Resumen: Sembrar futuro desde la raíz by Oxfam en República Dominicana

DOCUMENTO DE DEBATE OXFAM

OCTUBRE 2013

Narciso Alonso Brito moviendo el cacao en el secadero de su casa. Una vez secado lo llevará a la sede central de COOPROAGRO para su comercialización. © Guadalupe Vallina / Jot Down.

SEMBRAR FUTURO DESDE LA RAÍZ Priorizando políticas y gasto público en beneficio de la pequeña y mediana agricultura dominicana PAVEL ISA CONTRERAS INVESTIGADOR INDEPENDIENTE

Transformar la vida de esas familias es contribuir al desarrollo el país. Contribuir a elevar la productividad de sus predios y a recibir precios más justos por sus productos necesita de un plan de acción concreto impulsado desde el Estado y con una activa participación de los productores y las productoras organizadas. Oxfam y la Articulación Nacional Campesina -ANC- presentan en este documento propuestas de políticas y acciones concretas para contribuir al desarrollo de la agricultura de pequeña producción como tarea ineludible para reducir la pobreza y ampliar las oportunidades de desarrollo sostenible en el ámbito rural. Las familias campesinas en República Dominicana subsisten sin políticas focalizadas que las identifiquen como unidades productivas con vocación comercial atendiendo a sus especificidades. Se trata de una mayoría sobre la cual no existen estadísticas específicas ni información transparente y actualizada.

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RESUMEN Un objetivo prioritario de las políticas nacionales debe ser romper la dinámica en que se desenvuelve la agricultura campesina para que, de manera explícita, las personas que participan de la economía campesina puedan producir más y mejor, organizarse y comercializar mejor, y en formas más ventajosas en las cadenas de comercio. A esta situación hay que darle respuestas. Proponemos acciones en tres direcciones:

Cambio de modelo • Pasar del enfoque economicista, centrado en aumentar la producción, la productividad y la rentabilidad, a uno que priorice a las personas, que integre las cuestiones sociales, culturales y organizativas a las dinámicas económicas y el manejo de los recursos naturales; que considere de manera más clara las dramáticas diferencias entre las empresas agrícolas y la agricultura familiar campesina, frecuentemente atrapada en un círculo vicioso de pobreza material y participación subordinada en las cadenas de abastecimiento. • Poner más énfasis en el desarrollo rural integral, entendido como el proceso sostenido de expansión de las capacidades de las personas que viven en el ámbito rural, prestando mayor atención y articulando el estímulo a las capacidades productivas a temas como los servicios sociales, el manejo de los recursos naturales, la cultura y las organizaciones rurales, elementos claves para un auténtico desarrollo. • Las políticas deben orientarse a atender a las situaciones específicas que enfrentan los productores y las productoras campesinas en cada uno de los territorios donde viven y trabajan, y a la producción específica de los rubros a que se dedican. Deben, además, adaptarse a la complejidad del contexto en términos de productos, sistemas de producción, zonas agroecológicas y microregiones, formas de acceso a diferentes recursos productivos, y vulnerabilidad a eventos climáticos adversos y otros riesgos. • Marcar una clara diferencia entre las empresas agrícolas, sean grandes o pequeñas, y la agricultura familiar campesina y a partir de ahí redefinir los estímulos de las políticas y programas definidos desde el Estado. • Desarrollar un enfoque de género en todas las políticas para atender las limitaciones específicas que enfrentan las mujeres: bajos niveles de alfabetismo; leyes y prácticas discriminatorias que limitan el acceso de las mujeres a recursos, suministros, extensión, mercados, y servicios financieros; a esto se suma la falta de servicios sociales en zonas rurales, que exacerban la pobreza de las mujeres.

Consensuar una agenda especial para la agricultura familiar que responda a: • Enfrentar las severas restricciones para acceder a los recursos como tierra, poniendo especial atención en la titulación definitiva de las parcelas asignadas en los asentamientos de reforma agraria, y la regularización de las propiedades usufructuadas de facto fuera de los asentamientos del IAD y la aprobación de la ley del Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER). • Agua. Es necesario democratizar el acceso, priorizando la inversión para extender la red de infraestructura para el riego contemplados en el Plan Hidrológico Nacional (PHN). También es imperante evitar la privatización del servicio e impulsar un programa nacional de riego con sistemas alternativos adaptados a las condiciones y necesidades específicas de los territorios y sus cultivos. • En materia de crédito, garantizar y facilitar el acceso de los pequeños y medianos productores a financiamiento oportuno y suficiente además del establecimiento esquemas de fondos de garantía o de seguro que amplíen el acceso al crédito del sector y ayuden a proteger a los productores frente a desastres, • Mejorar la capacidad de aprendizaje de los agricultores-as campesinos-as. • El Estado debe participar activamente en diseñar y hacer funcionar esquemas de comercialización que reduzcan los márgenes de intermediación, estabilicen precios y aseguren la inserción de los productores de manera más ventajosa en las cadenas de aprovisionamiento y mercados. • Debe también promover la asociatividad para que los pequeños productores se empoderen y encuentren colectivamente soluciones propias.

