki 4 hafta veya daha fazla süre içinde (kursların başlamasından önce), halen çalışan ya da okula giden İŞKUR kursiyerlerinin sadece yaklaşık yarısının aktif şekilde iş aradığı tespit edilmiştir. İş aramak amacıyla İŞKUR’a kayıt olan her kişinin İŞKUR hizmetlerinden yararlanmak için iş arıyor olması bir yükümlülük olsa da, İŞKUR kursiyerlerinin kentli iş arayanlara kıyasla daha az oranda iş arama faaliyetine katıldığı görülmüştür. İş arayan kursiyerler ise, zamanlarının çoğunu daha yüksek ücretli ve tam zamanlı işler bulmak için kullanmaktadır. İş arayan kursiyerlerin yaklaşık yüzde 74’ü İŞKUR hizmetlerinden faydalanmaktadır. İŞKUR hizmetleri, doğrudan işverene yapılan başvuru yönteminden sonra iş bulmak için kullanılabilecek en iyi ikinci kanal olarak görülmektedir ve aile ile arkadaşların yardımıyla iş aramadan önce gelmektedir. İŞKUR kursiyerleri herhangi bir işe girmeden önce İŞKUR eğitimlerine büyük önem vermekte olup, bunu bir kalite göstergesi olarak tanımlamakta ve işverenlerce tercih edilir olarak gördükleri için diğer eğitim programlarından daha önemli bulmaktadır. Kurslar başlamadan önce İŞKUR kursiyerlerinin yüzde 80’i, İŞKUR eğitiminin işgücü piyasasında daha başarılı olmalarına yardımcı olacağına inanmaktadır. Bir yıl ertesinde

eğitimden beklenen etki oldukça yüksektir: kursiyerler İŞKUR eğitiminin hiç eğitim almamış olmaya kıyasla iş bulma ihtimalini yüzde 32 oranında, diğer eğitimlere kıyasla ise yüzde 14 oranında arttıracağına inanmaktadır. Neredeyse kursiyerlerin tamamı İŞKUR eğitiminin işe hazırlık becerilerini ve meslekle ilgili bilgilerini geliştirdiğine, İŞKUR eğitimlerinin, özellikle bir kamu kuruluşu tarafından verildiğinde kaliteli olduğuna inanmaktadır. Ayrıca İŞKUR kursiyerlerinin neredeyse tamamı, işverenlerin İŞKUR sertifikalarını değerli bulduğunu düşündüğü için de İŞKUR eğitimlerine değer atfetmektedir. İŞKUR eğitimlerine atfedilen samimi değere rağmen, kursiyerlerin üçte biri için günlük cep harçlığı ödemeleri eğitimlere katılma nedenleri içinde önemli bir yer tutmaktadır ve kursiyerlerin üçte ikisi de bu eğitimlerin ücretli olması halinde katılmayacaklarını belirtmektedir.

İŞKUR mesleki eğitiminin etkisi Bu çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin istihdam üzerindeki genel etkisi göz ardı edilebilecek kadar düşüktür; ancak eğitimlerin istihdam kalitesi üzerinde küçük ancak önemli bir etkisi vardır ve bu etki yaş, cinsiyet ve eğitim düzeyi gibi özelliklere bağlı olarak sadece küçük sapmalar göstermektedir. İŞKUR eğitiminin iş olasılığı, haftalık çalışma saatleri veya elde edilen aylık gelir üzerinde önemli bir etkisinin olmadığı görülmüştür. Ancak İŞKUR eğitiminin istihdam kalitesi üzerinde küçük ama

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

önemli bir etki yarattığı gözlenmiştir. İŞKUR eğitimi, kayıtlı sektördeki çalışma olasılığını yüzde 3 oranında arttırmıştır -ki bu artış kayıtlı sektördeki istihdamda yüzde 10 artışa denk gelmektedir. Eğitim ayrıca kayıtlı istihdamdan elde edilen geliri artırmakta (yüzde 13’e kadar), meslek kalitesini yükseltmektedir.4 Eğitimin istihdam üzerindeki etkisi 25 yaş üzerindeki erkeklerde daha fazla görülmekte, ancak yaş, cinsiyet ve eğitim düzeyine göre gözlenen farklılıklar düşük olmaktadır. İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki küçük etkileri, dünyadaki diğer benzeri programlardan elde edilen bulgularla paralellik göstermektedir. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin gerçek etkileri, eğitim öncesindeki beklentilere bağlı olarak önemli oranda değişiklik göstermektedir ki bu durum, kısmen de olsa, İŞKUR eğitimleri hakkında kısıtlı bilgilendirmenin bulunduğunu işaret etmektedir. Ortalama olarak bakıldığında bireylerin, eğitimin bulunmadığı durumdaki istihdam düzeyleri hakkında beklentiler makul şekilde birbirine yakındır. Ancak bireyler, eğitimin getirileri konusunda oldukça yüksek beklentiye sahiptir. Bu durum, bugün yapılan girişimlerin gelecekteki getirilerini büyümseme, gelecekteki maliyetlerini ise küçümseme yönündeki doğal eğilimle, veya beklentinin oluştuğu dönemden sonraki bağlam ve ortamdaki değişikliklerle açıklanabilir. Ancak, bu aynı zamanda, ortalama kur-

siyerin İŞKUR tarafından sunulan eğitim hakkında fazla bilgisi olmadığı ve buradan yola çıkarak, eğitimin kafi derecede doğru hedeflenmediği şeklinde de anlaşılabilir. İlginçtir ki İŞKUR hizmetlerine yüksek değer atfedilmesi eğilimi, eğitim tamamlandıktan sonra da, ortalama kursiyerin hayatında istihdam veya kazanç anlamında çok küçük fark yaratmış olsa bile, sürmektedir. İŞKUR hizmetlerinin gerçek istihdamda yansımasını bulmayan, yerleşik bir değere sahip olması muhtemeldir.

Eğitimler istihdam üzerinde neden sınırlı etkiye sahiptir ve hangi tür eğitimler daha iyi sonuç verir? Çalışma kapsamındaki eğitimlerin etkisi azdır ve işgücü piyasası özelinde açıklanabilir değildir. Her ne kadar değerlendirme yapılan 23 ilde eğitim sırasında işsizlik oranları geniş bir yelpazede farklılıklar gösteriyor olsa da, istihdam oranının yüksek olduğu illerden katılan kursiyerler, istihdamın düşük olduğu illerdeki kursiyerlere kıyasla iş bulma konusunda daha iyi veya kötü performans göstermemiştir. Bu sonuç, eğitimin istihdam üzerindeki düşük etkisinin izleme verilerinin toplandığı zamandaki (2012’nin başları) canlı işgücü piyasası tarafından yönlendirilmediğini işaret etmektedir. İŞKUR kursiyerleri arasında aktif iş arama faaliyetleri düzeyinin düşük olması,

4- Bu cetvel, 16 (örn. gündelikçi ev hizmetlileri) ile 90 (örn. hakimler) puanları arasında sürekli bir ölçümü kapsamakta, çalışmayan bireyler içinse 0 (sıfır) kodu kullanılmaktadır (ayrıntı için bkz. Ek 2)

11 xi

12 xii

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

eğitimin istihdam sonuçları üzerinde küçük etki yapmasının nedenlerinden biri olabilir. Kursiyerler arasında ücret ve istihdam beklentileri, gerçekte istihdam edilmiş olanların sahip olduğu ortalamalardan dikkate değer derecede yüksektir. Kursiyerler, istihdam şansları artmış olsa bile, aktif olarak iş aramayı ya da eğitim sonrası söz verilen iş olanaklarını kabul etmeyi tercih etmeyebilir. Eğitimde hedeflemenin iyileştirilmesi ve aktif iş arama faaliyetlerinin özendirilmesi için teşviklerin geliştirilmesi, İŞKUR’un son reformlarının parçalarından biridir ve eldeki veriler de bu bileşenlerin önemini kanıtlar niteliktedir. Özellikle rekabete daha açık olan alanlarda verilenler5 olmak üzere özel sektördeki hizmet sunuculara ihale edilen İŞKUR kursları, istihdam üzerinde pozitif etkiye sahiptir. Sonuçlar, özel ya da rekabete daha açık hizmet sunucular tarafından sunulan kursların daha yüksek geri dönüşü olduğunu göstermektedir. Ne var ki en büyük farkı, özel sektörden alınan hizmet ve yoğun rekabet (iki ya da daha fazla rakipli) birleşimi yaratmaktadır: Çalışmaya dahil edilen kursların yüzde 17’si bu kritere uymaktadır ve bu kurslarla eğitime katılanların haftada 20 saat ve üzeri çalışma olasılığı yüzde 9 oranında artmaktadır. Diğer tür kurslara ilişkin bu etki farklılıklarının bazıları, özel hizmet sunucular tarafından sunulan kursların özgünlüğünden ve bunlara ilgi

gösterip katılan kursiyerlerden kaynaklanmaktayken, kurs ve katılımcı özelliklerinden arındırıldıktan sonra bile bu etki farklılığı varlığını sürdürmektedir. Buradan yola çıkarak, kursların işgücü piyasasının ihtiyaçlarını karşılayacak ve böylece istihdamda yanlış eşleştirmenin üstesinden gelip etkinliğini artırmasını sağlayacak bir yol olarak özel sektör tedariğinden bahsedilebilir. Genelde çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin net geri dönüşü kayda değer büyüklükte olmasa da, daha çok rekabetle karşı karşıya kalan özel sektör hizmet sağlayacılarının sunduğu İŞKUR kurslarının net geri dönüşü büyük olmaktadır. Bir kursun sunumunun İŞKUR’a maliyeti kişi başına ortalama 2429 TL iken, bu rakam özel sektör tarafından ve rekabetçi ihale sonucunda sağlanan hizmetler için kişi başına 2671 TL’dir.6 İŞKUR eğitimi sonucu aylık gelir bazında elde edilen ortalama kazanç sıfıra yakındır, dolayısıyla 30 yıl boyunca yıllık iç getiri (IRR – iç verim) oranı da sıfıra yakındır. Buna karşın, önemli oranda rekabet karşısında çalışan özel sektör hizmet sunucularının sunduğu kurslara katılan İŞKUR kursiyerlerine aylık gelir bazında kazanım 128 TL olarak hesaplanmıştır. Bu tahmini kazanım baz alındığında, sunumun maliyetinin gelirdeki kazanımla tam karşılanması 21 ayda gerçekleşebilmekte, 30 yıl üstü IRR oranıysa yüzde 58 olabilmektedir (kaza-

5- Rekabet değişkeni, sağlayıcılara kaç rakipleri olduğu sorusuna dayanır: (i) sıfır, (ii) bir, (iii) iki-beş, (iv) altı-dokuz, (v) 10 ve daha çok. 6- Çalışmanın yapıldığı tarih itibariyle maliyetleri göstermektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

nımın yılda yüzde 10 eskime payı dahil edildiğinde bu oran yüzde 48 olur).

İŞKUR eğitim ve hizmetlerinin etkisini güçlendirmek Bu değerlendirme çalışmasının tamamlanması sonrasında İŞKUR reformlarına devam etmiş ve bu çalışma kapsamında ele alınan bazı konularda da düzenlemeler yapmıştır. Gerçekten de, eğitim sağlayıcılarının belirli kalite ve performans kriterlerine göre seçimini (sadece maliyet kriteri değil) ve iş ve meslek danışmanlarının görevlendirilmesini öngören son iki yeni reform, bu değerlendirmede tanımlanan en az iki soruna çözüm bulmada yardımcı olacaktır: Bunlar (i) eğitimin kalitesi ve istihdama etkisi; ve (ii) kursiyerlerin, aldıkları eğitim hakkında bilgiye sahip olmalarıdır. 2012 yılında İŞKUR iş arayanların meslek tercihlerine ve eğitim programlarına yönlendirilmelerine yardımcı olmak amacıyla iş ve meslek danışmanları istihdam etmeye başlamıştır. Mart 2013’de onaylanan yeni İŞKUR yönetmeliği, hizmet sunucuların seçiminde kalite kriterine daha fazla ağırlık vermekte ve istihdam edilebilirliği artırma amacıyla eğitim programlarına modüller eklenmesini öngörmektedir. Yeni düzenleme genel mesleki eğitim veren hizmet sunucular için işe yerleştirme yükümlülüğünü yükseltmekte ve işverenlerin gençleri ve kadınları eğitim aldıkları iş alanlarında istihdam etmeleri için teşvikler de getirmektedir. Bu bölümde, söz konusu iyi girişimleri

ve başarılı uygulamaları temel alarak, değerlendirmelerden çıkan sonuçlar ve uluslararası deneyimlerden elde edilen deneyimler ışığında İŞKUR eğitim ve hizmetlerini daha da güçlendirme amaçlı bazı seçenekler önerilmektedir. Reformlar sadece aşamalı olarak gerçekleşebilir, yani önce bir dizi yeni inisiyatif hayata geçirilir ve yeni bir dizi reforma geçmeden bunların sonuçları değerlendirilir. İŞKUR’un izlediği yol da budur ve bu ortak değerlendirme çalışması bunun iyi bir gösterimidir. Beceri eğitiminin ilgililik düzeyini artırmak. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin istihdam üzerindeki düşük genel etkisi, kısmen, gelişmesine yardımcı oldukları beceriler bazında bu kursların düşük kalan katma değer yaratımının bir sonucu olabilir. İŞKUR eğitim programlarına eklenecek yeni modeller üzerinde çalışırken, Türkiye’de işverenlerce büyük değer atfedilen davranışsal becerilere daha fazla önem vermeyi düşünebilir (McKinsey 2012). Davranışsal beceri eğitiminin istihdam etkisine yönelik kanıtlar artmaktadır (Almeida ve diğerleri, 2012). Süreçte ilerlenirken, İŞKUR’un, eğitim sağlayıcılar ve yerel işverenler arasındaki bağların, İl İstihdam ve Eğitim Kurulları’nın deneyimlerine de dayanarak, güçlendirilmesine devam edilmesi gerekli görülmektedir. İş aramanın artırılmasını teşvik etmek ve desteklemek. Çalışma kapsamındaki İŞKUR kursiyerleri için tespit edilen

13 xiii

xiv 14

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

düşük iş arama oranları, iş arama faaliyetlerinin teşvik edilmesi ve istihdam hizmetlerinin (işe yerleştirme, danışmanlık, iş arama desteği) genişletilmesi ihtiyacını ortaya koymaktadır. Eğitimi iş arama ile ilişkilendiren yeni düzenlemeler olumlu görülmektedir. Uluslararası deneyimler göstermektedir ki iş arayanları, mesleki eğitim sunumundan sonra değil (ki Türkiye’de durum budur) kurslara başlamadan iş aramaya teşvik etmek ve istihdam hizmetleri aracılığıyla bu kişileri bu yönde desteklemek, daha maliyet-etkin bir çözüm olmuştur. İş arayışını teşvik etmek için işsizlik/sosyal yardım ödeneklerinin buna bağlanması önemlidir – Türkiye’de bu yöntem zaten uygulanmaktadır ancak uygulamanın zorunlu hale getirilmesi düşünülebilir. Türkiye’de kısıtlı olan istihdam hizmetleri, esasen istihdam etkinleştirme çabalarının merkezinde yer almalıdır. Örneğin Birleşik Krallık’ın jobcenter plus organizasyonunda tüm kayıtlı işsiz kişilere belirli düzeyde istihdam hizmeti verilmekte (asgari işe yerleştirme hizmetinden istihdamı güç olan kişilere iş arama desteğine kadar) ve bu kişilerin ek hizmetlere (eğitim dahil) ihtiyaç duyup duymadıklarına karar verilmeden önce iş bulmak için kişisel girişimlerde bulunmuş olmaları (yani, piyasa testiödenek hakkı buna bağlıdır) koşulu aranmaktadır.

eğitim verdiği ve bunların diğer iş arayan gruplara kıyasla bu eğitimlerden en çok fayda sağlayabilecek kişiler olup olmadığıyla da alakalı olabilir. İŞKUR, en eğitimli iş arayanlara eğitim vermektedir. Temel eğitim sahibi olmayı öngören asgari kabul koşulunun yanı sıra, bunun çoğunlukla İŞKUR tarafından sunulan kursların ve eğitim sağlayıcılarca aday seçimlerinin bir sonucu olduğu söylenebilir. Değerlendirmede cinsiyet ve yaşa bağlı farklılaşan etkiler gösterilmemiştir, ancak bu sonuçlar İŞKUR kursiyerlerinin mevcut profiline (örn. yüksek eğitimli) ve İŞKUR tarafından halen sunulan eğitim ve hizmetlere atıfta bulunmaktadır. Düşük becerili çalışanlar işgücünün büyük bölümünü oluşturmakta ve iş bulmada en zorlu engellerle karşı karşıya kalmaktadır. Bu kesim üretken iş olanaklarına erişimde beceri eksikliğinin yanı sıra bilgi eksikliği engeliyle de karşı karşıya kalmaktadır. İyi gelişmiş kamu istihdam hizmetlerinin bulunduğu ülkelerde (örn. Birleşik Krallık, Almanya ve Avustralya), kayıt olan tüm iş arayanlara hizmet verilmektedir, ancak kaynakların önemli bölümüyle (beceri kazandırma eğitimleri de dahil) istihdamı güç olan iş arayanlar desteklenmektedir. İŞKUR, yakın geçmişte istihdamı güç olanların bir kesimine, sosyal yardım alan ve çalışabilecek durumda olanlara, hizmet vermeye başlamıştır.

