국내 최초의 대중교통 전용지구
대구광역시 대중교통 전용지구 조성사업 (2009 ~ 현재) 이클레이 한국사무소 사례연구 시리즈 No.7
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2014년 한국교통연구원의 발표에 따르면 한국 도시들의 교통 혼잡비용은 지속적인 증가세에 있으며 2015년에는 7대 도시의 교통혼잡비용이 33조 4천억 원에 이를 것이라고 한다. 이는 인천국제공항 3.8개를 건설할 수 있는 규모이다. 도시 교통혼잡비용은 서울이 약 9조 4천억 원 (28.1%)으로 가장 높았으며, 증가율은 대구·인천·울산광역시가 20% 이상으로 나타났다. 이와 같이 심각한 도시 교통혼잡비용 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다도 대중교통과 자전거 이용 활성화, 안전하고 쾌적한 보행환경 조성 등 지방정부 차원에서의 혁신적인 노력이 요구된다고 하겠다. 이런 측면에서 대구광역시가 국내 최초로 시도한 대중교통 전용지구 조성사업은 음미해볼 만한 가치가 있다. 대구광역시는 2009년 12월 시내 중앙로 약 1km 구간에 국내 최초의 대중교통 전용지구를
인구 2,501,823 명 면적 883,68 ㎢ 연간 예산 8조 3,014억 원
조성했다. 이 도로는 1960년대 섬유 경기 호황과 1970년대 초고속 경제성장에 힘입어 대구 경제성장의 중심지로 부상했다. 그러나 2000년도에 접어들면서 문제점을 드러내기 시작해, 불필요한 통과 교통과 택시 차량들의 불법 주정차로 평균 주행속도가 대구 간선도로 차량 평균 속도의 절반에도 못 미쳤다. 대구광역시는 중앙로를 주변 거리와 연계하여 거리 활성화의 거점 및 연계공간으로 기능할 수 있는 대중교통 전용지구로 지정했다. 추진계획이 수립됐으며, 이어서 2년 후인 2009년 12월 대구 중앙로는 국내 최초의 대중교통 전용지구로 재탄생되었다. 사업 시행 이후 대중교통 이용 및 보행자 이동 편의성이 크게 제고되고, 대기 질 개선, 소음 감소와 같은 환경적인 효과뿐만 아니라 유동인구 증가와 이로 인한 인근 상권 활성화 등 경제적 효과들도 나타나고 있다. 중앙로 대중교통 전용지구는 서울특별시의 연세로 대중교통 전용지구 지정 운영을 위한 모델로도 벤치마킹 되는 등 확산되고 있다. 도시 교통혼잡 문제 해법을 모색하기 위한 접근법은 다양할 수 있다. 대중교통 전용지구 사업은 생태교통을 비전으로 한 대응책이다. 대구광역시의 중앙로 대중교통 전용지구 조성사업은 중단기적으로 교통혼잡 해결, 환경개선과 쾌적성 제고, 구도심 활성화 등의 효과를 가져왔다. 나아가, 대중교통과 자전거 이용 활성화, 안전하고 쾌적한 보행환경 조성 등의 생태교통에 대한 인식 증진과 필요성에 대한 공감대 확산 등 중장기적으로 생태교통 사회를 만들기 위한 밑거름이 될 수 있다는 점에서 시사하는 바가 크다.
사례연구 국내 최초, 대구시 중앙로 대중교통 전용지구 대중교통 전용지구의 개념 대중교통 전용지구(Transit Mall)는 도심 상업지구 내로의 일반 차량의 통행을
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제한하고 대중교통수단의 진입만을 허용하여 교통여건을 개선하여 쾌적한 보행과
2008년 4월 8일
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생태교통이란? 걷기, 자전거, 비동력 교통수단, 대중교통, 공유자동차 등을 포함한 이동수단 및 이들 이동수단 간의 효율적인 연계체계를 말한다. 동시에 친환경성과 사회적 통합성을 실현한 이동을 의미한다.
쇼핑이 가능하도록 하는 대중교통 중심의 보행자 전용공간이다. 대중교통 전용지구 조성의 주요 목적은 도심상업지구의 활성화, 쾌적한 보행 공간 확보와 도심가로 경관개선, 대중교통의 원활한 운행 및 도심 교통 환경 개선 등이다. 국내에서는 다소 생소한 용어이나 대중교통 전용지구는 1967년 미국 미네아폴리스 니콜렛몰에 처음 적용된 이후 포틀랜드, 브라질 쿠리치바, 콜로비아 보고타와 같이 선구적인 교통 정책을 통해 도시 지속가능성과 시민들의 삶의 질을 높여온 도시들에 도입되어 그 효과를 인정받았다. 국내에서는 2009년 12월에 대구광역시가 국내 최초로 대중교통
국내 생태교통 현황
전용지구를 조성한데 이어, 2014년 1월에는 서울특별시 연세로 대중교통 전용지구가
• 2010년 생태교통 창원총회 개최 : 창원시를 의장 도시로 생태교통연맹
개통을 하였다. 현재 부산광역시에서도 2015년 3월 개통을 목표로 중심 상업지역인 동천로 750m 구간에 대중교통 전용지구 조성 공사가 한창 진행 중에 있다.
