DOCUMENTO DE DEBATE OXFAM
NOVIEMBRE 2013
Proceso de embalado de caco en sacos y etiquetado para su exportación. Sede central de COOPOAGRO. Gradalupe Vanilla / Jot Down.
SEMBRAR LA CONFIANZA EN LA AGRICULTURA CAMPESINA Superar la lógica del crédito sólo para cultivar, y dirigirlo hacia la inversión. PAVEL ISA CONTRERAS INVESTIGADOR INDEPENDIENTE
Por años, el país no sólo no ha contado con políticas públicas específicas para la pequeña producción, sino que el objetivo de las políticas agrarias ha sido principalmente alimentar las ciudades. El bienestar de productores y productoras, la sostenibilidad y rentabilidad de las unidades productivas y la transformación tecnológica han tenido una escasa prioridad. Con respecto al crédito y al aseguramiento, el movimiento campesino destaca que tradicionalmente el crédito público ha cubierto menos del 20% de la superficie cultivada, que la pequeña producción no accede al crédito privado y que el financiamiento se concentra en arroz. Proponen superar la lógica del crédito sólo para cultivar, y dirigirlo hacia la inversión para el cambio tecnológico, el riego y el fortalecimiento de la capacidad de comercializar en colectivo. También proponen generar incentivos para reducir las barreras al crédito privado.
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1 INTRODUCCIÓN El desarrollo de la agricultura en República Dominicana, y en particular de la pequeña producción, es vital para reducir la pobreza y ampliar las oportunidades económicas en el ámbito rural. La agricultura campesina está limitada por un conjunto de factores, los cuales se interrelacionan y se retroalimentan, afectando directamente a quienes la practican y comprometiendo el desarrollo económico y social del país. Las barreras a superar para que la agricultura campesina (familiar, de pequeña y de mediana escala) se desarrolle implican dos grandes líneas de trabajo: • El acceso de las familias a recursos claves: agua, crédito, tierras, tecnologías y conocimiento • La vinculación de los campesinos productores con los mercados locales, nacionales e internacionales. El círculo opera así: las dificultades de acceso a recursos productivos como tierra y crédito impiden impulsar cambios tecnológicos que eleven la productividad. A su vez, el reducido tamaño de la producción y la relativamente baja calidad de la producción contribuyen a una inserción precaria en los mercados, lo que a su vez implica bajos precios, reducidos ingresos y pobreza. Así las familias agroproductoras se mantienen en una posición desventajosa para acceder a recursos. El financiamiento oportuno y suficiente es uno de los mayores retos que enfrenta la pequeña producción; de hecho, se considera que las restricciones en el acceso al crédito y al aseguramiento potencian la inseguridad alimentaria, porque limitan la producción corriente, restringen las posibilidades de expandir la dotación de capital y la productividad e incrementan de manera significativa la vulnerabilidad económica de las familias que producen alimentos. Este documento plantea que el hecho de que la limitada cobertura del crédito público, su nivel de concentración geográfica y productiva, y el hecho de que sea principalmente un crédito de corto plazo, son obstáculos graves que impiden que se convierta en una verdadera palanca para el desarrollo. Ante ese panorama, la respuesta del Gobierno del Presidente Danilo Medina ha sido incrementar los fondos de crédito para el financiamiento de productos agropecuarios específicos y el impulso del cumplimiento de la Ley 157-09 sobre Seguro Agropecuario. Se trata de respuestas importantes pero fragmentadas, que evidencian la falta de integralidad en la política crediticia, pues no parecen estar articuladas a otras políticas, ni basadas en un cambio estructural que produzca mejoras en el largo plazo. 1
Uno de los objetivos de más alta prioridad en las políticas de financiamiento sectorial, especialmente las impulsadas con recursos públicos, debe ser fortalecer el aseguramiento de la oferta y la disponibilidad nacional de alimentos. Para lograrlo es necesario articular el crédito a un paquete integral que contribuya simultáneamente a facilitar las operaciones corrientes de ellas, a su rearticulación a las cadenas de aprovisionamiento y a la transformación tecnológica. En República Dominicana, como en otras partes del mundo, los pequeños agricultores enfrentan graves trabas en el acceso a crédito y aseguramiento. Esto les impide invertir en transformar predios para hacerlos más productivos y sostenibles. La política crediticia puede contribuir a “valorizar” la actividad agrícola. Sin embargo, desde hace décadas, no forma parte de una política integral de desarrollo agrícola sino que se maneja como un instrumento para viabilizar la producción de algunos rubros, sin que apueste por cambios significativos en los métodos de producción o la forma en que la pequeña producción se inserta en los mercados y se vincula con sus proveedores de insumos o servicios. Oxfam y la Articulación Nacional Campesina plantean en este documento que el aseguramiento, junto al financiamiento suficiente y oportuno, están en el tope de la agenda de una política para el fomento de la pequeña producción
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2 FUENTES DE FINANCIAMIENTO A LA AGROPECUARIA Durante los últimos diez años, el acceso al crédito agropecuario se ha concentrado en dos grandes fuentes en la República Dominicana: privada, que se otorga a través de bancos múltiples y que representa un porcentaje mayoritario; y pública, que el Gobierno ejecuta a través del Banco Agrícola de la República Dominicana, y que en los últimos tres años no ha superado el 30%.