Eğitim için öncelik gruplarının belirlenmesi. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki düşük genel etkisi, ayrıca İŞKUR’un aslında kimlere

İŞKUR eğitimlerinin kadın ve gençlere odaklanması, politika perspektifinden bakıldığında uygun görünmektedir. Özellikle kadın ve gençler için aktif iş

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

arama oranları düşüktür. Uluslararası deneyimler iyi tasarımlanmış beceri eğitim programlarının, diğer kesimlerle kıyaslandığında gençlerde daha yüksek geri dönüş sağladığını ortaya koymaktadır, çünkü gençken öğrenmek daha kolaydır. Birleşik Krallık, A.B.D. ve çeşitli Latin Amerika ülkelerinde gençlere yönelik başarılı programlara bakıldığında (örn. Latin Amerika’da Jovenes programı), bunların ağırlıkla okuldan ayrılan dezavantajlı (tipik olarak orta öğretimden düşük düzeyde eğitime sahip 15-29 yaş aralığındaki) gençleri hedeflediği görülmektedir. Kadın istihdamının düşük olduğu Kolombiya (Attanasio ve diğerleri, 2011) ve Dominik Cumhuriyeti (Ibarraran, 2012) gibi ülkelerde de gençlere yönelik iyi tasarlanmış programlar, genç kadınlarda oldukça yüksek geri dönüşe sahiptir. Hizmetleri ihtiyaca göre düzenlemek için iş arayanlara ilişkin daha iyi bilgilere sahip olmak. İŞKUR tarafından işe alınan yeni iş ve meslek danışmanları, kursiyerlerin ihtiyaçlarına daha uygun kurslara yönlendirilmesi açısından mutlaka daha iyi sonuçlar üretecektir (bu değerlendirmede tespit edilen olası sorunlardan biri bu uygunluk eşleştirmesidir); ancak bu danışmanlar iş arayanın istihdam edilebilirliği ve buna bağlı eğitim ihtiyacı (veya diğer hizmetler) olup olmadığı konularında değerlendirme yapmamaktadır. Gelişmiş kamu istihdam hizmetlerine sahip Birleşik Krallık ve Avustralya gibi ülkelerde, önce iş arayana ilişkin istihdam edilebilirlik de-

ğerlendirmesi yapılmakta, buradan elde edilen verilerle hazırlanan iş arayan ‘profillerine’ göre farklı gruplar oluşturulup, her birine farklı istihdam destek pakedi sunulmakta, kaynağın önemli bölümü de istihdamı güç olan gruba ayrılmaktadır. Hizmetlerin özel sektöre ihalesini kaliteyi de güvence altına alarak artırmak. Rekabet ortamında çalışan özel hizmet sunucuların sunduğu kurslardan alınan yüksek geri dönüş, özel hizmet sunuculara ihale edilen kursların toplamdaki payının ve bunlar arasında rekabetin artırılmasının, İŞKUR eğitimlerinden elde edilen istihdam etkisini önemli oranda artıracağını göstermektedir. Ancak hizmet sunucuların kalitesinin ve sonuçlar konusunda hesap verebilirliklerinin güvence altına alınması da önemlidir. İŞKUR, özel hizmet sunucuların kalitesini arttırmak amacıyla, bunların seçimi süreçlerinde bazı önlemleri zaten devreye sokmuş durumdadır. İŞKUR, son zamanlarda yaptığı düzenlemelerle genel eğitim sağlayan hizmet sunucuların kursiyerleri işe yerleştirme yükümlülüklerini de yükseltmiştir. İstihdamı kolay olanlar üzerinden özel hizmet sunucunın avantaj sağlamasını önleme ve istihdamı güç olanların istihdam edilmesinde destek ve yardımların daha maliyetli olduğunu denkleme dahil etme amacıyla, istihdamı güç olan gruplara yönelik olarak, Birleşik Krallık’ta uygulandığı gibi, farklı hizmet sözleşmeleri diğerlerinden ayrı olarak hazırlanıp uygulanabilir.

15 xv

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

BÖLÜM 1: BAĞLAM: İŞ, BECERİLERİN YÜKSELTİLMESİ VE İŞKUR 1. Türkiye’nin işgücü piyasası, özellikle kadın ve gençler arasında düşük istihdam oranlarına ve düşük işgücü üretkenliğine sahiptir. Krizden sonra istihdamdaki etkileyici çıkışa karşın, 2012 yılında çalışma yaşındaki nüfusun (15 ile 64 arası) hala ancak yarısından azı istihdam edilmiş durumdaydı ve çalışma yaşındaki kadınlar arasında istihdam oranı yüzde 30’un altında kalmıştı. Gençlerin (çoğu kadın olmak üzere, 1524 yaşlar arası) yaklaşık yüzde 35’i ne bir işte çalışmakta ne de okula devam etmektedir –bu rakam OECD ülkeleri içinde aktif olmayan gençlerin oranına bakıldığında en yüksek olanıdır. Kayıt dışı çalışma oranı (sosyal güvenlikten mahrum işler olarak tanımlanır), ilk ölçüldüğü 2005 yılından bu yana önemli düşüşler göstermekle beraber, 2011 yılı itibariyle hala çalışan kesimin yüzde 42’sini etkilemektedir (tarım sektörü hariç bırakıldığında bu oran yüzde 28 olmaktadır). Bu da Türkiye’de işgücü üretkenliğinin, diğer OECD ülkelerine ve akran ülkelere kıyasla oldukça düşük düzeylerde kalmasına neden olmaktadır (Dünya Bankası 2013a).

2. Düşük becerili çalışanların sayısının yüksek olması, Türkiye’deki iş sorununun temel yapısal etkenlerinden biridir. İşgücüne yeni katılanlar hızla daha iyi eğitimli hale gelmektedir: en az orta öğretim sahibi olan 25-34 yaş grubundakilerin oranı 2000’de yüzde 26 iken 2010’da yaklaşık yüzde 41’e yükselmiştir (Şekil 1). Ancak bu etkileyici değişimin, genel işgücü eğitim oranı üzerindeki etkisi yavaş olmaktadır: Çalışma yaşındaki nüfusun (ÇYN) yarısı hala temel eğitim düzeyinin altında eğitime sahiptir. Şirketler küresel piyasada rekabet güçlerini korumaya çalıştıkları için, kayıtlı tarım-dışı sektörlerde “beceri çıtası” yükselmektedir –Türk firmalarının iş operasyonlarında sıkıntısını duyduklarını belirttiği en önemli üçüncü sorun “beceri”dir.7 Düşük becerili çalışan arzının çok yüksek olması ve bunlara yönelik talebin sürekli düşmesi, bu grubun düşük iş performansının altında yatan etkenlerdir: bu grup toplam işsizler içinde yüzde 64, kayıtsız çalışanlar içinde ise yüzde 65 gibi büyük paylara sahiptir.

7- İş Çevresi ve Girişimci Performans Araştırması (BEEPS) 2008

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ŞEKİL 1 Yeni işe başlayanlar daha eğitimli ancak düşük becerili çalışanlar çoğunlukta Yeni işe başlayanlar daha eğitimli

Düşük becerili çalışan kitlesi oldukça büyük

(25-34 yaş arası en az orta öğretim sahibi olanların oranı)

(Cinsiyet bazında ÇYN’un eğitim düzeyi, 2010)

40 50

35 30

52 43

25 30

20 15

22 16

23 16 10

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Temel eğitim altı Temel eğitim Erkek

Kadın

Orta öğretim Toplam

Kaynak: TÜİK (İşgücü Araştırması), BM (kentleşme, nüfus projeksiyonları), ve yazarların hesaplamaları

3. Bunlara ek olarak, genç çalışanların örgün eğitim boyunca edindikleri becerilerle işgücü piyasasının ihtiyaçları arasında bir denksizlik olduğunun işaretleri de mevcuttur. Yakın geçmişte McKinsey tarafından yapılan karşılaştırmalı bir çalışmaya göre (McKinsey, 2012)8, Türkiye’de işverenlerin yüzde 56’sı doğru becerilere sahip çalışan bulmakta zorlandığını söylemekte, öte yandan gençlerin üçte birinin çalışmadığı veya okula devam etmediği gerçeği bulunmaktadır. Bu bariz ikilemin temel nedeni, genç kesimin piyasasına sunduğu becerilerle işverenlerin talep ettiği beceriler arasında bir eşleştirme yanlışlığının olmasıdır. Aynı çalışmaya göre Türkiye’de gençler sıklıkla üniversiteye gitmek istememekte, çünkü bu eğitimin

onlara oldukça az katma değer sağlayacağına inanmaktadır. Bu inanış, gerçekten üniversiteye devam etmiş olanların deneyimleri (yüzde 54’lük kesim üniversite eğitiminin eğitimsel fırsatları arttırmadığını söylemektedir) ve güncel veriler (Türkiye’de üniversite eğitiminden alınan geri dönüş tüm OECD ülkeleri içinde en düşük olanıdır) ile de doğrulanmaktadır. Son olarak, Türkiye genelinde işverenlerin en çok değer verdiği beceriler, teknik olanlardan ziyade ağırlıkla davranışsal olanlardır (örn. iş ahlakı, ekip çalışması, iletişim becerileri vs.). Bu veriler, çalışmaya dahil edilen diğer ülkelerdeki bulgularla tutarlıdır ve ülkeler değer zincirinde yükseldikçe kendini göstermektedir. Daha yüksek bilişsel beceriler (örn. problem çözme, iletişim)

8- 7 Araştırma yapılan diğer 7 ülke Brezilya, Almanya, Hindistan, Meksika, Fas, Suudi Arabistan, Birleşik Krallık ve A.B.D’dir.

Üniversite

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ve davranışsal beceriler (örn. azim, öz disiplin, ekip çalışması), temel bilişsel becerilerden (örn. matematiksel ve okuma-yazma) ve teknik becerilerden artan hızda daha önemli hale gelmektedir. 4. Hükümet önemli eğitimsel reformlar başlatmış, kapsamda ve öğrenci öğreniminde artışlar açısından şimdiden önemli başarılar sağlanmıştır.9 Ancak eğitimdeki söz konusu reformların etkisi ancak uzun vadede kendini gösterecektir; ve bu arada Türkiye ekonomisinin büyüme potansiyeli, beceri artışına ihtiyaç duyan çok geniş işgücü kitlesinin halen engeliyle karşı karşıyadır. 5. Türkiye İş Kurumu (İŞKUR) iş arayanların becerilerini arttırmada kilit rol üstlenmiş durumdadır. Becerilerin artırılması, işbaşı eğitim (İBE) yoluyla, hem halen çalışmakta olan kesim için hem de iş arayanlar için doğru bir yoldur. Türkiye, işverenlerin işgücü becerileri konusunda en kaygılı olduğu ülkelerden biri olmasına karşın, İBE sunumu oranları açısından en alt düzeydeki ülkelerden biridir: Türkiye’de iş yapmakta olan şirketlerin sadece yüzde 29’u kendi çalışanlarına İBE fırsatları sunmaktadır (Dünya Bankası 2010). İŞKUR, iş arayanlar için beceri eğitimi sunan tek sağlayıcı konumundadır. Mesleki eğitim programları, İŞKUR’un iş arayanların iş bulabilmelerine yardımcı olan aktif işgücü piyasası programlarından (ALMP)

biri durumundadır. İŞKUR’un sorumluluğunda olan bazı diğer ALMP’ler (istihdam hizmetleri, işbaşı eğitim, girişimcilik hizmetleri, kamusal çalışmalar) ve pasif işgücü piyasası programları da (işsizlik sigortası, kısa dönemli çalışma programları, istihdam teşvikleri, ücret garantileri) bulunmaktadır. 6. İŞKUR mesleki eğitim programlarının artan önemi, hükümeti mevcut değerlendirmeyi yaptırmaya sevk etmiştir. 2008’de yürürlüğe konulan işgücü reformunun bir parçası olarak, ALMP’ler işsizlik sigortasına hak kazanabilir olup olmadığına bakılmaksızın tüm kayıtlı iş arayanların katılımına açılmıştır. Mesleki eğitim alan kişilerin sayısı 2008’de 30,000 iken 2012’de 464,000’e yükselmiş, bu son rakam kayıtlı işsizlerin yüzde 19.6’sına karşılık gelmiştir. İş arayanların istihdam edilebilirliğini geliştirmede İŞKUR mesleki eğitiminin farkında olarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve İŞKUR, Dünya Bankası ile işbirliğine gitmiş ve İŞKUR eğitim programlarının yaygınlaştırılması ve geliştirilmesine ilişkin bilgilendirme için bu programları değerlendirmeye almıştır. Mevcut çalışmada, İŞKUR tarafından sunulan ana eğitim türü olan genel mesleki eğitim kursları değerlendirilmektedir (söz konusu programların tanımları için Kutu 1’e bakınız). Değerlendirme, son reformları kapsamamaktadır, ancak yine de bazı temel bulgular bu reformlarda yansımasını bulmaktadır.

9- Türkiye fiilen evrensel ilk öğretim standartlarını yakalamış, orta öğretime kayıt oranını yüzde 67’ye yükseltmiş, aynı zamanda da 2003 ve 2009 yılları arasında PISA puanını yarım okul yılı gibi önemli bir miktarda arttırmıştır. (Dünya Bankası 2013b)

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

KUTU 1: İŞKUR Mesleki Eğitim Programları

İŞKUR işsizler için temelde iki tür eğitim hizmeti sağlamaktadır: genel eğitim (kursların ve yararlanıcıların üçte ikisi bu kapsamdadır ve bu çalışmadaki değerlendirmenin de konusudur); ve iş garantili eğitim. Bunlardan ikincisi, işverenlerin İŞKUR’a başvurup, belirli sayıda yeni çalışanın belirli bir alanda eğitilmesini talep etmesidir.Böyle bir durumda, kursiyerlerin en az yarısına işveren tarafından istihdam teklifi yapılması beklenmektedir. Değerlendirme çalışması, işe yerleştirme koşulunun bulunmadığı genel eğitim kurslarına odaklanmaktadır. Ancak 2012 yılında açılan kursların yaklaşık %80’i istihdam garantili olup, 2013 yılında aktif işgücü hizmetleri mevzuatında istihdam odaklı değişiklikler yapılmıştır. Bu doğrultuda 2013 yılında açılan kursların da 2012 yılına benzer oranda gerçekleşmesi öngörülmektedir. Genel eğitim kursları ortalama olarak üç ay sürmekte, geniş bir yelpazede farklı uzmanlık alanlarını kapsamakta ve yıl boyunca İŞKUR’un il idareleri ile danışmalı olarak planlanmaktadır. Eğitim kursları doğrudan kamu kurumlarına (örn. Milli Eğitim Bakanlığı) yüklenildiği gibi (mevcut durumda bu oran kursiyerlerin yaklaşık yüzde 50’si), özel eğitim sağlayıcılar arasında rekabete açık olarak da ihale edilebilmektedir. Eğitimlere katılanlara, katılıma ilişkin dolaylı giderlere katkı sağlanması amacıyla günde yaklaşık 15 TL (2012 başı itibarıyla 20 TL) burs verilmektedir. Kursalara katılmaya hak kazanmak için adayların en az 15 yaşında ve asgari ilk öğretim mezunu olmaları, ve katılmak istedikleri kursa göre değişiklik gösterebilecek bazı beceri ön şartlarını sağlamaları gerekmektedir (örnek olarak, yazılım kurslarına kabul edilmek için önceden bilgi işlem teknolojileri konusunda bilgi ve bazı becerilere sahip olunması beklenir). Kurslara yönelik fazla talep ve işsizlerin işe kavuşturulması hedefi göz önünde bulundurularak, bireylerin yirmidört aylık bir süre içinde sadece tek bir İŞKUR-destekli kurs almasına izin verilmektedir.Kursların duyurusu yapılmakta ve potansiyel kursiyerlerden başvuru toplanmaktadır. Daha sonra bu başvurular gözden geçirilerek adayların gerekli şartları yerine getirip getirmediği tespit edilir. Söz konusu eğitim için ayrılan kontenjandan fazla adayın şartları yerine getirmiş olduğunun tespiti halinde, (yani çoğu İŞKUR kursunda rastlandığı üzere arzdan daha fazla talep varsa), eğitim sağlayıcı adaylarla mülakat yoluna giderek söz konusu kurs için en doğru adayları seçmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

BÖLÜM 2: İŞKUR EĞİTİM PROGRAMLARININ DEĞERLENDİRMESİ: TASARIM, VERİ VE YÖNTEMLER Tasarım 1. Çalışma İŞKUR’un belli bir zamandaki mesleki eğitimlerinin deneysel bir tasarımla değerlendirilmesi için yapılmıştır. Çalışmada genel mesleki eğitim kurslarının etkisi, çoğu İŞKUR mesleki eğitim kurslarına yönelik fazla talebin veri olarak ele alındığı deneysel bir tasarım kullanılarak değerlendirilmektedir. Değerlendirme Eylül ve Aralık 2010 arasında başlayıp Haziran 2011’e kadar sona ermiş olan, aşırı katılımcılı kurslara odaklanmaktadır. Değerlendirme, aşağıdaki temel sorulara yanıt getirecek şekilde tasarlanmıştır. • Eğitimin istihdam üzerindeki ortalama etkisi nedir? • Hangi katılımcılar eğitimden en fazla faydayı elde etmektedir? • Eğitim istihdamı hangi kanallar vasıtasıyla etkilemektedir?