Elevar la inversión del Estado, mejorar y focalizar el gasto. • Las inversiones deben dirigirse a las limitaciones que encaran los productores de alimentos a pequeña escala, incluyendo el acceso inadecuado a tierras, agua, infraestructura básica (carreteras, almacenes, etc.), capital, conocimientos, información y suministros agrícolas apropiados. • Basadas en un enfoque basado en derechos, estas inversiones deben concentrarse en las poblaciones vulnerables y marginadas, en particular las mujeres, quienes se encuentran en el centro de la producción de alimentos, pero encaran una discriminación sistemática que afecta sus vidas y sus medios de subsistencia • La inversión debe promover prácticas de producción agroecológica que refuercen la fertilidad del suelo y la capacidad de mantener el agua y la resilencia. 2

• El Estado debe cumplir con las obligaciones de acceso a la información y rendición de cuentas, ofreciendo información estadística desagregada por institución, programas y actividades ejecutadas. Los reportes de ejecución presupuestaria de la Dirección de Presupuesto no desglosan el monto de recursos que la ley consigna anualmente para cada una de las instituciones adscritas al Ministerio de Agricultura ni detallan las ejecuciones por cada una. El ministerio publica el desglose del gasto para cada institución que depende presupuestariamente de éste, pero no lo desglosa por programas y actividades, como lo hace la Dirección de Presupuesto para el Ministerio.

1 INTRODUCCIÓN De todas las políticas de desarrollo productivo, las de fomento agropecuario y seguridad alimentaria han sido las más relegadas. Han sido la cenicienta de las cenicientas de los últimos 50 años. A esa situación hay que darle respuesta. Para ello, hay que cambiar el modelo e invertir en la agropecuaria nacional; no hay alternativas. La nueva agenda debe vencer los incentivos políticos tradicionales y las perspectivas de políticas habituales, pensadas desde y para un mundo distinto. Las inversiones deben dirigirse a solucionar las limitaciones que encaran las productoras y los productores de alimentos a pequeña escala, incluyendo el acceso inadecuado a tierras, agua, infraestructura básica (carreteras, almacenes, etc.), capital, conocimientos, información y suministros agrícolas apropiados. Después de años de desidia y de un ostensible rezago productivo en el sector, el gobierno ha empezado a darle un giro a las políticas agropecuarias, y ha mostrado mucho mayor interés en su desempeño. Hasta el momento, las acciones que han marcado la pauta han sido un aumento en el financiamiento público, el saneamiento de los mecanismos para las importaciones agrícolas, la extensión del seguro agropecuario contra desastres, y una mayor atención a algunos rubros de producción. El cambio era ampliamente anhelado y está creando en lo inmediato una subjetividad positiva en los actores del sector con respecto al Estado y las políticas sectoriales, y a mediano plazo es probable que se vean resultados concretos. A pesar de eso, la política continúa tendiendo a un enfoque marcadamente sectorial y agrarista antes que de desarrollo rural. Por lo anterior, los avances deben continuar, pero cambiando el enfoque de uno que centra sus preocupaciones en la producción, hacia uno que priorice a las personas, que integre las cuestiones sociales, culturales y organizativas a las económicas y a las del manejo de los recursos naturales, y que considere de manera más clara las dramáticas diferencias entre las empresas agrícolas y la agricultura familiar campesina, frecuentemente atrapada en un círculo vicioso de pobreza material y participación subordinada en las cadenas de abastecimiento.

2 LA AGRICULTURA CAMPESINA COMO EJE ECONÓMICO DE UN TERRITORIO La agricultura es la actividad individual más importante para el desarrollo sostenible. No solo tiene la responsabilidad crucial de producir alimentos, y de hacerlo de una forma sostenible que no degrade los recursos naturales, sino que además tiene un gran potencial para constituirse en eje económico de muchos territorios para generar empleos, articular cadenas agroindustriales e incrementar los ingresos de la población pobre en zonas rurales. Pero además, la agricultura es el punto de partida desde donde se articulan un número creciente de cadenas productivas, entre las que se incluyen las agroalimentarias, y contribuye a conformar una economía cada vez más integrada e interdependiente, que crea más valor agregado, y genera más empleo. Para lograr que esas cadenas sean sostenibles y dinámicas, es indispensable una sólida base de producción primaria, de tal forma que aumentos en la demanda y la producción de productos procesados se traduzcan en aumentos en la demanda y la producción de productos primarios. Cuando eso no sucede, la demanda interna tiende a filtrarse al exterior en forma de importaciones de insumos agropecuarios y/o alimentarios, lo que complica la situación de los pequeños productores. En República Dominicana la agricultura campesina está limitada por un conjunto de factores, los cuales se interrelacionan y se retroalimentan: agua, crédito, tierras, tecnologías, conocimiento y vinculación con mercados para comerciar. Las dificultades de acceso a recursos productivos como tierra y crédito impiden impulsar cambios tecnológicos que eleven la productividad. A su vez, el reducido tamaño de la producción y la relativamente baja calidad de la producción contribuyen a una inserción precaria en los mercados, lo que a su vez implica bajos precios, reducidos ingresos y pobreza. Así las familias agroproductoras se mantienen en una posición desventajosa para acceder a recursos. Las barreras a superar para que la agricultura campesina (familiar, de pequeña y de mediana escala) se desarrolle implican dos grandes líneas de trabajo: • El acceso de las familias a recursos clave: agua, crédito, tierras, tecnologías y conocimiento 5

• La vinculación de los campesinos productores con los mercados de comercialización. Oxfam y la Articulación Nacional Campesina -ANC- proponen en este documento lineamientos de políticas y acciones para superar estas barreras y lograr que los tomadores de decisiones aborden la agricultura campesina de manera diferenciada respecto a otro tipo de unidades productivas. La pequeña agricultura debe tener un rol en la protección de los recursos naturales a través del desarrollo de prácticas agrícolas sostenibles y de una agricultura que provea servicios ambientales. El desarrollo de la agricultura y en particular de la pequeña producción es una tarea ineludible para reducir la pobreza y ampliar las oportunidades de desarrollo en el ámbito rural.