(EcoMobility Alliance) 결성
사업 배경 대구의 중앙로는 신작로 100년의 역사를 가진 대구 읍성 내의 상징적인 공간이다. 일제강점기인 1917년 개설되어 대구의 남과 북을 잇는 발전의 축이자 지역의 명물거리로 발전하였다. 1950년에는 6.25전쟁의 피난처로서 많은 문인과 예술인들이 • 2013년 수원시가 행궁동 일대에서 세계최초의 「생태교통 수원 2013 페스티벌」 개최 •「2013 생태교통 수원총회」 개최
터전을 잡고 활동하였으며, 이어서 1960년대의 섬유 경기 호황, 1970년대의 초고속 경제성장에 힘입어 대구 경제성장의 중심지로 발전하였다. 오랜 역사와 전통의 중앙로는 그러나 2000년도에 접어들면서 문제점을 드러내기 시작했다. 왕복 4차선의 도로는 불필요한 통과 교통과 택시 차량들의 불법 주정차로 인하여 대구 간선도로 차량 평균주행속도(24.9km/h)의 절반에도 못 미치는 10.9km/h의 주행속도를 나타냈다. 또한 인도는 매우 협소하였고 이마저도 불법 노상 적치물들이 산재하여 보행자들에게 큰 불편을 초래하였다. 중앙로는 자동차와 보행자 모두에게 불편한 거리가 되어 대구시 교통문제의 대명사가 되기에 이르렀다.
대구 중앙로 대중교통 전용지구 위치
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이러한 문제를 해결하기 위해서는 불필요한 승용차의 중앙로 통행을 줄이고 대중교통
사업 경과 • 2003년 2월: 대중교통 중심의 교통종합대책수립(대중교통전용 지구 구상) 재원조달 문제 및 상인들의 반대로 무산됨 • 2004~2005년: 중앙로 주변 교통처리대책 수립 용역 • 2005년 5월: 공청회 개최 • 2006~2007년: 분야별(시민단체, 교수, 상인 등) 간담회 개최 • 2007년 12월: 중앙로 대중교통 전용지구 추진계획 수립 • 2008년 1월~12월: 설계 현상공모, 기본 및 실시설계 용역 •2009년 1월: 지구지정 공고 2월: 공사착공 7월: 일반차량 통행금지 11월: 조성공사 완료 12월: 대중교통 전용지구 개통
이용을 활성화하는 생태교통(EcoMobility) 문화의 확립이 필요했다. 또한 부도심권 발달로 인해 구도심 지역의 인구와 상권이 모두 위축되고 있던 상황에서 이 지역의 활성화를 위해서는 보행에 지장이 없는 충분한 유효공간을 확보하여 걷고 싶고 찾고 싶은 거리를 만들어야 한다는 주장이 제기되었다. 이러한 배경 속에서, 대구역과 연결되는 동성로를 보행자 전용도로로 조성하고, 한방거리 등 주변 거리와 연계함으로써 중앙로의 정체성을 거리 활성화의 거점 및 연계공간으로 가져갈 수 있도록 대중교통 전용지구로 지정하게 된 것이다. 2007년 12월에 중앙로 대중교통 전용지구 추진계획이 수립되었고, 2008년 한 해 동안 기본 및 실시 설계 용역이 진행되었다. 이듬해인 2009년 2월에 조성공사가 시작되었고 진통 끝에 2009년 12월 1일 중앙로는 국내 최초의 대중교통 전용지구로 재탄생했다.