• Hangi tür eğitimler, istihdam üzerinde daha yüksek etkiye sahiptir? 2. Değerlendirme yapılan iller. Hedef, kapsamlı bir coğrafi dağılımın ve geniş yelpazede işgücü piyasa şartlarının çalışmaya dahil edilmiş olmasını sağlamaktı. İllerin seçimine, 2009’da aşırı kayıt alınan en az iki adet mesleki eğitim kursuna ev sahipliği yapmış 39 ilin yer aldığı bir listeyle başlandı. Bu iller, öncelikle, istihdam oranlarının 2009’da yüzde 10 olan medyan eşiğin üstüne veya altında olmalarına göre katmanlara ayrıldı. Daha sonra her bir katmandan 2009’da eğitime katılan bireylerin yüzdesine orantılı bir olasılığa sahip10 il rastgele seçildi. İŞKUR’un talebi üzerine, Türkiye çapındaki değişken işgücü piyasası şartlarını yansıttıkları için önemli görülen üç il daha (Antalya, Gaziantep ve Diyarbakır), il örneklemine dahil edildi. Sonuç olarak değerlendirmede kullanılmak üzere 23 il seçilmiş oldu (Şekil 2).

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ŞEKİL 2 İllerin coğrafi dağılımı

Not: Değerlendirmeye alınan illerin isimleri turuncu çerçeveyle gösterilmiştir.

3. Değerlendirmeye alınan kurslar. Eğitimin etkisinin tahmin edilebilmesi için gereken asgari birey sayısında hedef 5,700 olarak hesaplanmıştır. Bu hedef rakam 23 il arasında, bir önceki yıl eğitimlere katılan kursiyerlerin sayısına bölünmüştür. Sonuçta İstanbul’dan bireyler örneklemin yüzde 21.8’ini oluştururken, Kocaeli, Ankara ve Hatay illeri bir arada toplam yüzde 28 paya sahip olmuştur. Örneklemde yer alan diğer bireyler de geriye kalan 19 il arasında bölüştürülmüştür. Hangi kursların değerlendirmeye dahil edileceğine karar verirken kullanılan temel kriterler şunlardır: (i) kursun aşırı talep ve kayıt alma

olasılığı (böylece, ileride ölçeğinin büyütülmesine yönelik talebin bulunduğu, en popüler eğitim türlerinin çalışmaya dahil edilmesi sağlanmış olmaktadır); (ii) kamu ve özel sektörden eğitim sağlayıcılar arasında kıyas yapmaya imkan sağlayacak şekilde, çalışmaya dahil edilen eğitim sağlayıcıları bazında çeşitliliğin gözetilmesi; ve (iii) kursun başlama ve bitiş tarihleri – yani, Ekim ve Aralık 2010 arasında başlayıp Haziran 2011 itibarıyla sona eren kurslar (çünkü yılın bu dönemi, iş arayanların İŞKUR eğitimlerine başvurma olasılıklarının en yüksek olduğu dönemdir).

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

4. Sonuçta Türkiye’ye yayılmış 130 kurstan oluşan bir değerlendirme kümesi elde edilmiştir. Kursların 39’u özel sektör sağlayıcılar tarafından sunulan kurslar iken, geri kalanı devlet kurumları tarafından yürütülen eğitimlerden oluşmuştur. Tek başına en yaygın kurs olarak “bilgisayarlı muhasebe” eğitimi görünmekte olup, bu programa kayıt olanlar toplam kursiyerlerin yüzde 24’ünü oluşturmaktadır. Kursiyerlerin yüzde 21’i hizmet alanındaki kurslara (bebek bakıcılığı, kasiyerlik, servis elemanlığı, yaşlı bakıcılığı vs.) kaydolurken, yüzde 15.4’ü zanaatçılık veya makine operatörlüğü (kaynakçılık, doğalgaz tesisatçılığı, su tesisatçılığı, motor tamirciliği vs.), yüzde 14.7’si teknik kurslar (bilgisayar teknisyeni, bilgisayar destekli tasarım, elektrik mühendisliği); yüzde 12.2’si de profesyonel kurslara (web tasarımı, bilgisayar programcılığı, Bilgi İşlem destek uzmanlığı vs.) katılmıştır. Bir kurstan diğerine büyük değişiklikler gösterseler de, ortalama kurs hacmi 28 kursiyer olarak hesaplanmışken, ortalama kurs uzunluğu da üç ay olmuştur (genelde günde 6 ders saati yüküyle). 5. Değerlendirmeye alınan katılımcılar. Kurslar duyurulmuş ve potansiyel kursiyerler standart prosedürü izleyerek bunlara başvurularını yapmıştır. Başvurular, adayların İŞKUR ve kurs sağlayıcılar tarafından uygulanan gerekli şartları yerine getirip getirmediklerine bakılarak elenmiştir. Daha sonra eğitim sağlayıcılardan, kurs kapasitesinin en az 2.2 katı büyüklüğünde bir potansiyel kursiyer

listesi oluşturması istenmiştir. Bu liste seçimi, genel olarak, başvuru şartlarını yerine getiren adaylarla mülakat yöntemine dayanmıştır. Listedeki bireylerin başvuru ayrıntıları, akabinde, İŞKUR’un Yönetim Bilgi Sistemi’ne (YBS) yönlendirilmiştir. YBS, her bir kurs için başvuru sahiplerini cinsiyet ve yaş (25 yaşın altında olanlar ve olmayanlar) bazında kümelere ayırmıştır. Bu kümelere dahil olan kursiyerler YBS tarafından rastgele olarak üç gruba ayrılmıştır: Eğitime kabul edilecek bireylerin oluşturduğu grup (işlem grubu); eğitime alınmayacak kontrol grubu; ve eğitime seçilenler arasından kursa katılmayanlar olursa onların yerine eğitime dahil edilebilecek olanların bulunduğu yedek liste. Nihai değerlendirme örneklemi 5902 adayı kapsamış olup, bunların 3001’i rastgele seçilerek eğitime kabul edilmiş (işlem grubu), 2901’i ise reddedilmiştir (kontrol grubu). 6. İşlem grubunda riayet. Eğitime katılım başvuruları kabul edilenlerin hepsi kurslara kaydolmamıştır (katılmayanların oranı yüzde 23). Katılanların çoğu ise kursları tamamlamış (yüzde 72), ve sertifika almıştır (yüzde 69). Kontrol gurubundakilerin ise yaklaşık yüzde 3’ü, değerlendirme kurslarının gerçekleştirildiği zaman diliminde değerlendirme örneklemine dahil edilmemiş başka bir İŞKUR eğitim programından sertifika almıştır. Kısmi kursların işverenlerce faydalı görülme olasılığı düşük olsa da, bir sertifikasyona hak kazanmış kursiyerler “işleme tabi olmuş” olarak kabul edilmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Veri 7. YBS, verilen kurslar ile birlikte bunlara başvuranların cinsiyet, yaş ve eğitim düzeyi gibi bilgilerini de içermiştir. Değerlendirmede kullanılan ana veriler, değerlendirmeye dahil edilen kursiyerlere önce Eylül 2010 ile Ocak 2011 arasında (referans hattı), sonra da yaklaşık 1 yıl sonra (takip) uygulanan araştırmalardan elde edilmiştir. Değerlendirmeye dahil olan eğitim sağlayıcıların katıldığı bir başka araştırmadan da veriler toplanmıştır. 8. Referans ve takip araştırmaları, üçüncü taraf olan bir profesyonel araştırma firmasınca, bireysel mülakatlar yoluyla gerçekleştirilmiştir. Referans (baz) araştırması 13 Eylül 2010 ile 31 Ocak 2011 tarihleri arasında zamana yayılarak yapılmıştır.10 Bu araştırmaların kurslar başlamadan önce yapılması hedeflenmiş olsa da, katılımcıların seçimi ile kursların başlaması arasında çok kısa bir zaman diliminin olması nedeniyle araştırmaya dahil edilen kursiyerlerden pratikte sadece içte biri kurslar başlamadan mülakata alınabilmiş, yüzde 46’lık katılımcı grubu ise kursların başlamasını izleyen 11 gün içinde mülakata tabi tutulmuştur. Toplamda referans grupta yanıt oranı yüzde 90 olmuştur. 9. Takip araştırması, araştırmaya dahil edilen eğitimlerin bitişinden yaklaşık

1 yıl sonraya tekabül eden, 27 Aralık 2011 ile 5 Mart 2012 tarihleri arasındaki dönemde gerçekleştirilmiştir. Bu araştırmada, istihdam sonuçları ile birlikte bireysel ve hanehalkı refahına ilişkin veriler toplanmıştır. Araştırmada yanıt oranı yüzde 94 olmuş, referans araştırmada mülakata alınamayan 472 kişi de takip araştırmasına katılmıştır. Referans ve takip araştırmalarının toplamında mülakata alınan kursiyerlerin sayısı 5057 olmuştur. İşlem ve kontrol gruplarında yanıtsızlık oranları arasında (referans ve takip araştırmalarının ikisi için de) oldukça küçük farklılıklar gözlenmiştir. 10. Değerlendirmeye alınan katılımcıların işlem ve kontrol grupları olarak kümelenmesindeki rastgele seçim başarılı olmuş, böylece etki değerlendirme stratejisini geçerli kılmıştır. Değerlendirme stratejisi (daha fazla ayrıntı için aşağıya bakınız), işlem ve kontrol grupları arasında istihdam sonuçlarının karşılaştırılmasını içermektedir ve her hangi bir farklılığı sadece ve sadece İŞKUR eğitimine atfetmektedir. Bu strateji, işlem ve kontrol gruplarının istatistiksel açıdan denk olduğu varsayımına dayanmaktadır (yani ikisi de benzer ortalama demografik özelliklere sahip kabul edilmektedir). Referans hattı ve takip araştırmalarına ilişkin özet istatistikler, hem referans hem de takip araştırması sırasında mülakata alınan işlem ve kontrol grubu mensuplarının demografik

10- Adaylara araştırmanın amacının İŞKUR hizmetlerinin iyileştirilmesine yardımcı olmak olduğu, araştırmaya katılımlarının her hangi bir eğitim kursuna kabul edilebilirlikleri üzerinde bir etki yaratmayacağı ve bireysel verilerinin başka hiç kimseyle paylaşılmayacağı söylenmiştir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

özellikler bazında küçük ve istatistiksel açıdan önemsiz farklılıklar sergilediğini göstermektedir (bkz. Ek 3, Tablo A1).

Yöntemler 11. Mesleki eğitimin ortalama etkisini tahmin etmek. İstihdam üzerinde mesleki eğitimin ortalama etkisi, iki alternatif yöntemle tahmin edilmektedir. İlk ölçüm, tedavi amacı etkisi (intent-totreat), eğitime dahil edilen bireylerle (işlem grubu) eğitime kabul edilmeyen bireylerden (kontrol grubu), işlem grubundakilerin eğitimi gerçekten tamamlayıp tamamlamadığına bakılmaksızın, elde edilen ortalama sonuçların kıyaslanmasıyla yapılmaktadır. Bu kıyaslama, aynı zamanda, bireylerin işlem ve kontrol gruplarına rastgele atanmasının (rastgele seçim katmanları olarak nitelendirilir), aynı kursa başvuran gruplar ve aynı cinsiyet ve yaş grubuna mensup bireyler içinden yapılıp yapılmadığının da kontrolünü sağlamaktadır. İki durumda da tahmin edilen etkinin, geniş iş arayan kitlesine değil İŞKUR eğitimine başvuran ve kabul edilebilir bulunan kişilere dayanılarak hesaplandığını not etmek önemlidir. Aynı şekilde, bu çalışma, İŞKUR eğitiminin etkisini, eğitimin tasarımlandığı ve uygulandığı gerçek haliyle değerlendirmektedir. 12. Yerel ortalama işlem etkisi (LATE) olarak adlandırılan diğer ilgili ölçüm, eğitimi tamamlayan ve tamamlamayan insanlardan elde edilen ortalama

sonuçları kıyaslamaktadır. Ancak, eğitimi tamamlama olasılığı daha yüksek olan kişilerin işgücü piyasasında daha başarılı sonuçlar elde etme olasılığının da yüksek olacağı gerçeğinden kaynaklanan sapmadan sakınmak amacıyla, eğitimin tamamlanmış olması verisi yerine tahmin işleminde ‘eğitime kabul edilme’ verisi kullanılmıştır (ayrıntı için Ek 1’e bakınız). Bu ölçüm aynı zamanda eğitime hak kazanan bireyin kursa katılıp eğitimini tamamlamasının etkisini de yakalamayı denemektedir. Ancak ölçümde, kursları tamamlamayan bireylerin istihdam sonuçlarında eğitimin etkisi olmadığı varsayılmaktadır ki bu her zaman doğru olmayabilir. Bu tahmin metodolojisi, diğerindeki aynı kontrollere tabidir. Hem ITT hem de LATE ortalama etki sonuçları aşağıda verilmekte, diğer sonuçlar ise LATE’in varsayımlarından yola çıkarak ITT hesaplamalarına dayanmaktadır. 13. Kazanımlara ilişkin sonuçlar. Çalışma, mesleki eğitimin istihdam üzerindeki etkisine, bireylerin hiç istihdam edilip edilmediğinin yanı sıra ne kadar çalıştıkları, bu çalışmadan ne kadar kazandıkları, söz konusu istihdamın kalitesi ve kayıtlılık özelliği ve tüm bu ölçümlerin bileşik endeksi (toplam istihdam endeksi) dahil bir dizi ölçüm kullanarak odaklanmaktadır. Çalışmada, mesleki eğitimin birey ve hanehalkı refahının ölçümüne etkisine de bakılmaktadır. Ek 2’de temel değişkenlerin nasıl kurulduğu açıklanmaktadır.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

14. Farklı birey grupları arasındaki etki farklılıklarını araştırmak. Çalışma, ayrıca, ‘eğitimden en çok kim fayda sağlıyor’ sorusuna yanıt bulmak üzere, farklı özelliklere sahip bireyler arasında etkilerin nasıl farklılaştığını da incelemektedir. Etkideki farklılaşmalar, ilintili işlem değişkenleriyle (eğitime kabul ve eğitimin tamamlanması), farklı bireyler ve kurs özelliklerini birbiriyle etkileştirmek yoluyla tahmin edilmektedir (ayrıntı için Ek 1’e bakınız). 15. Eğitimin istihdam sonuçlarını nasıl etkilediğini anlamak. Eğitimin nasıl daha etkili olabileceğini anlamak için, kursa seçilmenin istihdam sonuçlarını etkilediğini görmeyi bekleyebileceğimiz bir nedensellik zincirinde yer alan dört ara basamak bu çalışmada incelenmektedir: (1) Kurslara seçilen bireyler devamlılık göstermeli ve eğitimi tamamlamalıdır. Bu hipotez, işlemi, kursa seçilerek devam eden veya tamamlayan bireylerin yüzdesiyle etkileştirerek test edilmektedir. (2) Daha yüksek kaliteye sahip kurslar daha çok etkiye sahiptir. Temel soru şudur: Hangi tür eğitimler en iyi sonucu verir? Bu soru, potansiyel olarak kaliteye ilişkin sayılabilecek, kursun uzunluğu, eğitimcinin eğitim düzeyi ve deneyimi, kurs sağlayıcının özel ya da kamu kurumu olması ve kurs sağlayıcının

karşılaştığı rekabet düzeyi gibi kurs özelliklerinin işlemle etkileştirilmesi yoluyla incelenmektedir. (3) Beceri kazanımı, sinyal verme veya iş eşleştirilmesi. Nedensellik zincirindeki üçüncü bir adım, yeterli kalitede eğitim alan ve kursta öğrendiklerini iş bulmak için kullanacak olan bireyler içindir. Mesleki eğitimin bu anlamda katkısının olabileceği üç ana kanal vardır. İlkin, yeni teknik beceriler kazandırarak insan sermayesini zenginleştirebilir. İkincisi, bireylerin zaten sahip olduğu becerileri belgelendirmekte kullanılabilir ve böylece işverenler için bir sinyal mekanizması görevi görür. Üçüncü olarak da, bireylere belirli bir meslek için yeni iş arama stratejileri öğretebilir, ya da onların iş fırsatları için daha uyanık olmasını sağlar, böylece iş eşleştirmesini iyileştirir. Kursların bu rollerden her birini ne ölçüde oynadığını, ve hangi işlem etkilerinin bunlar arasında farklılaştığını incelemek için, takip araştırmasında kurs katılımcılarına, kursların bu üç işi yerine getirdiğini düşünüp düşünmedikleri sorulmuştur. Kursların yeni teknik beceriler kazandırdığını, mevcut becerileri belgelendirdiğini, iş bulmada yeni stratejiler öğrettiğini veya iş fırsatlarının daha fazla farkında olmaya başladıklarını düşünen kurs katılımcılarının yüzdeleri, daha sonra işlem bileşenleriyle etkileştirilmiştir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

(4) Eğitimin etkileri ve işsizlik oranları. Nedensellik zincirindeki son adım, eğitim almadan edinemeyecekleri işleri bulmak için bu eğitimi alan bireyler içindir. Bu durum karşı kaşıya kaldıkları işgücü piyasasına bağlıdır. İşsizlik oranları düşük ise orada daha çok iş fırsatı mevcut olmalı, kişilerin mesleki eğitimleri sayesinde iş bulmaları daha kolaylaşmalıdır. Ancak öte yandan işgücü sıkıntısıyla karşı karşıya kalan işverenlerin, eğitim alıp almadıklarına bakmaksızın eleman istihdam etmeyi tercih etmesi de olasılık dahilindedir. İşsizlik oranı yüksek olduğunda ise, işverenler eleman alımı yapmıyorsa, işsizlerin yeni beceri-

ler kazanması iş bulmalarını kolaylaştırmayabilir. Ama öte yandan da işverenlerin daha seçici davranmasına neden olabilir, yani aynı iş için yarışan adaylar arasından sıyrılabilmek için eğitim bir yol olarak görülebilir. Sonuç olarak, yüksek veya düşük işsizlik oranlarının olduğu durumlarda eğitimin daha fazla ya da az etki yapıp yapmayacağı teorik açıdan muğlaktır. Bu hipotez, kursun yapıldığı ildeki işsizlik oranının, çalışmaya dahil edilen 23 ile ait medyan işsizlik oranının altında ya da üstünde kalıp kalmadığını gösteren bir göstergeyle işlem bileşenini etkileştirme yoluyla incelenmiştir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