3 BARRERAS AL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA CAMPESINA Y PROPUESTAS DE POLÍTICAS Las dificultades de acceso a recursos productivos, como tierra y crédito, impiden impulsar cambios tecnológicos que eleven la productividad. A su vez, el reducido tamaño de la producción y la relativamente baja calidad de la producción contribuyen a una inserción precaria en los mercados, lo que a su vez implica bajos precios, reducidos ingresos y pobreza, lo que nueva vez las coloca en una posición desventajosa para acceder a recursos. Representantes de la pequeña producción agropecuaria en la República Dominicana han identificado cinco problemas que merecen una atención priorizada tanto por parte de las políticas públicas como por las organizaciones de productores y productoras. Estos son: • • • • • •

Acceso a la tierra. Acceso al crédito y al aseguramiento. Acceso a riego y al agua. Acceso a tecnologías y al aprendizaje. Comercialización y la vinculación a los mercados. Baja inversión y con poca participación y transparencia

Estos cinco problemas pueden ser sintetizados en dos grandes dimensiones: acceso a recursos y vinculación a los mercados, en los cuales los cuatro primeros se asocian a la primera dimensión.

3.1 Acceso a la tierra En República Dominicana la frontera agrícola está cerca de sus límites, en un contexto de regulaciones institucionales débiles y de gestión fragmentada, que aún carece de leyes de agua y de ordenamiento territorial. La cuestión de la tierra y la situación de usufructo de ella es uno de los temas en los que más vacíos de información existe. El último Censo Agropecuario fue hecho hace cerca de tres décadas, y el Registro de Productores Agropecuarios data de 1999. 7

La agricultura local está claramente dominada por la pequeña y mediana producción1. Algo más del 70% de la superficie pertenece a fincas de entre 21 y 500 tareas, de las cuales el 55% tiene entre 21 y 100 tareas, y el 45% entre 101 y 500 tareas, según el Registro de Productores Agropecuarios (1999). El latifundio prevalece en las tierras cañeras y ganaderas de la región Este, y algunos casos específicos de cultivos de café, cítricos y otros productos. De acuerdo con estimaciones de Ingrid Lavandier, experta en el tema, el Instituto Agrario Dominicano (IAD) ha distribuido efectivamente unas cuatro millones de tareas. Esto arrojaría una superficie media por parcela de unas 40 tareas. Muy pocas mujeres están asentadas en proyectos de reforma agraria, lo cual se asocia a que fue apenas en 1997 cuando, a través de la Ley 55-97, se reconoce el derecho de las mujeres a ser beneficiarias de la reforma agraria, y que las familias son también de convivientes o cónyuges, de forma que los títulos pueden ser otorgados a ambos miembros de la familia de manera conjunta. Hasta antes de esa fecha, las mujeres sólo tenían derechos sobre las parcelas por herencia o abandono del cónyuge2..

Propuestas de políticas de acceso a la tierra • Aprobar el proyecto de ley del IRADER. Las organizaciones campesinas han propuesto la transformación del Instituto Agrario Dominicano (IAD) en el Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (IRADER) para darle un nuevo impulso a la política de acceso a la tierra sino también a darle un carácter más integral y participativo a las intervenciones. • Acelerar los procesos de titulación definitiva de los parceleros y parceleras de la reforma agraria. • Vincular la titulación de tierras a la producción, comercialización, seguimiento técnico y financiamiento, para hacer económicamente viable la producción agrícola. • Crear un programa especial de titulación para las mujeres y otro de otorgamiento de derecho al usufructo de la tierra a pequeños productores y productoras ocupantes y usuarios de facto de tierras del Estado. • Cumplir con la Ley de Reforma Agraria haciendo un máximo uso de la disponibilidad de superficie para esos fines. • Hacer un censo de tierras agrícolas con la participación de los productores. • Sanear y titular las tierras controladas por el IAD y el Estado. Incorporar la titulación colectiva como una opción para las organizaciones como cooperativas. • Delimitar los parques nacionales con participación de las organizaciones campesinas, incorporando el co-manejo. • Diseñar e implementar estrategias para promover prácticas agrícolas sostenibles como la producción orgánica o agroecológica, y buenas prácticas agrícolas, incluyendo el manejo de suelos en las zonas de amortiguamiento de parques nacionales y áreas protegidas. 8