중앙로 대중교통 전용지구 운영방식 및 사업 경과 중앙로는 기본적으로 시내버스를 제외하고는 모든 차량의 통행을 제한하고 있으며, 위반 시에 도로교통법 제6조(통행의 금지 및 제한)에 의거하여 승용차는 4만원, 승합차는 5만원의 범칙금을 부과하고 있다. 다만 택시는 저녁 9시부터 다음 날 아침 10시까지만 시차제로 통행을 허용하고 있으며, 중앙로에 물류배송이 필요한 조업 차량에 한해 심사를 거친 후 통행증을 발급하고 있다. 사업 추진을 위해 요구되는 구 도심지역의 도로와 교통 구조의 전면적 전환은 해당지역의 주민들과 여러 이해당사자들의 우려와 반발을 초래했다. 이에 대해 대구광역시 정부는 사안별로 절충안을 제시하며 주민과 이해당사자들을 설득했다. 먼저, 대중교통 전용지구 내의 상가로 배달되는 택배차량이나 물품납품 차량에 한해서 부분적으로 대중교통 전용지구의 통행을, 그리고 버스의 통행에 장애가 적은 시간대에 한정하여 영업용 택시의 통행을 허용했다. 중앙로의 지상 공간을 사람 중심으로 전환하는 과정에서 횡단보도의 필요성이 대두되었다. 그러나 지하상가로 유입되는 인구의 감소를 우려한 상인들은 이에 반발했다. 이에 대해 시는 지하상가 출입구에 에스컬레이터를 설치하여 상가에 대한 접근성을 높이는 동시에 횡단보도를 설치하여 보행 편의를 도모하는 절충안을 시행하는 방향으로 사업을 추진했다.
대중교통 전용지구 시행 전
시행 후
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결과 및 파급효과
시민참여와 인식 제고를 위한
대중교통 전용지구 시행 결과, 대기 질 개선과 소음 감소와 같은 환경적인 효과뿐만 아니라 유동인구 증가와 이로 인한 인근 상권 활성화 등의 경제적 효과도 나타나고 있음이 밝혀졌다. 먼저, 대구광역시 보건환경연구원의 2009년과 2011년 조사에 따르면, 대중교통 전용지구 시행 이후 중앙로 지역에서는 자동차 배기가스의 농도가 54% 감소하였고, 일산화탄소, 아황산가스, 미세먼지 농도는 각각 17%, 25%, 36% 감소한 것으로 조사되었다. 해당 지역의 소음 수준은 68dB에서 64dB로 소폭 감소하였다. 사회경제적 효과를 보면, 중앙로를 지나는 버스 노선의 승객수가 43.3% 증가하였고, 지하철과 버스의 환승 이용객은 50.7%나 증가하였다. 중심 상권으로의 개인 차량의 접근 제한에도 불구하고 대중교통 접근성 개선으로 해당 지역의 유동인구는 시행 전에 비해 평일 기준으로 17.7%가 증가했다. 늘어난 유동인구 만큼 인근 상가에서의 신용카드 결제건수도 15%나 동반 상승하였다. 시민들 가운데는 사업 시행 후 대중교통 이용과 보행자 보행 여건이 상당히 제고됐다고 판단하고, 현재 약 1km의 선 단위 구간을 지역적으로 확대하여 면 단위로 확대 조성해야 한다는 주장을 제기하는 이들도 있다. 대구광역시 역시 일반차량에 대한 통행제한으로 다소간의 불편이 초래되고는 있으나 그동안 혼잡하고 대기오염이 심했던 중앙로의 교통, 보행, 환경문제 해결을 목표로 시행한 사업인 만큼 실개천 조성을 비롯한 다양한 전시회와 길거리 공연 등을 통해 자동차가 아닌, 사람에게 쾌적한 중앙로라는 이미지를 홍보하는 홍보활동을 지속적으로 전개하고 있다. 대중교통 전용지구 시행 이후 변화 구 분
세부 영향 시행 전(2009)
시행 후(2011)
변 화
버스 승객
4,890,000명
7,010,000명
43.4% 증가
환 승 객
1,340,000명
2,020,000명
50.7% 증가
유동인구 (평일)
56,311명
66,294명
17.7% 증가
유동인구 (휴일)
72,464명
83,441명
15.2% 증가
상권 활성화
인근 상가 신용카드 결제건수 자동차 배기가스 농도 일산화탄소 농도 아황산가스 농도 미세먼지 농도
대기환경 개선
소
음
68dB
64dB
15.0% 증가 54.0% 감소 17.0% 감소 25.0% 감소 36.0% 감소 5.8% 감소
한편, 서울특별시에서 2014년 2월 한국토목학회지에 기고한 특별기사에 의하면, 국내 최초의 대중교통 전용지구인 대구시 중앙로의 운영 방식과 법적근거를 모델로 서울시는 2014년 1월 연세로를 대중교통 전용지구로 지정, 운영하고 있다. 부산광역시 또한 서면 동천로를 2014년 말까지 대중교통 전용지구로 지정하기 위한 공사를 현재 진행 중이다. 인천광역시는 지난 2010년에 부평역 일대에 대해 대중교통 전용지구 조성을 추진하였으나 주민과 상인들의 반발로 무산된 바 있다. 수원시는 구도심 지역과 대학가의 교통 혼잡 지역을 대상으로 대중교통 전용지구를 도입하기 위한 기초 계획을 수립하고 이를 토대로 국토교통부에 2015년 국고지원대상사업 선정을 요청할 계획이다.