BÖLÜM 3: İŞKUR EĞİTİM PROGRAMLARININ DEĞERLENDİRMESİ: SONUÇLAR Kursların başlaması öncesinde örneklem grubundaki İŞKUR kursiyerlerinin profili 1. Bu bölümde, referans hattındaki araştırmadan alınan veriler kullanılarak şunlara bakılmıştır: (i) değerlendirmeye alınan katılımcıların (İŞKUR kursiyerlerinin) özellikleri ve kentsel bölgelerdeki iş arayanlarla aralarındaki farklar,11 (ii) İŞKUR kursiyerlerinin iş arama yöntemleri ve (iii) kursiyerlerin, kurslar başlamadan önce İŞKUR hizmetlerini (eğitim dahil) değerlendirmeleri ve bu hizmetlerden beklentileri. Bu analizin ana hedefleri: (i) kıyaslamaya alınabilir geniş iş arayan kitlesi içinde kimlerin İŞKUR eğitimi aldığını belirlemek - ki bu aynı zamanda eğitimin istihdam üzerindeki etkisini daha iyi anlamaya da yardımcı olur -, ve (ii) İŞKUR mesleki eğitimine yönelik talebin derecesi ve doğasını analiz etmek. 2. İŞKUR kursiyerlerinin çoğunluğu kadınlar ve gençlerdir. İŞKUR kursiyerleri içinde kadınların oranı yüzde 63 civarındadır. Değerlendirmeye dahil edilen toplam 130 kursun 12’sinde (bebek bakıcılığı, dokumacılık, saç bakımı ve dikiş

makinesi operatörlüğü) sadece kadın kursiyer bulunmaktayken, 17 kursta (uygulamalı temel elektronik, kaynakçılık, tesisatçılık, mobilya üretimi, doğalgaz tesisatçılığı ve forklift operatörlüğü) hiç kadın kursiyer yoktur. Kadınlar ayrıca bilgisayar destekli muhasebe, bilgisayar işletmeni, dış ticaret ve gümrük uzmanı, bilgisayar destekli tasarım, bilgisayar ağ tasarımı, satış elemanlığı ve web tasarımı gibi diğer kursların geniş bir kesiminde de kursiyer kitlesinin çoğunluğunu oluşturmaktadır. İŞKUR kursiyerlerinin ortalama yaşı 27’dir ve kitlenin yüzde 60’ı 20 ile 29 yaşları arasındadır. Erkek kursiyerlerin yaş ortalaması kadın kursiyerlere kıyasla biraz daha düşüktür (erkeklerde 26 iken kadınlarda 28). Kitlenin genç olmasının kısmi sonucu olarak kursiyerlerin sadece yüzde 12’si hanehalkı reisi iken yüzde 34’ü evlidir. 3. Kursiyerlerin çoğunluğu orta öğretimi tamamlamıştır. Erkek kursiyerlerin yüzde 76’sı, kadın kursiyerlerin ise yüzde 73’ü en az orta öğretim düzeyinde diploma sahibidir. Erkek ve kadın kursiyerlerin yüzde 30’u, üçüncü eğitim düzeyinde en az iki yıl öğrenim görmüştür (Şekil 3). Kursiyerlerin yüksek örgün eği-

11- Kıyaslama kentsel bölgelerdeki iş arayanlarla yapılmıştır çünkü İŞKUR kursları kentsel mukimlerle sınırlıdır.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

tim düzeyi kısmen İŞKUR kursiyerlerinin yaş profilinden kaynaklanmakta, ancak daha üst yaşlardaki kursiyerler de iyi eğitimli görünmektedir (34 yaş ve üstü erkeklerin yüzde 65’i, kadınlarınsa yüzde 59’u en az orta öğretim mezunudur). Kursiyerlerin çoğu belirli bir ölçüde uzmanlığa veya teknik bilgiye sahiptir. En çok rastlanan teknik deneyim bilgisayar teknolojileri/programlama ve muhasebedir. Kursiyerlerin yaklaşık üçte biri,

başvurdukları eğitim alanında önceden belli bir geçmişe sahiptir, diğerleriyse genel dereceler almış olup (örn. işletme) İŞKUR eğitimiyle bazı uzmanlıklar elde etmek için ilgilenmektedir. İlginçtir ki erkeklerin yüzde 20’si ve kadınların yüzde 29’u önceki beş yıl içinde, çoğu İŞKUR’dan olmak üzere (yüzde 47) ve referans hattında başvurdukları eğitimle yakından alakalı alanlarda, zaten mesleki eğitim almış olan kişilerdir.12

ŞEKİL 3 İŞKUR kursiyerlerinin yüksek örgün eğitim düzeyi (Tamamlanmış en yüksek örgün eğitim düzeyine göre kursiyerlerin dağılımı, yüzde olarak) 35

25 20 15 10

16 13

5 0

İlk öğretim ve altı

Alt ilk öğretim Erkek

Orta öğretim Kadın

Meslek lisesi Toplam

Kaynak: Değerlendirmeye alınan katılımcıların referans hattı araştırması.

12- Son iki yıl içinde kurs alanlar İŞKUR eğitimine kaydolamadığı için, önceki eğitimlerin çoğu iki yıldan öncesine, 2008 ve 2010 yılları arasına denk gelmektedir.

Üniversite

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

4. İŞKUR kursiyerleri sınırlı bir geçmiş deneyime sahiptir. Kursiyerlerin yüzde 37’si daha önce hiç çalışmamıştır. Önceden iş deneyimi olanların ise yüzde 20’si bir yıldan az süre çalışmıştır (ortalama deneyim süresi 5 yıldır). Erkeklerin geçmişte çalışmış olma olasılığı kadınlarınkinden önemli ölçüde yüksektir (erkekler için yüzde 71, kadınlar için yüzde 53). Kursiyerlerin geçmiş çalışma deneyiminin sınırlı olması, kursiyerlerin yaş ve cinsiyet profiliyle kısmen açıklanmaktadır. Önceden iş deneyimine sahip olan kursiyerlerin yüzde 90’ı bu deneyimi özel sektör çalışanı olarak edinmiş, yüzde 58’i sosyal güvenlik çatısında çalışmıştır. Bu kursiyerler haftada ortalama 54 saat çalışmış ve ayda ortalama 677 TL kazanmıştır. 5. İŞKUR kursiyerleri kentsel bölgelerdeki iş arayanlara kıyasla önemli oranda daha genç, daha az geçmiş iş deneyimine sahip ve daha eğitimlidir.13 Kadınların

İŞKUR kursiyerleri içindeki temsil oranı işsiz kitledekine kıyasla oldukça yüksektir ancak ‘çalışmayan’ (ne çalışan ne de okula giden) kitleye göre durum böyle değildir (Tablo 1). İŞKUR kursiyerleri ortalama bir işsiz ya da çalışmayan bireye göre çok daha genç ve daha az geçmiş iş deneyimi sahibidir. İlginçtir ki İŞKUR kursiyerlerinin iş arama olasılığı, kentsel alanda işsiz olanlara kıyasla daha düşüktür ve İŞKUR kursiyerleri arasında kayıtsız çalışmış olma oranı (son çalıştıkları iş bazında), ortalama ücretli çalışanlara kıyasla daha yüksektir (yüzde 42’ye yüzde 24). En çarpıcı farklılık ise, İŞKUR kursiyerlerinin örgün eğitim düzeyinin, kentsel bölgelerdeki ortalama işsiz, çalışmayan ve hatta çalışan bireylere göre önemli oranda daha yüksek olmasıdır. Üstelik bu sadece İŞKUR kursiyer profilinin daha genç olmasından kaynaklanmamakta, kentsel örneklem 20 ve 29 yaşlar arasıyla kısıtlandığında da bu fark var olmaya devam etmektedir.

13- İş arayanlarla kıyaslama, İŞKUR kursiyerlerine göre kıyas açısından da kentsel bölgelerle sınırlı tutulmuştur.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 1 Kentsel alanda işsiz ve çalışmayan kitleye kıyasla İŞKUR kursiyerlerinin profili (yüzde olarak)

Not: ‘Çalışmayanlar’, bir işe sahip olmayanlar ve okula gitmeyenler olarak tanımlanmıştır. Kaynak: İşsiz ve çalışmayanlara ait veriler 2010 İşgücü Araştırması’ndan (kentsel örneklem) alınmıştır. İŞKUR kursiyerlerine ait veriler referans hat araştırmasından elde edilmiştir.

6. İŞKUR kursiyerleri ile kentsel bölgelerdeki ortalama iş arayanlar arasında örgün eğitim düzeyi açısından gözlenen önemli fark, bir dizi faktörle açıklanabilir: (i) İŞKUR kursiyerleri kurslara katılabilmek için en az ilk öğretim düzeyinde diplomaya sahip olmalı ve başvurdukları kursa bağlı olarak bazı diğer vasfi önkoşulları sağlamalıdır; (ii) kursların çoğu orta düzeyde eğitime sahip kişiler için tasarlanmış durumdadır; (iii) kurslara aşırı talep olduğunda, eğitim sağlayıcı-

lar daha üst örgün eğitime sahip adayları seçme eğilimindedirler14; (iv) daha eğitimli olan iş arayan kişilerin İŞKUR eğitimlerine başvurma ihtimali daha yüksektir.15 7. Referans hattında İŞKUR kursiyerlerinin sadece yarısı aktif olarak iş aramaktaydı. Yüz yüze yapılan mülakattan önceki 4 hafta boyunca, halen bir işte çalışmayan ya da okula devam etmeyen İŞKUR kursiyerlerinin sadece yarısı

14- Bu arada, daha yüksek örgün eğitimli bireylerin meslek eğitim kurslarını tamamlama olasılığının daha yüksek olacağı algısı bulunmaktadır, bu sağlayıcılara ödemeleri belirleyen etkendir. 2008’e kadar, sağlayıcılara yapıaln ödemeler iş yerleştirme hedeflerine bağlanmıştır, ve daha eğitimli bireylerin kurs etkisi ne olursa olsun işgücü piyasasında daha iyi sonuçlar alacağı algısı bulunmaktadır. 15- Bu durum belki de kursların daha iyi örgün eğitime sahip iş arayanlarca daha cazip görünmesine, onların kurslar hakkında daha çok bilgi sahibi olmasına veya kurslardan daha yüksek geri dönüş almayı beklemelerine dayanmaktadır (yine de, ileride gösterileceği üzere, bu son hususta az kanıt elde edilmiştir)

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

aktif olarak iş aramaktaydı. Aktif olarak arayışta bulunan adayların yüzdesi, sahip olunan örgün eğitim düzeyi arttıkça önemli oranda yükselmektedir (Şekil 4). Bu yüzde aynı zamanda illere göre de önemli değişkenlik göstermektedir: Bayburt ve Muş en düşük iş arama oranına sahipken (sırasıyla yüzde 2 ve yüzde 11), Düzce, Tekirdağ ve İzmir’de bu oran yüzde 70’in üzerinde olmuş-

tur. Kadınların evdeki sorumluluklarının sonucu olarak karşı karşıya oldukları zamansal kısıtlamanın kısmen de olsa bir yansıması olarak, erkekler kadınlara kıyasla önemli oranda daha fazla iş arama yüzdelerine sahipken (yüzde 61 ile yüzde 42), bu farklılık örgün eğitim düzeyine göre düzeltme yapıldıktan sonra da varlığını korumaktadır.

ŞEKİL 4 İŞKUR kursiyerlerinin sınırlı iş arama faaliyeti (son dört hafta aktif olarak iş arayanların cinsiyet ve eğitim düzeyi olarak yüzdesi)

60 50 40 30

39 29

53 43 32

57 39

20 10 0

İlk öğretim ve altı

6-8 sınıflar Erkek

Orta öğretim Kadın

Meslek lisesi

Üniversite

Toplam

Kaynak: Değerlendirmeye alınan katılımcıların referans hattı araştırması.

8. İş arayan kursiyerler buna önemli bir zaman ayırmakta ve yüksek ücretli, tam zamanlı ücretli işler aramaktadır. Her ne kadar kadınlar erkeklere kıyasla daha az oranda iş arıyor olsalar da, iş arayan kadınlar içinde bu işe adanan zaman

erkeklerinkine kıyasla daha fazladır (kadınlarda haftada 15 saat, erkeklerde haftada 10 saat). İş arayanların çoğu tam zamanlı bir ücretli iş aramaktadır (yüzde 80). İŞKUR kursiyerlerinin koruma ücreti (reservation wage) yani daha altın-

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

da olması durumunda çalışmayı kabul etmeyeceği ücret; kursiyerlerin, eğitim düzeyine göre önemli farklılık göstermeksizin, sadece yüzde 38’i ayda 1000 TL ücretle (Türkiye’de 2010’da geçerli ortalama aylık ücret) çalışmaya razıdır. Yaklaşık yüzde 40’lık kesim (bunların yüzde 20’si de orta öğretim düzeyinin altında eğitime sahiptir), sosyal güvenlik sağlamayan bir işi kabul etmeyeceğini söylemekte, çalışabilecek olanlar ise en az 1800 TL aylık ücreti asgari eşik olarak kabul etmektedir (rakamlarda eğitim düzeyine göre önemli değişimler gözlenmemektedir). İŞKUR kursiyerlerinin yüksek beklentileri, sahip oldukları yüksek örgün eğitim düzeyi, aile geçmişi (kişi başına hanehalkı gelirinin, kentsel bölgelerde ortalama işsiz kişininkine kıyasla daha yüksek olduğu ailelerden gelmektedirler), ve önceki iş deneyimi (iş arayanların sadece yarısı önceden bir istihdam ilişkisine sahiptir) gibi bir takım faktörlerle açıklanabilir. 9. İş arayanların çoğu İŞKUR hizmetlerini iş bulmada kullanmakta ve değerli görmektedir. İş arama sürecinde en çok başvurulan kanal aile ve arkadaşlar olsa

da, en popüler ikinci kanal çoğu iş arayanın kullandığı (yüzde 74) İŞKUR’dur; İŞKUR’u işverenle doğrudan temas kurma kanalı izlemektedir (Şekil 5)16. Sadece yüzde 12’lik kesim özel istihdam acentelerini kullanmakta olup bu durum kısmen bu kişilerin iş fırsatları karşısındaki kabulleniş düzeylerinin sınırlı olduğunu göstermektedir. İnternet de sıkça kullanılmakta, daha az oranda gazete ilanlarına da başvurulmaktadır. İŞKUR, kadınlar tarafından, erkeklere kıyasla daha az sıklıkla kullanılır durumdadır. İlk öğretim ve altı örgün eğitime sahip iş arayanlar, İŞKUR hizmetlerine en çok bel bağlayan kesim olurken, üniversite mezunları bu hizmetleri daha az kullanmaktadır. İŞKUR hizmetlerini kullanmada iller arasında da farklılıklar mevcuttur ve bu kısmen söz konusu hizmetlerin illerdeki mevcudiyet durumunu yansıtabilmektedir.17 İş arayanların çoğunluğu, işverene doğrudan yapılan başvuruların ücretli iş bulmada en iyi yol olduğuna inanmakta, bunun hemen arkasından İŞKUR gelmektedir: İş arayanların yüzde 28’i ücretli iş aramada İŞKUR’un en iyi kanal olduğunu düşünmektedir.