Datos del año 2011 indican que el financiamiento público al sector agropecuario creció de manera significativa en la última década, pasando desde valores que oscilaron entre los RD$10 mil millones y RD$11 mil millones entre 2003 y 2006, hasta más de RD$25 mil millones en 2011. Sin embargo, al descontar la inflación, se observa que el valor real del financiamiento se mantuvo prácticamente igual al de 2002. Aunque las cifras relevan una tendencia creciente del crédito privado, el cual se dirige casi exclusivamente a financiar al sector agroempresarial, en ese período, el financiamiento público se estanca. Este es prácticamente el único al que tiene acceso la pequeña producción, aparte del provisto por los intermediarios y acopiadores, el cual se hace en condiciones arbitrarias. Las fuentes de financiamiento para las pequeñas unidades agrícolas son dos: el Banco Agrícola (BAGRICOLA)1, que ofrece un tipo de crédito formal, y el crédito informal, a través de pequeños agentes comerciales intermediarios, que adelantan recursos financieros a muchos 3
pequeños productores a cambio de asegurar productos de la cosecha a precios preferenciales2. De acuerdo con estadísticas oficiales, durante los últimos años de la década pasada, el crédito total a la agricultura por parte del Banco Agrícola osciló alrededor de un nivel equivalente a 10% de toda la superficie cultivada. Las cooperativas de ahorro y crédito, ubicadas en algunas provincias del país, también son fuente de crédito para los pequeños productores pero en menor escala, en tanto que la banca privada está ausente de las operaciones de la agricultura familiar y campesina, debido a que sus requerimientos son muy altos, en especial por la exigencia de garantías y los activos. Si la pequeña agricultura fuese rentable y dinámica, y hubiese mecanismos de mitigación de riesgos, el acceso al crédito sería mucho más amplio. De allí que es muy probable que el grueso de las operaciones de la banca privada (múltiple) con el sector agropecuario sea para el financiamiento de la comercialización de arroz, y en menor medida crédito a algunos grandes productores, como los consorcios azucareros.
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3 BARRERAS DE ACCESO La limitada cobertura del crédito público para la pequeña agricultura, su nivel de concentración geográfica y por productos, y el hecho de que sea principalmente un crédito a corto plazo, se constituyen en obstáculos graves que impiden el desarrollo de los productores. En cuanto a los programas públicos de asistencia agropecuaria, no existe un perfil de las unidades productivas beneficiarias de las intervenciones públicas en agricultura (a excepción del Instituto Agrario Dominicano, IAD), ni criterios pre-establecidos o informes con respecto a los beneficiarios. La asistencia llega por una suerte de autoselección en la que los pequeños productores, especialmente los organizados en asociaciones, buscan asistencia pública, mientras que las unidades más grandes parecen buscarla menos. Se pueden resumir las principales dificultades en: • Falta de una política crediticia integral, con presupuestos a largo plazo. • Financiamiento a corto plazo que exige un pronto repago. • El financiamiento del Banco Agrícola de la República Dominicana es para capital de trabajo. • Las tasas de interés son relativamente elevadas y muy superiores a las tasas de inflación, lo que dificulta el acceso. • El Banco Agrícola no financia el 100% de los requerimientos para capital de trabajo, sino solo una proporción. • Concentración del financiamiento en el cultivo de arroz3 y por zona geográfica. Solo en el año 2011 se dedicó el 55% de todo el financiamiento agrícola a la producción y comercialización del arroz; esta realidad, a su vez provoca una concentración del financiamiento por zona geográfica, que prioriza las regiones Nordeste (provincias Duarte y María Trinidad Sánchez) y Norcentral (provincias La Vega y Monseñor Nouel) que responden por buena parte de la producción de arroz a nivel nacional. • Alto riesgo en las cosechas • Ausencia de garantías en la provisión de créditos Como consecuencia de estas barreras, los pequeños productores se insertan a las cadenas de aprovisionamiento de manera subordinada y con la vulnerabilidad que les da el depender de las condiciones crediticias que les imponen los agentes intermediarios, que al final son sus únicas fuentes de financiamiento.