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‘쾌적한 중앙로’ 이미지 홍보
길거리 공연
실개천 조성
벤치마킹을 위한 팁 사전 분석과 충분한 소통의 필요성 사업 추진을 위해 요구되는 사업지구 내 도로와 교통 구조의 전면적 전환은 해당지역의 주민 등 이해당사자들의 반발을 초래하기 십상이다. 따라서 사업이 초래할 잠재적 영향에 대한 사전 분석과 관련 이해당사자들과의 충분한 소통을 통해 사업 추진이 원활히 이루어질 수 있도록 해야 한다.
제한적 통행 허용 조치 마련 & 통행위반에 대한 강력한 단속 기본적으로 시내버스를 제외한 모든 차량의 통행을 제한하는 방식으로 운영하되, 필요 시 택시나 상가로 물류를 배송하는 차량의 운행이 가능하도록 시차제, 통행증 발급 등을 통한 제한적 통행 허용 조치를 마련할 필요가 있다. 동시에, 대중교통 전용지구의 안정적 운영을 위해서는 통행위반 차량을 줄여 대중교통의 정시성과 보행자의 안전성을 확보하는 것이 중요하다. 따라서 통행위반 행위에 대한 단속을 강력하게 추진해야 한다. 대구광역시는 지구 조성 초기에 4 대만 운영하던 통행위반 단속용 CCTV를 현재는 6대로 확대 설치하여 운영하는 등 통행위반 행위에 대한 단속을 강화하고 있고, 그 결과 현재 통행위반 차량이 점차 감소하는 추세에 있다. 국내 3개 대중교통 전용지구 (계획) 비교 구
분
대구 중앙로
서울 연세로
부산 동천로
완공시기
2009.12.01
2014.01.06
2015.03(예정)
적용지역
중구 중앙로
서대문구 연세로
서면 동천로
총연장
1,050m
550m
750m
98억 (국비 30, 시비 68)
54억 (국비 13.5, 시비 28.4, 구비 12.1)
85억 (국비 22, 시비 63)
예
산
향후 과제 이륜자동차들의 질주를 막기 위한 대책이 필요 일반차량의 통행 위반은 감소 추세이다. 그러나 단속 대상에 포함되지 않는 이륜자동차의 통행이 증가해 새로운 문제로 대두하고 있다. 이는 일반차량에 대한 통행 제한으로 이륜자동차를 이용한 택·배송이 늘면서 발생한 현상으로 분석되고 있다. 더욱이 이륜자동차들이 일반차량에 대한 통행 제한으로 교통 여건이 호전된 중앙로를 과속으로 주행하거나 인도로 주행을 하면서 보행자들에게 새로운 위협이 되고 있다. 한편, 이륜자동차의 규제는 상업 활동에 큰 제약을 가져올 것으로 우려되어 대구광역시는 현재 이륜자동차의 이와 같은 문제점을 인지하고 있음에도 통행을 계속 허용하고 있는 실정이다. 만일 대중교통 전용지구 내에서의 이륜자동차의 통행을 계속 허용할 예정이라면 시는 보행자 안전과 중앙로 교통질서를 위한 별도의 이륜자동차 관리대책을 마련하는 노력을 단속권한이 있는 경찰과 공동으로 기울여갈 필요가 있다. 실제로 중앙로를 모델로 한 서울 연세로 대중교통 전용지구에서는 개인 승용차는 물론 이륜자동차의 통행도 금지되고 있다.
주변 영세 상권과의 상생 방안 필요 대중교통 전용지구의 운영으로 인한 시내버스 이용객과 유동인구의 증가는 상권 활성화로 이어져, 그 결과 업종 변환이 활발하게 일어나고 있다. 그러나, 자본력 부족으로 중앙로 변화에 동참하지 못하는 영세한 업종의 문제가 중앙로 상권 활성화에 걸림돌로 작용하고 있는 실정이다. 대구시는 상대적으로 상권이 영세한 중앙로 북측에 대한 보행자 접근성을 높이기 위해 대구역 사거리(2012.12)와 한일극장 앞(2013.3)에 횡단보도를 설치했다. 또한, 중앙로 대중교통 전용지구 내 방치된 건물(구, 상업은행)을 매입, 올해 9월에 대구문학관과 향촌문화관으로 재개관하기 위해 관련 준비작업을 진행 중에 있다. 시는 이러한 변화의 노력들이 중앙로 상권 활성화에 도움이 될 것으로 기대하고 있다.