16- Çoklu kanallar kullanılabileceğini not ediniz. 17- Düzce, Gaziantep, Hatay ve Tekirdağ’da iş arayanların yüzde 92’sinden fazlası İŞKUR’u kullanmakta, Muş, Eskişehir ve Elazığ’da bu oran yüzde 30 ile yüzde 40 arasında değişmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ŞEKİL 5 İŞKUR hizmetleri iş arayanların çoğu tarafından kullanılıyor (Farklı iş arama gereçlerinin kullanım yüzdesi, cinsiyet bazında) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

79 68

60 64

89 86 87 73 75 74

71 75 50

43 46

12 11 12 İşveren İŞKUR

Arkadaşlar ve akrabalar Erkek

Özel istihdam acenteleri

Kadın

Basılı ilanlar

İnternet

Toplam

Kaynak: Değerlendirmeye alınan katılımcıların referans hattı araştırması

10. İŞKUR kursiyerleri herhangi bir işe girmeden önce İŞKUR eğitimlerine büyük bir işgücü piyasası değeri atfetmekte olup, bu değer diğer eğitim programlarına göre daha yüksektir. İŞKUR kursiyerlerinin yüzde 80’i, İŞKUR eğitiminin işgücü piyasasında daha başarılı olmalarına yardımcı olacağına inanmaktadır. Bir yıl sonra eğitimden beklenen etki oldukça yüksektir: kursiyerler İŞKUR eğitiminin hiç eğitim almamış olmaya kıyasla iş bulma ihtimalini ortalama yüzde 32 oranında (Tablo 2), ücreti ise yüz-

de 39 oranında artıracağı beklentisi bulunmaktadır. Etki beklentisi kadınlarda erkeklere kıyasla daha yüksektir, ancak yaş bazında sistematik farklılıklar gözlenmemektedir. İlginçtir ki örgün orta öğretimin altında bir eğitimi tamamlamış olan kursiyerler, ki İŞKUR kursiyerleri içinde azınlık durumundadırlar, yüksek öğrenim sahibi kursiyerlere kıyasla daha yüksek beklentiye sahiptir. Ayrıca İŞKUR eğitiminin etki beklentisi, diğer mesleki eğitim türlerine kıyasla önemli oranda daha yüksektir.18

18- İller arasında (Ankara, Antalya ve Isparta’daki kursiyerler en yüksek etki beklentisine sahiptir) ve kurslar arasında (servis elemanlığı, aşçı, hemşire ve kuaförlük kursları en yüksek etki beklentisine sahiptir) farklılıklar bulunmaktadır.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 2 İŞKUR eğitiminin işgücü piyasası üzerinde beklenen etkisi (Bir yıl sonra farklı senaryolar altında iş bulma olasılığı, yüzde olarak)

Kaynak: Değerlendirmeye alınan katılımcıların referans hattı araştırması

11. İŞKUR eğitiminin değerine ilişkin yüksek beklenti, eğitime ilişkin yüksek kalite algısı ve İŞKUR sertifikalarına işverenin değer atfettiğine ilişkin algıyla açıklanmaktadır. Kursiyerlerin yaklaşık yüzde 94’ü İŞKUR eğitiminin işe hazırlık becerilerini iyileştirdiğini, mesleğe ilişkin bilgiyi arttırdığını düşünmektedir (Şekil 6). Kursiyerlerin hemen hemen tümü, İŞKUR eğitiminin kalitesinden, özellikle bir kamu kurumu tarafından veriliyorsa, emin görünmektedir (kamu kurumunca verilen İŞKUR eğitiminin kalitesinden çok emin olanların oranı yüzde 50). Ayrıca İŞKUR eğitimlerinin kalitesi, özellikle diğer özel kuruluşlar tarafından verilenler başta olmak üzere, diğer eğitim programlarının kalitesin-

den daha yüksek olarak algılanmaktadır. Kaliteye ek olarak, kursiyerlerin yüzde 92’si işverenlerin İŞKUR sertifikalarına değer verdiğini düşündüğü için söz konusu eğitimleri faydalı görmektedir. Öte yandan, İŞKUR eğitimlerine atfedilen samimi değere rağmen, kursiyerlerin üçte biri eğitime katılmalarının temel nedeninin kursiyerlere verilen burslar olduğunu kabul etmektedir (bu oran kursiyerin örgün eğitim düzeyine bağlı olarak düşmektedir). İŞKUR eğitiminin ücretsiz olma özelliği de etkendir: kursiyerlerin üçte ikisi İŞKUR eğitimine katılamamaları durumunda, esasen tasarruf/nakit kaynak ve kredilere sınırlı erişim olanağı yüzünden, başka bir eğitime para veremeyeceklerini söylemektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

ŞEKİL 6 Kursiyerler İŞKUR eğitimine samimi bir değer atfetmektedir

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Kursiyerler İŞKUR eğitimine samimi bir değer atfetmektedir

ve kalite algısı diğer seçeneklere kıyasla daha yüksektir

(İŞKUR eğitiminin farklı açılardan yararlı olduğuna inananların yüzdesi)

(Eğitimin kalitesinin iyi olduğuna güvenenlerin yüzdesi)

120 79

100

80 41

37 28

67 53

60 11

43 21

20 0 İşe hazırlık Mesleki Sertifikanın Ağ Meslek becerileri bilgiler değeri ilişkileri değiştirme Katılıyorum

Burs

İŞKUR, kamu

Kesinlikle katılıyorum

Diğer, kamu Katılıyorum

İŞKUR özel

Diğer, özel

Kesinlikle katılıyorum

Kaynak: Değerlendirmeye alınan katılımcıların referans hattı araştırması

Çalışma kapsamındaki İŞKUR mesleki eğitiminin etkileri 12. İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki toplam etkisi göz ardı edilebilecek kadar düşük olsa da, eğitimlerin istihdam kalitesi üzerinde küçük ancak önemli bir etkisi olmaktadır. Bölüm 2’de tanımlanan yöntemler ve eğitimlerden yaklaşık bir yıl sonra alınan istihdam sonuçlarına (takip araştırması verileri) ilişkin ölçümler kullanıldığında, İŞKUR eğitiminin iş olasılığı, haftalık çalışma saatleri veya elde edilen aylık gelir üzerinde önemli bir etkisinin olmadığı görülmektedir (Tablo 3). Ancak İŞKUR eğitiminin istihdam kalitesi üzerinde küçük ama

önemli bir etki yarattığı gözlenmektedir. Özelde, İŞKUR eğitimine alınmak kayıtlı sektördeki çalışma olasılığını yüzde 3 oranında arttırmakta, LATE etkisi yüzde 3 olmaktadır. Kontrol grubunun yüzde 29’unun takip araştırması sırasında kayıtlı olarak istihdam edilmiş olduğu kabul edildiğinde, bu LATE tahmini kayıtlı sektör istihdamında yüzde 10’luk bir artışa denk gelmektedir. Eğitim ayrıca kayıtlı istihdamdan elde edilen geliri de arttırmakta (yüzde 13’e kadar), meslek kalitesini yükseltmektedir.19 Toplam İstihdam Endeksi (bkz. Ek 2) ile ölçülen, istihdam üzerindeki toplam etki, küçüktür ancak istatistiksel açıdan önemlidir.

19- Bu cetvel, 16 (örn. gündelikçi ev hizmetlileri) ile 90 (örn. hakimler) puanları arasında sürekli bir ölçümü kapsamakta, çalışmayan bireyler içinse 0 (sıfır) kodu kullanılmaktadır (ayrıntı için bkz. Ek 2)

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 3 İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki etkisi göz ardı edilebilecek kadar azdır, iş kalitesi üzerindeki etkileri ise sınırlıdır.

Dönüştürülmüş Çalışma Statüsü Aylık Gelir

Kayıtlı İş

Kayıtlı Gelir

Toplam İstihdam Endeksi

0.121

0.962*

0.020*

22.166*

0.039*

(12.271)

(0.093)

(0.573)

(0.012)

(11.965)

(0.023)

1.294

25.989

0.182

1.452*

0.030*

33.243*

0.059*

(0.018)

(0.980)

(17.624)

(0.134)

(0.828)

(0.017)

(17.184)

(0.033)

0.420

0.361

17.922

299.109

2.541

17.128

0.293

257.887

0.001

Standart Sapması

0.494

0.480

25.545

464.600

3.516

21.763

0.455

448.160

0.871

Örneklem hacmi

5497

5529

5439

5396

5418

5508

5464

5497

ITT Tahmini

LATE Tahmini

Kontrol Grubu Ortalaması

Tam Çalışma

20 saat+ çalışan

Haftalık Saatler

Aylık Gelir

0.020

0.012

0.860

17.316

(0.013)

(0.680)

0.029

0.019

(0.018)

Kontrol Grubu

Notlar: Sağlam standart hatalar paranteze alınmıştır. *, ** ve ***, sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde anlamlılığı göstermektedir. Tahmin metodolojisi hakkında ayrıntı için Ek 1’e, değişkenlerin tanımları için Ek 2’ye bakınız.

13. Çalışma kapsamındaki eğitimin istihdam üzerindeki etkisi 25 yaş üstü erkeklerde daha fazla görülmektedir, ancak ne yaş ve cinsiyet bazında ne de örgün eğitim düzeyi açısından farklılaşmalar önemli düzeydedir (Tablo 4). Çalışmada bireyler, her bir kurs türünün yanı sıra yaş (25’in altı ve üstü) ve cinsiyet bazında da her bir grup için işlem ve kontrol gruplarına rastgele yöntemle ayrılmış, böylece etkilerin bu gruplar arasında etki farklılıklarının kıyaslamasını yapma imkanı yaratılmıştır. Ancak küçük gruplar kullanılması sonucunda etki tahmini daha az kesinlik taşımaktadır (tam ör-

neklem kullanmanın tersine). Eğitimin, en az orta öğretim mezunu olanlarla orta öğretim altında eğitim sahibi kişiler üzerindeki etkileri birbirinden anlamlı farklılıklar göstermemekle beraber, daha önce çalışma deneyimi veya mesleki eğitimi olanların İŞKUR eğitiminden daha fazla faydalandığı görülmektedir. 14. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitiminin gerçek etkisi, eğitim öncesinde oluşan beklentilerden önemli oranda farklılık göstermektedir. Ortalama olarak bireyler, eğitimin olmadığı durumda istihdam düzeyinin ne olabileceği konu-

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

sundaki beklentileri açısından birbirine makul şekilde yakındır: ortalama yanıt, istihdam edilme şansının yüzde 31 olduğu şeklindeydi; pratikte kontrol grubunun yüzde 36’sı istihdam edilmiştir (Tablo 5). Ancak, daha önce gösterildiği gibi (Tablo 2), bireyler eğitimin faydalarını önemli oranda büyümsemektedirler: LATE tahmini, eğitim sonucunda istihdamda yüzde 2’lik bir artış olduğu iken, işlem grubuna alınan kişilerde ortalama istihdam artış beklentisi yüzde 32’dir.20 Bu fazla beklenti tüm cinsiyet ve yaş gruplarında görülmektedir. Beklenti ve gerçeklik arasındaki bu uyuşmazlık üç faktörün yardımıyla açıklanabilir: (i) bugün yapılan girişimlerin gelecekteki getirilerini büyümseme, gelecekteki maliyetlerini ise küçümseme yönünde, özellikle gençler arasındaki, doğal eğilim;(ii) beklentinin oluştuğu dönemle eğitimden bir yıl sonra geçerli olan ortalamalar arasındaki fark; ve (iii) ortalama kursiyerin İŞKUR tarafından sunulan eğitim hakkında fazla bilgisinin olmaması. 15. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki küçük etkileri dünyadaki diğer benzer programların etkileriyle paralellik göstermektedir. A.B.D. (Heckman ve diğerleri, 1999) ve Avrupa’dan (Kluve, 2010) elde edilen veriler incelendiğinde, mesleki eğitim

programlarının yetişkinlerin kazançları üzerinde, en üst düzeyde bile, mütevazı pozitif etkiler bıraktığı, gençlerin kazançları üzerindeki etkilerinin de küçük olduğu görülmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde de, Betcherman (ve diğerleri, 2004) tarafından yapılan deneysel olmayan çalışmalar gözden geçirildiğinde, işsizleri eğitmenin sonuçlarının karma olduğu anlaşılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerdeki mesleki eğitim programlarına ilişkin az sayıdaki rastgele değerlendirme, gençler için yapılan programlara odaklanmıştır. Dominik Cumhuriyeti’nden elde edilen ve istihdam üzrinde etki olmadığını, kazançta ise mütevazı artış meydana geldiğini gösteren sonuçlar (Card ve diğerleri, 2011), daha önceki literatürle tutarlıdır. Kolombiya’da, özellikle genç kadınlar bazında, bir şekilde daha cesaret verici görünen sonuçlar tespit edilmiştir (Attanasio ve diğerleri, 2011)21. Bu sonuçlar elbette bağlam (ortam) ve program özelinde alınan sonuçlardır. Ve bazı durumlarda, söz konusu programların hangi etkenler sayesinde daha maliyetetkin hale gelebildiğine ilişkin ipuçları sağlamaktadır (bu konudan ileride daha fazla bahsedilecek). Ancak bunlar göstermektedir ki, söz konusu programlar iş arayanlar (en azından bazıları) için faydalı olabilirken, geniş çaplı işsizliğe deva değildir.

20- Tablo 4’te, Tablo 2’ye zıt olarak, sadece işlem grubunun beklentileri verilmiştir, bu şekilde mülakat zamanında eğitime seçilmemiş olduğunu keşfeden kontrol grubu üyelerinin eğitimin değerini küçümseyebilecekleri kaygısı karşılanmaya çalışılmıştır. Ancak pratikte kontrol ve işlem grubuna dahil bireylerin beklentileri birbirine benzerdir. 21- Eğitim genç kadınlar arasında istihdam olasılığını yüzde 7, kazancı da yüzde 20 artırmıştır. Eğitimin genç erkekler arasında bu açılardan her hangi bir etkisi yoktur.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 4 İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki etkisinde cinsiyet ve yaş bazında anlamlı bir farklılaşma olmamaktadır

Kayıtlı İş

Kayıtlı Gelir

Toplam İstihdam Endeksi

-0.495

0.003

20.734

-0.029

(0.223)

(1.299)

(0.028)

(30.160)

(0.052)

35.304

0.383

2.997**

0.047

32.019

0.112*

(1.772)

(37.501)

(0.244)

(1.332)

(0.032)

(36.733)

(0.058)

0.016

0.952

14.938

0.140

0.567

0.017

15.571

0.046

(0.025)

(1.355)

(20.999)

(0.181)

(1.161)

(0.024)

(20.519)

(0.045)

0.023

0.018

0.761

26.052

0.174

1.034

0.019

23.058

0.034

(0.020)

(0.019)

(1.001)

(17.321)

(0.141)

(0.917)

(0.018)

(16.788)

(0.035)

Eşitlik testi için p-değeri:

0.188

0.276

0.457

0.712

0.268

0.294

0.768

0.982

0.340

Kontrol ortalaması: genç erkek

0.489

0.407

20.1

347

2.90

19.2

0.307

275

0.070

Kontrol ortalaması:yetişkin erkek

0.621

0.548

27.3

518

3.94

24.3

0.466

458

0.381

Kontrol ortalaması:: genç kadın

0.403

0.356

18.1

269

2.50

17.3

0.295

238

-0.015

Kontrol ortalaması: yetişkin kadın

0.295

0.247

12.0

187

1.69

12.4

0.196

161

-0.215

Örneklem hacmi

5497

5529

5439

5396

5418

5508

5464

5497

ITT – 25 yaş altı erkekler için

ITT – 25 yaş üstü erkekler için

ITT – 25 yaş altı kadınlar için

ITT – 25 yaş üstü kadınlar için

Tam Çalışma

20 saat+ çalışan

Haftalık Saatler

Aylık Gelir

Dönüştürülmüş Çalışma Aylık Gelir Statüsü

-0.021

-0.034

-0.952

-12.112

-0.241

(0.030)

(1.626)

(31.384)

0.069**

0.047

2.917*

(0.029)

(0.031)

0.011

Notlar: Sağlam standart hatalar paranteze alınmıştır. *, ** ve ***, sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde anlamlılığı göstermektedir. Eşitlik testi, işlem etkisinin dört yaş ve cinsiyet grubu arasında eşitliğini öneren farksızlık (sıfır) hipotezini test eder. Tahmin metodolojisi hakkında ayrıntı için Ek 1’e, değişkenlerin tanımları için Ek 2’ye bakınız.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 5 Beklentiler ve gerçekler arasında büyük bir dengesizlik vardır İstihdam Düzeyleri (%)

Tam örneklem

iş bulma şansı yüzde olarak (Std. Sap.)

Gerçek Kontrol istihdam düzeyleri

Bireysel beklenen etki ortalaması (Std. Sap.)

Gerçek Etki LATE tahmini (std. Hata)

31.3

36.1

0.324

0.019

(0.275)

(0.018)

0.297

-0.044

(0.278)

(0.047)

0.302

0.081

(0.280)

(0.054)

0.329

0.021

(0.266)

(0.033)

0.346

0.022

(0.277)

(0.027)

(24.1) 25 yaş altı erkekler

35.4

40.7

(24.6) 25 yaş ve üstü erkekler

33.5

54.8

(26.1) 25 yaş altı kadınlar

31.5

35.6

(22.5) 25 yaş ve üstü kadınlar

İşlem Etkisi (Olası.)

27.7

24.7

(23.5)

Notlar: Bireysel beklentiler, referans hattındaki işlem grubuna aittir. Gerçek kontrol istihdam düzeyi ve istihdam etkisine ait LATE tahmini, haftada 20 ve daha fazla saat çalışan grup sonuçlarına ilişkindir.

16. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitiminin bireysel ve hanehalkı refahına ilişkin diğer ölçümler üzerindeki etkileri eşit derecede mütevazıdır. Eğitimin istihdam üzerindeki etkilerinin tam olarak kendini göstermesi için eğitimin tamamlanmasından sonra bir yıl yeterli olmayabilir. Ayrıca eğitimin faydaları, istihdamın dışında da gözlenebilir, özellikle de gençler arasında (örn. düşen suç veya çatışma oranı) (Heckman ve diğerleri, 1999). Bu hedefle, çalışmada hem gelecekteki iş olanakları hem de birey ve hanehalkı refahına ilişkin diğer ölçümlere ait bilgiler değerlendirmeye katılanlardan toplanmıştır. Gerçekten de iki yıl içinde istihdam edileceğini bekleyenlerin oranı (yüzde 54), hemen bek-

leyenlerden (yüzde 42) daha yüksektir, ancak eğitime dahil edilenlerle edilmeyenler arasında bir farklılık yoktur (Tablo 6). Kursiyerlerin ruhsal sağlığı üzerinde eğitimin bir etkisi yoktur, ancak kursiyerlerin refah düzeylerini bir şekilde daha üstte değerlendirmelerine yol açmaktadır. Hanehalkı refahı açısından da eğitimin cari hanehalkı geliri üzerinde bir etkisi olmamakta, ancak uzun vadede, dayanıklı mal endeksiyle ölçüldüğü üzere, hanehalkının refahını arttırdığı görülmektedir. Son olarak, İŞKUR eğitiminin bireye hanehalkı içinde erk kazandırdığına veya cinsiyet davranışlarını etkilediğine ilişkin bir kanıt da yoktur (bkz. Ek 3’te Tablo A3).