3.2 Agua a través del riego En los territorios rurales menos favorecidos por el riego o por las precipitaciones, la incidencia de la pobreza tiende a ser mayor. Por eso, lograr incrementar la cobertura de riego en la agropecuaria debe tener un alto nivel de prioridad. Se trata de un elemento clave para valorizar la actividad agropecuaria y que contribuiría a mejorar el acceso a otros recursos en la medida en que mayores rendimientos vinculados a la disponibilidad y uso de riego se traducen en mayor rendimiento y producción, y mayores ingresos, lo que amplía las posibilidades de acceder al crédito, a la compra de insumos de calidad y a la adquisición de equipos3. El gasto público en riego ha mostrado una aguda tendencia al declive a lo largo de las últimas dos décadas. En 2010 el gasto público real en riego fue de apenas un cuarto del nivel registrado en 1990, y medido con respecto al PIB, en promedio entre 2008 y 2010 fue de un 15% del nivel promedio observado entre 1990 y 1992. A lo largo de los últimos años más de dos tercios de la superficie sembrada se han beneficiado del riego4, excluyendo los cultivos de café. Sin embargo, la distribución del riego ha estado muy concentrada en los cultivos de arroz. A esto se suma que la disponibilidad de agua a través de sistemas de riego es muy desigual entre territorios. Las regiones Sur y Suroeste son algunas de las menos favorecidas por el riego y, en menor medida, la región Noroeste y Este. En el caso de esta última, predominan los cultivos de caña y la actividad ganadera, las cuales tienen menor demanda de riego. También hay que considerar zonas agrícolas como Ocoa y La Sierra, con territorios predominantemente montañosos en los que no es posible implementar técnicas tradicionales de riego.

Junto a la relativa concentración territorial del riego, también se da una concentración del riego en un puñado de rubros, además del arroz. A mediados de la década pasada, los cultivos de tomate industrial, arroz, remolacha, berenjena, papa, ajo y cebolla tenían una cobertura de riego que oscilaba entre 95% y 100%, y otros cultivos como ají y banano tenía coberturas de más de 75%. Los cultivos de plátanos y habichuelas rojas, en contraste, tuvieron cobertura de 46% y 63%, respectivamente, y las frutas entre 55% y 78% (INDRHI, 2006, p. 96). Algunas asociaciones de productores, con acompañamiento de instituciones sin fines de lucro y/o la cooperación internacional, han logrado dotarse de sistemas de riego alternativos a los canales construidos por el Estado. Este es el caso de los cultivos de papa y vegetales en San José de Ocoa, y de frutas como sandía en San Juan (ODH/PNUD, 2010). Se estima que la demanda de agua para la producción de alimentos crecerá en los próximos años y generará un importante nivel de estrés hídrico si no se atiende la situación. Hay un creciente deterioro de la calidad del agua la demanda de agua, y los riesgos de inundaciones y daño o destrucción de infraestructura de riego y de otro tipo asociados a los desastres naturales parecen acrecentarse.

Propuesta de políticas para mejorar el acceso al agua El riego es central para fortalecer la capacidad de producir alimentos con mayor rendimiento en un marco de creciente autonomía. El objetivo es fortalecer los espacios de soberanía alimentaria y reducir la inseguridad alimentaria. Las propuestas son: • Recuperar el gasto público en agua para riego. • Modificar el anteproyecto de Ley de Agua5, pues esta ley debe impedir la privatización de las fuentes de agua y asegurar que el ordenamiento institucional que la ley establezca no vaya en desmedro del uso del agua como un activo natural que termine comprometiendo su uso sostenible. • Descentralizar la gestión de agua para riego, rehabilitar y mantener la infraestructura existente. • Impulsar un programa nacional de riego con sistemas alternativos adaptados a las condiciones y necesidades específicas de los territorios y sus cultivos. • Respetar la ley de manejo de cuencas hidrográficas, crear sistemas de pagos o incentivos por servicios ambientales6 (PSA) e integrar las organizaciones en los programas de manejo ambiental. • Fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las juntas de regantes y las asociaciones, con énfasis en las menos consolidadas y de creación más reciente. • Impulsar la capacitación para el uso adecuado del agua a todos los niveles para evitar el desperdicio y la contaminación. 10

3.3 Crédito y aseguramiento El crédito puede y debe ser un poderoso instrumento de cambio para “valorizar” la actividad agrícola, cuyo mayor riesgo es su vulnerabilidad frente al cambio climático, las plagas y otros factores naturales. Sin embargo, desde hace décadas, el financiamiento no forma parte de una política integral de desarrollo agrícola sino que se maneja como un instrumento para viabilizar esencialmente la producción de arroz, y en menor medida de otros rubros, sin que apueste por cambios significativos en los métodos de producción o la forma en que la pequeña producción se inserta en los mercados o se vincula a sus proveedores de insumos o servicios. Para las pequeñas unidades productivas agrícolas, las fuentes de financiamiento son esencialmente dos: el crédito público a través del Banco Agrícola7, el cual es un crédito formal, y el crédito informal provisto por agentes comerciales intermediarios los cuales adelantan recursos financieros a muchos pequeños productores a cambio de asegurar el producto de la cosecha a precios ventajosos8. Las cooperativas de ahorro y crédito que operan en algunas provincias también son una fuente de crédito pero de menor escala, mientras la banca privada está virtualmente ausente de las operaciones con el sector agropecuario de pequeña escala debido a que los requerimientos de la banca formal son incumplibles para la mayoría de ellas, especialmente las garantías y los activos. A lo largo de los últimos 10 años, el financiamiento nominal al sector agropecuario creció de manera significativa9. Sin embargo, el acceso a crédito es particularmente restringido para productores de rubros de ciclo corto, de musáceas y de granos básicos. Así mismo, el acceso a asistencia técnica para éstos es muy limitado. En cambio, el crédito es menos restringido para productores pecuarios, especialmente en la actividad ganadera. Algunos obstáculos graves que impiden que el financiamiento se convierta en una palanca de desarrollo son: que la cobertura del crédito público en el país es limitada y concentrada, tanto geográficamente como según los productos, siendo el arroz el más favorecido; el crédito principal es de corto plazo y exige un pronto repago, mientras las tasas de interés son relativamente elevadas y muy superiores a la tasa de inflación. Todo esto hace aún más difícil el acceso, sumado a que el Bagrícola financia sólo una proporción de todas las actividades que se requieren realizar para llevar a buen término la cosecha.