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이클레이는 축적된 지역 행동을 기반으로 환경 중심의 지구 지속가능성을 실질적으로 개선 하기 위해 전 세계 지방정부의 운동을 조직하고 지원하는 일을
사례 확산 위한 사업 과정 기록화 및 사후 평가작업 필요 본 보고서는 대구광역시의 대중교통 전용지구 조성사업을 심층적으로 조사한 첫 결과물로서 대중교통 전용지구 도입을 고려하고 있는 지방정부들에 유용한 참고자료가 될 것으로 기대되나, 향후 사업 사전 준비 과정이나 추진 과정에 대한 상세한 기록화 작업이 대구시 차원에서 더해진다면 이를 토대로 보다 더 유용한 자료가 만들어질 수 있을 것이다. 아울러, 정기적인 모니터링을 통해 사업 시행 이후 중앙로의 경제적, 사회적, 환경적
사명으로 하고 있습니다.
변화를 상세히 추적하는 작업이 이루어진다면 대구광역시가 이번 사업을 통해 국내 최초로 시도한 혁신적이고 실험적인 도전의 성과를 충분히 드러낼 수 있을 것으로 기대된다. 덧붙여, 향후 서울 연세로, 부산 동천로 등과의 비교 분석 작업이 수행돼 대중교통 전용지구의 효과와 실익이 분석되고, 또 지금까지 나타난 약점을 보완할 수 있는 혁신적인 개선책들이 활발히 모색되기를 기대한다. 이클레이 한국사무소 사례연구 시리즈는 이클레이 한국 회원 지방정부와 공동으로 회원 지자체의 지속가능발전정책 및 사업 사례를 발굴하여 소개할 목적으로 기획 되었습니다. 지방정부와 지방의제21을 포함 하여 우리 사회의 각 부문에서
예산 & 재원 대구시 중앙로 대중교통 전용지구 조성사업에는 총 98억 원이 투입되었다. 이 중 30억 원은 중앙정부로부터 국비 지원을 받았으며, 나머지 68억 원은 시에서 부담하였다. 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 제12조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 지방자치단체 또는 대중교통운영자에게 해당 사업에 필요한 소요자금 전부 또는 일부를
지속가능한 발전을 위해 노력
보조하거나 융자할 수 있도록 되어 있으며, 이를 근거로 국토교통부는 대중교통 전용지구
하는 모든 이들과 함께 이
도입을 추진하는 지방자치단체에 사업비의 일부를 지원하고 있다. 법에 의한 지원 비율은
시리즈를 공유하고자 합니다.
아직 정해지지 않아, 도입 첫 사례인 대구의 사례를 바탕으로 서울 연세로와 부산 동천로에도 1km당 30억 원의 비율로 국비가 지원되었다.
발간 관련 문의 : 최영미 총괄지원팀장 (031-255-3257, youngmee.choi@iclei.org)
참고자료 •대구광역시 (2013). ‘중앙로 대중교통전용지구’. 이클레이 액션토크 (TALK4ACTION, 2013. 04. 26) •대구광역시 (2014). 시정방송 ‘클릭정보마당-대중교통 전용지구’
(http://www.daegu.go.kr/Government_Pr/ClickInformation.aspx?classNo=0&no=308&rNo=308&page=1&list=10&infoID=1074) 작성자 : 강정묵 이클레이 한국사무소 생태교통 담당관 (jeongmuk.kang@iclei.org) 에디터 : 최영미 이클레이 한국사무소 총괄지원팀장 (youngmee.choi@iclei.org)
자료 및 인터뷰 협조를 제공해주신 대구광역시청 교통정책과 원창희 주무관(changhee@ korea.kr)과 환경정책과 김건우 주무관(kgw1208@daegu.go.kr), 최문숙 주무관(albs@ daegu.go.kr)께 감사드립니다.
(442-420) 경기도 수원시 팔달구 정조로 905번길 16 (장안동) 전화 : 031)255-3257 전송 : 031)256-3257 이메일 : iclei.korea@iclei.org www.icleikorea.org / www.iclei.org www.facebook.com/ICLEI.KOREA.ORG / 트위터 ID @ICLEIKOREA
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이클레이 한국사무소 사례연구 시리즈 No. 7 •발행일 : 2014년 8월 22일 •발행인 : 박연희
•작성자 : 강정묵
•발행처 : 이클레이 한국사무소