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 6 Birey ve hanehalkı esenliğine ilişkin diğer ölçümler üzerinde eğitimin mütevazı etkisi

Bireysel sonuçlar

Hanehalkı sonuçları

2 yıl içinde çalışıyor olma beklenti olasılığı

MHI-5 Ruhsal Sağlık (daha yüksek daha iyi)

Mevcut sübjektif refah

5 yıl sonra sübjektif refah

Önceki yıl hanehalkı geliri

Dayanıklı Mal Endeksi

0.923

-0.060

0.066*

0.061

485.524

0.106**

(0.915)

(0.092)

(0.040)

(0.053)

(392.553)

(0.044)

Kontrol Grubu Ortalaması

54.1

18.508

4.436

5.822

21711

-0.082

Kontrol Group Std. Sap.

33.4

3.410

1.514

1.980

14674

1.736

Örneklem Hacmi

4878

5437

5508

5289

5396

5495

ITT tahmini

Çalışma kapsamındaki İŞKUR mesleki eğitimlerinin istihdam üzerindeki etkisi neden sınırlıdır ve hangi tür eğitimler daha iyi sonuç verir? 17. Bu bölümde eğitimin istihdam üzerindeki sınırlı etkisinin nedenleri incelenmekte ve daha iyi sonuç veren eğitim türleri belirlenmektedir. Çalışma, eğitimin istihdamı etkilemesi beklenen dört kanalı araştırmaktadır (bkz. Bölüm 2): (i) kursa devam ve kursu tamamlama; (ii) eğitimin kalitesi; (iii) eğitimin katma değeri; ve (iv) işgücü piyasası bağlamı.

ği değere ilişkin iyi göstergeler değildir. Daha önce belirtildiği üzere, işlem grubuna seçilenlerin yüzde 77’si ikinci günden sonra da eğitime devam etmiş, yüzde 72’si eğitimi tamamlamıştır. Tablo 1’deki etki tahminleri, devamlılığa göre zaten düzeltilmiştir. Eğitimin etkisi, kursa katılan ve tamamlayan katılımcıların yüzdesine bağlı olarak önemli değişimler göstermemektedir (Tablo 6). Bu sonuç gösteriyor ki kurslara devam ve kursu tamamlama, kursu alan bireylerin bu eğitime pratikte atfettiği değerin derecesine ilişkin iyi göstergeler değildir.

18. Kursa katılım ve kursu tamamlama oranları, kursiyerlerin kurslara atfetti-

19. Eğitimin kalitesi: özel sektörce sağlanan ve rekabet altındaki kurslar is-

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

tihdam üzerinde büyük etkiye sahiptir. Medyan kurs süresi 320 saat olup öğrenmenin gerçekleşebilmesi için yeterli saat sayısı anlamına gelmektedir. Daha uzun süren kursların istihdam üzerindeki etkisinin kısa süren kurslara göre daha az olması şaşırtıcıdır (yine de aralarındaki fark küçüktür, bkz. Tablo 7). Bunun olası açıklamalarından biri, bireylerin kurslara katılırken iş arama faaliyetlerini yavaşlatmasıdır, dolayısıyla uzun süren kurslara katılan bireylerin iş aramaya ayırabilecekleri süre daha azdır. Daha deneyimli veya eğitimli kursiyerlerin olması da önemli görünmemektedir, bu da öğretmenlerin eğitim ve deneyim düzeyinin, öğretmen verimliliğinde gerçekte gözlenen farklılaşmaları pek açıklayamadığının göstergesidir. (Hanushek ve Rivkin, 2006)

20. Özel sektör sağlayıcılığı ve rekabet, yüksek etki doğurmaktadır. Gelişmiş ülkelerde geçmişte yapılmış deneysel olmayan çalışmalar, özel hizmet sunucular tarafından sunulan eğitimlerin etkisinin daha fazla olduğu yönünde veriler tespit etmiştir (Jespersen ve diğerleri 2008). Bu durumun olası nedenleri arasında özel eğitim sağlayıcıların özel sektör taleplerine daha fazla yanıt verebiliyor olmaları ve/veya potansiyel olarak daha fazla rekabetle karşı karşıya kaldıklarından buna tepki olarak kaliteyi arttırmak zorunda olmaları sayılabilir. Tablo 8’de özel hizmet sunucularla rekabet ortamında çalışan (iki veya daha fazla rakipli) sağlayıcıların verdiği kursların istihdam üzerinde daha fazla etki yarattığı gösterilmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO 7 Daha yüksek etkiyle ilişkilendirilmiş kurs özellikleri Diferansiyel Etki:

Örneklem hacmi

Etkileşim Değişkeninin Kontrol Ortalaması (Std. Sap)

20+ saat çalışan

Toplam İstihdam Endeksi

Kurs devamlılık oranları ait ölçütler Devam edenlere göre kursa atanan oran Tamamlayanlara göre kursa atanan oran

5497 5497

0.765

0.114

0.173

(0.140)

(0.092)

(0.172)

0.723

0.055

0.118

(0.164)

(0.083)

(0.155)

0.423

-0.042*

-0.082*

(0.494)

(0.024)

(0.044)

0.418

0.009

0.019

(0.493)

(0.026)

(0.048)

65.0

-0.000

(43.2)

(0.000)

(0.001)

0.674

0.040

0.083*

(0.468)

(0.025)

(0.048)

0.348

0.044*

0.117*** (a)

(0.477)

(0.023)

(0.043)

Kurs kalitesine ilişkin temsili ölçütler 320 saatin üstünde kurs süresi

5494

12 ayın üstünde ortalama öğretmen deneyimi

4833

Üçüncü eğitim sahibi kurs öğretmenlerinin yüzdesi

4833

Kursun iki veya daha fazla rakibi var

4833

Kurs özel sağlayıcı tarafından veriliyor

5494

Kursiyerlerin eğitimin sonuçlarına ilişkin düşüncelerine ait ölçütler Kursun yeni teknik beceriler öğrettiğini düşünenlerin oranı Kursun zaten sahip oldukları becerileri belgelendirdiğini düşünenlerin oranı Kursun yeni iş bulma stratejleri öğrettiğini düşünenlerin oranı Kursun yeni işlerin varlığından haberdar olmasını sağladığını düşünenlerin

5497 5497 5497 5497

oranı

0.796

-0.087

-0.209

(0.127)

(0.093)

(0.185)

0.842

-0.012

-0.096

(0.103)

(0.108)

(0.213)

0.604

-0.025

-0.067

(0.147)

(0.090)

(0.166)

0.449

-0.052

-0.153

(0.183)

(0.072)

(0.140)

İşgücü piyasası talebine ait ölçüm İl bazında işsizlik oranı medyan değerin üzerinde

5497

0.463

0.013

0.033

(0.499)

(0.023)

(0.044)

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

21. Peki en yüksek getiriyi gerçekten özel sektörün hizmet sağlaması ve rekabetin birleşimi mi sağlıyor? Tablo 8’de rekabet ve özel hizmet sunucular arasındaki etkileşim daha ileri düzeyde incelenmektedir. Fazla rekabetle karşı karşıya olan özel sektör sağlayıcıları tarafından sunulan kursların büyük ve oldukça önemli pozitif işlem etkisi vardır: Değerlendirmeye alınan kursların yüzde 7’si bu kritere uymaktadır, bunların işlem etkisi istihdam için yüzde 9, toplam istihdam endeksi için 0.2 standart

sapma olarak hesaplanmaktadır. Bu çerçevede, rekabetle fazla karşılaşmayan özel hizmet sunucuların etkisi önemli görünmemekte, ancak çokça rekabetle karşılaşan kamu sağlayıcılarının etkisi de fazla olmamaktadır. Buradan yola çıkarak, istihdam üzerinde büyük etki yaratabilmek için, hem rekabet kaynaklı performans artışına hem de bu rekabete cevap verebilecek teşvik ve kabiliyete aynı anda sahip olunması önem arzetmektedir.

TABLO 8 Özel hizmet sunucular ile rekabetin bileşimi gerçekten en çok işe yarayan çözüm müdür?

ITT etkisi bazında: Kamu kursu, 0 veya 1 rakip

Bu grupta örneklem orantısı

20+ saat çalışan

Toplam İstihdam Endeksi

0.24

-0.027

-0.051

(0.025)

(0.045)

0.014

0.025

(0.027)

(0.051)

0.012

0.040

(0.024)

(0.048)

0.002

0.045

(0.030)

(0.069)

Kamu kursu, 2 - 5 rakip

0.21

Kamu kursu, 6 ve daha fazla rakip

0.23

Özel kurs, 0 veya 1 rakip

0.09

Özel kurs, 2 - 5 rakip

0.07

-0.049

-0.045

(0.043)

(0.054)

0.090***

0.203***

(0.031)

(0.055)

Etki eşitlik test için p-değeri

0.064

0.013

Örneklem hacmi

4850

4820

Özel kurs, 6 ve daha fazla rakip

0.17

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

22. Özel sektör sağlayıcılığı ve rekabet, gerçek bir piyasa değerine sahiptir. Ek 3’teki Tablo A4, bu tip kursların diğer tür kurslardan nitelikler ve başvuranlar açısından farklılaştığını göstermektedir. Temel konumdaki farklılıklardan biri, bu kursların tüm konular içinde daha çok muhasebe konularına odaklandığıdır ve muhasebe kursları diğer alanlardaki kurslara kıyasla istihdam üzerinde daha geniş etkiye sahiptir. Ancak özel sektör hizmet sağlayıcıları, bilhassa çok sayıda rakibi olan firmalar tarafından sunulan kurslar, kurs türü ve kursiyer özellikleri arasındaki farklılıklar için düzeltmeler yapıldıktan sonra, diğer kurslara göre önemli oranda daha yüksek istihdam etkisi yaratmaktadır (Ek 3’te Tablo A5). Bu kanıt önermektedir ki özel sektör sağlayıcıları, bilhassa daha fazla rekabetle karşı karşıya olanlar, işgücü piyasasının ihtiyaçlarına göre daha iyi ayarlanmışyüksek kalite kurs ve hizmetleri sunmak için daha iyi nedenlere sahiptir. 23. Çalışma kapsamındaki kursiyerlerin çoğu, eğitimin sonlanmasından bir yıl sonra bile İŞKUR eğitimlerine katma değer atfetmeye devam etmektedir, ancak bu işgücü piyasasında bir fark yaratmaya yeterli görünmemektedir. Eğitimin bitmesinden bir yıl sonra, çoğu kursiyer aldıkları eğitimin bir nevi katma değer sağladığına, özellikle de işverenler nezdinde bir sinyal görevi gördüğüne inanmaktadır: Katılımcıların yüzde 84’ü kursların önceden sahip oldukları becerileri belgelendirdiğini, yüzde 80’i kurslarda yeni beceriler kazandığını, yüzde

60’ı kursların iş bulma stratejileri açısından yardımcı olduğunu, yüzde 45’i de iş fırsatlarının daha çok farkında olmalarını sağladığını düşünmektedir (Tablo 6). Bu kursiyer “değerlendirmeleri” kurslar başlamadan önceki duruma göre daha düşüktür (Şekil 8), ama kursiyerlerin algısına göre hala İŞKUR eğitimleri için yüksek puan anlamına gelmektedir. Ancak gerçek şudur ki İŞKUR eğitimlerine daha yüksek değer atfedenlerin aldığı sonuçlar, daha az değer atfedenlere kıyasla daha iyi değildir. Neticede görünen, İŞKUR eğitimlerine atfedilen değerin sadece işe yerleşme olasılığını artırmaktan çok başka niteliklerinin yansımasıdır ve belki de işgücü arzının istihdam sonuçları üzerindeki güçlü etkisinin bir sonucudur. 24. İşgücü piyasasının durumu fazla önemli görünmemektedir. Her ne kadar eğitim sırasında, değerlendirmeye alınan 23 ildeki işsizlik rakamları geniş bir yelpazede farklılık göstermiş olsa da (yüzde 5 ile yüzde 17 arasında), yüksek işsizlik olan illerdeki kursiyerler düşük işsizliğin olduğu illerdekilerden daha iyi sonuçlar elde etmemiştir. İŞKUR eğitiminin değerlendirmesi, kriz ertesinde kaydedilen çarpıcı istihdam artışı dönemine denk gelmiştir. İşgücü pazarının performansına ilişkin tek gösterge işsizlik oranı olmasa da, elde edilen sonuç, eğitimin istihdam üzerindeki düşük etkisinin takip verilerinin toplandığı zamandaki (2012’nin başları) canlı işgücü pazarı tarafından yönlendirilmediğini işaret etmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitimlerinin maliyet-fayda analizi 25. Özel sektörce sunulan İŞKUR kurslarının net geri dönüşü yüksektir. Bu bölümde İŞKUR kurslarının getirilerinin maliyetlerle kıyaslaması yapılmakta, en maliyet-etkin olan İŞKUR eğitim türleri tanımlanmaktadır. 26. Sağlayıcı araştırmasına göre bir kurs için ortalama tahmini maliyet kişi başına 1574 TL’dir: özel sağlayıcıların sunduğu kurslarda ortalama maliyet kişi başına 1792 TL iken, kamu kursları için bu rakam 1455 TL olmuştur. Altı veya daha fazla rakibi olan özel sektör sağlayıcılarının kişi başına ortalama kurs maliyeti ise 1771 TL hesaplanmıştır. Katılımcılar, eğitim süresince günlük 15 TL burs ödeneği almış, ortalama 57 gün olan kurs süresi bazında hesaplandığında kişi başına 855 TL daha ek maliyet kalemi ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla, bir kurs sunumunun devlete ortalama maliyeti kişi başına 2429 TL, özel ve rekabetçi kurslar için kişi başına 2671 TL olmuştur. 27. (Her ne kadar istatistiksel açıdan önemli olmasa da) aylık gelirde yekun kazanıma ilişkin LATE tahmini (Tablo 2) 26 TL olarak görünmektedir. Kursların

gelirlerde bu meblağ kadarlık sürekli bir artışa yol açtığı varsayımıyla, kursun maliyetinin gelirde artış olarak geri dönüşü 93 ay alacak, söz konusu getirinin 30 yıllık süre zarfındaki yıllık iç verim oranı (IRR – internal rate of return) yüzde 12 olacaktır. Bu getirilerin yılda yüzde 10 oranında aşınacağı kabul edilirse, IRR yüzde 3 olacaktır. Ancak getirilerin nokta tahmini anlamlı büyüklükte görülmediği hatırlandığında, sıfır getiri ihtimalini de göz önünde bulundurmalıyız. Önemli oranda rekabetle karşı karşıya çalışan sağlayıcılar tarafından sunulan özel eğitimler daha etkili olmuştur. Bu grup için aylık gelirde yekun kazanıma ilişkin LATE tahmini, istatistiksel açıdan da önemli görünen bir sonuçla, 128 TL düzeyinde hesaplanmıştır. Bu tahmini getirinin sürekli olacağı var sayıldığında, gelirdeki artışların kurs maliyetini karşılaması 21 ay alacak, 30 yıllık zaman zarfında IRR yüzde 58 olacaktır (ya da yıllık yüzde 10 aşınma oranıyla, yılda yüzde 48 IRR). Kıyaslama açısından Kolombiya’da yapılan değerlendirmede (Attanasio ve diğerleri, 2011), kursların maliyeti ortalama 750 ABD doları olmuş, genç kadınlar için IRR oranı yüzde 22-35 belirlenmiş, genç erkekler için ölçülebilir bir fayda tespit edilmemiştir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

BÖLÜM 4: İŞKUR EĞİTİM VE HİZMETLERİNİN ETKİSİNİ GÜÇLENDİRMEK 1. İŞKUR, 2008 yılından bu yana çok yol katetmiş, mesleki eğitimin kapsamını ve kalitesini artırmıştır. 2008’de başlatılan işgücü reformunun bir parçası olarak, ALMP’ler işsizlik sigortasına hak kazanabilir olup olmadığına bakılmaksızın tüm kayıtlı isşizlerin katılımına açılmıştır. Mesleki eğitim alanların sayısı 2008’de 30,000 iken 2012’de 464,000’e yükselmiş, bu son rakam kayıtlı işsizlerin yüzde 19.6’sına denk gelmiştir. İŞKUR, bir dizi önlem yoluyla eğitim kalitesinin artırılması üzerinde çalışmaktadır. Bu önlemlerden biri Ulusal Yeterlilik Sistemi’nin hayata geçirilmesidir ve bu kapsamda 16 sektörde 294 ulusal mesleki yeterlilik standardı belirlenmiştir (bunların halen 127’si uygulama halindedir). Ayrıca 2011’de eğitim sağlayıcılarının seçim sürecine belirli kalite ve performans kriterleri (sadece maliyet değil) getirilmiştir. İŞKUR 2012’de de, iş arayanlara mesleki seçim ve eğitim kursları konularında danışmanlık vermek üzere iş ve meslek danışmanları istihdam etmeye başlamıştır. 2. Mart 2013’te yayımlanan yeni bir yönetmelikle, mesleki eğitimin ve diğer hizmetlerin etkinliğini artıracak bir dizi inisiyatif devreye sokulmuştur. Eğitim çerçevesinde, katılımcıların istihdam

edilebilirliğini geliştirmek amacıyla (müfredat içeriğinin yüzde 15’inden fazla olmamak koşuluyla) eğitim programlarına yeni modüller (örn. iş arama becerileri, mülakat teknikleri, temel beceriler) eklenecektir. Ayrıca özel hizmet sağlayıcılar seçilirken, geçmiş işe yerleştirme performansına ve Mesleki Yeterlilik Kurumu (MYK) nezdinde akreditasyona bağlı daha ödüllendirici bir yaklaşım izlenecektir. Hizmet sağlayıcıların, ayrıca, eğitim programlarına katılanları teste alırken ve sertifikalandırırken lisanslama kurumlarını (MYK’da akredite olanlar) kullanması gerekmektedir. MYK’nın ilgili meslek standartlarını onayladığı tüm eğitim programları, ulusal meslek standartları ile uyumlu olarak geliştirilecektir. 3. İşe yerleştirme performansı düşük olan hizmet sağlayıcıların ek hizmetler sunması gerekli kılınacaktır. Genel eğitimler için hizmet sağlayanların işe yerleştirme yükümlülükleri de kursun süresi veya 120 günden az olmayacak şekilde, en az yüzde 50 oranına yükseltilmiştir. Eğitim alan gençleri ve kadınların istihdamının teşviki için, eğitim aldıkları konularda istihdam edilmeleri durumunda bunların işveren yükümlülüklerinin 6 ay boyunca devlet tarafın-