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4 HACIA UNA POLÍTICA INTEGRAL DE CRÉDITO El acceso a crédito suficiente y oportuno puede ser un poderoso instrumento de cambio de la realidad de la agricultura familiar y campesina, pero debe considerarse como parte de una política integral, que contribuya simultáneamente a facilitar sus operaciones corrientes, su rearticulación a las cadenas de aprovisionamiento y a la transformación tecnológica. El Gobierno del Presidente Danilo Medina ha adoptado dos líneas de política en materia de financiamiento agropecuario: • Incrementar los recursos crediticios disponibles para rubros específicos • Impulsar el cumplimiento de la Ley 157-09 sobre Seguro Agropecuario, que tiene por objetivo proteger la agricultura de catástrofes naturales. Ambas políticas representan un importante cambio en la postura del sector público respecto a años recientes. Sin embargo, adolecen de carecer de integralidad, y no parecen hacer que la estrategia de crédito se articule a otras con sentido de largo plazo y de cambio estructural. En ese sentido, la política crediticia nacional debe orientarse a “valorizar” la actividad agrícola para que contribuya a mejorar la situación de seguridad alimentaria de la población urbana y rural, y el bienestar de las familias rurales, en especial de aquellas que producen alimentos.
Propuestas para ampliar el alcance del crédito y aseguramiento a la agropecuaria • Articular el crédito a un paquete integral que contribuya simultáneamente a facilitar las operaciones corrientes de la pequeña producción, su articulación a las cadenas de aprovisionamiento, y a la transformación tecnológica. • Enfocar las políticas hacia un financiamiento oportuno y suficiente • Impulsar el cumplimiento de la Ley 157-09 sobre el Seguro Agropecuario cuyo objetivo es proteger la agricultura ante catástrofes naturales4. • Fomentar el crédito del Estado a las organizaciones de productores para fines de: o Transformaciones tecnológicas o Comercialización colectiva a través de asociaciones o cooperativas o Construir infraestructura de riego, procesamiento y almacenamiento de agua para manejarla de forma eficiente o Fortalecer las capacidades de comercialización, a través de la expansión y mejoramiento de la infraestructura. 6
• Reducir los requerimientos de acceso al financiamiento del Banco Agrícola para los pequeños productores. • Crear un programa de incentivos crediticios para fomentar: o La agricultura sostenible o La adopción de tecnologías más productivas de cultivo y procesamiento • Especializar fondos para el crédito a mujeres productoras • Crear un sistema de incentivos o créditos para empresas comerciales mayoristas o cadenas de supermercados dirigidos a fortalecer la compra privilegiada de productores asociados, y la compra a precios mejorados y contratos asegurados. • Diversificar y diferenciar los créditos según se dirijan a producción o comercialización para favorecer la primera, esto es, fijar un interés más bajo y tiempos para saldar más largos para los créditos dirigidos a la producción, y establecer un periodo de gracia en los créditos para el sector agropecuario. • Impulsar los créditos individuales pero gestionados y avalados por las cooperativas. • Promover que el sector privado participe de manera más activa en la provisión de créditos a la pequeña producción a través de mecanismos de incentivos como fondos a menores costos que los de mercado y a precios (tasas de interés) regulados y acordados, para las instituciones financieras que incursionen en este tipo de actividades. • Ampliar el acceso del seguro agropecuario a la pequeña producción agrícola campesina. Se propone duplicar el ritmo de cobertura del seguro agropecuario contemplado en la Ley 157-09 para que en 2016, antes que haber alcanzado una cobertura de 30% del total de unidades productivas, se logre el 60%. Para ello se requeriría duplicar las asignaciones presupuestarias anuales para ese fin desde RD$150 millones a RD$300 millones. • Expandir los fondos de asistencia para cubrir las primas de las pólizas de aseguramiento. • Transformar el Instituto Agrario Dominicano (IAD) en el Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER), que tendría como misión apoyar la viabilidad económica, social, cultural y ecológica del modelo de agricultura familiar campesina.