Propuestas de políticas para fortalecer el financiamiento a la pequeña agricultura Uno de los objetivos de más alta prioridad en las políticas de financiamiento sectorial, especialmente las impulsadas con recursos públicos, debe ser 11

fortalecer el aseguramiento de la oferta y la disponibilidad nacional de alimentos. Proponemos articular el crédito a un paquete integral que contribuya simultáneamente a facilitar las operaciones corrientes de las organizaciones de productores y productoras, a su rearticulación a las cadenas de aprovisionamiento, y a la transformación tecnológica. Para esto se debe: • Enfocar las políticas hacia un financiamiento oportuno y suficiente • Crear un programa de incentivos crediticios para fomentar la agricultura sostenible y la adopción de tecnologías que permitan más productividad • Fomentar el crédito a las organizaciones de productores para fines de: - Cambio tecnológico. - Comercialización colectiva a través de asociaciones o cooperativas. - Construir infraestructura de riego, procesamiento y almacenamiento de agua para manejarla de forma eficiente. • Especializar fondos para el crédito a mujeres productoras • Desconcentrar el crédito • Impulsar los créditos individuales pero gestionados y avalados por las cooperativas. • Promover que el sector privado participe de manera más activa en la provisión de créditos a la pequeña producción a través de mecanismos de incentivos como fondos a menores costos que los de mercado y a precios (tasas de interés) regulados y acordados, para las instituciones financieras que incursionen en este tipo de actividades. • Expandir los fondos de asistencia y aseguramiento para cubrir las primas de las pólizas. • Impulsar el cumplimiento de la Ley 157-09 sobre el Seguro Agropecuario cuyo objetivo es proteger la agricultura ente catástrofes naturales10.

3.4 Agropecuaria en el siglo XXI. Tecnología para producir con eficiencia La velocidad del cambio tecnológico en la agricultura dominicana se ha comprometido por el retiro del Estado y la reducción del alcance y efectividad de los programas de extensión, reflejándose en un lento crecimiento de la productividad y de los rendimientos de rubros importantes en el sector. El apoyo directo a productores y productoras consiste en proveer consejos técnicos y servir de enlace entre éstos y éstas y los niveles superiores del Ministerio para la canalización de otras intervenciones como la facilitación de materiales de siembra, la coordinación de apoyo para la preparación mecanizada de tierras, la convocatoria a actividades como talleres de capacitación y sensibilización, entre otros.

Propuestas para la renovación tecnológica de los programas de extensión agropecuaria • Fortalecer los centros de investigación y estudios agropecuarios del país • Impulsar la producción de alimentos y rubros no alimentarios que sean críticos para familias productoras en situación de vulnerabilidad y pobreza como la producción de café, o de rubros con un claro potencial exportador • Impulsar el aprendizaje sobre agricultura orgánica, y apoyar la producción nacional y local de los insumos orgánicos de manera asociativa. • Vincular estos programas a los de comercialización y de acceso a los mercados, de tal forma que los cambios tecnológicos tengan resultados económicos concretos para la pequeña producción agrícola. • Priorizar programas e intervenciones que se organicen y desarrollen con la participación y a través de las organizaciones de pequeños productores y productoras.

3.5 Comercialización y la vinculación a los mercados La mayoría de las pequeñas unidades de agricultura familiar campesina en la República Dominicana se insertan a los mercados de manera desventajosa. Comercian sus productos individualmente, lo que resulta en un escaso poder de negociación, y su vinculación a los mercados es muy indirecta a través de intermediarios, los cuales frecuentemente ejercen poder de mercado en los territorios donde operan, lo que resulta en precios de compra relativamente bajos. Desde el Estado, las actividades que forman parte del programa de apoyo a la producción están pensadas para impulsar la producción comercial, es decir, proveer apoyo material y directo al crecimiento de la producción para garantizar abastecimiento y relativamente bajos precios en los mercados urbanos. Los factores más importantes que explican desventajosas condiciones de inserción son los bajos volúmenes de producción y comercio, una calidad no asegurada en la producción y el hecho de que con mucha frecuencia los agentes intermediarios proveen créditos a los productores en las fases iniciales del ciclo productivo. Esto último implica que el acceso a este tipo de crédito, al mismo tiempo que viabiliza la producción, se convierte un factor negativo en la negociación de precios (Del Rosario, 2011).