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

dan karşılanmasına yönelik düzenleme 36 aya yükseltilmiştir. Yeni düzenleme, ayrıca, iş arama ile eğitimi ilişkilendirmektedir: kendilerine uygun olan önerilmiş işleri kabul etmeyen kursiyerler 24 ay boyunca ALMP hizmetlerinden faydalanamamaktadır. Son olarak, iş ve meslek danışmanları eğitim programlarına katılımcı seçiminde daha aktif olacaklardır. 4. Bu çalışma kapsamına alınamayan bu yeni ve önemli reformlar, şimdiden çalışmada tanımlananlara uygun sonuçlar doğurmaktadır. Bu son bölümde, söz konusu iyi inisiyatifler ve başarılı uygulamalar temel alınarak, (i) değerlendirmenin sonuçları ve (ii) uluslararası deneyimlerden öğrenilen dersler ışığında, İŞKUR eğitim ve hizmetlerinin istihdam üzerindeki etkisini daha da güçlendirmeyi amaçlayan bazı seçenekler önerilmektedir. Reformlar ancak aşamalı olarak hayata geçirilebilir, yani önce bir dizi inisiyatif uygulamaya konduktan sonra bunlardan alınan sonuçlar değerlendirilerek yeni grup reform uygulamalarına geçilir. İŞKUR’un kullandığı yaklaşım da budur ve bu raporda örneklendirilerek gösterilmiştir. 5. Beceri eğitiminin ilgililik düzeyini arttırmak. Çalışmada, İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki düşük toplam etkisinin, kısmen de olsa, gelişmesine yardımcı oldukları beceriler bazında

bu kursların düşük katma değerinden kaynaklandığı ihtimali tespit edilmiştir. İŞKUR, eğitim programlarına eklenecek yeni modüller geliştirirken,Türkiye’deki işverenlerin yüksek değer atfettiği (McKinsey, 2012) davranışsal becerilere daha fazla önem vermeyi göz önünde bulundurabilir. Davranışsal beceri eğitiminin istihdam etkisine ilişkin uluslararası kanıtlar artmaktadır (Almedia ve diğerleri, 2012). Süreçte ilerlenirken, İŞKUR, eğitim sağlayıcılar ve yerel işverenler arasındaki bağların, İl İstihdam ve Eğitim Kurulları’nın22 deneyimlerine de dayanarak, güçlendirilmesine devam etmek ayrıca önemlidir. 6. İş aramanın artırılmasını teşvik etmek ve desteklemek. İŞKUR kursiyerlerinin sadece yarısı kurslar başlamadan önce iş arıyordu ve hepsi de İŞKUR hizmetlerini kullanmıyordu. Bu durum daha yoğun iş aramanın özendirilmesi ve istihdam hizmetlerinin (işe yerleştirme, danışmanlık, iş arama asistanlığı) genişletilmesi yönünde bir ihtiyacı göstermektedir. Yeni düzenlemelerle kurulan iş arama ve eğitim hizmetleri ilişkisi doğru yönde atılmış bir adımdır. Uluslararası deneyimler iş arayanları mesleki eğitim sunumundan sonra değil de (ki Türkiye’de durum budur) kurslara başlamadan iş aramaya teşvik etmenin ve istihdam hizmetleri aracılığıyla bu kişileri desteklemenin, daha maliyet-etkin bir çözüm olduğunu ortaya koymakta-

22- Bu kurullar, eğitim ve işgücü piyasasından tarafları yerel düzeyde bir araya getirmek amacıyla 2008’de kurulmuşlardır. Kurullarda illerin valileri başkanlık yapmakta, üye olarak işveren, eğitimci ve diğer yerel aktörlerden temsilciler üye olarak bulunmakta, sekreterlik görevini ise İŞKUR ve MEB yürütmektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

dırdür. İş arayışını teşvik etmek için işsizlik/sosyal yardım ödeneklerinin buna bağlanması önemlidir – Türkiye’de bu yöntem zaten uygulanmaktadır ancak belki riayet derecesi daha geliştirilebilir. Türkiye’de kısıtlı olan istihdam hizmetleri, esasen istihdam etkinleştirme çabalarının merkezinde yer almalıdır. Örneğin Birleşik Krallık’ın jobcenter plus organizasyonunda tüm kayıtlı işsiz kişilere belirli düzeyde istihdam hizmeti verilmekte (asgari işe yerleştirme hizmetinden istihdamı güç olan kişilere iş arama desteğine kadar), ve bu kişilerin ek hizmetlere (eğitim dahil) ihtiyaç duyup duymadıklarına karar verilmeden önce iş bulmak için kişisel girişimlerde bulunmuş olmaları (yani, piyasa testiödenek hakkı buna bağlıdır) koşulu aranmaktadır. 7. Eğitim için öncelik gruplarının belirlenmesi. Çalışma kapsamındaki İŞKUR eğitiminin istihdam üzerindeki düşük genel etkisi, ayrıca İŞKUR’un aslında kimlere eğitim verdiği ve bu iş arayan kişilerin diğer iş arayan gruplara kıyasla bu eğitimlerden en çok fayda sağlayabilecek (ve aktif olarak istihdam araması en muhtemel) kişiler olup olmadığıyla da alakalı olabilir. İŞKUR, en eğitimli iş arayanlara eğitim vermektedir. Temel eğitim sahibi olmayı öngören asgari kabul koşulun yanında, bunun çoğunlukla İŞKUR tarafından sunulan kursların, ve eğitim sağlayıcılarca aday seçimlerinin bir sonucu olduğu söylenebilir. Değerlendirmede cinsiyet ve yaşa bağlı farklılaşan etkiler gösterilmemiştir, ancak bu

sonuçlar İŞKUR kursiyerlerinin mevcut profiline (örn. yüksek eğitimli) ve İŞKUR tarafından halen sunulan eğitim ve hizmetlere atıfta bulunmaktadır. Düşük becerili çalışanlar işgücünün büyük bölümünü oluşturmakta ve iş bulmada en zorlu engellerle karşı karşıya kalmaktadır. Bu kesim üretken iş olanaklarına erişimde beceri eksikliğinin yanı sıra bilgi eksikliği gibi engellerle de karşı karşıya kalmaktadır. İyi gelişmiş kamu istihdam hizmetlerinin bulunduğu ülkelerde (örn. Birleşik Krallık, Almanya ve Avustralya), kayıt olan tüm iş arayanlara hizmet verilmektedir, ancak kaynakların önemli bölümüyle (becerikazandırma eğitimleri de dahil) istihdamı güç olan iş arayanlar desteklenmektedir. İŞKUR, istihdamı güç olanların bir kesimine, daha kesin tanımla sosyal yardım alan ve çalışabilecek durumda olanlara, hizmet vermeye başlamıştır. 8. İŞKUR eğitimlerinin kadın ve gençlere odaklanması, politika perspektifinden bakıldığında uygun görünmektedir. Eğitimin cinsiyet ve yaş bazında istihdam üzerinde farklılaşan bir etkisinin olmaması, hem İŞKUR kursiyerlerinin mevcut profiline, hem de İŞKUR’un sunduğu mevcut eğitim ve hizmetlere bağlanmaktadır. Faaliyet oranları özellikle kadın ve gençler için düşüktür. Uluslararası deneyimler gösteriyor ki iyi tasarımlanmış beceri eğitim programları, gençlerde diğer kesimlere kıyasla daha yüksek geri dönüş sağlamaktadır, çünkü esasen gençken öğrenmek daha kolaydır. Birleşik Krallık, A.B.D. ve çeşitli Latin

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Amerika ülkelerinde gençlere yönelik başarılı programlara bakıldığında (örn. Latin Amerika’da Jovenes programı), bunların ağırlıkla okuldan ayrılan dezavantajlı (tipik olarak orta öğretimden düşük düzeyde eğitime sahip 15-29 yaş aralığındaki) gençleri hedeflediği görülmektedir. Kadın istihdamının düşük olduğu Kolombiya (Attanasio ve diğerleri, 2011) ve Dominik Cumhuriyeti (Ibarraran, 2012) gibi ülkelerde de gençlere yönelik iyi tasarımlanmış programlar, genç kadınlarda oldukça yüksek geri dönüşe sahiptir. 9. Hizmetleri ihtiyaca göre düzenlemek için iş arayanlara ilişkin daha iyi bilgilere sahip olmak. İŞKUR tarafından işe alınan yeni iş ve meslek danışmanları, kursiyerlerin onlara daha uygun kurslara yönlendirilmesi açısından mutlaka daha iyi sonuçlar üretecektir (bu değerlendirmede tespit edilen olası sorunlardan biri budur); ancak bu danışmanlar iş arayanın istihdam edilebilirliği ve buna bağlı eğitim ihtiyacı (veya diğer hizmetler) olup olmadığı konularında değerlendirme yapmamaktadır. Gelişmiş kamu istihdam hizmetlerine sahip Birleşik Krallık ve Avustralya gibi ülkelerde, önce iş arayana ilişkin istihdam edilebilirlik değerlendirmesi yapılmakta, buradan elde edilen verilerle hazırlanan iş arayan ‘profillerine’ göre farklı gruplar oluşturulup, her birine farklı istihdam destek pakedi sunulmakta, kay-

nağın önemli bölümü de istihdamı güç olan gruba ayrılmaktadır. 10. Hizmetlerin özel sektöre ihalesini kaliteyi de güvence altına alarak artırmak. Daha fazla rekabetin olduğu ortamda çalışan özel sağlayıcıların sunduğu kurslardan alınan yüksek geri dönüş, özel sağlayıcılara ihale edilen kursların toplamdaki payının ve bunlar arasında rekabetin artırılmasının, İŞKUR eğitimlerinden elde edilen istihdam etkisini önemli oranda artıracağını göstermektedir. Ancak sağlayıcıların kalitesinin ve sonuçlar konusunda hesap verebilirliklerinin sağlanması da önemlidir. İŞKUR, özel sağlayıcıların kalitesini arttırmak amacıyla, bunların seçimi süreçlerinde bir dizi önlemi zaten devreye sokmuş durumdadır. İŞKUR, özel hizmet sağlayıcılarının işe yerleştirme yükümlülüklerini artırmıştır. Eğitimlerin etkisini artırmak için hizmet sağlayıcılarla imzalanacak sözleşmelerde yapılabilecek başka değişiklikler de söz konusudur. İstihdamı kolay olanlar üzerinden özel sağlayıcının “kremaj” (işgücünün kaymağını alma) yoluna sapmasını önleme ve istihdamı güç olanların istihdam edilmesinde destek ve yardımların daha maliyetli olduğunu denkleme dahil etme amacıyla, istihdamı güç olan gruplara yönelik olarak, Birleşik Krallık’ta yapıldığı gibi, farklı hizmet sözleşmeleri diğerlerinden ayrı olarak hazırlanıp uygulanabilir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

REFERANSLAR

Abdulkadiroglu, Atila, Joshua Angrist, Susan Dynarski, Thomas Kane and Parag Pathak (2011) “Accountability and Flexibility in Public Schools: Evidence from Boston’s Charters and Pilots.” Quarterly Journal of Economics 126(2): 699-748. Rita Almeida, Jere Behrman, David Robalino (Editors). 2012. The Right Skills for the Job?: Rethinking Effective Training Policies for Workers, World Bank, Washington, DC. Attanasio, Orazio, Adriana Kugler, Costas Meghir (2011) “Subsidizing Vocational Training for Disadvantaged Youth in Colombia: Evidence from a Randomized Trial”, American Economic Journal: Applied Economics 3(3): 188-220. Benjamini, Yoav and Yosef Hochberg (1995) “Controlling the False Discovery Rate: A Practical and Powerful Approach to Multiple Testing”, Journal of the Royal Statistical Society Series B, 57(1): 289-300. Betcherman, Gordon, Karina Olivas, and Amit Dar (2004) “Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries.” World Bank Social Protection Discussion Paper Series 0402.

Betcherman, Gordon, M. Godfrey, S. Puerto, F. Rother and A. Stavreska, 2007, Global Inventory of Interventions to Support Young Workers Synthesis Report, World Bank. Bruhn, Miriam and David McKenzie (2009), “In Pursuit of balance: Randomization in Practice in Development Field Experiments,” American Economic Journal: Applied Economics 1(4): 200-232. Burbidge, John, Lonnie Magee and A. Leslie Robb (1988). “Alternative Transformations to Handle Extreme Values of the Dependent Variable” Journal of the American Statistical Association 83(401): 123-127 Card, David, Pablo Ibarraran, Ferdinando Regalia, David Rosas-Shady, and Yuri Soares (2011) “The Labor Market Impacts of Youth Training in the Dominican Republic”, Journal of Labor Economics 29(2): 267-300. Fink, Günther, Margaret McConnell and Sebatian Vollmer (2012) “Testing for Heterogeneous Treatment Effects in Experimental Data: False Discovery Risks and Correction Procedures”, Mimeo. Harvard School of Public Health. Ganzeboom, Harry and Donald Treiman (1996) “Internationally Comparable Measures of Occupational Status

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

for the 1988 International Standard Classification of Occupations”, Social Science Research 25(1): 20139. Hanushek, Eric and Steven Ritkin (2006) “Teacher Quality”, pp. 1051-78 in E. Hanushek and F. Welch (eds.) Handbook of the Economics of Education Volume 2. Elsevier, Amsterdam. Heckman, James J., Robert J. Lalonde and Jeffrey A. Smith (1999) “The Economics and Econometrics of Active Labor Market Programs”, Handbook of Labor Economics Volume 3, Part A, 1865-2097 Ibarraran, Pablo, Laura Ripani, Bibiana Taboada, Juan Miguel Villa, Brigida Garcia (2012) “ Life Skills, Employability and Training for Disadvantaged Youth: Evidence from a Randomized Evaluation Design”, IZA discussion paper No. 6617. Jespersen, Svend, Jakob Munch and Lars Skipper (2008) “Costs and Benefits of Danish Active Labour Mar-

ket Programmes”, Labour Economics 15(5): 859-84. Kluve, Jochen (2010) “The effectiveness of European active labour market policy”, Labour Economics 17(6): 904-18. McKinsey&Company (2012), Education to Employment: Designing and System that Works, McKinsey&Company. Dünya Bankası (2010) “Turkey: Investment Climate Assessment—From Crisis to Private Sector Led Growth.” Report 54123-TR. World Bank, Washington, DC. Dünya Bankası (2013a) “Managing Labor Markets through the Economic Cycle,” Report 70130-TR. World Bank, Washington, DC. Dünya Bankası (2013b) “Promoting Excellence in Turkey’s Schools.” Report 77722-TR. World Bank, Washington, DC.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

EK 1: TAHMİN METODOLOJİSİ Mesleki eğitimin ilgilenilen belirli bir çıktı (sonuç) bazında Intent-to-treat (ITT) etkisini, aşağıdaki denklemi, denklem (1) ile analojik olarak tahmin ederek ölçebiliriz:

(1)

burada i bireyleri, s bir kursun *cinsiyet* yaş grubunu (rastgeleleştirilmiş katman) göstermektedir, δi,s ise i bireyinin s grubuna dahil olup olmadığını gösteren ikili (binary) değişkendir. Bu, rastgeleleştirme katmanını kontrol ettiği gibi (Bruhn and McKenzie 2009), birden fazla kursa başvuran bireyler için de kontrol sağlamaktadır. (Abdulkadiroglu et al. 2011). Takip araştırmasını yanıtlayan adayların tümü için referans veriler elimizde olmadığından, ve referans hattındaki bazı veriler kurslar başladıktan sonra toplandığından, ilgilenilen çıktı değişkeninin referans hattı değerlerini kontrol etmiyoruz. Dolayısıyla β, bu çıktı özelinde mesleki eğitim kursuna seçilmiş olmanın ortalama etkisini göstermektedir. Denklem (1)’de Eğitime Seçilen yerine Eğitimi Tamamlayan koyarak, ve sonra bunu işleme alınmayla gereçlendirerek eğitimin gerçekten tamamlanmış olması durumundaki etkiyi de tahmin edebiliriz. Kursu tamamlamayanlar için eğitimin çıktı üzerinde etkisinin olmadığı ve sadece kontrol grubuna alınması halinde kurslara katılabilecek bir birey olmayacağı varsayımı altında, bu hesaplama bize yerel ortalama işlem etkisini (LATE) verir. Bu, kurs çekilişinde seçildiği zaman eğitime katılan, aksi halde katılmayacak olan, birey için kursu tamamladığındaki etkiyi gösterir. Bu tahminde özelindeki bir kaygı, her hangi bir kurs için seçilmiş olmanın, birey kursa katılmaz ya da birkaç gün sonra bırakırsa bile, istihdam sonuçlarını etkileyebilecek olmasıdır. Eğitimin genel etkisini tahmin etmeye ek olarak, belirli kursların daha büyük etki yapıp yapmadığı ya da belirli özellikteki kişilerin eğitimden daha fazla fayda sağlayıp sağlamadığını anlamaya yardımcı olması açısından, etkilerin heterojenliğini de incelemekle ilgilenmekteyiz.Özellik X’e göre heterojenliği tahmin etmek için:

(2)

Kurs özellikleri sadece kurs düzeyinde değişkenlik göstermektedir, dolayısıyla standart sapmaları kurs bazında kümelendirmekteyiz.Yakın geçmişte Fink et al. (2012), rastgeleleştirilmiş deneylerin işlem etkisinde heterojenliği ararken çoklu hipotez testi için yeterli kontrolü yapmadığı eleştirisini getirmiştir.Söz konusu araştırmacılar, hatalı keşif oranını (hatalı olarak reddedilen sıfır hipotezlerinin beklenen oranı) sabit tutan Benjamini ve Hochberg (1995) yaklaşımının kullanılmasını önermektedir. Heterojenliğin hangi boyutunun bu kaygı özelinde sağlıklı olduğunu araştırmak için bu yaklaşımı kullanıyoruz.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

EK 2: KİLİT ÇIKTI DEĞİŞKENLERİNİN TANIMLARI İstihdam sonuçları (çıktıları) Aşağıdaki istihdam sonuçları, takip araştırmasında toplanan verilere dayanılarak tanımlanmıştır. Tam çalışan: Bireyin önceki dört hafta boyunca ücret veya benzeri bir gelir karşılığında çalışmış olduğu durumda 1 değerini alan gösterge değişkendir (çalışmamış olduğu durumda 0 değeri alır). 20 saat ve üzeri çalışan: Bireyin halen haftada 20 saat veya daha fazla çalışıyor olduğu durumda 1 değerini alan gösterge değişkendir (aksi halde 0 değeri alır). Haftalık saat: İstihdam edilidiği son ay, haftada çalışılan saat sayısı.Halen çalışmayan bireyler için 0, haftada 100 saat çalışan içinse (referans hattındaki 99’uncu yüzdelik dilimi), aykırı değerleri hariç tutma amacıyla, en üst düzeyde kodlanır. Aylık gelir: Son ay çalışmayla elde edilen toplam aylık gelir. Çalışmayan bireyler için 0 olarak, aykırı değerleri hariç tutma amacıyla kontrol grubu kazanç dağılımının 99’uncuyüzdelik dilimi için de en üst düzeyde kodlanır. Dönüştürülmüş aylık gelir: Son ayki çalışmada elde edilen aylık gelirin ters hiperbolik sinüs dönüşümü, log(y+(y2+1)1/2 ). Bunun aykırı değerler için gelir düzeyine kıyasla daha sağlam olması istenmiştir ve logaritma dönüşümüne benzerdir;ancak gelir 0 olduğunda da tanımlanır (Burbidge et al. 1988). Mesleki statü: Ganzeboom and Treiman’ın (1996) sosyoekonomik statüye ilişkin uluslararası ölçümlemeleri kullanılarak mesleki statü bazında kodlanır. Bu, 16 (örn. ev işleri hizmetlisi) ile 90 (örn. hakimler) arasında sürekli olan bir ölçümdür ve çalışmayan bireyler için 0 olarak kodlanır. Kayıtlı iş: Birey halen sosyal güvenlik kapsamında bir işte çalışıyorsa 1 değerini alan gösterge değişkendir (aksi halde 0 değeri alır). Kayıtlı gelir: Sosyal güvenlik altındaki bir işte kazanılan aylık gelir. Toplam istihdam endeksi: Yukarıdaki değişkenlerin her birinin, ortalaması düşülüp standart sapmasıyla bölünerek standartlaştırıldıktan sonra, ortalaması alınarak elde edilen standartlaştırılmış bir endekstir.Bu ölçüm, “tam çalışan” değişkeni bulunmayan bireyler için olmayacak şekilde ayarlanmıştır; aksi halde, mevcut bulunan verilerle toplam istihdam değişkenlerinin ortalamasıdır.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

Refah ölçümleri İki yıl içinde çalışmaya başlama olasılık beklentisi: İki yıllık süre içinde beklenen bir işe sahip olma şansı;0 ve 100 aralığı dışında yanıt verilmesi durumunda “yok” olarak kodlanır. Ruhsal sağlık endeksi (MHI-5): Bu beş-maddeli bir endekstir; azami puan 25, asgari puan ise 5 olur. Yüksek puanlar daha arzu edilir, çünkü psikolojik refah deneyimini ve psikolojik stresin yokluğunu gösterir.Bireylere geçen dört hafta içinde aşağıdakilerden her birini hangi sıklıkta yaptığı sorulur (her biri 5 puan üzerinden yanıtlanır; 1 hiçbir zaman, 5 ise her zaman yanıtını gösterir): - Sinirli (gergin) bir kişi oldu (ters-kodlu) - Morali son derece bozuldu, hiçbir şey neşelendiremedi (ters-kodlu) - Sakin ve huzurlu hissetti - Mahzun ve hüzünlü hissetti (ters-kodlu) - Mutlu bir kişi oldu MHI-5 bu yanıtların toplamıdır. Mevcut sübjektif refah: Bireylere, hanehalkının bugün 10-basamaklı Cantril merdiveninin neresinde olduğunu düşündüğü sorulur (en yoksul olanlar birinci basamakta, en varlıklı olanlarsa onuncu basamaktadır). Beş yıl içinde sübjektif refah: Bireylerin, beş yıl içinde hanehalkının bulunacağını düşündüğü Cantril merdiveni basamağı. Geçen yıl toplam hanehalkı geliri: Tüm kaynaklardan sağlanan toplam gelir; kontrol grubu dağılımında 99’uncu yüzdelik dilim için (74,000 TL) en üst düzeyde kodlanır. Dönüştürülmüş hanehalkı geliri: Toplam hanehalkı gelirinin ters hiperbolik sinüsü. Dayanıklı mal endeksi: Hanehalkının dayanıklı mal ve altyapı sahipliğini gösteren 15 gösterge içindeki ilk temel bileşendir (doğalgazlı ya da elektrikli fırın sahibi olmak; mikrodalga fırın sahibi olmak; bulaşık makinesi sahibi olmak; DVD/VCD oynatıcı sahibi olmak; fotoğraf makinesi/video kamera sahibi olmak; Digiturk/Uydu sahibi olmak; klima sahibi olmak; CD çalar ya da iPod sahibi olmak; telefon sahibi olmak; bilgisayar sahibi olmak; internet bağlantısı sahibi olmak; binek otomobili sahibi olmak; taksi, minibüs ya da ticari araç sahibi olmak; bisiklet sahibi olmak; evde dört ya da beş odanın olması).

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

EK 3: TAHMİN SONUÇLARI TABLO A1 İşlem ve kontrol grupları arasındaki farklılıkların özet istatistikleri ve testi Referans Örneklem

Takip Örneklemi

Kontrol Ortalama (S.D.)

İşlem Farklılık (Std. Hata)

5308

0.629

0.005

(0.483)

(0.013)

27.1

-0.389**

(7.2)

(0.198)

0.724

0.009

(0.447)

(0.012)

11.3

-0.005

(3.3)

(0.069)

0.264

-0.007

(0.441)

(0.012)

0.134

-0.000

(0.340)

(0.008)

4.09

0.024

(1.57)

(0.040)

0.346

0.004

(0.476)

(0.011)

0.631

-0.021*

(0.483)

(0.012)

3.38

0.006

(4.91)

(0.111)

Kontrol Ortalama (S.D.)

İşlem Farklılık (Std. Hata)

5529

0.623

0.010

(0.485)

(0.013)

27.0

-0.306

(7.2)

(0.194)

0.724

0.005

(0.447)

(0.012)

11.3

0.014

(3.3)

(0.071)

0.265

-0.008

(0.441)

(0.012)

0.133

-0.003

(0.340)

(0.008)

4.10

0.011

(1.57)

(0.040)

0.351

0.002

(0.478)

(0.012)

0.626

-0.020

(0.484)

(0.013)

3.33

0.006

(4.88)

(0.113)

Bireysel Özellikler (yönetsel veriler) Kadın Yaş En az orta öğretim

5308 5308

5529 5529

Bireysel özellikler (referans hattı verileri) Örgün eğitim süresi Önceden eğitim kursuna katılmış Hanehalkı reisi Hanehalkı büyüklüğü Evli Önceden çalışmış Ücretli çalışma yılları toplamı

5255 5308 5276 5308 5033 5308 5277

5008 5057 5027 5057 4797 5057 5027

Notlar: Sağlam standart hatalar paranteze alınmıştır. *, ** ve ***, sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde anlamlılığı göstermektedir. Referans hattında birey özellikleri için ölçülen takip verilerinin örneklem büyüklükleri, hem referans hem de takip gruplarındaki mülakata alınan örneklemler içindir; referans hattındakiler hariç, sadece takip grubunda mülakata alınan bireyler de bulunmaktadır.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO A2 Örgün eğitim düzeyi, önceki iş deneyimi ve alınan kurslar bazında İŞKUR eğitiminin etkisindeki farklılaşmalar Etkileşim

En az orta öğretim

Örgün eğitim yılları

Önceki kurs

Örnekl. hacmi

Tam çalışan

-0.032

(0.042)

0.054

(0.036)

5497

20 saat ve üstü çalışan

-0.006

(0.042)

0.025

(0.035)

5529

Kayıtlı çalışan

0.013

(0.039)

0.022

(0.032)

5508

Tam çalışan

-0.002

(0.006)

0.050

(0.070)

5497

20 saat ve üstü çalışan

0.001

(0.006)

0.009

(0.069)

5529

Kayıtlı çalışan

0.000

(0.006)

0.025

(0.065)

5508

Tam çalışan

0.046

(0.043)

0.019

(0.022)

5497

0.093**

(0.042)

-0.004

(0.022)

5529

Kayıtlı çalışan

0.065

(0.040)

0.014

(0.021)

5508

Tam çalışan

0.027

(0.038)

0.018

(0.028)

5497

20 saat ve üstü çalışan

0.058

(0.037)

-0.012

(0.028)

5529

Kayıtlı çalışan

0.062*

(0.036)

-0.003

(0.025)

5508

20 saat ve üstü çalışan

Önceden çalışmış

İşlem

Notlar: Sağlam standart hatalar paranteze alınmıştır. *, ** ve ***, sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde anlamlılığı göstermektedir. “İşlem b” İŞKUR eğitiminin etkisinin LATE tahminidir, “Interaction b” iseeğitimin örgün eğitim düzeyi/önceki çalışma deneyimi/önceden alınan kurslar ile etkileşime ait LATE tahmidir; örn. En az orta öğretimi tamamlamış kursiyerler için eğitimin etkisi. Tahmin metodolojisi hakkında ayrıntı için Ek 1’e, değişkenlerin tanımları için Ek 2’ye bakınız.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO A3 İŞKUR eğitiminin erk kazanımı ve cinsiyet davranışları üzerindeki etkileri Hanehalkı reisi mi veya eş mi?

Alınan karar sayısı

Cinsiyetler arası eşitlik inanışı

0.004

0.058

0.057

(0.010)

(0.044)

(0.036)

Kontrol Ort.Bağımlı değişken

0.188

5.601

2.540

Örneklem Hacmi

5472

5515

5469

-0.002

0.024

0.179**

(0.021)

(0.071)

(0.079)

0.002

0.056

0.072

(0.031)

(0.088)

(0.086)

-0.004

0.105

0.053

(0.013)

(0.088)

(0.069)

0.016

0.042

-0.010

(0.015)

(0.086)

(0.060)

Eşitlik testi için p-değeri:

0.785

0.910

0.300

Kontrol Ortlaması: genç erkek

0.14

6.3

2.0

Kontrol Ortlaması: yetişkin erkek

0.54

6.1

2.1

Kontrol Ortalaması: genç kadın

0.06

5.5

2.8

Kontrol Ortalaması: yetişkin kadın

0.13

5.1

2.8

Panel A: Birleştirilmiş Örneklem ITT Tahmini

Panel B: Yaş*Cinsiyet Heterojenliği ITT – 25 yaş altı erkekler için

ITT – 25 yaş üstü erkekler için

ITT – 25 yaş altı kadınlar için

ITT – 25 yaş üstü kadınlar için

Notlar: Sağlam standart hatalar paranteze alınmıştır. *, ** ve ***, sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde anlamlılığı göstermektedir.Eşitlik testi, dört yaş*cinsiyet katmanında işlem etkisinin eşitliğinin yokluğunu test eder.Alınan karar sayısı 7 üzerindendir. Cinsiyet eşitliği inanışlarında azami puan 5’tir.Tahmin metodolojisi hakkında ayrıntı için Ek 1’e, değişkenlerin tanımları için Ek 2’ye bakınız.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO A4 Rekabetçi ve özel kurslarda farklı olan nedir?

0 veya 1 rakip

2 veya 5 rakip

6 ve üstü Rakip

Kamu Sağlayıcı

Özel Provider

6 ve üstü rakipli ve özel

50+++

60***

Kurs Özellikleri Kurs uzunluğu (gün olarak) Kurs uzunluğu (saat olarak)

375

344+++

287+++

328

353***

352

Muhasebe kursu

0.19

0.12+++

0.36+++

0.13

0.45***

0.48

Profesyonel kurs

0.05

0.17+++

0.14+++

0.11

0.14***

0.23

Zanaat kursu

0.24

0.22

0.06+++

0.23

0.02***

0.00

Teknikkurs

0.11

0.15+++

0.20+++

0.19

0.07***

0.10

Hizmetkursu

0.33

0.16+++

0.09+++

0.24

0.14***

0.05

İstanbul’da kurs

0.09

0.24+++

0.26+++

0.27

0.12***

0.29

Ortalama öğretmen deneyimi 12 aydan fazla

0.24

0.39+++

0.58+++

0.45

0.34***

0.51

Yüksek öğretime sahip kurs öğretmenlerinin yüzdesi

59.8

80.1+++

58.9

71.9

51.2***

60.0

Kadın

0.63

0.55+++

0.64

0.61

0.66***

0.68

Yaş

27.1

26.7

26.2+++

27.0

26.5***

25.8

En az orta öğretim

0.69

0.75+++

0.81+++

0.66

0.85***

0.89

Örgün eğitim yılları

9.6

10.2+++

10.8+++

9.7

10.9***

11.2

Daha önce eğitim kurslarına katılmış

0.21

0.23

0.26+++

0.25

0.20***

0.20

Hanehalkı reisi

0.10

0.14+++

0.11

0.12

0.10**

0.10

Hanehalkı büyüklüğü

3.88

3.72++

3.73+++

3.86

3.64***

3.58

Evli

0.31

0.28+

0.26+++

0.30

0.27*

0.24

Daha önce çalışmış

0.49

0.62+++

0.57+++

0.57

0.55

0.58

Ücretli çalışma yılları toplamı

2.57

3.60+++

2.84+

3.17

2.64***

2.64

Raven test puanları (12 üzerinden)

5.44

6.41+++

6.26+++

6.10

5.93*

6.29

Matematiksel beceri puanları (4 üzerinden)

3.21

3.45+++

3.48+++

3.31

3.51***

3.50

Kararlılık

8.31

8.42++

8.32

8.36

8.35

8.39

Bireysel Özellikler (yönetsel veriler)

Bireysel Özellikler (referans hattı verileri)

Notlar: Örneklem ortalamaları gösterilmiştir. *, **, ve *** kamu sağlayıcılarından istatistiksel farklılığı sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 veyüzde 1 düzeylerinde gösterir. ‘+, ++, and +++ 0 ve 1 rakipli kurslarından istatistiksel farklılığını sırasıyla yüzde 10, yüzde 5 ve yüzde 1 düzeylerinde gösterir. Kamuca sağlanan kurslar, özel sağlayıcılı kurslar karşısında test edilmiştir; daha rekabetçi kurslar daha az rekabetçi kurslara karşı test edilmiştir;son sütun 6 ve daha fazla rakipli özel sağlayıcılı kurslar için ortalamayı gösteriyor olup bunu her hangi başka bir grupla test etmemektedir.

TÜRKİYE: İŞKUR MESLEKİ EĞİTİM PROGRAMLARININ ETKİ DEĞERLENDİRMESİ

TABLO A5 Kurs ve aday özelliklerine göre düzeltme yapıldıktan sonra da özel sağlayıcılığın ve rekabetin “katma-değer”i korunmaktadır Diferansiyel Etki:

İşlem Etkileşimi yapılan:

20+ saat çalışan

Toplam İstihdam Endeksi

0.044*

0.117***

(0.023)

(0.043)

0.058*

0.112*

(0.030)

(0.059)

0.061**

0.107*

(0.029)

(0.054)

0.095***

0.190***

(0.034)

(0.058)

0.127***

0.232***

(0.037)

(0.070)

0.110***

0.214***

(0.036)

(0.065)

Özel sağlayıcının verdiği kurs Ağırlıksız (Tablo 6’da verildiği gibi)

Eğilim puanına göre ağırlıklı

İşlemin eğilim puanı etkileşimine göre kontrol

6 ve daha fazla rakipli özel sağlayıcının verdiği kurs Ağırlıksız (Tablo 6’da verildiği gibi)

Eğilim puanına göre ağırlıklı

İşlemin eğilim puanı etkileşimine göre kontrol