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CONCLUSIÓN El crédito y el aseguramiento inciden en el aumento de la productividad agropecuaria, cuyo mayor riesgo es su vulnerabilidad frente al cambio climático, las plagas y otros factores naturales. El acceso de los pequeños productores a financiamiento oportuno y suficiente, que se extienda más allá de unos pocos rubros, favorecerá la mejora de las condiciones de vida de las familias campesinas, pues puede generar una dinámica en la que, a través del incremento del rédito se garantiza también la restitución del crédito, dando más facilidades para los pequeños productores para acceder al financiamiento.
NOTAS 1. El Bagrícola reportó haber financiado un total de 911,684 tareas en 2011 (Bagrícola, 2012). Por su parte, el Ministerio de Agricultura registró una superficie total sembrada de 9.1 millones, lo que supone una cobertura de financiamiento de un 10%. Sin embargo, si excluimos los cultivos de caña de azúcar (1.6 millones de tareas sembradas), de café (2.1 millones de tareas), y de cacao y tabaco (cerca de 2.6 millones de tareas), la cobertura de financiamiento llega hasta 17%.
Durante los últimos años, el financiamiento total del Banco Agrícola ha rondado un nivel cercano a los RD$7 mil millones por años. En 2011, el financiamiento alcanzó RD$6,487.6 millones. De éstos, RD$4,305.1 millones financiaron actividades agrícolas, y RD$1,420 millones se dirigieron a actividades pecuarias. Esto supone un financiamiento por tarea de RD$4,722.
2. No existen estadísticas ni se conocen estimaciones del volumen de crédito canalizado a través de este mecanismo ni existe información sistematizada sobre sus modalidades. 3. Generalmente los cultivos de caña de azúcar, café, cacao y tabaco se excluyen de las estimaciones de financiamiento. En el caso de la caña de azúcar la razón es que generalmente es sembrada por consorcios azucareros que no califican para el financiamiento público, aunque hay colonos independientes que cultivan para suplir los ingenios gerenciados por los consorcios. En el caso del café, del tabaco y del cacao, hay instituciones especializadas que proveen asistencia técnica y financiamiento, y en los casos del café y del cacao, se tratan de cultivos perennes en los que la superficie sembrada es de poca significación. 4. El gobierno, mediante aportaciones presupuestarias en 2013 incrementó el monto de recursos para habilitar el funcionamiento del esquema de seguro. En 2012, el seguro agropecuario sólo alcanzó a cubrir menos de 500 mil tareas de cultivos y un total de unos 27 mil productores.
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© Oxfam Internacional, noviembre 2013 Este documento ha sido escrito por Pavel Isa Contreras con la participación de la dirección de la Articulación Nacional Campesina. Forma parte de una serie de documentos dirigidos a contribuir al debate público sobre políticas humanitarias y de desarrollo. Para más información sobre los temas tratados en este documento, por favor póngase en contacto con advocacy@oxfaminternational.org Esta publicación está sujeta a copyright pero el texto puede ser utilizado libremente para la incidencia política y campañas, así como en el ámbito de la educación y de la investigación, siempre y cuando se indique la fuente de forma completa. El titular del copyright solicita que cualquier uso de su obra le sea comunicado con el objeto de evaluar su impacto. La reproducción del texto en otras circunstancias, o su uso en otras publicaciones, así como en traducciones o adaptaciones, podrá hacerse después de haber obtenido permiso y puede requerir el pago de una tasa. Debe ponerse en contacto con policyandpractice@ oxfam.org.uk. La información en esta publicación es correcta en el momento de enviarse a imprenta. Publicado por Oxfam en República Dominicana en noviembre 2013. C/ Josefa Perdomo 160, esquina Hermanos Deligne, Gazcue, Distrito Nacional, República Dominicana
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