Para que las pequeñas unidades productivas se inserten en la cadena de comercialización en mejores condiciones es clave: la escala o el volumen a comerciar, y la calidad de los productos comerciados. Mientras más atomizada (dispersa) esté la producción y menores sean los volúmenes por productor o productora, menor será el potencial de las pequeñas unidades de capturar valor en las cadenas de aprovisionamiento a través de los precios. La atomización (dispersión) de la demanda de insumos tiene un efecto contrario sobre los precios de éstos, traduciéndose en precios más altos y en menores márgenes para la pequeña producción, Esta volatilidad genera un ambiente de incertidumbre que desincentiva la producción y la inversión.

Políticas para mejorar la comercialización y el acceso a mercados La pequeña producción agrícola requiere de transformaciones en dos direcciones para cambiar las formas en que éstas se insertan a los mercados: • Lograr cambios productivos de relevancia que permitan mejorar la calidad y el volumen de la oferta mercadeable. Esto contribuiría a participar en el mercado desde una posición más ventajosa. Sin embargo, hay que reconocer que la transformación productiva requiere de recursos los cuales son restringidos por los bajos precios de venta. Se trata, pues, de un círculo vicioso que hay que romper. • Lograr cambios en la esfera específicamente comercial que persiga fortalecer la capacidad de negociación frente a agentes en eslabones superiores (comerciales o procesadores) e inferiores (proveedores de insumos y servicios) en la cadena de aprovisionamiento. Para ello se requieren dos cosas: capacidad de acopio, almacenamiento y manejo post-cosecha, y fortalecimiento organizativo, de coordinación y de gestión comercial. La primera requiere con frecuencia acceso a infraestructura de almacenamiento y transporte, además de capacidades técnicas en el manejo post-cosecha. • El objetivo es lograr volúmenes más elevados de productos comercializados de tal forma que se pueda alcanzar términos comerciales más favorables para los y las asociadas. Esto demanda de un fortalecimiento de la capacidad de asociación y organización de los colectivos de productores con el fin de construir capacidades para negociar colectivamente. • Diseñar un paquete de políticas que vinculen el crédito, la comercialización y la promoción y fortalecimiento de la asociatividad, incluyendo la gestión de los emprendimientos colectivos. 14

3.6 Baja inversión y con poca participación y transparencia11 A inicios de la presente década, la agricultura dominicana representa menos de un 6% del PIB y pierde peso en la economía y el empleo. Se trata de una de las proporciones más bajas en la región con respecto al PIB.

Una de las razones que explica esta caída ha sido la significativa reducción en el gasto público en agricultura, tanto en términos reales como en porcentaje del gasto público total. Esto ha implicado una virtual desaparición de los programas de extensión, un elemento crítico para impulsar el aprendizaje y la productividad, y el no sostenimiento de algunos importantes programas de apoyo como el de semillas mejoradas y de mecanización de la preparación de suelos. Una segunda característica del gasto público y del ejercicio presupuestario en agropecuaria ha sido la ausencia de mecanismos de participación y de consulta para la definición de prioridades programáticas y de gasto en el sector. El Congreso puede convocar a vistas públicas pero estas, cuando suceden, se limitan a recibir observaciones de carácter general antes que sectoriales y específicas. Mientras, el Ministerio de Agricultura, institución responsable de elaborar el anteproyecto de presupuesto, no genera procesos de participación de cara a la formulación presupuestaria. Una tercera característica es la falta de transparencia en la información sobre la ejecución presupuestaria del Ministerio de Agricultura en particular y de la función “Agropecuaria” en general. La rendición de cuentas de las instituciones es muy limitada, en especial de las instituciones descentralizadas que explican una proporción muy elevada del presupuesto para el sector. De hecho, no se publican regularmente estadísticas desagregadas de la ejecución presupuestaria de esas instituciones. 15

Además, la forma en que se presenta la información del ejercicio presupuestario del Ministerio no permite discernir con claridad los programas y acciones priorizadas ni quienes se benefician del gasto Las informaciones a nivel de organismo ejecutor se resumen en datos sobre la ejecución agregada de gastos, sin mayor apertura que el total de gastos realizados y pagados. Esto dificulta el seguimiento sistemático de las acciones realizadas. A esto se suma los retrasos que con frecuencia ocurren en las publicaciones. Aunque los organismos descentralizados deben enviar un estado de uso y aplicación de recursos al finalizar el año, en la práctica esto no se cumple y la mayoría de los organismos no reportan ni son supervisados adecuadamente. Estos datos hacen que república dominicana quede en el último puesto en un Índice de Transparencia Presupuestaria en agricultura familiar campesina elaborado por Oxfam en 2013.12

Políticas para mejorar la inversión en el campo • Las inversiones deben dirigirse a las limitaciones que encaran los productores de alimentos a pequeña escala, incluyendo el acceso inadecuado a tierras, agua, infraestructura básica (carreteras, almacenes, etc.), capital, conocimientos, información y suministros agrícolas apropiados. • Basadas en un enfoque basado en derechos, estas inversiones deben concentrarse en las poblaciones vulnerables y marginadas, en particular las mujeres, quienes se encuentran en el centro de la producción de alimentos, pero encaran una discriminación sistemática que afecta sus vidas y sus medios de subsistencia • La inversión debe promover prácticas de producción agroecológica que refuercen la fertilidad del suelo y la capacidad de mantener el agua y la resilencia. • El Estado debe cumplir con las obligaciones de acceso a la información y rendición de cuentas, ofreciendo información estadística desagregada por institución, programas y actividades ejecutadas. Los reportes de ejecución presupuestaria de la Dirección de Presupuesto no desglosan el monto de recursos que la ley consigna anualmente para cada una de las instituciones adscritas

4 COSA DE DOS: CAMPESINOS ASOCIADOS PUEDEN INCIDIR La asociatividad, la articulación de los productores y productoras, es crucial tanto para el accionar de ellos mismos en la autoprovisión de un conjunto de servicios y en la negociación de mejores términos de inserción en los mercados, como también para la transmisión de los incentivos y de las políticas públicas. Sin las agrupaciones de productores y productoras, difícilmente las políticas públicas les puedan alcanzar de manera individual a cada uno/a de ellos/as. Es crítico que se atiendan simultánea e integralmente las cuestiones productivas, de acceso a recursos y de inserción a los mercados, y que lo hagan a través de y contando con la activa participación de las organizaciones de productores y productoras, y que promuevan la creación y fortalecimiento de organizaciones allí donde no existan o sean débiles. El carácter multidimensional de los problemas que afectan a la pequeña producción campesina (inserción a los mercados y comercialización, agua y riego, tierra, crédito y aseguramiento, y tecnología y aprendizaje), demanda que sean abordados de forma simultánea. Los avances que puedan ser alcanzados en alguna de las dimensiones no podrían continuar en la medida en que los obstáculos en otras no sean removidos. Por ejemplo, mejorar el acceso a crédito no sería sostenible y no lograría transformar las unidades productivas si éstas, eventualmente, no logran términos comerciales más favorables en la forma de mercados asegurados, términos contractuales más estables y mejores precios que hagan del negocio agropecuario uno atractivo y viable. Igualmente, las transformaciones tecnológicas, para alcanzarse y ser sostenibles, requieren de un mejor acceso a crédito y de mercados más ciertos y precios mejorados. Las autoridades con responsabilidad en la problemática deben tener en cuenta que, aunque los problemas de la agropecuaria son generalizados, la intensidad y las formas específicas en que éstos afectan a los campesinos se manifiestan de formas diversas. En ese sentido, las intervenciones deben estar guiadas por dos enfoques: el territorial y el productivo, es decir que para cada para cada producto y territorio debe establecerse una especie de fórmula “tierra + agua + crédito + tecnología”. 17

Se requiere de un esfuerzo para que los pequeños agricultores incrementen su capacidad de producción y transformen las condiciones en que producen. Se impone la necesidad de una agenda nacional para crear un sistema justo de producción de alimentos en el país. Así, además de fortalecer la oferta de alimentos, pueden aumentar la rentabilidad y los ingresos de las familias productoras, de modo que impulsen la producción y el cambio tecnológico, a la vez que las familias campesinas fortalezcan su propia capacidad de comprar alimentos.

5 CONCLUSIÓN No nos cabe duda de que los pequeños y medianos productores y productoras de alimentos, producen de forma cada vez más precaria, tienen cada vez menos posibilidades de convertirse en productores viables y competitivos, son cada vez más pobres en términos relativos, nuestra alimentación es más vulnerable a los precios internacionales y depende cada vez más de lo que podamos importar. La respuesta a esta situación no se agota en esfuerzos por construir un país más productivo sino que este incremento de la productividad debe ser además, equitativo y enmarcado en un verdadero desarrollo rural sostenible. Para esto se requiere de una reinvención del Estado que asuma un firme compromiso con los pequeños y medianos productores y productoras, que ejecute políticas adaptadas a sus condiciones, impulsando el empleo decente, el aprendizaje y la innovación. Esto demanda de un compromiso con la institucionalidad y la transparencia. Las organizaciones de productores y productoras han acumulado una gran experiencia y conocimientos que merecen ser tomados en cuenta por los que diseñan las políticas públicas desde el Estado. Es en este espíritu que hemos combinado el trabajo intelectual y la sabiduría campesina para llegar a la raíz del problema y desde allí a proponer soluciones orientadas a cosechar un futuro mejor.

NOTAS 1. Según el Registro de Productores Agropecuarios (1999): • En 1999 había 30.9 millones de tareas en fincas agropecuarias en el país. • De esas, 13.9 millones de tareas eran usadas para la agricultura y 17 millones eran dedicadas a las actividades pecuarias. Esta superficie era ocupada por casi 244 mil productores. De ese total: - La proporción de productores y productoras sin tierra era de apenas 0.4% - El 17.7% tenía 10 tareas o menos, el 33.5% tenía 20 tareas o menos, y el 64.5% de 50 tareas o menos. - Un 35.5% tenía 51 tareas o más, pero más de la mitad de ellas tenía 100 tareas o menos y la otra mitad tenía entre 101 y 500 tareas. - Los productores con 501 tareas o más apenas representaron el 1.7% del total. 2. CONAMUCA / FAO / Veterinarios Sin Fronteras (2012): “La equidad de género en la tenencia de la tierra y los programas de reforma agraria en República Dominicana”. Impresos Mayobanex. Santo Domingo. 3. Una evidencia de esto es que mientras cerca de dos tercios de la superficie sembrada ha sido en tierras favorecidas por sistemas de riego, en 2004, último año con información publicada disponible, el valor de producción de la agricultura bajo riego explicó el 88.5% del valor total producido mientras la agricultura de secano, con un tercio de la superficie total, apenas representó el 11.5% (INDRHI, 2006). 4. Datos de la base de datos del Ministerio de Agricultura 5. La Ley de Aguas, cuyo primer borrador se sometió en 2003 al Congreso, transformaría al INDRHI en la Autoridad Nacional de Aguas (ANAGUA), con responsabilidades acrecentadas para la gestión integral del agua. La Autoridad contará con un Consejo Directivo integrado por los ministerios de Medio Ambiente, Hacienda, Economía, y Agricultura; el Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (INAPA), la Empresa de Generación Hidroeléctrica (EGEHID, estatal), el Consejo Nacional Regantes que aglutina a las juntas de regantes, y dos representante sector privado. También constaría de una Dirección Ejecutiva. 6. La ley crearía un Programa Nacional de Pagos por servicios Servicios ambientales Ambientales en el Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales, que es la autoridad nacional competente en la materia, con el propósito de ejecutar el sistema nacional de pagos. Además, crearía un consejo consultivo con participación pública, de productores organizados y de la academia. 7. Durante los últimos años, el financiamiento total del Banco Agrícola ha rondado un nivel cercano a los RD$7 mil millones por años. En 2011, el financiamiento alcanzó RD$6,487.6 millones. De éstos, RD$4,305.1 millones financiaron actividades agrícolas, y RD$1,420 millones se dirigieron a actividades pecuarias. Esto supone un financiamiento por tarea de RD$4,722. 8. No existen estadísticas ni se conocen estimaciones del volumen de crédito canalizado a través de este mecanismo ni existe información sistematizada sobre sus modalidades. 9. El financiamiento nominal al sector agrícola pasó de valores que oscilaron entre los RD$10 mil y los RD$11 mil millones, entre 2003 y 2006, hasta más de RD$25 mil millones en 2011 (Ministerio de Agricultura, 2012). Sin embargo, en términos reales (descontando la inflación) el valor del financiamiento apenas se modificó, como se ve en la gráfica adjunta. Medido en pesos dominicanos (RD$) desde 1999, en 2011 el financiamiento total fue casi exactamente igual al de 2002, pasando por un período intermedio en el que fue moderadamente menor.

Por otra parte, en términos de la composición del financiamiento, en 2011, de un total de RD$25.1 mil millones, RD$15.6 mil millones fueron provistos por los bancos múltiples, lo que representó un 62% del total del financiamiento. La segunda fuente más importante de crédito fue el Banco Agrícola (público) con RD$7.3 mil millones para una participación de 29%. El resto de las fuentes tienen una participación marginal.

10. El gobierno, mediante aportaciones presupuestarias en 2013 incrementó el monto de recursos para habilitar el funcionamiento del esquema de seguro. En 2012, el seguro agropecuario sólo alcanzó a cubrir menos de 500 mil tareas de cultivos y un total de unos 27 mil productores. 11. Aunque en términos nominales, el gasto en agropecuaria y riego ha crecido notablemente en los últimos años, el gasto real ha fluctuado sin que muestre alguna tendencia al incremento. Entre 1990 y 1993, el gasto real total en agropecuaria, pesca y riego medido en pesos dominicanos (RD$) de 1999 fue similar al nivel observado entre 2008 y 2010. En el caso del gasto en riego, se evidencia una tendencia a la caída.

El gasto en agropecuaria, pesca y riego expresado como porcentaje del PIB revela una aguda tendencia a la reducción entre 1990 y 2010. En promedio entre 1990 y 1992 fue equivalente al 1.6% del PIB, pero entre 2008 y 2010 fue de apenas 0.7%.

12. Oxfam 2013. ”Las cuentas no cuentan” Oxfam Internacional http://www.oxfam.org/es/crece/policy/las-cuentas-nocuentan.

© Oxfam Internacional octubre 2013 Este documento ha sido escrito por Pavel Isa Contreras con la participación de la dirección de la Articulación Nacional Campesina. Forma parte de una serie de documentos dirigidos a contribuir al debate público sobre políticas humanitarias y de desarrollo. Para más información sobre los temas tratados en este documento, por favor póngase en contacto con advocacy@oxfaminternational.org Esta publicación está sujeta a copyright pero el texto puede ser utilizado libremente para la incidencia política y campañas, así como en el ámbito de la educación y de la investigación, siempre y cuando se indique la fuente de forma completa. El titular del copyright solicita que cualquier uso de su obra le sea comunicado con el objeto de evaluar su impacto. La reproducción del texto en otras circunstancias, o su uso en otras publicaciones, así como en traducciones o adaptaciones, podrá hacerse después de haber obtenido permiso y puede requerir el pago de una tasa. Debe ponerse en contacto con policyandpractice@ oxfam.org.uk. La información en esta publicación es correcta en el momento de enviarse a imprenta. Publicado por Oxfam en República Dominicanaen Octubre 2013. C/ Josefa Perdomo 160, esquina Hermanos Deligne, Gazcue, Distrito Nacional, República Dominicana

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